Henrique Arrais Sousa Queiroz* FUNDAMENTOS EPISTEMOLÓGICOS PARA NOVOS INSTRUMENTOS DE TUTELA COLETIVA NA EXPLORAÇÃO ECONÔMICA DO MEIO AMBIENTE COMO RECURSO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL GROUNDS FOR NEW INSTRUMENTS EPISTEMOlOGICAl PROTECTION CONFERENCE ON ECONOMIC EXPlOITATION OF THE ENVIRONMENT AS A RESOURCE FOR SUSTAINABlE DEVElOPMENT FUNDAMENTOS EPISTEMOlÓGICOS PARA NUEVOS INSTRUMENTOS DE PROTECCIÓN COlECTIVA EN lA EXPlOTACION ECONOMICA DEl MEDIO AMBIENTE COMO RECURSO PARA El DESARROllO SOSTENIBlE
Resumo: O presente trabalho tem o desígnio de apresentar reflexões e possibilidades jurídicas, na seara do processo coletivo e dos meios transacionais, que abarquem aspectos da problemática resultante entre as ações humanas para desenvolvimento econômico e seus reflexos diretos na sustentabilidade do meio ambiente, a fim de contribuir para com a viabilidade da vida na Terra. Abstract: The present work has the purpose to present reflections and legal possibilities, the harvest of the collective process and transactional media that cover aspects of the problem resulting from human actions for economic development and its direct impact on the sustainability of the environment in order to contribute to the viability of life on earth. Resumen: El presente trabajo tiene el propósito de presentar las reflexiones y las posibilidades legales, en el dominio del proceso colectivo y de
Graduando em Direito pela PUC-GO. Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.
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los medios transaccionales, que cubran los aspectos del problema como resultado de las acciones humanas para el desarrollo económico y su impacto directo en la sostenibilidad del medio ambiente, con el fin de contribuir a la viabilidad de la vida en la tierra. Palavras-chaves: Meio ambiente, sustentabilidade, processo civil coletivo, transação. Keywords: Environment, sustainability, collective civil proceedings, transaction. Palabras clave: Medio ambiente, sostenibilidad, proceso civil colectivo, transacción.
INTRODUÇÃO Ante ao atual cenário global em que a pujança econômica interfere nas relações sociais e biológicas, emerge a importância de se vislumbrar possibilidades e soluções que favoreçam a cada vez mais latente necessidade de valorizar o meio ambiente ecologicamente sustentável. A importância da manutenção ambiental no seu caráter sustentável está interligada a fatores de existência não só referentes a determinados biomas, mas também à própria subsistência e ao provento do ser humano. Desse modo, é preponderante a proteção e a manutenção do meio ambiente e de práticas que corroborem com a sua sustentabilidade. Nessa vereda, emerge-se o amparo propiciado pelos meios jurídicos, com ênfase voltada à instrumentalização das ações cíveis coletivas e às possibilidades transacionais, decorrentes do termo de ajustamento de conduta.
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PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE A conjuntura hodierna das relações globais está profundamente marcada pela situação de crise financeira que se alastra nas economias capitalistas. A dimensão dessa condição de incertezas econômicas é bastante ampla e repercute direta e indiretamente em diversas áreas, tais como na condição de vida nos meios urbanos e rurais, nas ondas maciças de imigração e nas relações políticas de cunho estatal e privado. Nesse contexto agrega-se ainda a incessante revolução dos meios tecnológicos e informacionais que mudam hábitos e alteram a forma de interação do homem com o próprio meio que o circunda. E é justamente nesse ponto que emerge a importância da questão do meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois a forma desmedida com que o ser humano vem utilizando os fatores naturais e alterando prejudicialmente o meio ambiente é danosa não só para a biodiversidade, mas também para o próprio homem, visto sua elementar inserção nesta. A partir dessa percepção sistêmica, a qual todo ser vivo está alocado em unidades inter-relacionáveis, as quais compõem uma conjuntura de dependência global que predispõe a vida no planeta, o ser humano, racional por excelência, despertou-se para a necessidade de uma reflexão sobre o quão danoso é esse comportamento desmesurado em relação aos proventos oriundos dos recursos naturais, haja vista a preservação da própria viabilidade da vida na Terra. Nesse sentido, todos nós somos responsáveis pela manutenção ambiental, devendo corroborar não só o Poder Público, mas toda sociedade para sua preservação e manejo salutar. Dessa atual dimensão de preocupação para com os recursos naturais e sua gestão sustentável, Gilles lipovetsky (apud MASCARENHAS, 2008, p. 124) que aduz: A responsabilidade humana deve, agora, estender-se às coisas extra-humanas, englobar a dimensão da biosfera inteira, uma vez que o homem possui meios para pôr em perigo a vida futura do Planeta. Segundo os ‘fundamentalistas’, temos que reconhecer, independentemente do bem humano, o valor da ecosfera em si,
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temos que redescobrir a dignidade intrínseca da natureza, temos que respeitá-la por nós, concebê-la como um patrimônio comum a transmitir às gerações futuras.
Todavia, a atual e pujante sensibilidade ecológica em nosso mundo globalizado possui questões complexas e desconhecidas, as quais não estão totalmente delimitadas e respondidas. Assim, sobressalta-se a necessidade de que essa mudança de paradigma seja capaz de reverter o processo antitético do desenvolvimento econômico que, ao mesmo tempo em que produz riquezas, cria a eventual concentração desta e gera degradação ambiental. Desenvolvimento e sustentabilidade Importante se faz ressaltar o fundamental aspecto que repercute a ideia de sustentabilidade. O direito das gerações futuras não pode ser comprometido por nosso comportamento cotidiano, da mesma forma como devemos primar pela integração social daqueles que estão em condições mais desfavorecidas no âmbito socioconômico. Haja vista a suma relevância do aspecto ambiental e, para além dele, de sua gestão sustentável, Juarez Freitas (2011, p. 4041) conceitua sustentabilidade como sendo: [...] um princípio constitucional que determina, independentemente de regulação legal, com eficácia direta e imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretização solidária do desenvolvimento material e imaterial, socialmente, incluso, durável e equânime, ambientalmente, limpo, inovador, ético e eficiente, no intuito de assegurar, preferencialmente de modo preventivo e precavido, no presente e no futuro, o direito ao bem-estar físico, psíquico e espiritual, em consonância homeostática com o bem de todos.
Contudo, o quadro de insustentabilidade e disparidades sociais é altamente grave nos meios urbanos, onde o crescimento desordenado das cidades causou a marginalização de setores sociais e a apropriação desmedida de áreas com aspecto fundamental ao equilíbrio ambiental, juntando-se a isso a emissão de gases tóxicos e produtos químicos que incidem não somente na saúde do ser humano, 208
mas também em toda fauna, flora e meio climático. Para a análise dessas questões de caráter econômico, político e sócioambiental, há que se incluir a compreensão e a devida aplicação de instrumentos jurídicos, principalmente de caráter coletivo, que possibilitem a mudança de posturas e comportamentos no âmbito social, buscando, assim, soluções com aplicações concretas para as distorções apresentadas. Portanto, há real e imediata necessidade de efetivar os dispositivos legais ambientais existentes, previstos na Constituição Federal e no ordenamento infraconstitucional, bem como buscar novos métodos jurídicos que assegurem esse fim, desse modo possibilitando, de forma primordial, a condição de existência não só do aspecto natural, mas da própria espécie humana. Em decorrência dessa interligação de elementos e interdisciplinaridade de matérias, ao analisarmos a disposição constitucional, verificamos a preponderância de harmonizar os fatores de ordem econômica, de defesa do meio ambiente e de sua ordem sustentável. Nesse mesmo ponto referido, haja vista o Capítulo VI, do Título VIII, da Constituição Federal, que trata do meio ambiente, o desenvolvimento de ordem econômica pressupõe a observância do aspecto da sustentabilidade, sendo caracterizado como o aquecimento da atividade econômica dentro de uma política de uso sustentável dos recursos naturais, objetivando um aumento de qualidade de vida que não se reduz a um reles aumento de poder de consumo. Assim sendo, aduz Derani (1997, p. 239) que infere-se que qualquer política econômica deve zelar por um desenvolvimento da atividade econômica e de todo instrumental tecnológico ajustados com a conservação dos recursos naturais e com uma melhora efetiva da qualidade de vida da população.
Dispositivos constitucionais de proteção ao meio ambiente Após a perscrutação dos diversos aspectos que repercutem direta e indiretamente à temática ambiental, é preponderante que o Estado, como emanante da iuris dicção, deva primar pela efetividade de normas tutelares com uma amplitude sistêmica e integral das 209
questões ambientais, haja vista a relação intrínseca do meio ambiente com os fatores que possibilitam a vida presente e futura em nosso planeta. Em uma perspectiva histórica, vislumbra-se que os textos constitucionais anteriores à Carta Cidadã tiveram entre si componentes semelhantes de regulamentação ambiental. Denota-se de uma análise destes que, embora não fossem incisivos ou muitas vezes sequer adotassem alguma menção à temática preservacionista do meio natural, estes obtiveram o êxito de alicerçar as demais regulamentações que viriam dispor sobre a exploração econômica e a garantia de perenidade da fauna, da flora, dentre outros elementos ambientais de elevada importância. Nessa perspectiva, temos a ampliação das searas de proteção do patrimônio histórico, cultural e paisagístico; de regulamentação de caça e pesca e, também, o desenvolvimento da terminologia e acepção da função social da propriedade. Todavia, quanto à abordagem do meio ambiente, as maiores introduções inovadoras foram dispostas na Carta Magna de 1988. Nesse diapasão, é válida a altiva lição do professor José Afonso da Silva (apud MASCARENHAS, 2008 p. 46): O ambientalismo passou a ser tema de elevada importância nas Constituições mais recentes. Entre elas deliberadamente como direito fundamental da pessoa humana, não como simples aspecto da atribuição de órgãos ou de entidades públicas, como ocorria em Constituições mais antigas. A Constituição de 1988 foi, portanto, a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Pode-se dizer que ela é uma Constituição eminentemente ambientalista.
De modo a relacionar a manutenção do meio ambiente e sua imprescindibilidade ao desenvolvimento social, a Constituição Federal de 1988 trouxe, imperativamente, incorporados a seu texto, mecanismos de tutela relacionados ao meio ambiente, expostos no Capítulo VI, do Título VIII (artigo 225): Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
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de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. § 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei. § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. § 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. § 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
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§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.
Infere-se claramente que o constituinte originário, ao estabelecer o caráter fundamental do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, está visando a manutenção e a qualidade de vida. Por esse liame intrínseco entre essas duas temáticas, sobressalta-se a relevância do aspecto da sustentabilidade, qual seja, a preservação ambiental com o fito de garantir o direito ao meio ambiente às futuras gerações. Percebe-se, pois, de igual maneira, que além da preservação, a fim de efetivar o direito previsto no dispositivo constitucional em comento, é também indispensável que se proceda com a restauração de áreas que já estão degradadas e que possuem processos ecologicamente fundamentais, bem como com a promoção do manejo ecológico.
TUTELA COLETIVA: BASE INTRODUTÓRIA E PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL A origem das ações coletivas possui duas fontes. A primeira consta da República Romana, em que o cidadão romano detinha a ação popular da rei publicae e rei sacrae, em virtude do forte vínculo em relação aos bens públicos lato sensu, originários da pretensa asseveração de que é dever do cidadão defender a República, que é sua propriedade. Desse aspecto contextual nasce o axioma jurídico “Republicae interest quam plurumus as defendam suam causa”, o qual se refere que sejam muitos os defensores da causa republicana. Inobstante a essas observações sobre a coisa pública, sua origem é grega, de cunho democrático. Ao passar a análise para o direito anglo-saxão, depreendese as ações classicistas, fundamentais para o parâmetro das modernas class actions, do sistema norte-americano. No Brasil, a dimensão coletiva do processo foi posta pela influência dos juristas italianos no ordenamento pátrio, em específico 212
nos anos setenta. Vislumbra-se, hodiernamente, cada vez mais a mudança de paradigma do processo civil, que antes se abstinha somente na individual prestação jurisdicional, para também abarcar a crescente vertente coletiva e seus vários meios processuais pelos quais se pode reclamar à justiça um reconhecimento, declaração, atribuição ou efetivação de um direito, ou, ainda, a punição de um infrator. Com base nas premissas lançadas, Didier Jr. e Zaneti Jr. (2011, p. 44) conceituam: Processo coletivo como aquele instaurado por ou em face de um legitimado autônomo, em que se postula um direito coletivo lato sensu ou se afirma a existência de uma situação jurídica coletiva passiva, com o fito de obter um provimento jurisdicional que atingirá uma coletividade, um grupo' ou um determinado número de pessoas, Ação coletiva é, pois, a demanda que dá origem a um processo coletivo, pela qual se afirma a existência de uma situação jurídica coletiva ativa ou passiva. Tutela jurisdicional coletiva é a proteção que se confere a uma situação jurídica coletiva ativa (direitos coletivos lato sensu) ou a efetivação de situações jurídicas (individuais ou coletivas) em face de uma coletividade, que seja titular de uma situação jurídica coletiva passiva (deveres ou estados de sujeição coletivos).
Uma vez posta as preliminares da temática processual, infere-se que, ante o atual contexto ambiental e econômico, compreende-se à complexidade da sociedade hodierna pautada pelas necessidades e anseios para aplicação de métodos que promovam os clamores constitucionais pela sustentabilidade, haja vista sua valoração e repercussão para proteção e preservação da biosfera. Evidencia-se, pois, que a noção de preservação do meio ambiente é necessariamente perpassada pela concepção de sustentabilidade, na medida em que esta propicia o desenvolvimento material e imaterial, inclusivo e solidário, preventivo e precavido, no presente e no futuro, em consonância com o estado de equilíbrio das variáveis essenciais dos fatores ecológicos. Dessarte, é preponderante que as relações público-privadas se valham de mecanismos que busquem a implementação de técnicas de qualidade sustentável. 213
Nessa senda, emergem os instrumentos processualísticos, com o fito de interromper ou evitar, seja diretamente ou indiretamente, práticas lesivas ao equilíbrio ambiental. Em destaque, infere-se a nova configuração processual oriunda da incidência da segunda onda de reformas, em específico ao que diz respeito à processualização dos interesses transindividuais, ou seja, a tutela coletiva, propriamente. Na esteira das mudanças apontadas por Cappelletti e Garth para o efetivo acesso à justiça, o processo, individualista e tradicional, teve que se ajustar às relações massificadas que demanda a sociedade moderna, tal como o direito ao meio ambiente sustentável. Desse modo, objetiva-se preponderantemente que o cidadão comum, muitas vezes desamparado quanto ao ingresso no sistema jurídico, consiga resolver seus litígios e reivindicar seus direitos. Verifica-se, portanto, que a sistemática do processo coletivo tem o fito de promover o acesso à justiça, bem como à economia processual. Acerca do exposto, cabe salientar novamente as ponderações de Didier Jr. e Zaneti Jr. (2011, p. 42): Não se trata de novidade a união popular em torno de certos interesses, muito menos o embate para a realização, efetivação e consagração desses mesmos interesses. A novidade, dentro do sistema posto, aparece quando esta união aspira à tutela jurisdicional como solução para os conflitos. Tal postura é um voto de confiança no sistema, e, ao mesmo tempo, uma expressão da radical vontade de sua renovação. Também é nova a aspiração de receber a ação jurisdicional na dimensão real, coletiva, bem como a busca de espaço nas instituições processuais, para solucionar essa procura.
Isso posto, percebe-se que, tendo em vista o viés eminentemente transindividual do direito fundamental da pessoa humana ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sustentável, os instrumentos encetados pelo processo civil coletivo trouxeram e potencializaram a amplitude dessa garantia primordial para a manutenção e para a qualidade da vida no planeta. Notório também que o viés coletivo da instrumentalização das ações favorece uma maior participação democrática não só em relação à temática sustentável ambiental, masa outrossim em face de uma variada gama de direitos e garantias da população. Por outro 214
lado, em decorrência da mobilização coletiva frente às demandas judiciais, percebe-se também elevação da figura do Poder Judiciário, como meio possibilitador da democracia participativa. Direitos coletivos lato sensu e os instrumentos de tutela coletiva: préstimos à proteção do meio ambiente sustentável Inobstante a atual subdivisão do processo civil nas searas individual e coletiva, temos que as linhas gerais de ambas perspectivas se encontram estipuladas no Código de Processo Civil. Conquanto, cabe observar atentamente as formas e os procedimentos específicos de cada ação a tutelar o direito coletivo, haja vista que dentre aquelas previstas legalmente há várias que possuem uma processualística peculiar. Os direitos coletivos lato sensu são divididos em direitos difusos, direitos coletivos stricto sensu e direitos individuais homogêneos. Os autores doutrinários trataram de sistematizar esses direitos, bem como os interesses que por eles são tutelados, em Essencialmente Coletivos (como o caso dos difusos e coletivos em sentido estrito) e Acidentalmente Coletivos (figurados como os individuais homogêneos). A conceituação legal destes vem disposta no artigo 81, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor, que estabelece: Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.
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Dados os contornos gerais, cabe ressaltar o caráter transindividual e indivisível dos direitos difusos e coletivos stricto sensu, diferindo-se apenas quanto ao aspecto de que este se refere a uma classe, categoria ou grupo determinado de pessoas, enquanto aquele faz menção a um grupo indeterminável de pessoas. Os direitos individuais homogêneos, por sua vez, referemse àqueles que, embora individuais, possuem extensão de diretos coletivos, haja vista a massificação do direito de grupo de pessoas ligadas por uma mesma situação fática básica. Conquanto parte da doutrina discorde da conceituação ora sustentada, o Supremo Tribunal Federal, por inúmeros arestos, asseverou o caráter coletivo dos direitos individuais homogêneos. Nesse diapasão emerge o seguinte julgado: AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAl CIVIl. ART. 542, § 3º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIl. AGRAVO AO QUAl SE NEGA SEGUIMENTO. Relatório 1. Agravo nos autos principais contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III, alíneas a e c, da Constituição da República. O recurso extraordinário foi interposto contra o seguinte julgado do Tribunal Superior do Trabalho: RECURSO DE REVISTA. lEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBlICO DO TRABAlHO. AÇÃO CIVIl COlETIVA. ENGENHEIROS DA SERVNAC SERVIÇOS TÉCNICOS lTDA. DIFERENÇAS SAlARIAIS DECORRENTES DA APlICAÇÃO DA lEI Nº 4.950-A/66. O artigo 129, III, da Constituição Federal confere legitimidade ao Ministério Público para tutelar os interesses difusos e coletivos, prevendo, ainda, em seu inciso IX, autorização para “exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade”. O Supremo Tribunal Federal já decidiu que os interesses homogêneos são espécie dos interesses coletivos, registrando a máxima Corte que “Direitos ou interesses homogêneos são os que têm a mesma origem comum (art. 81, III, da lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990), constituindo-se em subespécie de direitos coletivos. [...] Quer se afirme interesses coletivos ou particularmente interesses homogêneos, stricto sensu, ambos estão cingidos a uma mesma base jurídica, sendo coletivos, explicitamente dizendo, porque são relativos a grupos, categorias ou classes de pessoas, que conquanto digam respeito às pessoas isoladamente, não se
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classificam como direitos individuais para o fim de ser vedada a sua defesa em ação civil pública, porque sua concepção finalística destina-se à proteção desses grupos, categorias ou classe de pessoas. (RE 163231 / SP - São Paulo, Relator Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 29-06-2001). logo, o Ministério Público do Trabalho possui legitimidade para ajuizar ação civil pública, visando ao cumprimento, pela empregadora, de obrigações de fazer e não-fazer decorrentes do inadimplemento de obrigações trabalhistas. Os direitos, em relação aos quais se pretende a tutela, nesta ação, têm origem comum, passíveis de imediata identificação os membros da coletividade atingidos pela conduta ilegal da empresa, amoldando-se, assim, ao conceito de individuais homogêneos, subespécie dos interesses coletivos lato sensu, revestidos dessa natureza por pertencerem a grupo de empregados vinculados à empregadora mediante relação jurídica-base, sendo certo que tal ação, em última análise, tem como destinatários não os trabalhadores individualmente considerados, e sim a coletividade dos trabalhadores da recorrida (Inteligência dos artigos 6º, VII, “d”, e 83, III, da lei complr nº 75/93 e 129 da Constituição Federal). [...] Configurada, pois, a hipótese de direitos individuais homogêneos, haja vista que o demandante visa, por meio da ação civil pública proposta, ao cumprimento, pela empregadora, de obrigações de fazer e não-fazer decorrentes do inadimplemento de deveres trabalhistas impostos, legal e constitucionalmente, à reclamada, resulta inafastável o reconhecimento da legitimatio ad causam do Ministério Público do Trabalho [...]. Pelo exposto, nego seguimento ao agravo (art. 544, § 4º, inc. II, alínea a, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Brasília, 26 de maio de 2013.Ministra CÁRMEN lÚCIA Relatora. (STF - ARE: 744248 DF , Relator: Min. CÁRMEN lÚCIA, Data de Julgamento: 26/05/2013, Data de Publicação: DJe-102 DIVUlG 29/05/2013 PUBlIC 31/05/2013) (grifos nossos)
Vislumbra-se que, em decorrência da subdivisão e, consequentemente, da distinção entre os direitos coletivos, também são inúmeros os meios que os tutelam em juízo, em virtude da natureza e do modo das providências, bem como de sua legitimação para agir. Ante as possibilidades de ações que integram a sistemática do processo civil coletivo, podemos destacar a Ação Popular (lei 4.717/1965 e artigo 5o, inciso lXXIII, da Constituição Federal); a Ação Civil Pública (lei 7.347/1985 e artigo 129, inciso III, da Constituição Federal, 217
que menciona o dispositivo jurisdicional em tela); o Mandado de Segurança Coletivo (lei 12.016/2009 e artigo 5o, inciso lXX, da Carta Magna de 1988); as ações coletivas para a promoção da defesa de direitos individuais homogêneos (artigo 91 ao 100 do Código de Defesa do Consumidor); a Ação de Improbidade Administrativa (posta na lei 8.429/1992), dentre outras ações que integram a categoria coletiva. Tendo em vista o caráter eminentemente transindividual do Direito Constitucional ao meio ambiente sustentável, infere-se a Ação Civil Pública (instituída pela lei 7.347/1985) como meio possibilitador e garantidor desse direito difuso da coletividade. A Ação Civil Pública, com base no fito preventivo, reparatório e cautelar aos direitos e interesses difusos e coletivos por danos morais e patrimoniais causados, é amplamente viável à proteção do meio ambiente, bem como às hipóteses elencadas no artigo 1°, da lei 7.347, em que pese a transcrição: Art. 1º Regem-se pelas disposições desta lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (Redação dada pela leu nº 12.529, de 2011). l - ao meio-ambiente; ll - ao consumidor; III - a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; V - por infração da ordem econômica; VI - à ordem urbanística.
Como parte legitimada a proposição da mencionada demanda, extrai-se do artigo 5°, do mesmo diploma legal, que estão aptos para tanto o Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, as autarquias, empresas públicas, fundações ou sociedades de economia mista e, também, as associações. Ressalta-se, também, que, com supedâneo no artigo 3° da lei 7.347/1985, a defesa dos interesses difusos em juízo, via Ação Civil Pública, dá-se por meio de sentença condenatória que obriga o sentenciado ao pagamento de quantia em dinheiro, ou obrigação de fazer ou não fazer. Da mesma maneira, conquanto pelo viés da conveniência 218
à proteção de direitos relativos à conservação do patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, encontra-se a Ação Popular, meio processual pelo qual qualquer cidadão pode ingressar judicialmente. Tal instrumento processual se presta à defesa dos interesses coletivos, haja vista as próprias características de sua natureza jurídica, a qual, segundo lição do cônscio doutrinador Hely lopes Meirelles, é meio de defesa da coletividade, em que não se amparam direitos individuais próprios, mas sim interesses da coletividade, sendo o beneficiário da ação não o autor, mas a coletividade, ou seja, o próprio povo. Prevista constitucionalmente no artigo 5°, inciso lXXIII, e regulamentada pela lei 4.717/1965, que traz em seu primeiro artigo: Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
Ante o exposto, infere-se o objetivo de se intensificar a participação popular na fiscalização dos bens e valores estipulados no inciso lXXIII, do artigo 5º, da Carta Constitucional, entre os quais o meio ambiente e seu aspecto sustentável. Dessa forma, há a nítida percepção de ampliar a participação democrática, corroborando, assim, para uma maior e mais efetiva fiscalização da sociedade civil sobre as ações dos governantes. Trazendo por derradeiro, e não menos importante, depreende-se também como instrumento eficaz para a tutela de interesses coletivos o Mandado de Segurança Coletivo. Previsto na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5°, inciso lXX, e instituído pela recente lei 12.016/2009, o Mandado de 219
Segurança Coletivo é instrumento processual, alçado à categoria de remédio constitucional, que tem por função precípua a intervenção judicial ante atos ilegais ou abuso de poder. Portanto, conclui-se que essa ação jurisdicional de rito especial se vale também para a proteção do meio ambiente e seus fatores de sustentabilidade. O dispositivo constitucional que trata sobre esse instrumento processual enumera expressamente quais entidades podem demandá-lo em juízo. Cabe salientar que tal demanda não é em face de direitos próprios inerentes a essas instituições, mas de direito líquido e certo de seus membros, ou associados, ocorrendo, no caso, a regulamentação da substituição processual. Conforme dispõe o texto da própria Carta Magna, no artigo 5°, inciso lXX, são compreendidos como legitimados para propositura dessa ação: lXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a) partido político com representação no Congresso Nacional; b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.
De forma semelhante, porém com maior grau de detalhes, dispõe o artigo 21 da lei 12.016/2009: Art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial. Parágrafo único. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser: I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta lei, os transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica; II - individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta
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lei, os decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.
Infere-se que o Mandado de Segurança Coletivo, partindo dos fundamentos das ações coletivas que lhe são inerentes, tem o objetivo de permitir mais facilidade no acesso à justiça, ao admitir que pessoas jurídicas protejam os direitos de seus membros e associados, afastando o ajuizamento de múltiplas ações junto ao Poder Judiciário. A exposição, mesmo que de maneira sintética, desses poucos meios de defesa aos interesses difusos e coletivos, propõe-se ao exame de métodos processuais, principalmente no âmbito conjunto, que ensejam na proteção, seja de forma preventiva ou repressiva, ao direito transindividual do meio ambiente ecologicamente equilibrado, repercutindo, assim, a sustentabilidade, por excelência.
IMPLEMENTAÇÃO DE MEIOS TRANSACIONAIS Inobstante o enfoque dado à seara processual e aos meios que dela possibilitem a efetivação dos direitos difusos e coletivos à sustentabilidade, depreende-se que o exercício da tutela jurisdicional não é o único modo de resolução dos litígios judiciais e que as pretensões resistidas não possuem unicamente no Judiciário sua forma de resolução a ser considerada. O acesso à justiça, e, consequentemente, ao direito postulado, não pressupõe necessariamente a via do sistema judiciário formal. Ante a saturação de demandas judiciais e, como corolário, o entrave na processualização destas pelos juízes e tribunais, depreende-se a necessidade dos processualistas contemporâneos em buscar novos métodos para resolução das lides, tais como análises sociológicas, políticas, econômicas, entre outras, que auxiliem nas várias demandas postas ao Judiciário. Nessa emblemática e atual problematização da situação judiciária, compreende-se também os valores ambientais de sustentabilidade 221
que, quando postos em juízo, são afetados pelos riscos que se sucedem em caso do comprometimento da efetivação, seja pelo elevado número de ações a terem o mérito apreciado ou pela meticulosa malha procedimental que se atrela à forma processual. Encontra-se aqui um ponto de caráter essencial e determinante no trabalho ora desenvolvido. Nesse diapasão infere-se a terceira onda, perfazendo o mais recente movimento de acesso efetivo à Justiça, que, não obstante englobar outros fatores preponderantes à temática, tem o fito de corroborar com a desburocratização dos procedimentos e, dessa forma, otimizar a máquina judiciária. Desse modo, elucidando a temática, apontam Cappelletti e Garth (1988, p. 25 e 26) que: Essa 'terceira onda' de reforma inclui a advocacia, judicial ou extrajudicial, seja por meio de advogados particulares ou públicos, mas vai além. Ela centra sua atenção no conjunto geral de instituições e mecanismos, pessoas e procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas nas sociedades modernas. Nós o denominamos 'o enfoque do acesso à Justiça' por sua abrangência. Seu método não consiste em abandonar as técnicas das duas primeiras ondas de reforma, mas em tratá-las como apenas algumas de uma série de possibilidades para melhorar o acesso. […] A representação judicial – quanto de indivíduos, quanto de interesses difusos – não se mostrou suficiente, por si só, para tornar essas mudanças de regras 'vantagens tangíveis' ao nível prático. Tal como reconhecido pelo Brent Community law Center de londres, o 'problema de execução das leis que se destinam a proteger e beneficiar as camadas menos afortunadas da sociedade é geral'. Não é possível nem desejável resolver tais problemas com advogados apenas, isto é, com uma relação judicial aperfeiçoada. […] Cada vez mais se reconhece que, embora não possamos negligenciar as virtudes da representação judicial, o movimento de acesso à justiça exige uma abordagem muito mais compreensiva da reforma. Poder-se-ia dizer que a enorme demanda latente por métodos que tornem os novos direitos efetivos forçou uma nova meditação sobre o sistema de suprimento – o sistema judiciário.
Postas essas considerações iniciais, prepondera-se enfatizar a correlação dos mecanismos processuais já existentes, em especial 222
quanto à proteção dos direitos e interesses difusos que repercutem na sustentabilidade do meio ambiente, e os novos instrumentos que amplifiquem o êxito desses quando postos em litígio. Quanto a esses meios inovatórios, emergem-se os métodos alternativos para solução de causas judiciais, tais como a implementação de cortes de arbitragem e, como se infere a seguir, de métodos conciliatórios, em especial pela transação e pelos compromissos de ajustamento de conduta. Possibilidade de transigir Quanto à possibilidade de transigir nas ações civis públicas, ou quaisquer ações coletivas que tutelem interesses difusos e coletivos inerentes à manutenção da ordem sustentável e do meio ambiente ecologicamente equilibrado, não obstante os legitimados extraordinários não possuírem disponibilidade sobre o conteúdo material da lide, visto não serem titulares dos direitos postulados, a incidência de circunstâncias de proveito prático acaba por mitigar o aspecto indisponível da ação coletiva que ampare direito transindividual. Evidenciando-se a mitigação dos interesses públicos postos em juízo, encontra-se o seguinte aresto proferido pelo Pretório Excelsior: Poder Público. Transação. Validade. Em regra, os bens e o interesse público são indisponíveis, porque pertencem à coletividade. É, por isso, o Administrador, mero gestor da coisa pública, não tem disponibilidade sobre os interesses confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em que o princípio da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, mormente quando se tem em vista que a solução adotada pela Administração é a que melhor atenderá à ultimação deste interesse. Assim, tendo o acórdão recorrido concluído pela não onerosidade do acordo celebrado, decidir de forma diversa implicaria o reexame da matéria fático-probatória, o que é vedado nesta instância recursal (Súm. 279/STF). Recurso extraordinário não conhecido. (STF - RE: 253885 MG , Relator: EllEN GRACIE, Data de Julgamento: 04/06/2002, Primeira Turma, Data de Publicação: DJ 21-06-2002 PP-00118 EMENT VOl-02074-04 PP00796). (grifos nossos)
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Todavia, o majoritário entendimento jurisprudencial faz ressalvas quanto a essa mitigação da indisponibilidade do interesse público, interpretando-a de maneira restringente, de forma que não seja empregada como renúncia ou extinção de obrigação, quando passada de maneira geral. Nesse desiderato, infere-se que tal abrandamento que possibilita a transação de direitos difusos e coletivos deve ser apreciado com máxima meticulosidade, haja vista que os interesses transindividuais postos no caso concreto ultrapassam aqueles representados pelos legitimados extraordinários no processo, como é o caso do direito à sustentabilidade no plano ecológico, fundamento do trabalho ora posto. Do compromisso de ajustamento de conduta Preponderantemente utilizado na seara ambiental, muitas vezes para garantia do direito difuso e coletivo ao meio ambiente sustentável, o termo de ajuste de conduta tem o fito de viabilizar a composição extrajudicial da lide, possibilitando métodos alternativos para dirimir conflitos, seja durante a fase pré-processual, do inquérito civil, ou após a instauração da relação processual. Depreende-se, inicialmente, que o instituto do termo de ajustamento de conduta possibilita resguardar o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado por meio de atribuição ao causador do dano ambiental de obrigação de dar, fazer ou não fazer. Depreende-se a previsão do compromisso de ajustamento de conduta, dentre outras leis, na lei 7.347/1985, que regulamenta a ação civil pública, a qual traz, em seu parágrafo 6º, do artigo 5º, que “os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”. Em virtude da possibilidade, mesmo que mitigada, de transacionar direitos ou interesses coletivos lato sensu, vislumbra-se a possibilidade de resolução da lide coletiva, de modo relativamente célere e efetivo, por meio da celebração de um acordo entre o legitimado extraordinário e aquele que está degradando o meio ambiente. Evitando, desse modo, a instrumentalização de um processo judicial, 224
que pragmaticamente incidiria em alta demanda de procedimentos e repercutiria em demasiada mora. Cabe salientar que, caso o compromisso acordado não seja realizado, valerá o termo como título executivo extrajudicial, como bem prevê o parágrafo 6º, do artigo 5º, da lei de Ação Civil Pública, ficando a cargo do ente legitimado promover sua execução, conforme as normas próprias do Código de Processo Civil, incidindo, dessa forma, a incursão de penalidades a serem cominadas.
CONCLUSÃO Cabe acrescentar que o trabalho ora desenvolvido, embora tenha a pretensão de trazer novas possibilidades processuais e reflexões à temática ambiental, trata-se de uma obra científica qualquer, e, como tal, está fadada a ser ultrapassada e se tornar obsoleta. Não obstante a isso, mesmo com uma abordagem simplória, procurou-se ressaltar, com as ações coletivas aqui ventiladas e com as prévias acerca do compromisso de ajuste de conduta, alguns meios que amparem o objetivo de auxílio à sociedade para se alcançar um desenvolvimento econômico mais harmonioso para com os aspectos biológicos de nosso planeta.
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