INFORMACIร N SOBRE PROGRAMAS DE AYUDA A LA PYME
Recopilaciรณn de informaciรณn compleja Heterogeneidad de la informaciรณn Duplicidades Falta de informaciรณn
BASE DE DATOS DE PROGRAMAS DE AYUDA A LA PYME Sistema de Información Empresarial (SIE)-DGPYME: Recoge (21/09/2009)15.747 ayudas-¿5.551 vigentes?
Actualización continua. Base: muestra actualizada de las más recientes (469): Exclusiones: * Sectoriales: agrícola, minería, energía, cultura … * Institucionales: aquellas no dirigidas a la PYME
Depuración, tabulación y tratamiento informático que posibilita su análisis.
ENCUESTA A GESTORES DE PROGRAMAS DE AYUDA A LA PYME La encuesta ha sido añadida al proyecto porque se ha pensado que aportaría alguna orientación interesante sobre las principales carencias de los programas de ayuda y la opinión de los profesionales que los gestionan. Se realiza de forma anónima tanto en lo que se refiere a la persona, programa, institución e, incluso región. Se ha pretendido recoger estrictamente la opinión personal de los gestores, huyendo de recopilar opiniones institucionales pero, lamentablemente no se ha conseguido. Existe un notable sesgo entre los resultados de las encuestas que se han recopilado institucionalmente y las que se han recibido de forma individual. La elaboración de la encuesta se ha encontrado con una casi total ausencia de colaboración institucional. El tamaño de la muestra no permitirá dotar a los resultados de suficiente validez estadística pero creemos que tiene un importante valor orientativo.
EVALUACIÓN DE INSTRUMENTOS Y RECURSOS ASIGNADOS LA SUBVENCIÓN CONSTITUYE EL PRINCIPAL INSTRUMENTO DE AYUDA A LA PYME (está presente en el 86% de los programas)
Instrumentos ofrecidos por los programas de ayuda
EVALUACIÓN DE INSTRUMENTOS Y RECURSOS ASIGNADOS MUCHOS PROGRAMAS DE ESCASA DOTACIÓN PRESUPUESTARIA (el 50% < 1 Millón €)
Dotación presupuestaria de los programas de ayuda (millones de €)
EVALUACIÓN DE INSTRUMENTOS Y RECURSOS ASIGNADOS REDUCIDA CUANTÍA DE LAS AYUDAS (el 37% < 9.000 €)
Cuantía máxima de ayuda de los programas (miles de €)
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN LA GESTIÓN DE LAS AYUDAS NO ES MUY BIEN VALORADA POR LOS EMPRENDEDORES Valore las siguientes políticas
Media (escala 1 a 5)
Las prestaciones sociales que fomentan la creación de empresas
2,7
Las políticas del gobierno nacional en cuanto a la creación de empresas
2,6
Las políticas del gobierno autonómico en cuanto a la creación de nuevas empresas
2,6
La tramitación administrativa / burocrática en la creación de empresas
2,5
La fiscalidad en la creación de empresas
2,4
Las normativas gubernamentales son predecibles y consistentes
2,6
Las normativas gubernamentales son predecibles y consistentes
2,6
¿En qué grado está de acuerdo con las siguientes afirmaciones? Existe una amplia gama de ayudas gubernamentales que puede ser obtenida contactando con una sola organización pública Los parques científicos e incubadoras de empresas aportan un apoyo efectivo a la creación de nuevas empresas Existen suficientes programas que fomentan la creación y el crecimiento de nuevas empresas Los funcionarios de las instituciones en el área de apoyo a la creación de nuevas empresas son competentes y eficientes Casi todo el que necesita ayuda pública para crear una nueva empresa puede encontrar algún programa que se ajuste a sus necesidades. FUENTE: Encuesta a emprendedores SERVILAB 2006
Media (escala 1 a 5) 2,1 2,6 2,3 2,5 2,3
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN LA GESTIÓN DE LAS AYUDAS TAMPOCO ES MUY BIEN VALORADA POR LOS PROPIOS GESTORES PREGUNTAS
6
TOTAL
INST.
INDI.
2,4
2,9
1,9
2,5
2,9
2,2
¿Cree que existen factores institucionales que hacen que la intervención pública a favor de la Pyme no sea eficiente?
3,0
2,4
3,6
¿Cree que todas las empresas de similares características tienen el mismo acceso a información y accesibilidad a las ayudas públicas?
3,6
4,2
2,9
¿Existe una adecuada articulación entre las distintas instituciones involucradas en las políticas de apoyo a la Pyme?
¿Se aplican mecanismos para aumentar la sinergia de los instrumentos de ayuda? Es decir ¿se favorece la coordinación con las políticas locales, 7 regionales y nacionales y con las necesidades del sector privado?
8
9
MEDIAS (escala 1 a 5)
FUENTE: Encuesta a gestores 2009
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN REDUCIDA ESPECIFICIDAD SECTORIAL
Especificidad sectorial de los programas de ayuda
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN REDUCIDA ESPECIFICIDAD OPERATIVA
Número de descriptores u objetivos de las
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PLAZOS DE VIGENCIA MUY REDUCIDOS
Plazo de presentación de solicitudes de ayuda desde su publicación en el Boletín Oficial correspondiente
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN
La variabilidad de los plazos de solicitud y cobro, así como el desconocimiento a priori del importe exacto de las ayudas, limitan enormemente su efectividad como orientadoras o animadoras de la inversión o gasto a la que están destinadas
EVALUACIÓN DE LA COORDINACIÓN 50,0%
Distribución de subvenciones INNOEMPRESA
ANDALUCIA C. VALENCIANA
45,0%
ASTURIAS 40,0%
CATALUÑA MADRID
35,0% 30,0%
HETEROGENEIDAD EN LOS
25,0%
CRITERIOS DE CONCESIÓN DE
20,0%
AYUDAS ENTRE LAS DISTINTAS
15,0%
ADMINISTRACIONES
10,0% 5,0% 0,0% 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
EVALUACIÓN DE LA COORDINACIÓN
La opinión de los gestores también apunta hacia una deficiente coordinación entre administraciones
MEDIAS (escala 1 a 5)
PREGUNTAS
6
7
8
¿Existe una adecuada articulación entre las distintas instituciones involucradas en las políticas de apoyo a la Pyme? ¿Se aplican mecanismos para aumentar la sinergia de los instrumentos de ayuda? Es decir ¿se favorece la coordinación con las políticas locales, regionales y nacionales y con las necesidades del sector privado? ¿Cree que existen factores institucionales que hacen que la intervención pública a favor de la Pyme no sea eficiente?
FUENTE: Encuesta a gestores 2009
TOTAL
INST.
INDI.
2,4
2,9
1,9
2,5
2,9
2,2
3,0
2,4
3,6
EVALUACIÓN DE LA COORDINACIÓN Dados los numerosos programas de ayuda, su horizontalidad y amplitud de sus objetivos; se producen multitud de duplicidades y, consecuentemente, ineficiencias en el diseño, instrumentación y gestión de los programas de ayuda a la PYME DESCRIPTOR
Nº*
1
Apoyo financiero
28
2
Asociacionismo y cooperación
89
3
Componente social y medio ambiente
93
4
Empleo y condiciones de trabajo
5
Formación
6
I+D tecnología e innovación
169
7
Informatización y difusión información
124
8
Inversión en Activo Fijo
260
9
Promoción comercial e internacionalización
10
Servicios e imagen exterior
*Nº= Número de programas de ayuda que contienen el descriptor
128 47
78 221
CARACTERÍSTICAS DE LOS PROGRAMAS DE AYUDA A LA PYME Generalmente, los programas de ayuda van dirigidos a un amplío abanico institucional: empresas en general, AA.PP., asociaciones, fundaciones, universidades … Esto imposibilita cuantificar con exactitud el marco de apoyo a la PYME. Ausencia de objetivos de naturaleza microeconómica que determinan el crecimiento económico a largo plazo: productividad del trabajo, cuota de mercado ... Ausencia de métodos de evaluación ex ante y ex post que midan la efectividad de las ayudas. Establecimiento de tramos discretos para los límites y condiciones de las ayudas puede originar ineficiencias.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Una visión crítica del Marco Normativo de apoyo a la PYME
El Marco Normativo de apoyo a la PYME parece obviar el artículo 87 del Tratado Constitutivo de la CE: “Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones”
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Efectos perjudiciales de las ayudas a empresas
Las ayudas a empresas distorsionan o falsean la competencia, en la medida en que NO todas las empresas se beneficien por igual. Las distorsiones ocasionadas por las ayudas recaerรกn principalmente a nivel local en la medida en que: La competencia de las empresas beneficiarias sea a nivel local. El porcentaje de empresas beneficiarias (sobre el total de empresas similares a nivel local) sea menor.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Objetivos de las ayudas a empresas Las ayudas a las empresas deben tener como objetivo el aumento de la competitividad de éstas (cuyo principal indicador es la cuota de mercado). El aumento agregado de la competitividad de las empresas conllevará un aumento del producto per cápita (Y/P).
Además, este aumento del producto per cápita, será especialmente recurrente y sostenible en el tiempo, en la medida en que se obtenga mediante aumentos de la productividad del trabajo (Y/L)
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES “Cronaxia” y efectividad de las ayudas a empresas
La eficacia de una ayuda a las empresas dependerá de su intensidad y del tiempo de duración. Los programas de ayudas deben contar con un nivel mínimo de intensidad (umbral) y permanecer durante un período de tiempo suficiente para que las empresas la conozcan, puedan interiorizarla en su proceso de decisión y tengan tiempo de actuar en consecuencia.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES IDENTIFICACIÓN
DE ÁREAS NO CUBIERTAS
La búsqueda de eficiencia en las ayudas, de forma que sirvieran realmente para aumentar la competitividad de nuestro sistema productivo, basada, fundamentalmente, en la consecución de ganancias de productividad, podría constituir la principal área no cubierta por un sistema de ayudas que ha evolucionado insuficientemente. La política de apoyo a la PYME, salvo raras excepciones, se encuentra demasiado fragmentada e inconexa entre sí. Los programas e iniciativas de ayuda a la PYME son similares en las distintas regiones, pero éstos parecen instrumentarse sin estrategias y objetivos claramente definidos y coordinados.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES LIMITACIÓN/INADECUACIÓN
1
2
3
CONCLUSIÓN/RECOMENDACIÓN
El marco normativo resulta muy laxo respecto a dos premisas que deberían ser fundamentales en una economía de mercado: La excepcionalidad de las ayudas a las empresas. Las ayudas a unos perjudican siempre a terceros.
Se debería realizar un esfuerzo hacia la racionalidad económica de las ayudas a las empresas en una economía de mercado. Esta racionalidad económica pasa por: Considerar a las ayudas a las empresas como algo excepcional, cuyo diseño e instrumentación debe estar bien argumentado y justificado. Contemplar siempre los posibles perjuicios que va a causar el programa de ayudas diseñado.
El diseño de los programas de ayuda no atiende, en general, las características del mercado en el que operan las empresas a las que va dirigido, sobre todo en lo concerniente a las características de la competencia. Los programas de ayuda a la PYME, además de ser muy abiertos sectorialmente (reducida intensidad sectorial), suelen contar con una reducida dimensión económica. Esta características generan dos importantes limitaciones o ineficiencias:
Provocan mayor competencia.
distorsión
de
la
Tienen poca capacidad de orientar la toma de decisiones.
Si se quiere aumentar la eficiencia económica de los programas de ayudas y minimizar sus efectos perjudiciales sobre la competencia local, los programas de ayuda deben discriminar a favor de los sectores más expuestos a la competencia internacional.
Los programas de ayuda deben estar adecuadamente concentrados sectorial, funcional y económicamente para que realmente sirvan como instrumentos que orienten y faciliten las decisiones de inversión en las empresas hacia las que va destinado.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES LIMITACIÓN/INADECUACIÓN Los plazos de vigencia de los programas de ayuda son, en general, extremadamente cortos y cambiantes. Este hecho provoca dos efectos claramente negativos:
4
5
6
La variabilidad de los plazos de solicitud y cobro limitan enormemente su efectividad como orientadoras o animadoras de la inversión o gasto a la que están destinadas.
CONCLUSIÓN/RECOMENDACIÓN Las normativas gubernamentales deben ser predecibles, consistentes y estables. Al amparo de esta realidad, no es extraño suponer que la estabilidad en el marco de ayuda a la PYME también constituye un elemento positivo para que se transmita certidumbre al empresariado, al menos en lo que apoyo público se refiere.
La variable tiempo también constituye un factor El plazo de los diferentes programas de ayuda juega aquí un determinante de la “cronaxia”, máxime cuando, como se papel crucial porque es esta característica en la que descansará, ha visto, la intensidad de los estímulos (intensidad de las en gran parte, la deseable certidumbre. ayudas) es reducida. Es importante clarificar y separar lo que son ayudas a las No existe una clara diferenciación entre lo que son PYME de otro tipo de ayudas relacionadas con la PYME, ayudas directas a la PYME y otro tipo de ayudas que pero que no tienen como objetivo fundamental el apoyo presentan matices que hacen muy distinto su análisis. a la inversión o gasto destinado al aumento de la eficiencia empresarial. El objetivo fundamental que debían perseguir en general los Los principales objetivos que deberían perseguir los programas de ayuda a las empresas debería ser el programas, es decir, el aumento de la competitividad, aumento de competitividad de las empresas. fundamentalmente a través de ganancias de En la consecución de este objetivo deben priorizarse las productividad, no está generalmente explicitado, actuaciones encaminadas a obtener ganancias de cuantificado y establecido unos mecanismos de productividad del trabajo, especialmente, a través del evaluación que puedan medir, ex post, el éxito del aumento del progreso técnico, porque éstas presentan programa de ayudas. una mayor difusión por el tejido productivo.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES LIMITACIÓN/INADECUACIÓN
7
Las órdenes reguladoras no prevén la necesidad de una evaluación ex post de la efectividad de las ayudas y las mejoras que éstas hayan facilitado o posibilitado sobre indicadores de seguimiento previamente establecidos (facturación, productividad, cuota de mercado…)
8
No parece que el nivel de coordinación entre administraciones sea muy elevado. La acción de la AGE parece pretender una básica orientación o limitación, de arriba hacia abajo en la escala administrativa, mediante la provisión de fondos.
9
No parece que al sistema de ayudas públicas a la PYME se le haya dado la importancia que realmente puede tener como herramienta que incentive el crecimiento y el bienestar futuro. En muchas ocasiones, parece utilizarse como herramienta de publicidad institucional orientada a promocionar el compromiso de las administraciones a favor de todos.
CONCLUSIÓN/RECOMENDACIÓN Los programas deben ir acompañados de una explicación causa-efecto de la ayuda con el objetivo que se pretende alcanzar, cuantificándolo y estableciendo unos claros indicadores de seguimiento con el fin de poder evaluar, en términos de eficiencia económica, los efectos ex post del programa de ayuda y el grado de cumplimiento de los objetivos. Sería deseable un mayor nivel de coordinación y colaboración entre las distintas administraciones implicadas en el diseño y gestión de ayudas a la PYME. En este sentido, sería muy interesante poder diseñar estrategias a largo plazo sobre algunas ramas de actividad, especialmente sometidas a la competencia internacional, en las que quepa una actuación y colaboración de todas las administraciones regionales con la Administración General del Estado. La acción promocional del Estado a favor de la PYME debe fundamentarse en una política económica que integre el nivel macro con el micro, lo que supone tener en cuenta la incidencia de la política general sobre el tejido productivo. Para ello, es preciso un sólido compromiso político de asignar a la estrategia de promoción de las PYMES el estatus necesario.