Roberto Jiménez Murillo

SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD ESTATAL: EXPLORANDO BONDADES DE SUS RESULTADOS ADMINISTRATIVOS Y REGISTRALES

Roberto Jiménez Murillo Abogado

SUMARIO: 1. Presentación del tema. 2. Acerca del saneamiento inmobiliario estatal.

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA

La idea central que convoca el presente tema vincula a la propiedad estatal, en el marco de las alianzas que pueden realizar diversos sistemas administrativos y técnicos para asegurar una perspectiva y resultados de la rentabilidad social y económica de los predios estatales. Es por ello que a través de estas líneas, pretendemos establecer algunas ideas relacionadas totalmente con el tema de la Inclusión Social, concepto que por cierto está asumiendo posiciones en la agenda administrativa, en la agenda política y en ese contexto entonces, compartiremos un conjunto de lineamientos del Saneamiento Patrimonial Estatal en el marco del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Como no podía ser de otra manera, todo tema administrativo, todo tema operativo tiene una base legal y una base reglamentaria. En el caso del saneamiento de la propiedad estatal la premisa es que tiene base legal en

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la Ley N° 29151, Ley del Sistema de Bienes Estatales, la que está vigente desde el 16 de marzo de 2008, a partir del dictado de su reglamento el Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA. Este Reglamento regula los diferentes actos de disposición, registro y control de los bienes estatales, tanto en bienes muebles e inmuebles. Sin embargo, dejamos constancia que la problemática central que convoca el tema de nuestra exposición se centra principalmente en la perspectiva de la propiedad inmobiliaria estatal. Por cierto, cuando se menciona a la Ley N° 29151, ello no limita –por ejemplo– a que los operadores tengan en cuenta los alcances que ofrece la Ley Orgánica de Municipalidades, la que constituye una norma que tiene muchos vínculos con la propiedad estatal y el saneamiento inmobiliario.

2. ACERCA DEL SANEAMIENTO INMOBILIARIO

ESTATAL

La Ley N° 27493 es la Ley del saneamiento de los bienes del Estado, la que tiene como precedente una Ley N° 26512, Ley de Saneamiento del Sector Educación y del Sector Transportes. Cuando se emitió esta norma, el contexto de la gestión patrimonial determinaba que eran estos dos sectores los que presentaban mayor problemática en cuanto al saneamiento de bienes inmuebles; los bienes inmuebles del sector transportes y comunicaciones tanto como el de educación. Pero la Ley N° 27493 comprende a todos los sectores de la administración pública, por lo que hizo obligatorio –por lo menos en el texto– que todas las entidades públicas realicen acciones de saneamiento inmobiliario. El tema es que la Ley N° 26512 tenía inicialmente un marco de exoneración tributaria a las entidades del Sector de Educación y del Sector Transportes. Como sabemos las exoneraciones tácitas tienen un plazo máximo que están reguladas en el Código Tributario, por lo que la Ley N° 27493 tan solamente constituye una norma de promoción al saneamiento, presentando unas debilidades que trataremos también de comentar más adelante. Adicionando a la base legal enunciada de la Ley N° 29151, advertimos la Ley de playas, Ley N° 26856, como la Ley N° 29618, del año 2010,

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norma bastante polémica, tanto a nivel administrativo, constitucional y registral e inclusive notarial residualmente, la que declara imprescriptible los inmuebles del dominio privado estatal. Esta es una ley, que si bien es cierto formalmente está vigente, en nuestra opinión constituye una ley que tiene visos de inconstitucionalidad, dado que establece una inmunidad que solamente está conferida de acuerdo al ordenamiento constitucional a los bienes de dominio público. Para poder abordar nuestro tema y estar a tono con el marco de esta Jornada Preparatoria, queremos establecer unas reflexiones preliminares: el Estado sin lugar a duda es propietario de terrenos y edificios públicos, tanto de la condición jurídica de dominio privado como de dominio público. El tema es saber si el Estado conoce específicamente dónde se encuentran inscritos estos inmuebles y qué entidades públicas se hacen cargos de dichos bienes, porque para saber lo que se puede administrar, es necesario previamente saber lo que se tiene, como debo saber en qué espacio físico, técnico y registral están inscritos dichos bienes, conforme a la normativa de bienes estatales y del saneamiento inmobiliario el Estado. El Estado es sujeto de atribuciones, prerrogativas y obligaciones en el marco del ordenamiento jurídico nacional, incluyendo al régimen patrimonial y registral. Como todos los usuarios del sistema registral, por ejemplo, el personal de las entidades públicas espera su turno para ser atendido en una ventanilla cola como cualquier administrado o usuario de los servicios registrales y con este comentario no pretendemos esbozar un privilegio exagerado, sino tan solamente reflexionar acerca de la importancia que tiene el fortalecimiento de la información técnica catastral y registral de los bienes del Estado. ¿Por qué esta reflexión? Porque consideramos –por lo menos de la experiencia profesional que hemos recogido en estos últimos tiempos– que el Estado aún no aborda dicha problemática, pero de manera integral, cuyas soluciones pueden brindar alta rentabilidad para el desarrollo de nuestro país.

Se sabe que un número significativo del total de los terrenos y edificios públicos no están inscritos en Registros Públicos, como también se sabe que otros aun cuando están inscritos, no están “bien inscritos”. En

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ese contexto es importante preguntarnos ¿Si es que el Estado conoce realmente el número, las condiciones, el total de hectáreas por ejemplo de los terrenos de propiedad que tiene a su cargo? Una de las realidades que se ha abordado –y esta comunidad de la ciudad de Chincha y del sur del país no es ajena a esta situación– es saber precisamente cuántas hectáreas de propiedad estatal se ha tenido o se tiene antes del evento sísmico. Por último en el marco de estas reflexiones preliminares hoy por hoy sabemos que el Estado es un actor del mercado inmobiliario a través de la Superintendencia Nacional de los Bienes Estatales, a través del Fondo Mi Vivienda, inclusive. También a través de COFOPRI se establecen una serie de actividades para que precisamente el mercado inmobiliario, en el sentido más amplio de la palabra, congregue los roles del Estado y de los inversionistas, ya sea de cualquier tamaño o condición. Hechas estas reflexiones consideramos, que lo que es importante identificar la razón de ser de los denominados “Sistemas”, esto es, su esencia en el marco del Derecho Administrativo y Derecho Registral, sobre la base de una gestión pública eficiente y en ese contexto consideramos que el saneamiento de la propiedad inmobiliaria debe constituirse en una actividad permanente y ambiciosa para enriquecer la información del Sistema Nacional de la Propiedad Informal, del Sistema Nacional de los Registros Públicos y del Sistema Nacional de Bienes Estatales, lo que involucra a otras entidades públicas que tenga afinidad con el tema y tengan herramientas operativas y jurídicas puedan adherirse a esta alianza. El Sistema Nacional de Bienes Estatales, en cuanto a contexto y concepto, comprende a todos los Organismos y procedimientos administrativos de bienes estatales. Se advierte, sin embargo, una suerte de aparente independencia de otros sistemas, por ejemplo el Sistema de Formalización de la Propiedad Informal, el que tiene una serie de excepciones, obviamente que responden a la naturaleza de la formalización, que por lo demás tiene su nacimiento en el año 96, cuando se dicta el Decreto Legislativo N° 803. Esta normativa –años después– deja apreciar en cierto modo un paralelismo con el Sistema Nacional de Bienes Estatales (cuyas bases se asientan en el año 2001, a propósito del dictado del Reglamento General de Procedimientos Administrativos de Bienes de Propiedad Estatal, aprobado

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por Decreto Supremo N° 154-2001-EF), pero que sin embargo como se ha abordado en la primera parte de nuestra exposición, hay fines comunes como Estado. El fin común es que Estado tenga información procesada para poder brindarla y realizarla de manera concreta a los ciudadanos –y a la propia Administración Pública– que requieren una atención, en este caso, relacionado con el saneamiento inmobiliario. Consideramos que es importante fortalecer una conexión entre los sistemas administrativos. El Sistema de Formalización de la Propiedad Informal ha identificado, registrado e inscrito de terrenos de propiedad estatal para su transferencia a sus ocupantes y como consecuencia de ello incorpora esos terrenos al mercado inmobiliario cuyos sujetos evidentemente son (o deben serlo) sujetos de crédito en el sistema financiero que es principalmente el paradigma de este Sistema de Propiedad Informal. A eso se une el Sistema de Bienes Estatales, que tiene a su cargo desde sus bases y antecedentes funcionales el registro y administración de los bienes estatales nacionales. El tercer punto de conexión es el Sistema Nacional de los Registros Públicos, en este contexto este sistema no promueve acciones de saneamiento porque obviamente tales acciones les corresponden a los actores, a las entidades públicas, etc.; pero sin lugar a dudas la tecnología, la capacitación y los recursos humanos de sus registradores permitirá que la inscripción de los actos administrativos que le presentan las entidades públicas se representarán de la manera más eficientemente posible. El Sistema de Formalización en nuestra opinión reporta que continúa la formalización de terrenos no inscritos o pendientes de regularización a nivel nacional; es decir, el sistema está cumpliendo su agenda, su normatividad. De pronto podríamos decir que es una actividad que como nació en el año 96 tiene un avance bastante significativo que mostrar; sin embargo en el marco de una visión macro el Sistema Nacional Bienes Estatales que comprende y debería comprender por lo menos en su concepto a la información que reporta el Sistema de la Propiedad Informal. Señalamos antes que el Sistema Nacional de los Registros Públicos no realiza actividades de saneamiento, pero la tecnología que éste reporta a través del Sistema Nacional del Catastro constituye una herramienta de suma valía.

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Si quisiéramos realizar una clasificación empírica, pero útil para la actividad del saneamiento administrativo registral, consideramos que podemos ensayar, por ejemplo, una clasificación por tipo de bienes: terrenos y edificios, que incluye a los vehículos por cierto si es que también lo comprendemos en el saneamiento patrimonial. Si es por tipo de terreno: urbano o rústico; por el destino: los bienes de dominio privado y lo bienes de dominio público; por tipos de actos: actos de administración y en actos de disposición. El Estado debe utilizar las normas que presenta el ordenamiento jurídico. Así pues, una norma como la Ley N° 26639, determina la posibilidad de que los particulares puedan realizar acciones de cancelación de cargas y de gravámenes. Esta ley que fue diseñada para la cancelación de cargas y gravámenes de los predios de los particulares, en nuestra opinión también resulta de suma importancia y de utilidad para el Estado porque por ejemplo, el Estado mediante sus programas de vivienda EMADI, ENACE, FONAVI, etc. también ha dejado rastros de anotaciones que con el tiempo propiamente ya se han extinguido y que por lo tanto también deben ser “retiradas” del registro inmobiliario, para así consolidar acciones de saneamiento.

Los actos de administración tienen una correlación entre los del Sistema Nacional de los Bienes de Propiedad Estatal-SINABIP (a cargo de la SBN) y los Registros Públicos. El SINABIP no es otra cosa que el Sistema Nacional de los Bienes de Propiedad Estatal, que es la versión moderna del Margesí de Bienes Nacionales instaurado en 1914, el que a su vez tiene antecedentes en la normativa de la época. Nosotros conjugamos el binomio Registro Administrativo y Registros Públicos, pues realmente la información es de suma utilidad para que finalmente haya un control del sistema inmobiliario a través del ente rector que es la Superintendencia de Bienes Estatales. Para determinar cómo es que el saneamiento tiene más o menos un orden, consideramos importante saber quiénes son los actores. En primer lugar, los actores públicos de manera directa son las Entidades Públicas. Si el

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patrimonio es estatal, evidentemente los actores y los más interesados para que este se realice tienen que ser las propias entidades estatales; sin embargo, no es ajeno a esta actividad que también se pueda recurrir a un auxilio económico administrativo de otros actores, como por ejemplo, el caso de los jueces cuando dictan un mandato judicial de “mejor derecho de propiedad”, por ejemplo. Ponemos adrede el caso de un mandato judicial, pues el Estado también tiene procesos judiciales en el cual tiene que dilucidar ¿Cuál es su mejor derecho de propiedad? ¿Qué terreno público tiene problema de linderación que debe ventilarse en sede jurisdiccional?. Sin lugar a dudas, el juez en muchos casos es quien tiene que dictaminar esa situación. El notario público interviene también en este proceso, pero mínima y eventualmente, a través de los procedimientos no contenciosos que tienen relación con temas inmobiliarios. Finalmente, los particulares son actores interesados cuando han sido o son adjudicatarios de bienes estatales que tienen alguna carga o algún gravamen. Es importante ubicar el contexto de cada actor, pues ello permitirá saber nuestro rol, nuestras capacidades procesales o competencias, si somos Entidad Pública, jueces, notarios o particulares. Por ello, resulta muy importante que cuando tengamos un tema de saneamiento, ya sea a nivel de gabinete o a nivel de persona interesada, establecer el marco de competencia de qué entidad pública es la convocada para resolver de acuerdo a ley y reglamento el tema de nuestro interés.

La finalidad del saneamiento inmobiliario es, sin lugar a dudas, establecer una coincidencia técnica y de valor de la realidad física con la realidad registral. Al Estado le interesa saber de manera documentada e indubitable cuál es la información que tiene respecto de sus bienes inmuebles estatales y por esta razón la compilación documentaria y la recopilación de documentación registral constituyen elementos muy importantes en esta agenda. Los que generan el título de saneamiento son las entidades públicas; y es el registrador público o en su caso eventualmente el Tribunal Registral quien finalmente califica el acto del saneamiento registral, por lo que en esta parte es importante una suerte de alianza conceptual de los sistemas administrativos con el sistema registral a través de sus principales operadores que son los registradores públicos. Si los registradores conocen

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–y de hecho sabemos que su conocimiento se plasma en sus inscripciones o esquelas de observación– el sistema de bienes estatales y la dinámica del saneamiento patrimonial estatal, ello evidentemente funcionará mejor. Consideramos ya superado el escenario por el cual los registradores públicos resolvían muchos temas de la propiedad estatal en el marco del derecho privado. Hoy felizmente y con agrado podemos señalar que esa situación ha sido superada completamente y por lo tanto los registradores públicos y el sistema de Registros Públicos en general presenta un alto índice de comprensión de esta temática y por lo tanto los resultados –léase la calificación de los títulos– tendrán un alto control de calidad en sus resultados; pero sin embargo como toda dinámica administrativa es ascendente, no debemos bajar la guardia y por lo tanto continuar en esta suerte de alianza tácita entre estos sistemas administrativos. De otra parte, importa al Sistema de Bienes Estatales, promover un sistema de saneamiento y como indicábamos anteriormente, conviene establecer y fortalecer una alianza entre el Sistema de bienes estatales, el Sistema Registral, los operadores administrativos, que son los profesionales que trabajan en la Entidades Públicas y tienen a sus cargos estos problemas, estos expedientes y los operadores del Sistema Registral. Queríamos agregar algo con respecto a la Ley N° 27493, que es una ley que está vigente y que en su literalidad, deja libre a las Entidades Públicas para que realicen a su buena suerte, a su buena pro actividad, una serie de actividades de saneamiento inmobiliario. Pero más allá de ello, no hay una solución integral y todas las Entidades Públicas, unas más, unas menos, presentan esta problemática y por lo tanto necesitamos lineamientos generales que deben partir de los Entes rectores. El tema de las garantías del Sistema Nacional de Bienes Estatales, abordado en la Ley N° 29151, no es tan residual para el punto que estamos comentando, pues importa mucho, sí, para tener una mejor ubicación procesal y de prelación normativa en lo relativo a la aplicación para casos concretos. En efecto, el Sistema de Bienes Estatales establece en su normatividad una primacía legal normativa en materia de bienes del Estado, respecto de otras dictadas o que se dicten. Y aquí importa mucho lo que comentábamos anteriormente: Estamos

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ante un Derecho Público de bienes, que tiene por cierto arraigo en la doctrina comparada y que lo exponemos para continuar su difusión. Dicho derecho público de bienes es un derecho no contrario antagónicamente, pero sí diferente al derecho de la propiedad privada. Nosotros cuando revisamos cualquier normatividad de propiedad inmobiliaria estatal, no necesariamente encontramos una réplica de los derechos reales regulados en el Código Civil, por lo tanto señalamos que estamos principalmente ante un derecho público de bienes estatales. El Sistema de Bienes Estatales de manera expresa a partir del 2008 establece la prohibición de donación de predios a particulares, por lo tanto esto importa mucho a las entidades locales, a las autoridades regionales en el sentido de que no puede bajo responsabilidad realizar procedimiento alguno de realizar la donación de predios a particulares; solamente se ha mantenido la figura como era antes, de donación o transferencia estatal entre entidades públicas. Aquí formulamos algunas preguntas, de las que quizá cada uno pueda ensayar algunas respuestas. Algunas pueden de hecho tener asidero por experiencia propia o por literatura, o comentarios de las personas que estamos relacionadas con este tema: Importa establecer la diferencia entre lo que es propiedad y titularidad. La propiedad estatal tiene una relación sobre todo a nivel de producto en lo que es propiamente el registro jurídico, es decir, la inscripción registral. Cuando el Estado presenta una inscripción registral estamos materialmente ante un derecho de propiedad. Pero en muchos casos el Estado no necesariamente ostenta ese título y ostenta algo mucho más supremo, pero aun así no necesariamente tiene alguna visión material y operativa. ¿A qué nos estamos refiriendo? Nos estamos refiriendo a la titularidad pública y principalmente nos estamos refiriendo a los bienes de dominio público, los bienes que no necesariamente están inscritos en los Registros Públicos y algunos de pronto pueden que no sean inscribibles por su situación geográfica, por su situación topográfica, etc. Pero sin lugar a dudas la Ley establece que es de titularidad pública, ejemplo, bosques, playas, ríos, etc. Como es sabido, el ordenamiento jurídico nacional presenta a la Ley N° 29618, ley que declara la presunción

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de que el Estado posee todos los predios de dominio privado estatal y declara además la imprescriptibilidad de ellos. ¿Cuáles son los parámetros de aplicación de la Ley N° 29618 que declara imprescriptible los bienes de dominio privado estatal? Esta norma constituye una ley bastante polémica. Para los particulares, como para la Administración Pública, importa los documentos administrativos, la data de una Resolución administrativa, su condición de firme. Eventualmente un acta notarial y en otros casos en el ámbito judicial, el parte judicial que establezca mediante sentencia firme cuál es la situación jurídica de una entidad pública respecto de determinado inmueble.

Aquí y entrando en la parte final de nuestra intervención quisiéramos establecer o compartir con ustedes algunas ideas: i) El ordenamiento normativo presenta diversas leyes y reglamentos que establecen competencias para realizar saneamiento; pero éstas no necesariamente son conexas si se las analiza como Estado, ii) Se debe elevar de categoría, esto es, de simple normativa a política sectorial o nacional, en el mejor de los escenarios. Y aquí quizá, importa sí recoger lo bueno de la concepción de lo que se tuvo en el año 96 con el tema de la propiedad informal. Cuando se realizaron las bases del cambio de la propiedad informal a formal, evidentemente se tuvieron que arrasar con paradigmas normativos, jurídicos, operativos; y que determinaron el fortalecimiento de una entidad pública como COFOPRI. Eso finalmente fue una política más que sectorial, fue una política del Estado, si se analiza desde el punto estrictamente técnico y jurídico. Pero eso nos deja como agenda pendiente saber, conocer y registral la propiedad inmobiliaria estatal a nivel nacional. Por eso decíamos que la Ley N° 27493, aun cuando señala el deber la obligatoriedad de que todas las entidades públicas realicen actividad de saneamiento inmobiliario, finalmente las deja a su libre suerte. Basta con revisar los avisos del diario El Peruano, en el periódico de avisos judiciales, de cómo cada entidad pública a su mejor suerte y su mejor entender realiza avisos de publicidad de actos de saneamiento registral inmobiliario. Algunas entidades más escrupulosas, más técnicas, realizan avisos detallados, con información; otros avisos son meramente lacónicos

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que expresan algo así como: ¡bueno pues estoy cumpliendo con la Ley!, pues se debe poner un aviso en el diario El Peruano. Pero qué hay detrás de ello. En nuestra opinión hay una suerte de interpretación individual, unilateral del proceso del saneamiento que no necesariamente siempre trae buenos réditos, por esto nuestra reflexión es: ¿Basta de una ley para que el saneamiento pueda tener resultados positivos?. Complementamos esta idea: el ordenamiento jurídico solamente establece el beneficio de exoneración tributaria para COFOPRI, la cual se renueva cada tres años aproximadamente. Se regula una exoneración tributaria en la inscripción de actos registrales, pues evidentemente COFOPRI presenta títulos a escala. Pero si nos conectamos con una Ley ideal en el sentido de que las entidades públicas también debieran realizar una inscripción a escala en cuanto al saneamiento de la propiedad estatal, podríamos pensar que de pronto estas leyes de exoneración no solamente deban tener un enfoque hacia una entidad sino también a todas. Obviamente que esta situación también implica nuevamente lo que decíamos desde el inicio “Una Alianza”, porque obviamente tampoco podemos cargar toda esta situación al Sistema Nacional de los Registros Públicos. Se evidencia un costo administrativo, un costo operativo que una entidad pública finalmente lo asume. En este caso cuando hay una exoneración de pagos registrales quien asume el costo finalmente es el Sistema Nacional de los Registros Públicos, eso lo tenemos claro. Pero qué sucede si es que finalmente esta actividad lo vemos en perspectiva de Estado. Si lo vemos así, podríamos decir que en un plazo de 5 años, por poner un plazo, la alianza de los sistemas de la Propiedad Informal, Sistema de Bienes Estatales y el Sistema de los Registros Públicos, pudieran dar resultados óptimos y ambiciosos para el Estado mismo y para la puesta de predios en el tráfico inmobiliario, lo cual se relaciona con la inversión privada. A quién beneficia el saneamiento patrimonial estatal, es sin lugar a dudas al Estado, si el Estado no es fuerte, si el Estado no es sólido y no tiene una información totalmente acreditada, pues mal puede distribuir beneficios. A nivel de conclusiones consideramos que debe haber una ley, pero no una ley solamente en el contexto jurídico, en el contexto de letra, sino también

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en el contexto de establecer indicadores, una finalidad, una filosofía que debe tener el Estado para con su información inmobiliaria. Consideramos que se debe establecer un plazo, una suerte de pacto entre las entidades públicas afines de esta actividad para obtener mejores resultados en su realización integral. Para los estudiosos, para los que también queremos establecer una fortaleza operativa, sino también conceptual para fortalecer esta trilogía, esta empatía de los temas del derecho público, del derecho registral y el derecho común de manera supletoria, también constituye una alianza que se debe fortalecer en espacios como las Jornadas Preparatorias de los Registros Públicos. Finalmente en esta suerte de alianza entre Entidades Públicas, entre Sistemas, se debe generar y fortalecer una jurisprudencia administrativa y registral coherente que permita a los usuarios de estos sistemas tener –como es natural–, una mayor predictibilidad y una mayor eficiencia en cuanto a la información que brindan sus Entidades Públicas que son, en este caso, la del Sistema de Bienes Estatales, el Sistema de la Propiedad Informal y la del Sistema Nacional de los Registros Públicos.

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