ABC-ul dreptului Uniunii Europene

ABC-ul dreptului Uniunii Europene de prof. dr.

Klaus-Dieter Borchardt decembrie 2016

ABC-ul dreptului Uniunii Europene de prof. dr.

Klaus-Dieter Borchardt decembrie 2016

Publicația ABC-ul dreptului Uniunii Europene poate fi accesată online la adresa https://publications.europa.eu/ro/web/general-publications/publications Comisia Europeană Direcția Generală Comunicare Informarea cetățenilor 1049 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË Manuscris finalizat în decembrie 2016 Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017 Conținutul acestei publicații nu reflectă în mod necesar poziția oficială a Uniunii Europene. Responsabilitatea pentru informațiile și opiniile conținute în această publicație aparține exclusiv autorului.

Credite foto: Paginile 12, 14, 28, 52, 68, 76, 80 și 84: © Uniunea Europeană, 2017 Pagina 34: © Wikimedia Commons/Bene 16 Pagina 50: © Fotolia/Björn Wylezich Pagina 98: © Fotolia/Andrey Armyagov Pagina 105: © Fotolia/Piotr Adamowicz Pagina 125: © Fotolia/xbrchx Pagina 148: © Fotolia/Wavebreak Media

Print PDF EPUB Site

NA-07-16-024-RO-C NA-07-16-024-RO-N NA-07-16-024-RO-E NA-07-16-024-RO-Q

ISBN 978-92-79-63644-8 ISBN 978-92-79-63666-0 ISBN 978-92-79-63651-6 ISBN 978-92-79-71673-7

doi:10.2775/501205 doi:10.2775/75991 doi:10.2775/443913 doi:10.2775/487018

© Uniunea Europeană, 2017 Reproducerea este autorizată. Pentru orice utilizare sau reproducere a fiecărei fotografii în parte, trebuie să se solicite direct permisiunea deținătorilor drepturilor de autor.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

CUPRINS CUVÂNT-ÎNAINTE. ....................................................................................................................................................................... 7 LISTA ACRONIMELOR UTILIZATE........................................................................................................................ 9 DE LA PARIS LA LISABONA, TRECÂND PRIN ROMA, MAASTRICHT, AMSTERDAM ȘI NISA.......................................................................................................... 11 Primul grup: organizațiile euroatlantice. ..................................................................................................... 11 Al doilea grup: Consiliul Europei și OSCE.................................................................................................... 13 Al treilea grup: Uniunea Europeană................................................................................................................... 15 VALORILE FUNDAMENTALE ALE UNIUNII EUROPENE.................................................. 25 Uniunea Europeană, garant al păcii.................................................................................................................. 27 Unitatea și egalitatea ca teme recurente. ................................................................................................ 27 Libertățile fundamentale................................................................................................................................................ 29 Principiul solidarității............................................................................................................................................................30 Respectarea identității naționale. ........................................................................................................................30 Nevoia de securitate. .............................................................................................................................................................30 Drepturile fundamentale.................................................................................................................................................30 METODA DE UNIFICARE A EUROPEI.......................................................................................................... 39 Cooperarea statelor................................................................................................................................................................ 39 Conceptul de integrare....................................................................................................................................................... 39 Cooperarea consolidată.................................................................................................................................................... 40 „CONSTITUȚIA” UNIUNII EUROPENE........................................................................................................ 45 Natura juridică a UE............................................................................................................................................................... 45 Cauza Van Gend & Loos. ................................................................................................................................. 46 Cauza Costa/ENEL. .................................................................................................................................................. 46 Sarcinile UE........................................................................................................................................................................................ 49 Sarcini economice.................................................................................................................................................... 49 Sarcini sociale. .............................................................................................................................................................. 54 Sarcini politice.............................................................................................................................................................. 55 Competențele UE. ....................................................................................................................................................................... 57 Instituțiile UE................................................................................................................................................................................... 61 Instituții...................................................................................................................................................................................................63

003

004

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Parlamentul European (articolul 14 din TUE).. ....................................................................... 63 Consiliul European (articolul 15 din TUE).. .................................................................................. 70 Consiliul Uniunii Europene (articolul 16 din TUE).. ............................................................ 71 Comisia Europeană (articolul 17 din TUE)................................................................................. 77 Curtea de Justiție a Uniunii Europene (articolul 19 din TUE)............................. 85 Banca Centrală Europeană (articolul 129 și articolul 130 din TFUE).......... 88 Curtea de Conturi (articolul 285 și articolul 286 din TFUE)................................. 89 Organe consultative...............................................................................................................................................................89 Comitetul Economic și Social European (articolul 301 din TFUE)................. 89 Comitetul Regiunilor (articolul 305 din TFUE). . ..................................................................... 90 Banca Europeană de Investiții (articolul 308 din TFUE)....................................................... 91 ORDINEA JURIDICĂ A UNIUNII EUROPENE. . .................................................................................. 93 UE în calitate de creație a dreptului și Uniune bazată pe drept................................ 93 Izvoarele dreptului Uniunii............................................................................................................................................ 94 Tratatele fondatoare ale UE, izvorul primar al dreptului Uniunii.. .................. 94 Instrumentele juridice ale UE, izvorul secundar al dreptului Uniunii. . ....... 94 Acordurile internaționale ale UE............................................................................................................ 96 Izvoare de drept nescris............................................................................................................................... 100 Acordurile încheiate între statele membre.. .......................................................................... 101 Mijloacele de acțiune ale UE. .................................................................................................................................. 102 Regulamentele ca „legi ale Uniunii”............................................................................................... 104 Directivele...................................................................................................................................................................... 106 Deciziile............................................................................................................................................................................. 110 Recomandări și avize....................................................................................................................................... 112 Rezoluțiile, declarațiile și programele de acțiune. . ....................................................... 113 Publicare și comunicare.................................................................................................................................114 Procesul legislativ în UE................................................................................................................................................ 115 Procedura de consimțământ.................................................................................................................. 121 Procedura de adoptare a actelor fără caracter legislativ................................... 121 Procedura de adoptare a actelor legislative delegate și a actelor de punere în aplicare................................................................................................................................................ 122 Sistemul de protecție juridică al UE............................................................................................................. 124 Proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (articolul 258 din TFUE)............................................................................................................................... 124 Acțiune în anulare (articolul 263 din TFUE)........................................................................ 126 Plângeri împotriva omisiunii de a acționa (articolul 265 din TFUE)...... 128 Acțiune în despăgubiri (articolul 268 și articolul 340 al doilea alineat din TFUE). . ............................... 129 Acțiuni introduse de personalul Uniunii (articolul 270 din TFUE)................................................................................................................................ 129

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Procedura de recurs (articolul 256 din TFUE).. .................................................................. 130 Protecția juridică provizorie (articolul 278 și articolul 279 din TFUE)......130 Hotărârile preliminare (articolul 267 din TFUE).............................................................. 131 Răspunderea statelor membre în urma încălcării dreptului Uniunii............... 134 DREPTUL UNIUNII RAPORTAT LA ANSAMBLUL ORDINII JURIDICE............................................................................................................................................................. 139 Autonomia ordinii juridice a UE........................................................................................................................... 139 Interacțiunea dintre dreptul Uniunii și dreptul național....................................................140 Conflictul dintre dreptul Uniunii și dreptul național.. ............................................................... 142 Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii în dreptul național.. ..................... 142 Supremația dreptului Uniunii în raport cu dreptul național. . ........................... 145 Interpretarea dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii.. .... 147 CONCLUZII.................................................................................................................................................................................... 151 JURISPRUDENȚA CITATĂ. ........................................................................................................................................ 153 Natura și supremația dreptului Uniunii.................................................................................................... 153 Competențele UE. .................................................................................................................................................................. 154 Efectele actelor juridice. ............................................................................................................................................... 154 Drepturi fundamentale.................................................................................................................................................. 154 Protecție juridică. ................................................................................................................................................................... 154

005

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

CUVÂNT-ÎNAINTE Ordinea juridică pe care a creat-o Uniunea Europeană a devenit astăzi o componentă constantă a vieții politice și a societății noastre. În fiecare an, se iau în temeiul tratatelor Uniunii mii de decizii care influențează în mod esențial statele membre ale UE și viețile cetățenilor acestora. Oamenii nu mai sunt numai cetățenii propriilor țări, ai propriului oraș sau district; ei sunt și cetățeni ai Uniunii. Fie și numai din acest motiv, este deosebit de important ca aceștia să fie informați cu privire la ordinea juridică ce le afectează viața de zi cu zi. Totuși, complexitatea structurii Uniunii și ordinea juridică a acesteia nu sunt ușor de înțeles. Această dificultate este cauzată, în parte, chiar de formularea tratatelor, care este adesea oarecum neclară și ale cărei implicații nu sunt ușor de apreciat. Un alt factor este faptul că numeroase concepte cu care tratatele operează în încercarea de a controla situația nu sunt familiare. În cele ce urmează se va încerca asigurarea în beneficiul cetățenilor interesați a unei imagini de ansamblu incipiente asupra structurii UE, precum și a pilonilor de susținere a ordinii juridice europene.

007

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

LISTA ACRONIMELOR UTILIZATE AELS

Asociația Europeană a Liberului Schimb

BCE

Banca Centrală Europeană

CE

Comunitatea Europeană

CECO

Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului

CEDO

Convenția europeană a drepturilor omului

CEE

Comunitatea Economică Europeană

CJUE

Curtea de Justiție a Uniunii Europene

Euratom

Comunitatea Europeană a Energiei Atomice

MES

Mecanismul european de stabilitate

OCDE

Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

PE

Parlamentul European

Rec.

Repertoriul jurisprudenței Curții de Justiție și Tribunalului

TFUE

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

TUE

Tratatul privind Uniunea Europeană

UE

Uniunea Europeană

009

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

DE LA PARIS LA LISABONA, TRECÂND PRIN ROMA, MAASTRICHT, AMSTERDAM ȘI NISA Până în perioada care a urmat imediat după sfârșitul celui de Al Doilea Război Mondial, conceptul pe care îl aveam despre stat, precum și viața noastră politică se dezvoltaseră aproape exclusiv pe baza Constituțiilor și legislațiilor naționale. În țările noastre democratice, aceste Constituții și legi stabileau regulile obligatorii atât pentru cetățeni și partide, cât și pentru stat și instituțiile acestuia. A fost necesară prăbușirea totală a Europei și declinul său politic și economic pentru a fi create condițiile necesare unui nou început și relansării ideii unei noi ordini europene. În termeni generali, eforturile în direcția unificării Europei după cel de Al Doilea Război Mondial au dat naștere unui amestec deconcertant de organizații complexe, asupra cărora este dificil de avut o privire de ansamblu.

De exemplu, OCDE (Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică), NATO (Organizația Tratatului Atlanticului de Nord), Consiliul Europei și Uniunea Europeană coexistă fără nicio reală legătură între ele.

Această varietate de organizații capătă o structură logică doar din punctul de vedere al obiectivelor lor concrete. Astfel, se pot distinge trei mari grupuri:

Primul grup: organizațiile euroatlantice Organizațiile euroatlantice au fost rezultatul alianței dintre Statele Unite ale Americii și Europa după cel de Al Doilea Război Mondial. Deloc întâmplător, prima organizație europeană din perioada postbelică, OCEE (Organisation for European Economic Cooperation = Organizația pentru Cooperare Economică Europeană), a fost creată în 1948 la inițiativa Statelor Unite. În 1947, secretarul de stat de atunci al Statelor Unite, George Marshall, a cerut țărilor europene să își reunească eforturile pentru a-și reconstrui economiile și a promis sprijinul țării sale. Acest sprijin s-a concretizat în

011

7 mai 1948, Haga Primire călduroasă pentru Winston Churchill la congresul mișcării de unificare europeană. Fostul premier britanic, la momentul respectiv lider al opoziției, prezidează evenimentul de deschidere a congresului european. La 19 septembrie 1946, în cadrul discursului său renumit susținut la Zürich, a formulat mesajul de unificare a Europei.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Planul Marshall, care a creat bazele reconstrucției rapide a Europei Occidentale. Inițial, principalul obiectiv al OCEE a fost liberalizarea schimburilor comerciale între state. În 1960, atunci când SUA și Canada s-au alăturat organizației, s-a adăugat un nou obiectiv – cel al promovării progresului economic în țările din lumea a treia, prin intermediul ajutoarelor pentru dezvoltare. OCEE a fost transformată în OCDE (Organisation for Economic Co-operation and Development = Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică), care numără în prezent 35 de membri. În 1949, sub forma unei alianțe militare cu Statele Unite și Canada, a luat ființă Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO). Obiectivul NATO este asigurarea apărării colective, respectiv a asistenței colective. Aceasta a fost concepută sub formă de componentă a unei centuri globale de siguranță, pentru limitarea influenței sovietice, și, după căderea „Cortinei de Fier” în anul 1989 și procesul ulterior de dezmembrare a Uniunii Sovietice, s-a transformat tot mai intens într-o organizație având ca scop soluționarea crizelor și promovarea stabilității. Din NATO fac parte 28 de state, printre care 22 de state membre ale UE (cu excepția Austriei, a Suediei, a Finlandei, a Irlandei, a Maltei și a Ciprului), precum și SUA, Canada, Turcia, Norvegia, Islanda și Albania. Uniunea Europei Occidentale (UEO) a fost creată în 1954, în scopul consolidării cooperării țărilor europene în domeniul politicii de securitate. UEO a marcat debutul politicii de securitate și apărare în Europa. Totuși, dezvoltarea rolului UEO nu a continuat, întrucât cea mai mare parte a competențelor organizației a fost transferată altor instituții internaționale, în special NATO, Consiliului Europei și Uniunii Europene. Prin urmare, UEO a fost dizolvată la 30 iunie 2011.

Al doilea grup: Consiliul Europei și OSCE Organizațiile europene care formează al doilea grup se caracterizează printr‑o structură ce permite includerea unui număr cât mai mare de țări. În același timp, s-a acceptat în mod intenționat faptul că aceste organizații nu vor depăși sfera cooperării internaționale tradiționale. Între aceste organizații se numără Consiliul Europei, înființat la 5 mai 1949, în calitate de organizație politică, având în prezent 47 de membri, incluzând toate statele membre actuale ale UE. Statutul Consiliului Europei nu face nicio referire la o eventuală transformare în federație sau uniune și nu prevede transferul sau exercitarea în comun a drepturilor de suveranitate națională. Deciziile cu privire la toate aspectele importante se iau conform

013

Declarația Schuman de la 9 mai 1950 din Sala Orologiului a ministerului de externe pe Quai d’Orsay din Paris: ministrul francez de externe, Robert Schuman, propune unificarea industriei europene a cărbunelui și oțelului în cadrul unei Comunități Europene a Cărbunelui și Oțelului. În acest mod, un război între statele implicate devine nu numai inimaginabil, ci și imposibil din punct de vedere material.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

principiului unanimității. Astfel, fiecare stat se poate opune adoptării deciziilor prin exercitarea unui drept de veto. Prin urmare, Consiliul Europei este conceput doar ca organism de cooperare internațională.

Consiliul Europei a încheiat numeroase convenții în domeniul economiei, culturii, politicii sociale și justiției. Cea mai importantă și cea mai cunoscută dintre acestea este Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale din 4 noiembrie 1950 (CEDO = Convenția europeană a drepturilor omului), încheiată între timp de toți cei 47 de membri ai Consiliului Europei. Convenția nu a permis numai stabilirea unui nivel minim de protecție a drepturilor omului în țările membre, ci a creat, de asemenea, un sistem de protecție juridică prin care organismele înființate în temeiul convenției de la Strasbourg (Comisia Europeană a Drepturilor Omului și Curtea Europeană a Drepturilor Omului) pot condamna încălcarea drepturilor omului în țările membre.

Din acest grup face parte și Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE), înființată în 1994 în urma „Conferinței pentru securitate și cooperare în Europa” (CSCE). OSCE, din care fac parte în prezent 57 de state, are obligația de a respecta principiile și obiectivele stabilite prin Actul Final de la Helsinki din 1975 și prin Carta de la Paris din 1990. Pe lângă măsurile de promovare a încrederii între țările Europei, aceste obiective includ și crearea unei „rețele de securitate” care să permită soluționarea pe cale pașnică a conflictelor.

Al treilea grup: Uniunea Europeană Cel de al treilea grup de organizații europene este reprezentat de Uniunea Europeană (UE). Spre deosebire de asociațiile internaționale tradiționale dintre state, noutatea esențială a UE rezidă în faptul că statele membre au renunțat la unele dintre drepturile lor de suveranitate în favoarea UE și i-au conferit acesteia prerogative pentru a acționa în mod independent. În exercitarea acestor prerogative, UE poate emite acte juridice europene având aceeași putere ca actele de suveranitate adoptate în statele membre.

Piatra de temelie a Uniunii Europene a constituit-o declarația de la 9 mai 1950 a lui Robert Schuman, ministrul de externe al Franței la acea vreme, în care acesta a prezentat planul pe care îl elaborase împreună cu Jean Monnet de unificare a industriei europene a cărbunelui și oțelului prin

015

016

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

formarea unei Comunități Europene a Cărbunelui și Oțelului. Potrivit declarației, această unificare reprezintă o inițiativă istorică în favoarea unei „Europe organizate și vii”, care este „indispensabilă pentru civilizație” și fără de care „pacea în lume nu poate fi menținută”. „Planul Schuman” a devenit în cele din urmă realitate odată cu încheierea Tratatului de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO) între cele șase țări fondatoare (Belgia, Germania, Franța, Italia, Luxemburg și Țările de Jos), la 18 aprilie 1951, la Paris (Tratatul de la Paris), cu intrarea în vigoare a acestuia la 23 iulie 1952. Această Comunitate a fost instituită pentru o perioadă de 50 de ani și a fost „integrată” în Comunitatea Europeană atunci când tratatul său fondator a expirat, la 23 iulie 2002. În continuare, câțiva ani mai târziu, aceleași state au creat, prin tratatele de la Roma din 25 martie 1957, Comunitatea Economică Europeană (CEE) și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), care și-au început activitatea odată cu intrarea în vigoare a acestor tratate, la 1 ianuarie 1958.

Crearea Uniunii Europene prin Tratatul de la Maastricht a marcat o nouă etapă a procesului de unificare politică a Europei. Acest tratat, semnat încă de la 7 februarie 1992 la Maastricht, dar care, din cauza unor obstacole întâmpinate în procesul de ratificare (aprobarea poporului danez a fost obținută doar după un al doilea referendum; în Germania a fost introdusă o acțiune juridică împotriva acordului parlamentar cu privire la tratat), a intrat în vigoare abia la 1 noiembrie 1993, se autodefinește ca „o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei”. Acesta conține instrumentul de instituire a Uniunii Europene, cu toate că procesul nu a fost finalizat. Uniunea Europeană nu a înlocuit în acest context Comunitățile Europene, ci a adus aceste elemente sub același acoperiș, alături de noile politici și forme de cooperare. Acest proces a condus în mod figurativ la trei piloni, pe care s-a sprijinit Uniunea Europeană: primul pilon a fost reprezentat de Comunitățile Europene: CEE (redenumite CE), CECO (până în 2002) și Euratom. Cel de al doilea pilon a fost reprezentat de cooperarea statelor membre în cadrul afacerilor externe comune și a politicii de securitate. Cel de al treilea pilon a vizat cooperarea statelor membre în domenii precum justiția și afacerile interne.

Uniunea Europeană a cunoscut o primă etapă de dezvoltare prin tratatele de la Amsterdam și de la Nisa, care au intrat în vigoare la 1 mai 1999 și, respectiv, la 1 februarie 2003. Scopul acestor reforme privind tratatele a fost reprezentat de menținerea în beneficiul UE a capacității sale de

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

acțiune și în cadrul unei Uniuni extinse cu numeroase state membre noi.

Din acest motiv, cele două tratate au condus în primul rând la reforme instituționale, voința politică de aprofundare a integrării europene rămânând relativ scăzută în raport cu reformele din etapele anterioare.

Numeroasele critici care au urmat au dat naștere unei dezbateri cu privire la viitorul Uniunii Europene și la structura sa instituțională. Acestea au determinat adoptarea unei Declarații privind viitorul Uniunii Europene de către șefii de stat sau de guvern la 5 decembrie 2001 în localitatea Laeken din Belgia. Prin acest document, UE și-a asumat obligația de a deveni mai democratică, mai transparentă și mai eficientă și de a deschide calea către adoptarea unei Constituții. Primul pas în atingerea acestui obiectiv l-a constituit instituirea unei convenții europene, sub președinția fostului președinte al Franței, Valéry Giscard d’Estaing, a cărei misiune era redactarea unei Constituții europene. Proiectul elaborat în cadrul acestei convenții având ca obiect „Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa” a fost înmânat oficial președintelui Consiliului European la 18 iulie 2003 și adoptat cu diferite modificări de către șefii de stat sau de guvern la 17 și 18 iulie 2004 la Bruxelles.

Constituția avea drept scop transformarea Uniunii Europene și a Comunității Europene existente într-o Uniune Europeană unică, care ar fi trebuit să funcționeze pe baza unui singur tratat constituțional. Doar Comunitatea Europeană a Energiei Atomice urma să funcționeze în continuare ca o comunitate independentă, deși strâns asociată Uniunii Europene, ca și până atunci. Acest proiect constituțional a eșuat însă în cursul procesului de ratificare al statelor membre. După primele voturi pozitive în 13 din cele 25 de state membre de atunci, tratatul a fost respins în referendumurile din Franța (54,68 % împotrivă, la o participare de 69,34 %) și din Țările de Jos (61,7 % împotrivă, la o participare de 63 %).

După o perioadă de reflecție de aproape doi ani, în prima jumătate a anului 2007 s-a reușit lansarea unui nou pachet de reforme. Acest pachet de reforme se desparte formal de ideea unei Constituții europene, prin care toate tratatele existente urmau a fi abrogate și înlocuite cu un singur document, intitulat „Tratatul de instituire a unei Constituții a UE”. În schimb, a fost elaborat un tratat de reformă care, ca și tratatele anterioare de la Maastricht, Amsterdam și Nisa, a introdus modificări fundamentale ale tratatelor existente ale UE, vizând creșterea capacității de acțiune a UE în interiorul și în afara Uniunii, consolidarea legitimității democratice a UE și

017

018

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

creșterea eficacității acțiunilor acesteia în ansamblu. Potrivit tradiției, acest tratat de reformă a fost numit Tratatul de la Lisabona. Proiectul Tratatului de la Lisabona a fost elaborat extrem de rapid, în special datorită faptului că, în concluziile la ședința Consiliului European din 21 și 22 iunie 2007 de la Bruxelles, șefii de stat sau de guvern au stabilit în amănunt prin ce modalitate și în ce măsură modificările negociate privind tratatul constituțional urmau să fie încorporate în tratatele existente. Au procedat în această privință de o manieră complet atipică și nu s-au limitat la stabilirea unor direcții generale care ulterior să fie puse în practică prin dispozițiile unei conferințe interguvernamentale, ci au definit ei înșiși structura și conținutul modificărilor ce urmau să fie aplicate, formulând uneori chiar textul exact al unei dispoziții.

Principalele puncte controversate au fost delimitarea competențelor între Uniune și statele membre, viitorul politicii externe și de securitate comune, noul rol al parlamentelor naționale în procesul de integrare, încorporarea Cartei drepturilor fundamentale în dreptul Uniunii, precum și eventualele progrese în domeniul cooperării polițienești și judiciare în materie penală.

Drept urmare, conferința interguvernamentală convocată în 2007 a avut o libertate de manevră redusă, având doar mandatul aplicării din punct de vedere tehnic a modificărilor impuse. Lucrările conferinței interguvernamentale au fost astfel finalizate încă de la 18/19 octombrie 2007; acestea au fost aprobate din punct de vedere politic cu ocazia reuniunii informale a Consiliului European care a avut loc în aceeași perioadă la Lisabona.

Tratatul a fost în cele din urmă semnat oficial la 13 decembrie 2007, la Lisabona, de către șefii de stat sau de guvern ai celor 27 de state membre ale UE de atunci (Croația a devenit stat membru al UE în 2013). Cu toate acestea, procesul de ratificare a acestui tratat s-a dovedit a fi extrem de dificil. Deși, spre deosebire de Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, Tratatul de la Lisabona a fost ratificat cu succes în Franța și în Țările de Jos, acesta a suferit un eșec la un prim referendum organizat în Irlanda la 12 iunie 2008 (53,4 % împotrivă, la o participare de 53,1 %).

Doar după obținerea mai multor garanții juridice cu privire la sfera (limitată) a noului tratat, cetățenii irlandezi au fost chemați la vot la un al doilea referendum privind Tratatul de la Lisabona, în octombrie 2009. De data aceasta, tratatul a obținut o aprobare largă din partea populației irlandeze (de 67,1 % „pentru”, la o participare de 59 %). Succesul referendumului din Irlanda a deschis calea ratificării Tratatului de la Lisabona în Polonia și în Republica Cehă. În Polonia, președintele Kaczyński condiționase semnarea

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

documentului de ratificare de rezultatul favorabil al referendumului din Irlanda. De asemenea, președintele ceh, Václav Klaus, intenționase inițial să aștepte rezultatele referendumului irlandez, însă ulterior a condiționat semnarea instrumentului de ratificare de garanția că „decretele Beneš” din 1945, care exclud orice revendicare teritorială asupra unor foste teritorii germane din Republica Cehă, nu vor fi afectate de Tratatul de la Lisabona și, în special, de Carta drepturilor fundamentale, integrată în Tratatul UE. După identificarea unei soluții la aceste cereri, președintele ceh a semnat instrumentul de ratificare la 3 noiembrie 2009. Astfel, procesul de ratificare a fost finalizat, iar Tratatul de la Lisabona a putut intra în vigoare la 1 decembrie 2009.

Prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană au fuzionat într-o Uniune Europeană unică. Termenul „comunitate” este înlocuit integral cu termenul „uniune”. Uniunea se substituie și preia succesiunea Comunității Europene. Cu toate acestea, dreptul Uniunii este în continuare definit de următoarele trei tratate:

Tratatele UE în vigoare TRATATUL PRIVIND UNIUNEA EUROPEANĂ

Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) este subîmpărțit în următoarele șase titluri: „Dispoziții comune” (I); „Dispoziții privind principiile democratice” (II); „Dispoziții privind instituțiile” (III); „Dispoziții privind formele de cooperare consolidată” (IV); „Dispoziții generale privind acțiunea externă a Uniunii și dispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună” (V); și „Dispoziții finale” (VI).

TRATATUL PRIVIND FUNCȚIONAREA UNIUNII EUROPENE

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) are la bază Tratatul de instituire a Comunității Europene. În principiu, TFUE prezintă structura tratatelor UE. Principalele modificări vizează acțiunea externă a UE și introducerea unor noi capitole, în special cu privire la politica energetică a UE, cooperarea polițienească și judiciară în materie penală, spațiul, sportul și turismul.

TRATATUL DE INSTITUIRE A COMUNITĂȚII EUROPENE A ENERGIEI ATOMICE

Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice (Tratatul Euratom) a suferit numai modificări punctuale. Diferitele modificări specifice au fost operate, de fiecare dată, prin protocoale anexate la Tratatul de la Lisabona.

019

020

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

TUE și TFUE prezintă aceeași valoare juridică și nu se află într-un raport de supraordonare sau de subordonare. Această clarificare explicită de ordin juridic este necesară, întrucât nivelurile de reglementare din ambele tratate și noul titlu al fostului Tratat CE („Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene”) creează impresia că TUE este oarecum o Constituție sau un tratat de bază, în timp ce TFUE este conceput ca un tratat de punere în aplicare. În plus, nici TUE și nici TFUE nu au caracter constituțional formal. Terminologia utilizată în ansamblul tratatelor reflectă această modificare de abordare față de proiectul precedent de Constituție: nu se mai utilizează expresia „Constituție”, „ministrul afacerilor externe al UE” devine „Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate”, iar definițiile termenilor „lege” și „lege-cadru” au fost abandonate. De asemenea, tratatele modificate nu conțin niciun articol referitor la simboluri ale UE, cum ar fi steagul sau imnul. Supremația dreptului Uniunii Europene nu este stabilită prin intermediul unei norme exprese în cadrul unui tratat, ci rezultă, la fel ca și până în prezent, dintr-o declarație care face trimitere la jurisprudența în materie a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

De asemenea, Tratatul de la Lisabona renunță la cei „trei piloni” ai UE. Cu toate acestea, procedurile speciale privind politica externă și de securitate comună, inclusiv apărarea europeană, rămân în vigoare; declarațiile Conferinței interguvernamentale, anexate la tratat, subliniază caracterul special al acestui domeniu politic și responsabilitățile deosebite pe care le au, în acest sens, statele membre. În prezent, UE are 28 de state membre. Acestea sunt, în primul rând, cei șase membri fondatori ai CEE, și anume Belgia, Germania (inclusiv teritoriul fostei RDG, ca urmare a unificării celor două Germanii, la 3 octombrie 1990), Franța, Italia, Luxemburg și Țările de Jos. La 1 ianuarie 1973, au aderat la Comunitate Danemarca (în prezent cu excepția Groenlandei care, în februarie 1982, în urma unui referendum, s-a pronunțat cu o mică majoritate împotriva rămânerii în CE), Irlanda și Regatul Unit. Planificata aderare a Norvegiei a fost respinsă printr-un referendum organizat în octombrie 1972 (cu 53,5 % voturi împotrivă). „Extinderea spre sud” a UE a început cu aderarea Greciei, la 1 ianuarie 1981, și s-a încheiat cu aderarea Spaniei și a Portugaliei, la 1 ianuarie 1986. Următoarea extindere a avut loc la 1 ianuarie 1995, când Austria, Finlanda și Suedia au aderat la UE. În Norvegia, un nou referendum a avut aceleași rezultate ca în urmă cu 22 de ani, cetățenii pronunțându-se, cu o mică majoritate (52,4 %), împotriva aderării țării lor la UE. La 1 mai 2004 au aderat la UE

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

țările baltice Estonia, Letonia și Lituania, statele din Europa Centrală și de Est Republica Cehă, Ungaria, Polonia, Slovenia și Slovacia, precum și cele două insule mediteraneene, Cipru și Malta. După aproximativ doi ani, extinderea spre est a continuat cu aderarea Bulgariei și a României, la 1 ianuarie 2007.

Cel mai recent membru al UE a devenit Croația, la 1 iulie 2013. Astfel, numărul statelor membre ale UE a ajuns la 28, iar populația Uniunii a crescut la 510 milioane de locuitori în prezent. Această extindere istorică a UE constituie elementul central al unui lung proces, care a permis reunificarea unei Europe ce fusese divizată timp de peste o jumătate de secol de Cortina de Fier și Războiul Rece. Extinderea reflectă dorința de a asigura pacea, stabilitatea și prosperitatea economică într-un continent european unit.

UE manifestă deschidere și pentru aderarea altor state, în măsura în care acestea îndeplinesc criteriile de aderare stipulate de Consiliul European de la Copenhaga în 1993: ■■

■■

■■

criteriile politice: stabilitatea instituțională, democrația, statul de drept, garantarea drepturilor omului, precum și respectarea și protecția minorităților; criteriile economice: existența unei economii de piață funcționale, care face față presiunii concurențiale și forțelor de piață la nivelul UE; criteriile juridice: capacitatea de asumare a obligațiilor asociate calității de membru al UE, inclusiv acceptarea obiectivelor uniunii politice, precum și ale uniunii economice și monetare.

Procedura de aderare prezintă trei etape, care trebuie aprobate de către toate statele membre ale UE de la momentul respectiv:

1. I se oferă unui stat perspectiva de a deveni membru.

2. O țară dobândește statutul oficial de stat candidat imediat ce aceasta îndeplinește condițiile de aderare, ceea ce nu înseamnă însă că sunt inițiate negocieri oficiale.

3. Sunt inițiate negocieri formale de aderare cu statul candidat, în cadrul cărora sunt convenite modalitățile și procedurile de adoptare a normelor în vigoare ale Uniunii Europene.

După finalizarea negocierilor și a reformelor însoțitoare cu satisfacerea cerințelor ambelor părți, rezultatele și condițiile pentru aderare sunt stipulate într-un tratat de aderare. Pentru început, acest tratat de aderare trebuie aprobat cu majoritate absolută de către membrii Parlamentului European. După aceasta, tratatul trebuie aprobat de către Consiliu, în unanimitate. Semnarea

021

022

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

tratatului de aderare este efectuată ulterior de către șefii de stat sau de guvern din UE și din statul aderent. Orice tratat de aderare trebuie „ratificat” ulterior de către statele membre ale UE și de către statul aderent în conformitate cu normele de drept constituțional în vigoare. Depunerea instrumentelor de ratificare marchează finalizarea procedurii de aderare și intrarea în vigoare a tratatului de adeziune. Astfel, statul aderent devine stat membru. În prezent sunt în curs de desfășurare negocieri de aderare cu Turcia (începând din 2005), Serbia (din 2014) și Muntenegru (din 2014).

Turcia a depus cererea de aderare la 14 aprilie 1987. Relațiile dintre UE și Turcia au însă un istoric mai îndelungat. Încă din 1963, Turcia și CEE au încheiat un acord de asociere în care se face referire la o eventuală aderare. În 1995 a fost creată o uniune vamală, iar în decembrie 1999, la Helsinki, Consiliul European i-a acordat oficial Turciei statutul de țară candidată la aderare. Această decizie a constituit expresia convingerii că această țară îndeplinește condițiile principale ale unui sistem democratic, deși mai sunt încă necesare progrese importante în ceea ce privește respectarea drepturilor omului și protecția minorităților. În decembrie 2004, la recomandarea Comisiei, Consiliul European a dat, în sfârșit, undă verde deschiderii negocierilor de aderare cu Turcia. Acestea au început în octombrie 2005.

Obiectivul final al acestor negocieri este aderarea, însă nu există garanții că acest obiectiv va fi atins. Anul 2014, definit în 1999 ca termen pentru o posibilă aderare, a trecut și nu a fost convenit un nou termen în privința aderării. Aderarea Turciei trebuie pregătită minuțios, astfel ca, atunci când aceasta este realizată, să se evite punerea în pericol a realizărilor obținute în cei peste 60 de ani de integrare europeană.

Islanda și-a depus cererea de aderare la 17 iulie 2009. Negocierile de aderare au fost inițiate oficial în 2010; pentru început, acestea au avansat rapid, însă au intrat într-un impas în urma înlocuirii guvernului și au fost sistate în cele din urmă complet, după ce Islanda și-a retras cererea de aderare, la 12 martie 2015.

Statutul oficial de candidat este deținut de către fosta Republică iugoslavă a Macedoniei (2009) și Albania (2014). În mod suplimentar, perspectiva unei viitoare aderări la UE a fost deschisă pentru Bosnia și Herțegovina, precum și pentru Kosovo (1).

(1) În conformitate cu statutul definit prin rezoluția 1244 a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

De asemenea, au fost incluse dispoziții privind retragerea din UE: Așa‑numita „clauză de retragere” a fost introdusă în Tratatul UE, aceasta permițând unui stat membru să se retragă din Uniunea Europeană. Nu sunt impuse condiții pentru retragerea din Uniune; este suficientă încheierea unui acord între UE și statul membru în cauză, prin care se stabilește modalitatea de retragere a acestuia. În cazul în care nu se poate ajunge la un asemenea acord, retragerea devine efectivă la expirarea termenului de doi ani de la notificarea intenției de retragere. Împotriva tuturor așteptărilor, această posibilitate a fost utilizată mai repede decât ar fi fost de imaginat. La 23 iunie 2016, 52 % dintre britanici (în condițiile unei participări de 71,8 %) s-au exprimat împotriva rămânerii Regatului Unit în Uniunea Europeană. Este în prezent la latitudinea guvernului britanic să inițieze procedura de renunțare la calitatea de membru al UE (articolul 50 din TUE), cu notificarea intenției de retragere.

Pe de altă parte, nu este prevăzută o excludere a unui stat membru din UE contrar voinței exprimate de către acesta, nici chiar în cazul unor încălcări grave și permanente ale tratatului.

023

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

VALORILE FUNDAMENTALE ALE UNIUNII EUROPENE Articolul 2 din TUE (valorile Uniunii) Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați.

Articolul 3 din TUE (obiectivele Uniunii) (1) Uniunea urmărește să promoveze pacea, valorile sale și bunăstarea popoarelor sale.

(2) Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen.

(3) Uniunea instituie o piață internă. Aceasta acționează pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o creștere economică echilibrată și pe stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forței de muncă și spre progres social, precum și pe un nivel înalt de protecție și de îmbunătățire a calității mediului. Aceasta promovează progresul științific și tehnic.

025

026

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Uniunea combate excluziunea socială și discriminările și promovează justiția și protecția sociale, egalitatea între femei și bărbați, solidaritatea între generații și protecția drepturilor copilului.

Aceasta promovează coeziunea economică, socială și teritorială, precum și solidaritatea între statele membre.

Uniunea respectă bogăția diversității sale culturale și lingvistice și veghează la protejarea și dezvoltarea patrimoniului cultural european.

(4) Uniunea instituie o uniune economică și monetară a cărei monedă este euro.

(5) În relațiile sale cu restul comunității internaționale, Uniunea își afirmă și promovează valorile și interesele și contribuie la protecția cetățenilor săi. Aceasta contribuie la pacea, securitatea, dezvoltarea durabilă a planetei, solidaritatea și respectul reciproc între popoare, comerțul liber și echitabil, eliminarea sărăciei și protecția drepturilor omului și, în special, a drepturilor copilului, precum și la respectarea strictă și dezvoltarea dreptului internațional, inclusiv respectarea principiilor Cartei Organizației Națiunilor Unite. [...]

La bazele Europei unite stau idei și valori fundamentale care sunt recunoscute și de către statele membre în articolul 2 din TUE și a căror transpunere în practică este încredințată instituțiilor executive ale UE. În cadrul acestor valori fundamentale sunt incluse: respectarea demnității umane, a egalității, libertății și solidarității. Obiectivele declarate ale UE sunt garantarea principiilor libertății, democrației și statului de drept, comune tuturor statelor membre, precum și protejarea drepturilor omului.

Aceste valori nu constituie numai o linie directoare pentru statele care intenționează să adere în viitor la UE; încălcările grave și permanente ale acestor valori și principii de către un stat membru pot fi de asemenea, în sensul articolului 7 din TUE, pasibile de sancțiune. În acest sens, este necesară mai întâi o constatare unanimă din partea șefilor de stat sau de guvern în cadrul Consiliului European din care să rezulte existența unei încălcări grave și de durată a valorilor și principiilor Uniunii. Această constatare este făcută de către șefii de stat sau de guvern la propunerea unei treimi a statelor membre sau a Comisiei și în baza acordului Parlamentului European. În acest caz, Consiliul

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

UE dispune, cu majoritate calificată, de posibilitatea de a suspenda anumite drepturi rezultate din TUE și din TFUE pentru statul membru în cauză, inclusiv drepturile de vot ale reprezentantului guvernului statului membru în cauză în Consiliu. Pe de altă parte, îndatoririle care îi revin statului membru în cauză în temeiul tratatelor rămân obligatorii. Se iau în considerare, în special, eventualele consecințe asupra drepturilor și obligațiilor persoanelor fizice și juridice.

Uniunea Europeană, garant al păcii Motorul cel mai puternic al unificării Europei îl constituie dorința de pace (a se vedea articolul 3 din TUE). În secolul trecut, două războaie mondiale au izbucnit în Europa între țări care astăzi sunt state membre ale Uniunii Europene. De aceea, o politică pentru Europa înseamnă în același timp o politică pentru pace. Crearea UE a reprezentat elementul central pentru o ordine europeană de pace, care face imposibil un război între statele sale membre.

Cei 70 de ani de pace în Europa stau mărturie în acest sens. Această pace devine tot mai solidă pe măsură ce crește numărul statelor europene care aderă la UE. În acest sens, ultimele două extinderi ale UE au adus o contribuție importantă la consolidarea păcii în Europa. În 2012, pentru angajamentul manifestat în susținerea păcii, reconcilierii, democrației și drepturilor omului în Europa, UE a primit Premiul Nobel pentru pace.

Unitatea și egalitatea ca teme recurente Unitatea este o temă recurentă. Problemele esențiale ale prezentului pot fi depășite doar dacă țările europene se prezintă și acționează împreună, cu respectarea diversității acestora. Multă lume consideră că pacea (atât în Europa, cât și pe plan internațional), democrația și statul de drept, prosperitatea economică și bunăstarea socială nu pot fi asigurate și menținute în viitor fără integrare europeană. Șomajul, creșterea insuficientă, asigurarea alimentării cu energie și poluarea mediului au încetat de mult să fie doar probleme naționale, acestea nemaiputând fi soluționate la acest nivel. Doar în contextul Uniunii Europene poate fi instituită o ordine economică stabilă și doar prin eforturi europene conjugate poate fi asigurată o politică economică internațională care să îmbunătățească performanțele economiei europene și să contribuie la justiția socială. Fără coeziune internă, Europa nu își poate afirma independența politică și economică față de restul lumii, nu își poate recăpăta influența pe scena internațională și nu își poate recâștiga rolul în politica mondială.

027

Eforturile UE pentru promovarea păcii, a reconcilierii, a democrației și a drepturilor omului au fost răsplătite în anul 2012 cu Premiul Nobel pentru pace. Herman Van Rompuy, președintele Consiliului European între 2009 și 2014, José Manuel Barroso, președintele Comisiei Europene între 2004 și 2014, și Martin Schulz, președintele Parlamentului European între 2012 și 2017, au primit premiul la Oslo, la 10 decembrie 2012.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Unitatea nu poate exista fără a fi asigurată egalitatea. Niciun cetățean al Uniunii nu trebuie să fie dezavantajat sau discriminat pe criterii de naționalitate. Tratamentul discriminatoriu pe criterii de sex, rasă, origine etnică, religie sau convingeri, handicap, vârstă sau orientare sexuală trebuie combătut. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu se limitează doar la aceasta: este interzisă discriminarea de orice fel, bazată pe criterii precum culoarea, trăsăturile genetice, limba, opiniile politice sau de orice altă natură, apartenența la o minoritate națională, averea sau nașterea. În plus, toți cetățenii UE sunt egali în fața legii. În ceea ce privește statele membre, principiul egalității înseamnă că niciun stat nu are prioritate în fața altuia, iar diferențele naturale, precum suprafața, numărul de locuitori, cât și structurile diferite trebuie luate în considerare numai în cadrul principiului egalității.

Libertățile fundamentale Libertatea este un corolar al păcii, unității și egalității. Crearea unei entități mai largi, prin unirea a 28 de state, permite totodată libera circulație dincolo de frontierele naționale. Aceasta înseamnă, în special, libera circulație a lucrătorilor, libertatea de stabilire și de prestare a serviciilor, libera circulație a mărfurilor și a capitalurilor. Aceste libertăți fundamentale garantează oamenilor de afaceri libertatea de luare a deciziilor, lucrătorilor libertatea de a-și alege locul de muncă, iar consumatorilor libertatea de a alege produsele dintr-o varietate cât se poate de largă. Libera concurență permite operatorilor economici să își ofere bunurile și serviciile unui cerc incomparabil mai larg de potențiali consumatori. Lucrătorii își pot căuta un loc de muncă sau îl pot schimba în funcție de propriile dorințe și interese pe întregul teritoriu al UE. Consumatorii pot alege produsele cele mai ieftine și cele mai bune din gama mult mai diversificată care le este oferită ca o consecință a creșterii concurenței.

Cu toate acestea, în cazul unei aderări la UE sunt prevăzute frecvent prin tratatul de aderare norme tranzitorii în special pentru libera circulație a lucrătorilor, precum și pentru libertatea de a presta servicii și libertatea de stabilire, care permit statelor membre ale UE de până la data respectivă să reglementeze beneficierea de aceste libertăți fundamentale pentru cetățenii statelor aderate pentru o perioadă de până la șapte ani în baza legislației naționale sau a acordurilor bilaterale existente.

029

030

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Principiul solidarității Solidaritatea constituie corectivul necesar al libertății; întrucât exercitarea abuzivă a unei libertăți este întotdeauna în detrimentul altora. Din acest motiv, pentru ca o ordine comunitară să fie durabilă, acesta trebuie să recunoască întotdeauna solidaritatea drept principiu fundamental și să repartizeze în mod egal și echitabil, între toți membrii săi, atât avantajele – adică prosperitatea –, cât și dificultățile.

Respectarea identității naționale Identitățile naționale ale statelor membre sunt respectate. Nu se urmărește o „dizolvare” a statelor membre în UE, ci mai degrabă punerea în comun a caracteristicilor naționale ale acestora. Autoritatea morală a Uniunii, care aduce beneficii tuturor statelor membre, constă tocmai în această varietate de caracteristici și de identități naționale.

Nevoia de securitate Toate aceste valori fundamentale depind, în ultimă instanță, de existența securității. În special după atentatul de la 11 septembrie 2001 din Statele Unite și după ce au avut loc mai multe atacuri teroriste cumplite în Europa, lupta împotriva terorismului și a crimei organizate a redevenit o preocupare principală a Europei. Consolidarea cooperării polițienești și judiciare continuă, iar protecția frontierelor externe ale UE s-a intensificat.

Pe de altă parte, securitatea în contextul european înseamnă și securitatea socială a tuturor cetățenilor care trăiesc în UE, securitatea locului de muncă, precum și condiții sigure de desfășurare a activităților economice în general. În acest sens, instituțiilor UE li se cere să ofere cetățenilor și întreprinderilor posibilitatea de a-și construi viitorul prin crearea condițiilor adecvate de care acestea depind.

Drepturile fundamentale Valorile și conceptele fundamentale care stau la baza UE includ și drepturile fundamentale ale cetățenilor individuali ai Uniunii. De mai bine de 200 de ani, istoria Europei este marcată de eforturile continue de îmbunătățire

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

a protecției drepturilor fundamentale. Începând cu declarațiile drepturilor omului și ale cetățeanului din secolul al XVIII-lea, drepturile fundamentale și libertățile civile sunt astăzi puternic ancorate în Constituțiile majorității statelor civilizate, în special ale statelor membre ale UE. Sistemele juridice ale acestora au la bază statul de drept și respectul demnității, libertății și dreptului individului la dezvoltare personală. De asemenea, există numeroase convenții internaționale privind protecția drepturilor omului, între care Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția europeană a drepturilor omului – CEDO) are o semnificație deosebită pentru Europa.

Protecția drepturilor fundamentale printr-un cadru juridic al Uniunii a fost obținută abia în temeiul unei jurisprudențe constante a Curții de Justiție a Uniunii Europene, care a apărut însă relativ târziu, și anume în anul 1969.

Anterior acestui moment, Curtea de Justiție a respins toate obiecțiile legale fundamentale, argumentând că nu ar intra în competența sa probleme care fac obiectul normelor constituționale naționale. Curtea de Justiție a fost nevoită să revină asupra acestei poziții, în special în baza unui principiu pe care chiar aceasta l-a instituit, și anume principiul supremației dreptului Uniunii asupra dreptului național, această supremație putând fi reală doar dacă dreptul Uniunii este în măsură să garanteze o protecție a drepturilor fundamentale echivalentă celei garantate de Constituțiile naționale.

Punctul de plecare în această jurisprudență îl constituie cauza Stauder, în care beneficiarul unei indemnizații acordate victimelor de război a considerat că cerința de a-și menționa numele în momentul înregistrării pentru cumpărarea de unt la preț redus în perioada Crăciunului reprezenta o încălcare a demnității sale și a principiului egalității. Deși inițial Curtea a apreciat că indicarea numelui nu este indispensabilă, având în vedere dispozițiile dreptului Uniunii, și că, prin urmare, este inutil să examineze modul în care a fost încălcat un drept fundamental, în cele din urmă Curtea a afirmat că respectarea drepturilor fundamentale reprezintă unul dintre principiile generale ale dreptului Uniunii, Curtea trebuind să asigure respectarea acestuia. Astfel, Curtea de Justiție a recunoscut pentru prima dată existența unui cadru al drepturilor fundamentale propriu Uniunii Europene.

Inițial, Curtea de Justiție a stabilit garantarea drepturilor fundamentale pe baza unui anumit număr de dispoziții ale tratatelor. Astfel, Curtea a stabilit numeroase interdicții privind discriminarea, care, în anumite cazuri, se referă la aspecte specifice principiului general al egalității. Între acestea se numără interzicerea oricărei discriminări pe motiv de naționalitate (articolul

031

032

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

18 din TFUE), combaterea tratamentului diferențiat pe criterii de sex, rasă sau origine etnică, religie sau confesiune, handicap, vârstă sau orientare sexuală (articolul 10 din TFUE), egalitatea de tratament a bunurilor și persoanelor în ceea ce privește cele patru libertăți fundamentale (libera circulație a mărfurilor, articolul 34 din TFUE; libera circulație a persoanelor, articolul 45 din TFUE; dreptul de stabilire, articolul 49 din TFUE; libera prestare a serviciilor, articolul 57 din TFUE), concurența liberă (articolul 101 și următoarele din TFUE), precum și egalitatea de remunerare între femei și bărbați (articolul 157 din TFUE). Cele patru libertăți fundamentale ale UE, care garantează libertățile de bază ale vieții profesionale, pot fi, de asemenea, considerate un drept fundamental în cadrul Uniunii privind libera circulație și libera exercitare a unei activități profesionale. De asemenea, sunt garantate în mod explicit libertatea de asociere (articolul 153 din TFUE), dreptul de a adresa petiții (articolul 24 din TFUE) și protecția secretelor comerciale și a secretului profesional (articolul 339 din TFUE).

Curtea de Justiție a dezvoltat și a completat în mod constant aceste tentative inițiale de protecție a drepturilor fundamentale prin dreptul Uniunii. În acest sens, Curtea a recunoscut principii juridice generale și le-a aplicat utilizând conceptele comune ale Constituțiilor statelor membre, precum și convențiile internaționale privind protecția drepturilor omului, la care statele membre au aderat. Între aceste convenții, o importanță deosebită o are CEDO – Convenția europeană a drepturilor omului, care a contribuit la conturarea esenței drepturilor fundamentale ale Uniunii și a mecanismelor de protejare a acestora. Astfel, Curtea de Justiție a recunoscut mai multe libertăți, precum: dreptul de proprietate, libertatea de exercitare a unei activități profesionale, inviolabilitatea domiciliului, libertatea de opinie, drepturile generale ale personalității, protecția familiei (de exemplu, dreptul membrilor familiei de a însoți un lucrător migrant), libertatea economică, libertatea de religie sau de confesiune, precum și o serie de drepturi procedurale fundamentale, ca: dreptul la proceduri juridice corecte, principiul confidențialității corespondenței dintre avocat și client (cunoscut sub numele de „privilegiu juridic profesional”) în țările cu sistem de drept tip „common law”, interzicerea dublei sancțiuni pentru același delict sau necesitatea justificării acțiunilor juridice ale Uniunii.

Un principiu de importanță majoră, invocat în mod frecvent în litigiile juridice, este principiul egalității de tratament. În termeni simpli, conform acestui principiu, situații similare nu pot fi tratate într-o manieră diferită, exceptând cazul în care diferențele sunt justificate în mod obiectiv. Principiul egalității de tratament nu interzice însă, în sensul jurisprudenței Curții

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

de Justiție, aplicarea, cu privire la resortisanții naționali, respectiv la produsele naționale, a unor cerințe mai stricte în comparație cu cele prevăzute pentru cetățenii altor state membre sau la produsele de import (în limbajul juridic se vorbește în acest context despre o „discriminare inversă”). Acest rezultat este considerat drept o consecință a competenței limitate a Uniunii, care vizează în principiu numai operațiunile cu implicații transfrontaliere. În schimb, normele referitoare la fabricarea și comercializarea mărfurilor naționale sau statutul juridic al resortisanților în statele membre de origine nu intră în sfera de reglementare a Uniunii decât în măsura în care au fost deja introduse măsuri de armonizare.

Prin jurisprudența Curții de Justiție, dreptul Uniunii dispune de un corp extins de principii ale statului de drept cvasiconstituționale. În acest context, principiul proporționalității are o importanță practică semnificativă. Acesta presupune necesitatea evaluării obiectivelor urmărite și a mijloacelor utilizate și efortul de a menține un echilibru al acestora, în vederea evitării legiferării excesive. Printre celelalte principii fundamentale care stau la baza dreptului Uniunii se numără principiile generale ale dreptului administrativ și conceptul de proceduri juridice corecte, precum, de exemplu, principiul protecției confidențialității, interzicerea dispozițiilor retroactive care impun obligații sau a retragerii avantajelor dobândite în mod legitim, precum și dreptul la audiere în instanță, care trebuie să fie asigurat atât în procedurile administrative ale Comisiei Europene, cât și în acțiunile în fața Curții de Justiție. O importanță deosebită este acordată cerinței privind mai buna transparență, ceea ce presupune că deciziile trebuie adoptate într-o manieră cât se poate de deschisă și cât mai apropiată de cetățeni. Un aspect semnificativ al acestei transparențe este faptul că orice cetățean al UE sau orice persoană juridică înregistrată într-un stat membru poate avea acces la documentele Consiliului sau ale Comisiei. În plus, este necesară comunicarea tuturor subvențiilor acordate din bugetul UE către persoane fizice sau juridice. În acest scop sunt create baze de date care pot fi accesate fără restricții de către orice cetățean al Uniunii.

Deși realizările Curții de Justiție în definirea drepturilor fundamentale nescrise sunt recunoscute, nu se poate ignora însă faptul că această manieră de „instituire a drepturilor fundamentale europene” prezintă un grav inconvenient: Curtea de Justiție trebuie să se limiteze la cazuri în speță. În aceste condiții, Curtea nu poate institui, plecând de la principiile juridice generale, drepturi fundamentale pentru toate domeniile în care acest lucru este necesar sau oportun. De asemenea, Curtea nu poate stabili nici sfera de aplicare și nici limitele protecției drepturilor fundamentale procedând la

033

În cauza Eugen Schmidberger a fost vizată o manifestație de protest pe autostrada Brenner, care a condus la o blocare completă a traficului timp de 30 de ore pe această autostradă. Pentru prejudiciile suferite ca urmare a blocajului, firma de transport Schmidberger a solicitat despăgubiri de la Republica Austria, ale cărei autorități nu interziseseră manifestația.

Curtea de Justiție a constatat că neinterzicerea manifestației ar constitui o afectare a libertății de circulație a mărfurilor, acest demers fiind însă justificabil din punct de vedere obiectiv. Decizia a vizat respectarea drepturilor fundamentale ale manifestanților cu privire la exprimarea opiniilor și la libertatea de adunare, garantate prin Constituția Austriei și prin Convenția europeană a drepturilor omului. Din acest motiv, nu poate fi reținută în sarcina autorităților din Austria o încălcare a prevederilor legale de natură să justifice angajarea răspunderii.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

generalizările și diferențierile necesare. În consecință, instituțiile UE nu pot evalua cu suficientă exactitate dacă sunt sau nu sunt în pericol să încalce un drept fundamental. În mod similar, un cetățean al Uniunii nu poate aprecia cu exactitate în toate cazurile dacă i-a fost încălcat unul dintre drepturile fundamentale.

O perioadă lungă de timp, aderarea UE la Convenția europeană a drepturilor omului a fost considerată drept soluția ieșirii din această situație. Cu toate acestea, în avizul său 2/94, Curtea de Justiție a precizat că, la momentul respectiv, din punct de vedere legal, UE nu avea competența de a adera la această convenție. Curtea a afirmat că respectarea drepturilor omului este o condiție a legalității actelor UE. Aderarea la convenție ar atrage însă o modificare substanțială a sistemului actual al Uniunii de protecție a drepturilor omului, deoarece ar implica includerea UE într-un sistem instituțional internațional, precum și integrarea tuturor dispozițiilor convenției în ordinea juridică a Uniunii. În opinia Curții de Justiție, o astfel de modificare a sistemului de protecție a drepturilor omului în UE, având implicații instituționale în egală măsură fundamentale pentru Uniune și pentru statele membre, ar avea o anvergură constituțională și ar depăși astfel, prin natura sa, limitele stabilite de articolul 352 din TFUE. Această deficiență a fost remediată prin intermediul Tratatului de la Lisabona. Aderarea UE la CEDO este stipulată în prezent la articolul 6 alineatul (2) din TUE în mod expres. Negocierile de aderare au fost inițiate fără întârziere în anul 2010. În primăvara anului 2013, s-a ajuns la un acord cu privire la proiectul unui tratat de aderare.

Comisia a transmis acest proiect Curții de Justiție a Uniunii Europene și a solicitat o opinie de specialitate cu privire la compatibilitatea acestuia cu legislația Uniunii. În avizul 2/13, Curtea de Justiție a Uniunii Europene ajunge la concluzia că proiectul de acord cu privire la aderarea UE la CEDO în forma planificată nu este compatibil cu legislația UE. O critică importantă este reprezentată de faptul că, în cazul unei aderări la CEDO, CJUE ar urma să se supună deciziilor adoptate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Și politica comună externă și de securitate a Uniunii ar fi supusă supravegherii privind respectarea drepturilor omului, exercitată de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului. În opinia judecătorilor, o asemenea situație ar contraveni principiilor fundamentale structurale ale UE. În urma acestei decizii, o aderare a Uniunii Europene la CEDO rămâne în continuare posibilă din punct de vedere teoretic, însă, în lipsa adoptării unor demersuri suplimentare, este exclusă din punct de vedere practic, deoarece s-ar impune modificarea prealabilă a unei serii de detalii tehnice în proiectul de aderare.

035

036

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Independent de o aderare a UE la CEDO, Tratatul de la Lisabona a reprezentat o etapă suplimentară decisivă pentru crearea unui cadru juridic de bază pentru UE, prin poziționarea pe noi baze a protecției drepturilor fundamentale în UE. Prin intermediul unui nou articol privind drepturile fundamentale (articolul 6 din TUE), demersurile instituțiilor UE și ale statelor membre, în măsura în care acestea aplică și valorifică dreptul Uniunii, sunt subordonate Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care dobândește caracter juridic obligatoriu la nivelul UE prin intermediul unei referințe în articolul privind drepturile fundamentale. Această Cartă a drepturilor fundamentale are la bază un proiect elaborat în cadrul unei convenții la care au participat 16 reprezentanți ai șefilor de stat sau de guvern, precum și președintele Comisiei Europene, 16 membri ai Parlamentului European și 30 de parlamentari naționali (câte doi din fiecare din cele 15 state membre de la momentul respectiv), prezidată de către prof. dr. Roman Herzog.

Acest proiect a fost proclamat solemn de către președinții Parlamentului European, Consiliului UE și Comisiei Europene, în deschiderea Consiliului European de la Nisa din 7 decembrie 2000, cu titlul de „Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”. În decursul negocierilor privind Constituția europeană, această Cartă a drepturilor fundamentale a fost revizuită și a devenit parte integrantă a Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa, la 29 octombrie 2004. După eșecul acestui tratat, Carta drepturilor fundamentale a fost încă o dată proclamată solemn „Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”, de data aceasta ca instrument separat, de către președinții Parlamentului European, Consiliului și Comisiei Europene, la 12 decembrie 2007, la Strasbourg. Aceasta este versiunea cartei la care Tratatul UE face referire de acum înainte ca fiind obligatorie. Astfel, Carta drepturilor fundamentale capătă valoare juridică și stabilește aplicabilitatea drepturilor fundamentale în dreptul Uniunii. Totuși, aceasta nu se aplică Poloniei și Regatului Unit. Cele două state membre nu au putut sau nu au dorit să adopte sistemul drepturilor fundamentale al cartei, considerând că vor fi obligate să renunțe sau, cel puțin, să își modifice anumite poziții naționale legate de, de exemplu, unele aspecte de ordin religios sau de tratamentul aplicat minorităților. Prin urmare, pentru aceste două state membre, drepturile fundamentale nu decurg din Carta drepturilor fundamentale, ci, ca și până acum, din jurisprudența Curții de Justiție a UE.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

METODA DE UNIFICARE A EUROPEI Unificarea europeană este marcată de două concepte structural diferite privind cooperarea între statele europene. Acestea sunt definite prin termenii „cooperare” și „integrare”. În plus, s-a conturat o metodă suplimentară, denumită „cooperare consolidată”.

Cooperarea statelor Esența cooperării este reprezentată de faptul că statele naționale sunt dispuse să coopereze cu alte state dincolo de granițele lor naționale, însă numai cu menținerea principală a suveranității lor naționale. Astfel, eforturile de unificare având la bază cooperarea nu urmăresc în consecință crearea unui nou stat unitar, ci se limitează la asocierea statelor suverane pentru crearea unei uniuni statale în care se mențin structurile statelor naționale (confederație). Principiul cooperării este reflectat de modul de lucru al Consiliului Europei și al OCDE.

Conceptul de integrare Conceptul de integrare depășește limitele coabitării tradiționale a statelor naționale. Opinia tradițională privind intangibilitatea și indivizibilitatea suveranității statelor diferă de convingerea conform căreia ordinea imperfectă a conviețuirii dintre om și stat, deficiențele specifice ale sistemului național și numeroasele acțiuni de dominație prin forță întreprinse, de-a lungul istoriei europene, de un stat împotriva altora (așa-numita hegemonie) ar putea fi surmontate numai în situația în care structurile suverane naționale individuale ar fi reunite pentru a forma o structură suverană unică, cu fuzionarea acestora la un nivel superior pentru a forma o comunitate supranațională (federație).

UE reprezintă o reflectare a acestui concept de integrare, fără ca demersurile respective să fi condus la o fuzionare a structurilor naționale suverane. Aceasta s-a întâmplat din cauza faptului că statele membre nu au

039

040

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

fost dispuse să renunțe la structura redobândită și recent – ulterior celui de Al Doilea Război Mondial – consolidată a statului lor național pentru formarea unui stat european federal. Astfel, a fost necesară din nou identificarea unui compromis care – fără a necesita crearea unui stat european federal – să asigure mai mult decât o simplă cooperare între state. Soluția a fost reprezentată de eliminarea treptată a contradicției dintre cerința de respectare a independenței statelor naționale și statul federal european.

Statelor membre nu li se solicită renunțarea deplină la suveranitatea lor, ci numai renunțarea la dogma indivizibilității acesteia. Astfel, pentru început s-a urmărit doar identificarea domeniilor materiale în care statele membre au fost dispuse să renunțe în mod voluntar la o parte a suveranității lor în beneficiul unei comunități supraordonate acestora. Rezultatul acestor eforturi este reflectat de cele trei tratate fondatoare ale CECO, C(E)E și Euratom.

Prin intermediul acestor documente, precum și prin tratatele actuale de instituire a Uniunii, sunt stipulate individual acele domenii în care au fost transferate UE drepturile lor suverane. În acest context, nu este acordată UE și instituțiilor sale o competență generală de adoptare a măsurilor necesare pentru punerea în aplicare a obiectivelor prevăzute ale tratatelor, natura și volumul competențelor de acțiune rezultând din dispozițiile concrete ale tratatelor (principiul mandatării limitate). În acest mod, renunțarea la competențele proprii este clară și verificabilă pentru statele membre.

Cooperarea consolidată Prin intermediul instrumentului cooperării consolidate, este creată baza pentru punerea în aplicare a ideii de „integrare cu viteze diferite”. Este oferită și unor grupuri mai restrânse de state membre posibilitatea de a avansa în procesul de integrare într-un anumit domeniu aflat în competența UE, fără a fi afectate în acest context de statele membre care manifestă o atitudine ezitantă sau de refuz.

După ce, inițial (Tratatul de la Amsterdam), condițiile și procedurile pentru utilizarea acestui instrument făceau obiectul unui regim extrem de strict, în contextul procesului de extindere a UE acestea au dobândit o structură ceva mai deschisă (Tratatul de la Nisa). Tratatul de la Lisabona grupează dispozițiile în vigoare cu privire la cooperarea consolidată în articolul 20 din TUE (condițiile cadru) și în articolele 326-334 din TFUE (condiții suplimentare, aderare, proceduri, reguli de exprimare a voturilor).

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Reglementările cu privire la o cooperare consolidată pot fi sintetizate după cum urmează: ■■

O astfel de cooperare poate fi valorificată numai în cadrul competențelor existente ale UE și trebuie să fie destinată atingerii obiectivelor UE și promovării procesului european de integrare (articolul 20 din TUE). Din acest motiv, nu oferă posibilitatea de eliminare a deficiențelor uniunii economice și monetare consacrate prin arhitectura tratatului TUE. Cooperarea consolidată nu poate afecta piața internă și coeziunea economică și socială a UE. În plus, nu trebuie să conducă la apariția de impedimente sau discriminări în raporturile comerciale dintre statele membre, precum și la o denaturare a concurenței (articolul 326 din TFUE). Este necesară respectarea competențelor, drepturilor, obligațiilor și intereselor statelor membre care nu sunt implicate în procedura de cooperare (articolul 327 din TFUE).

■■

Cooperarea consolidată trebuie să fie disponibilă tuturor statelor membre. În mod suplimentar, trebuie să fie permis statelor membre să adere în orice moment la raportul de cooperare, cu condiția ca statele membre în cauză să dea curs deciziilor adoptate în cadrul cooperării consolidate. Comisia și statele membre se asigură că un număr cât mai mare de state membre este implicat în cadrul cooperării consolidate (articolul 328 din TFUE).

■■

Cooperarea consolidată poate fi pusă în aplicare numai în ultimă instanță, în cazul în care s-a stabilit în Consiliu că obiectivele acestei cooperări nu pot fi atinse, într-un termen rezonabil, prin aplicarea dispozițiilor relevante din tratate. Limita minimă pentru o cooperare consolidată este de nouă state membre [articolul 20 alineatul (2) din TUE].

■■

Actele juridice adoptate în cadrul unei cooperări consolidate nu constituie o componentă a acquis-ului comunitar. Aceste acte juridice prezintă aplicabilitate directă numai în statele membre implicate în procedura de adoptare a hotărârilor [articolul 20 alineatul (4) din TUE].

Nu există însă impedimente cu privire la punerea acestora în aplicare pentru statele membre care nu sunt implicate în acest proces.

041

042

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

■■

Cheltuielile care rezultă din aplicarea unei forme de cooperare consolidată, altele decât costurile administrative, sunt finanțate de statele membre participante, cu excepția cazului în care Consiliul, hotărând în unanimitate, după consultarea Parlamentului European, decide altfel (articolul 332 din TFUE).

■■

Consiliul și Comisia trebuie să se asigure că măsurile adoptate în cadrul unei cooperări consolidate sunt în acord cu celelalte demersuri politice ale UE (articolul 334 din TFUE).

Până în prezent, acest instrument a fost valorificat în practică în două situații: pentru prima dată în istoria UE, statele membre au apelat la procedura cooperării consolidate pentru a adopta o reglementare care să le permită soților cu cetățenie diferită alegerea legislației aplicabile, în cazul unui divorț. În contextul în care o propunere corespunzătoare formulată de către Comisie în anul 2006 nu a obținut unanimitatea necesară în Consiliu, acesta a acordat prin decizia din 12 iulie 2010 autorizația de punere în aplicare a unei cooperări consolidate. În baza unei noi propuneri a Comisiei, 14 state membre (Austria, Belgia, Bulgaria, Franța, Germania, Italia, Letonia, Luxemburg, Malta, Portugalia, România, Slovenia, Spania și Ungaria) au ajuns la un acord cu privire la normele aplicabile în cazul unui divorț sau al unei separări de corp a soților cu naționalitate diferită. Rezultatul este prevăzut în Regulamentul (UE) nr. 1259/2010 al Consiliului din 20 decembrie 2010 de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în domeniul legii aplicabile divorțului și separării de corp.

Cea de a doua situație de aplicare a vizat protecția prin brevetare în Europa.

Fără Croația și Spania și cu participarea ulterioară a Italiei, un număr total de 26 de state membre ale UE au convenit o cooperare consolidată pentru asigurarea unei protecții unitare prin brevetare. Regulamentul privind cooperarea consolidată cu raportare la o protecție unitară prin brevet, precum și Regulamentul în ceea ce privește dispozițiile aplicabile în materie de traducere au intrat în vigoare la 20 ianuarie 2013. Regulamentele vor fi aplicabile însă numai prin intrarea în vigoare a acordului menit să stabilească un sistem unitar de soluționare a litigiilor privind brevetele. În acest scop, este necesară ratificarea acordului de către cel puțin 13 state membre, în prezent fiind disponibil acordul din partea unui număr de 11 state.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

„CONSTITUȚIA” UNIUNII EUROPENE Orice organizare socială are o Constituție. Constituția este modalitatea prin care este definită structura unui sistem politic: ea specifică relația dintre diferitele componente ale sistemului și sistemul în ansamblu, definește obiectivele comune și stabilește regulile de adoptare a unor decizii cu caracter obligatoriu. Având în vedere că Uniunea Europeană este o asociație de state căreia i s-au atribuit o serie de sarcini și funcții specifice, Constituția acesteia trebuie să fie în măsură să abordeze aceleași aspecte ca o Constituție națională. În statele membre, organismele politice sunt guvernate de două principii fundamentale: statul de drept și democrația. Pentru a respecta cerințele fundamentale ale dreptului și democrației, toate activitățile Uniunii trebuie să fie legitime atât din punct de vedere juridic, cât și din punct de vedere democratic: elementele pe care se întemeiază, structura, competențele Uniunii, modul în care funcționează, poziția statelor membre și a instituțiilor acestora și poziția cetățenilor. În urma eșecului Tratatului de instituire a unei Constituții din 29 octombrie 2004, „Constituția” UE nu a fost redactată, ca majoritatea Constituțiilor statelor membre, sub forma unui document unitar cu rol de Constituție.

Aceasta reiese din totalitatea normelor și valorilor fundamentale pe care autoritățile le percep ca având caracter obligatoriu. Aceste norme se regăsesc parțial în tratatele europene sau în instrumentele juridice puse în aplicare de instituțiile Uniunii, însă în parte se bazează și pe cutumă.

Natura juridică a UE Orice analiză a naturii juridice a UE trebuie să pornească de la trăsăturile caracteristice ale acesteia. Deși natura juridică a UE a fost stabilită în două hotărâri cu valoare de precedent ale Curții de Justiție pronunțate în 1963 și în 1964 cu privire la Comunitatea Economică Europeană, aceste hotărâri sunt încă valabile pentru Uniunea Europeană în forma sa actuală.

045

046

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Cauza Van Gend & Loos În acest litigiu, întreprinderea olandeză de transport Van Gend & Loos a inițiat o acțiune juridică împotriva autorităților vamale din Țările de Jos pe motivul impunerii unei taxe de import pentru un produs originar din Germania cu un cuantum mai mare decât taxele aplicate importurilor anterioare. Întreprinderea a considerat această acțiune o încălcare a articolului 12 din Tratatul CEE, care interzice introducerea unor noi taxe de import sau orice majorare a taxelor vamale existente între statele membre. Instanța din Țările de Jos a suspendat procedurile și a înaintat cazul către Curtea de Justiție, solicitând clarificarea domeniului de aplicare și a implicațiilor juridice ale articolului invocat din Tratatul de instituire a CEE.

„

Curtea de Justiție a utilizat acest caz pentru a prezenta o serie de observații fundamentale privind natura juridică a CEE. În hotărârea sa, Curtea a afirmat că:

Obiectivul Tratatului CEE este crearea unei piețe comune, a cărei funcționare privește în mod direct pe membrii individuali ai Comunității; aceasta implică faptul că acest tratat este mai mult decât un acord care doar stabilește obligații mutuale între statele contractante. Această concepție este confirmată prin preambulul tratatului, care se adresează nu numai guvernelor, ci și popoarelor.

Ea își găsește o confirmare și mai limpede în crearea de instituții dotate cu drepturi suverane, a căror exercitare afectează în egală măsură statele membre și pe cetățenii acestora […] [Din toate acestea] se poate trage concluzia că prin Comunitate a fost creată o nouă ordine juridică a dreptului internațional, în beneficiul căreia statele membre și-au limitat drepturile de suveranitate, chiar dacă numai în domenii restrânse, și al cărei obiect îl constituie nu numai statele membre, ci și resortisanții acestora.”

Cauza Costa/ENEL Doar după un an, cauza Costa/ENEL a dat Curții de Justiție ocazia de a-și prezenta poziția într-un mod mai detaliat. Faptele în acest caz au fost următoarele: în 1962, Italia a naționalizat producția și distribuția de electricitate și a transferat patrimoniul întreprinderilor din sectorul energiei electrice companiei naționale de electricitate ENEL. În calitate de acționar al Edison Volta, una dintre întreprinderile naționalizate, domnul Costa a considerat că a fost privat de dividendele sale și, prin urmare, a refuzat să achite

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

o factură la electricitate în valoare de 1 926 de lire italiene. În cadrul procedurilor în fața instanței de arbitraj din Milano, unul dintre motivele invocate de domnul Costa pentru a-și justifica atitudinea a fost acela că legea de naționalizare încălca o serie de dispoziții ale Tratatului CEE. Pentru a putea evalua motivele prezentate de domnul Costa în apărarea sa, instanța a solicitat Curții de Justiție să interpreteze mai multe aspecte ale Tratatului CEE. În hotărârea sa, Curtea de Justiție a făcut următoarele afirmații cu privire la natura juridică a CEE:

„

Spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CEE a instituit o ordine juridică proprie […], integrată în sistemul juridic al statelor membre și pe care instanțele acestora sunt obligate să o aplice. Ca urmare a instituirii unei Comunități cu o durată nelimitată, dispunând de propriile instituții, propria personalitate, propria capacitate juridică și capacitatea de reprezentare pe plan internațional și, în special, cu puteri reale derivate din limitarea competenței sau din transferul atribuțiilor statelor către Comunitate, statele membre și-au limitat drepturile lor suverane […] și au creat astfel un corp de drept aplicabil resortisanților lor și lor însele.”

„

Pe baza observațiilor sale detaliate, Curtea a concluzionat că:

Reiese din ansamblul observațiilor de mai sus că, izvorând dintr-o sursă independentă, dreptului născut din tratat nu ar putea, dată fiind natura sa specifică originală, să i se opună din punct de vedere juridic un text intern, indiferent de natura acestuia, fără a-și pierde caracterul comunitar și fără a fi pus în discuție fundamentul juridic al Comunității înseși. Astfel, transferarea de către state, din sistemul lor juridic intern, către sistemul juridic comunitar a drepturilor și obligațiilor care decurg din tratat are drept consecință o limitare definitivă a drepturilor lor suverane asupra căreia nu ar putea să prevaleze un act unilateral ulterior, incompatibil cu conceptul de Comunitate.”

047

048

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Din perspectiva acestor hotărâri, elementele care împreună reprezintă o caracteristică tipică a naturii juridice specifice UE sunt: ■■

■■

■■

■■

■■

structura instituțională, care garantează că acțiunile UE au la bază și interesul european general, adică se reflectă sau sunt influențate de interesul Uniunii, astfel cum este stabilit în obiective; transferul de competențe către instituțiile Uniunii, într-o măsură mai mare decât în cadrul altor organizații internaționale și acoperirea unor domenii în care statele, în mod normal, își păstrează drepturile suverane; instituirea unei ordini juridice independente de ordinile juridice ale statelor membre; aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii Europene, ceea ce garantează punerea în aplicare completă și uniformă a dispozițiilor UE în toate statele membre și stabilește drepturi și obligații valabile atât pentru statele membre, cât și pentru cetățenii acestora; supremația dreptului Uniunii, ceea ce exclude orice revocare sau modificare a acestuia în baza dreptului național și, în caz de litigiu, îi garantează prevalența față de acesta din urmă.

UE este astfel o entitate autonomă cu propriile drepturi suverane și cu o ordine juridică independentă de cea a statelor membre, căreia i se supun atât statele membre, cât și resortisanții acestora, în domeniile de competență ale UE. Prin natura sa, UE se caracterizează atât prin trăsături comune, cât și prin diferențe față de cel mai des întâlnite tipuri de organizații internaționale sau structuri de tip federal.

UE nu este un „produs finit”, ci se află într-un proces de evoluție, iar forma sa finală nu poate fi încă prevăzută.

Singura trăsătură pe care UE o are în comun cu organizațiile internaționale obișnuite este faptul că a luat naștere, de asemenea, în urma unui tratat internațional. Cu toate acestea, UE s-a îndepărtat deja semnificativ de aceste rădăcini de drept internațional. Documentele de constituire a UE au condus în fapt la instituirea unei Uniuni independente, cu drepturi proprii de suveranitate și competențe individuale. Statele membre au renunțat la unele dintre propriile competențe suverane în favoarea acestei Uniuni și le-au încredințat UE în scopul exercitării comune.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Datorită acestor diferențe dintre UE și tipul tradițional de organizație internațională, Uniunea este în curs de dobândire a unui statut similar cu cel al unui stat individual. În special faptul că statele membre și-au cedat parțial drepturile suverane a reprezentat un semn că UE era deja structurată după modelul unui stat federal. Totuși, această perspectivă nu ia în considerare faptul că instituțiile UE au competențe doar în anumite domenii, în scopul îndeplinirii obiectivelor stabilite în tratate. Aceasta înseamnă că nu au libertatea de a-și alege obiectivele asemeni unui stat suveran și nici nu se află în poziția de a face față provocărilor pe care le înfruntă statele moderne în prezent. UE nu se bucură nici de jurisdicția cuprinzătoare a statelor suverane, nici de capacitatea de a stabili noi domenii de responsabilitate („principiul competenței de a se pronunța asupra propriei competențe”).

Din aceste motive, UE nu este nici o organizație internațională clasică, nici o asociație de state, ci mai degrabă o entitate autonomă situată la granița dintre cele două. În mediul juridic, se folosește în prezent termenul de „organizație supranațională”.

Sarcinile UE Lista de sarcini încredințate UE se aseamănă puternic cu ordinea constituțională a unui stat. Acestea nu sunt sarcini de natură strict tehnică asumate în mod obișnuit de organizațiile internaționale, ci domenii de competență care, împreună, alcătuiesc atributele esențiale ale suveranității statale.

Lista de sarcini încredințate UE este foarte vastă, cuprinzând acțiuni economice, sociale și politice.

Sarcini economice Sarcinile economice sunt centrate pe crearea unei piețe comune care să unească piețele naționale ale statelor membre și în cadrul căreia toate bunurile și serviciile să poată fi oferite și vândute în aceleași condiții pe care le presupune o piață internă și la care toți cetățenii să aibă acces egal și liber.

Planul de a crea o piață comună s-a materializat, în esență, prin programul care viza finalizarea pieței interne până în 1992, lansat de președintele Comisiei de la momentul respectiv, Jacques Delors, și aprobat de șefii de stat sau de guvern, instituțiile Uniunii reușind să stabilească un cadru juridic pentru o piață unică cu o funcționare corespunzătoare. Organele Uniunii

049

Piața internă, cu cele patru libertăți caracteristice ale acesteia (a se vedea articolul 26 din TFUE), reprezintă un element fundamental al TFUE: libera circulație a mărfurilor (articolul 34), libera circulație a persoanelor (articolul 45 și articolul 49), libera circulație a serviciilor (articolul 57) și libera circulație a capitalului (articolul 63).

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

au reușit definirea cadrului legal pentru o piață internă funcțională. Acest cadru a fost completat între timp în mare parte cu măsuri naționale de punere în aplicare, astfel încât piața internă s-a transformat deja în realitate. Această piață internă este vizibilă și în viața cotidiană, în special la deplasările pe teritoriul UE, care nu mai sunt întrerupte de multă vreme de controale asupra persoanelor și a mărfurilor la granițele naționale.

Piața internă este susținută de uniunea economică și monetară.

Sarcina UE în ceea ce privește politica economică nu este însă de a stabili și gestiona o politică economică europeană, ci de a coordona politicile economice naționale, astfel încât deciziile unuia sau mai multor state membre să nu aibă efecte negative asupra funcționării pieței unice. În acest scop, a fost adoptat un Pact de stabilitate și de creștere pentru a pune la dispoziția statelor membre criteriile detaliate pe care trebuie să le aibă la bază deciziile lor de politică bugetară. Dacă acestea nu sunt respectate, Comisia Europeană poate emite avertismente și, în caz de deficit bugetar excesiv repetat, Consiliul poate impune sancțiuni. Pe parcursul crizei financiare și economice, a fost intensificată în continuare cooperarea în cadrul politicii economice la nivelul UE în anii 2010-2012. Coordonarea politicii economice la nivelul UE a fost completată cu un mecanism permanent de gestionare a crizelor, care conține în special următoarele elemente: aprecierea rolului Comisiei, adoptarea de noi automatisme de corectare, ancorarea coordonării politicii economice la cel mai înalt nivel politic, o coordonare în semestrul european cu intensificarea obligațiilor de raportare ale statelor membre, consolidarea rolului parlamentelor naționale și al Parlamentului European, precum și angajamente naționale care urmează a fi consacrate în legislația națională. În centrul acestui nou mecanism de gestionare a crizelor se află „semestrul european”. „Semestrul european” reprezintă un ciclu pe parcursul căruia statele membre ale UE își corelează politica economică și fiscală. Acesta include în principal primele șase luni ale unui an – de unde rezultă denumirea de „semestru”. Pe parcursul semestrului european, statele membre își adaptează politica bugetară și economică în funcție de obiectivele și regulile convenite la nivelul UE. Semestrul european trebuie să contribuie în acest mod la garantarea finanțelor publice solide, la susținerea creșterii economice și la prevenirea dezechilibrelor macroeconomice excesive la nivelul UE. Acest mecanism de gestionare a crizelor este considerat o soluție de ultim recurs; acestuia îi revine în cele din urmă garantarea funcționării uniunii

051

Repartizarea sarcinilor în semestrul european NOIEMBRIE

Faza de pregătire ANALIZA SITUAȚIEI și asocierea cu anul precedent

POLITICA BUGETARĂ ȘI STRUCTURALĂ

Comisia Europeană realizează analiza

DEZECHILIBRE MACROECONOMICE

DECEMBRIE

Analiza anuală a creșterii IANUARIE

Faza 01 LINII DIRECTOARE POLITICE la nivelul UE

Parlamentul European emite un aviz cu privire la liniile directoare în materia politicii ocupaționale

FEBRUARIE

MARTIE

APRILIE

Raportul privind mecanismul de alertă

Verificări detaliate ale statelor cu potențiale dezechilibre macroeconomice

Consiliul UE examinează analiza anuală a creșterii și preia concluziile

Consiliul European (șefii de stat sau de guvern) oferă orientări politice

Faza 02 Obiective, măsuri și planuri politice SPECIFICE FIECĂREI ȚĂRI

Statele membre prezintă obiectivele specifice, măsurile și planurile politice

MAI

Comisia Europeană formulează recomandări specifice fiecărei țări Consiliul UE adoptă recomandările definitive specifice fiecărei țări

IUNIE

Consiliul European aprobă recomandările

Consiliul UE acceptă recomandările

IULIE

Faza 03 IMPLEMENTARE

Statele membre țin cont de recomandări la adoptarea hotărârilor acestora cu privire la bugetul de stat al anului următor

Un nou ciclu începe către finalul anului la prezentarea analizei anuale a creșterii pentru anul următor, prin care Comisia oferă o imagine de ansamblu cu privire la situația economică.

Graficul este disponibil în 24 de limbi la adresa http://www.consilium.europa.eu/ro/policies/european-semester/ Graficul este disponibil în 24 de limbi la adresa http://www.consilium.europa.eu/ro/policies/european-semester/

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

economice și monetare. Se menține însă nemodificată linia directoare asociată ordinii politice: responsabilitatea națională în politica economică și financiară, context în care statele membre trebuie să înțeleagă demersurile întreprinse ca oportunitate de interes comun. În ceea ce privește politica monetară, sarcina UE a fost și este de a introduce o monedă unică în UE și de a controla aspectele monetare la nivel central. În acest domeniu, s-a înregistrat deja un prim succes. La 1 ianuarie 1999, euro a fost introdus ca monedă unică europeană în statele membre care îndepliniseră deja criteriile de convergență stabilite în acest scop (rata inflației: 1,5 %, deficit bugetar = contractarea anuală de noi împrumuturi: 3 %, datorie publică: 60 %, rata dobânzilor pe termen lung: 2 %). Aceste state sunt Belgia, Germania, Spania, Franța, Irlanda, Italia, Luxemburg, Țările de Jos, Austria, Portugalia și Finlanda. La 1 ianuarie 2002, monedele naționale ale acestor state au fost înlocuite cu bancnote și monede euro. De atunci, toate plățile și tranzacțiile financiare s-au efectuat într-o singură monedă – euro. În perioada următoare, un număr tot mai mare de state membre a respectat criteriile pentru adoptarea monedei unice europene: Grecia (1 ianuarie 2001), Slovenia (1 ianuarie 2007), Cipru (1 ianuarie 2008), Malta (1 ianuarie 2008), Slovacia (1 ianuarie 2009), Estonia (1 ianuarie 2011), Letonia (1 ianuarie 2014) și, în final, Lituania (1 ianuarie 2015). Așa-numita „zonă euro”, în care este utilizată moneda unică europeană, cuprinde astfel în prezent 19 state membre. În principiu, noile state membre care au aderat sunt, de asemenea, obligate să adopte euro ca monedă națională de îndată ce îndeplinesc criteriile de convergență. O excepție este aplicabilă numai pentru Danemarca și Regatul Unit. Aceste state membre și-au asigurat o clauză de neparticipare care le permite să decidă dacă și în ce moment se va iniția procedura de verificare a îndeplinirii criteriilor de aderare la moneda unică. Un caz special este reprezentat de Suedia, care nu dispune de o clauză „opt-out”. În acest caz, adoptarea monedei unice europene depinde de recomandarea Comisiei și Băncii Centrale Europene transmisă Consiliului UE cu privire la participarea Suediei. Dacă se formulează o asemenea recomandare, iar Consiliul o aprobă, Suedia nu va putea refuza participarea. Cu toate acestea, în prezent, populația suedeză susține într-o foarte mică măsură aderarea la zona euro. În 2003, în cadrul unui referendum, 55,9 % dintre suedezi s-au exprimat împotriva introducerii monedei euro. Conform unui sondaj efectuat în decembrie 2005, 49 % dintre aceștia erau încă împotriva monedei euro, în timp ce 36 % erau în favoarea acesteia.

053

054

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

În ciuda tuturor rezervelor, euro s-a transformat într-o monedă puternică și recunoscută la nivel internațional, care constituie concomitent un liant stabil între statele membre ale zonei euro. Nu au survenit modificări cu privire la acest aspect nici ca urmare a crizei datoriilor de stat apărute în anul 2010. Din contră, UE a reacționat la această criză prin adoptarea de mecanisme temporare de soluționare a crizelor, înlocuite în anul 2013 de Mecanismul european de stabilitate (MES), cu caracter permanent. MES, reprezentând un cadru durabil pentru soluționarea crizelor, pune la dispoziția statelor membre ale zonei euro mijloace externe de asistență financiară pentru care este disponibilă o capacitate efectivă de creditare în valoare de 500 de miliarde EUR. Statele din zona euro pot beneficia de această asistență financiară numai în condiții stricte, care au ca scop o consolidare riguroasă a finanțelor publice și în care se exprimă prin intermediul unui program de ajustare economică negociat de către Comisie și de către Fondul Monetar Internațional (FMI), în strânsă cooperare cu Banca Centrală Europeană. Bazându-se pe MES, UE are capacitatea de a interveni pentru a proteja moneda euro chiar și în scenariile cele mai dure. Acestea sunt o reflectare clară a interesului comun și a solidarității din zona euro, precum și a responsabilității individuale a fiecărui stat membru față de țările omoloage. În plus față de domeniul politicii economice și monetare, UE are responsabilități în numeroase alte sectoare ale politicii economice. Acestea includ, în special, politica în domeniul agriculturii și pescuitului, politica în domeniul transporturilor, politica de protecție a consumatorilor, politica structurală și de coeziune, politica de cercetare și de dezvoltare, politica de mediu, politica în domeniul sănătății, politica comercială și politica energetică.

Sarcini sociale Din punctul de vedere al politicii sociale, UE îi revine sarcina de a conferi pieței interne și o dimensiune socială și de a garanta în acest mod că beneficiile integrării economice nu revin exclusiv persoanelor active din punct de vedere economic. Unul dintre punctele de plecare în acest sens a fost introducerea unui sistem de securitate socială pentru lucrătorii migranți. În cadrul acestui sistem, lucrătorii care au desfășurat activități profesionale în mai multe state membre și care, în consecință, au făcut parte din diferite sisteme de asigurare socială nu vor fi dezavantajați în privința protecției lor sociale (pensie pentru limită de vârstă, pensie de invaliditate, asistență medicală, prestații familiale, ajutoare de șomaj). O altă sarcină prioritară,

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

în contextul situației șomajului din UE, care a reprezentat o sursă de preocupare în ultimii ani, a fost nevoia elaborării unei strategii europene de ocupare a forței de muncă. Statele membre și UE sunt invitate să pună la punct o strategie de ocupare a forței de muncă și să promoveze, în special, mâna de lucru calificată, formată și capabilă să se adapteze; în plus, este necesară adaptarea piețelor muncii la cerințele procesului de transformare economică. Promovarea ocupării forței de muncă este considerată oportunitate de interes comun. Acest demers implică din partea statelor membre o coordonare a activității lor naționale în Consiliul UE. UE va contribui la atingerea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă prin încurajarea cooperării între statele membre și, dacă este necesar, prin sprijinirea inițiativelor acestora, respectându-le totodată competențele.

Sarcini politice În ceea ce privește domeniul politic în sens strict, sarcinile UE vizează cetățenia Uniunii, politica privind cooperarea judiciară în materie penală și politica externă și de securitate comună. Cetățenia UE a consolidat și mai mult drepturile și interesele resortisanților statelor membre în cadrul UE. Cetățenii se bucură de: dreptul de liberă circulație pe teritoriul Uniunii (articolul 21 din TFUE), dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale (articolul 22 din TFUE), dreptul la protecție din partea autorităților diplomatice și consulare ale oricărui stat membru (articolul 23 din TFUE), dreptul de a adresa petiții Parlamentului European (articolul 24 din TFUE) și, în contextul interdicției generale a discriminării, dreptul de a fi tratat în orice stat membru în aceleași condiții ca resortisanții statului respectiv [articolul 20 alineatul (2) coroborat cu articolul 18 din TFUE]. În cadrul politicii comune externe și de securitate, este urmărită în special păstrarea valorilor comune, a intereselor fundamentale și a independenței UE, consolidarea securității UE și a statelor membre ale acesteia, menținerea păcii internaționale și consolidarea securității internaționale, susținerea democrației și a statului de drept și a cooperării internaționale, protejarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și asigurarea structurii pentru o apărare comună.

Deoarece UE nu este un stat individual, aceste sarcini pot fi îndeplinite doar treptat. În mod tradițional, politica externă și, în special, cea de securitate sunt domenii în legătură cu care statele membre sunt deosebit de decise să își păstreze propria suveranitate. Interesele comune din acest domeniu

055

056

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

sunt dificil de definit și din cauza faptului că doar Franța și Regatul Unit dețin arme nucleare. Faptul că anumite state membre ale UE nu fac parte din NATO constituie o altă problemă. Din acest motiv, la ora actuală, majoritatea deciziilor din domeniul „politicii externe și de securitate comune” sunt luate pe baza cooperării între state. Între timp, au apărut mai multe instrumente autonome, care conturează un cadru juridic solid pentru cooperarea între state. În domeniul cooperării judiciare în materie penală, principalul rol al UE este de a îndeplini sarcini care vizează interesul Europei în ansamblu. Printre acestea se numără, în special, combaterea crimei organizate, prevenirea traficului de persoane și urmărirea penală a infracțiunilor. Deoarece crima organizată nu mai poate fi combătută cu eficacitate la nivel național, este necesar un răspuns comun la nivelul UE. S-au parcurs deja două etape pozitive odată cu directiva privind spălarea banilor și crearea unei autorități europene de poliție, Europol, care funcționează din 1998 (articolul 88 din TFUE). În plus, această cooperare vizează și facilitarea și accelerarea cooperării în materie procedurală și de aplicare a deciziilor, facilitarea extrădării între statele membre, instituirea unor norme minimale referitoare la elementele constitutive ale infracțiunilor și la sancțiunile aplicabile în domeniul crimei organizate, terorismului, traficului de persoane și exploatării sexuale a femeilor și copiilor, traficului ilicit de droguri, traficului ilicit de arme, spălării banilor și corupției (articolul 83 din TFUE).

Unul dintre principalele progrese ale cooperării judiciare în cadrul UE a fost crearea Eurojust, în aprilie 2003 (articolul 85 din TFUE). Cu sediul la Haga, Eurojust este formată din magistrați și procurori din toate statele UE. Misiunea sa este de a contribui la coordonarea cercetării și urmăririi penale a infracțiunilor transfrontaliere grave. Pentru combaterea infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, Consiliul poate institui un Parchet European, pornind de la Eurojust (articolul 86 din TFUE). Un alt progres înregistrat este reprezentat de crearea mandatului european de arestare, care este valabil pe teritoriul UE din ianuarie 2004. Mandatul poate fi emis pentru orice persoană acuzată de o infracțiune pentru care pedeapsa minimă depășește un an de închisoare. Mandatul de arestare european a înlocuit procedurile anterioare de extrădare, care implicau un consum ridicat de resurse de timp.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Competențele UE Tratatele fondatoare ale UE nu conferă instituțiilor Uniunii nicio competență generală de a lua toate măsurile necesare atingerii obiectivelor tratatelor, însă stabilesc, în fiecare capitol, sfera competențelor de acțiune. Ca principiu de bază, UE și instituțiile sale nu pot decide asupra temeiului lor juridic și a competențelor lor. Principiul competenței partajate (articolul 2 din TFUE) se aplică în continuare. Statele membre au ales această metodă pentru a se asigura că transferul propriilor competențe poate fi monitorizat și controlat cu mai mare ușurință.

Gama de aspecte acoperite de principiul competențelor partajate variază în funcție de natura sarcinilor atribuite UE. Competențele care nu au fost transferate Uniunii intră exclusiv în domeniul de competență al statelor membre. Tratatul UE stipulează explicit că aspectele legate de siguranța națională sunt de competența exclusivă a statelor membre.

Această situație dă naștere unei întrebări legitime: care este granița dintre competențele UE și cele ale statelor membre? Granița este trasată pe baza a trei categorii de competențe: ■■

competență exclusivă a UE (articolul 3 din TFUE) în domenii în care se poate presupune că o măsură la nivelul UE va fi mai eficientă decât o măsură necoordonată luată în oricare dintre statele membre.

Domeniile sunt clar stabilite și includ uniunea vamală, stabilirea normelor privind concurența necesare funcționării pieței interne, politica monetară pentru statele membre a căror monedă este euro, politica comercială comună și anumite aspecte ale politicii comune în domeniul pescuitului. În aceste domenii ale politicii, doar Uniunea Europeană poate legifera și adopta acte cu forță juridică obligatorie. Statele membre pot face acest lucru numai în cazul în care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor Uniunii [articolul 2 alineatul (1) din TFUE];

■■

competență partajată între UE și statele membre (articolul 4 din TFUE) în domenii în care o acțiune la nivel european este mai eficientă decât una întreprinsă de un stat membru. Competența partajată vizează: normele privind piața internă, coeziunea economică, socială și teritorială, agricultura și pescuitul, mediul, transporturile, rețelele

057

058

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

transeuropene, alimentarea cu energie și spațiul de libertate, securitate și justiție, precum și obiectivele comune de securitate în materie de sănătate publică, cercetare și dezvoltare tehnologică, spațiul, cooperarea pentru dezvoltare și ajutorul umanitar. În toate aceste domenii, UE își poate exercita cu prioritate competența, însă doar în ceea ce privește aspectele stabilite în instrumentul relevant al Uniunii, și nu în cazul întregului domeniu al politicii. Statele membre își exercită competența în măsura în care Uniunea nu și-a exercitat competența sau a hotărât să înceteze să și-o mai exercite [articolul 2 alineatul (2) din TFUE]. Această din urmă situație apare atunci când instituțiile relevante ale UE decid să abroge un act legislativ, în special pentru a respecta principiile subsidiarității și proporționalității. Consiliul UE poate, la inițiativa unuia sau a mai multor membri, să solicite Comisiei să prezinte propuneri de abrogare a unui act legislativ; ■■

competența de a desfășura acțiuni de sprijinire (articolul 6 din TFUE): competența UE de a desfășura acțiuni de sprijinire se limitează la coordonarea sau completarea acțiunii statelor membre; UE nu poate armoniza actele cu putere de lege în domeniile vizate [articolul 2 alineatul (5) din TFUE]. Prin urmare, responsabilitatea elaborării legislației le revine în continuare statelor membre, care se bucură de o libertate de acțiune semnificativă. Domeniile cuprinse în această categorie de competență sunt protecția și îmbunătățirea sănătății umane, politica industrială, cultura, turismul, educația, formarea profesională, tineretul și sportul, protecția civilă și cooperarea administrativă. În domeniul ocupării forței de muncă și al politicii economice, statele membre recunosc în mod explicit nevoia unei coordonări în cadrul UE a măsurilor adoptate la nivel național.

În plus față de aceste competențe speciale, tratatele Uniunii conferă instituțiilor competența de a acționa atunci când acest lucru este esențial pentru funcționarea pieței interne și pentru asigurarea unei concurențe nedenaturate (a se vedea articolul 352 din TFUE – competențe decizionale sau clauza de flexibilitate). Totuși, aceste articole nu conferă instituțiilor competențe generale care să le permită să își asume sarcini care depășesc obiectivele stabilite prin tratate. De asemenea, instituțiile Uniunii nu își pot extinde competențele în detrimentul statelor membre. În practică, s-a făcut adesea uz de posibilitățile oferite de această competență deoarece, de-a lungul timpului, UE s-a confruntat în mod repetat cu noi sarcini care nu fuseseră prevăzute la momentul semnării tratatelor fondatoare și în legătură cu care

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

nu fuseseră conferite competențe corespunzătoare în tratate. Exemplele includ protecția mediului și a consumatorilor sau instituirea Fondului european de dezvoltare regională ca mijloc de acoperire a discrepanțelor dintre regiunile dezvoltate și cele subdezvoltate din UE. Totuși, la ora actuală, s-au stabilit reglementări juridice specifice pentru domeniile menționate mai sus. Aceste dispoziții specifice au diminuat considerabil importanța clauzei privind competențele decizionale. Exercitarea acestor competențe necesită aprobarea Parlamentului European. În sfârșit, există și alte competențe pentru adoptarea unor măsuri indispensabile pentru punerea în aplicare eficientă și semnificativă a competențelor deja conferite în mod expres (competențe implicite). Aceste competențe au dobândit o semnificație specială pentru gestionarea relațiilor externe. Ele permit Uniunii să își asume obligații față de țări terțe sau alte organizații internaționale în domenii incluse în lista de sarcini atribuite UE. Un exemplu ilustrativ în acest sens este cauza Kramer, soluționată de Curtea de Justiție.

Această speță viza capacitatea UE de a colabora cu organizații internaționale pentru a stabili cote de pescuit și, atunci când se consideră adecvat, pentru asumarea unor obligații în acest domeniu, în temeiul dreptului internațional. În lipsa unor prevederi specifice în tratat, Curtea a dedus competența externă necesară pe baza competențelor interne specifice politicii în domeniul pescuitului, în conformitate cu politica agricolă comună.

Totuși, în exercitarea acestor competențe, UE se supune principiului subsidiarității, preluat din doctrina socială romano-catolică, care a dobândit practic statut constituțional prin includerea în Tratatul UE [articolul 5 alineatul (3) din TUE]. Acest principiu are două fațete: fațeta pozitivă, adică cea de stimulare a competenței pentru UE, stipulează necesitatea intervenției în situația în care obiectivele urmărite „pot fi realizate mai bine la nivelul Comunității”; fațeta negativă, adică cea de inhibare a competenței, înseamnă că UE nu ar trebui să se implice în măsura în care acțiunile statelor membre sunt suficiente pentru atingerea obiectivelor. În practică, acest lucru înseamnă că toate instituțiile Uniunii, dar mai ales Comisia, trebuie să demonstreze că există o nevoie reală de reglementări și acțiuni comune.

Pentru a-l parafraza pe Montesquieu: atunci când nu este necesar ca UE să intervină, este necesar ca aceasta să nu intervină. Dacă nevoia unor reglementări la nivelul Uniunii este demonstrată, următoarea întrebare care se conturează vizează intensitatea și natura acestora. În acest sens, răspunsul decurge din principiul proporționalității, reglementat, în asociere cu reglementările aplicabile în materie de competență, prin articolul 5 alineatul (4)

059

060

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

din TUE. Ulterior, este necesară verificarea detaliată pentru a vedea dacă se justifică un instrument legal și dacă alte mijloace de acțiune nu ar prezenta același nivel de eficiență. În termeni generali, principala concluzie este că legislația-cadru, standardele minimale și recunoașterea reciprocă a standardelor existente în statele membre trebuie să aibă întâietate față de dispozițiile juridice excesiv de detaliate și armonizate, atunci când acest lucru este posibil.

Respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității poate fi verificată și de către parlamentele naționale. În acest scop, s-a introdus un sistem de avertizare timpurie. Acesta permite parlamentelor naționale să emită, în termen de opt săptămâni de la transmiterea unei propuneri legislative, un aviz motivat în care să justifice de ce consideră că propunerea respectivă nu respectă cerințele de subsidiaritate și proporționalitate. În cazul în care acest aviz motivat este susținut prin cel puțin o treime din voturile alocate parlamentelor naționale (fiecare parlament național dispune de două voturi sau, în cazul sistemelor bicamerale, de un vot pentru fiecare cameră), propunerea legislativă trebuie reexaminată de către instituția care a înaintat‑o (de obicei, Comisia). În urma acestei reexaminări, propunerea poate fi reținută, modificată sau retrasă. În cazul în care Comisia Europeană decide să rețină proiectul, aceasta trebuie să emită un aviz motivat prin care să precizeze de ce consideră că proiectul respectă principiul subsidiarității. Acest aviz motivat, împreună cu avizele motivate ale parlamentelor naționale, se înaintează organului legislativ al UE pentru a fi luate în considerare în cadrul procesului de legiferare. În cazul în care, cu o majoritate de 55 % din membrii Consiliului UE sau cu o majoritate a voturilor exprimate în Parlamentul European, organul legislativ al UE consideră că propunerea legislativă nu respectă principiul subsidiarității, aceasta nu va mai fi examinată.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Instituțiile UE Articolul 13 din TUE (cadrul instituțional) (1) Uniunea dispune de un cadru instituțional care vizează promovarea valorilor sale, urmărirea obiectivelor sale, susținerea intereselor sale, ale cetățenilor săi și ale statelor membre, precum și asigurarea coerenței, a eficacității și a continuității politicilor și a acțiunilor sale.

Instituțiile Uniunii sunt: – Parlamentul European; – Consiliul European; – Consiliul UE; – Comisia Europeană (denumită în continuare „Comisia”); – Curtea de Justiție a Uniunii Europene; – Banca Centrală Europeană; – Curtea de Conturi.

(2) Fiecare instituție acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condițiile și scopurile prevăzute de acestea. Instituțiile cooperează unele cu altele în mod loial.

(3) Dispozițiile referitoare la Banca Centrală Europeană și la Curtea de Conturi, precum și dispozițiile detaliate referitoare la celelalte instituții figurează în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

(4) Parlamentul European, Consiliul și Comisia sunt asistate de un Comitet Economic și Social și de un Comitet al Regiunilor, care exercită funcții consultative.

061

28 de șefi de stat sau de guvern, președintele Consiliului European și președintele Comisiei Europene

Prezentare generală a tuturor instituțiilor (TFUE) CONSILIUL EUROPEAN

28 de miniștri (câte unul pentru fiecare stat membru)

751 de deputați

PARL AMENTUL EUROPEAN

CONSILIUL UE

28 de membri (câte unul pentru fiecare stat membru)

COMISIA EUROPEANĂ

350 de membri

COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN

COMITETUL REGIUNILOR

28 de judecători (câte unul pentru fiecare stat membru) la Curtea de Justiție 44 de judecători (cel puțin unul pentru fiecare stat membru) la Curte

350 de membri CURTEA DE JUSTIȚIE A UE

Consiliul Guvernatorilor cu 28 de membri, câte unul pentru fiecare stat membru

19 președinți ai băncilor centrale din statele membre ale zonei euro

BANC A CENTR AL Ă EUROPEANĂ

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

28 de membri (câte unul pentru fiecare stat membru)

BANC A EUROPEANĂ DE INVESTIȚII

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

O altă întrebare legată de „Constituția” Uniunii Europene vizează organizarea acesteia. Care sunt instituțiile Uniunii? Având în vedere că UE exercită funcții care în mod normal sunt rezervate statelor, are aceasta un guvern, un parlament, autorități administrative și instanțe similare celor care există în statele membre? În mod intenționat, îndeplinirea sarcinilor atribuite UE și gestionarea procesului de integrare nu au fost lăsate la latitudinea statelor membre sau a cooperării internaționale. UE dispune de un sistem instituțional care o plasează în poziția de a stabili noi stimuli și obiective pentru unificarea Europei și pentru adoptarea unui corpus de legi, în domeniile care sunt de competența sa, adaptat și cu caracter obligatoriu pentru toate statele membre.

Principalii actori ai sistemului instituțional sunt instituțiile UE, mai exact Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia Europeană, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană și Curtea de Conturi. Sistemul instituțional este completat de trei organisme auxiliare: Banca Europeană de Investiții, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor.

Instituții Parlamentul European (articolul 14 din TUE) Parlamentul European reprezintă cetățenii statelor membre ale UE. Acesta a luat naștere în urma fuziunii dintre Adunarea comună a CECO, Adunarea CEE și Adunarea Euratom, care au format o „Adunare” în conformitate cu Convenția relativă la anumite instituții comune Comunităților Europene din 1957 („primul tratat de fuziune”). În mod oficial, nu s-a trecut la denumirea de „Parlament European” decât după intrarea în vigoare a Tratatului privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht), fapt ce nu a făcut decât să reflecte o realitate deja cunoscută încă din 1958, moment în care Adunarea și-a modificat numele în „Parlamentul European”.

Componența și alegerea Componența Parlamentului European este evidențiată în baza următoarei prezentări, care reflectă rapoartele pentru perioada legislaturii curente, cuprinsă între 2014 și 2019:

063

064

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

SESIUNE PLENARĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN CU 751 DE MEMBRI Statul membru

Locuri în Parlamentul European

Germania

96

Franța

74

Italia

73

Regatul Unit

73

STRUCTURA PARLAMENTULUI EUROPEAN

Spania

54

Polonia

51

PREȘEDINTELE 14 vicepreședinți 5 chestori (cu funcție consultativă)

România

32

Țările de Jos

26

Belgia

21

Republica Cehă

21

Grecia

21

Ungaria

21

Portugalia

21

Suedia

20

Austria

18

Bulgaria

17

Danemarca

13

Slovacia

13

Finlanda

13

Irlanda

11

Croația

11

Lituania

11

Letonia

8

Slovenia

8

Estonia

6

Cipru

6

Luxemburg

6

Malta

6

Președintele, vicepreședinții și chestorii (membri ai Parlamentului European cărora le sunt atribuite sarcinile interne administrative și financiare) alcătuiesc Biroul Parlamentului European, ales de către Parlamentul European pentru o perioadă de doi ani și jumătate. În plus, există o Conferință a președinților, care este alcătuită din președintele Parlamentului și președinții grupurilor politice. Aceasta răspunde de organizarea lucrărilor Parlamentului și de relațiile cu celelalte instituții ale UE și cu instituții din țările terțe.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Până în 1979, reprezentații în Parlamentul European erau selectați dintre membrii parlamentelor naționale și delegați de către acestea la Parlamentul European. Alegerea deputaților PE prin sufragiu universal direct de către cetățenii statelor membre era prevăzută în tratate, însă nu a avut loc decât în iunie 1979, după o serie de inițiative eșuate. Primele alegeri directe ale membrilor Parlamentului European au avut loc în iunie 1979, iar acestea au loc începând de la momentul respectiv, conform duratei unei „perioade de legislatură”, la intervale de câte cinci ani. După decenii de eforturi, a fost introdusă în cele din urmă o procedură electorală uniformă, prin Actul privind alegerea reprezentanților în Parlamentul European prin sufragiu universal direct în anul 1976, fiind supus în anul 2002, prin așa-numitul „Act privind alegerile directe”, unei reforme fundamentale. În conformitate cu acest act, fiecare stat membru își stabilește propria procedură electorală, însă trebuie să aplice aceleași principii democratice fundamentale: ■■ ■■ ■■ ■■

■■ ■■

■■ ■■

sufragiul universal direct; reprezentarea proporțională; sufragiul liber și secret; vârsta minimă (pentru dreptul de vot, 18 ani în toate statele membre, cu excepția Austriei, unde vârsta de vot este redusă la 16 ani); mandatul de cinci ani care poate fi reînnoit; incompatibilitatea (deputații PE nu pot deține două funcții în același timp, de exemplu, funcțiile de judecător, procuror, ministru; aceștia se supun și legilor din țara de origine, ceea ce poate limita capacitatea de a deține mai mult de o funcție); data alegerilor; egalitatea dintre bărbați și femei.

În anumite state (Belgia, Grecia și Luxemburg), votul este obligatoriu. În 2009 a intrat în vigoare în mod suplimentar un statut unitar al membrilor Parlamentului, care asigură un grad superior de transparență a condițiilor în care lucrează deputații și care conține reguli clare. De asemenea, introduce o remunerație uniformă pentru toți deputații PE, care este plătită din bugetul UE. Deoarece la ora actuală este ales direct, Parlamentul se bucură de legitimitate democratică și poate susține că reprezintă cu adevărat toți cetățenii UE. Totuși, simpla existență a unui parlament ales prin sufragiu direct nu poate răspunde cerinței fundamentale a unei Constituții democratice, conform căreia întreaga autoritate publică emană de la popor. Aceasta nu înseamnă doar că procesul decizional trebuie să fie transparent și instituțiile

065

066

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

decizionale reprezentative. Controlul parlamentar este necesar, iar Parlamentul trebuie să ofere legitimitate instituțiilor Uniunii implicate în procesul decizional. Și în acest caz, în ultimii ani, în acest domeniu s-a înregistrat un progres semnificativ. Nu numai că drepturile Parlamentului au fost continuu extinse, ci, prin Tratatul de la Lisabona, s-a stabilit în mod explicit că inițiativele UE trebuie să respecte principiul democrației reprezentative. Drept urmare, toți cetățenii Uniunii sunt reprezentați direct în Parlament și au dreptul de a participa activ la viața democratică a UE. Obiectivul de bază este ca deciziile la nivelul UE să fie luate în mod cât mai deschis și cât mai aproape de cetățean. Partidele politice de la nivelul UE au responsabilitatea de a contribui la formarea unei identități europene și de a exprima voința cetățenilor Uniunii. Dacă există un neajuns al actualului model democratic al UE, acesta este reprezentat de faptul că, spre deosebire de modelul democrațiilor parlamentare, Parlamentul European nu alege un guvern care să răspundă în fața lui.

Articolul 10 din TUE (democrația reprezentativă) (1) Funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației reprezentative.

(2) Cetățenii sunt reprezentați direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European.

Statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de șefii lor de stat sau de guvern și în Consiliu de guvernele lor, care la rândul lor răspund în mod democratic fie în fața parlamentelor naționale, fie în fața cetățenilor lor.

(3) Orice cetățean are dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii. Deciziile se iau în mod cât mai deschis și la un nivel cât mai apropiat posibil de cetățean.

(4) Partidele politice la nivel european contribuie la formarea conștiinței politice europene și la exprimarea voinței cetățenilor Uniunii.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Totuși, motivul acestui „neajuns” este că, pur și simplu, la nivelul UE nu există un guvern în adevăratul sens al cuvântului. În schimb, funcțiile echivalente cu cele ale unui guvern, prevăzute în tratatele UE, sunt exercitate de către Consiliu și Comisia Europeană în conformitate cu sistemul de distribuire a sarcinilor. Cu toate acestea, Tratatul de la Lisabona a conferit Parlamentului competențe extinse în ceea ce privește numirile în cadrul Comisiei, de la alegerea președintelui Comisiei la recomandarea Consiliului European până la votul de aprobare al Parlamentului acordat Colegiului comisarilor („dreptul de învestitură”). Parlamentul nu are însă o asemenea influență asupra componenței Consiliului, acesta din urmă fiind supus controlului parlamentar doar în măsura în care fiecare dintre membrii săi, în calitate de ministru național, răspunde în fața parlamentului național.

S-a consolidat considerabil rolul Parlamentului European în procesul legislativ al UE. Ridicarea procedurii codeciziei la rang de procedură legislativă ordinară a transformat Parlamentul European într-un „colegislator”, alături de Consiliul UE. În cadrul procedurii legislative ordinare, Parlamentul poate nu doar să prezinte modificări ale legislației în cadrul unor diferite lecturi, ci și, în anumite limite, poate convinge Consiliul să le accepte. În lipsa unui acord între Consiliul UE și Parlamentul European, niciun act legislativ al Uniunii nu poate fi adoptat. În mod tradițional, Parlamentul a jucat un rol important și în procedura bugetară. Tratatul de la Lisabona a extins și mai mult competențele bugetare ale Parlamentului European, stabilind că acesta trebuie să aprobe planul financiar multianual și conferindu-i competențe de codecizie asupra tuturor cheltuielilor.

Parlamentul are dreptul de a aproba toate acordurile internaționale importante care vizează un domeniu supus codeciziei și tratatele de aderare încheiate cu noi state membre, prin care se stabilesc condițiile de aderare.

De asemenea, competențele de supraveghere ale Parlamentului European s-au extins considerabil de-a lungul timpului. Acestea sunt exercitate, în principal, prin obligația Comisiei de a răspunde în fața Parlamentului European, de a-și susține propunerile și de a prezenta spre dezbatere un raport anual privind activitățile UE. Parlamentul poate adopta o moțiune de cenzură cu o majoritate de două treimi dintre membrii săi, obligând membrii Comisiei Europene să demisioneze în bloc (articolul 234 din TFUE). Până în

067

Un aer de primăvară în zona clădirii Parlamentului European de la Strasbourg.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

prezent, mai multe moțiuni au fost depuse la Parlament, însă niciuna nu a întrunit majoritatea necesară (2). Având în vedere că, în practică, și Consiliul UE răspunde întrebărilor parlamentare, Parlamentul are posibilitatea de a participa la dezbateri politice directe cu două instituții importante.

De-a lungul timpului, aceste competențe de supraveghere au sporit. În prezent, Parlamentul este împuternicit să instituie comisii de anchetă care să cerceteze presupuse cazuri de încălcare a dreptului comunitar sau de administrare defectuoasă. O asemenea comisie a fost instituită de exemplu în iunie 2016, cu ocazia dezvăluirilor cu privire la firme offshore și la proprietarii secreți ai acestora, realizate prin așa-numitele „Panama Papers”.

Sarcina este reprezentată de verificarea eventualelor încălcări ale dreptului Uniunii în asociere cu spălarea de bani, frauda fiscală și evaziunea fiscală. În tratate apare și prevederea conform căreia orice persoană fizică sau juridică are dreptul de a adresa petiții Parlamentului European, care sunt ulterior soluționate de către o Comisie permanentă pentru petiții. În sfârșit, Parlamentul a făcut, de asemenea, uz de competența de a numi un Ombudsman, căruia îi pot fi trimise plângeri referitoare la cazuri de administrare defectuoasă în activitatea instituțiilor sau organelor Uniunii, cu excepția Curții de Justiție a Uniunii Europene. Ombudsmanul este autorizat să efectueze anchete și să verifice organul respectiv. Acesta prezintă Parlamentului European un raport cu privire la activitățile sale.

Sediul Sediul Parlamentului European se află la Strasbourg; la sediul respectiv se organizează cele douăsprezece ședințe plenare lunare, inclusiv ședința bugetară. Au loc ședințe plenare suplimentare la Bruxelles, unde se întrunesc și comisiile. Pe de altă parte, sediul Secretariatului General al Parlamentului European se află la Luxemburg. Această concluzie a Consiliului European din anul 1992 a fost confirmată prin Protocolul nr. 6 la Tratatul de la Lisabona.

Rezultatul nesatisfăcător al acestei decizii este faptul că deputații PE și o serie de funcționari și angajați ai Parlamentului trebuie să se deplaseze între Strasbourg, Bruxelles și Luxemburg – o „navetă” foarte costisitoare.

(2) Demisia „Comisiei Santer” din 1999 a fost provocată de refuzul Parlamentului de a acorda descărcarea de gestiune financiară; moțiunea de cenzură care, de asemenea, fusese inițiată atunci a fost respinsă, chiar dacă la limită.

069

070

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Consiliul European (articolul 15 din TUE) În cadrul Consiliului European, șefii de stat sau de guvern, președintele Comisiei Europene și președintele Consiliului European se întrunesc cel puțin de două ori pe semestru la Bruxelles.

Componență și sarcini

COMPONENȚA CONSILIULUI EUROPEAN Șefii de stat sau de guvern ai statelor membre Președintele Consiliului European Președintele Comisiei Europene Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate Sarcini Definirea obiectivelor politice generale și a priorităților

Tratatul de la Lisabona a introdus funcția de președinte al Consiliului European. Președintele Consiliului European, spre deosebire de președinția de până acum, deține un mandat european, nu unul național, exersat la timp plin, cu o durată de 2 ani și jumătate. Președintele trebuie să fie o personalitate eminentă și să fie ales prin votul favorabil al majorității calificate a membrilor Consiliului European, fiind posibilă o singură realegere. Printre sarcinile președintelui se numără pregătirea și urmărirea lucrărilor Consiliului European și reprezentarea UE în cadrul reuniunilor la nivel înalt în domeniul politicii externe și de securitate comune.

Consiliul European nu exercită atribuții legislative. Funcția sa este de a stabili liniile directoare generale ale politicii acțiunilor UE. Acest demers se realizează sub forma așa-numitelor „concluzii”, adoptate în consens și care includ decizii politice fundamentale sau formularea de instrucțiuni și orientări pentru Consiliu sau Comisia Europeană. Astfel, Consiliul European a condus activitățile legate de uniunea economică și monetară, Sistemul Monetar European, scrutinul direct pentru Parlament și o serie de aspecte privind aderarea.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Consiliul Uniunii Europene (articolul 16 din TUE) Componența și președinția Consiliul UE este format din reprezentanți ai guvernelor statelor membre.

Toate cele 28 de state membre trimit câte un reprezentant; de regulă, deși nu în mod obligatoriu, este vorba despre miniștrii sau secretarii de stat responsabili cu aspectele de pe ordinea de zi. Este important ca acești reprezentanți să fie împuterniciți să ia decizii cu caracter obligatoriu pentru guvernele lor. Simplul fapt că guvernele pot fi reprezentate în mai multe moduri dovedește în mod evident că nu există membri permanenți ai Consiliului; acesta se reunește în zece formațiuni diferite, în funcție de subiectele de pe ordinea de zi.

CELE ZECE FORMAȚIUNI ALE CONSILIULUI UE Câte un reprezentant al guvernelor statelor membre la nivel de miniștri, care se întrunesc în componențe diferite, în funcție de domeniul de specialitate, în cadrul Consiliului Sub președinția Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate: ■■ Afaceri Externe Sub președinția statului membru care deține prezidiul Consiliului: ■■ Afaceri Generale ■■ Afaceri Economice și Financiare ■■ Justiție și Afaceri Interne ■■ Ocuparea Forței de Muncă, Politică Socială, Sănătate și Protecția Consumatorilor ■■ Competitivitate ■■ Transport, Telecomunicații și Energie ■■ Agricultură și Pescuit ■■ Mediu ■■ Educație, Tineret, Cultură și Sport

071

072

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Consiliul Afaceri Externe gestionează inițiativele UE de peste hotare în conformitate cu orientările strategice ale Consiliului European și asigură consecvența și coerența acțiunilor UE. Consiliul Afaceri Generale coordonează activitățile Consiliului în diferitele sale formațiuni și, împreună cu președintele Consiliului European și cu Comisia Europeană, pregătește reuniunile Consiliului European. Președinția Consiliului, cu excepția Consiliului Afaceri Externe (care este prezidat de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate), este deținută, pe rând, de fiecare stat membru, pe o perioadă de șase luni. Ordinea în care este deținută președinția este decisă în unanimitate de către Consiliu. Schimbarea președintelui are loc la 1 ianuarie și la 1 iulie în fiecare an [2016: Țările de Jos, Slovacia; 2017: Malta, Estonia (3); 2018: Bulgaria, Austria; 2019: România, Finlanda; 2020: Croația, Germania]. Având în vedere această „rotație” rapidă, activitățile de președinție se desfășoară pe baza unui program de lucru stabilit de comun acord cu următoarele trei președinții și, prin urmare, valabil pe o perioadă de 18 luni („echipa președinției”). Principala responsabilitate a președinției este aceea de a coordona activitățile Consiliului și ale comitetelor care îl sprijină. De asemenea, aceasta este importantă din punct de vedere politic, deoarece statul membru care deține președinția UE se bucură de un rol major pe scena mondială. Astfel, statelor membre mici li se oferă ocazia de a fi pe picior de egalitate cu „marii actori” și de a-și lăsa amprenta asupra politicii europene.

Activitățile Consiliului sunt pregătite de către numeroase structuri cu atribuții de pregătire (comitete și grupe de lucru), alcătuite din reprezentanții statelor membre. Cea mai importantă dintre aceste structuri cu atribuții de pregătire este Comitetul Reprezentanților Permanenți ai guvernelor statelor membre („Coreper I și II”), care se întrunește de regulă cel puțin o dată pe săptămână.

Consiliul este sprijinit de un Secretariat General cu aproximativ 2 800 de funcționari, condus de un secretar general numit de către Consiliu.

Sediul Consiliului este la Bruxelles.

(3) Ca urmare a referendumului cu privire la Brexit, Regatul Unit a renunțat la președinția Consiliului în cea de a doua jumătate a anului 2017.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Sarcini Consiliul UE are cinci sarcini centrale: ■■

■■

■■

■■

■■

Prioritatea absolută a Consiliului este elaborarea legislației, sarcină pe care o îndeplinește împreună cu Parlamentul în cadrul procedurii legislative ordinare.

De asemenea, Consiliul este responsabil cu asigurarea coordonării politicilor economice ale statelor membre.

Acesta elaborează politicile externe și de securitate comune ale UE pe baza orientărilor oferite de Consiliul European.

Consiliul răspunde de încheierea acordurilor dintre UE și țările terțe sau organizațiile internaționale. În plus, acesta stabilește bugetul, pe baza unui proiect preliminar prezentat de către Comisie, fiind necesară aprobarea acestuia de către Parlament. De asemenea, acesta este structura care recomandă Parlamentului European descărcarea Comisiei cu privire la execuția bugetară.

În plus, Consiliul numește membrii Curții de Conturi, precum și pe cei ai Comitetului Economic și Social European și ai Comitetului Regiunilor.

Deliberări și adoptarea de decizii în Consiliu În Consiliu se atinge un echilibru între interesele individuale ale statelor membre și interesul Uniunii. Chiar dacă statele membre își susțin, în primul rând, propriile interese în cadrul Consiliului, membrii acestuia sunt totodată obligați să ia în considerare obiectivele și nevoile Uniunii în ansamblu.

Consiliul este o instituție a Uniunii, nu o conferință interguvernamentală.

Prin urmare, deliberările sale nu vizează cel mai mic numitor comun al statelor membre, ci echilibrul corect între interesele Uniunii și cele ale statelor membre.

Consiliul discută și decide doar asupra documentelor și proiectelor disponibile în cele 24 de limbi oficiale (bulgară, cehă, croată, daneză, engleză, estoniană, finlandeză, franceză, germană, greacă, irlandeză, italiană, letonă, lituaniană, maghiară, malteză, neerlandeză, polonă, portugheză, română, slovacă, slovenă, spaniolă și suedeză). Dacă un anumit aspect este urgent, se poate renunța la această regulă prin acord unanim. Acest lucru este valabil și pentru propunerile de modificare prezentate și discutate în decursul unei ședințe.

073

074

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

În ceea ce privește voturile exprimate în Consiliu, Tratatele UE stipulează în principiu regula majorității: ca regulă de bază în acest sens, este aplicabilă majoritatea calificată (articolul 16 alineatul 3 din TUE). Majoritatea simplă, în care fiecare membru al Consiliului are un vot (în cazul unui număr de 28 de state membre, majoritatea simplă se întrunește cu 15 voturi), este suficientă doar în anumite domenii (în special în cazul aspectelor procedurale).

Conform sistemului dublei majorități, este atinsă majoritatea calificată în situația în care cel puțin 55 % dintre membrii Consiliului, cuprinzând cel puțin 16 state membre, care întrunesc cel puțin 65 % din populația UE, susțin propunerea Comisiei [articolul 16 alineatul (4) din TUE].

Pentru a evita ca statele membre care dispun de o populație mai redusă să dispună de posibilitatea de a nu permite adoptarea unei decizii, este prevăzută necesitatea existenței unei minorități de blocare alcătuite din cel puțin patru state membre, reprezentând cel puțin 35 % din populația UE. Sistemul este completat de un mecanism suplimentar: dacă nu se întrunește o majoritate de blocare, procesul decizional se poate întrerupe. În acest caz, Consiliul UE nu începe procedura de votare, ci continuă negocierile pe o perioadă de timp rezonabilă, dacă acest lucru este solicitat de membri ai Consiliului reprezentând cel puțin 75 % din populație sau cel puțin 75 % din numărul statelor membre necesar pentru întrunirea unei minorități de blocare.

Pentru luarea unor decizii care vizează domenii deosebit de sensibile ale politicii, tratatele impun unanimitatea. Totuși, abținerile nu pot bloca adoptarea de decizii. Unanimitatea este aplicabilă în domenii precum fiscalitatea, reglementările cu privire la securitatea socială și protecția socială a lucrătorilor, constatarea încălcării valorilor fundamentale ale Uniunii de către un stat membru, precum și pentru deciziile cu privire la reglementarea principiilor și aplicarea politicii externe și a politicii de securitate comune sau anumite decizii în domeniul cooperării polițienești și al cooperării judiciare în materie penală.

Populația ca bază pentru voturile exprimate în Consiliu

Populație (*) Cota din populația UE (în %)

Germania 81 089 331 15,93 %

Franța 66 352 469 13,04 %

Regatul Unit 64 767 115 12,73 %

Italia 61 438 480 12,07 %

Spania 46 439 864 9,12 %

Polonia 38 005 614 7,47 %

România 19 861 408 3,90 %

Țările de Jos 17 155 169 3,37 %

Belgia 11 258 434 2,21 %

Grecia 10 846 979 2,13 %

Republica Cehă 10 419 743 2,05 %

Portugalia 10 374 822 2,04 %

Ungaria 9 855 571 1,94 %

Suedia 9 790 000 1,92 %

Austria 8 581 500 1,69 %

Bulgaria 7 202 198 1,42 %

Danemarca 5 653 357 1,11 %

Finlanda 5 471 753 1,08 %

Slovacia 5 403 134 1,06 %

Irlanda 4 625 885 0,91 %

Croația 4 225 316 0,83 %

Lituania 2 921 262 0,57 %

Slovenia 2 062 874 0,41 %

Letonia 1 986 096 0,39 %

Estonia 1 313 271 0,26 %

Cipru 847 008 0,17 %

Luxemburg 562 958 0,11 %

Malta 429 344 0,08 %

Total 508 940 955

Prag (65 %) 330 811 621

(*) Populația luată în calcul pentru anul 2016 conform anexei III din Regulamentul de organizare și funcționare al Consiliului.

Federica Mogherini, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, Donald Tusk, președintele Consiliului European, și Jean-Claude Juncker, președintele Comisiei Europene, cu Jens Stoltenberg, secretarul general al NATO, la Summitul NATO de la Varșovia, la 8 și 9 iulie 2016.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

077

Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate (articolul 18 din TUE) Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate nu a devenit ministrul de externe al UE, astfel cum se planificase în proiectul constituțional; totuși, poziția acestuia în cadrul ansamblului instituțional s-a consolidat și s-a extins în mod semnificativ. Acest aspect îi oferă Înaltului Reprezentant un rol atât în Consiliul UE, în cadrul căruia deține președinția Consiliului Afaceri Externe, cât și în Comisie, în cadrul căreia este vicepreședinte responsabil cu afacerile externe. Înaltul reprezentant este numit de către Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, cu acordul președintelui Comisiei. Acesta este asistat de Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE), înființat în 2011, constituit prin fuzionarea birourilor consultative ale Comisiei și Consiliului pentru politica externă și cu implicarea diplomaților din cadrul serviciilor diplomatice naționale.

Comisia Europeană (articolul 17 din TUE)

COMPONENȚA 28 de membri din care:

Președinte Prim-vicepreședinte Înaltul Reprezentant al UE pentru afaceri externe și politica de securitate și vicepreședinte 5 vicepreședinți 20 de comisari Sarcini Inițiativă cu privire la legislația Uniunii

Verificarea respectării și aplicării corecte a dreptului Uniunii

Administrarea și aplicarea normelor Uniunii

Reprezentarea UE în organizațiile internaționale

Componența Comisia Europeană este alcătuită din 28 de membri, câte un membru pentru fiecare stat membru, ceea ce înseamnă că, în prezent, Comisia are 28 de comisari (cu funcții diferite) (articolul 17 alineatul 4 din TUE). Ca urmare a unei decizii a Consiliului European, reducerea numărului de membri ai

078

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Comisiei, prevăzută la articolul 17 alineatul 5 din TUE, la două treimi din numărul statelor membre începând cu 1 noiembrie 2011 nu a fost activată.

Comisia este condusă de un președinte, care deține o poziție puternică în cadrul Comisiei. Acesta nu deține numai poziția de primus inter pares, poziția sa fiind atât de importantă încât adoptă directivele în temeiul cărora Comisia își exercită atribuțiile și care adoptă deciziile referitoare la organizarea internă a Comisiei [articolul 17 alineatul (6) literele (a) și (b) din TUE]. Astfel, președintele are competența de a defini orientări și putere organizațională. Având la dispoziție aceste competențe, este responsabilitatea președintelui să se asigure că demersurile Comisiei sunt coerente și eficiente și că respectă principiul colegialității, reflectat în special prin adoptarea hotărârilor sub forma unui colectiv [articolul 250 primul alineat din TFUE]. Acesta structurează și repartizează domeniile de competență ale Comisiei între membrii acesteia, cu posibilitatea de modificare a competențelor atribuite și pe perioada de valabilitate a mandatului (articolul 248 din TFUE). Președintele îl numește pe prim-vicepreședinte și pe ceilalți vicepreședinți, cu excepția Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate care, pe baza acestui mandat, deține și calitatea de vicepreședinte al Comisiei. În plus, este stipulat expres că un membru al Comisiei trebuie să renunțe la funcția ocupată în cazul în care președintele îi solicită acest lucru [articolul 17 alineatul (6) paragraful al doilea din TUE]. În cele din urmă, statutul special care îi revine președintelui este evidențiat prin dreptul său de audiere la alegerea celorlalți membri ai Comisiei și prin apartenența sa la Consiliul European.

Comisarii constituie, sub coordonarea unui vicepreședinte, echipe de proiect responsabile pentru unul dintre următoarele domenii politice: 1. uniunea energetică cu o politică orientată către viitor pentru protecția climatică; 2. locuri de muncă, dezvoltare, investiții și competitivitate; 3. piața internă digitală; 4. moneda euro și dialogul social; 5. buget și salariați.

Vicepreședinții acționează în numele președintelui, în calitate de reprezentanți ai acestuia. În domeniul lor de competență, aceștia gestionează și coordonează activitatea mai multor comisari. Un statut special este deținut de către prim-vicepreședinte, care deține rolul de „mână dreaptă” a președintelui și căruia îi sunt încredințate sarcini orizontale, de exemplu, o mai bună legiferare, relațiile între instituții, statul de drept și Carta drepturilor fundamentale. Astfel, nicio propunere a Comisiei nu poate ajunge în runda de consultări a Comisiei dacă nu a fost recunoscută în prealabil de către prim-vicepreședinte ca măsură necesară.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Președintele și membrii Comisiei sunt numiți pentru un mandat de cinci ani prin intermediul procedurii de investitură. Această procedură a făcut obiectul unei noi reglementări în cadrul Tratatului de la Lisabona la articolul 17 alineatul (7) din TUE. Procedura de selecție a propunerilor constă din mai multe etape. Mai întâi are loc numirea președintelui, apoi sunt alese personalitățile care urmează a fi numite în calitate de membri ai Comisiei; în a treia etapă sunt numiți oficial președintele Comisiei, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, precum și ceilalți membri ai Comisiei.

Președintele Comisiei este propus de către Consiliul European cu majoritatea calificată a Parlamentului European, în urma consultărilor corespunzătoare. La selectarea candidatului pentru funcția de președinte se va ține cont de rezultatul alegerilor pentru Parlamentul European. În contextul acestei noi condiții, este prevăzută o politizare mai intensă a Comisiei. În ultimă instanță, această împrejurare înseamnă că grupurilor politice din Parlamentul European care constituie majoritatea le revine o importanță deosebită la nominalizarea președintelui.

La numirea lui Jean-Claude Juncker, Parlamentul European a impus chiar propunerea de către Consiliul European către Parlamentul European în scop de alegere a candidatului desemnat de către grupul politic majoritar în Parlamentul European (PPE). În acest scop, Parlamentul European a aplicat regula conform căreia, în cazul respingerii de către Parlamentul European a candidatului pentru funcția de președinte, Consiliul European are obligația de a propune în termen de o lună de la adoptarea deciziei Parlamentului European, cu majoritate calificată, un nou candidat care va fi desemnat în baza aceleiași proceduri. În acest mod, desemnarea „candidaților de top” de către partide pentru alegerile pentru Parlamentul European a dobândit o importanță mult mai ridicată, iar pentru cetățean a fost evidențiată mai puternic semnificația participării sale la alegerile pentru Parlamentul European deoarece, prin votul exprimat, decide în mod indirect și în privința președintelui Comisiei Europene. Parlamentul European alege candidatul propus cu votul majorității membrilor.

După alegerea președintelui, Consiliul European aprobă lista celorlalte personalități, întocmită de către statele membre individuale „în consens” [articolul 15 alineatul (4) din TUE], pe care intenționează să le numească în calitate de membri ai Comisiei. În acest sens, urmează a fi alese, în temeiul capacităților generale și al angajamentului la nivel european, personalități care oferă în mod suplimentar garanția deplină pentru independența lor.

079

Jean-Claude Juncker, președintele Comisiei Europene, pe parcursul discursului cu privire la starea Uniunii Europene de la 14 septembrie 2016 în Parlamentul European. Pe fundal, printre alții, Frans Timmermans, prim-vicepreședinte, Federica Mogherini, vicepreședinte și Înalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, precum și alți membri ai Comisiei Europene.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Pentru numirea Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, este suficientă majoritatea calificată în Consiliul European [articolul 18 alineatul (1) din TUE]. Este necesar să se ajungă la un consens cu privire la candidați între Consiliul European și președintele ales al Comisiei. Pentru numirea Înaltului Reprezentant, este necesar chiar acordul explicit al președintelui desemnat al Comisiei. În condițiile exprimării unui drept de veto al președintelui ales al Comisiei, nu este permisă numirea celorlalți membri ai Comisiei.

Ulterior alegerii președintelui și numirii Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate și a celorlalți membri ai Comisiei, colegiul este supus votului de confirmare al Parlamentului European.

Cu toate acestea, membrii desemnați ai Comisiei trebuie să se prezinte mai întâi în fața parlamentarilor, în cadrul unei proceduri de formulare a întrebărilor (numită „Hearing”), având ca obiect în mod curent teme de specialitate cu privire la domeniul de competență atribuit, precum și abordările personale de bază cu privire la aspectele vizând viitorul UE. Ulterior exprimării acordului de către Parlamentul European, pentru care este suficientă o majoritate simplă, președintele și ceilalți membri ai Comisiei sunt numiți cu majoritate calificată de către Consiliul European. Comisia își începe activitatea odată cu numirea membrilor săi.

Sediul Comisiei Europene este la Bruxelles.

Sarcini Comisia este, în primul rând, „forța motrice” a politicii Uniunii. Ea se află la originea oricărei acțiuni a Uniunii, deoarece Comisiei îi revine obligația de a prezenta Consiliului propuneri și proiecte de acte legislative ale Uniunii (acesta este așa-numitul drept de inițiativă al Comisiei). Comisia nu are dreptul de a-și stabili propriile activități, ci este obligată să acționeze atunci când interesul Uniunii o impune. Consiliul (articolul 241 din TFUE), Parlamentul European (articolul 225 din TFUE) sau un grup de cetățeni care acționează în numele unei inițiative cetățenești [articolul 11 alineatul (4) din TUE] pot, de asemenea, solicita Comisiei să elaboreze o propunere. În anumite domenii (precum bugetul UE, fondurile structurale, măsurile de combatere a discriminării fiscale, acordarea de finanțare și clauzele de salvgardare), competențele de inițiativă legislativă primară îi sunt acordate Comisiei numai pe bază punctuală. Mult mai extinse sunt competențele de punere în aplicare a normelor, delegate Comisiei de către Consiliu și Parlament (a se vedea articolul 290 din TFUE).

081

082

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Comisia este totodată un „gardian al tratatelor”. Aceasta monitorizează aplicarea și punerea în aplicare a legislației primare și secundare a Uniunii de către statele membre, inițiază proceduri în cazuri de încălcare a dreptului Uniunii (a se vedea articolul 258 din TFUE) și, dacă este necesar, sesizează Curtea de Justiție cu privire la astfel de cazuri. Comisia intervine, de asemenea, în cazul încălcării dreptului Uniunii de către orice persoană fizică sau juridică, în special a dreptului european al concurenței, și impune sancțiuni drastice. De-a lungul ultimilor ani, eforturile pentru prevenirea încălcării normelor Uniunii constituie o componentă importantă a activităților Comisiei. În strânsă legătură cu rolul de gardian al dreptului UE este sarcina de a reprezenta interesele Uniunii. În principiu, Comisia nu are dreptul de a servi alte interese în afara celor ale Uniunii. Aceasta trebuie să depună toate eforturile necesare, de multe ori prin negocieri dificile în cadrul Consiliului, pentru a pune pe primul plan interesul Uniunii și a ajunge la soluții de compromis în baza acestui interes. Astfel, Comisia joacă și rolul de mediator între statele membre, rol care, în virtutea neutralității sale, este deosebit de adecvat și adaptat situației. În sfârșit, Comisia este – deși cu anumite limite – un organ executiv. Această competență este vizibilă în special în domeniul dreptului concurenței, unde Comisia acționează asemeni unei autorități administrative obișnuite: verifică faptele, emite aprobări sau interdicții și, dacă este necesar, impune sancțiuni. Competențele Comisiei în ceea ce privește fondurile structurale și bugetul UE sunt, de asemenea, cuprinzătoare. Cu toate acestea, statele membre sunt cele care, în general, trebuie să se asigure că normele Uniunii sunt aplicate în cazuri particulare. Această soluție pentru care se optează în tratatele Uniunii are avantajul de a apropia cetățenii de sistemul european, care încă le este „străin”, prin activități și într-o formă asemănătoare celei a sistemelor naționale.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

083

STRUCTURA ADMINISTRATIVĂ A COMISIEI EUROPENE Comisia (28 de membri) [cabinete] Secretariatul General Serviciul juridic Serviciul purtătorului de cuvânt Direcții generale ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■

Afaceri Maritime și Pescuit Afaceri Economice și Financiare Agricultură și Dezvoltare Rurală Buget Centrul Comun de Cercetare Cercetare și Inovare Comerț Comunicare Concurență Cooperare Internațională și Dezvoltare Educație, Tineret, Sport și Cultură Energie Eurostat Impozitare și Uniune Vamală Informatică Interpretare Justiție și Consumatori Mediu Migrație și Afaceri Interne Mobilitate și Transporturi Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri Politica Regională și Urbană Politici Climatice Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare Europene (ECHO) Resurse Umane și Securitate Rețele de Comunicare, Conținut și Tehnologie Sănătate și Siguranță Alimentară Secretariatul General Serviciul Instrumente de Politică Externă Stabilitate Financiară, Servicii Financiare și Uniunea Piețelor de Capital Traduceri Vecinătate și Negocieri privind Extinderea

Oficii ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■

Arhive istorice Biblioteca Centrală Centrul European de Strategie Politică Oficiul European de Luptă Antifraudă Oficiul European pentru Selecția Personalului Oficiul pentru Administrarea și Plata Drepturilor Individuale Oficiul pentru Infrastructură și Logistică (Bruxelles, Luxemburg) Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene Responsabilul cu protecția datelor din cadrul Comisiei Serviciul de Audit Intern Serviciul de sprijin pentru reforme structurale Serviciul juridic

Ședință a Marii Camere a Curții de Justiție.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Curtea de Justiție a Uniunii Europene (articolul 19 din TUE) Orice sistem va subzista doar dacă regulile sale sunt supravegheate de către o autoritate independentă. Mai mult, într-o uniune de state, normele comune riscă – în cazul în care sunt supuse controlului instanțelor naționale – să fie interpretate și aplicate diferit de la un stat la altul. Prin urmare, aplicarea uniformă a dreptului Uniunii în toate statele membre ar fi astfel compromisă. Acesta este motivul care a dus la înființarea unei Curți de Justiție a Comunității Europene, în 1952, imediat după crearea primei Comunități (CECO). În 1957, aceasta a devenit organ judiciar și pentru celelalte două comunități [CE(E) și Euratom] și, în prezent, este organul judiciar al UE. Activitatea judiciară este îndeplinită la două niveluri de către: ■■ Curtea de Justiție, în calitate de instanță supremă în ordinea juridică a Uniunii (articolul 253 din TFUE); și ■■ Tribunal (articolul 254 din TFUE). În 2004, pentru a degreva Curtea de Justiție și a îmbunătăți protecția juridică în UE, Consiliul UE a atașat Tribunalului o instanță specializată în materie de cauze care vizează funcția publică (a se vedea articolul 257 din TFUE). În 2015, legiuitorul Uniunii a decis însă suplimentarea numărului de judecători din cadrul instanței treptat la 56 și transferarea competențelor instanței pentru serviciul public asupra Curții. În contrapartidă, tribunalul specializat pentru funcția publică a fost dizolvat începând cu 1 septembrie 2016.

Tipuri de proceduri

CURTEA DE JUSTIȚIE Componența 28 de judecători și 11 avocați generali numiți de comun acord pentru o perioadă de șase ani de către guvernele statelor membre

Proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor: Comisia împotriva unui stat membru (articolul 258 din TFUE); Stat membru împotriva unui stat membru (articolul 259 din TFUE) Acțiune în anulare și acțiune în constatarea omisiunii a unei instituții a Uniunii sau a unui stat membru (împotriva PE și/sau a Consiliului) ca urmare a unor acte juridice ilegale sau omise (articolul 263 și articolul 265 din TFUE) Procedură preliminară a instanțelor statelor membre pentru clarificarea interpretării și valabilității dreptului Uniunii (articolul 267 din TFUE) Dreptul la o cale de atac împotriva deciziilor instanței (articolul 256 din TFUE)

085

086

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Curtea de Justiție este cea mai înaltă autoritate juridică în chestiuni care țin de dreptul Uniunii. În termeni generali, sarcina sa este aceea de „a asigura respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea tratatelor”.

Descrierea generală a responsabilităților acoperă trei domenii principale: ■■

■■ ■■

monitorizarea aplicării dreptului Uniunii, atât cu privire la conduita organelor UE în momentul punerii în aplicare a tratatului, cât și cu privire la respectarea obligațiilor în conformitate cu dreptul Uniunii de către statele membre și de către resortisanții acestora; interpretarea dreptului Uniunii; și elaborarea ulterioară a dreptului Uniunii.

Îndeplinirea acestor sarcini de către Curte implică atât activități de consultanță juridică, cât și activități de jurisprudență. Consultanța juridică este oferită sub forma unor avize cu caracter obligatoriu privind acordurile pe care UE intenționează să le încheie cu țări terțe sau cu organizații internaționale. Totuși, rolul său de organ de administrare a justiției este mult mai important. În acest context, Curtea îndeplinește funcții care în statele membre ar fi atribuite diferitelor tipuri de instanțe, în funcție de sistemele naționale ale acestora. Curtea se pronunță în calitate de curte constituțională în cazul unor litigii între instituțiile Uniunii sau atunci când se solicită examinarea legalității unor instrumente legislative; în calitate de curte administrativă atunci când verifică acte administrative ale Comisiei sau ale autorităților naționale de aplicare a legislației Uniunii; în calitate de tribunal al muncii sau tribunal social în cauze care vizează libera circulație și securitatea socială a lucrătorilor, precum și egalitatea de șanse între bărbați și femei; în calitate de curte fiscală în cauze care vizează valabilitatea și interpretarea dispozițiilor directivelor referitoare la legislația privind impozitarea și taxele vamale, precum și în calitate de instanță civilă atunci când judecă cereri în despăgubire sau interpretează dispoziții privind recunoașterea și executarea hotărârilor judecătorești în materie civilă și comercială.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

087

Tribunalul Numărul de cauze aduse în fața Curții de Justiție crește constant și va continua să crească, având în vedere potențialul de litigii creat de numărul mare de directive adoptate în contextul pieței unice și transpuse în legislația națională de către statele membre. S-a dovedit deja că Tratatul privind Uniunea Europeană a ridicat probleme care trebuie soluționate în cele din urmă de către Curte. Din acest motiv, în 1988, s-a înființat un Tribunal cu scopul de a ușura sarcina Curții de Justiție.

TRIBUNALUL Componența în prezent, 44 de judecători fiecare stat membru are obligația de a desemna cel puțin un judecător; numiți de comun acord pentru o perioadă de șase ani de către guvernele statelor membre

Tipuri de proceduri Acțiuni în anulare și în constatarea omisiunii ale persoanelor fizice și juridice ca urmare a unor acte ilegale sau a unor acte omise în dreptul Uniunii; Acțiuni ale statelor membre împotriva Comisiei și/sau a Consiliului în domeniul acordării de finanțare, al practicilor antidumping și al competențelor de punere în aplicare (articolul 263 și articolul 265 din TFUE)

Acțiuni în despăgubire cu privire la răspunderea contractuală și necontractuală (articolul 268 și articolul 340 primul și al doilea alineat din TFUE)

Tribunalul nu este o instituție nouă a Uniunii, ci mai degrabă o componentă a Curții de Justiție a UE. Totuși, acesta este un organism autonom, separat de Curtea de Justiție în ceea ce privește organizarea. Tribunalul are propria grefă și propriul regulament de procedură. Cauzele soluționate de către Tribunal sunt identificate prin litera „T” (= Tribunal) (de exemplu, T-1/99), iar cele înaintate Curții de Justiție prin litera „C” (= Curte) (de exemplu, C-1/99).

088

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Deși inițial competențele sale erau restrânse la un număr limitat de cauze, la ora actuală acesta îndeplinește următoarele sarcini: ■■

în primă instanță, respectiv sub controlul juridic al Curții de Justiție, Tribunalul are competența de a se pronunța cu privire la acțiuni în anulare și acțiuni în constatarea omisiunii de a acționa înaintate de orice persoană fizică sau juridică împotriva unei instituții a Uniunii, la acțiuni ale statelor membre împotriva Comisiei și/sau a Consiliului în domenii precum acordarea de finanțare, practicile antidumping și competențele de punere în aplicare, cu privire la o clauză de arbitraj inclusă într-un contract încheiat de către UE sau în numele acesteia sau cu privire la acțiuni în repararea prejudiciului îndreptate împotriva UE;

■■

se preconizează ca Tribunalului să îi fie conferite competențe pentru proceduri preliminare în anumite domenii. Totuși, nu s-a apelat încă la această opțiune.

Banca Centrală Europeană (articolul 129 și articolul 130 din TFUE) Banca Centrală Europeană (BCE), cu sediul la Frankfurt pe Main, este centrul uniunii economice și monetare. Sarcina acestei instituții este de a menține stabilitatea monedei europene, euro, și de a controla fluxul de monedă în circulație (articolul 128 din TFUE).

Pentru a îndeplini această sarcină, independența BCE este garantată prin numeroase dispoziții legale. În exercitarea competențelor și în îndeplinirea misiunilor și îndatoririlor, nici BCE și nicio bancă centrală națională nu pot accepta instrucțiuni din partea instituțiilor Uniunii, a guvernelor statelor membre sau a oricărui alt organism. Instituțiile UE, precum și guvernele statelor membre se angajează să nu încerce să influențeze BCE (articolul 130 din TFUE).

Sistemul European al Băncilor Centrale (SEBC) este format din BCE și băncile centrale din statele membre (articolul 129 din TFUE). SEBC are misiunea de a defini și a pune în aplicare politica monetară a Uniunii și deține competența de a autoriza emiterea de bancnote și monede în cadrul Uniunii.

De asemenea, acesta administrează rezervele valutare oficiale ale statelor membre și asigură buna funcționare a sistemelor de plăți [articolul 127 alineatul (2) din TFUE].

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Curtea de Conturi (articolul 285 și articolul 286 din TFUE) Curtea de Conturi a fost înființată la 22 iulie 1975 și și-a început activitatea la Luxemburg, în octombrie 1977. De atunci, a fost ridicată la rangul de instituție a Uniunii (articolul 13 din TUE). Este formată din 28 de membri, număr egal cu cel al statelor membre din prezent. Aceștia sunt numiți pentru o perioadă de șase ani de către Consiliul UE, care aprobă, cu majoritate calificată și după consultarea Parlamentului European, lista membrilor stabilită în conformitate cu propunerile făcute de fiecare stat membru [articolul 286 alineatul (2) din TFUE]. Membrii îl desemnează din rândul lor pe președintele Curții de Conturi, pentru o perioadă de trei ani. Mandatul acestuia poate fi reînnoit.

Sarcina Curții de Conturi este aceea de a stabili dacă toate veniturile au fost încasate, dacă toate cheltuielile au fost efectuate în mod legal și cu respectarea procedurilor în vigoare și dacă gestiunea financiară a fost corespunzătoare. Cel mai important instrument al Curții de Conturi este faptul că are dreptul să își facă publice constatările. Rezultatele anchetelor sale sunt rezumate într-un raport anual, la încheierea fiecărui exercițiu financiar, care este publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și adus astfel în atenția publicului. Curtea de Conturi poate întocmi rapoarte speciale în orice moment cu privire la anumite domenii ale gestiunii financiare, acestea fiind, de asemenea, publicate în Jurnalul Oficial.

Organe consultative Comitetul Economic și Social European (articolul 301 din TFUE) Obiectivul Comitetului Economic și Social European (CESE) este acela de a reprezenta diferite grupuri economice și categorii sociale (în special angajatori și angajați, fermieri, transportatori, oameni de afaceri, meșteșugari, specialiști și directori de întreprinderi mici și mijlocii) în cadrul unei instituții a UE. De asemenea, consumatorii și grupurile și asociațiile pentru protecția mediului beneficiază de reprezentare în cadrul Comitetului.

CESE este alcătuit din 350 de membri (consilieri), proveniți din cadrul celor mai reprezentative organizații din statele membre. Membrii Comitetului sunt numiți pentru un mandat de cinci ani de către Consiliul UE, care adoptă în unanimitate lista membrilor stabilită potrivit propunerilor fiecărui stat membru.

089

090

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Repartizarea între țări prezintă următoarea structură:

Numărul respectiv de membri în Comitetul Economic și Social European și în Comitetul Regiunilor Franța, Germania, Italia, Regatul Unit

24

Polonia, Spania

21

România

15

Austria, Belgia, Bulgaria, Grecia, Portugalia, Republica Cehă, Suedia, Țările de Jos, Ungaria

12

Croația, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania, Slovacia

9

Letonia, Slovenia

7

Estonia

6

Cipru, Luxemburg, Malta

5

Membrii sunt organizați în trei grupuri (angajatori, salariați și activități diverse reprezentative pentru societatea civilă). Avizele care urmează să fie adoptate în sesiunile plenare sunt redactate de către „grupuri de studiu”. De asemenea, Comitetul se află în strânsă colaborare cu comisiile Parlamentului European.

Comitetul trebuie audiat, în anumite circumstanțe, în procedura legislativă.

Totodată, Comitetul poate emite avize din proprie inițiativă. Aceste avize reprezintă o sinteză a unor puncte de vedere uneori foarte divergente și sunt extrem de utile pentru Comisie și Consiliul UE, deoarece ilustrează modificările dorite de către grupurile direct vizate de o anumită propunere.

Comitetul Regiunilor (articolul 305 din TFUE) Prin Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht) a fost instituit un alt organ consultativ, pe lângă CESE: „Comitetul Regiunilor (CoR)”.

Asemeni CESE, acest comitet nu este o instituție a UE în sens strict, deoarece funcția sa este pur consultativă. Acesta nu deține competența de a emite decizii obligatorii din punct de vedere juridic, spre deosebire de instituțiile cu puteri depline (Parlamentul European, Consiliul, Comisia Europeană, Curtea de Justiție, Curtea de Conturi, Banca Centrală Europeană).

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

La fel ca CESE, Comitetul Regiunilor este format din 350 de membri. Membrii sunt reprezentanți ai autorităților regionale și locale din statele membre care trebuie să dețină un mandat acordat de către autoritățile pe care le reprezintă în urma unor alegeri sau trebuie să răspundă din punct de vedere politic în fața acestora.

Există o serie de domenii în care Consiliul UE sau Comisia Europeană au obligația de a consulta Comitetul Regiunilor („consultare obligatorie”): educația, cultura, sănătatea publică; rețelele transeuropene; infrastructura de transport, telecomunicații și energetică; coeziunea economică și socială; politica privind ocuparea forței de muncă și legislația socială. De asemenea, Consiliul consultă Comitetul Regiunilor în mod regulat, fără nicio obligație legală, în ceea ce privește o gamă largă de proiecte legislative („consultare neobligatorie”).

Banca Europeană de Investiții (articolul 308 din TFUE) Uniunea dispune de o agenție de finanțare pentru „dezvoltarea echilibrată și neîntreruptă” a UE: Banca Europeană de Investiții, cu sediul la Luxemburg. BEI acordă împrumuturi și garanții pentru toate sectoarele economiei, în special pentru promovarea dezvoltării regiunilor mai puțin dezvoltate, modernizarea sau conversia întreprinderilor sau crearea de noi locuri de muncă și pentru sprijinirea proiectelor de interes comun pentru mai multe state membre.

091

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

ORDINEA JURIDICĂ A UNIUNII EUROPENE „Constituția” Uniunii Europene descrisă anterior și, în special, valorile fundamentale ale acesteia rămân pentru început extrem de abstracte și necesită o concretizare suplimentară prin dreptul Uniunii. Astfel, UE devine o realitate juridică, din două puncte de vedere: este o creație a dreptului și este o uniune bazată pe drept.

UE în calitate de creație a dreptului și Uniune bazată pe drept Caracteristica pe deplin nouă a UE, în comparație cu tentativele anterioare de unificare a Europei, este reprezentată de faptul că nu se apelează la forță sau la subjugare ca instrument, ci la forța dreptului. Doar o unitate bazată pe decizii libere are, într-adevăr, șanse să dureze – unitatea fondată pe valori fundamentale precum libertatea și egalitatea, și protejată și transpusă în realitate prin lege. Aceste principii stau la baza tratatelor care au creat Uniunea Europeană.

Totuși, UE nu este o simplă creație a dreptului, ci își urmărește obiectivele exclusiv prin intermediul dreptului. Este o uniune bazată pe drept. Viața economică și socială a populațiilor statelor membre nu este guvernată de forță, ci de dreptul Uniunii. Aceasta este baza sistemului instituțional. Dreptul UE stipulează procedurile decizionale ale instituțiilor europene și reglementează raporturile dintre acestea. De asemenea, oferă instituțiilor puterea de a adopta instrumente juridice sub formă de regulamente, directive și decizii, obligatorii pentru statele membre și cetățenii lor. Astfel, persoanele devin o preocupare principală a Uniunii. Din ce în ce mai mult, ordinea juridică a acesteia le afectează direct viața de zi cu zi. Aceasta le acordă drepturi și le impune obligații, astfel încât cetățenii atât ai statelor membre, cât și ai Uniunii Europene sunt guvernați de o ierarhie de ordini juridice – un fenomen familiar într-un regim federal constituțional. Asemenea oricărei ordini juridice, ordinea juridică a Uniunii reprezintă un sistem coerent de protecție juridică, în scopul recurgerii la dreptul Uniunii sau punerii în aplicare a acestuia. Dreptul Uniunii determină și raporturile dintre UE și statele membre.

Statele membre trebuie să ia toate măsurile adecvate pentru a satisface obligațiile care decurg din tratate sau din măsurile adoptate de instituțiile

093

094

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Uniunii. Acestea trebuie să ajute Uniunea să își îndeplinească sarcinile și să nu ia nicio măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor tratatelor. Statele membre răspund în fața cetățenilor UE pentru orice prejudicii cauzate prin încălcarea dreptului Uniunii.

Izvoarele dreptului Uniunii Noțiunea de „izvor de drept” are două sensuri: sensul original al termenului se referă la motivul apariției unei dispoziții juridice, și anume motivarea care stă la baza creării unui model juridic. Conform acestei definiții, „izvorul de drept” al dreptului Uniunii este voința de a menține pacea și de a crea o Europă mai bună prin relații economice mai strânse, două pietre unghiulare cărora UE le datorează existența. În termeni juridici, pe de altă parte, „izvorul de drept” se referă la originea și la implementarea dreptului.

Tratatele fondatoare ale UE, izvorul primar al dreptului Uniunii În acest sens, primul izvor al dreptului Uniunii este reprezentat de tratatele fondatoare ale UE, inclusiv anexele, apendicele și protocoalele asociate, precum și completările și modificările ulterioare. Aceste tratate fondatoare, precum și instrumentele de modificare și de completare a acestora (în principal tratatele de la Maastricht, Amsterdam, Nisa și Lisabona) și diferitele tratate de aderare cuprind atât dispozițiile de bază privind obiectivele, organizarea și funcționarea UE, cât și anumite elemente de drept economic. Această prevedere este valabilă și în cazul Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene care, de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, prezintă același rang juridic cu tratatele [articolul 6 alineatul (1) din TUE]. Acestea formează, astfel, cadrul constituțional al UE, care este apoi conturat, în interesul Uniunii, prin măsurile legislative și administrative ale instituțiilor Uniunii. În calitate de instrumente juridice create direct de statele membre, tratatele sunt recunoscute, în mediul juridic, ca drept primar al Uniunii.

Instrumentele juridice ale UE, izvorul secundar al dreptului Uniunii Legile adoptate de instituțiile Uniunii prin exercitarea competențelor care le sunt conferite alcătuiesc legislația secundară, cel de al doilea izvor de drept al UE, ca importanță.

Aceasta cuprinde actele juridice cu caracter legislativ („acte legislative”), actele juridice fără caracter legislativ (acte simple, acte delegate, acte de

Izvoarele dreptului Uniunii

(1)

LEGISLAȚIA PRIMARĂ

Tratatele Uniunii, Carta drepturilor fundamentale Principiile de drept generale (constituționale)

(2)

ACORDURILE INTERNAȚIONALE ALE UE

(3)

LEGISLAȚIA SECUNDARĂ

(4)

Acte cu caracter legislativ Regulamente Directive Decizii Acte fără caracter legislativ Acte simple Acte delegate Acte de punere în aplicare Acte fără caracter juridic obligatoriu Recomandări și avize Măsuri care nu sunt sub forma actelor juridice Acorduri interinstituționale Rezoluții, declarații și programe de acțiune

PRINCIPII GENERALE DE DREPT

(5)

ACORDURI ÎNCHEIATE ÎNTRE STATELE MEMBRE

Acorduri internaționale Decizii ale reprezentanților guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului

096

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

punere în aplicare), acte fără caracter obligatoriu (avize, recomandări), precum și alte demersuri care nu constituie acte juridice (de exemplu, acorduri interinstituționale, rezoluții, comunicări, programe de acțiune). „Actele legislative” sunt acte juridice adoptate printr-o procedură legislativă ordinară sau specială (articolul 289 din TFUE). „Actele delegate” (articolul 290 din TFUE) sunt acte fără caracter legislativ cu aplicare generală și obligatorie, prin care se pot completa sau modifica anumite dispoziții neesențiale ale unui act legislativ. Acestea sunt adoptate de Comisie, care trebuie să fie delegată în mod explicit în acest sens printr-un act legislativ. În cazul în care sunt necesare condiții uniforme de punere în aplicare a actelor UE obligatorii din punct de vedere juridic, aceasta se realizează prin acte de punere în aplicare corespunzătoare, adoptate în general de Comisie și, în anumite cazuri excepționale, de Consiliu (articolul 291 din TFUE). Instituțiile Uniunii pot formula recomandări și avize sub formă de acte juridice fără caracter obligatoriu. În sfârșit, există o întreagă serie de „măsuri care nu sunt sub forma actelor juridice” pe care instituțiile Uniunii le pot utiliza pentru a emite măsuri și declarații fără caracter obligatoriu sau care reglementează funcționarea internă a UE sau a instituțiilor sale, precum acorduri și convenții între instituții sau regulamente interne de procedură.

Actele juridice cu și fără caracter legislativ pot prezenta diferite forme. Cele mai importante sunt enumerate și definite în cadrul unei liste (articolul 288 din TFUE). Ca dispoziții juridice obligatorii, această listă conține regulamente, directive și decizii. Ca dispoziții juridice fără caracter obligatoriu, această listă conține recomandări și avize. Lista acestor acte nu este însă exhaustivă.

Numeroase alte acte juridice nu se încadrează în categorii specifice. Acestea includ rezoluțiile, declarațiile, programele de acțiune sau cărțile albe și cărțile verzi. Sunt semnificative diferențele dintre diferitele forme de acțiune cu privire la procedura adoptării acestora, la efectele juridice și la categoria destinatarilor; din acest motiv, aceste diferențe sunt abordate ulterior, în cadrul unui capitol prevăzut distinct, având ca obiect „mijloacele de acțiune” ale Uniunii.

Crearea legislației secundare a Uniunii este un proces progresiv. Aceasta conferă vitalitate legislației primare care derivă din tratatele Uniunii și, progresiv, construiește și completează ordinea juridică europeană.

Acordurile internaționale ale UE Un al treilea izvor de drept este legat de rolul UE la nivel internațional. Fiind unul dintre punctele focale ale lumii, Europa nu se poate limita la gestionarea propriilor afaceri interne. Aceasta trebuie, de asemenea, să depună

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

eforturi pentru a dezvolta relațiile sale economice, sociale și politice cu alte țări din exterior. În acest scop, UE încheie cu „țările nemembre” ale UE (așa-numitele țări terțe) și cu alte organizații internaționale acorduri de drept internațional, categorie din care următoarele acorduri necesită o menționare distinctă:

Acorduri de asociere Asocierea depășește cu mult simpla reglementare a politicii comerciale și implică o cooperare economică strânsă și o asistență financiară importantă din partea UE în favoarea țării în cauză (articolul 217 din TFUE). Există trei tipuri de acorduri de asociere: Acordurile care mențin legături speciale între anumite state membre ale UE și țări terțe Acordul de asociere a fost creat, în special, pentru țările și teritoriile din afara Europei care, datorită statutului de colonii din trecut, întrețineau relații economice strânse cu Belgia, Danemarca, Franța, Italia, Țările de Jos sau Regatul Unit. Întrucât introducerea unui tarif vamal extern comun în UE ar fi perturbat considerabil schimburile comerciale cu aceste țări și teritorii, au fost, prin urmare, necesare acorduri speciale. Obiectivele asocierii constau, așadar, în promovarea dezvoltării economice și sociale a acestor țări și teritorii și în stabilirea de relații economice strânse între acestea și Uniune în ansamblu (articolul 198 din TFUE). Drept rezultat, există numeroase acorduri preferențiale care autorizează importurile de bunuri din aceste țări și teritorii la un tarif vamal redus sau fără astfel de tarife. Ajutorul financiar și tehnic al UE este acordat prin Fondul european de dezvoltare. De departe cel mai important acord în practică este acordul de parteneriat UE-ACP, încheiat între UE și 70 de state din Africa, Zona Caraibilor și Pacific. Acest acord s-a transformat recent într-o serie de acorduri de parteneriat economic care au oferit, progresiv, statelor ACP acces liber la piața internă europeană.

Acordurile care vizează pregătirea unei posibile aderări la UE și instituirea unei uniuni vamale Acordurile de asociere au drept obiect și pregătirea unei eventuale aderări a unei țări la UE. Acordul servește drept etapă preliminară a aderării, în timpul căreia țara candidată poate depune eforturi pentru apropierea condițiilor sale economice de cele ale UE. Această strategie este pusă în prezent în practică pentru statele din Balcanii de Vest (Albania, Bosnia și Herțegovina,

097

Norvegia (în imagine o fotografie deasupra fiordului Geiranger, provincia Møre og Romsdal) face parte din Spațiul Economic European, care include, de asemenea, Islanda și Liechtenstein, precum și cele 28 de state membre ale UE. În Spațiul Economic European sunt aplicabile cele patru libertăți privind circulația mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor și a capitalului.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Serbia, Muntenegru, Kosovo). În aceste state, procesul de aderare trebuie să fie pregătit prin intermediul procesului de stabilizare și de asociere (PSA) care trebuie să asigure, așadar, cadrul global al înaintării țărilor din Balcanii de Vest pe drumul lor spre aderare. PSA urmărește trei obiective: 1. stabilizarea și trecerea rapidă la o economie de piață funcțională; 2. promovarea cooperării regionale; și 3. perspectiva aderării la UE. PSA are la bază un parteneriat avansat în cadrul căruia UE oferă concesii comerciale, asistență economică și financiară, precum și un acord contractual sub formă de acorduri de stabilizare și asociere. Fiecare stat trebuie să înregistreze progrese concrete în cadrul PSA pentru a respecta cerințele unei eventuale calități de membru. În cadrul rapoartelor anuale este evaluat progresul statelor din Balcanii de Vest în sensul unei potențiale dobândiri a calității de membru al UE. Acordul privind Spațiul Economic European (SEE) Acordul privind SEE alătură pieței interne celelalte țări din Asociația Europeană a Liberului Schimb (AELS) – Islanda, Liechtenstein și Norvegia – și, deoarece le solicită acestora să transpună aproape două treimi din legislația UE, stabilește baze solide pentru o viitoare aderare. Obiectivul constă în libera circulație a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor în cadrul SEE, pe baza ­acquis-ului comunitar (legislația primară și secundară a Uniunii), crearea unui regim uniform de concurență și subvenții și consolidarea cooperării în cadrul politicilor orizontale și complementare (mediu, cercetare și dezvoltare, educație).

Acorduri de cooperare Acordurile de cooperare nu au o anvergură la fel de mare ca acordurile de asociere, în măsura în care vizează exclusiv cooperarea economică intensivă. UE a încheiat astfel de acorduri cu țările din Maghreb (Algeria, Maroc și Tunisia), țările din Mashrek (Egipt, Iordania, Liban și Siria) și Israel, de exemplu.

Acorduri comerciale Uniunea a încheiat, de asemenea, un număr considerabil de acorduri comerciale cu țări terțe individuale, cu grupuri de astfel de țări sau în cadrul organizațiilor comerciale internaționale în materie de politică vamală și comercială. Cele mai importante acorduri comerciale internaționale sunt: „Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului” (Acordul OMC) și acordurile comerciale multilaterale încheiate în acest cadru, în special: „Acordul general pentru tarife și comerț” (GATT 1994), „Acordul privind măsurile antidumping și antisubvenții”, „Acordul general privind comerțul cu servicii” (GATS), „Acordul privind

099

100

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

aspectele comerciale ale drepturilor de proprietate intelectuală” (TRIPS) și „Înțelegerea privind normele și procedurile pentru soluționarea litigiilor”. În mod suplimentar, în toate situațiile se constată că acordurile bilaterale de liber schimb au dobândit o importanță mai ridicată în comparație cu acordurile multilaterale. Ca urmare a dificultăților enorme, de exemplu în cadrul OMC, de încheiere a acordurilor multilaterale de liberalizare, toate marile puteri comerciale, între care și UE, au optat pentru încheierea acordurilor bilaterale de liber schimb. Cele mai recente exemple sunt reprezentate de finalizarea cu succes a negocierilor cu Canada (CETA – Comprehensive Economic and Trade Agreement = Acordul economic și comercial cuprinzător) și Singapore, precum și de negocierile curente cu SUA (TTIP – Transatlantic Trade and Investment Partnership = Parteneriatul transatlantic pentru comerț și investiții) și Japonia.

Izvoare de drept nescris Izvoarele de drept al Uniunii prezentate mai sus au în comun faptul că toate produc drept scris. Totuși, asemenea tuturor sistemelor juridice, ordinea juridică a UE nu se poate limita la norme scrise, deoarece vor exista întotdeauna lacune care trebuie să fie depășite prin dreptul nescris.

Principii generale de drept Izvoarele nescrise ale dreptului Uniunii sunt, în primul rând, principiile generale de drept. Acestea sunt reguli care reflectă conceptele fundamentale de drept și de justiție, care trebuie să fie respectate de orice sistem juridic.

Dreptul scris al Uniunii vizează, în cea mai mare parte, doar chestiuni economice și sociale, și poate stipula doar în mică măsură reguli de acest gen, astfel încât principiile generale de drept reprezintă una dintre principalele surse ale dreptului Uniunii. Acestea permit remedierea lacunelor și soluționarea chestiunilor de interpretare a legilor existente în cel mai corect mod posibil.

Aceste principii produc efecte prin intermediul jurisprudenței Curții de Justiție care, în cadrul sarcinilor care îi sunt încredințate, „asigură respectarea legii în interpretarea și aplicarea tratatului”. Principalele puncte de referință pentru stabilirea principiilor generale de drept sunt principiile comune ale ordinilor juridice ale statelor membre. Acestea reprezintă contextul în care pot fi elaborate normele UE necesare pentru soluționarea problemelor.

Pe lângă principiul autonomiei, aplicabilității directe și supremației dreptului Uniunii, alte principii juridice includ garantarea drepturilor fundamentale (cel puțin pentru Polonia și Regatul Unit care, ca urmare a unui „opt-out”,

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

nu sunt supuse Cartei drepturilor fundamentale), principiul proporționalității [care a beneficiat între timp însă de o reglementare juridică pozitivă în articolul 5 alineatul (4) din TUE], protecția așteptărilor legitime, dreptul la o audiere adecvată și principiul răspunderii statelor membre în cazul încălcării dreptului Uniunii.

Dreptul cutumiar Dreptul nescris al Uniunii cuprinde și dreptul cutumiar. Prin drept cutumiar se înțelege o practică urmată și acceptată care devine, astfel, stabilită din punct de vedere juridic și care completează sau modifică legislația primară sau secundară. Posibilitatea stabilirii dreptului cutumiar în dreptul Uniunii este recunoscută în principiu. Totuși, în contextul dreptului Uniunii, există obstacole considerabile în acest sens. Un prim obstacol îl reprezintă existența unei proceduri speciale pentru revizuirea tratatelor (articolul 54 din TUE). Această dispoziție nu exclude eventuala apariție a unui drept cutumiar, însă sporește dificultatea îndeplinirii criteriilor conform cărora o practică este considerată urmată și acceptată în urma unei perioade considerabile de timp. Un alt obstacol al stabilirii dreptului cutumiar de către instituțiile Uniunii constă în faptul că valabilitatea oricărei acțiuni a unei instituții derivă exclusiv din tratate, și nu din comportamentul real sau din intenția instituției de a crea relații juridice. În consecință, dreptul cutumiar nu poate fi consacrat în niciun caz la nivelul tratatelor de către instituțiile Uniunii, ci, eventual, de către statele membre și doar sub rezerva condițiilor riguroase menționate mai sus. Procedurile și practicile urmate și acceptate ca elemente de drept de către instituțiile Uniunii pot fi totuși invocate în cursul interpretării normelor juridice stipulate de acestea, ceea ce ar putea modifica implicațiile juridice și sfera de aplicare a actului juridic în cauză.

Totuși, trebuie avute în vedere în acest caz și condițiile și limitările care reies din dreptul primar al Uniunii.

Acordurile încheiate între statele membre Ultimul izvor de drept al Uniunii este reprezentat de acordurile între statele membre. Aceste acorduri pot fi încheiate în vederea soluționării unor probleme care sunt strâns legate de activitățile UE, însă nu au fost transferate competențe instituțiilor Uniunii (exemplu: Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare, „Pactul fiscal 2012”, încheiat fără Regatul Unit și Republica Cehă). De asemenea, există acorduri internaționale ample (tratate și convenții) încheiate între statele membre care vizează, în special, depășirea inconvenientelor reprezentate

101

102

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

de acordurile limitate din punct de vedere teritorial și care creează un drept aplicabil uniform pe întregul teritoriu al UE. Acestea sunt importante în primul rând în domeniul dreptului internațional privat [exemplu: Convenția privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale (1980)].

Mijloacele de acțiune ale UE În momentul instituirii UE, a fost necesar ca sistemul de acte juridice ale Uniunii să fie conceput din nou. În primul rând, trebuia să se decidă asupra formelor pe care trebuia să le ia aceste acte juridice și asupra efectelor acestora. Era necesar ca instituțiile să poată alinia în mod eficient diferitele condiții economice, sociale și, nu în ultimul rând, cele legate de protecția mediului din statele membre, și să facă acest lucru în mod eficace, fără a depinde de bunăvoința statelor membre, astfel încât să poată fi create cele mai bune condiții de trai pentru toți cetățenii Uniunii. Pe de altă parte, acestea nu puteau interveni în sistemele juridice naționale mai mult decât era necesar. Întregul sistem legislativ al UE este bazat, așadar, pe principiul că, atunci când aceeași măsură, chiar și în chestiuni de detaliu, trebuie să se aplice în toate statele membre, măsurile naționale trebuie să fie înlocuite de un act legislativ al Uniunii, însă, atunci când acest lucru nu este necesar, trebuie să se ia în considerare în mod corespunzător ordinea juridică națională existentă. În acest context, au fost instituite o serie de instrumente care au permis instituțiilor Uniunii să influențeze, la diferite niveluri, sistemele juridice naționale. Acțiunea cea mai drastică este înlocuirea normelor naționale prin norme ale Uniunii. Există, de asemenea, dispoziții ale Uniunii care permit instituțiilor să acționeze doar indirect asupra ordinilor juridice ale statelor membre. Pot fi luate și măsuri care afectează exclusiv un destinatar definit sau identificabil, în vederea soluționării unui caz individual. În ultimul rând, există, de asemenea, acte legislative care nu au nicio forță obligatorie asupra statelor membre sau asupra cetățenilor Uniunii.

Din punctul de vedere al destinatarilor și al efectelor pe care le produc în statele membre, instrumentele juridice ale UE prezentate în articolul 288 din TFUE pot fi împărțite după cum urmează:

Instrumentele juridice ale UE

DESTINATARI

Regulamente

Toate statele membre, persoane fizice și juridice

Aplicabilitate directă și caracter obligatoriu cu privire la toate elementele

Toate sau anumite state membre

Obligatoriu cu privire la rezultatul impus; aplicabilitate directă numai în condiții speciale

Directive

Decizii I

EFECTE

Transmis către destinatari: – toate sau anumite state membre – anumite persoane fizice sau juridice

Aplicabilitate directă și caracter obligatoriu cu privire la toate elementele

Fără direcționare către anumiți destinatari

Obligatoriu cu privire la toate elementele

Toate sau anumite state membre, alte organe ale UE, persoane individuale

Fără caracter obligatoriu

Toate sau anumite state membre, alte organe ale UE Categorie nedeterminată de destinatari

Fără caracter obligatoriu

Decizii II

Recomandări

Avize

104

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Regulamentele ca „legi ale Uniunii” Actele juridice prin care instituțiile Uniunii intervin cel mai profund în sistemele juridice naționale sunt regulamentele. Acestea se disting prin două caracteristici cu totul neobișnuite în dreptul internațional: ■■

prima caracteristică este caracterul unitar, ceea ce înseamnă că acestea stabilesc aceeași lege pe întregul teritoriu al Uniunii, indiferent de granițe, și se aplică în toate elementele lor în toate statele membre.

Un stat membru nu are competența de a aplica un regulament în mod incomplet sau de a selecta doar acele dispoziții pe care le aprobă, ca modalitate de a asigura neaplicarea unui instrument cu privire la care statul respectiv s-a opus în momentul adoptării sau care este contrar interesului național perceput. De asemenea, statul membru nu poate invoca dispoziții sau practici ale dreptului național care să împiedice aplicarea obligatorie a unui regulament;

■■

cea de a doua caracteristică este aplicabilitatea directă, ceea ce înseamnă că actele juridice nu trebuie să fie transpuse în dreptul național, ci conferă drepturi sau impun obligații cetățenilor Uniunii în același fel ca dreptul național. Dreptul Uniunii are forță juridică obligatorie pentru statele membre, instituțiile și instanțele lor judecătorești, acestea fiind obligate să îl respecte la fel cum respectă dreptul național.

Asemănările dintre aceste actele juridice și legile naționale adoptate în statele membre individuale sunt evidente. În cazul în care sunt adoptate cu implicarea Parlamentului European (în cadrul procedurii legislative ordinare – a se vedea secțiunea următoare), acestea sunt calificate drept „acte legislative”. Parlamentul European nu are nicio responsabilitate în ceea ce privește regulamentele care sunt adoptate doar de Consiliul UE sau de Comisia Europeană și, astfel, acestora le lipsesc, cel puțin din punct de vedere procedural, caracteristicile esențiale ale legislației de acest tip.

Directiva 2012/27/UE din 25 octombrie 2012 (Directiva privind eficiența energetică) include un set de măsuri obligatorii care contribuie la atingerea de către UE a obiectivului său de îmbunătățire a eficienței energetice cu 20 % până în 2020. Statele membre ale UE au fost obligate să transpună directiva în legislația națională până la 5 iunie 2014.

106

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Directivele Directiva este cel mai important instrument legislativ, împreună cu regulamentul. Obiectivul directivei este reconcilierea celor două obiective de asigurare a uniformității necesare a dreptului Uniunii și de respectare a diversității tradițiilor și structurilor naționale. Astfel, directiva nu are ca scop principal unificarea legilor – acesta fiind scopul regulamentelor –, ci armonizarea acestora. Se urmărește eliminarea contradicțiilor și conflictelor dintre legislațiile naționale și regulamente sau nivelarea progresivă a inconsecvențelor astfel încât, în măsura posibilului, în toate statele membre să existe condiții de fond similare. Directiva este unul dintre mijloacele principale utilizate pentru construcția pieței interne.

O directivă este obligatorie pentru statele membre în ceea ce privește obiectivul care trebuie atins, însă lasă la latitudinea autorităților naționale decizia cu privire la modul în care obiectivul unitar convenit urmează să fie încorporat în sistemul juridic intern. Motivul care stă la baza acestei forme de legislație este acela că permite atenuarea intervenției Uniunii în structurile economice și juridice naționale. În special, statele membre pot lua în considerare circumstanțele interne specifice în momentul punerii în aplicare a normelor Uniunii. Consecința este aceea că directivele nu înlocuiesc legile statelor membre, ci le impun acestora obligația de a adapta dreptul lor național la dispozițiile Uniunii. În general, rezultatul este o procedură legislativă în două etape: În prima etapă, directiva stabilește obiectivul care trebuie îndeplinit la nivelul UE de către oricare sau toate statele membre cărora le este adresată, într-un interval de timp specificat. Instituțiile Uniunii pot defini obiectivul atât de precis încât să nu lase statelor membre nicio marjă de manevră, iar această posibilitate a fost utilizată în directivele privind standardele tehnice și protecția mediului. În cea de a doua etapă, la nivel național, obiectivul stabilit la nivelul Uniunii este transpus efectiv în acte cu putere de lege sau acte administrative în statele membre. Chiar dacă statele membre sunt, în principiu, libere să stabilească forma și metodele utilizate pentru a transpune obligația lor la nivelul UE în dreptul național, sunt aplicate criterii ale UE pentru a se evalua dacă acestea au procedat astfel în conformitate cu dreptul UE. Principiul general este că trebuie să se creeze o situație juridică în care drepturile și obligațiile care derivă din directivă să poată fi recunoscute cu suficientă claritate și certitudine pentru ca cetățeanul Uniunii să le poată invoca sau,

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

dacă este cazul, să le conteste în fața instanțelor naționale. Aceasta implică, în general, adoptarea de acte juridice naționale obligatorii sau abrogarea sau modificarea normelor existente. Practica administrativă în sine nu este suficientă, întrucât, prin natura sa, aceasta poate fi modificată oricând de autoritățile în cauză; de asemenea, aceasta nu este suficient recunoscută.

Directivele nu creează, de regulă, drepturi și obligații directe pentru cetățenii Uniunii. Acestea se adresează în mod expres doar statelor membre.

Drepturile și obligațiile pentru cetățeni decurg doar din măsurile adoptate de autoritățile statelor membre pentru punerea în aplicare a directivei.

Acest aspect nu are nicio importanță pentru cetățeni, în măsura în care statele membre satisfac obligațiile care le revin în temeiul actelor juridice ale Uniunii. Aceștia ar putea însă să fie dezavantajați în cazul în care un stat membru nu adoptă măsurile necesare de punere în aplicare pentru atingerea unui obiectiv stabilit într-o directivă care ar putea fi în avantajul lor sau atunci când măsurile adoptate nu sunt adecvate. Curtea de Justiție a refuzat să tolereze astfel de dezavantaje și într-o serie lungă de cazuri a stabilit că, în astfel de circumstanțe, cetățenii Uniunii pot susține că directiva sau recomandarea are efect direct în acțiunile înaintate în instanțele naționale pentru asigurarea drepturilor conferite de aceasta. Curtea de Justiție a definit efectul direct după cum urmează: ■■

■■

■■

■■

dispozițiile directivei trebuie să stabilească drepturile întreprinderilor/ cetățenilor UE cu suficientă claritate și exactitate; exercitarea drepturilor nu poate fi condiționată sau legată de îndeplinirea unor sarcini; autoritățile legislative naționale nu trebuie să dispună de nicio marjă de apreciere în ceea ce privește fondul normelor care trebuie adoptate; termenul de punere în aplicare a directivei trebuie să fi expirat.

Hotărârile Curții de Justiție privind efectul direct se bazează pe opinia generală potrivit căreia statul membru acționează în mod contradictoriu și ilegal dacă aplică vechea sa legislație fără a o adapta la indicațiile directivei. Acesta este un abuz la adresa drepturilor comis de către statul membru, iar recunoașterea efectului direct al directivei reprezintă o încercare de a combate acest abuz prin asigurarea faptului că statul membru nu obține niciun beneficiu din încălcarea dreptului Uniunii. Astfel, efectul direct are caracterul unei sancțiuni pentru statul membru care a încălcat dreptul Uniunii. În acest context, este important faptul că principiul a fost aplicat de către Curtea de Justiție doar în cauzele care au opus cetățeni și state membre și doar în situații în care efectul direct al directivei era în favoarea

107

108

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

cetățeanului, iar nu în detrimentul acestuia – cu alte cuvinte, atunci când poziția cetățeanului în conformitate cu legislația modificată în temeiul directivei era mai favorabilă decât cea în conformitate cu legislația anterioară (acest efect este numit „efect direct vertical”).

Efectul direct al directivelor asupra relațiilor dintre cetățeni („efectul direct orizontal”) nu a fost acceptat de Curtea de Justiție. Caracterul punitiv al principiului a determinat Curtea de Justiție să concluzioneze că acesta nu este aplicabil relațiilor dintre persoanele private, întrucât acestea nu pot fi răspunzătoare pentru lipsa de acțiune a statului membru. Cetățeanul trebuie să se bazeze pe certitudinea juridică și pe protecția așteptărilor legitime.

Cetățeanul trebuie să se bazeze pe faptul că efectul unei directive va fi atins prin măsuri naționale de punere în aplicare. Cu toate acestea, Curtea de Justiție a formulat un principiu de drept primar conform căruia conținutul unei directive, în măsura în care constituie o concretizare a interdicției generale de discriminare, este aplicabil și cu privire la rapoartele de drept privat. Construcția Curții de Justiție depășește în aceste context limitele interdicției de discriminare care, prin concretizarea sa prin intermediul directivei în cauză, impune structurilor de stat și, în acest context, în special instanțelor statale, în cadrul competențelor care le revin, să asigure protecția juridică rezultată pentru individ în temeiul legislației UE și să garanteze aplicabilitatea fără rezerve a dreptului Uniunii Europene, prin inaplicabilitatea normelor legislației naționale care, eventual, contravin acestei interdicții. Ca urmare a supremației dreptului Uniunii Europene, interdicția de discriminare, prin structura acesteia exprimată în sensul directivei în cauză, se impune în raport cu normele contrare ale legislației naționale. În acest mod, Curtea de Justiție nu pune sub semnul întrebării jurisprudența sa cu privire la lipsa efectului orizontal al directivei, însă ajunge de facto la același rezultat în asociere cu interdicția de discriminare în toate situațiile în care o directivă concretizează interdicția de discriminare. O asemenea concretizare a fost recunoscută până în prezent de către Curtea de Justiție pentru directivele care au avut ca obiect discriminările clasice pe criterii de cetățenie, sex sau vârstă. Același regim ar trebui să fie aplicabil însă pentru toate directivele adoptate pentru combaterea motivelor de discriminare din articolul 19 din TFUE. Efectul direct al unei directive nu presupune în mod necesar că o dispoziție a directivei conferă drepturi cetățeanului. În realitate, dispozițiile unei directive au un efect direct în măsura în care au un efect de drept obiectiv. Aceleași condiții se aplică recunoașterii acestui efect ca în cazul recunoașterii unui efect direct, singura excepție fiind că, în locul stabilirii unui drept clar și precis pentru cetățenii sau întreprinderile Uniunii, este stabilită o obligație clară și

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

precisă pentru statele membre. În acest caz, pentru toate instituțiile, și anume legislatorul, administrația și tribunalele statelor membre, directiva este obligatorie, acestea fiind nevoite să o respecte și să o aplice automat ca drept al Uniunii cu prioritate. În practică, acestea trebuie să respecte, prin urmare, și obligația de a interpreta dreptul național în conformitate cu directivele sau să dea dispoziției directivei în cauză prioritate de aplicare asupra dreptului național contrar. De asemenea, directivele au anumite efecte de limitare asupra statelor membre – chiar înainte de expirarea termenului de transpunere. În ceea ce privește caracterul obligatoriu al directivelor și obligația ca acestea să faciliteze realizarea sarcinilor Uniunii (articolul 4 din TUE), statele membre trebuie să nu ia, înainte de expirarea termenului de transpunere, nicio măsură care ar putea pune în pericol îndeplinirea obiectivului directivei. În hotărârea sa din cauzele conexate Francovich și Bonifaci din 1991, Curtea de Justiție a susținut că statele membre sunt răspunzătoare să plătească despăgubiri atunci când prejudiciul este cauzat de netranspunerea parțială sau totală a unei directive. Ambele căi de atac au fost introduse împotriva Italiei pentru transpunerea tardivă a Directivei 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvabilității angajatorului. Această directivă garantează dreptul lucrătorilor la remunerare în perioada care precedă insolvabilitatea și concedierea pe motivul insolvabilității. În acest scop, urmau să fie create fonduri de garantare cu protecție din partea creditorilor, finanțate de angajatori și/sau de autoritățile publice. Problema cu care se confrunta Curtea era că, deși obiectivul directivei era de a conferi lucrătorilor angajați un drept personal la plata continuă a remunerației din fondurile de garantare, instanțele naționale nu au putut conferi acestui drept o aplicare directă, în sensul că acestea nu au putut obliga autoritățile naționale să îl aplice, întrucât, în absența măsurilor de transpunere a directivei, nu fusese creat fondul de garantare și nu se putea stabili debitorul în legătură cu insolvabilitatea. Curtea a hotărât că, prin netranspunerea directivei, statul italian a privat lucrătorii angajați în cauză de drepturile lor și, prin urmare, era răspunzător pentru prejudicii. Chiar dacă obligația de despăgubire nu este prevăzută în dreptul Uniunii, Curtea de Justiție consideră că aceasta este parte integrantă a ordinii juridice a Uniunii, întrucât efectul deplin al acesteia nu ar fi asigurat, iar protecția drepturilor conferite ar fi redusă dacă cetățenii Uniunii nu ar avea posibilitatea să obțină despăgubiri pentru încălcarea drepturilor lor de către statele membre atunci când acestea acționează în contravenția dreptul Uniunii (4).

(4) Pentru detalii, a se vedea paragraful cu privire la răspunderea statelor membre pentru încălcările dreptului Uniunii.

109

110

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Deciziile Categoria de „decizii” inclusă în Tratatul de la Lisabona reprezintă o nouă formă de acțiune juridică în lista actelor legislative. Este necesară diferențierea între două categorii de decizii: decizii prevăzute pentru anumiți destinatari și decizii generale care nu dispun de anumiți destinatari (a se vedea articolul 288 al patrulea alineat din TFUE). În timp ce deciziile prevăzute pentru anumiți destinatari înlocuiesc „hotărârile” anterioare pentru reglementarea cazurilor individuale, deciziile generale, care nu dispun de un anumit destinatar, includ numeroase tipuri de reglementare care au ca element comun faptul că nu urmăresc adoptarea unei reglementări pentru cazuri individuale. Este regretabilă această denumire unitară utilizată pentru două forme complet diferite de acțiuni juridice deoarece, datorită problemelor inevitabile de delimitare, apare o mare incertitudine juridică. Ar fi fost preferabilă păstrarea termenului de „decizie” folosit în mod curent în trecut pentru măsuri destinate reglementării situațiilor individuale cu efect față de terți și adoptarea suplimentară, pentru alte acte legislative cu efect obligatoriu, a termenului de „hotărâre”.

Deciziile adresate unor anumiți destinatari constituie acte juridice specifice prin care organele UE (în special Consiliul și Comisia) își exercită funcția executivă. Prin intermediul unei decizii, o întreprindere sau cetățenii Uniunii pot solicita unui stat membru să acționeze sau să nu acționeze, îi pot conferi drepturi sau impune obligații. În sistemele proprii ale statelor membre, situația este mai mult sau mai puțin identică. Într-un caz individual, legislația va fi aplicată de autorități prin intermediul unei hotărâri administrative.

Principalele caracteristici ale unei decizii de acest fel pot fi rezumate după cum urmează: ■■

decizia se distinge de regulament prin aplicabilitatea individuală.

Destinatarii unei decizii trebuie să fie nominalizați individual în textul acesteia și sunt singurii obligați să o respecte. Această condiție este îndeplinită dacă, în momentul adoptării deciziei, categoria de destinatari poate fi identificată și nu mai poate fi extinsă ulterior. Se face referire la conținutul efectiv al deciziei, care trebuie să aibă un impact direct, individual asupra situației cetățeanului. În definiție pot fi incluși și terți, dacă, din motive legate de calitățile personale sau a circumstanțelor care îi disting de alte persoane, aceștia sunt afectați individual și pot fi identificați în același mod ca destinatarii;

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

■■

decizia se diferențiază de directivă prin faptul că este obligatorie în toate elementele sale (în timp ce directiva stabilește doar obiectivul care trebuie îndeplinit);

■■

decizia are forță obligatorie directă pentru destinatari. O decizie adresată unui stat membru poate să aibă, în fapt, același efect direct în legătură cu cetățeanul ca o directivă.

Deciziile de ordin general, care nu au destinatari concreți, sunt obligatorii cu privire la toate componentele acestora, însă nu este clar pentru cine survine obligația. În cele din urmă, acest aspect poate fi determinat prin intermediul conținutului deciziei respective. Printre deciziile de ordin general se pot distinge următoarele tipuri de instrumente: ■■

decizii de modificare a prevederilor contractuale: aceste decizii sunt aplicabile cu caracter abstract-general, ceea ce înseamnă că generează obligații pentru toate organele UE, structuri și alte entități, precum și pentru statele membre. Se menționează în acest context, de exemplu, decizii cu privire la simplificarea procedurii de adoptare [articolul 81 alineatul (3), articolul 192 alineatul (2) litera (c) din TFUE] sau pentru simplificarea cerințelor referitoare la majoritate [articolul 312 alineatul (2), articolul 333 alineatul (1) din TFUE];

■■

decizii pentru concretizarea dreptului contractual: aceste decizii prezintă efect juridic obligatoriu pentru ansamblul UE sau pentru instituțiile, entitățile și alte structuri ale UE vizate în cazul unei decizii cu privire la componența acestora; acestea nu prezintă un efect extern asupra persoanelor individuale;

■■

decizii cu privire la normele interne ale instituțiilor sau la normele interinstituționale: aceste decizii generează obligații în sarcina instituțiilor UE, entităților și altor structuri vizate și implicate. Exemplele sunt reprezentate de regulamentele de organizare și funcționare ale instituțiilor UE, precum și acordurile interinstituționale adoptate între instituțiile UE;

■■

decizii în cadrul competențelor organizaționale: aceste decizii (de exemplu numiri, remunerație) generează obligații în sarcina titularilor de posturi sau a membrilor instituțiilor;

111

112

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

■■

decizii de guvernanță: aceste decizii intră în concurență cu regulamentele și directivele, însă nu au ca scop asigurarea unui efect juridic obligatoriu extern în raport cu persoanele individuale. În principiu, efectul obligatoriu se limitează la instituțiile implicate în adoptare, în special în situația în care este vorba despre orientări sau linii directoare privind politica viitoare. Doar cu caracter excepțional prezintă efecte juridice generale și abstracte sau efecte financiare;

■■

decizii în cadrul politicii externe și de securitate comună: aceste decizii prezintă un efect juridic obligatoriu pentru UE. În raport cu statele membre, efectul obligatoriu este limitat prin norme speciale [de exemplu, articolul 28 alineatele (2) și (5); articolul 31 alineatul (1) din TUE]. Acestea nu sunt supuse jurisdicției Curții de Justiție.

Recomandări și avize O ultimă categorie de măsuri juridice prevăzută explicit în tratate este reprezentată de recomandări și de avize. Acestea permit instituțiilor Uniunii să formuleze o opinie adresată statelor membre și, în anumite cazuri, cetățenilor, care nu este obligatorie din niciun punct de vedere, inclusiv juridic, pentru destinatar. În recomandări, părții căreia acestea sunt adresate i se solicită, fără ca aceasta să aibă o obligație în acest sens, să aibă un anumit comportament.

De exemplu, în cazurile în care adoptarea sau modificarea unei dispoziții juridice sau administrative într-un stat membru cauzează o denaturare a concurenței în cadrul pieței interne europene, Comisia poate recomanda statului în cauză măsuri corespunzătoare pentru evitarea denaturării [a se vedea articolul 117 alineatul (1) teza a doua din TFUE].

Avizele, pe de altă parte, sunt emise de instituțiile Uniunii în momentul evaluării unei anumite situații sau a anumitor evoluții în Uniune sau în statele membre. În anumite cazuri, acestea deschid drumul către acte ulterioare cu forță juridică obligatorie sau constituie o condiție prealabilă pentru instituție în cazul unei proceduri în fața Curții de Justiție (a se vedea articolul 258 și articolul 259 din TFUE).

Importanța reală a recomandărilor și a avizelor este politică și morală.

Atunci când au inclus dispoziții privind actele juridice de acest tip, autorii tratatelor au anticipat că, dată fiind autoritatea instituțiilor Uniunii și faptul că dispun de o imagine de ansamblu și de informații care depășesc cadrul

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

național, persoanele interesate vor respecta în mod voluntar recomandările care le sunt destinate și vor reacționa în mod adecvat aprecierii de către instituțiile Uniunii a unei anumite situații. Totuși, recomandările și avizele pot avea efect juridic indirect atunci când reprezintă condiții preliminare pentru acte juridice obligatorii ulterioare sau dacă instituția emitentă și-a luat un angajament, generând astfel așteptări legitime care trebuie îndeplinite.

Rezoluțiile, declarațiile și programele de acțiune Pe lângă actele juridice prevăzute în tratate, instituțiile Uniunii dispun și de alte mijloace de acțiune pentru modelarea ordinii juridice a UE. În practica Uniunii, cele mai importante dintre acestea sunt rezoluțiile, declarațiile și programele de acțiune.

Rezoluțiile: acestea pot fi emise de Consiliul European, de Consiliul UE și de Parlamentul European. Rezoluțiile prezintă puncte de vedere și intenții comune privind procesul general de integrare și sarcinile specifice în interiorul și în exteriorul Uniunii. Rezoluțiile cu privire la activitățile interne ale UE privesc, de exemplu, aspecte referitoare la uniunea politică, politica regională, politica energetică și uniunea economică și monetară (în special, sistemul monetar european). Importanța fundamentală a acestor rezoluții este dată în special de orientarea politică pe care o dau activității viitoare a Consiliului UE. În calitate de manifestări ale unei voințe politice comune, rezoluțiile contribuie considerabil la stabilirea unui consens în cadrul Consiliului. În plus, aceste rezoluții garantează un minimum de coordonare între sistemele decizionale ale statelor membre și cele ale Uniunii. Orice evaluare a importanței juridice a acestora trebuie să țină seama și de aceste funcții, ceea ce înseamnă că rezoluțiile trebuie să rămână un instrument flexibil și să nu fie grevate de prea multe exigențe și obligații juridice.

Declarațiile: există două tipuri de declarații. Dacă o declarație privește viitoarea dezvoltare a Uniunii, precum declarația privind UE, declarația privind democrația și declarația privind drepturile și libertățile fundamentale, aceasta este mai mult sau mai puțin echivalentă cu o rezoluție. Declarațiile de acest tip sunt utilizate în principal pentru a se adresa unui public larg sau unui grup specific de destinatari. Celălalt tip de declarație este emis în contextul procesului decizional al Consiliului UE și prezintă punctele de vedere comune sau individuale ale membrilor Consiliului în legătură cu interpretarea deciziilor Consiliului. Declarațiile interpretative de acest tip reprezintă o practică standard în cadrul Consiliului și reprezintă un mijloc esențial pentru ajungerea la un compromis. Importanța lor juridică trebuie

113

114

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

să fie evaluată în conformitate cu principiile fundamentale de interpretare, conform cărora factorul-cheie în interpretarea semnificației unei dispoziții juridice ar trebui să fie, în orice situație, intenția autorului acesteia. Totuși, acest principiu este valabil doar dacă declarația beneficiază de atenția publică necesară, întrucât, de exemplu, legislația secundară a Uniunii, care acordă drepturi directe cetățenilor, nu poate fi restricționată de acorduri secundare care nu au fost făcute publice.

Programele de acțiune: aceste programe sunt elaborate de Consiliul UE și de Comisie din proprie inițiativă sau la solicitarea Consiliului European și servesc la punerea în practică a programelor legislative și a obiectivelor generale prevăzute în tratate. În cazul în care un program este prevăzut în mod specific în tratate, instituțiile Uniunii sunt obligate să aplice dispozițiile respective în termenele planificate. În schimb, alte programe sunt considerate, în practică, drept simple orientări generale, fără caracter obligatoriu.

Totuși, acestea indică acțiunile preconizate ale instituțiilor Uniunii. În mod suplimentar, în practica Uniunii, prezintă o semnificație deosebită „cărțile albe” și „cărțile verzi”. Cărțile albe publicate de către Comisie conțin propuneri concrete de măsuri ale UE într-un anumit domeniu politic. În situația în care o carte albă este percepută în mod pozitiv de către Consiliu, aceasta poate constitui baza pentru un program de acțiune. Exemple sunt reprezentate în speță de Cărțile albe privind serviciile de interes general (2004), privind o politică de comunicare europeană (2006) sau privind viitorul Europei (2017). Cărțile verzi au ca scop oferirea la nivel european a pistelor de reflecție necesare cu privire la teme specifice și constituie baza pentru o consultare publică și pentru dezbaterea complexului tematic abordat în cartea verde. În anumite situații, oferă imboldul pentru elaborarea prevederilor legale explicate ulterior în cărțile albe.

Publicare și comunicare Actele juridice cu caracter legislativ sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L [pentru acte legislative (L = Legislație)]. Acestea intră în vigoare la data stabilită prin aceste acte, sau, în lipsa acesteia, în cea de a douăzeci și una zi de la publicarea lor.

Actele juridice fără caracter legislativ sunt semnate de președintele instituției care le-a adoptat. Acestea sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria C [„Comunicări și informări” (C = Comunicare)].

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Actele legislative care specifică destinatarii sunt notificate celor cărora le sunt adresate și intră în vigoare la momentul notificării.

Actele juridice fără caracter obligatoriu nu sunt supuse unei obligații de publicare sau notificare. Și acestea sunt, în principiu, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria C („Comunicări și informări”).

Procesul legislativ în UE În timp ce, într-un stat, voința cetățenilor este exprimată de regulă în parlament, o vreme îndelungată, rolul decisiv în exprimarea voinței UE l-au deținut reprezentanții guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului UE. Motivul a fost efectiv acela că UE nu constă într-o „națiune europeană”, ci își datorează existența și forma contribuției combinate a statelor membre. Acestea nu au transferat pur și simplu Uniunii o parte din competențele lor suverane, ci le-au pus în comun, înțelegând să își păstreze capacitatea comună de a le exercita. Totuși, întrucât procesul integrării Uniunii s-a dezvoltat și s-a consolidat, această diviziune a competențelor în procesul decizional, inițial axată pe interesele naționale ale statelor membre, a evoluat într-un sistem decizional mult mai echilibrat, odată cu consolidarea constantă a statutului Parlamentului European. Procedura inițială, prin care Parlamentul era doar consultat, a fost în primul rând extinsă pentru a include cooperarea cu Consiliul, iar în cele din urmă Parlamentului i-au fost acordate puteri de codecizie în procesul legislativ al UE. Procedurile de legiferare la nivelul UE au fost restructurate și regândite prin Tratatul de la Lisabona. 1. Pentru adoptarea actelor legislative, se diferențiază procedura legislativă curentă [articolul 289 alineatul (1) din TFUE], care corespunde în principal fostei proceduri de codecizie și care este considerată situația obișnuită pentru legiferare la nivelul UE, precum și procedura legislativă specială [articolul 289 alineatul (2) din TFUE], în cadrul căreia adoptarea de acte legislative de către PE este efectuată cu participarea Consiliului sau de către Consiliu cu participarea PE. 2. Înainte de a produce efecte, anumite acte juridice trebuie să parcurgă o procedură de consimțământ la nivelul PE. 3. Actele juridice fără caracter legislativ parcurg o procedură simplificată. 4. Pentru adoptarea actelor legislative delegate și a actelor de punere în aplicare sunt disponibile proceduri speciale.

115

Procedura de adoptare a actelor legislative Procedura legislativă ordinară (articolul 294 din TFUE)

COMISIA

PARLAMENTUL EUROPEAN (prima lectură)

Propuneri

COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN Poziția PE și avizele comisiilor COMITETUL REGIUNILOR

Aprobarea poziției Consiliului Act juridic în formularea poziției Consiliului adoptat

PARLAMENTUL EUROPEAN (a doua lectură)

Modificarea cu majoritatea membrilor

Aprobă modificarea PE

Aprobarea modificărilor cu majoritate calificată Act juridic adoptat

COMISIA

CONSILIUL UE (a doua lectură)

Respingerea modificărilor de către Consiliu

Poziția Consiliului UE

Respingerea poziției Consiliului cu majoritatea membrilor Încetarea procedurii de legiferare – Actul juridic nu este adoptat

CONSILIUL UE (prima lectură)

Fără modificări efectuate de către PE sau preluarea tuturor modificărilor efectuate de către Consiliul UE Adoptarea actului juridic

Respinge modificarea PE

Aprobarea modificărilor în unanimitate Act juridic adoptat

COMITETUL DE CONCILIERE CONSILIU/PE

Acord Confirmarea rezultatului în a treia lectură de către Consiliu și PE

Fără acord Actul juridic este considerat neadoptat Încetarea procedurii de legiferare

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Desfășurarea procedurii Etapa de elaborare a unei propuneri Sistemul este pus în mișcare, în principiu, de Comisie, care elaborează o propunere de adoptare a unei măsuri a Uniunii (aspect cunoscut ca „drept de inițiativă”). Propunerea este pregătită de serviciul Comisiei responsabil pentru respectivul domeniu; departamentul în cauză consultă frecvent și experți naționali în cursul acestei etape. Coordonarea cu experții naționali se realizează în acest sens în parte în cadrul comitetelor constituite special în acest scop sau sub forma unei consultări a experților efectuate ad-hoc de către reprezentanțele Comisiei, însă Comisia nu are obligația de a ține cont de concluziile consultărilor experților naționali la formularea propunerilor sale. Proiectul elaborat de Comisie, care prezintă în cel mai mare detaliu conținutul și forma măsurii, este dezbătut de membrii Comisiei, putând fi adoptat cu o majoritate simplă. După această adoptare, proiectul devine „propunere a Comisiei” și se transmite concomitent Consiliului și Parlamentului European, precum și, după caz, Comitetului Economic și Social European și Comitetului Regiunilor, împreună cu note explicative detaliate.

Prima lectură în cadrul Parlamentului European și al Consiliului Președintele Parlamentului European transmite propunerea unei comisii parlamentare de coordonare pentru o analiză aprofundată. Rezultatul deliberărilor comisiei este discutat în cadrul unei sesiuni plenare a Parlamentului și este prezentat într-un aviz de acceptare, respingere sau modificare a propunerii. Parlamentul European trimite apoi poziția sa Consiliului.

Consiliul poate proceda în prezent, în cadrul primei lecturi, după cum urmează.

■■

În cazul în care Consiliul aprobă poziția Parlamentului, actul în cauză este adoptat în forma care corespunde poziției Parlamentului European și aceasta marchează încheierea procesului legislativ. În practică, a devenit între timp o regulă faptul că procedura legislativă este practic finalizată deja la prima lectură. În acest scop, a fost adoptat „trialogul informal”, în cadrul căruia reprezentanții Parlamentului European, ai Consiliului și ai Comisiei stau împreună la o masă și depun eforturi pentru a ajunge de comun acord la un compromis încă din această fază incipientă a procedurii legislative.

117

118

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

■■

În cazul în care poziția Parlamentului European nu este aprobată de Consiliu, acesta adoptă poziția sa în primă lectură și o transmite Parlamentului European.

Consiliul informează Parlamentul cu privire la toate motivele care au condus la adoptarea poziției respective. Comisia informează în amănunt Parlamentul European cu privire la poziția sa.

A doua lectură în cadrul Parlamentului European și al Consiliului Parlamentul European are la dispoziție o perioadă de trei luni de la comunicarea poziției Consiliului pentru a acționa în unul dintre următoarele moduri: 1. aprobă poziția Consiliului sau nu se pronunță; actul în cauză este atunci considerat ca fiind adoptat în formularea care corespunde poziției Consiliului; 2. respinge, cu votul majorității membrilor care îl compun, poziția Consiliului; actul propus este atunci considerat ca nefiind adoptat, iar procesul legislativ se încheie; 3. propune, cu votul majorității membrilor săi, modificări ale poziției Consiliului; textul este astfel modificat și transmis apoi Consiliului și Comisiei, care emite un aviz privind aceste modificări.

Consiliul deliberează cu privire la poziția modificată și, în termen de trei luni de la primirea modificărilor Parlamentului European, are două posibilități: 1. poate aproba toate modificările Parlamentului European; actul în cauză este atunci considerat adoptat. O majoritate calificată este suficientă în cazul în care Comisia este, de asemenea, de acord cu modificările Parlamentului European; în caz contrar, Consiliul poate aproba modificările Parlamentului European doar în unanimitate; 2. poate alege să nu aprobe toate modificările Parlamentului European sau nu se întrunește majoritatea necesară; în acest caz intervine procedura de conciliere.

Procedura de conciliere Procedura de conciliere este inițiată de președintele Consiliului, în acord cu președintele Parlamentului European. În centrul procedurii de conciliere se află un comitet de conciliere, care este în prezent format din 28 de reprezentanți ai Consiliului și 28 de reprezentanți ai Parlamentului European. Comitetul de

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

conciliere are sarcina de a ajunge la un acord al majorității calificate cu privire la un text comun, în termen de șase săptămâni de la convocare, pe baza poziției Parlamentului European și a Consiliului la a doua lectură. În acest context, este vizată o soluție de compromis, care urmează a fi identificată ca urmare a unei „verificări a tuturor aspectelor aferente dezacordului”. În acest sens, se urmărește în toate situațiile numai găsirea unui compromis între cele două poziții divergente ale Parlamentului European și Consiliului. Astfel, pot fi valorificate și elemente noi, care facilitează ajungerea la un compromis, în măsura în care pot fi integrate în rezultatul de ansamblu al celei de a doua lecturi. Pe de altă parte, nu este posibilă revenirea la modificări care nu au obținut majoritățile necesare în cea de a doua lectură.

Comisia participă la procedurile comitetului de conciliere și ia orice inițiativă necesară concilierii poziției Parlamentului European cu cea a Consiliului.

Dacă, în termen de șase săptămâni de la convocare, comitetul de conciliere nu aprobă textul comun, actul propus este considerat ca nefiind adoptat.

A treia lectură în cadrul Parlamentului European și al Consiliului În cazul în care, în termenul de șase săptămâni, comitetul de conciliere aprobă un text comun, Parlamentul European, hotărând cu majoritatea voturilor exprimate, și Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, au la dispoziție fiecare o perioadă de șase săptămâni de la această aprobare pentru a adopta actul în cauză în conformitate cu textul comun. În caz contrar, actul propus este considerat ca nefiind adoptat, iar procesul legislativ se încheie.

Publicarea Textul final (în cele 24 de limbi oficiale actuale ale Uniunii: bulgară, cehă, croată, daneză, engleză, estonă, finlandeză, franceză, germană, greacă, irlandeză, italiană, letonă, lituaniană, maghiară, malteză, neerlandeză, polonă, portugheză, română, slovacă, slovenă, spaniolă și suedeză) este semnat de președintele Parlamentului European și de președintele Consiliului și este apoi publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene sau, dacă este destinat unui grup specific, este notificat destinatarilor.

Procedura de codecizie reprezintă atât o provocare, cât și o oportunitate pentru Parlament. Pentru ca procedura de codecizie să funcționeze cu succes, trebuie să se ajungă la un acord în cadrul comitetului de conciliere. Totuși, procedura modifică în mod fundamental raporturile dintre Parlament și Consiliu.

119

120

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Cele două instituții se află în prezent pe picior de egalitate în procesul legislativ, Parlamentul și Consiliul trebuind să își demonstreze capacitatea de a ajunge la un compromis și de a-și direcționa eforturile spre obținerea unui acord.

Procedura legislativă specială De regulă, procedura legislativă specială este caracterizată prin faptul că, la propunerea Comisiei, după audierea Parlamentului European, Consiliul adoptă decizii prin acord unanim (exemplu: articolul 308 din TFUE: statutul Băncii Europene de Investiții) sau prin faptul că Parlamentul European adoptă în baza acordului Consiliului un act juridic [exemple: articolul 226 al treilea alineat din TFUE: exercitarea dreptului de anchetă de către comisia parlamentară de anchetă; articolul 228 alineatul (4) din TFUE: condițiile pentru exercitarea atribuțiilor Ombudsmanului].

Sunt disponibile și alte forme, care nu corespund acestor situații curente, dar care pot fi încadrate în categoria de procedură legislativă specială: ■■

adoptarea hotărârilor cu privire la planul de buget (articolul 314 din TFUE): procedura este reglementată detaliat și corespunde în mare parte procedurii legislative ordinare;

■■

Consiliul decide, la propunerea Comisiei, după audierea Parlamentului European (dacă este cazul, și a altor organe ale UE și a structurilor cu rol consultativ) cu majoritate; aceasta este procedura inițială de audiere, care a constituit inițial procedura curentă de legiferare la nivelul UE, fiind aplicabilă însă în prezent doar punctual, ca procedură legislativă specială [exemple: articolul 140 alineatul (2) din TFUE: reglementări derogatorii în cadrul Uniunii economice și monetare; articolul 128 alineatul (2) din TFUE: emiterea de monede];

■■

Consiliul decide fără participarea Parlamentului European. Această situație reprezintă însă o excepție izolată și este întâlnită foarte rar, cu excepția sectorului afacerilor externe comune și a politicii de securitate, când Parlamentul European este informat însă cu privire la deciziile Consiliului (articolul 36 din TUE) [exemple: articolul 31 din TFUE: adoptarea Tarifului vamal comun; articolul 301 al doilea alineat din TFUE: componența Comitetului Economic și Social European].

Domeniile politice pentru care este prevăzută o procedură legislativă specială pot fi implementate prin intermediul așa-numitelor „clauze pasarelă” în

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

procedura legislativă curentă sau unanimitatea în Consiliu poate fi înlocuită cu o majoritate calificată. Este necesară diferențierea a două tipuri de clauze pasarelă: clauza pasarelă generală, aplicabilă pentru toate domeniile politice; aplicarea acestei clauze trebuie efectuată în baza unei hotărâri unanime a Consiliului European, precum și clauzele pasarelă speciale, aplicabile pentru anumite domenii politice (de exemplu, cadru financiar multianual – articolul 312 din TFUE; cooperarea judiciară în materie de dreptul familiei – articolul 81 din TFUE; cooperarea consolidată – articolul 333 din TFUE; domeniul social – articolul 153 din TFUE; și domeniul ecologic – articolul 192 din TFUE). Aceste clauze diferă de clauzele pasarelă generale prin faptul că parlamentele naționale nu dispun de regulă de un drept de veto, iar hotărârea poate fi adoptată și de către Consiliu, nu în mod obligatoriu de către Consiliul European.

Procedura de consimțământ O formă de asemenea puternică de implicare a Parlamentului European în procesul de legiferare în cadrul UE este reprezentată de procedura de consimțământ. În sensul acesteia, un act juridic poate fi adoptat numai în situația în care a fost obținut în prealabil acordul Parlamentului European.

Totuși, această procedură nu permite Parlamentului European să influențeze în mod direct natura dispozițiilor juridice. De exemplu, acesta nu poate propune sau impune nicio modificare în cadrul procedurii de aprobare, rolul său constând doar în aprobarea sau respingerea instrumentului juridic propus. De exemplu, această procedură este prevăzută pentru încheierea de acorduri internaționale [articolul 218 alineatul (6) litera (a) din TFUE], cooperarea consolidată [articolul 329 alineatul (1) din TFUE] sau pentru exercitarea competenței de completare a tratatelor [articolul 352 alineatul (1) din TFUE]. Procedura de consimțământ poate constitui atât parte integrantă a unei proceduri legislative speciale pentru adoptarea actelor legislative, cât și o componentă a procedurii simple de legiferare destinată adoptării actelor legislative cu efect obligatoriu, fără caracter legislativ.

Procedura de adoptare a actelor fără caracter legislativ Actele fără caracter legislativ sunt adoptate în cadrul unei proceduri simple, în care o instituție a UE sau o altă entitate adoptă un act juridic în temeiul competenței proprii. Dreptul necesar în acest sens rezultă în sensul temeiului respectiv de competență din tratatele UE. Această procedură se aplică în primul rând pentru actele juridice obligatorii (simple), adoptate de către o instituție a UE în cadrul competenței proprii

121

122

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

[exemplu: Decizia Comisiei în cazul ajutorului de stat, articolul 108 alineatul (2) din TFUE].

Procedura simplificată este utilizată și pentru adoptarea instrumentelor fără caracter obligatoriu, în special a recomandărilor și avizelor emise de instituțiile UE și organismele consultative.

Procedura de adoptare a actelor legislative delegate și a actelor de punere în aplicare De mulți ani, pentru Consiliu și Parlamentul European, transferul de competențe de legiferare și de punere în aplicare către Comisie constituie o practică obișnuită. Exercitarea competențelor încredințate s-a efectuat până în prezent cu implicarea comitetelor de comitologie, în cadrul cărora influența Comisiei, a Consiliului și a statelor membre, precum și a Parlamentului European a fost structurată în mod diferit. Cu toate acestea, a lipsit până în prezent o distincție clară între delegarea competențelor de legiferare (puterea legislativă) și atribuirea competențelor de punere în aplicare (puterea executivă). Prin Tratatul de la Lisabona a fost adoptată această mult așteptată distincție cu privire la exercitarea atribuțiilor legislative și executive în dreptul primar (articolul 290 și articolul 291 din TFUE).

Adoptarea actelor juridice delegate se realizează de către Comisie ca urmare a unei mandatări speciale în temeiul unui act legislativ adoptat de către Consiliu și de către Parlamentul European (articolul 290 din TFUE). Obiectul transferului de competențe poate consta numai în modificarea anumitor prevederi fără caracter esențial ale unui act legislativ; aspectele esențiale ale unui document nu pot face obiectul unui transfer de competențe. În acest sens, este exprimată cerința ca reglementările fundamentale să fie adoptate direct de către puterea legislativă, nefiind delegate către cea executivă. Principiile democrației și cele corespunzătoare separării puterilor în stat țin cont de această cerință. Parlamentul European și Consiliul trebuie să își exercite în mod direct responsabilitatea primară de legiferare în toate situațiile în care este vorba despre decizii semnificative din punct de vedere politic, cu implicații considerabile. Această prevedere se aplică în special pentru obiectivele politice ale demersurilor legislative, pentru selectarea instrumentelor destinate atingerii obiectivelor, precum și pentru limitele posibile ale reglementărilor pentru persoanele fizice și juridice. În mod suplimentar, actele juridice delegate pot doar modifica sau completa un act legislativ, fără a exista astfel posibilitatea de a afecta obiectivul acestuia. În plus, este necesară definirea clară în actul legislativ a prevederilor pentru care este posibilă modificarea sau

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

completarea. Din acest motiv, pentru actele juridice delegate sunt avute în vedere ajustările legislative în funcție de dezvoltările viitoare, precum evoluțiile stadiului tehnologiei, adaptările la modificările previzibile ale altor prevederi legale sau garantarea aplicării prevederilor actului legislativ și la apariția de împrejurări speciale sau a unor informații de dată mai recentă. Transferul de competențe poate fi efectuat pe perioadă determinată sau, în măsura în care se realizează pe termen nelimitat, cu posibilitatea de revocare. Pe lângă posibilitatea de revocare a transferului de competențe, Consiliul și Parlamentul European pot reglementa și o posibilitate de formulare a unei căi de atac împotriva intrării în vigoare a actelor juridice delegate ale Comisiei. În situația în care Consiliul și Parlamentul European au delegat competența de legiferare Comisiei, aceasta poate adopta actele juridice corespunzătoare. Nu este prevăzută o implicare a altor instituții prin normele de drept primar. Cu toate acestea, Comisia este autorizată să consulte mai ales experți naționali, ceea ce constituie în practică o regulă.

Adoptarea actelor de punere în aplicare de către Comisie (articolul 291 din TFUE) este concepută ca excepție de la principiul competenței statelor membre pentru efectuarea măsurilor de aplicare administrativă asociate dreptului Uniunii Europene [articolul 289 alineatul (1) din TFUE] și, din acest motiv, se află sub controlul statelor membre. Această situație constituie o derogare semnificativă de la situația juridică de până în acest moment, în temeiul căreia Consiliul și Parlamentul European au dispus în procedura de comitologie de drepturi de participare la adoptarea de măsuri de punere în aplicare. Această modificare se explică prin împrejurarea conform căreia, prin separarea clară între actele legislative delegate și actele de punere în aplicare, s-a impus și o nouă repartizare corespunzătoare a drepturilor de control și de participare: în timp ce Consiliul și Parlamentul European, în calitate de legiuitori ai UE, dispun de acces la actele juridice delegate, în ceea ce privește actele de punere în aplicare, statele membre sunt cele care, conform competenței lor originare, sunt responsabile pentru executarea administrativă a dreptului Uniunii Europene. Legiuitorul UE (adică Consiliul și Parlamentul European) a adoptat, conform mandatului său de legiferare, reguli și principii generale pentru exercitarea controlului punerii în aplicare în Regulamentul (UE) nr. 182/2011 (așa-numitul „regulament de comitologie”). Regulamentul de comitologie reduce numărul procedurilor de comitologie la două: procedura de consultare și procedura de verificare, fiind formulate cerințe concrete pentru selectarea procedurilor. În procedura de consultare, o comisie cu rol consultativ adoptă, cu majoritate simplă, avize întocmite sub formă de proces-verbal. În funcție de posibilități, Comisia poate ține cont de acestea, fără a avea însă o obligație în acest sens.

123

124

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

În procedura de verificare, în comitetul de comitologie alcătuit din reprezentanții statelor membre se votează cu majoritate calificată la proiectul Comisiei privind măsurile de punere în aplicare. În cazul unui acord, Comisia trebuie să adopte măsurile în forma prezentată. În măsura în care nu este adoptată nicio hotărâre ca urmare a faptului că nu este atins cvorumul, Comisia poate adopta proiectul în principiu. În cazul unui aviz de respingere din partea comitetului sau în lipsa acordului, Comisia poate prezenta un nou proiect în cadrul comitetului de examinare sau se poate ocupa de proiectul inițial în cadrul unui comitet de apel.

Acest comitet de apel reprezintă cea de a doua instanță în procedura de verificare. Implicarea comitetului de apel este destinată identificării unui compromis între Comisie și reprezentanții statelor membre, în cazul în care nu se poate ajunge la un rezultat în comitetul de examinare. În măsura în care comitetul de apel emite un aviz pozitiv, Comisia adoptă actul de punere în aplicare. Aceasta poate proceda în acest mod și în cazul în care comitetul de apel nu emite un aviz.

Sistemul de protecție juridică al UE O Uniune care aspiră la statutul de comunitate de drept trebuie să pună la dispoziția cetățenilor săi un sistem complet și eficient de protecție juridică. Sistemul de protecție juridică al Uniunii Europene îndeplinește această cerință. Acesta recunoaște dreptul persoanei la protecție judiciară eficace a drepturilor conferite de legislația UE. Această protecție reglementată prin articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale reprezintă unul dintre principiile fundamentale de drept care rezultă din tradițiile constituționale comune ale statelor membre și din Convenția europeană a drepturilor omului (articolul 6 și articolul 13 din CEDO). Aceasta este garantată de sistemul juridic al UE (prin intermediul Curții de Justiție și al Tribunalului) [articolul 19 alineatul (1) din TUE]. Diferitele proceduri disponibile în acest scop sunt prezentate succint în cele ce urmează.

Proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (articolul 258 din TFUE) Prin această procedură se stabilește dacă un stat membru nu a îndeplinit o obligație care îi revine în temeiul dreptului Uniunii. Procedura este condusă exclusiv de Curtea de Justiție a UE. Având în vedere gravitatea acuzației, sesizarea Curții de Justiție trebuie să fie precedată de o procedură preliminară

În cauza Jégo-Quéré, o întreprindere piscicolă a solicitat anularea anumitor secțiuni ale unui regulament cu privire la protecția exemplarelor de merluciu alevin. Concret, este vorba despre interzicerea plaselor de pescuit utilizate de Jégo-Quéré cu o lărgime a ochiului mai mică de 8 cm. Pentru a garanta o protecție juridică efectivă, instanța a interpretat extensiv termenul de afectare individuală și a confirmat admisibilitatea acțiunii. Curtea de Justiție nu a susținut această concluzie. Afectarea directă ca urmare a unui regulament cu aplicabilitate generală nu ar putea fi echivalată cu o afectare individuală.

126

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

în cadrul căreia statul membru are posibilitatea să își prezinte poziția în raport cu acuzațiile. Dacă litigiul nu este soluționat în această etapă, Comisia (articolul 258 din TFUE) sau un alt stat membru (articolul 259 din TFUE) poate iniția o acțiune în fața Curții. În practică, inițiativa aparține, în general, Comisiei. Curtea de Justiție investighează plângerea și hotărăște dacă a fost sau nu a fost încălcat un tratat. În caz afirmativ, statului membru în cauză i se solicită să ia măsurile necesare în vederea eliminării neîntârziate a încălcării constatate. În cazul în care un stat membru nu respectă o hotărâre pronunțată împotriva sa, Comisia are posibilitatea unei a doua hotărâri judecătorești care să oblige statul respectiv la plata unei amenzi forfetare sau a unei penalități (articolul 260 din TFUE). Prin urmare, există implicații financiare severe pentru un stat membru care continuă să nu ia în considerare o hotărâre pronunțată de Curte împotriva sa din motive de încălcare a tratatelor.

Acțiune în anulare (articolul 263 din TFUE) Acțiunile în anulare permit un control judiciar obiectiv al acțiunilor instituțiilor și organelor Uniunii (control judiciar abstract) și oferă cetățeanului accesul la justiția UE, deși cu anumite restricții (garantarea protecției juridice individuale).

Aceste acțiuni în anulare pot fi înaintate împotriva tuturor măsurilor instituțiilor și organelor Uniunii care produc efecte juridice obligatorii care ar putea limita interesele solicitantului afectându-i grav situația juridică. Pe lângă statele membre, pot înainta acțiuni în anulare și Parlamentul European, Consiliul UE, Comisia Europeană, Curtea de Conturi Europeană, Banca Centrală Europeană și Comitetul Regiunilor, în măsura în care invocă încălcarea drepturilor care le sunt conferite. În schimb, cetățenii și întreprinderile pot introduce acțiuni în anulare doar împotriva deciziilor care îi vizează personal sau care, deși au și alți destinatari, au un efect individual direct asupra lor. Curtea de Justiție consideră că acest criteriu este îndeplinit dacă o persoană este afectată într-un asemenea mod încât există o distincție între aceasta și alte persoane fizice sau întreprinderi. Acest criteriu al „caracterului imediat” urmărește să asigure că sunt înaintate Curții de Justiție sau Tribunalului doar cazurile în care efectele negative asupra situației juridice a reclamantului, precum și natura acestor efecte, sunt clar stabilite. Criteriul „interesului individual” vizează prevenirea acțiunilor în numele altor persoane.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Prin Tratatul de la Lisabona a fost adoptată și o categorie suplimentară de acțiuni, împotriva cărora poate fi formulată o acțiune în anulare în mod direct și de către persoane fizice și juridice. În acest sens, există o calitate procesuală activă pentru persoanele fizice și juridice și cu privire la „actele juridice cu caracter normativ”, în măsura în care aceste acte juridice „îl vizează în mod direct pe reclamant și nu conduc la măsuri de punere în aplicare”. Prin intermediul acestei noi categorii, este eliminată o „lacună de protecție juridică” evidențiată deja de către instanță în cauza Jégo-Quéré, deoarece, până în acest moment, nu se acorda protecție juridică în cazurile în care un operator economic era vizat în mod direct de o acțiune în sensul dreptului Uniunii Europene, a cărei legalitate nu putea fi însă verificată prin intermediul căii de atac puse la dispoziție în acest scop: contestarea în cadrul acțiunii în anulare (articolul 263 din TFUE) a eșuat până în acest moment ca urmare a lipsei interesului individual; nu a fost posibilă aplicarea procedurii preliminare (articolul 267 din TFUE) ca urmare a lipsei unei măsuri naționale de aplicare (exceptând cazul unei eventuale proceduri de sancționare ca urmare a nerespectării de către operatorul economic a obligațiilor stipulate prin dreptul Uniunii, situație care nu trebuie luată în considerare, deoarece nu se poate cere operatorului economic inițierea verificării legalității printr-o conduită ilegală); acțiunea pentru despăgubiri nu putea conduce în cele din urmă și la o soluție de natură să satisfacă interesele cetățeanului Uniunii, deoarece, printr-un astfel de demers, nu este posibilă eliminarea unui act juridic ilegal din ordinea de drept a Uniunii.

Prin faptul că prin articolul 263 al patrulea alineat din TFUE se renunță, pentru posibilitatea de contestare a actelor juridice cu caracter normativ, la „interesul individual” și se solicită în acest scop doar existența unui interes direct și lipsa măsurilor naționale de punere în aplicare, a fost eliminată o parte din această lacună.

Este problematic însă ceea ce s-ar putea înțelege prin „acte juridice cu caracter normativ”. Pe de o parte, sunt avute în vedere, în cadrul interpretării restrictive, numai acele acte juridice cu aplicabilitate generală care nu reprezintă acte legislative, iar, pe de altă parte, sunt vizate, în contextul unei interpretări extensive, toate actele juridice cu aplicabilitate generală, printre care și actele legislative. În hotărârea sa din cauza Inuit Tapiriit Kanatami, instanța a tratat în detaliu aceste două abordări și, ca urmare a unei interpretări gramaticale, istorice și teleologice, a ajuns la concluzia că pot fi recunoscute ca „acte juridice cu caracter normativ” numai acele acte juridice cu aplicabilitate generală care nu constituie acte legislative. Din această categorie fac parte, pe lângă actele legislative delegate (a se vedea

127

128

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

articolul 290 din TFUE), și actele de punere în aplicare (a se vedea articolul 291 din TFUE) și directivele, în măsura în care sunt aplicabile în mod direct în sensul jurisprudenței, precum și deciziile abstracte-generale, în măsura în care nu au fost adoptate în procedura legislativă. Astfel, instanța pornește în mod evident de la o interpretare restrictivă a caracterului normativ.

Prin intermediul hotărârii sale pronunțate în recurs în anul 2013, Curtea de Justiție a confirmat această concluzie. Cu raportare la cerința de garantare a protecției juridice eficiente, acest aspect este regretabil, deoarece lacuna de protecție juridică identificată poate fi eliminată numai parțial prin intermediul abordării restrictive.

Demersurile instituțiilor și ale altor structuri ale UE, în special ale agențiilor implicate în număr mare, pot fi, de asemenea, examinate în prezent în raport cu legalitatea acestora [articolul 263 al cincilea alineat din TFUE].

Astfel, este eliminată prin jurisprudență lacuna de protecție juridică remediată anterior doar printr-un expedient și se ține cont și în dreptul primar de împrejurarea că aceste instituții dispun în parte de competențe care le permit să întreprindă demersuri care generează efecte juridice în raport cu terții, astfel încât trebuie să existe posibilitatea de a formula căi de atac și împotriva acestor acțiuni, în interesul unui sistem fără lacune în domeniul protecției juridice.

Dacă acțiunea este justificată, Curtea de Justiție sau Tribunalul poate anula instrumentul în cauză cu efect retroactiv. În anumite cazuri, Curtea de Justiție sau Tribunalul poate limita efectul nulității la perioada ulterioară pronunțării hotărârii. Totuși, pentru a garanta drepturile și interesele reclamanților, declarația de nulitate poate fi scutită de orice astfel de restricție.

Plângeri împotriva omisiunii de a acționa (articolul 265 din TFUE) Această formă de acțiune completează protecția juridică disponibilă împotriva Parlamentului European, a Consiliului European, a Consiliului UE, a Comisiei Europene și a Băncii Centrale Europene prin acordarea posibilității de a întreprinde demersuri și împotriva unei măsuri luate pentru o acțiune necorespunzătoare referitoare la un act legislativ al Uniunii. Există o procedură preliminară, în cadrul căreia reclamantul trebuie să sesizeze instituția pentru ca aceasta să își îndeplinească sarcinile. Obiectul unei acțiuni introduse de instituții este obținerea unei declarații potrivit căreia organismul în cauză a încălcat tratatul prin omisiunea de a adopta o decizie care îi era solicitată. În cazul cetățenilor și al întreprinderilor, obiectul acțiunii este obținerea unei declarații potrivit căreia instituția a încălcat tratatul prin faptul

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

că a omis să adreseze o decizie individuală reclamanților. Hotărârea se limitează la constatarea ilegalității omisiunii. Curtea de Justiție și Tribunalul nu sunt competente să impună adoptarea unei decizii: partea împotriva căreia este pronunțată o hotărâre trebuie doar să adopte măsuri pentru a respecta hotărârea (articolul 266 din TFUE).

Acțiune în despăgubiri (articolul 268 și articolul 340 al doilea alineat din TFUE) Cetățenii și întreprinderile – precum și statele membre – care suferă prejudicii din cauza unei erori comise de funcționarii Uniunii Europene au posibilitatea să înainteze acțiuni în despăgubire la Curtea de Justiție. Temeiul răspunderii UE nu este stabilit integral în tratate și este reglementat, în rest, de principiile generale comune legislațiilor statelor membre. Aceste principii au fost detaliate de Curtea de Justiție, care a susținut că obligația de despăgubire intervine în următoarele condiții: 1. trebuie să existe o acțiune ilegală a unei instituții a Uniunii sau a unui membru al personalului acesteia, în exercitarea funcțiilor sale. O acțiune ilegală apare în cazul încălcării grave a unui act juridic al Uniunii care conferă drepturi unui cetățean, unei întreprinderi sau unui stat membru sau care a fost promulgat pentru protecția acestora. Legile recunoscute ca având caracter protector privesc, în special, drepturile fundamentale și libertățile pieței interne sau principiul fundamental al proporționalității și al așteptărilor legitime, însă și orice altă normă juridică aplicabilă în mod direct, care conferă drepturi subiective cetățeanului Uniunii. Încălcarea este suficient de gravă dacă instituția în cauză și-a depășit în mod considerabil puterea discreționară. Curtea de Justiție tinde să își orienteze constatările în funcție de cât de limitată este categoria persoanelor afectate și de dimensiunea prejudiciului suferit, care trebuie să depășească riscul comercial preconizat în mod rezonabil în sectorul economic în cauză; 2. trebuie să existe un prejudiciu efectiv; 3. trebuie să existe o legătură de cauzalitate între acțiunea instituției Uniunii și prejudiciul suferit; 4. nu este necesară demonstrarea intenției sau neglijenței.

Acțiuni introduse de personalul Uniunii (articolul 270 din TFUE) Litigiile care apar între UE și funcționarii săi sau membrii supraviețuitori ai familiei acestora care decurg din relațiile de muncă pot fi, de asemenea, înaintate Curții de Justiție. Competența cu privire la aceste acțiuni aparține Tribunalului.

129

130

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Procedura de recurs (articolul 256 din TFUE) Relațiile dintre Curtea de Justiție și Tribunal sunt concepute în așa fel încât hotărârile Tribunalului fac obiectul unui drept de recurs în fața Curții de Justiție, limitat la aspectele de drept. Recursul se poate întemeia pe motive privind lipsa de competență a Tribunalului, nereguli de procedură care aduc atingere intereselor reclamantului, precum și încălcarea dreptului Uniunii de către Tribunal. În cazul în care recursul este justificat și admisibil din punct de vedere procedural, hotărârea Tribunalului este revocată de Curtea de Justiție. În cazul în care cauza poate fi judecată pe fond de către Curtea de Justiție, aceasta poate pronunța propria sa hotărâre. În caz contrar, aceasta trebuie să trimită cauza înapoi la Tribunal, care trebuie să respecte evaluarea juridică a Curții de Justiție.

Protecția juridică provizorie (articolul 278 și articolul 279 din TFUE) Acțiunile intentate Curții de Justiție sau Tribunalului sau apelurile introduse împotriva hotărârilor acestora nu au efect suspensiv. Totuși, este posibil să se solicite Curții de Justiție sau Tribunalului un ordin de suspendare a aplicării instrumentului în cauză (articolul 278 din TFUE) sau emiterea unei hotărâri judecătorești provizorii (articolul 279 din TFUE).

Temeinicia motivelor oricărei cereri privind măsuri intermediare este evaluată de instanțe pe baza următoarelor trei criterii: 1. perspectiva reușitei cu privire la aspectul de fond ( fumus boni iuris): instanța evaluează aceste șanse în cadrul unei analize prealabile sumare a argumentelor reclamantului; 2. urgența ordinului: aceasta depinde de necesitatea ordinului solicitat de reclamant pentru a evita un prejudiciu grav și ireparabil; criteriile aplicate sunt natura și gravitatea încălcării, precum și prejudiciul concret și definitiv asupra proprietății reclamantului sau a altor bunuri care beneficiază de protecție juridică; pentru ca o pierdere financiară să fie considerată gravă și ireparabilă, aceasta trebuie în mod obligatoriu să nu poată fi recuperată, chiar dacă reclamantul obține câștig de cauză în acțiunea principală; 3. echilibrarea intereselor: efectele adverse pe care le poate suferi reclamantul în cazul în care îi este refuzată cererea privind un ordin provizoriu sunt comparate cu interesul UE în punerea în aplicare imediată a ordinului și cu efectele negative asupra părților terțe în cazul emiterii ordinului intermediar.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Hotărârile preliminare (articolul 267 din TFUE) Aceasta este procedura prin care instanțele naționale pot solicita Curții de Justiție orientări cu privire la dreptul Uniunii. În cazul în care o instanță națională trebuie să aplice dispoziții ale dreptului Uniunii într-o cauză adusă înaintea sa, aceasta poate suspenda procedura și solicita Curții de Justiție clarificări cu privire la validitatea instrumentului Uniunii și/sau interpretarea instrumentelor și a tratatelor. Curtea de Justiție răspunde printr-o hotărâre și nu, de exemplu, printr-un aviz consultativ; aceasta subliniază caracterul obligatoriu al hotărârii sale. Procedura hotărârii preliminare, spre deosebire de alte proceduri prezentate, nu este o procedură contencioasă, ci reprezintă doar o etapă dintr-o procedură inițiată și încheiată în fața unei instanțe naționale.

Obiectivul acestei proceduri este garantarea interpretării uniforme a dreptului Uniunii și, prin urmare, a unității ordinii juridice a UE. Pe lângă această ultimă funcție, procedura este importantă și în ceea ce privește protecția drepturilor individuale. Pentru ca instanțele naționale să poată asigura conformitatea legislației naționale cu cea a UE și, în cazul unei incompatibilități, să poată aplica legislația Uniunii – care primează și este direct aplicabilă –, conținutul și sfera de aplicare a dispozițiilor Uniunii sunt clar definite. În general, doar o hotărâre preliminară a Curții de Justiție poate garanta această claritate, ceea ce înseamnă că procedura pentru o asemenea hotărâre oferă cetățenilor Uniunii posibilitatea de a contesta acțiunile propriului stat membru atunci când acestea sunt contrare legislației Uniunii și de a obține aplicarea acestei legislații în fața instanțelor naționale. Această dublă funcție a procedurii preliminare compensează, într-o anumită măsură, posibilitățile restrânse pe care le are o persoană în sensul inițierii unei acțiuni în fața Curții de Justiție și este, astfel, vitală pentru protecția juridică a persoanelor. Totuși, succesul acestei proceduri depinde în cele din urmă de cât de „dispuși” sunt judecătorii și instanțele naționale să înainteze cauza unei autorități superioare.

Obiectul cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare: Curtea de Justiție se pronunță cu privire la interpretarea instrumentelor de drept ale Uniunii și examinează validitatea acțiunilor cu implicații juridice ale instituțiilor Uniunii. Dispozițiile de drept național nu fac obiectul unei hotărâri preliminare. În cadrul acestei proceduri, Curtea de Justiție nu are competența de a interpreta dreptul național, nici de a se pronunța cu privire la conformitatea acestuia cu dreptul Uniunii. Acest aspect este adeseori neglijat în

131

132

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

solicitările adresate Curții de Justiție, la care se face deseori apel pentru a se pronunța asupra compatibilității dintre dispozițiile naționale și dreptul Uniunii sau asupra aplicabilității unei dispoziții specifice a dreptului Uniunii în cadrul unei proceduri înaintea unei instanțe naționale. Deși aceste solicitări sunt inadmisibile din punct de vedere procedural, Curtea de Justiție nu le retrimite pur și simplu instanței naționale, ci reinterpretează chestiunea care îi este înaintată ca cerere formulată de instanța națională privind criteriile fundamentale sau esențiale pentru interpretarea dispozițiilor juridice în cauză ale Uniunii, permițând, astfel, instanței naționale să efectueze o evaluare proprie a conformității legislației naționale cu legislația Uniunii.

Procedura adoptată de Curtea de Justiție constă în extragerea din documentația furnizată – în special din motivarea înaintării către Curtea de Justiție – a acelor elemente de drept al Uniunii care trebuie să fie interpretate în cadrul litigiului subiacent.

Capacitatea de desfășurare a procedurii: Procedura este disponibilă tuturor „instanțelor din statele membre”. Această expresie trebuie înțeleasă în sensul dreptului Uniunii, iar accentul nu cade pe denumire, ci pe funcția și poziția ocupată de un organ judiciar în cadrul sistemelor de protecție juridică din statele membre. Pe această bază, prin „instanțe” trebuie să se înțeleagă toate instituțiile independente (respectiv, care nu sunt subordonate) având competențe de soluționare a litigiilor într-un stat constituțional, cu toate garanțiile prevăzute de lege. Conform acestei definiții, curțile constituționale din statele membre, precum și autoritățile de soluționare a litigiilor care nu țin de sistemul judiciar de stat – cu excepția instanțelor de arbitraj private – sunt, de asemenea, autorizate să înainteze cauze. Decizia instanței naționale de deferire a unei cauze va depinde de relevanța aspectului de drept al Uniunii pentru soluționarea litigiului, relevanță pe care o evaluează instanța națională. Părțile pot doar solicita; ele nu pot impune deferirea unei cauze. Curtea de Justiție examinează relevanța aspectului în cauză pentru decizia finală doar pentru a se asigura de admisibilitatea acestuia (și anume, dacă privește interpretarea tratatelor Uniunii sau validitatea juridică a unei acțiuni a instituției Uniunii) sau de existența unui veritabil litigiu juridic (și anume, dacă punctele asupra cărora trebuie să se pronunțe Curtea de Justiție într-o procedură preliminară sunt doar ipotetice sau țin de un aspect de drept care a fost deja stabilit). Curtea de Justiție refuză doar în mod excepțional să examineze o cerere din aceste motive, întrucât, dată fiind importanța deosebită a cooperării dintre autoritățile judiciare, Curtea de Justiție dă dovadă de moderație în aplicarea acestor criterii. Totuși, jurisprudența recentă a Curții arată că aceasta a devenit mai strictă cu privire

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

la eligibilitatea acestui tip de cerere, aplicând extrem de fidel cerința, deja menționată, conform căreia cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare trebuie să conțină o explicație suficient de clară și detaliată a situației de fapt și a cadrului juridic al procedurii inițiale. Dacă aceste informații lipsesc, Curtea se declară incapabilă de a da o interpretare adecvată legislației Uniunii și respinge cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare, declarând-o inadmisibilă.

Obligația de a solicita pronunțarea unei hotărâri preliminare: O instanță națională sau un tribunal a cărui hotărâre nu poate fi contestată în dreptul intern este obligat să solicite pronunțarea unei hotărâri preliminare. Conceptul de drept la o cale de atac cuprinde toate formele de reparație juridică prin care hotărârea unei instanțe poate fi examinată în fapt și în drept (contestare) sau doar în drept (recurs cu privire la motivele de drept).

Totuși, conceptul nu include căile de atac ordinare, care au efecte limitate și specifice (de exemplu, proceduri noi, plângere constituțională). O instanță căreia i se solicită să introducă o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare nu se poate sustrage acestei obligații decât dacă cererea nu este importantă pentru soluționarea litigiului sau dacă a făcut deja obiectul unei hotărâri a Curții de Justiție sau dacă nu poate exista nicio îndoială justificată cu privire la interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii. În schimb, atunci când validitatea unui instrument al Uniunii este pusă la îndoială, obligația este necondiționată. Curtea de Justiție a stabilit în mod clar că este singura competentă să respingă dispozițiile ilegale ale dreptului Uniunii. În consecință, instanțele naționale trebuie să aplice și să respecte dispozițiile Uniunii până în momentul în care Curtea de Justiție declară invaliditatea acestora. Există o prevedere specială, care se aplică instanțelor în cadrul procedurilor de acordare a protecției juridice provizorii. Conform jurisprudenței recente a Curții de Justiție, aceste instanțe pot, în anumite condiții, suspenda punerea în aplicare a unui act administrativ național care decurge dintr-un regulament al Uniunii, sau pot emite hotărâri provizorii cu privire la raporturile juridice, fără a ține seama de o dispoziție existentă de drept al Uniunii.

Orice încălcare a obligației de a introduce o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare constituie o încălcare a tratatelor Uniunii, care poate atrage inițierea unei proceduri privind încălcarea dreptului Uniunii. Consecințele unei asemenea acțiuni rămân totuși extrem de limitate în practică, întrucât guvernul statului membru în cauză nu poate aplica un eventual ordin al Curții de Justiție, deoarece independența justiției și principiul

133

134

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

separării puterilor înseamnă că instanțele naționale nu i se subordonează. În prezent, odată cu recunoașterea principiului răspunderii statelor membre în temeiul dreptului Uniunii în cazul încălcării acestuia (a se vedea punctul următor), posibilitatea ca persoanele să introducă o acțiune în despăgubire pentru prejudiciile pe care le-ar fi suportat în urma nerespectării de către statul membru a obligației acestuia de a introduce o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare oferă șanse mai mari de reușită.

Efectul hotărârii preliminare: Hotărârea preliminară, care ia forma unei hotărâri a instanței, este direct obligatorie pentru instanța care înaintează cererea și pentru celelalte instanțe înaintea cărora este adus litigiul. În plus, în practică, aceasta are valoare de precedent pentru proceduri similare.

Răspunderea statelor membre în urma încălcării dreptului Uniunii Răspunderea unui stat membru pentru prejudiciile suferite de persoane ca urmare a încălcării dreptului Uniunii care poate fi atribuită statului respectiv a fost recunoscută de Curtea de Justiție în hotărârea acesteia din 5 martie 1996 în cauzele conexate C-46/93, Brasserie du pêcheur, și C-48/93, Factortame. Această hotărâre a creat un precedent în egală măsură cu hotărârile anterioare ale Curții de Justiție privind supremația dreptului Uniunii, aplicabilitatea directă a dispozițiilor dreptului Uniunii și recunoașterea drepturilor fundamentale proprii ale Uniunii. Chiar Curtea de Justiție face referire la această hotărâre ca fiind „corolarul necesar al efectului direct al dispozițiilor Uniunii, a căror încălcare este la originea prejudiciului cauzat” și sporește considerabil posibilitatea unei persoane de a obliga autoritățile naționale (legislative, executive și judiciare) să respecte și să pună în aplicare dreptul Uniunii. Curtea de Justiție a dezvoltat astfel hotărârea deja pronunțată în cauzele Francovich și Bonifaci. În timp ce hotărârile anterioare limitau răspunderea statelor membre la cazurile în care persoanele sufereau prejudicii din cauza transpunerii tardive a unei directive care le conferea drepturi personale, însă care nu îi viza în mod direct, hotărârea cea mai recentă a stabilit principiul răspunderii generale, care include toate încălcările dreptului Uniunii imputabile statului membru.

Răspunderea statelor membre pentru încălcările dreptului Uniunii este definită prin trei criterii care sunt, în mare măsură, similare celor care se aplică Uniunii într-o situație similară.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

1. Obiectivul dispoziției Uniunii care a fost încălcată trebuie să fie de a acorda drepturi persoanelor.

2. Încălcarea trebuie să fie suficient de gravă, adică un stat membru trebuie să fi depășit în mod considerabil limitele competențelor sale discreționare. Asupra acestui aspect trebuie să decidă instanțele naționale, singurele care au responsabilitatea de a stabili faptele și de a evalua gravitatea cazurilor de încălcare a dreptului Uniunii. Hotărârea Curții de Justiție oferă totuși instanțelor naționale o serie de orientări fundamentale. Astfel:

„

factorii pe care instanța competentă îi poate lua în considerare includ claritatea și exactitatea normei încălcate, marja de apreciere de care autoritățile naționale sau autoritățile [Uniunii] dispun în temeiul normei încălcate, caracterul intenționat sau involuntar al încălcării și al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, posibilitatea ca poziția adoptată de către o instituție [a Uniunii] să fi contribuit la omisiune, adoptarea sau menținerea unor măsuri sau practici naționale contrare dreptului [Uniunii]. În orice caz, o încălcare a dreptului [Uniunii] este în mod clar suficient de gravă dacă a continuat în pofida pronunțării unei hotărâri prin care se constată că încălcarea respectivă a fost comisă sau a unei hotărâri preliminare sau a jurisprudenței consacrate a Curții în materia respectivă din care reiese că acțiunea în cauză constituie o încălcare”.

3. Trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligației statului membru și prejudiciul suferit de partea vătămată. Nu este necesar să se demonstreze o eroare (intenție sau neglijență) pe lângă stabilirea existenței unei încălcări suficient de grave a dreptului Uniunii.

Curtea de Justiție precizează clar că principiile de stabilire a răspunderii se aplică și ultimei dintre cele trei puteri centrale, puterea judiciară. În prezent, hotărârile acesteia nu fac obiectul reexaminării exclusiv în etapele succesive ale recursului; dacă au fost pronunțate fără a se ține seama de dreptul Uniunii sau în încălcarea acestuia, hotărârile pot face obiectul unei acțiuni în despăgubire introduse în fața instanțelor competente ale statelor membre. În cursul stabilirii faptelor în cazul în care o hotărâre încalcă dreptul Uniunii, trebuie să se reexamineze și aspectele de fond legate de

135

136

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

dreptul Uniunii, fără ca instanța competentă să poată invoca efectele obligatorii ale hotărârii pronunțate de instanța specializată căreia îi este deferită cauza. Încă o dată, instanța la care instanțele naționale competente trebuie să recurgă pentru orice aspecte de interpretare și/sau de validitate a dispozițiilor dreptului Uniunii sau de compatibilitate între reglementările naționale în materie de răspundere și dreptul Uniunii este Curtea de Justiție, care poate fi sesizată în cadrul unei proceduri preliminare (articolul 267 din TFUE). Cu toate acestea, răspunderea pentru încălcarea dreptului Uniunii printr-o hotărâre va rămâne o excepție. Având în vedere condițiile stricte, răspunderea poate fi avută în vedere doar dacă o instanță încalcă în mod deliberat dreptul Uniunii în vigoare sau, precum în cauza Köbler, o curte care judecă în ultimă instanță conferă, în încălcarea dreptului Uniunii, forță juridică unei hotărâri defavorabile unei persoane fără a fi solicitat în prealabil Curții de Justiție să clarifice situația cu privire la dreptul Uniunii în mod relevant pentru hotărâre. În acest ultim caz, este esențial pentru protecția drepturilor cetățenilor europeni care invocă dreptul Uniunii ca prejudiciul cauzat acestora printr-o hotărâre pronunțată de o curte în ultimă instanță să fie reparat.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

DREPTUL UNIUNII RAPORTAT LA ANSAMBLUL ORDINII JURIDICE Având în vedere cele prezentate anterior cu privire la structura UE și la ordinea juridică a acesteia, locul pe care îl ocupă dreptul Uniunii în ansamblul ordinii juridice nu este ușor de stabilit, iar frontierele dintre acesta și alte sisteme juridice sunt greu de delimitat. Două posibile abordări în ceea ce privește clasificarea trebuie respinse încă de la început: dreptul Uniunii nu trebuie conceput doar ca o simplă colecție de acorduri internaționale și nu trebuie privit ca o parte a sistemelor juridice naționale sau ca o anexă la acestea.

Autonomia ordinii juridice a UE Prin instituirea Uniunii, statele membre și-au limitat puterile lor legislative suverane și au creat un corp autonom de legi, care trebuie respectat atât de statele membre, cât și de cetățeni și instanțele judecătorești.

Una dintre cauzele cele mai cunoscute soluționate de Curtea de Justiție este cauza Costa/ENEL, din 1964, în care domnul Costa a introdus o acțiune împotriva naționalizării producției și distribuției de energie electrică din Italia și a transferului ulterior al activității fostelor întreprinderi de electricitate către ENEL, noua companie publică.

Autonomia ordinii juridice a UE are o semnificație fundamentală pentru natura UE, deoarece aceasta constituie singura garanție că forța dreptului Uniunii nu va fi diminuată prin interacțiunea cu dreptul național și că acesta va fi aplicat în mod uniform pe întreg teritoriul Uniunii. Din acest motiv, conceptele dreptului Uniunii sunt interpretate din perspectiva obiectivelor ordinii juridice a UE și ale Uniunii în general. Această interpretare specifică Uniunii este indispensabilă, întrucât anumite drepturi specifice sunt garantate de dreptul Uniunii și, în absența acestuia, ar fi puse în pericol, deoarece

139

140

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

fiecare stat membru, interpretând în mod diferit dispozițiile, ar putea decide în mod individual asupra substanței libertăților pe care dreptul Uniunii ar trebui să le garanteze. Un exemplu ar putea fi conceptul de „lucrător”, pe care se bazează dreptul la libera circulație. Conceptul de „lucrător” specific Uniunii poate fi diferit de cel cunoscut și aplicat în sistemele juridice ale statelor membre. În plus, actele Uniunii sunt evaluate exclusiv în raport cu dreptul Uniunii, și nu cu dreptul național sau constituțional. În contextul acestui concept de autonomie a ordinii juridice a UE, care este relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național?

Cu toate că dreptul Uniunii constituie un sistem juridic autonom față de sistemele juridice ale statelor membre, nu trebuie să se considere că ordinea juridică a UE și sistemele juridice ale statelor membre se suprapun. Faptul că aceste sisteme se aplică acelorași persoane, care astfel devin, în același timp, cetățeni ai unui stat național și cetățeni ai UE, contrazice o astfel de delimitare rigidă. În al doilea rând, o asemenea abordare nu ia în considerare faptul că dreptul Uniunii nu poate fi operațional decât dacă este încorporat în sistemele juridice ale statelor membre. În realitate, ordinea juridică a UE și sistemele juridice naționale se împletesc și sunt interdependente.

Interacțiunea dintre dreptul Uniunii și dreptul național

„

Acest aspect al relației dintre dreptul Uniunii și dreptul național vizează domeniile în care cele două sisteme se completează reciproc. Articolul 4 alineatul (3) din TUE stabilește în mod clar această relație:

În temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea și statele membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele membre adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii. Statele membre facilitează îndeplinirea de către Uniune a misiunii sale și se abțin de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.”

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Acest principiu general al cooperării loiale a fost consacrat ca rezultat al conștientizării faptului că ordinea juridică a UE nu este în mod individual în măsură să realizeze obiectivele urmărite prin instituirea UE. Spre deosebire de o ordine juridică națională, ordinea juridică a UE nu este un sistem independent, ci se bazează pe sprijinul sistemelor naționale pentru a putea fi aplicată. Prin urmare, toate puterile unui stat – legislativă, executivă (inclusiv administrativă) și judiciară – trebuie să recunoască faptul că ordinea juridică a UE nu este un sistem „străin” și că statele membre și instituțiile Uniunii au stabilit legături indisolubile între ele, în scopul realizării obiectivelor comune. Uniunea Europeană nu este exclusiv o comunitate de interese; ea este o comunitate bazată pe solidaritate. În consecință, autoritățile naționale nu trebuie doar să respecte tratatele Uniunii și legislația secundară, ci trebuie și să le pună în aplicare și să le ducă la îndeplinire. Interacțiunea dintre cele două sisteme este atât de complexă, încât sunt necesare câteva exemple.

Prima ilustrare a modului în care ordinea juridică a UE și sistemele juridice ale statelor membre se întrepătrund și se completează reciproc este directiva, prezentată deja în capitolul privind legislația. Tot ceea ce directiva în sine stabilește în termeni obligatorii este rezultatul care trebuie obținut de statele membre; responsabilitatea deciziei privind modalitatea și mijloacele prin care rezultatul este efectiv atins aparține autorităților naționale, prin dreptul național. În domeniul judiciar, cele două sisteme sunt interconectate prin procedura hotărârii preliminare, prevăzută la articolul 267 din TFUE. Conform acestei proceduri, instanțele naționale pot sau uneori trebuie să adreseze Curții de Justiție întrebări preliminare cu privire la interpretarea sau valabilitatea dreptului Uniunii, hotărârile acesteia putând fi esențiale pentru soluționarea litigiului în care instanțele respective sunt sesizate. Procedura de pronunțare a unei hotărâri preliminare demonstrează, în primul rând, că instanțele statelor membre trebuie să respecte și să aplice dreptul Uniunii și, în al doilea rând, că interpretarea dreptului Uniunii și declarațiile cu privire la valabilitatea acestuia rămân în competența exclusivă a Curții de Justiție. Interdependența dintre ordinea juridică a Uniunii și sistemele juridice naționale este ilustrată, de asemenea, atunci când este necesară completarea unor lacune ale ordinii juridice a UE. Astfel, dreptul Uniunii poate, de exemplu, să apeleze la dispozițiile existente în legislațiile statelor membre pentru completarea propriilor norme. Astfel, destinul unei anumite reglementări a dreptului Uniunii este determinat de la un anumit punct de prevederile legale naționale. Această concluzie se aplică cu caracter general pentru aplicarea generală a dreptului Uniunii, în măsura în care dreptul Uniunii nu conține reguli proprii cu privire la executarea dreptului Uniunii. În

141

142

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

toate aceste cazuri, autoritățile naționale aplică dreptul Uniunii potrivit dispozițiilor dreptului național. În mod firesc, acest principiu nu se aplică decât în condițiile în care nu se pune sub semnul întrebării valabilitatea normei europene în contextul aplicării uniforme a dreptului Uniunii, deoarece trebuie să se evite în orice situație ca operatorii economici să fie tratați după criterii diferite, prin urmare într-o manieră inechitabilă.

Conflictul dintre dreptul Uniunii și dreptul național Relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național se caracterizează însă și prin „incompatibilități” sau conflicte ocazionale între ordinea juridică a Uniunii și sistemele juridice ale statelor membre. În acest context, este vorba despre un conflict între dreptul Uniunii și legislația națională. O asemenea situație apare întotdeauna atunci când o dispoziție a dreptului Uniunii conferă drepturi și impune obligații în mod direct cetățenilor UE, iar conținutul acesteia contrazice o normă de drept național. Această problemă aparent simplă ridică două întrebări fundamentale privind organizarea UE, ale căror răspunsuri urmau să devină testul esențial pentru existența ordinii juridice a UE: aplicabilitatea imediată a dreptului Uniunii și supremația dreptului Uniunii în raport cu normele contrare din legislația națională.

Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii în dreptul național În primul rând, principiul aplicabilității directe înseamnă pur și simplu că dreptul Uniunii conferă drepturi și impune obligații în mod direct nu numai instituțiilor Uniunii și statelor membre, ci și cetățenilor Uniunii Europene.

Una dintre realizările importante ale Curții de Justiție este faptul că a impus aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii, în pofida rezistenței inițiale a anumitor state membre, garantând astfel existența ordinii juridice a UE. Jurisprudența Curții cu privire la acest aspect a început cu o cauză deja menționată, respectiv cea a întreprinderii olandeze de transport Van Gend & Loos. Întreprinderea a introdus o acțiune înaintea unei instanțe olandeze împotriva autorităților vamale din Țările de Jos, care percepuseră taxe vamale majorate pentru un produs chimic importat din Republica Federală Germania. La analiza finală, soluția litigiului o constituia răspunsul la întrebarea dacă o persoană fizică poate invoca articolul 12 din Tratatul CEE, care a interzis în mod expres introducerea de noi taxe vamale de către statele membre și majorarea celor existente în cadrul pieței comune. În pofida recomandărilor primite din partea unui număr mare de guverne și din partea

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

„

avocatului său general, Curtea de Justiție a hotărât că, având în vedere natura și obiectivul Uniunii, dispozițiile dreptului Uniunii sunt în toate cazurile direct aplicabile. În motivarea acestei hotărâri, Curtea a declarat:

[…] Comunitatea constituie o nouă ordine juridică […], căreia i se supun nu doar statele membre, ci și resortisanții acestora.

Independent de legislația statelor membre, dreptul comunitar nu impune doar obligații persoanelor, ci le conferă și drepturi. Aceste drepturi nu sunt doar cele garantate în mod expres de tratat, ci decurg și din obligațiile pe care tratatul le impune în mod clar atât cetățenilor, cât și statelor membre și instituțiilor Comunității.”

Această declarație în sine nu clarifică însă lucrurile în totalitate, deoarece persistă întrebarea cu privire la care dispoziții ale dreptului Uniunii sunt direct aplicabile. În primul rând, Curtea a analizat această întrebare în raport cu legislația primară a Uniunii și a declarat că persoanele pot face în mod direct obiectul tuturor dispozițiilor tratatelor Uniunii care, în primul rând, sunt formulate fără rezerve, în al doilea rând, sunt complete în sine și independente din punct de vedere juridic și, prin urmare, în al treilea rând, nu necesită alte măsuri din partea statelor membre sau a instituțiilor Uniunii pentru a fi aplicate și a-și produce efectele.

Curtea de Justiție a hotărât că fostul articol 12 din Tratatul CEE îndeplinește aceste criterii și că întreprinderea Van Gend & Loos își poate întemeia drepturile pe acest articol, drepturi pe care instanța olandeză era obligată să le garanteze. În consecință, instanța olandeză a declarat ilegale taxele vamale percepute în încălcarea tratatului. Ulterior, Curtea de Justiție a continuat aplicarea acestei argumentații în cazul altor dispoziții ale Tratatului CEE, care pentru cetățenii UE sunt mult mai importante decât articolul 12. În acest sens, trebuie subliniată importanța hotărârilor având ca obiect aplicabilitatea directă a dispozițiilor privind libera circulație (articolul 45 din TFUE), libertatea de stabilire (articolul 49 din TFUE) și libera prestare a serviciilor (articolul 56 din TFUE). În ceea ce privește dispozițiile care garantează libera circulație, Curtea de Justiție s-a pronunțat în cauza van Duyn în favoarea aplicabilității lor directe. Faptele în acest caz au fost următoarele: în luna mai 1973, doamnei van Duyn, resortisant olandez, i-a fost refuzată autorizația de intrare în Regatul Unit pentru a se angaja ca secretară la Biserica Scientologică, o organizație pe care Ministerul de Interne al Regatului Unit o considera „pericol social”.

Invocând reglementările comunitare privind libera circulație a lucrătorilor,

143

144

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

doamna van Duyn a introdus o acțiune la Înalta Curte, pentru a obține o hotărâre care să îi recunoască dreptul de ședere în Regatul Unit în scopul desfășurării unei activități salariate și care să îi permită intrarea în această țară. La cererea adresată de Înalta Curte, de pronunțare a unei hotărâri preliminare, Curtea de Justiție a răspuns că articolul 48 din Tratatul CEE (articolul 45 din TFUE) este aplicabil direct și deci conferă cetățenilor drepturi pe care instanțele statelor membre sunt obligate să le apere.

Curtea de Justiție a fost sesizată de către Consiliul de Stat al Belgiei (Conseil d’État) în vederea pronunțării unei hotărâri privind aplicabilitatea directă a dispozițiilor care garantează libertatea de stabilire. Consiliul de Stat trebuia să decidă în privința unei acțiuni introduse de un avocat olandez, J. Reyners, care solicita executarea drepturilor sale care îi reveneau în temeiul articolului 52 din Tratatul CEE (articolul 49 din TFUE). Domnul Reyners s-a văzut nevoit să inițieze acțiunea după ce i-a fost refuzată exercitarea profesiei de avocat în Belgia pe motiv de naționalitate, în pofida faptului că susținuse cu succes examenele necesare din Belgia. În hotărârea din 21 iulie 1974, Curtea de Justiție a declarat că tratamentul inegal între resortisanții naționali și străini în ceea ce privește libertatea de stabilire nu poate fi acceptat, dat fiind faptul că articolul 52 din Tratatul CEE este direct aplicabil încă de la încheierea perioadei de tranziție și conferă cetățenilor Uniunii dreptul de acces la activități independente și de exercitare a acestora într-un alt stat membru, având aceleași drepturi ca resortisanții statului respectiv. În urma acestei hotărâri, domnul Reyners a fost admis în baroul avocaților din Belgia.

Curtea de Justiție a avut ocazia, în cauza Van Binsbergen, de a stabili în mod specific aplicabilitatea directă a dispozițiilor privind libera prestare a serviciilor. Această procedură a implicat, între altele, problema compatibilității cu normele Uniunii privind libera prestare a serviciilor a unei prevederi din legislația olandeză, conform căreia numai persoanele domiciliate în Țările de Jos puteau acționa ca reprezentanți în fața unei instanțe. Curtea a stabilit că dispoziția respectivă nu este compatibilă cu dreptul Uniunii, deoarece orice restricție la care sunt supuși cetățenii Uniunii pe motiv de naționalitate sau loc de reședință încalcă prevederile articolului 59 din Tratatul CEE (articolul 56 din TFUE), devenind astfel nulă și neavenită.

De asemenea, deosebit de importantă din punct de vedere practic este recunoașterea aplicabilității directe a dispozițiilor privind libera circulație a mărfurilor (articolul 41 din TFUE), principiul remunerării egale a femeilor și bărbaților (articolul 157 din TFUE), interzicerea generală a oricărei

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

discriminări (articolul 25 din TFUE) și libera concurență (articolul 101 din TFUE). În ceea ce privește legislația secundară, aplicabilitatea directă este pusă în discuție doar pentru directivele și deciziile adresate statelor membre, dat fiind faptul că regulamentele și deciziile care privesc persoanele fizice au aplicabilitate directă în virtutea tratatelor Uniunii [articolul 288 alineatele al doilea și al patrulea din TFUE]. Începând cu anul 1970, Curtea de Justiție și-a extins principiile privind aplicabilitatea directă la dispozițiile directivelor și deciziilor adresate statelor membre.

Importanța practică a aplicabilității directe a dreptului Uniunii, astfel cum a fost recunoscută și dezvoltată de Curtea de Justiție, nu poate fi subliniată îndeajuns. Aceasta îmbunătățește poziția cetățeanului, transformând libertățile pieței interne în drepturi care pot fi invocate înaintea unei instanțe naționale de către cetățean. Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii constituie, așadar, unul dintre pilonii care stau la baza ordinii juridice a UE.

Supremația dreptului Uniunii în raport cu dreptul național Aplicabilitatea directă a unei dispoziții a dreptului Uniunii conduce la o a doua întrebare, la fel de importantă: ce se întâmplă atunci când o dispoziție a dreptului Uniunii instituie drepturi și obligații ale cetățenilor UE, intrând în contradicție cu o dispoziție a legislației naționale?

O astfel de contradicție între dreptul Uniunii și dreptul național poate fi soluționată numai dacă se renunță la unele prevederi împotriva celorlalte. Legislația Uniunii nu conține nicio dispoziție explicită cu privire la acest aspect. Niciunul dintre tratatele Uniunii nu conține o prevedere prin care se stabilește, de exemplu, că dreptul Uniunii prevalează sau se subordonează dreptului național. Totuși, contradicțiile dintre dreptul Uniunii și dreptul național nu pot fi soluționate decât prin recunoașterea supremației primului în raport cu cel de al doilea, dreptul Uniunii substituindu-se, așadar, tuturor dispozițiilor de drept național care deviază de la normele europene. În definitiv, dacă dreptul Uniunii ar fi subordonat dreptului național, ordinea juridică a UE și-ar pierde sensul. Normele Uniunii ar putea fi anulate de orice dispoziție din dreptul național. Ar fi exclusă aplicarea uniformă și egală a dreptului Uniunii în toate statele membre, iar UE nu și-ar mai putea îndeplini misiunile încredințate de către acestea. Funcționarea Uniunii ar fi compromisă, iar construirea unei comunități de drept europene, în care s-au pus atâtea speranțe, nu s-ar mai putea realiza.

145

146

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

În relația dintre dreptul internațional și dreptul național, această problemă nu există. Datorită faptului că dreptul internațional trebuie să fie integrat sau transpus în legislația internă a unei țări pentru a deveni parte integrantă a ordinii juridice a acesteia, problema supremației se soluționează exclusiv pe baza dreptului național. În funcție de ordinea precedenței, atribuită de un sistem juridic național dreptului internațional, acesta din urmă poate prevala asupra dreptului constituțional, poate fi situat între dreptul constituțional și dreptul comun sau la același nivel cu dreptul comun. Relația dintre dreptul internațional integrat sau transpus și dreptul național este stabilită prin aplicarea regulii conform căreia dispozițiile legale cele mai recente prevalează asupra dispozițiilor anterioare (lex posterior derogat legi priori). Aceste norme naționale privind conflictul dintre legi nu sunt însă aplicabile în relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național, deoarece dreptul Uniunii nu face parte integrantă din legislațiile naționale. Orice contradicție între dreptul Uniunii și dreptul național poate fi soluționată exclusiv pe baza legislației UE. Încă o dată, Curtea de Justiție a fost cea care, ținând seama de aceste implicații, a recunoscut, în pofida opoziției mai multor state membre, principiul supremației dreptului Uniunii, care este esențial pentru existența ordinii juridice a UE. Astfel, după aplicabilitatea directă, Curtea de Justiție a ridicat al doilea pilon al ordinii juridice a UE, care îi asigură acesteia o soliditate definitivă. În cauza Costa/ENEL, Curtea de Justiție a formulat două observații importante cu privire la relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național.

■■

■■

În primul rând, statele membre au transferat definitiv drepturi suverane către o Comunitate creată de acestea, iar măsuri ulterioare unilaterale ar fi incompatibile cu conceptul de drept al UE. În al doilea rând, unul dintre principiile tratatului este acela că niciun stat membru nu poate aduce atingere caracterului specific dreptului Uniunii de sistem uniform și general aplicabil pe întreg teritoriul Uniunii Europene.

Din aceste considerații rezultă că dreptul Uniunii, creat în virtutea competențelor obținute în temeiul tratatelor, are prioritate înaintea oricărei dispoziții contrare din legislația statelor membre. Dreptul Uniunii nu doar prevalează asupra legislației naționale anterioare, dar are și un efect restrictiv asupra legilor adoptate ulterior.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

În fond, în hotărârea sa privind cauza Costa/ENEL, Curtea de Justiție nu a pus în discuție naționalizarea industriei energetice din Italia, ci a stabilit în mod direct supremația dreptului Uniunii asupra dreptului național.

Consecința juridică a acestei reguli privind prioritatea este că, în cazul unei contradicții între legi, dreptul național care încalcă dreptul Uniunii încetează să mai fie aplicabil și nicio dispoziție legislativă națională nu poate fi introdusă dacă nu este compatibilă cu dreptul Uniunii. Începând cu această hotărâre, Curtea de Justiție a susținut constant această constatare, pe care a și dezvoltat-o într-un anumit sens. În timp ce hotărârea Costa viza doar chestiunea supremației dreptului Uniunii față de dreptul național comun, Curtea de Justiție a confirmat principiul supremației și în relația dintre dreptul Uniunii și dreptul constituțional național. După o inițială ezitare, instanțele naționale au acceptat, în principiu, interpretarea Curții de Justiție. În Țările de Jos, unde Constituția recunoaște supremația dreptului Uniunii asupra dreptului național (articolele 65-67), nu mai pot apărea dificultăți în ceea ce privește acceptarea acestui principiu. În celelalte state membre, principiul supremației dreptului Uniunii asupra dreptului național a fost, de asemenea, recunoscut de instanțele naționale. În schimb, curțile constituționale din Germania și Italia au refuzat inițial să accepte supremația dreptului Uniunii asupra dreptului constituțional național, în special în ceea ce privește garantarea drepturilor fundamentale. Aceste state și-au retras obiecțiile abia după ce legislația UE privind protecția drepturilor fundamentale a atins un nivel care corespunde, în esență, celui din Constituțiile lor naționale. Cu toate acestea, Curtea Constituțională Federală a Germaniei își menține rezervele cu privire la integrarea suplimentară, astfel cum a declarat în mod explicit în hotărârile sale privind Tratatul de la Maastricht și, mai recent, Tratatul de la Lisabona.

Interpretarea dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii Cu toate acestea, pentru a evita conflictele dintre dreptul Uniunii și dreptul național, care trebuie soluționate prin aplicarea principiului supremației, toate instituțiile de stat care pun în aplicare și care elaborează norme juridice trebuie să apeleze la o interpretare a dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii.

147

În cauza Pfeiffer, Curtea de Justiție a clarificat în anul 2004 că personalul medical de pe salvări este inclus în domeniul de protecție al Directivei privind timpul de lucru (Directiva 93/104/CE). Serviciile de gardă trebuie avute în vedere integral la calcularea programului maxim săptămânal de lucru de 48 de ore.

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Abia după o perioadă de timp considerabilă, conceptul interpretării în conformitate cu dreptul UE a fost recunoscut de Curtea de Justiție și introdus în ordinea juridică a Uniunii. Inițial, Curtea de Justiție considera necesar să asigure compatibilitatea legilor naționale cu o directivă doar la cererea instanțelor naționale și doar în 1984 a stabilit obligația interpretării conforme cu directivele, în cauza Von Colson și Kamann. În această cauză, Curtea s-a pronunțat asupra cuantumului unei compensații pentru discriminarea femeilor în privința accesului la un loc de muncă. În timp ce dispozițiile legislative germane relevante prevedeau acordarea de compensații numai pentru „Vertrauensschaden” (prejudiciu de încredere, în cazul unei așteptări legitime), Directiva 76/207/CEE stabilește că dreptul național trebuie să prevadă sancțiuni efective pentru a garanta șanse egale în ceea ce privește accesul la un loc de muncă. Totuși, întrucât sancțiunile relevante nu au fost stabilite în mai mare detaliu, directiva nu putea fi considerată direct aplicabilă cu privire la acest aspect, existând riscul pronunțării de către Curtea de Justiție a unei hotărâri potrivit căreia, deși legea națională nu respectă dreptul Uniunii, instanțele nu dispun de niciun temei pentru a nu lua în considerare legea națională. Prin urmare, Curtea de Justiție a decis că instanțele naționale sunt obligate să interpreteze și să aplice legislația națională în așa fel încât discriminarea pe criterii de sex să fie sancționată efectiv. O compensație pur simbolică nu ar îndeplini cerința aplicării eficiente a directivei.

Temeiul juridic al interpretării legislației naționale în conformitate cu dreptul Uniunii este pentru Curtea de Justiție principiul general al cooperării loiale [articolul 4 alineatul (3) din TUE]. Potrivit acestui articol, statele membre trebuie să adopte măsurile adecvate, generale sau speciale, pentru a asigura îndeplinirea obligațiilor care decurg din Tratatul UE sau care rezultă din actele juridice adoptate de instituțiile Uniunii. Prin urmare, autoritățile naționale sunt, de asemenea, obligate să asigure orientarea aplicării și interpretării legislației naționale, căreia i se suprapun dispozițiile comunitare, în conformitate cu textul și finalitatea dreptului Uniunii (obligația de cooperare loială – cauza Pfeiffer). Pentru instanțele naționale, acest lucru reflectă rolul lor de instanțe europene, în sensul de garant al aplicării corecte și respectării dreptului Uniunii.

O formă specifică de interpretare a dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii este aceea a interpretării conforme cu directivele. Potrivit acestui principiu, statele membre sunt obligate să transpună directivele.

Practicienii din domeniul dreptului și instanțele trebuie să contribuie la respectarea pe deplin a acestei obligații de către statele lor membre ale UE,

149

150

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

aplicând principiul interpretării conforme cu directivele. Interpretarea dreptului național în conformitate cu directivele asigură respectarea directivelor la nivelul la care este aplicată legea, precum și uniformitatea interpretării și aplicării legislației naționale de transpunere în toate statele membre. Astfel, poate fi evitată diferențierea la nivel național a aspectelor care au fost armonizate la nivelul Uniunii prin intermediul directivei.

Limitele interpretării dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii se regăsesc în textul explicit al legislației naționale care nu lasă loc de interpretări; cu toate că dreptul comunitar prevede obligația de interpretare a dreptului național conform dreptului Uniunii, legislația națională nu poate fi interpretată contra legem. Același lucru este valabil și în cazul în care legislatorul național refuză în mod explicit transpunerea unei directive în legislația națională. Conflictul rezultat astfel între dreptul Uniunii și dreptul național nu poate fi soluționat decât prin inițierea procedurilor juridice împotriva statului membru în cauză, pentru neîndeplinirea obligațiilor care îi revin în temeiul tratatului (articolul 258 și articolul 259 din TFUE).

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

CONCLUZII Care este imaginea de ansamblu pe care o oferă ordinea juridică a Uniunii Europene?

Ordinea juridică a Uniunii Europene constituie fundamentul veritabil al Uniunii și îi conferă caracterul de comunitate de drept, în baza căreia funcționează. Doar prin crearea unui sistem juridic nou și prin protecția acestuia pot fi realizate obiectivele principale ale Uniunii. Ordinea juridică a UE a înregistrat deja succese importante în acest sens. Nu în ultimul rând, datorită acestei ordini juridice, piața internă europeană a devenit realitatea de zi cu zi a 510 milioane de cetățeni, ca rezultat al unui număr mare de progrese, cum ar fi deschiderea largă a frontierelor, dezvoltarea considerabilă a schimburilor comerciale de bunuri și servicii, libera circulație a lucrătorilor și stabilirea unui număr important de legături transnaționale între întreprinderi. O altă caracteristică de importanță istorică a ordinii juridice a Uniunii constă în rolul acesteia de instituire a păcii. Având ca obiectiv menținerea păcii și libertății, Uniunea înlocuiește forța, ca modalitate de soluționare a conflictelor, cu normele de drept care unesc atât cetățenii, cât și statele membre într-o comunitate solidară. În consecință, ordinea juridică a Uniunii constituie un important instrument de instaurare și de menținere a păcii.

Comunitatea de drept a Uniunii Europene și ordinea juridică pe care se întemeiază pot supraviețui atât timp cât cei doi piloni pe care se sprijină, și anume aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii și supremația acestuia față de dreptul național, asigură respectarea și apărarea acestei ordini juridice. Aceste două principii, a căror existență și menținere este susținută permanent de Curtea de Justiție, asigură aplicarea uniformă și cu prioritate a dreptului Uniunii în toate statele membre. În pofida imperfecțiunilor sale, ordinea juridică a Uniunii Europene are o contribuție inestimabilă la soluționarea problemelor politice, economice și sociale ale statelor membre.

151

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

JURISPRUDENȚA CITATĂ Toate deciziile Curții de Justiție a Uniunii Europene pot fi accesate online la http://eur-lex.europa.eu. În plus, EUR-Lex vă permite accesul în mod gratuit în cele 24 de limbi oficiale ale UE la: ■■

■■

■■ ■■

legislația UE (tratatele UE, regulamentele, directivele, deciziile, prevederile legale consolidate etc.); operațiuni preliminare (propuneri legislative, rapoarte, cărțile verzi și albe etc.); convenții internaționale; sinteze ale normelor dreptului Uniunii, prin care actele juridice sunt raportate la contextul lor politic.

Natura și supremația dreptului Uniunii Cauza 26/62 – Van Gend & Loos – Rec. 1963, p. 1 (natura dreptului Uniunii; drepturile și obligațiile persoanelor) Cauza 6/64 – Costa/ENEL – Rec. 1964, p. 1251 (natura dreptului Uniunii; aplicabilitatea directă, supremația dreptului Uniunii) Cauza 14/83 – Von Colson și Kamann – Rec. 1984, p. 1891 (interpretarea dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii) Cauza C-213/89 – Factortame – Rec. 1990, p. I-2433 (aplicabilitatea directă și supremația dreptului Uniunii) Cauzele conexate C-6/90 și C-9/90 – Francovich și Bonifaci – Rec. 1991, p. I-5357 (efectul dreptului Uniunii; răspunderea statelor membre pentru neîndeplinirea obligațiilor legate de Uniune: netranspunerea unei directive) Cauzele conexate C-46/93 și C-48/93 – Brasserie du pêcheur și Factortame – Rec. 1996, p. I-1029 (efectul dreptului Uniunii; răspunderea generală a statelor membre în urma încălcării dreptului Uniunii) Cauzele conexate C-397/01-C-403/01 – Pfeiffer și alții – Rec. 2004, p. I-8835 (interpretarea dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii)

153

154

ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Competențele UE Cauza 6/76 – Kramer – Rec. 1976, p. 1279 (relații externe; angajamente internaționale; competențele UE) Avizul 2/91 – Rec. 1993, p. I-1061 (repartizarea competențelor între UE și statele membre) Avizul 2/94 – Rec. 1996, p. I-1759 (aderarea CE la CEDO – absența competențelor) Avizul 2/13 – EU:C:2014:2454 (incompatibilitatea proiectului tratatului de aderare a UE la CEDO cu legislația UE)

Efectele actelor juridice Cauza 2/74 – Reyners – Rec. 1974, p. 631 (aplicabilitatea directă; libertatea de stabilire) Cauza 33/74 – Van Binsbergen – Rec. 1974, p. 1299 (aplicabilitatea directă; prestarea de servicii) Cauza 41/74 – Van Duyn – Rec. 1974, p. 1337 (aplicabilitatea directă; libertatea de circulație)

Drepturi fundamentale Cauza 29/69 – Stauder – Rec. 1969, p. 419 (drepturile fundamentale; principiile generale de drept) Cauza C-112/00 – Eugen Schmidberger – Rec. 2003, p. I-5659 (libera circulație a mărfurilor, drepturile fundamentale)

Protecție juridică Cauza T-177/01, Jégo-Quéré/Comisia, Rec. 2002, p. II-2265 (lacuna în materie de protecție juridică în cazul actelor juridice cu efect imediat, însă fără afectarea individuală); în formă diferită, CJUE în hotărârea sa pronunțată în recurs C-263/02 P, Comisia/Jégo-Quéré, Rec. 2004, p. I-3425 Cauza T-18/10, Inuit Tapiriit Kanatami, Rep. 2010, p. II-5599 (definiția „actelor juridice cu caracter normativ”); confirmată de CJUE în hotărârea sa pronunțată în recurs la 3 octombrie 2013, C-583/11 P.

ABC-ul dreptului Uniunii Europene Ordinea juridică susținută de Uniunea Europeană marchează realitatea noastră politică și socială. Oamenii nu sunt numai cetățenii propriilor țări, ai propriului oraș sau district; sunt și cetățeni ai Uniunii.

Prin ABC-ul dreptului Uniunii Europene, prof. dr.

Klaus‑Dieter Borchardt elaborează o lucrare standard, care abordează și originile integrării europene și evoluția acesteia ca ordine juridică. Lucrarea se adresează tuturor cititorilor interesați, care doresc să obțină o imagine de ansamblu incipientă asupra structurii UE, precum și a pilonilor de susținere a ordinii juridice europene.

Prof. Klaus-Dieter Borchardt deține funcția de director în cadrul Comisiei Europene, este profesor onorific în cadrul universității Würzburg și a redactat numeroase publicații cu privire la legislația europeană.