Hoja de ruta 5 manejo financiero del riesgo by Escuela Virtual

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

DIPLOMADO EN GESTIÓN DE RIESGOS PARA OFICIALES DE PREVENCIÓN UNIDAD 5 Lectura de profundización sesión presencial: Manejo Financiero del Riesgo

Escuela Virtual 2013

Contenido 1. Responsabilidad Social del Estado en la Recuperaci贸n y Reducci贸n de Riesgos de Desastres...... 3 2. Conceptos de utilidad para el an谩lisis de las Estrategias de Fortalecimiento Financiero para la RRD ............................................................................................................................................... 10 3. Fortalecimiento de las capacidades financieras para gesti贸n de riesgos de desastres ............... 15

Responsabilidad Social del Estado en la Recuperación y Reducción de Riesgos de Desastres

Según la UNISDR, 2009, la definición de la transferencia del riesgo es el proceso de trasladar formal o informalmente las consecuencias financieras de un riesgo en particular de una parte a otra, mediante el cual una familia, comunidad, empresa o autoridad estatal obtendrá recursos de la otra parte después que se produzca un desastre, a cambio de beneficios sociales o financieros continuos o compensatorios. Por ejemplo los seguros son un medio muy conocido para la transferencia del riesgo, en los cuales se obtiene la cobertura de un riesgo por parte de una aseguradora a cambio del pago de primas continuas. La transferencia del riesgo puede efectuarse informalmente dentro de una familia o redes comunitarias, mediante créditos o donaciones. De manera formal la transferencia se realiza cuando los gobiernos, las aseguradoras, los bancos multilaterales y otras grandes entidades que asumen el riesgo establecen mecanismos para ayudar a enfrentar las pérdidas en el caso que surjan eventos de importancia. Entre estos mecanismos se incluyen los contratos de seguros, los bonos en caso de catástrofes, los servicios de crédito de contingencia y los fondos de reserva, en los que los costos se cubren a través de primas, contribuciones de los inversionistas, tasas de interés y ahorros, respectivamente. En función de lo anterior surgen muchas interrogantes sobre la mejor manera para abordar la transferencia ¿Quién se responsabiliza en cubrir los daños y pérdidas después de un desastre?, ¿Los sectores privados tienen que asumir sus propios costos? ¿Los daños y pérdidas ocurridas forman parte de los bienes públicos o sociales?, ¿Quién tiene que encargarse de la reducción de riesgos? ¿El acceso a aseguradoras es restrictivo, dado que los sectores más pobres no tienen acceso a aseguramientos y carecen de los medios para protegerse ante los riesgos? En principio el Estado debe proteger la vida y bienes de las personas para dar seguridad a la población en caso de desastres. Desde hace tiempo ha existido la conciencia de organismos operativos de respuesta en caso de emergencia. Poco a poco los países han adoptado modelos para prepararse para atender las emergencias que se pueden presentar. Una vez materializado el riesgo, los costos sociales y económicos soportados por el sistema social, requiere que exista una asistencia directa del gobierno. Reducir el riesgo o los daños potenciales, por ejemplo, en los edificios públicos en donde se prestan servicios o se realizan funciones sociales es un beneficio directo no sólo para el sector gobierno sino para el público que paga los impuestos. Cuando el riesgo privado llega a ser un riesgo público o social, la reducción del riesgo o mitigación a través tanto de la acción (privada) voluntaria y la gubernamental (pública) requiere de una regulación que por una parte impulse la prevención y le dé consistencia.

¿Quién debería asumir el costo de hacer seguras las comunidades que están expuestas a peligros o amenazas? ¿Quién debería pagar por las pérdidas que se causan cuando ocurre un desastre? Hay dos criterios, la eficiencia y la equidad. Como eficiencia se puede entender la adecuada localización de los recursos económicos para maximizar el bienestar y calidad de vida de la sociedad. La calidad de vida está definida por la ciudadanía y por lo tanto varía de una entidad política a otra. Una sociedad que cree que cada ciudadano debería compartir las pérdidas de las víctimas de los desastres puede encontrar que los impuestos son el instrumento de política más eficiente para generar la renta necesaria para cubrir esos costos. Si, por otra parte, la sociedad cree que cada persona individualmente debería ser responsable de asumir su propio gravamen por riesgos naturales, entonces alguna forma de seguro, con tasas variables basadas en los riesgos involucrados, puede ser el medio más apropiado para cubrir los costos de los desastres. La equidad se refiere a la preocupación por el bienestar y la distribución de los recursos. Una distribución equitativa de recursos puede significar el tratamiento especial de ciertos individuos o grupos de personas a expensas de otros. Lo que puede en un momento ser visto como equitativo, por ejemplo inmediatamente después de un desastre, puede ser visto como ineficiente en una perspectiva a largo plazo, si mucha gente sufre los daños de manera continua. Por ejemplo, si a las víctimas no aseguradas de un desastre se les garantiza subvenciones y préstamos con bajos intereses para que rehabiliten o reconstruyan sus propiedades de nuevo en áreas propensas al peligro, quienes pagan impuestos estarían obligados a tener cada vez mayores gravámenes para atender las víctimas de los futuros desastres, lo que puede ser visto como equitativo después de un desastre podría ser visto como ineficiente desde una perspectiva sostenible a largo plazo. Los elementos fundamentales para la efectiva administración de bienes sociales son, primero el conocimiento científico de las amenazas y las condiciones sociales para identificar los sitios de intervención para la prevención de riesgos, por ejemplo regulaciones del gobierno (códigos de construcción, normas, reglamentos de usos del suelo, etc.) y políticas de incentivos (impuestos, préstamos de bajo costo, subsidios, etc.) pueden reducir el potencial de desastre. Otro elemento es la acción gubernamental para enfrentar el riesgo y el desastre, que se basa en las responsabilidades sobre los daños, pérdidas y todo lo que tiene que ver con la gestión para la recuperación en caso de crisis en aquellos sectores o comunidades que lo necesitan y que no pueden resarcirse con sus propios recursos. Responsabilidad Social del Estado en la Financiación de la Recuperación Post Desastres 1 La tradición y las prácticas sociales e institucionales de la forma cómo se abordan los procesos de recuperación post desastres son una realidad que debería revisarse para ver que vale la pena conservar y que vale la pena modificar. 1

Orrego, J. (2013). Introducción a la Responsabilidad Social del Estado en la Recuperación y la Reducción de Riesgo de Desastres. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Honduras.

El esquema que ha prevalecido y pasado de generación a generación en la respuesta frente a los desastres ha sido la práctica de la solidaridad familiar y ciudadana frente a los procesos de recuperación. En la época colonial eran los vecinos y los familiares y, en menor medida, los ayuntamientos, quienes prestaban ayuda a las familias que enfrentaban calamidades. En la actualidad, no parece ser muy diferente, salvo excepciones. Diversos estudios señalan que frente al impacto de shocks que sufren las familias, la mayor parte del apoyo proviene de redes sociales y muy poco del Estado. En un Estudio realizado en Colombia sobre crisis que afectaban el ingreso para el quintil de más bajos ingresos de la muestra, cerca del 55.7% de los afectados recibieron ayuda de familiares, el 9.4% de amigos, el 6.6% de vecinos, 2.1% de asociaciones religiosas, 3% de asociaciones políticas, 0.6% de ONGs, otro 2.4% y nadie 20.1% (Ver Núñez, Jairo, Asistencia Social en Colombia, Diagnóstico y Propuestas, 2005 CEDE, Bogotá.).

Fuente: CEDE, 2005.

La tradición jurídica, reflejo de la concepción social predominante, ha sido la de asumir los desastres como eventos producto del azar, como caso fortuito o evento de fuerza mayor, en las que no se puede atribuir responsabilidades de acción u omisión a la acción estatal o ciudadana. Este principio social ha venido modificándose sustancialmente por un mayor grado de conciencia sobre las causas de los desastres, lo que ha hecho saber lo previsible y modificable que pueden ser los riesgos y los desastres, y con ello en un futuro es posible que exista un cambio gradual en la interpretación jurídica sobre la responsabilidad social del Estado frente a los desastres. En una gran mayoría de países los jueces no están dispuestos todavía a reconocer un derecho amplio a la indemnización general para las víctimas de los desastres. No hay claridad, ni suficiente doctrina, sobre la responsabilidad y los deberes del Estado en toda su extensión, por lo cual no puede hablarse de que exista una visión única con relación a la responsabilidad ex post del Estado. En este proceso evolutivo, caracterizado por la débil racionalidad y fundamentación teórica, las creencias e ideas podrían moverse entre extremos, en forma aparentemente inconveniente, en relación con la interpretación jurídica sobre la responsabilidad individuo – sociedad en los desastres. Actualmente se desplaza de una actitud de pensar que el Estado carece de responsabilidad, a un enfoque paternalista o absoluto, en que el Estado es responsable de permitir la construcción de riesgos y que en consecuencia, debe responder por todos los daños y pérdidas, o una parte significativa de ellos.

El cambio de este paradigma en esta materia se está observando en experiencias puntuales, en las que se está en camino de crear nuevas costumbres y hacerlas la norma. Así, por ejemplo, después de algunos desastres (Colombia, Eje Cafetero en 1999; Erupción Tungurahua 2004), los gobiernos han reconstruido viviendas destruidas o dañadas por desastres en todos los niveles sociales y quintiles de ingreso, se otorgan subsidios compensatorios post desastres a productores agropecuarios ricos y pobres; adicionalmente, en el caso de eventos volcánicos recientes en la zona de Galeras, se otorgan más de seis tipos de subsidios a personas en zonas de riesgo, para procurar, entre otras cosas, su albergue en sitios seguros, muchas veces con el efecto de que la población recibe el subsidio pero no se logra el comportamiento que el Estado pretende fomentar. Similitudes de las políticas de responsabilidad estatal en los desastres con las políticas de seguridad social. La política de gestión de riesgos y de recuperación post desastres, para muchos efectos, puede considerarse como una política de protección social, en la que el Estado asume el papel de asegurador principal. En tal sentido, los fundamentos de la discusión de la seguridad social, entendida como protección y asistencia social, sirven para la interpretación relacionada con la gestión de riesgos y la recuperación pos desastres. En el espectro de sistemas de protección social se encuentran desde modelo de sociedad donde se hace un reconocimiento muy amplio de derechos de ciudadanos (Modelo Bismarck, Welfare, el Estado Benefactor), muy similar al Nórdico, donde el Estado asume amplias responsabilidades en la protección social, y para atenderlas, impone una carga tributaria alta. En el otro extremo del espectro están los países donde el Estado asume poca responsabilidad con carga tributaria mucho menor, como en el caso de Estados Unidos. En este último modelo, el sistema busca promover soluciones ya no de aseguramiento colectivo, sino de aseguramientos individuales y de desarrollo de mercados privados, como en el caso del sistema de pensiones (Andersen) basadas en el ahorro individual. Un poco de antecedentes sobre el aseguramiento social Cabe recordar que la seguridad social como tal, nace en Alemania como producto del proceso de industrialización, debido a las fuertes luchas de los trabajadores, la presión de las iglesias, de algunos grupos políticos y sectores académicos de la época. Es el Mensaje Imperial del Káiser Guillermo II de Alemania que expresa por primera vez el compromiso social del Estado2, donde anunciaba la protección al trabajador en caso de enfermedad, accidente, vejez o invalidez total o parcial y que fueron refrendadas por tres leyes sociales y que representan hasta hoy la base del Sistema de Seguridad Social Universal: a) Seguro contra Enfermadad 1883, b) Seguro contra Accidentes de trabajo 1884 y c) Seguro contra la invalidez y la vejez 1889.

Mensaje Imperial, del 17 de noviembre de 1821 e impulsadas por el Canciller Alemán Otto Van Bismarck, el canciller de Hierro.

La seguridad social en países como España cumplió cien años y en la actualidad se caracteriza por proteger a toda la población y aborda todas las contingencias y situaciones contempladas en los seguros más avanzados. La seguridad social se entiende como un servicio público no lucrativo, que garantiza la salud y asegura la protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra previsión social. En este mismo sentido, la seguridad industrial se define como un conjunto de normas y procedimientos para crear un ambiente seguro de trabajo, a fin de evitar pérdidas personales y/o materiales. En tal sentido, se concibe la Seguridad Social como el medio que permite velar porque las personas que están imposibilitadas sean temporal o permanentemente, sean ayudadas a obtener un ingreso o puedan seguir satisfaciendo sus necesidades básicas con determinados servicios. Los principios de la seguridad social se basan en la Universalidad, que señala que debe existir un tratamiento igual a todos los sujetos protegidos por la Seguridad Social, la solidaridad que impone sacrificios a los jóvenes respecto a los viejos; a los sanos ante los enfermos, a los ocupados a los que carecen de empleo; a los vivientes con relación de la familia de los fallecidos. Adicionalmente, se aplica el principio de la subsidiariedad que señala que en mayor o menor medida, los integrantes de la sociedad son beneficiados de la cooperación ajena. Cada cual debe tomar por si las providencias necesarias para solucionar sus problemas y únicamente cuando no pueda resolverlos por si solos, recurrirá a los beneficios que le otorga la seguridad social, sin dejar de cumplir obligatoriamente con los aportes. Así pues, ante la imposibilidad surge la necesidad de que los demás colaboren. Los mismos principios que se aplican al sistema de seguridad social se podría expresar en la concepción de la recuperación post desastres. En la recuperación post desastre el modelo prevaleciente lleva a que el Estado se asuma como el retenedor del riesgo, en la medida en que debe responder por la restitución de derechos de los afectados. El Estado “asegurador”, ha tenido que responder por daños y pérdidas en infraestructura, viviendas, cultivos, medios de vida, condiciones de salud y educación, etc. El esquema anterior, del Estado como “asegurador puro” puede llevar a una distribución inequitativa e injusta de los recursos de la sociedad, y puede significar el tratamiento especial de ciertos individuos o grupos de personas a expensas de otros (por ejemplo entre pobres). Lo que puede en un momento ser visto como equitativo puede ser ineficiente en una perspectiva a largo plazo. Los gobiernos que se apresuran a reconocer la reparación por daños y pérdidas a quienes han sufrido un desastre, pueden llevar a fomentar actitudes irresponsables a quienes han hecho poco o nada por prevenir el riesgo y terminan castigando con el recorte de gastos e inversión, por ejemplo de programas sociales, a quienes han hecho más por vivir con menores riesgos. Eso explica por qué algunos desastres pueden generar “privilegiados” frente a sus similares. 7

El análisis de quién paga la recuperación postdesastres es un tema de fondo en la definición de responsabilidades basados en la eficiencia y equidad mencionados anteriormente. Una sociedad que cree que cada ciudadano debería compartir las pérdidas de las víctimas de los desastres puede encontrar que los impuestos son el instrumento de política más eficiente. Si, por otra parte, la sociedad cree que cada persona individualmente debería ser responsable de asumir su propio gravamen por riesgos naturales, entonces, de alguna forma el seguro puede ser una alternativa apropiada para cubrir los costos de los desastres. Desde la perspectiva de la eficiencia económica puede ser por lo tanto atractivo plantear que cada cual atienda y responda por lo que le es propio; es decir, que la propiedad de un bien implica la admisión del riesgo de pérdida en cabeza del titular correspondiente. El segundo gran dilema se presenta frente a la responsabilidad Estatal en virtud de su omisión o en virtud de la solidaridad. Los europeos en economías socialistas parten de la base que el Estado es quien otorga la licencia de construcción y el permiso para construir, en tal caso, si se cae la casa, el Estado debe responder por todo porque autorizó construir allí. El costo de la reconstrucción podría asumirlo exclusivamente el Estado, lo que implica contar con reservas notables de recursos, como ocurre en Francia, o en menor medida, y de tipo subsidiario o complementaria como ocurre en España, lo que implica un apoyo del Estado a las compañías de seguros cuando hay exceso de pérdidas que no pueden ser cubiertas por dichas compañías. Un tercer dilema se ofrece en términos del realismo político, lo que sucede en la práctica. El principio de solidaridad y la consideración de que la ausencia de recursos no exime la responsabilidad en la defensa del derecho. No obstante, el alcance de la responsabilidad parece relativizarse dependiendo de la dimensión del desastre y la duración en que deba darse el apoyo. Los recursos no alcanzan para atender todas las necesidades, entonces la priorización la hace el desastre, lo cual suena perverso, pero así funciona en la práctica para muchos países. No hay definidos indicadores que establezcan cuál deba ser dicho apoyo ni la duración con base en la resiliencia de cada comunidad en riesgo. En términos prácticos, el dilema está entre el deber ser y las posibilidades reales del Estado de asumir sus responsabilidades. El siguiente dilema se puede plantear con relación a los medios. Debe el Estado apoyar a la recuperación de los activos perdidos, los flujos (por ejemplo los ingresos dejados de percibir), o el consumo. La reconstrucción de inmuebles es saludable en cuanto a la reposición de un stock perdido, pero aparte de esta reposición ¿no debería adoptarse un modelo que tome en cuenta el desarrollo de capacidades? Un quinto dilema es si es posible privatizar la responsabilidad en la recuperación, tema que tiene varias dimensiones. Al respecto cabe señalarse que la interacción entre la propiedad pública y la privada en un tejido social complejo, como es el caso de los centros urbanos, por ejemplo, hace complejo la definición de derechos de propiedad y los límites de la acción estatal. Pareciera que la suma de un cierto número de afectaciones de particulares transforma los efectos de un evento dañino –por fuerza del número– en un efecto sobre el colectivo social, independientemente de la cantidad, naturaleza y extensión de los bienes públicos afectados. Por ejemplo, en la propagación de enfermedades, pareciera obvio que la responsabilidad puede ser de los individuos que la contraen. Pero cuando puede existir un efecto sobre 8

la salud pública que genere un riesgo crítico de contagio a toda la sociedad específica, se hace justificable el apoyo financiero nacional. La enorme diferencia existente en la capacidad de acceso al crédito entre el gobierno y los particulares y las limitaciones de ahorro disponible en efectivo a disposición de los privados, en comparación con el del Estado es un argumento para el diseño de las estrategias financieras. Por último, parte de los criterios para el análisis de estrategias financieras están relacionadas con la focalización, la gradualidad y la progresividad en la gestión de recursos. La focalización en los pobres y vulnerables afectados por los desastres resuelve parte de los dilemas, pero no los elimina. Los pobres tienen menor acceso a información que los pueda proteger de los riesgos, menos activos sociales y capitales y recursos mal distribuidos (con riesgos concentrados), lo que le hace difícil enfrentarlos.

Conceptos de utilidad para el análisis de las Estrategias de Fortalecimiento Financiero para la RRD

Bien Público El concepto que prevalece en economía de bien público es el planteado por James M. Buchanan y Elionor Ostrom: Un bien que está disponible a todos y del cual el uso por una persona no substrae del uso por otros. Esto se expresa en términos técnicos diciendo que el bien en cuestión es un bien económico cuya naturaleza conlleva que es no rival y no excluyente. Un bien es no rival cuando su uso por una persona en particular no perjudica o impide el uso simultáneo por otros individuos -por ejemplo: una señal de Radio (medio de comunicación)- y es no excluyente cuando no se puede impedir su usufructo por usuarios potenciales o reales. Muchos economistas clasificarían los bienes públicos como siendo un caso especial o subcategoria de los bienes comunes. Sin embargo, conviene notar que la definición estrictamente no hace referencia al sistema de propiedad: un bien será de uso público -en esta concepción- irrespectivamente de quien lo posea, siempre y cuando su uso “esté disponible a todos y del cual el uso por una persona no substrae del uso por otros”. Por ejemplo -aun cuando no el mejor- la señal de radio mencionada está disponible a quien sea que tenga acceso a un receptor, pero la propiedad de la empresa emisora no es necesariamente ni comunal ni estatal.

El free rider o el problema del polizón Aplicación a RRD y Recuperación. Si se considera que dentro de la RRD y la recuperación hay numerosos servicios que se comportan con atributos de bien público, entonces puede darse el problema del free rider o problema del polizón. Es decir, personas que pudiendo asumir el costo de la RRD y la recuperación no lo hacen. Esto genera no sólo una carga fiscal, además genera el problema típico de riesgo moral. El Concepto Se llama polizones a aquellos individuos o entes que consumen más que una parte equitativa de un recurso, o no afrontan una parte justa del costo de su producción. El problema del polizón (del inglés free rider) se ocupa de cómo hacer para evitar que alguien pueda ser un polizón, o por lo menos limitar sus efectos negativos. Un ejemplo del problema del polizón es el gasto militar: ninguna persona puede ser excluida de ser defendida por las fuerzas militares de un país, y por lo tanto los polizones podrían negarse o evitar pagar por ser defendidos, aun cuando están también defendidos como aquellos individuos que 10

contribuyen a solventar los gastos del Estado. Por lo tanto, es práctica usual que los gobiernos no se financian utilizando donaciones voluntarias, sino que cobran impuestos y en algunos países realizan servicio militar obligatorio. El gobierno es el mecanismo primario mediante el cual las sociedades hacen frente a los problemas de polizones. Además de las medidas fiscales mencionadas previamente, las reglamentaciones son otra forma de acción colectiva tomada por los gobiernos para resolver problemas de polizones tales como impactos sobre el medio ambiente o uso excesivo de recursos. En el contexto de los sindicatos, un polizón es un empleado que no paga cuota sindical, pero que sin embargo recibe los mismos beneficios conseguidos por la representación sindical para sus asociados que sí abonan su cuota. Según las leyes norteamericanas, los sindicatos están obligados a una responsabilidad de representación equitativa a todos los trabajadores, sin importar si están afiliados o no. Algunos juristas han cuestionado la equitatividad, o legalidad, de este principio.

Riesgo Moral Aplicación a RRD y Recuperación. Este caso ocurre cuando, por ejemplo, el constructor de una obra pública sabe que no recibirá las consecuencias de que su obra no quede bien hecha y se dañe, y que por el contrario podrá ser nuevamente contratado en caso de que se requiera reparación en caso de desastre. El concepto El riesgo moral es un concepto económico que describe aquellas situaciones en las que un individuo tiene información privada acerca de las consecuencias de sus propias acciones y sin embargo son otras personas las que soportan las consecuencias de los riesgos asumidos. El riesgo moral informa de cómo los individuos asumen en sus decisiones mayores riesgos cuando las posibles consecuencias negativas de sus actos no son asumidos por ellos, sino por un tercero. Existe riesgo moral cuando una persona tiene una mayor información acerca de sus propias acciones que el resto de los individuos, esta situación provoca que, en caso de que sea otra la persona que soporta los costes asociados a la falta de esfuerzo o responsabilidad, los incentivos a esforzarse o ser responsables estén distorsionados. El riesgo moral reduce la capacidad del mercado para asignar eficientemente el riesgo. El caso de los seguros El riesgo moral sucede con frecuencia en los casos de aseguramiento. Si una persona tiene una casa puede decidir instalar una puerta acorazada porque así reduce el riesgo de ser robado; de una forma racional reducirá los riesgos hasta aquel punto en que las ganancias marginales de tomar mayores precauciones sean iguales que los costes marginales de estas precauciones, dicho de otro modo cuando le obtenga beneficio a cada precaución que tome.

Sin embargo cuando la misma persona tiene concertado un seguro que cubre el riesgo de robo de la casa, tendrá menos incentivos que en la situación anterior, para instalar la puerta de seguridad y en definitiva podrá aumentar la probabilidad de que se produzca la pérdida en este caso el robo. Este comportamiento, por ejemplo, ante una cobertura de seguros se denomina riesgo moral. De acuerdo a estudios efectuados en Inglaterra, el término estaba ya en uso en ese país, hacia 1600, en empresas de seguros, se utilizaba para denominar el riesgo que las aseguradoras asumían al no poder saber las verdaderas intenciones de quienes tomaban un seguro. En ese contexto, se puede decir que "riesgo moral" significa el riesgo derivado de la subjetividad, del hecho que no podemos conocer las verdaderas intenciones de otros. El concepto fue extendido por Edmund Burke, quien lo utilizó como uno de sus argumentos contra la introducción de formas de democracia repúblicana durante la Revolución francesa. Para Burke el riesgo es el de actuar sin responsabilidad al que los políticos están expuestos cuando toman decisiones que no los afectan, específicamente, el riesgo que corrían quienes tomaran decisiones que afectaron a todas las "formas de propiedad" (por ejemplo, la monarquía o la aristocracia) sin ser parte de ellas.

Adam Smith fue quizás el primero que empezó a utilizar el concepto para aplicarlo generalmente a la

economía, específicamente a las sociedades por acciones: "[...] la mayor parte de estos accionistas [...] no se interesan en sus asuntos y están satisfechos con recibir el dividendo semestral o anual que los directivos consideran conveniente pagarles. Esta ausencia total de inconvenientes y riesgos, más allá de una suma muy limitada, anima a muchas personas a volverse empresarios en una sociedad por acciones, personas que en ningún caso arriesgarían su fortuna en una sociedad particular [...] Ahora bien, no es razonable esperar que los directivos de estas compañías, al manejar mucho más dinero de otras personas que de ellos mismos, lo vigilen con el mismo ansioso cuidado con el que frecuentemente vigilan el suyo los socios de una empresa particular [...] En consecuencia, el manejo de los negocios de esas compañías siempre está caracterizado en alguna medida por la negligencia y la prodigalidad." Posteriormente, en los 1970, Kenneth Arrow retoma el término, lo modifica y lo introduce al vocabulario económico moderno. Para Arrow el concepto tiene una acepción de delegación de responsabilidad. Por ejemplo, quienes toman un seguro pueden ser menos cuidadosos con su salud o propiedad, sabiendo que el posible costo monetario accidental será cubierto por otros. Similarmente, quienes depositan sus ahorros en un banco o compran acciones están delegando responsabilidad por el buen manejo de sus inversiones, lo que a su vez expone a los directivos de esos bancos o empresas al riesgo moral de tomar decisiones de, por ejemplo, inversión, a cuyas consecuencias no están totalmente expuestos. Desde este punto de vista las situaciones de riesgo moral se pueden conceptualizar como lo que sucede cuando los individuos tienen información asimétrica. Si un individuo tiene mayor información que el resto, y los demás no poseen los medios según los cuales pueden verificar la información del mismo, se incurre en riesgo moral. Para ilustrarlo mejor, considérese los ejemplos ya mencionados: podría ser el caso que quien busque, por ejemplo, un seguro, será menos cuidadoso con posibles causas de riesgo que lo seria sin poseerlo, situación que quien otorga el seguro no puede evaluar por adelantado. Igualmente podría el caso que -como Smith apunta- quienes controlan o administran depósitos, ahorros o inversiones ajenas serán menos cuidadosos con tales caudales que lo que deberían ser, situación que igualmente los depositantes no están en condiciones de evaluar. 12

Racionalidad Limitada – Información incompleta Aplicación a RRD y recuperación. La información incompleta sobre los riesgos y sus soluciones puede ser una dificultad para que los hogares escojan alternativas de reducción de riesgos, pero también para que los mercados provean servicios competitivos. El concepto La falta de información y conocimiento completo altera el comportamiento económico de los individuos y el proceso de elección entre alternativas económicas tiene motivaciones más complejas que las meramente económicas. Por lo tanto, las elecciones racionales y maximizadoras de los individuos son restringidas o limitadas por las instituciones y los valores existentes, así como por sus limitadas capacidades de conocimiento, información y cálculo. Las elecciones económicas dependerán, en buena medida, de la información disponible en lo que se refiere al marco legal, las regulaciones vigentes, los contratos, las características de los mercados, las tecnologías disponibles y otros aspectos. Cuando la información está restringida, fragmentada o se encuentra desigualmente distribuida, puede frenar la fluidez del intercambio, porque introduce incertidumbre o errores de cálculo en las decisiones de los agentes. El establecimiento de instituciones que propicien la generación y difusión de información relevante para las decisiones, es un elemento que puede reducir la incertidumbre, favorecer la ampliación del intercambio y mejorar el desempeño económico. La información óptima es menor que la máxima posible, minimizando el costo total dado por el costo de información más el costo de tomar decisiones erróneas. Ver gráfico de decisión informativa:

Por lo tanto la racionalidad limitada supone que los agentes económicos son tan sólo "satisfacedores" y no "maximizadores" de la utilidad, el beneficio o alguna otra variable de interés, ya que la capacidad y la habilidad de la mente humana acumular información y realizar cálculos que conduzcan a la decisión óptima es limitada y diferente entre las personas. Lo que al final se tiene son actores racionales atrapados en circunstancias definidas históricamente, con construcciones mentales subjetivas, quienes al actuar modifican de manera paulatina su contexto institucional.

Fortalecimiento de las capacidades financieras para gestión de riesgos de desastres

Qué financiar para la Gestión de Riesgos Basado en la gestión de riesgos como proceso, el manejo financiero debe establecerse a partir del conocimiento y monitoreo del riesgo, reducción de vulnerabilidades y riesgo, manejo de desastres. En cada uno de estos elementos del proceso debe tener un mecanismo de financiamiento que debe ser priorizado. Para tomar las mejores decisiones sobre qué financiar, es necesario actividades donde se evalúen los escenarios de riesgos basados en el análisis del riesgo, diseñar alternativas de intervención, evaluar la factibilidad de estas alternativas, seleccionar las más apropiadas, crear un diseño y ejecución de intervención y tomar en cuenta la retroalimentación sobre los cambios que surjan a raíz de las intervenciones. En conocimiento algunos elementos que podrían ser financiados son la información adecuada sobre el análisis del riesgo que facilite la toma de decisiones de cada sector y nivel territorial, bajo escenarios multiamenazas; lineamientos mínimos y estándares para la identificación, análisis y monitoreo del riesgo; difusión de información para una sociedad informada. En reducción de riesgos, es importante financiar instrumentos de planificación sectorial y territorial que incorporen la gestión de riesgo; coordinación entre los actores para la realización de intervenciones; una cultura de aseguramiento de activos; mecanismos para la adaptación al cambio climático. En manejo de desastres el financiamiento podría estar orientado al fortalecimiento de las capacidades para enfrentar desastres, sistemas de alerta temprana, operativos de respuesta, procesos de recuperación, etc. Fortalecimiento en Honduras 3 Las actuales condiciones de vulnerabilidad en el país, plantean un desafío urgente para desarrollar mecanismos de respuesta financiera para poder realizar procesos de reducción de riesgos, atención y recuperación post desastres. Sin una correcta estrategia financiera es poco el avance que se podría esperar en el desarrollo efectivo de las políticas nacionales en gestión de riesgos y adaptación al cambio climático. El Sistema Nacional de Gestión de Riesgos tiene un enfoque sistémico de la gestión de riesgos de desastres, esto implica que en la gestión de los riesgos existen responsabilidades compartidas entre los 3

Orrego, J. (2013). Nota Conceptual: Fortalecimiento de las capacidades Financieras para la Gestión de Riesgos de Desastres en Honduras, Política de Manejo Financiero para la Gestión de Riesgos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Honduras.

actores involucrados, por tanto las alternativas de solución como el manejo financiero también es una responsabilidad colectiva. Para establecer una política de manejo financiero como estrategia para hacer frente a la RRD, es necesario estudiar temas que permitirán una correcta asignación de deberes, como: saber cuál es el límite de la responsabilidad fiscal del Estado frente a los desastres, qué responsabilidad deben asumir los particulares, cuáles grupos sociales requieren de qué apoyo estatal y qué lo justifica, cómo se aplican los principios de subsidiariedad de la nación con los municipios, entre otros tópicos. Sobre una claridad de los supuestos básicos, se pueden definir estrategias financieras que cumplan los siguientes principios: a) que el Estado cumpla con la obligación estatal de defender la vida, honra y bienes de la población, b) que se optimicen los limitados recursos públicos, c) se garantice equidad con toda la sociedad, y d) se potencie el papel ciudadano en su autocuidado frente a desastres y se reduzcan los problemas de riesgo moral. Es necesario redefinir las estrategias financieras y no continuar con la gestión de riesgos basadas en la asistencia de la cooperación internacional, que es cada vez una fuente de recursos menos disponibles. Otro ejemplo de estrategia poco factible es la existencia de Fondos de Calamidades que manejan muchos países de América Latina, esto no hace por sí mismo una política de financiamiento. La política más que un punto de partida, debe ser el resultado de un proceso de consolidación de una arquitectura financiera sistémica, de un cambio en la cultura institucional y de construcción de una canasta o matriz de estrategias de financiamiento donde participan y desarrollan responsabilidades múltiples agencias del Estado y sus actores sociales. Los principios de financiamiento de la gestión de riesgos se podrían definir así:     

Garantiza un nivel de recursos óptimo para la reducción de riesgos, la atención y la recuperación post desastre. Procura un equilibrio de financiamiento para garantizar procesos integrales de gestión de riesgos. Garantiza la apropiación de responsabilidades y evita el riesgo moral. Con la política de financiamiento se garantiza que el generador de riesgos de desastres asume las implicaciones y la responsabilidad de reducir riesgos y reparar pérdidas. Es contra cíclica. La política financiera permite garantizar recursos para la gestión de riesgos en todo momento, en especial para financiar procesos de recuperación post desastres incluso en épocas de debilidad fiscal. Reduce la vulnerabilidad fiscal del Estado. Evita un exceso de carga a cuenta de los recursos nacionales para financiar procesos de recuperación. Solidaridad. Promueve el principio de la solidaridad estatal con los grupos sociales más vulnerables y potencia la solidaridad entre grupos sociales.

Los mecanismos de financiamiento deberían de partir de la distribución de responsabilidades de financiamiento entre el sector público, sector privado, la población y la comunidad internacional, lo que incluye distribución de responsabilidades intersectoriales e interterritoriales.

De forma general, las estrategias de fortalecimiento financiero pueden incluir mecanismos de este tipo:  Lineamientos de fortalecimiento financiero de ministerios y entidades sectoriales nacionales en la gestión de riesgos de desastres.  Marcos institucionales para el aseguramiento de infraestructura pública.  Marcos de responsabilidades fiscales municipales y sub nacionales con la GR.  Mecanismos y programas para incentivar, fortalecer y orientar la participación del sector privado.  Mecanismos para orientar la Asistencia al Desarrollo, y la solidaridad ciudadana en la GR.  Promover el desarrollo de mercados de aseguramiento o transferencias de riesgos para sectores productivos y sociales.  Diseñar mecanismos de financiamiento nacional. Para el fortalecimiento financiero y desarrollo de instrumentos de gestión en el país se desarrollarán las siguientes actividades: 1. Generación de un modelo de monitoreo a la inversión pública en gestión de riesgos: consiste en una práctica permanente y periódica que permite reportar los recursos que cada entidad sectorial y territorial invierte periódicamente en los programas de conocimiento, reducción prospectiva del riesgo, corrección de los riesgos existentes, preparación para las respuestas, respuesta a emergencias y recuperación post desastres. 2. Desarrollo de un modelo de estimación de pérdidas probables: es el medio por el cual se hace una valoración económica de las posibles pérdidas a partir de los riesgos observados. Sirve para diseñar estrategias de financiamiento para la reposición o recuperación incluyendo estrategias de aseguramiento. 3. La estimación de pérdidas probables es una importante herramienta para priorizar las acciones de reducción de riesgos. La estimación de daños es una herramienta básica para facilitar el desarrollo de un mercado de seguros que reduzca el exceso de riesgos que normalmente asume el Estado y los particulares. 4. Formulación de una política nacional para el manejo financiero de la gestión de riesgos de desastres. Esta política definir roles y responsabilidades para el fortalecimiento de los mecanismos de asistencia social, sobre los temas de inversión nacional, priorización públicas y privadas. 5. Elaboración de un plan de acción de una estrategia de fortalecimiento financiero.

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