Alline Neves de Assis* A PROTEÇÃO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO INTERNATIONAL PROTECTION OF REFUGEES IN BRAZILIAN LAW PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS EN EL DERECHO BRASILEÑO
Resumo: Este trabalho versa sobre a proteção internacional dos refugiados no ordenamento jurídico nacional, baseada no direito de asilo, o qual se caracteriza como um dos princípios que regem o Brasil em suas relações internacionais, além de estar previsto na Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948), em seu artigo XIV, que dispõe: “todo homem, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países”. Abstract: This paper discusses the international protection of refugees in national law, based on asylum, which is characterized as one of the principles governing international relations in Brazil, besides being set in the Universal Declaration of Human Rights(1948), in Article XIV, which provides: "Every man, from persecution have the right to seek and enjoy asylum in other countries". Resumen: Este artículo analiza la protección internacional de los refugiados en la legislación nacional, sobre la base de asilo, que se caracteriza por ser uno de los principios que rigen las relaciones internacionales en Brasil, además de estar establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), en * Acadêmica em Direito pela PUC-GO. Servidora do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás.
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el Artículo XIV, que establece: "Cada hombre, de la persecución tienen derecho a solicitar y obtener asilo en otros países". Palavras-chaves: Asilo, direitos humanos, perseguição. Keywords: Asylum, human rights, persecution. Palabras clave: Asilo, derechos humanos, persecuciones.
SEÇÃO I - DIREITO DE ASILO Histórico O termo “asilo” deriva do grego “asylon” e significa “sítio ou local inviolável”. A civilização grega já utilizava o instituto do asilo para proteger os perseguidos em seu território devido a fatores culturais, nos quais a hospitalidade se caracterizava como um símbolo nobre na conduta de um povo. Outras civilizações antigas, como a egípcia e a romana, também utilizavam tal instituto como forma de proteção a escravos fugitivos, soldados derrotados e acusados de crimes. O asilo foi previsto normativamente, pela primeira vez, na Constituição Francesa de junho de 1793, a qual prescrevia, em seu artigo 120, que o povo francês “dá asilo aos estrangeiros exilados de sua pátria por causa da liberdade. Recusa-o aos tiranos”. (RODRIGUES, 2008) O acontecimento mais marcante que se refere ao asilo foi a Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Durante esse período, houve um aumento significante do número de refugiados no mundo, principalmente devido às atrocidades cometidas. Criouse, então, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), em 1950, que tem como principal missão assegurar o bem-estar dos refugiados. Posteriormente, em julho de 1951, foi 310
promulgado o Estatuto dos Refugiados e, em janeiro de 1967, o Protocolo de Nova Iorque. A positivação da proteção internacional dos refugiados só aconteceu nesse século e generalizou-se a partir da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, que passou a ser uma orientação para a adoção de medidas protetivas de âmbito regional e global. No continente americano, os textos sobre o Direito de Asilo são: Convenção sobre Asilo (1928); Convenção sobre Asilo Político (1933); Convenção sobre Asilo Diplomático (1954); Convenção sobre Asilo Territorial (1954); Declaração Americana dos Direitos Humanos (1948); Pacto de San José da Costa Rica (1969); e a Declaração de Cartagena sobre os Refugiados (1984), atualizada pela Declaração de San José sobre Refugiados e Protocolos, de 1994. No ordenamento jurídico nacional, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 4º, estabelece a “concessão de asilo político” como um de seus princípios das relações internacionais. Além disso, o referido instituto rege-se também pela Lei n. 6.815/80 (Estatuto do Estrangeiro) e pelos seguintes tratados internacionais: Convenção sobre Asilo (assinada na VI Conferência Pan-americana de Havana, em 1928), Convenção sobre Asilo Político (elaborada na VII Conferência Internacional Americana de Montevidéu, em 1933) e Convenção Interamericana sobre Asilo Territorial (1954). Já o instituto do refúgio rege-se, no ordenamento jurídico nacional, pela Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados (1951) e pela Lei brasileira n. 9.474/97. Asilo e Refúgio O asilo, ou asilo político, é definido como “o acolhimento de estrangeiro por um Estado que não é o seu, em virtude de perseguições, praticadas por seu país de origem ou por um terceiro país” (BULOS, 2010, p.509). As causas motivadoras dessa perseguição são, normalmente, dissidência política, livre manifestação de pensamento ou, ainda, crimes relacionados com a segurança do Estado, que não configurem delitos de direito penal comum. Vanessa Oliveira Batista (1998, p. 51) dispõe que: 311
A natureza do direito de asilo é dupla: por um lado tem-se a questão política, que varia desde problemas internos dos Estados até questões de relações internacionais, o que torna impossível analisar o assunto sob a perspectiva puramente legal; por outro lado, há a questão jurídica, uma vez que é no universo da lei que se reflete o problema do asilo, seja na interpretação e aplicação das normas pertinentes pelo administrador, seja no papel exercido pelos tribunais.
O asilo subdivide-se em: asilo diplomático, concedido aos estrangeiros nas legações, sedes de missões diplomáticas, residência de chefes de missões, em navios de guerra e aeronaves militares, de maneira provisória e em casos de urgência. É concedido pelo tempo necessário para que o asilado deixe o país em segurança, com as garantias oferecidas pelo governo do Estado territorial; e asilo territorial, em que o estrangeiro é acolhido no território do Estado ao qual solicita proteção. Roberto Luiz Silva (2010, p. 261-268) ensina que: O asilo diplomático é uma forma provisória de asilo político, só podendo ser concedido em casos de urgência e pelo tempo estritamente indispensável para que o asilado deixe o país com as garantias concedidas pelo governo do Estado territorial, a fim de não correrem perigo sua vida, sua liberdade ou sua integridade pessoal, ou para que de outra maneira o asilado seja posto em segurança. Não há reciprocidade de tratamento dos Estados. É concedido aos estrangeiros perseguidos no seu próprio território, sendo feito em geral pela própria representação diplomática onde se circunscreve a presença do estrangeiro, que também, como legítima representante jurisdicional de seu Estado, é competente não só para classificar a natureza do delito, mais ainda os motivos da perseguição. É uma forma de exceção à plenitude que o Estado exerce sobre o seu território. Uma vez adentrado o limite jurídico do Estado, o chefe da missão diplomática ou seu correspondente requererá o salvo-conduto, que é um pedido ao Estado persecutor para que o asilado possa se retirar em condições de segurança do seu território. É importante ressaltar que o salvo-conduto apenas poderá ser reivindicado se o asilo for concedido regularmente e se o Estado não desejar que o refugiado permaneça em seu território. O asilo diplomático é, portanto, forma preliminar de asilo territorial, uma vez que a
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pessoa terá de se deslocar a um porto ou aeroporto para embarcar para o Estado que lhe concedeu asilo. Já o asilo territorial consigna-se no direito de permitir que o Estado exerça plenos poderes, em seu território, tendo jurisdição exclusiva. Todo Estado tem direito, no exercício de sua soberania, de admitir dentro de seu território as pessoas que julgar convenientes, sem que, pelo exercício desse direito, nenhum outro Estado possa fazer qualquer reclamação.
O refúgio é a proteção dada a todo indivíduo que, devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolherse à proteção de tal país; que não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele; ou que, devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país. (BRASIL, 1997). Vanessa Oliveira Batista (1998, p. 51-52) considera que: Existem diferenças conceituais entre o asilo e o refúgio. O asilo é uma instituição jurídica que depende de soberania estatal, portanto não é um direito, posto que sua concessão depende do Estado. O refúgio é uma figura prevista na Convenção de Genebra de 1951, que obriga cada um dos Estados dela signatário a não rechaçar quem solicite abrigo em sua fronteira. Enquanto o refugiado tem “temor” à perseguição, o asilado encontra-se sob a proteção limitada do Estado que o acolheu. O asilo compreende a permissão de entrada e permanência no Estado; o refúgio, a proibição de rejeitar aquele que está sendo perseguido.
Ainda não há um entendimento doutrinário pacífico acerca das diferenças entre os institutos do asilo e do refúgio. Alguns doutrinadores, como Hildebrando Accioly, defendem que são similares, mas distintos. Outros, como Roberto Luiz Silva, não comungam de tal disposição, até mesmo pelo fato de ser utilizado tanto o termo “refúgio” ou “asilo” quanto “refugiados” ou “asilados políticos” nas normas referentes ao assunto. Vale ressaltar a opinião de Lopez Garrido (apud BATISTA, 1998, p.52):
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Entende Lopez Garrido que não cabe mais essa distinção, porque tal dicotomia poderia sugerir que os poucos direitos de que se beneficiaria o solicitante de refúgio poderiam ser negados ao que solicitasse o asilo, estabelecendo-se assim um desequilíbrio de tratamento entre um e outro. Seria mais conveniente então que se entendesse ambas figuras como graduações diferentes do mesmo conceito, qual seja, o direito de asilo. Este direito, fundamental da pessoa humana, pode ser invocado por aquele que é perseguido, e se perfaz na acolhida e proteção por parte de outro Estado que não seja aquele de que se está fugindo. Desta forma, o refúgio é uma outra forma do asilo, embora tenham distintas denominações.
O princípio do non-refoulement O princípio do non-refoulement está previsto na Convenção de Genebra de 1951, em seu artigo 33, e se refere à proibição de rechaçar ou expulsar o refugiado para territórios em que sua vida ou liberdade seja ameaçada devido a sua religião, raça, nacionalidade, opiniões políticas ou grupo social a que pertença. A doutrina tem entendido que esse princípio se aplica tanto à expulsão quanto à extradição do estrangeiro, visto que não se pode extraditar alguém para o Estado onde ele poderá ser perseguido. Quanto à entrada ilegal de estrangeiros nos Estados, o artigo 31 do Estatuto dos Refugiados prescreve que não serão impostas sanções aos refugiados que neste ato incorrerem. Vale ressaltar que o non-refoulement não é absoluto, pois o referido diploma legal estabelece exceções a esse princípio, pois não se aplica “ao refugiado que por motivos sérios seja considerado um perigo para a segurança do país” ou que, “tendo sido condenado definitivamente por crime particularmente grave”, constitua ameaça ao Estado em que se encontre (CONVENÇÃO DE GENEBRA, 1951, artigo 33.2). Entretanto, existem alguns problemas relacionados ao princípio do non-refoulement. Agha Khan (apud BATISTA, 1998, p.61-62)aponta dois pontos fracos neste princípio: O primeiro está relacionado com o aumento no número de peticionários do estatuto do refugiado que pode gerar uma quantidade de pedidos de asilo falsos ou de má-fé, o que leva os
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Estados a enrijecerem sua prática de admissão nas fronteiras; o segundo, de ordem prática, é a dúvida que pode suscitar a aplicação do artigo 33 da Convenção, cuja redação não deixa claro se o refugiado que está especificado no texto é o que está na fronteira ou o que já se encontra no território do Estado contratante da Convenção.
Direito Humanitário x Soberania do Estado O direito de asilo está consagrado na Declaração Universal dos Direitos do Homem, em seu artigo XIV, in verbis: 1 – Todo homem, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países. 2 – Este direito não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas.
A partir da promulgação dessa declaração, a preocupação com a proteção dos direitos humanos passou a ser considerada não apenas um assunto interno de cada Estado, e sim um interesse comum a toda a comunidade internacional. Com a evolução do Direito Internacional, evidenciou-se a insuficiência da “competência nacional exclusiva” para a resolução de algumas situações de violação de direitos, e a Declaração Universal dos Direitos do Homem foi o instrumento criado para buscar uma maior eficácia na solução desses conflitos. No ordenamento jurídico de cada Estado, a proteção do direito de asilo acontece quando convenções internacionais sobre o assunto são recepcionadas pela Constituição de cada país e quando são estabelecidos mecanismos concretos que efetivam a proteção interna aos refugiados. Nesse ponto, também podem se manifestar interesses conflitantes: de um lado a comunidade internacional, e de outro, a soberania estatal. Vanessa Oliveira Batista (1998, p. 176) ensina: Vários óbices à criação de um instrumento de proteção internacional já foram criados em virtude das “razões de Estado”, enquanto a Comunidade Internacional, por seu turno, já conseguiu
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avanços nessa mesma proteção por meio de interferência nas legislações internas, como, e.g., a imposição do princípio do non-refoulement. Este “embate de forças” é a própria essência do estatuto do refugiado.
Devido à sua recepção nos ordenamentos jurídicos dos Estados, o asilo firmou-se como instituição constitucional, o que demonstra que “os Estados assumem-no como responsabilidade e aceitam as consequências de sua constitucionalização, seja no âmbito legislativo, jurisdicional ou administrativo” (BATISTA, 1998, p.177). Porém, por mais que esteja previsto na Declaração dos Direitos do Homem de 1948, o asilo ainda é considerado um direito do Estado, e não do indivíduo, ou seja, não há a obrigação de conceder o asilo, mas o faz se assim o desejar. A Resolução n. 3.212 (XXII), de 1967, dispõe: O asilo é direito do estado baseado em sua soberania; deve ser concedido a pessoas que sofrem perseguição; a concessão do asilo deve ser respeitada pelos demais estados, e não deve ser motivo de reclamação; a qualificação incumbe ao estado asilante, que pode negar o asilo por motivos de segurança nacional; as pessoas que fazem jus ao asilo não devem ter a sua entrada proibida pelo país asilante nem devem ser expulsas para estado onde podem estar sujeitas à perseguição ou repatriamento forçado ao país de origem. (ACCIOLY; SILVA E CASELLA, 2010)
Devido a essa “autonomia estatal” frente ao direito de asilo, a figura do refugiado é, muitas vezes, equiparada à do imigrante e surgem políticas internas de exclusão ao estrangeiro. Isso acontece devido, principalmente, à invocação desse direito de máfé, com o escopo de ultrapassar as fronteiras de países desenvolvidos objetivando a imigração. Este é, certamente, um dos maiores problemas relativos ao direito de asilo na atualidade. Vanessa Oliveira Batista (1998, p. 222) comenta: No que se refere ao direito de asilo, percebe-se grande preocupação com a ordem pública e o bem-estar, principalmente dos países desenvolvidos. Há a ideia fixa de que o fluxo imigratório,
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tão vinculado ao problema do asilo, só será resolvido pelo endurecimento das políticas de estrangeiros. Na verdade, o que existe é a crise de um modelo estatutário já ultrapassado pelas mudanças sociais e históricas. As propostas de ação determinadas pela Convenção de Genebra foram, em seu tempo, pensadas para se adequar a uma situação que hoje está totalmente modificada. O problema do asilo atualmente é sua massificação. Conter essas “avalanches” do Terceiro Mundo se resolverá com o auxílio necessário para que os países em desenvolvimento possam promover mudanças estruturais que fixem seus nacionais em seus territórios.
Conclui-se, então, que é necessário que a concessão de asilo deixe de ser uma decisão soberana do Estado e se torne uma obrigação, para que esse instituto atinja o seu real objetivo: dar proteção a seres humanos que estão tendo os seus direitos fundamentais violados por seus iguais. SEÇÃO II – REFUGIADOS Cláusulas de Inclusão De acordo com o artigo 1º da Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados (1951), emendado pelo Protocolo de 1967, existem quatro exigências básicas para se adquirir o status de refugiado: fundados temores de ser perseguido; perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou convicção política; encontrar-se fora do país de sua nacionalidade; e não poder ou, em virtude desse fundado medo, não querer valer-se da proteção desse país: a) Fundados temores de ser perseguido. Engloba tanto aspectos objetivos quanto subjetivos. Tem-se o elemento subjetivo da avaliação do pedido quando o Estado receptor determina a veracidade das declarações dos solicitantes de asilo, com base na noção de “temor”; já o elemento objetivo caracteriza-se na fundamentação do temor em determinada situação. Perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, 317
grupo social ou convicção política. A noção de raça está contida no artigo 1º da “Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial”, o qual conceitua discriminação racial como “qualquer distinção, exclusão, restrição ou preferência, baseadas em raça, cor, descendência ou origem nacional ou étnica” (BATISTA, 1998, p.74) que tem por escopo impedir a completa eficácia dos direitos humanos; b) Encontrar-se fora do país de sua nacionalidade. Com relação a esse requisito, não são admitidas exceções, visto que a proteção da Convenção de Genebra não se aplica àquele que ainda esteja em seu país de origem. Vale ressaltar que o asilo diplomático, instituto muito utilizado na América Latina e que consiste na acolhida aos perseguidos políticos por embaixadas estrangeiras no território do Estado de origem, é uma situação distinta, haja vista que, nesses casos, embora a embaixada esteja localizada no Estado de nacionalidade do solicitante de asilo, não se submete a sua jurisdição; c) Não poder ou, em virtude desse fundado medo, não querer valer-se da proteção desse país. Não poder ser protegido consiste na recusa, por parte do Estado de origem, de proteger seu nacional, não oferecendo benefícios que são concedidos à maioria de seus cidadãos. Não querer a proteção se caracteriza pelo fundado medo de ser perseguido. Cláusulas de Exclusão A Convenção de 1951, em seu artigo 1º, seções “D”, “E” e “F” contém circunstâncias aplicáveis a pessoas que, mesmo que preencham os requisitos contidos no artigo 1º, não podem se beneficiar do status de refugiado. Essas pessoas se dividem em três grupos: a) beneficiários de proteção ou assistência por parte de um organismo das Nações Unidas que não seja o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR;
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b) os denominados “refugiados nacionais”, ou seja, aqueles cujo país de acolhida possui população de origem tecnicamente igual à do aspirante ao asilo. Essa cláusula de exclusão foi criada para proteger os que fugiram da extinta Alemanha Oriental; c) por último, as pessoas que não merecem proteção internacional, ou seja, aqueles que cometeram crimes contra a paz, crimes de guerra, crimes contra a humanidade, crime grave de direito comum ou atos contrários aos fins e princípios das Nações Unidas. Cláusulas de Cessação As chamadas cláusulas de cessação fundamentam-se no princípio de que a proteção internacional não deve ser mantida quando deixe de ser necessária ou não mais se justifique e definem as condições sob as quais uma pessoa que se beneficia do estatuto de “refugiado” deixa de fazer jus a ele. Estão enumeradas no artigo 1º, C, da Convenção de Genebra, in verbis: (1) Se voluntariamente voltar a pedir a proteção do país de que tem a nacionalidade; ou (2) Se, tendo perdido a nacionalidade, a tiver recuperado voluntariamente; ou (3) Se adquiriu nova nacionalidade e goza da proteção do país de que adquiriu a nacionalidade; ou (4) Se voltou voluntariamente a instalar-se no país que deixou ou fora do qual ficou com receio de ser perseguida; ou (5) Se, tendo deixado de existir as circunstâncias em consequência das quais foi considerada refugiada, já não puder continuar a recusar pedir a proteção do país de que tem a nacionalidade; Entendendo-se, contudo, que as disposições do presente parágrafo se não aplicarão a nenhum refugiado abrangido pelo parágrafo (1) da seção A do presente artigo que possa invocar, para se recusar a pedir a proteção do país de que tem a nacionalidade, razões imperiosas relacionadas com perseguições anteriores; (6) Tratando-se de uma pessoa que não tenha nacionalidade, se, tendo deixado de existir as circunstâncias em conseqüência das quais foi considerada refugiada, está em condições de voltar ao país no qual tinha a residência habitual;
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Entendendo-se, contudo, que as disposições do presente parágrafo se não aplicarão a nenhum refugiado abrangido pelo parágrafo (1) da seção A do presente artigo que possa invocar, para se recusar a voltar ao país no qual tinha a residência habitual, razões imperiosas relacionadas com perseguições anteriores; [...] (ACNUR, s/d)
Problemas Atualmente, os maiores problemas relacionados com o estatuto jurídico dos refugiados são a admissão do refugiado, a qualificação do pretenso refugiado, a definição do status do solicitante de asilo e as possibilidades de sanção que pesam sobre o refugiado. Admissão do refugiado De maneira resumida, para a determinação da condição de refugiado, conforme o Manual do Alto Comissariado das Nações Unidas, são deveres do requerente e do examinador: (a) O requerente deverá: (I) Dizer a verdade e apoiar integralmente o examinador no estabelecimento dos fatos referentes ao seu caso. (II) Esforçar-se por apoiar as suas declarações com todos os elementos probatórios disponíveis e dar uma explicação satisfatória em relação a qualquer falta de elementos de prova. Se necessário, ele deve esforçar-se por obter elementos de prova adicionais. (III) Fornecer todas as informações pertinentes sobre a sua pessoa e a sua experiência passada com o detalhe necessário para permitir ao examinador o estabelecimento dos fatos relevantes. Deve-lhe ser solicitado que dê uma explicação coerente de todas as razões invocadas que fundamentam o seu pedido de condição de refugiado e deve responder a todas as questões que lhe são colocadas. (b) O examinador deverá: (I) Assegurar que o requerente apresente o seu caso de forma tão completa quanto possível e com todos os elementos de prova disponíveis.
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(II) Apreciar a credibilidade do requerente e avaliar os elementos de prova (se necessário, dando ao requerente o benefício da dúvida) a fim de estabelecer os elementos objetivos e subjetivos do caso. (III) Relacionar estes elementos com os critérios relevantes da Convenção de 1951, de modo a obter uma conclusão correta sobre a concessão da condição de refugiado ao requerente.
(ACNUR, s/d) Qualificação do refugiado Nesse caso, há a necessidade de se examinar os requisitos para ser refugiado, ou seja, as cláusulas de inclusão, exclusão e cessação, já mencionadas anteriormente. Definição do status do solicitante de asilo Nesse quesito, o grande problema é delimitar quais são os direitos civis, econômicos ou sociais de que se pode beneficiar um refugiado. São direitos dos refugiados, segundo a Convenção de Genebra de 1951 (BATISTA, 1998, p. 84-89): a) Documentos de identidade e viagem; b) Não afetação dos direitos anteriormente adquiridos no Estado de origem pelo fato de terem sido rompidos os vínculos com o país de nacionalidade atual ou anterior; c) Residência em qualquer parte do território do Estado acolhedor (na maioria das legislações nacionais); d) Permissão para trabalhar; e) Benefícios sociais (como assistência do Estado, acesso aos estabelecimentos educacionais, saúde pública); f) Na maioria dos países os refugiados podem exercer atividades políticas; g) Naturalização, se assim desejar e de acordo com a lei nacional; h) Extensão dos benefícios do estatuto à família do refugiado; i) Direito de retornar ao país de asilo se nenhum outro Estado estiver preparado para recebê-lo. Vale ressaltar que entre os deveres dos refugiados está o de
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“se conformar com as leis e regulamentos, assim como as medidas tomadas para a manutenção da ordem pública” do país de asilo (artigo 2º da Convenção de Genebra de 1951) (BATISTA, 1998, p. 88).
Possibilidades de sanção que pesam sobre o refugiado Existem três tipos de sanção que recaem sobre os estrangeiros e que podem obrigá-los a deixar o território do país em que se encontram: devolução, expulsão e extradição. Entende-se por devolução a saída obrigatória do território nacional quando nele se penetrou ilegalmente. Só pode ser aplicada ao que deseje solicitar o asilo ou refúgio, mas que tenha recebido recusa ao seu pedido. Neste caso, a entrada ilegal no país pode resultar em rechaço para fora das fronteiras, podendo o interessado recorrer ao princípio do non-refoulement. A extradição, medida repressiva da delinquência, é adotada sob a égide da cooperação internacional, e objetiva evitar que pessoa condenada por crime comum em um país e em outro foragida se veja livre de cumprir a pena, pelo simples fato de não se encontrar no território de Estado onde tenha cometido a infração penal. Cabe ressaltar que não há extradição para crimes políticos, e que a inobservância deste preceito poderia desvirtuar as finalidades do instituto do asilo. E, por fim, denomina-se expulsão a medida adotada quando se queira enviar para fora das fronteiras nacionais, o estrangeiro que já tenha residência regular no território do Estado por determinado período de tempo. Tal medida, que tem caráter preventivo, é tomada quando seja necessário assegurar a ordem pública e a segurança nacional. Esta é a principal penalidade contra estrangeiros que pesa sobre os refugiados.
A situação dos refugiados no mundo O número de refugiados no mundo é enorme. Dados de 2010 informam que existem 33,9 milhões de pessoas sob o domínio da ACNUR, dentre as quais: 10,5 milhões de refugiados, 837 mil solicitantes de refúgio, 197 mil refugiados retornados, 14,6 milhões deslocados internos, 2,9 milhões de deslocados internos retornados, 3,4 milhões de apátridas, além de 1,2 milhões de 322
pessoas que não se enquadram nessas classificações, mas estão sob a responsabilidade do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR). Antônio Augusto Cançado Trindade, no Caderno de Debates 3 sobre Refúgio, Migrações e Cidadania, dispõe: Avanços nesse domínio, entretanto, somente serão atingidos com uma radical mudança de mentalidade, e maior consciência das crescentes necessidades para proteger os direitos básicos dos migrantes. Em qualquer escala de valores, considerações de ordem humanitária devem prevalecer sobre aquelas de ordem econômica ou financeira, sobre o alegado “protecionismo” do “mercado global” e sobre rivalidades entre grupos. Há, definitivamente, uma crescente necessidade para situar os seres humanos no seu devido lugar, certamente acima de capitais, bens e serviços. Esse é um dos maiores desafios do mundo “globalizado” no qual vivemos, da perspectiva dos direitos humanos.[...] É a consciência humana que melhor governa as relações entre os seres humanos, quer seja individualmente, quer seja entre grupos. É a consciência jurídica universal que guia o Direito Internacional, como sua derradeira fonte material, que o move adiante, para responder às crescentes necessidades de proteção do ser humano e para alcançar o objetivo básico de realização da justiça (TRINDADE, 2008).
SEÇÃO III – DIREITO DE ASILO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO ACNUR E CONARE O Brasil sempre teve um papel pioneiro na proteção internacional dos refugiados. Foi o primeiro país do Cone Sul a ratificar a Convenção de Genebra de 1951, no ano de 1960, e foi ainda um dos primeiros países integrantes do Comitê Executivo do ACNUR, responsável pela aprovação dos programas e orçamentos anuais da agência. O tema no país é regido pela Lei n. 9474/97, a qual é considerada uma das mais abrangentes e atualizadas do mundo. 323
As qualidades da Lei 9.474/97 encontram-se principalmente em três aspectos: (1) é um instrumento exclusivo sobre o tema dos refugiados, o que não ocorre em outros países que ou não tem regras específicas para refugiados ou as têm dentro de uma lei geral sobre imigração, (2) traz uma definição mais abrangente do termo refugiado, possibilitando proteção a um maior número de pessoas, como mencionado e (3) traz regras de devido processo legal, mesmo em se tratando de um procedimento administrativo, com a necessidade de fundamentação da decisão e com a possibilidade de recurso (BRASIL, s/d).
Entretanto, mesmo o Brasil sendo internacionalmente reconhecido como um país acolhedor, os refugiados ainda encontram dificuldades para se integrar à comunidade. Os principais obstáculos encontrados são a língua, a cultura, dificuldade em conseguir emprego, acesso à educação superior e aos serviços públicos de saúde e moradia (ACNUR, s/d). Atualmente, o Brasil possui 4.401 refugiados de 77 nacionalidades diferentes: a maioria é de angolanos (38%); em segundo lugar estão os colombianos (14%), seguidos de cidadãos da República Democrática do Congo (10%). O procedimento para solicitar asilo no país é regido pela Lei nº 9474/97 (CONSULTOR JURÍDICO, 2011).
O artigo 11 da referida Lei n. 9474/97 criou o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE). É um órgão de deliberação coletiva inserido no âmbito do Ministério da Justiça e constituído por representantes das seguintes pastas: Justiça, Relações Exteriores, Trabalho, Saúde, Educação e Desporto. Somam-se a eles um representante da Polícia Federal e um da Cáritas, organização não governamental ligada à Igreja Católica, que se dedica à assistência e à proteção de refugiados no Brasil. Também está presente no Comitê, com direito a voz e sem voto, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR). Todos os membros do CONARE são indicados pelo Presidente da República, após a indicação dos órgãos aos quais representarão, e exercem a função sem remuneração. As competências do CONARE estão elencadas no artigo 324
12 da Lei n. 9474/97, quais sejam: Art. 12. Compete ao CONARE, em consonância com a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com as demais fontes de direito internacional dos refugiados: I - analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instância, da condição de refugiado; II - decidir a cessação, em primeira instância, ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condição de refugiado; III - determinar a perda, em primeira instância, da condição de refugiado; IV - orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência e apoio jurídico aos refugiados; V - aprovar instruções normativas esclarecedoras à execução desta Lei (BRASIL, 1997).
Para garantir a assistência humanitária e a integração dos refugiados, o ACNUR, além do CONARE, atua também em parceria com diversas organizações não governamentais (ONGs) em todo o país. São elas: a Associação Antônio Vieira (ASAV), a Cáritas Brasileira, a Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, a Cáritas Arquidiocesana de São Paulo, o Centro de Direitos Humanos e Memória Popular (CDHMP) e o Instituto Migrações e Direitos Humanos (IMDH). Além disso, a Cáritas trabalha ainda com outras instituições, tais como: SENAI, SESI, SESC, SENAC, INSTITUTO DE PSIQUIATRIA/HC, UniFMU, entre outros. Solicitação de Asilo O CONARE é o órgão responsável por analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instância, da condição de refugiado. É ele o organismo que toma todas as decisões em primeira instância quanto aos refugiados, sendo o responsável também por decidir a cessação e a perda da condição de refugiado. É responsável, ainda, pela implementação das políticas públicas para os refugiados no Brasil e por meio de suas resoluções normativas estabelece regulamentações sobre o procedimento de 325
refúgio no Brasil visando à sua melhor implementação. A decisão pelo reconhecimento da condição de refugiado será considerada ato declaratório e deverá estar devidamente fundamentada. Proferida a decisão, o CONARE notificará o solicitante e o Departamento de Polícia Federal para as medidas administrativas cabíveis. No caso de decisão positiva, tratada no Capítulo IV da Lei n. 9474/97, haverá duas consequências principais, quais sejam: A primeira delas é a comunicação da decisão à Polícia Federal a fim de que esta proceda às medidas administrativas cabíveis, incluindo-se entre elas a comunicação sobre a decisão feita por essa ao órgão competente para que se proceda ao arquivamento de qualquer processo criminal ou administrativo pela entrada irregular no país. A segunda consequência decorre da comunicação da decisão ao solicitante de refúgio, agora refugiado reconhecido pelo governo brasileiro, para que o mesmo seja registrado junto à Polícia Federal e possa então assinar o Termo de Responsabilidade e solicitar o seu Registro Nacional de Estrangeiro. Ou seja, a partir da decisão de reconhecimento o refugiado está autorizado pelo governo brasileiro a gozar de sua proteção e a viver em nosso território legalmente. Cumpre ressaltar que a decisão de reconhecimento é declaratória e não constitutiva, ou seja, que se entende que o solicitante que tem o seu pedido de refúgio reconhecido já era refugiado antes mesmo da decisão, servindo esta apenas para declarar o direito à proteção de que o mesmo já era titular anteriormente. O que faz de um indivíduo um refugiado são as condições objetivas de seu país de origem e/ou de residência habitual das quais decorram um fundado temor de perseguição, e não o ato do governo brasileiro que reconhece o pedido de refúgio (BRASIL, s/d).
No caso de decisão negativa, há a previsão legal de recurso contra a decisão proferida no Capítulo V da Lei 9474/97. Essa possibilidade baseia-se na exigência da referida lei de que as decisões negativas do CONARE sejam fundamentadas e que tal fundamentação conste na notificação entregue ao solicitante de asilo. Nesse caso, o procedimento a ser seguido será o seguinte:
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O recurso não é revestido de formalidades, podendo ser elaborado pelo próprio solicitante. As únicas exigências são o fato de que deve ser dirigido ao Ministro da Justiça, no prazo de quinze dias a contar da data do recebimento da notificação, a quem caberá decidir em última instância sobre o pedido de refúgio. Durante a análise do recurso o solicitante pode permanecer em território nacional, gozando das prerrogativas do protocolo provisório. Uma vez tomada a decisão, o Ministro da Justiça notifica ao CONARE para que o mesmo dê ciência ao solicitante e à Polícia Federal. Caso o recurso seja provido, o solicitante é reconhecido como refugiado e passa pelo procedimento descrito anteriormente de registro junto à Polícia Federal. Caso a decisão do CONARE seja mantida, e o recurso improvido, a lei prevê que “ficará o solicitante sujeito à legislação de estrangeiros, não devendo ocorrer sua transferência para o seu país de nacionalidade ou de residência habitual, enquanto permanecerem as circunstâncias que põem em risco sua vida, integridade física e liberdade”. Estando sujeitos à legislação de estrangeiros, e, em sua maioria, tendo ingressado no país irregularmente, em caso de recusa definitiva os solicitantes são notificados a deixar o país (BRASIL, s/d).
CONSIDERAÇÕES FINAIS De acordo com o Ministro do Supremo Tribunal Federal Marco Aurélio Mendes de Farias Melo: O Brasil importa-se com os refugiados e, na medida de sua capacidade, acolhe-os comprometendo-se a lhes dar assistência compatível àquela dispensada aos nacionais. Numa época em que as fronteiras se fecham num pavor xenófobo nunca visto, em que sangrentas guerras destroçam cruelmente etnias quase inteiras e os ódios raciais e religiosos se acirram para levar cada vez mais a mortes e destruição, o gesto de boa vontade brasileiro resplandece como estrela de primeira grandeza para quem, defendendo o primordial dos direitos, o único que lhe restou - a própria vida -, luta como autêntico herói para manter a derradeira gota de esperança e, com dignidade, recomeçar (BRASIL, s/d).
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Portanto, o asilo é o instrumento de resgate dos direitos humanos fundamentais, da dignidade da pessoa humana. Conceder asilo atualmente é salvar as vidas de milhares de pessoas que sofrem as mais variadas lesões aos seus direitos fundamentais em seus países de origem. As necessidades gerais devem ser colocadas além dos desejos individuais de cada Estado receptor, haja vista ser a vida um bem jurídico digno de proteção irrestrita. REFERÊNCIAS ACIOLLY, Hildebrando; SILVA, G. E. do Nascimento e; CASELLA, Paulo Borba. Manual de Direito Internacional Público. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. ACNUR, Agência da ONU para Refugiados. Manual de procedimentos e critérios para determinar a condição de refugiado. Disponível em: http://www.acnur.org/t3/ fileadmin/scripts/doc.php? file=biblioteca/pdf/3391. Acesso em: 05 abr. 2012. ______. O ACNUR no Brasil. Disponível em: http://www.acnur.org/t3/portugues/ informacao-geral/o-acnur-nobrasil/. Acesso em: 24 abr. 2012. BATISTA, Vanessa Oliveira. União europeia: livre circulação de pessoas e direito de asilo. Belo Horizonte: Del Rey, 1998. BRASIL, Ministério da Justiça. Lei n. 9474, de 22 de julho de 1997. Define mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras providências. Disponível em: http://portal.mj.gov.br/main.asp?Team ={73F2E3CA-0CF1-4375AAA0-D31EDF33B616}. Acesso em: 24 abr. 2012. BRASIL, Ministério da Justiça. Publicações. Disponível em: http://portal.mj.gov.br/ main.asp?Team={E01871B3-F640-417DBC7E-2BA46B751275}. Acesso em: 24 abr. 2012. BRASIL, Presidência da República. Lei 9.474/97, de 22 de julho 328
de 1997. Define mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/L9474.htm. Acesso em: 26 nov. 2011. BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. CONSULTOR JURÍDICO. Brasil tem quatro mil refugiados, maioria africana. 18 de junho de 2011. Disponível em: http://www.conjur.com.br/2011-jun-18/brasil-quatro-milrefugiados-melhores-leis-tema. Acesso em: 24 abr. 2011. CONVENÇÃO DE GENEBRA. Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, 1951. Disponível em: http://www.fd.uc.pt/CI/CEE/pm/ Tratados/conv-genebra-1951.htm. Acesso em: 26 nov. 11. RODRIGUES, Noronha. A história do direito de asilo no Direito Internacional. Revista Âmbito Jurídico, Rio Grande, n. 50, 29/02/2008 [Internet]. Disponível em: http://www.ambitojuridico. com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=45 61. Acesso em: 25 nov. 2011. SILVA, Roberto Luiz. Direito Internacional Público. 4. ed. rev., atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. p. 261-268. TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Deslocados e a proteção dos migrantes na legislação internacional dos Direitos Humanos. In: TRINDADE, Antônio Augusto Cançado et al. (Orgs.). Refúgio, migrações e cidadania. Caderno de Debates, nº 3, nov. 2008. Disponível em: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/ fileadmin/Documentos/portugues/Publicacoes/2009/cadernos/Caderno_de_Debates_3. Acesso em: 08 abr. 2012. UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO, Biblioteca Virtual de Direitos Humanos. Declaração Universal dos Direitos do Homem. Disponível em: http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Declara%C3%A7%C3% A3o-Universal-dos-Direitos-Humanos/declaracao-universal-dos329
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