publicacion01 El Empleo. Reflexiones para un Nuevo Modelo Productivo

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EDITA

Fundación Pública Andaluza Fondo de Formación y Empleo. Consejería de Empleo.

Junta de Andalucía

COLABORAN

Luis Moreno Fernández, Jesús Caldera Sánchez-Capitán, Manuel Pimentel Siles, Cecilia Castaño Collado, Rafael Muñoz de Bustillo Llorente, Aurelio Fernández López, Camila Arza, Manuel Garí Ramos, Eloísa del Pino Matute y José Manuel Díaz-Pulido

DISEÑO

37grados

IMPRESIÓN

Coria Gráfica S.L.

DEPÓSITO LEGAL:

La responsabilidad de las opiniones expresadas en esta publicación “El empleo. Reflexiones para un nuevo modelo productivo” vinculan exclusivamente a sus autores/as y no significa que la Fundación Pública Andaluza Fondo de Formación y Empleo se identifique necesariamente con ellas, si bien ha considerado conveniente la publicación y distribución de las mismas.

El uso del lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre mujeres y hombres forma parte del ideario de la Fundación Pública Andaluza Fondo de Formación y Empleo.

Esta publicación está impresa en papel ecológico.

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Índice

Introducción

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Luis Moreno Fernández

Reformas de las políticas de bienestar: contexto y nuevos riesgos sociales

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Jesús Caldera Sánchez-Capitán y Manuel Pimentel Siles

Mercado de trabajo en España.

Diálogo entre dos posiciones

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Cecilia Castaño Collado

Mujer, empleo y nuevas tecnologías

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Rafael Muñoz De Bustillo Llorente

Sistema educativo y empleo.

Situación y perspectivas de los jóvenes en España

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Aurelio Fernández López

Crecimiento económico y desigualdad: actuales reflexiones en el debate europeo

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Camila Arza

El sistema de pensiones en España: trayectorias recientes, impactos sociales y nuevos desafíos para la protección social en la vejez

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Manuel Garí Ramos

Green Jobs: creación de empleo y necesidades de formación

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Eloísa del Pino Matute y José Manuel Díaz Pulido

Crisis económica y recortes en las políticas sociales: el proceso político, ciudadanía y la reforma de la protección por desempleo en España

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INTRODUCCIÓN

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l empleo es sin duda un elemento central en la configuración de las 1 sociedades y de las personas. En palabras de Ulrich Beck , “La maldición bíblica según la cual sólo quien trabaja come se ha convertido en una moral del trabajo fundadora de la esencia humana: sólo quien trabaja es […] persona”. A lo largo del tiempo ha habido una evolución desde una concepción del trabajo como procurador de recursos básicos para vivir –en su condición más elemental de alimentación y protección contra los agentes externos– hacia una concepción del trabajo como elemento central del desarrollo personal y social. El nivel de la calidad del empleo que existe en una economía habla de la salud de dicha sociedad, de su nivel de cohesión y de su proyección de futuro. Por el contrario, cuanto más precarizado se encuentra el mercado de trabajo más abocado estamos a la fragmentación y la exclusión social.

Estamos siendo testigos de unas impresionantes transformaciones en nuestro entorno impulsadas en gran medida por la revolución en las tecnologías de la información y la comunicación que están teniendo un considerable impacto en diversos ámbitos tales como las formas de organización empresarial, las relaciones comerciales o los hábitos de consumo. En el mundo laboral, estas transformaciones se hacen visibles fundamentalmente en nuevas formas de producir y prestar servicios en la exigencia de nuevas capacidades y en la necesaria adaptación permanente tanto del lado de la oferta como de la demanda del mercado de trabajo. No hace tanto tiempo, en el modelo fordista de producción, como destaca 2 Bauman , las personas trabajadoras –mayoritariamente hombres– tenían una trayectoria laboral bien definida, inserta en “rutinas agotadoras pero tranquilizadoramente estables”, donde la vida laboral transcurría sin grandes incidentes y donde la habilidad profesional y la experiencia acumulada en un entorno sin grandes cambios en las formas de producción, las hacía útiles durante años, garantizándose la estabilidad laboral y unos ingresos sostenidos. La “incertidumbre quedaba mitigada o desaparecía por completo”.

Ahora, los procesos de globalización sustentados en las nuevas potencialidades de la tecnología están alterando de manera sustantiva las condiciones en que se genera y produce el empleo, sin que ello suponga que el trabajo tenga menor valor 1. Beck, Ulrich (2003). Un nuevo mundo feliz: la precariedad del trabajo en la era de la globalización. Ediciones Paidós Ibérica.

2. Bauman, Zygmunt (2007). Tiempos líquidos Barcelona. Ed.Tusquets.

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económico, social ni cultural de lo que tuvo en el pasado. Antes al contrario, hoy más que nunca las cuestiones relativas al empleo, desde su propia conceptualización hasta la configuración específica de las relaciones laborales, pasan por ser factores absolutamente responsables y de primer nivel para comprender el tipo de sociedad hacia el que nos dirigimos, más aún en un escenario de incertidumbre como en el que nos encontramos. Somos, por tanto, conscientes de que nuestro mundo cambia a un ritmo acelerado, casi desbocado. Al mismo tiempo y en un sentido amplio esta idea de un mundo en permanente transformación –que no en pocas ocasiones nos parece falto de control y por ello hace compleja cualquier acción de mejora– nos obliga a reflexionar acerca de nuevos caminos y nuevas vías en los ámbitos de la formación y el empleo sobreponiéndonos a una realidad que en ocasiones nos resulta de una tenaz opacidad.

En este contexto, para avanzar en un modelo económico y social fuertemente cohesionado, es preciso dotarnos de factores tangibles e intangibles capaces de proporcionar el dinamismo necesario para permitir un crecimiento sostenible desde todos los puntos de vista posibles, como capacidad financiera, organizativa y tecnológica; y de manera especial capacidad profesional, esto es, trabajadores y trabajadoras cualificados desarrollando su trabajo en un entorno laboral propicio, de calidad.

Como ya se ha apuntado, lo que antes era el empleo de por vida es ahora diferentes empleos en otros tantos momentos de la vida. A esto debemos sumar la grave situación de crisis económica que atravesamos y que ha puesto de manifiesto las debilidades estructurales de nuestra economía. Todo ello nos obliga a reflexionar sobre la necesidad de trabajar en modelos de “crecimiento inteligente”.

Un desarrollo inteligente significa la consolidación del conocimiento y la innovación como impulsores de nuestro crecimiento futuro y es en este sentido donde resulta imprescindible asumir que son las personas las que conforman la mayor riqueza de las sociedades del conocimiento. Entre las cuestiones de muy diversa consideración que creemos deben ser abordadas en profundidad para abrir nuevas vías a la formación y al empleo en este crecimiento inteligente hay dos que nos gustaría destacar en este momento.

La primera tiene que ver con el escenario de cambio y transformación apuntado más arriba y se sitúa en un plano más teórico, más filosófico si se quiere, ya que trataría de dar respuesta a la pregunta de hasta qué punto debemos reconsiderar el concepto de empleo y desde qué ámbitos. En esta reflexión habría que incorporar cuestiones tan diversas y a un tiempo interrelacionadas como qué tipo y cuán-

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to de trabajo será necesario –y posible– en el futuro, qué papel deben jugar las instituciones y los actores sociales en el mercado de trabajo (de forma general el Estado, pero de manera específica las asociaciones, las empresas, los sindicatos, los centros educativos, las familias, los medios de comunicación), cómo evitar estratos laborales y fragmentaciones sociales que conduzcan a sociedades de varias velocidades, cómo generar modelos de crecimiento sostenibles y enriquecedores para las personas. Y otras tantas cuestiones.

Sólo una profunda reflexión en este sentido permitirá desarrollar estrategias que permitan una sociedad de personas capacitadas, dentro de una sociedad civil activa, local a la vez que global, capaz de generar nuevas respuestas a exigencias nuevas y que garantice además del bienestar económico, la cohesión social y la sostenibilidad ambiental. Sabemos que no disponemos de principios ni leyes naturales que guíen este proceso. Afortunadamente tampoco nos encontramos ante un destino ineludible, ni se aproxima el “fin de la Historia”. Es preciso, por tanto, trabajar hacia nuevos modelos económicos, sociales y ambientales partiendo de nuevas ideas y nuevos retos.

La segunda cuestión, de índole mucho más específica, tiene que ver con la importancia de los procesos de aprendizaje y capacitación tanto en las personas como en las organizaciones y la relación que estos procesos tienen con la implicación y el desarrollo profesional. Aquí habría que decir que una evidente tendencia al individualismo y a la personalización en nuestras sociedades conduce con demasiada frecuencia a traducir todo problema social en un asunto individual. Es como si creyéramos que si no conseguimos nuestros objetivos, en el empleo, en las relaciones sociales, es que algo no hemos hecho bien como individuos. La formación de las personas –también de las personas trabajadoras– cobra un sentido especial cuando la entendemos como un factor fundamental para el desarrollo de sujetos; de individuos activos y conscientes de sí y no de individualidades. La capacitación, la educación, la formación, concebidas en su sentido integral permiten incrementar a un tiempo la dotación de capital humano y de capital social, propiciando la generación de modelos más eficientes y más sostenibles.

También en este punto debemos plantearnos algunas cuestiones: ¿Cómo perseguir objetivos a largo plazo en entornos laborales en los que prima el corto plazo? ¿Cómo propiciar unas relaciones sociales y económicas colaborativas y duraderas cuando la situación del empleo es altamente cambiante? ¿Cómo puede una persona trabajadora desarrollar un relato de su identidad e historia vital en un mercado laboral compuesto de episodios y fragmentos?

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Incrementar realmente la productividad y la competitividad en el contexto de un nuevo modelo productivo requiere aumentar el nivel de información, el grado de conocimiento, el saber, las habilidades y las destrezas de las personas en su proceso de formación y en su relación con el empleo. No basta con nuestra capacidad para ejercer una actividad concreta. Necesitamos saber qué efectos tiene esa actividad en nuestro entorno y en las personas que nos rodean. Queremos saber cómo y dónde se obtienen las materias primas con las que trabajamos. Dónde y cómo se producen los bienes y servicios que consumimos. Tenemos derecho a “saber” y a exigir determinadas formas de hacer las cosas. El conocimiento exige cada vez mayores niveles de información de calidad. Educar y formar es también dar respuestas a estas necesidades de información y conocimiento. Considerar a las personas como factor determinante en la mejora de la eficiencia y la productividad de las empresas tiene mucho que ver con la transparencia en la forma de hacer las cosas, con la gestión de la información en las empresas, con las formas de participación en las organizaciones. No es otra cosa que lo que vienen promoviendo diversos actores y agentes sociales cuando plantean medidas de discriminación positiva, conciliación o Responsabilidad Social Empresarial.

Vinculando ambas cuestiones –el convencimiento de que debemos ser partícipes activos en la conformación de nuevas formas de abordar el empleo y de que los procesos de formación integrales mejoran el nivel de participación en ese proceso– extraemos la necesidad de reorientar nuestros modelos económicos y productivos y fortalecer la potencialidad de las personas. Es conveniente para ello subvertir algunas de las tendencias más arraigadas en las últimas décadas que tienden a vincular las capacidades de los sujetos y las instituciones a los beneficios y resultados cortoplacistas. Habría que orientar el concepto de trabajo hacia la asunción de compromisos sobre objetivos más ambiciosos en cuanto a su alcance y al tiempo necesario, evitando la simplificación de las manifestaciones económicas, políticas y culturales, la precariedad laboral y la fragmentación social. Se trata por tanto de promover la colaboración, el compromiso, el pensamiento crítico y la solidaridad. La formación y la educación continúan siendo las claves para avanzar hacia nuevos modelos productivos, siempre que introduzcamos conocimientos y saberes que sean útiles y capaciten críticamente a las personas.

Lo importante no es el uso del conocimiento aplicado a la producción, algo que se ha estado haciendo desde que producimos bienes y servicios. Lo relevante es que el desarrollo de las personas, las organizaciones y los territorios depende no tanto del conocimiento específico que tienen en un momento dado, sino de su capacidad de reflexionar, cuestionar la realidad y aprender de forma permanente. Es res-

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ponsabilidad del conjunto de los agentes implicados en los procesos de capacitación y formación disponer los medios y recursos necesarios para potenciar estos procesos. Para ello, es preciso que los procesos formativos y los entornos laborales se orienten hacia el compromiso, la planificación a largo plazo, la capacitación permanente, el fortalecimiento de las relaciones con el medio, y la participación en la búsqueda de soluciones para una mayor calidad y estabilidad en las relaciones sociales y laborales.

Teniendo como tema central el empleo en este libro se quiere profundizar en algunas de las cuestiones que se han planteado en estas páginas introductorias. Para ello, se ha solicitado a diferentes autores y autoras de reconocido prestigio que aporten su visión sobre el empleo desde diferentes ámbitos, con el convencimiento de que viene a enriquecer e incitar a la reflexión sobre el debate abierto entorno a la configuración de un nuevo modelo productivo.

En la Contribución Magistral a esta publicación, Luis Moreno aborda el tema “Reformas de las políticas de bienestar: contexto y nuevos riesgos sociales”. El autor plantea cómo tras la grave crisis financiera desatada en 2008, el modelo social de la Unión Europea se ha visto abocado a renovar el pacto entre el bienestar social y el progreso económico responsable de la satisfacción vital de la población europea y de la cohesión de sus sociedades. Y establece que, al igual que en el resto de Estados Europeos, España también se ha “contagiado” de una ofensiva ideológica neoliberal que ha venido asociada a un cambio de paradigma en la formulación e implementación de las políticas públicas, basado, entre otras propuestas, en: mercados laborales desregulados y polarización salarial; individualización de las expectativas vitales; control financiero de la actividad productiva; y movimiento sin restricciones de capitales especulativos. Luis Moreno sostiene que el Estado del Bienestar resiste, sin embargo, en nuestro país, frente a las presiones a favor del recorte de las políticas sociales. Plantea que, a pesar de la resistencia demostrada por el Estado del Bienestar, existe una preocupación, compartida por todos los gobiernos occidentales, por la contención del gasto público que, en los últimos lustros se ha convertido en objetivo prioritario.

A lo largo de su argumentación, el autor pasa revista a diferentes escuelas de pensamiento, enfoques y aproximaciones, utilizando la tríada analítica de las tres “íes”: ideas, instituciones e intereses, asumiendo que las ideas (ideologías) se confrontan con los intereses a través de la mediación de las instituciones, públicas y privadas, para concluir, al final de su exposición que existe un nuevo modelo post-Estado del Bienestar hacia el cual habrían evolucionado las políticas mer-

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ced al creciente número de presiones y “nuevos riesgos sociales” sobre el sistema. Según Moreno, esos nuevos riesgos sociales se asociarían con cuatro factores: (1) cambios en los roles de las mujeres manifestados en la mayor participación femenina en el mercado formal de trabajo; (2) transformaciones en los hogares y las familias, que se reflejan en el incremento del número de personas dependientes; (3) cambios en el mercado laboral con una extensión de la exclusión social entre aquellos trabajadores y trabajadoras con un menor nivel educativo y con empleos “atípicos”, con bajos salarios y menores derechos laborales; y (4) la expansión de los servicios privados, y la desregulación de las prestaciones y servicios públicos.

Como conclusión de su artículo, el autor señala los dos retos a afrontar por las políticas del bienestar sociales en España, de cara a los próximos años: el primero, de carácter exógeno y europeo, se refiere a la viabilidad del welfare state en el contexto de la mundialización económica, y el segundo, de índole endógena, concierne al rol de las mujeres en la provisión de bienestar y a su consideración, bien como un asunto de “puertas adentro” o bien de responsabilidad de la sociedad española en su conjunto. Además, Moreno adelanta dos temas que serán prioritarios en la agenda de las políticas sociales españolas: en primer lugar, el relativo a la inmigración (que supera ya un 10% de la población española empadronada), sobre todo en lo referente a la integración social de la segunda generación de inmigrantes y a la accesibilidad a las prestaciones sociales del EB español; y en segundo lugar, el envejecimiento de la población, en sus diferentes facetas.

El capítulo sobre “Mercado de trabajo en España” constituye el primero de los tres que esta publicación incluye dentro del denominado “eje de sostenibilidad económica”, resultando un tema ineludible al abordar el trinomio economía, empleo y sociedad, máxime en un escenario de crisis como el actual, donde la destrucción de empleo ha generado tantas tensiones políticas y sociales. La cuestión ha sido abordada de forma paralela por dos autores que representan posiciones diferentes: Jesús Caldera y Manuel Pimentel. Ambos ocuparon el cargo de Ministro de Trabajo con Gobiernos de distinto signo político, por lo que el debate se enriquece con aportaciones desde dos ópticas diferentes.

El planteamiento de Jesús Caldera parte de la necesidad urgente que existe de transformar definitivamente el modelo productivo de nuestro país, para solucionar la destrucción de empleo generada como consecuencia de la crisis económica que estamos viviendo. Según Caldera, para transformar el modelo productivo, se exigen importantes e ineludibles reformas en el sistema educativo, la administración de

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justicia, el modelo energético, el sistema de transporte, la inversión en ciencia e innovación y la financiación de las entidades locales y, sin duda, en el mercado de trabajo. Así, su debate se aborda, no desde el planteamiento de qué tipo de reforma laboral se necesita a corto plazo, sino mediante la respuesta a tres bloques de preguntas relacionadas con el modelo productivo y con el papel que juega en éste el mercado laboral. En el primer bloque, el autor se pregunta sobre el origen de la crisis económica actual y los motivos por los cuales ésta ha impactado tan fuerte en la destrucción de empleo en España. Su respuesta es que el origen de la crisis no fue laboral, sino que se debió al modelo neoliberal estadounidense, el cual apostó por la desregulación de los mercados financieros, diseñando productos de ingeniería financiera con efectos perjudiciales, lo que desencadenó una crisis financiera internacional, que se convirtió después en una crisis económica (acentuada en España por debilidades y problemas estructurales propios) y, finalmente, en una fuerte pérdida de empleo. En el segundo bloque, se pregunta si el modelo productivo debe ser reformado antes o después del mercado laboral. Su respuesta es que ambos se determinan mutuamente y, por tanto, para modernizar la economía española hay que abordar el cambio de modelo productivo, pero, casi inmediatamente, introduciendo modificaciones en el mercado de trabajo que permitan consolidar en el tiempo ese nuevo patrón de crecimiento. Finalmente, se pregunta cuál es el nuevo modelo productivo al que aspiramos y qué mercado de trabajo debe acompañarlo. Para responder a estas cuestiones, Caldera identifica 10 sectores de la economía española que pueden potenciar el crecimiento en los próximos 15 años, sustituyendo el excesivo peso del sector de la construcción y el turismo, entre ellos, las energías renovables, las ecoindustrias o los trabajos ligados al sector de la atención social. También describe las características fundamentales del nuevo mercado de trabajo que deberán estar presentes en ese nuevo escenario, a saber, estabilidad, movilidad, calidad y productividad.

Por su parte, Manuel Pimentel sitúa el punto de partida en el análisis sobre los cambios estructurales acontecidos en la sociedad española durante los últimos 30 años, describiendo cómo éstos han influido en nuestro mercado de trabajo. Según Pimentel, esos cambios se concretan en tres: la masiva incorporación de la mujer al mundo laboral, con el consiguiente incremento de la población activa, los cambios en los modelos familiares, y la aparición de la necesidad de la conciliación de la vida familiar y laboral; la caída de la natalidad unida a un aumento de la esperanza de vida, lo que se traduce en un envejecimiento de nuestra sociedad; y el fenómeno de la inmigración, que nos ha situado entre los primeros puestos de los países europeos receptores de población inmigrante.

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A continuación, el autor reflexiona sobre la resistencia al cambio de estructura laboral en España, planteando cómo cada vez que ha habido intentos de reformas laborales por parte de los sucesivos gobiernos, la sociedad ha respondido con una huelga general, y cuestionando las razones para otorgar tanto peso a la norma en la que se fundamenta nuestra estructura laboral (el Estatuto de los Trabajadores, aprobado en 1980), una norma que el autor considera rígida y antigua, así como proteccionista con el colectivo trabajador y desconfiada con el empresarial. Tras hacer un repaso por las diferentes huelgas generales acontecidas en España en la historia reciente, analiza la evolución del empleo desde los años 70 hasta la actualidad, estudiando, entre otras cuestiones: la convergencia entre las tasas de paro masculina y femenina, la evolución de la población activa inmigrante, o la evolución de la tasa de temporalidad en el empleo, para concluir que, a pesar de la crisis, la masa de personas empleadas ha aumentado un 50% en los últimos 16 años. A continuación, Pimentel presenta las principales aportaciones de la reforma laboral recién aprobada, que se concretan en cinco ejes: dualidad y temporalidad en el empleo, revisión de las actuales bonificaciones a la seguridad social, programa de empleo para jóvenes, intermediación laboral y fomento de la reducción de jornada.

Finalmente, el autor apunta los retos pendientes para el futuro. Por un lado, afrontar otras tres reformas pendientes: la negociación colectiva, las pensiones y las prestaciones por desempleo; y, por otro lado, conseguir un profundo cambio de mentalidad, no sólo mediante la consabida mejora de nuestra calidad formativa e incremento de la I+D+i, sino también potenciando, por ejemplo, las vocaciones empresariales.

En el mismo “eje de sostenibilidad económica”, no podía faltar un capítulo sobre las relaciones de la mujer con la economía y el empleo. Así, Cecilia Castaño presenta su aportación bajo el título “Mujer, empleo y nuevas tecnologías”, donde defiende que las mujeres españolas constituyen una fuente de talento y capital humano de alta cualificación, esencial para el cambio de modelo productivo tan reclamado actualmente. Castaño inicia su exposición afirmando que, a pesar del actual escenario de crisis económica, las mujeres están alcanzado el empoderamiento desde un punto de vista económico. Esta tesis viene avalada por los datos de las últimas décadas, que muestran cómo las mujeres han acelerado su masiva incorporación al empleo remunerado y, en la actualidad, representan a más del 60% de las personas que estudian en la universidad, y también del colectivo de profesionales (el capital humano clave para la competitividad en la economía del conocimiento) en los países de la OCDE. A continuación, la autora analiza las

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peculiaridades del empleo femenino en la situación actual de crisis, constatando que éste se ve menos afectado que el empleo masculino, por dos razones: la primera, porque las mujeres están más presentes, en los puestos de mayor cualificación, en dos ramas estratégicas y en pleno crecimiento, los servicios a las empresas y los servicios sociales; y, la segunda, porque las mujeres son más flexibles que los hombres y por tanto se adaptan “mejor” a las situaciones de crisis.

Su exposición continúa argumentando la necesidad de reorientar nuestro modelo productivo hacia actividades intensivas en tecnología y conocimiento, que generen empleos de mayor nivel de cualificación y más sostenibles, y considera que las mujeres constituyen la principal fuente para incrementar el número de científicos y científicas, investigadoras e investigadores y especialistas en las áreas TIC. Castaño muestra la contribución de las mujeres a la mejora de los resultados de las empresas TIC, tanto desde el punto de vista de la productividad y la competitividad como desde el de la innovación tecnológica y no tecnológica. Y también señala los mejores resultados de aquellos grupos de investigación TIC que cuentan con una mínima presencia de mujeres frente a los que no la poseen. Para ello, analiza resultados del empleo femenino TIC con información obtenida de un proyecto de investigación más amplio realizado por la propia autora, donde se tomaron datos de fuentes como: la Encuesta de Población Activa, la Encuesta de Innovación Tecnológica, la Encuesta a empresas innovadoras TIC y la presencia de mujeres en los grupos de investigación TIC, en universidades y centros de investigación públicos.

Como conclusión del artículo, la autora señala que, a pesar de que las mujeres están mejor formadas que los hombres, tienen una relación más intensa con las ocupaciones TIC, las empresas innovadoras con más mujeres son las que presentan mejores resultados en términos de competitividad, y los grupos de investigación que incorporan a mujeres obtienen también mejores resultados, la presencia femenina en los ámbitos TIC continúa siendo escasa. La razón de esta infrarrepresentación parece ser la falta de medidas de conciliación, acompañadas de medidas de igualdad y de búsqueda específica del talento femenino.

Para terminar con la serie de temas sobre sostenibilidad económica, Rafael Muñoz de Bustillo presenta su capítulo “Sistema educativo y empleo. Situación y perspectivas de los jóvenes en España”, donde repasa las peculiaridades que presenta el sistema educativo en nuestro país y plantea algunas reflexiones sobre cómo ha sido y cómo deberá ser en el futuro la relación entre educación y empleo. El autor comienza su exposición reconociendo el valor intrínseco de la educación y su capacidad para influir directamente en el crecimiento económico.

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A continuación rompe tres mitos asociados a nuestro sistema educativo y a cómo éste influye en el empleo: el primero de ellos es la creencia de que “la universidad es una fábrica de parados”, el cual queda anulado ante datos que demuestran que las tasas de desempleo de las personas trabajadoras con estudios universitarios están sistemáticamente por debajo de las tasas de desempleo del colectivo con menor formación, tanto en época de bonanza económica como en plena crisis; el segundo de ellos es la “tesis del fontanero”, o la asunción de que mayor formación no se traduce en mayores ingresos, ante dicho supuesto, el autor presenta datos demostrando que a lo largo de la vida de una persona trabajadora, su salario crece hasta niveles más altos cuanto mayor es su nivel de estudios; el tercero de los tópicos se refiere a la “dudosa” calidad del sistema educativo español, ante el cual Muñoz de Bustillo defiende que nuestro sistema educativo, de acuerdo con los datos que proporcionan los informes PISA, es aceptablemente eficaz, y puede ser calificado como “mediocre” o “mediano” pero no “fracasado”.

Tras rechazar los tres tópicos anteriores por erróneos, el autor señala tres factores negativos que, en su opinión, sí son característicos del sistema educativo en España: el primero es un perfil educativo de la población “joven” atípico en comparación con los países europeos, donde el segmento de menos estudios está sobredimensionado, el segmento de estudios medios presenta un tamaño anormalmente bajo y el segmento de estudios terciarios tiene un tamaño desahogado, lo que permite afirmar que el gran reto educativo y social español se encuentra más en levantar su suelo educativo que en incrementar su techo; el segundo rasgo negativo en nuestro modelo educativo resulta, sin duda, el elevado porcentaje de abandono escolar temprano, más alto que la media comunitaria y que en la última década no ha dejado de aumentar; la tercera y última característica negativa es la menor presencia en España, en comparación con la UE, de lo que se conoce como aprendizaje a lo largo de la vida. Acerca del segundo de estos problemas, el elevado porcentaje de abandono escolar, el autor se detiene a describir algunas de sus nefastas implicaciones, entre ellas: las mayores dificultades de inserción en el mercado de trabajo, la mayor tasa de inactividad y desempleo, el trabajo en sectores de baja productividad, los menores salarios, el mayor riesgo de pobreza, o el menor acceso a la formación.

Para terminar, Muñoz de Bustillo presenta las necesidades educativas del mercado de trabajo en el pasado inmediato, así como las expectativas respecto al futuro, apuntando que, en las dos últimas décadas el empleo creció más en los trabajos ocupados por trabajadores y trabajadoras con mayor nivel educativo, aunque con un porcentaje significativo de capital humano sobrecualificado para el desem-

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peño de sus tareas, y que las previsiones futuras reflejan una tendencia decreciente de la importancia del empleo de baja cualificación, un mantenimiento del empleo de cualificación media y un crecimiento del peso del empleo de cualificación alta. El autor concluye su artículo reflexionando sobre la necesidad de mejorar simultáneamente la oferta educativa (invirtiendo en nuevas formaciones de alta cualificación) y la demanda educativa (aumentando la demanda de trabajo cualificado por parte de las empresas); para ello será necesario desarrollar una política industrial que facilite la transición hacia una economía del conocimiento donde se demande a esa nueva población trabajadora con más y mejor formación.

Dentro del denominado “eje de sostenibilidad social” de esta publicación, el primero de los capítulos, a cargo de Aurelio Fernández, recoge el tema del “Crecimiento económico y desigualdad: actuales reflexiones en el debate europeo”. Aún en un contexto de crisis, en el que los estados miembros de la Unión Europea centran su atención en coordinar respuestas y actuaciones para salir de esta situación, es necesario hablar de las relaciones entre los modelos de crecimiento económico y las situaciones de desigualdad para dar respuesta a un doble reto: la adopción de medidas urgentes o coyunturales para afrontar la salida de la crisis y consolidar la recuperación y la adopción de medidas estratégicas a medio y largo plazo. El autor analiza en su aportación los resultados sociales que se han alcanzado en Europa, en la última década, en cuanto a la reducción de desigualdades, durante la vigencia de la denominada “Estrategia de Lisboa 2000-2010”.

También plantea cómo habría que abordar la dimensión social al diseñar la nueva estrategia europea para la próxima década.

Al evaluar los avances sociales producidos durante la década de puesta en práctica de la Estrategia de Lisboa, Fernández recoge los dos mensajes clave que se han obtenido: el primero, establece que el crecimiento económico y el empleo han mejorado las condiciones de vida globales, aunque la pobreza y la exclusión social continúan siendo un problema importante en la mayor parte de los países de la UE, con diferencias sustanciales a través de Europa; y el segundo, afirma que los aumentos recientes de empleo, en años anteriores a la crisis, no han alcanzado suficientemente a aquéllos más alejados del mercado laboral y los trabajos generados no siempre han tenido éxito a la hora de sacar a las personas de la pobreza. En base a estas dos cuestiones pendientes al finalizar la década de Lisboa, el autor describe cómo deberá ser la nueva estrategia de cohesión social.

En primer lugar, habrá de incorporar los efectos de la crisis atendiendo al mayor número de población desempleada que existe actualmente, y habrá de tener en cuenta las diferencias de sus efectos a través de los diferentes países. Y en

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segundo lugar, deberá priorizar un crecimiento económico inteligente, sostenible e integrador, para lo cual se han marcado cinco objetivos principales a alcanzar en 2020, entre los que se encuentran los siguientes: (1) que el 75 % de la población de entre 20 y 64 años esté empleada; (2) que el porcentaje de abandono escolar sea inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven tenga estudios superiores completos; y (3) que el riesgo de pobreza amenace a 20 millones de personas menos.

Finalmente, Fernández analiza cinco cuestiones que han generado un debate entre los países miembros, a la hora de formular las metas comunes en materia de pobreza para la nueva estrategia: el mantenimiento del reparto de competencias en políticas sociales entre la Unión Europea y los Estados Miembros; cómo establecer la relación entre pobreza e inclusión, esto es, si la meta debe ser reducir la pobreza o, alternativamente, mejorar la inclusión; la formulación cuantificada de esta meta (en número absoluto y no en porcentaje) y la determinación de la población de referencia; el equilibrio entre realismo y ambición a la hora de cuantificar la meta europea; y la selección de los indicadores europeos de seguimiento.

El segundo capítulo, dentro del “eje de sostenibilidad social”, responde al título “El sistema de pensiones en España: Trayectorias recientes, impactos sociales y nuevos desafíos para la protección social en la vejez”. En él, su autora, Camila Arza, presenta las principales características del sistema de pensiones español, con una perspectiva comparada a nivel europeo. En primer lugar, Arza realiza una breve aproximación a la estructura institucional del sistema de pensiones y a las trayectorias recientes de reforma para concluir señalando tres elementos fundamentales que caracterizan el proceso de reforma reciente en España, en una trayectoria similar a la que han seguido otros países europeos: la introducción de mayores restricciones en las condiciones de acceso, así como de mecanismos de cálculo que acercan los beneficios a las cotizaciones; la expansión de los beneficios no contributivos; y la creación de incentivos fiscales orientados a fomentar el desarrollo de cuentas individuales privadas, complementarias del sistema público. En segundo lugar, la autora analiza el esfuerzo fiscal realizado por España en comparación con el resto de países europeos, calculado a través del porcentaje de gasto público en pensiones sobre el PIB. Los datos sitúan a España con un menor esfuerzo fiscal en pensiones que el grupo de países de Europa del Sur, cuyo sistema institucional es similar al nuestro (los Estados tienen un rol amplio y casi exclusivo en la cobertura económica de la vejez) y que constituye, junto a los Países de la Europa Occidental, el grupo con el mayor esfuerzo fiscal de la UE. Las proyecciones indican, además, que el volumen de gasto en pensiones aumentará fuerte-

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mente en las próximas décadas debido al mayor número de perceptores como consecuencia del cambio demográfico. Por lo que la reducción del gasto impulsada en respuesta a estas proyecciones, en países como España, puede aumentar la vulnerabilidad y el riesgo de pobreza en la vejez en el futuro. En tercer lugar evalúa el impacto social del sistema de pensiones, analizando sus capacidades para prevenir la pobreza y garantizar beneficios adecuados, cobertura universal y equidad distributiva.

Finalmente, la autora concluye que la tendencia hacia el aumento de la proporcionalidad de los beneficios, por un lado, y la creciente importancia de las pensiones privadas, por otro, generarán un aumento en la desigualdad distributiva entre las personas mayores en el futuro, donde el nivel de vida de cada persona dependerá, cada vez más, del tipo de inserción que haya podido obtener en el mercado de trabajo, a lo largo de su etapa activa, y de sus capacidades de ahorro.

El tercero de los ejes que esta publicación incluye es el de la sostenibilidad ambiental, imprescindible en un proceso de transición hacia un modelo sostenible que respete el medio ambiente. Dentro de dicho eje se presenta el artículo “Green jobs: creación de empleo y necesidades de formación” a cargo de Manuel Garí. El autor sitúa el punto de partida de su argumentación en la necesidad de cambiar el modelo productivo para dirigirse hacia una economía sostenible que incorpore, necesariamente, la perspectiva ambiental en la actividad productiva. Señala los diez problemas ambientales más acuciantes ligados al productivismo económico concluyendo que el modelo actual es insostenible. A continuación, Garí profundiza en cómo debe ser el nuevo modelo productivo, a saber, un modelo de producción limpia, fundamentado en: la sostenibilidad en el uso de los recursos naturales; la implementación de procesos productivos energéticamente eficientes; y la maximización de los bienes y servicios acompañada de la no generación de residuos. Según el autor, el cambio de modelo productivo no sólo debe suponer una sustancial modificación de los productos y servicios que ofrecen las empresas, sino también una forma diferente de producir, cuyo objetivo final sea lograr un incremento del valor añadido de las empresas españolas que se traduzca en un reparto más equitativo de la riqueza. Para lograr ese mayor valor añadido, las empresas deberían reducir los costes no laborales, principalmente, ahorrando materias primas y siendo más eficientes en el consumo de energía.

A continuación, Garí apunta al cambio de sistema energético como pieza clave en el cambio hacia un nuevo modelo productivo, en el que se modificarán, no sólo los procesos de generación de energía, sino también el consumo, afectando radical-

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mente a sectores como la edificación, la industria y el transporte. Asimismo, señala que el cambio de modelo energético permitirá mantener empleos que hoy son vulnerables, en sectores como la construcción o el automóvil, además de crear nuevos empleos verdes en el propio sector energético, lo que favorecerá un importante efecto de arrastre positivo para el conjunto de la economía. El autor se detiene a describir cuáles son, a su juicio, esos empleos verdes: aguas residuales; tratamiento de residuos; energías renovables; gestión forestal; servicios a empresas; educación e información ambiental; agricultura y ganadería; gestión de espacios naturales; empleo en industria y servicios; sector público; e I+D+i ambiental. De todos ellos, los empleos en las energías renovables resultan ser los fundamentales para el caso de España, donde, según un estudio realizado por el propio autor, se puede estimar que podrían generar, en 2020, un crecimiento del empleo del 83% respecto al año 2010.

Finalmente, el autor concluye su aportación apuntando la necesidad de reformar nuestro sistema educativo en lo que a la formación profesional se refiere, ya que, las nuevas actividades “verdes” implicarán nuevos perfiles profesionales y currículos formativos adecuados. Según Garí, el sistema de formación profesional español resulta obsoleto y debe resolver algunos problemas como: la contradicción existente entre los cambios productivos y las demandas de las empresas, o la lentitud en la adaptación de la enseñanza profesional, con el fin de flexibilizarse y lograr una formación integral y una capacitación más polivalente, adaptada a las nuevas necesidades. Termina reflexionando sobre la necesidad de invertir en educación, puesto que la calidad en la formación es cara, y sobre la necesidad de un importante cambio respecto a la forma en la que la ciencia moderna ha estructurado la educación y el conocimiento.

El último de los ejes que contempla esta publicación se refiere a la “sostenibilidad política”, en cuyo marco se incluye el capítulo “Crisis económica y recortes en las políticas sociales: el proceso político, ciudadanía y la reforma de la protección por desempleo en España”, a cargo de Eloísa del Pino y José Manuel Díaz. En él, la autora y el autor tratan de conocer las condiciones necesarias para que un gobierno decida arriesgarse electoralmente poniendo en marcha una reforma impopular de las políticas sociales, tomando como punto de partida el recorte anunciado por el Gobierno de España, en mayo de 2010, para reducir el déficit público, que incluía medidas como: la retirada de algunas prestaciones como el “cheque bebé”, la congelación de las pensiones de jubilación y el primer recorte salarial a los empleados y empleadas públicos en la democracia. Para ello, primero analizan los

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factores fundamentales que han de tenerse en cuenta para entender el proceso político de la reformas sociales, señalando, entre ellos, los siguientes: cómo influye la crisis (o la situación de bonanza económica) en las decisiones de recorte; cuánto importa la opinión pública a los gobiernos cuando tienen que hacer reformas; cuál es el papel de los agentes sociales en estas situaciones; cómo afecta la existencia o no de mayoría absoluta en el Parlamento y el signo político de los gobiernos; y en qué modo influye la configuración territorial del Estado. A continuación, del Pino y Díaz describen de forma general el contexto económico, social y político que ha rodeado al Estado del Bienestar en los últimos 30 años, para proseguir analizando dos casos de intentos de recorte de la prestación por desempleo que tuvieron distinto grado de éxito en España en 1992 y 2002. El método de investigación utilizado en dicho análisis ha sido cualitativo, fundamentalmente, recabando la opinión de responsables públicos, representantes de los distintos partidos políticos, miembros de sindicatos y de la patronal, y también a expertos –profesorado e investigadores e investigadoras– de cada política en los últimos 20 años.

Por último, el autor y la autora presentan sus conclusiones apuntando ideas como las siguientes: en primer lugar, los cambios demográficos y sociales (como la incorporación de las mujeres al mercado laboral o la inmigración), así como las definiciones de los problemas sociales y las estrategias que se producen en la UE, parecen influir considerablemente sobre el modo en que se afrontan las reformas de las políticas de bienestar en España; en segundo lugar, los recortes radicales del sistema se han intentado llevar a cabo, tanto en tiempos de crisis económica, como en contextos de bonanza, aunque éstos sólo han tenido éxito en tiempos de crisis; en tercer lugar, las Comunidades Autónomas han emergido como actores políticos que desempeñan un papel relevante con cierta capacidad para condicionar o cuestionar los recortes del bienestar emprendidos por el gobierno central; en cuarto lugar, el papel de los sindicatos, como actores clave para negociar ciertas reformas mediante el mecanismo del llamado diálogo social, se ve debilitado en épocas de crisis; y, en quinto y último lugar, la opinión pública es tenida en cuenta por los gobiernos, a la hora de emprender recortes del bienestar, únicamente cuando existe un riesgo de ser castigados en las urnas por ello.

Esperamos que con la lectura de este libro, de manera global o por ejes temáticos, se avance en el actual debate económico, social y ambiental, además de político en el que se encuentra inmersa la reforma y definición de nuestro sistema productivo, de qué realidad tenemos y qué realidad es la que queremos o nos puede aportar una manera u otra de entender el mundo del empleo.

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REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR: CONTEXTO Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES LUIS MORENO FERNÁNDEZ Profesor de Investigación, Instituto de Políticas y Bienes Públicos (Consejo Superior de Investigaciones Científicas, CSIC)

Resumen Después de la crisis financiera desencadenada en 2008, los Estados del Bienestar europeos encaran el reto de renovar el pacto entre bienestar social y progreso económico, responsable de la satisfacción vital de los europeos y la cohesión de sus sociedades. La resistencia del EB español frente a las presiones a favor del recorte de las políticas sociales, características del paradigma capitalista anglosajón, es dudosa. En este capítulo se examinan conceptualmente el significado y el alcance de las reformas de las políticas sociales mediante el recurso a la tríada analítica de las tres íes: ideas, instituciones, intereses. Tras revisar la emergencia de los denominados “nuevos riesgos sociales” (NRS) y sus previsibles efectos en el EB español, las reflexiones finales subrayan el carácter acumulativo de las políticas de bienestar en España. Hay dos retos identificados como los más importantes de cara a la evolución futura: el primero, de carácter exógeno y europeo, concierne a la viabilidad del welfare state en el contexto de la mundialización económica; el segundo, de índole endógena, enfatiza los efectos de la incorporación laboral femenina en la provisión de prestaciones y servicios sociales.

1. Introducción Existe en España un sistema de protección social relativamente extenso en cobertura (sanidad, pensiones y protección al desempleo y, en una medida mucho menor, protección a la familia y servicios sociales personales), pero de baja intensidad protectora, con una relativa tendencia a la privatización y al desplazamiento hacia la familia y el ciudadano de los costes del bienestar. Se han aplicado nuevas políticas de cohesión territorial en materia sanitaria y de consolidación y reforma permanente del sistema público de pensiones, así como un esfuerzo creciente respecto a los servicios sociales y la protección social a las personas en situación de dependencia. Desde 1990 el desarrollo del Estado de Bienestar se ha

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caracterizado por contención del gasto y reformas de viabilidad, descentralización territorial y cesión de la provisión hacia la sociedad civil mercantil y no lucrativa. El tardío EB español es, por tanto, un sistema universal incompleto, relativamente fragmentado en distintos niveles de protección social, y con insuficiente inclusión de personas que acumulan déficits sociales (Moreno y Rodríguez Cabrero, 2007).

El conjunto de instituciones estatales que constituyen el EB es responsable de la provisión de políticas sociales y del bienestar. Éstas políticas consisten en intervenciones de los poderes públicos en la vida de las personas, mediaciones que afectan a la distribución de sus oportunidades vitales y están dirigidas a la mejora de las condiciones de vida y a promocionar la igualdad de oportunidades de los ciudadanos. Si bien casi todas las políticas públicas inciden, en algún sentido, en este tipo de objetivos, son las áreas de la seguridad social, de la salud, de la educación, del empleo, de la vivienda, y de las transferencias fiscales las que concentran el campo específico de actuación de las políticas sociales (Adelantado, 2000; Navarro, 2004; Rodríguez Cabrero, 2004). La importancia de las políticas sociales en la España actual se evidencia en razón a su peso presupuestario en el gasto público total –alrededor de la mitad del monto total– (González Temprano, 2003; Rodríguez Cabrero, 2010). Además, los efectos de las políticas sociales en la consolidación de una ciudadanía participativa y en el desarrollo de prácticas de calidad democrática resultan fundamentales para la legitimación de una sociedad industrial avanzada como la española (Espina, 2007).

Tras la grave crisis financiera desatada en 2008, el modelo social de la Unión Europea ha confrontado el desafío de renovar el pacto entre bienestar social y progreso económico que ha coadyuvado a la satisfacción vital de los europeos y a la cohesión de sus sociedades. Tal pacto social ya estaba implícito en la sociogénesis del EB –al fin y al cabo, una “invención” europea–, el cual se había implantado con altas cotas de legitimidad y prosperidad desde la Segunda Guerra Mundial.

Durante los años de transición al tercer milenio, las políticas sociales han estado sometidas a un fuerte cuestionamiento por parte de la ideología neoliberal y de los políticos neoconservadores. Con la irrupción de la crisis financiera –especialmente en las democracias avanzadas del bienestar–, el modelo del capitalismo anglosajón ha sido fuertemente criticado en el “Viejo Continente” como principal responsable de los excesos financieros. Empero, las reticencias nacionales de los estados miembros de la UE han lastrado una respuesta coordinada europea y han abierto interrogantes sobre los desarrollos futuros respecto a la sostenibilidad social y económica de los EB europeos.

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En la siguiente sección se examinan conceptualmente el significado y alcance de las reformas de las políticas sociales mediante el recurso a la tríada analítica de las tres íes: ideas, instituciones, intereses. Se revisa, subsiguientemente, la emergencia de los denominados “nuevos riesgos sociales” (NRS) y sus previsibles efectos en el EB español tras 2008. Las reflexiones finales subrayan el carácter acumulativo de las políticas de bienestar en España y singularizan la mayor participación de las mujeres en el mercado laboral formal como un desafío de gran incidencia en los escenarios futuros del EB español.

2. Significado y alcance de las reformas Como ha sucedido en buena parte de los países desarrollados de la OCDE, se ha asistido en España al “contagio” de una ofensiva ideológica de amplia ascendencia en el mundo anglosajón y países adláteres (Australia, Canadá, Estados Unidos, Irlanda, Nueva Zelanda y Reino Unido, principalmente). Tales propuestas neoliberales han estado asociadas a un cambio de paradigma en la formulación e implementación de políticas públicas, basado, entre otras propuestas, en: (a) mercados laborales desregulados y polarización salarial; (b) individualización de las expectativas vitales; (c) control financiero de la actividad productiva; (d) irrestricto movimiento de capitales especulativos.

El discurso neoliberal ya había enfatizado los efectos que los procesos de globalización y mundialización de la economía provocarían en los mercados laborales nacionales y en las transformaciones industriales, y apuntaba normativamente a la puesta en práctica de políticas de recorte del gasto social (welfare retrenchment) e, incluso, de desmantelamiento del EB (Rodríguez Cabrero, 1992). Sin embargo, después de la Edad de Oro del bienestar correspondiente al período 1945-1975 (Golden Age), se dio paso a una renovada Edad de Plata (Silver Age), la cual, pese a las dificultades económicas desatadas por las crisis del petróleo de 1973 y 1978, había dado señales de una gran adaptabilidad a la nueva situación (Taylor-Gooby, 2002).

La resistencia del EB frente a las presiones a favor del recorte de las políticas sociales ha sido subrayada por los estudiosos e investigadores del bienestar social en los últimos decenios. Desde los enfoques del institucionalismo histórico, la “dependencia de la senda” (path dependency) y la “teoría de la evitación de la culpa” (blame avoidance), los análisis se han concentrado mayormente en explicar esta resistencia de las políticas del bienestar a los recortes y cuáles eran los factores obstaculizadores de tales intentos, así como en analizar sus mecanismos de funcionamiento. Estos últimos, de naturaleza institucional, parecían conducir a

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la estabilidad y no al cambio. Sin embargo, y a pesar de la resistencia demostrada por el EB, una preocupación por la “recalibración” y la contención del gasto público (cost containment) –que no siempre se ha traducido linealmente en retrocesos (retrenchment)– ha pasado en los últimos lustros a constituirse en objetivo prioritario de gobiernos occidentales de distinta coloración política y en motivo analítico principal de los trabajos de científicos sociales y de investigadores de las políticas sociales (del Pino y Colino, 2006). Empero, las preguntas principales de investigación mantienen su vigencia: si han cambiado las políticas, ¿cómo lo han hecho y en qué medida?; y, ¿cuáles son los útiles teóricos más adecuados para examinar el alcance de los cambios?

A fin de comprender mejor el significado y el alcance de las reformas de las políticas públicas en general, bajo estas líneas se pasa revista a escuelas de pensamiento, enfoques y aproximaciones, utilizando la tríada analítica de las tres íes: ideas, instituciones e intereses (Moreno, 2009). En términos generales se asume que las ideas (ideologías) se confrontan con los intereses a través de la mediación de las instituciones, públicas y privadas. El examen de los agentes sociales –sus demandas, movilizaciones y reivindicaciones– es, por tanto, de capital importancia en el armazón analítico de las tres íes, el cual tuvo una primera formulación desde la economía política, y fue posteriormente adaptado en el análisis de las políticas públicas (policy analysis).

En sentido amplio cabe definir a las ideas como aquéllas que los actores tienen para conseguir sus intereses, los cuales suelen manifestarse en situaciones “ganadoras” y “perdedoras” tras los cambios de las políticas (policy shifts). Las instituciones, por su parte, son tomadas en consideración especialmente en cuanto al establecimiento de las reglas de juego, a los procedimientos de conflicto y negociación que estructuran los juegos de intereses de los actores y a las posibles consecuencias de las reformas de las políticas (Hall, 1986).

Los análisis que han tratado de explicar el cambio de las políticas a menudo han interpretado las transformaciones desde una visión estática. Así, por ejemplo, el hecho de que los shocks económicos de carácter exógeno (ej. crisis de los sistemas financieros internacionales) o las batallas domésticas en los conflictos distributivos (ej. políticas de ortodoxia financiera o expansión presupuestaria) puedan desestabilizar el equilibrio institucional, no implica necesariamente la creación de un nuevo equilibrio, como se ha interpretado –hasta el momento de redactar este capítulo– de los efectos de la crisis financiera iniciada en 2008. Ciertamente la fijación del nuevo equilibrio es el correlato de su definición, discusión e implementa-

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ción, tras la pugna de los actores (y de sus ideas, intereses e instituciones en liza), y no la respuesta a la exigencia funcional de unas determinadas condiciones estructurales “fijas”.

2.1. Ideas El enfoque de los “recursos de poder” (power resources approach) subraya el valor autónomo de la política como instrumento de cambio y cuestiona la idea de que la política social refleja simplemente las necesidades sistémicas de las sociedades capitalistas e industrializadas (Korpi, 1983; Esping-Andersen, 1985).

Desarrollando el paradigma analítico de los “recursos del poder”, Gøsta EspingAndersen (1990) ha teorizado sobre los tres mundos del bienestar capitalista asumiendo implícitamente planteamientos socialdemócratas “a la escandinava”, es decir, de orientación estatalista (state-centred approach), según los cuales la acción del estado central es la gran variable independiente que determina la producción de bienestar. Según esta perspectiva, las estructuras estatales disponen de una relativa autonomía, que las hace responsables principales del desarrollo de los sistemas nacionales de provisión social.

Desde dicha perspectiva, los recursos de poder de los actores colectivos son fundamentales en la formación y acción posterior de las coaliciones de poder. Éstas, a su vez, son responsables de la implantación de estructuras de protección social.

También se toma en cuenta el legado histórico, o “dependencia de la senda” (path 1 dependency) de las instituciones estatales como elementos principales en la consolidación de los distintos regímenes de bienestar, aunque cabe criticar el paradigma de los “recursos de poder”, precisamente porque a menudo pasa por alto el simple hecho de que el Estado del Bienestar “(…) ha hecho concordantes con la modernidad muchas funciones previamente desarrolladas por la familia, la iglesia, el gremio y la comunidad local” (Flora y Heidenheimer, 1981: 6).

Existe una dimensión cultural y axiológica en el desarrollo de los sistemas de bienestar, generalmente despreciada en los análisis comparativos, cuya evidencia es complejo sintetizar estadísticamente, pero cuya importancia es equivalente, cuando no 2 mayor, a otros elementos objetivables y medibles . La autopercepción de necesida3 des, estilos de vida y niveles de satisfacción influye sobremanera en la configura1. Es éste un concepto profusamente empleado por los estudiosos de la economía institucional y evolucionista. Las expresiones acuñadas tales como path dependency, innovation change (cambio innovador) o feedbacks (retroalimentaciones o, simplemente, realimentaciones) deben considerarse en el marco más amplio de los sistemas evolutivos complejos y dinámicos. Sistemas que se caracterizan por tres fases: estabilidad, caos y bifurcación y nueva senda estable. Para determinar en esta última fase las dependencias inerciales creadas o la emergencia de nuevas estructuras, los análisis históricos y estocásticos son fundamentales (Pitruzzello, 2004).

2. Aspectos culturales y valorativos que con frecuencia no son tenidos en cuenta por los científicos sociales que utilizan técnicas comparativas cuantitativas, especialmente en el área de la política económica (QCPE-quantitative comparative political economy).

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ción de las opciones estratégicas de los principales actores o coaliciones de actores favorecedoras del desarrollo del bienestar social (pongamos por caso familias, gobiernos, asociaciones civiles, sindicatos o corporaciones lucrativas). Tales elementos no son siempre reducibles a variables numéricas o representaciones interpuestas (proxies). Empero, en numerosas ocasiones son constitutivos de rasgos comunes (commonalities) entre países en el seno de civilizaciones culturales transnacionales, como puede ser el caso de los países escandinavos o mediterráneos.

Cabe criticar también la escuela de los “recursos de poder” y el enfoque de los regímenes por sus implicaciones para con “el género” (Orloff, 1993). Se aduce que tales aproximaciones no sólo suelen “ignorar” el rol de las mujeres como productoras de satisfacción vital (well-being), sino que el concepto de desmercantili4 zación (de-commodification) no considera cabalmente la importancia del trabajo no remunerado en los hogares (Lewis, 1992, 1997). Las mujeres han desarrollado actividades fundamentales como trabajadoras domésticas y cuidadoras no remuneradas en las familias/hogares, una realidad de carácter socialmente estruc5 turante en un Estado del Bienestar de corte “familista” como el español .

2.2. Instituciones El neoinstitucionalismo es otra influyente corriente de revitalización conceptual y analítica, en esta ocasión proveniente de Norteamérica. En sus tres variantes más características (histórica, sociológica y de elección racional), dicha escuela de pensamiento señala que las instituciones moldean las preferencias y objetivos de los actores en los procesos de toma de decisiones. Además, mediante el establecimiento de las “reglas del juego” de poder e influencia, se condicionan igualmente los resultados de dichos procesos (Koelble, 1995; Hall y Taylor, 1996).

El nuevo institucionalismo de corte histórico ha tenido en los últimos años un protagonismo especial en los estudios y análisis comparados (Steinmo et al., 1992).

El tipo de configuración de las instituciones constitucionales, en concreto la naturaleza y número de los llamados puntos de veto (veto points), puede facilitar o difi3. De los grandes países europeos, y según la autopercepción expresada por los encuestados, España era el primer país en la clasificación de “Años de Vida Feliz” (período 2000-09). Dicho estudio combinaba datos de expectativa y de vida y satisfacción vital (“how long and happy people live”) (Veenhoven, 2009).

4. El cual hace referencia al nivel de derechos sociales, mediante prestaciones y servicios, que permitirían a los ciudadanos cubrir sus necesidades vitales al margen del mercado laboral. Richard Titmuss, representante de la corriente socialdemócrata tradicional, ya consideraba a las políticas sociales como medios para no depender del salario como única forma de emancipación y satisfacción de necesidades vitales.

5. En análoga forma al de “des-mercantilización” se ha propuesto el controvertido término de “des-familización” que mediría el grado en que el bienestar social permitiría a las mujeres desarrollar sus planes de vida independientemente de las responsabilidades familiares (Esping-Andersen, 1999). Otros autores prefieren el término 'externalización' de cuidados familiares (Moreno, 2002).

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cultar la reforma del EB. La tendencia de los gobiernos a tratar de evitar ser culpados de las políticas impopulares (blame avoidance) puede llegar a impedir o frenar la reforma (Weaver, 1986; Pierson, 1996, Bonoli 2001). En el caso de que el gobierno decida seguir adelante con ella, se arriesga a ser castigado electoralmente o a que el cambio carezca de legitimidad, lo que finalmente puede producir problemas de aceptación ciudadana y, en último término, entorpecer el funcionamiento de las nuevas medidas una vez implantadas.

Existen solapamientos del neoinstitucionalismo histórico con conceptos como el de “sedimentación”, característico del institucionalismo sociológico (Tolbert y Zucker, 1996). Este último enfoque se desarrolló dentro del campo académico de la teoría de las organizaciones y entiende que las decisiones individuales son el producto no sólo de entramados institucionales sino de marcos de referencia de mayor amplitud social. Los individuos se encuentran “encajados” (embedded) en contextos culturales y organizativos que prefiguran los propios conceptos de autointerés y utilidad. El concepto de “embededness” subraya los decisivos roles que la cultura, las relaciones sociales, la identidad grupal y la actividad económica juegan en la conformación de los intereses de las personas y en el cariz estructurante o contingencial de su conducta política. Así, la tan repetida “crisis” del Estado del Bienestar podría ser interpretada como un colapso de la cultura del bienestar (Rosanvallon, 1995). El énfasis, por tanto, está en los sistemas simbólicos, los sesgos cognitivos y las plantillas morales, facilitados por los “marcos de significados” (frames of meaning) que guían las acciones humanas (Powell y DiMaggio, 1991; Hall y Taylor, 1996).

La variante neoinstitucionalista de elección racional remarca que los actores implicados disponen de un conjunto fijado de preferencias, generalmente en línea con el denominado “principio de la transitividad” (si “a” es mejor que “b”, y “b” mejor que “c”, entonces “a” es necesariamente mejor que “c”; y a la inversa), y que, consecuentemente, se comportan de manera instrumental para maximizar el logro de sus preferencias. Esta escuela de pensamiento se aproxima a la política y políticas públicas en términos de dilemas de acción colectiva. En lo que respecta a nuestra discusión, se aduce que lo que suele condicionar a los actores a que tomen acciones colectivas de orden superior es la ausencia de encajes institucionales que garanticen una conducta complementaria por parte de otros actores (ejemplos clásicos son el “dilema del prisionero” o la “tragedia de los comunes”, Ostrom, 1990).

Quizá una de las contribuciones más relevantes del neoinstitucionalismo de elección racional haya sido el énfasis que éste ha dado al rol de las interacciones estratégicas en la determinación de los resultados de las políticas. De acuerdo con este

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enfoque, resulta más probable que las conductas de los actores estén motivadas no por fuerzas impersonales de carácter histórico, sino por un cálculo estratégico; un cálculo que está considerablemente condicionado por las expectativas de los actores acerca de la probable conducta interesada de otros actores.

Cabe señalar que si bien la perspectiva neoinstitucionalista se muestra eficaz y plausible a la hora de analizar las resistencias del Estado del Bienestar a las presiones para recortar prestaciones y servicios, encuentra más dificultades a la hora de valorar correctamente el peso de las instituciones políticas cuando la variable dependiente –el posible recorte– está siendo definida de formas distintas por los diferentes investigadores (Kitschelt, 2001; Pierson, 2001; Green-Pedersen, 2004).

2.3. Intereses El concepto de “intereses” es grupal y se relaciona íntimamente con el de “creencias” y “deseos” (Sartori, 1984). Sin embargo, la estabilidad grupal del concepto no puede darse por sentada ya que, si los intereses pueden considerarse como una función de las “creencias” y los “deseos”, cuando éstos últimos son inestables también los son aquéllos. En situaciones de incertidumbre los límites del procesamiento cognitivo de los actores auspician que sus intereses se dirijan generalmente a la satisfacción, y no tanto a la maximización, de sus conductas (North, 1990; Simon et al., 1992) Cuando la información es procesada por los agentes de manera diversa, o la distribución de la información se realiza asimétricamente, los intereses pueden conducir a situaciones de riesgo moral (moral hazard). En realidad, sucede a menudo en los procesos de elaboración de políticas públicas que los agentes no saben cómo encauzar sus intereses en la pugna con los de otros actores (principales) y sus agentes. La mejora de la información en situaciones de incertidumbre ayuda en escasa medida a resolver la ambigüedad estratégica, ya que los agentes se muestran inseguros respecto a cuáles son sus auténticos intereses.

Relevantes en nuestro marco de referencia son las “redes programáticas” (policy networks) y las “coaliciones de apoyo” (advocacy coalitions). Las primeras están constituidas por un conjunto de relaciones relativamente estables, no jerarquizadas y de naturaleza interdependiente y ligadas a una variedad de actores, los cuales comparten intereses comunes respecto a una política e intercambian recursos con el fin de lograr los intereses compartidos asumiendo que la cooperación es la mejor manera de conseguirlos (Peterson, 2004).

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Existe un continuo variopinto de tipos de “redes”: desde las muy inclusivas comunidades de políticas (con alta interdependencia, relaciones estables, afiliación limitada e independencia respecto a otras “redes”), a otras integradas de manera laxa (con limitada interdependencia, afiliación abierta, relaciones menos estables y menos aisladas de otras “redes”). Naturalmente las “redes” descritas en primera instancia son generalmente más capaces de condicionar los resultados de las políticas (policy outcomes) que las descritas en segundo lugar. Las “coaliciones de apoyo” (advocacy coalitions) suelen ser grupos de actores de organizaciones públicas y privadas que comparten creencias y persiguen la consecución de objetivos comunes (Sabatier, 1986). La premisa principal en la conformación de “coaliciones de apoyo” es que la elaboración de políticas (policymaking) se produce en un subsistema de políticas en el que coexisten otras “coaliciones” que compiten entre sí a fin de influenciar los programas o políticas de acuerdo a sus propias creencias, lo que refuerza la cohesión de cada “coalición” (Sabatier, 1998).

Con carácter general se arguye que los análisis de “redes programáticas” son más apropiados para explicar la continuidad y estabilidad de las políticas que para analizar el cambio, si bien algunos autores los han utilizado en este segundo supuesto (Marsh, 1998; Smith, 1993). Los estudios de las “coaliciones de apoyo” se desarrollaron con objeto de examinar los cambios de las políticas en un período prolongado de tiempo. A su vez, mientras los análisis de “redes programáticas” enfatizan el papel de los recursos en la estructuración del acceso de los actores a los procesos de elaboración de las políticas (policy-making), los estudios de las “coaliciones de apoyo” subrayan la importancia de los sistemas de valores, así como el aprendizaje orientado hacia dichas políticas.

España ofrece un peculiar contexto de análisis por su estructura institucional y su descentralizada organización estatal, ya que el gobierno central no siempre es, en última instancia, el actor decisivo del “ordeno y mando” (command-and-control).

Como se ha puesto en evidencia en muchos de los últimos análisis sobre reformas políticas del bienestar, la pretensión gubernamental de cambiar, por ejemplo, aspectos relativos a cómo gestionar los programas de pensiones o desempleo, aun no suponiendo una modificación de los derechos ciudadanos pueden ser suficientes para desencadenar la actuación de redes de actores o instituciones con intereses en juego (Natali y Rhodes, 2004).

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2.4. Alcance de los cambios Con carácter general cabe distinguir tres tipos de cambios en las políticas públicas, incluidas las del bienestar. Los de primer orden consisten en una utilización distinta de los instrumentos de política, aunque sus principales objetivos y sus instrumentos sigan siendo los mismos. Los segundos reflejan una modificación de dichos instrumentos de política aunque sus objetivos no varíen. Los cambios de tercer orden implican la modificación tanto de los instrumentos como de los objetivos de la política. Mientras que los cambios de primer y segundo orden se pueden considerar como parte de la actividad normal en la elaboración de las políticas, los de tercer orden implican un cambio radical (Hall, 1993).

Durante el período 1984-2008, y utilizando como referencia el caso analítico español, se han detectado diversos cambios en las políticas del bienestar (del Pino y Ramos, 2009). Los cambios de primer orden consistieron en una utilización más amplia de los instrumentos de política existentes. Los de segundo orden se refirieron a una modificación de tales instrumentos que, sin embargo, no suponía un cambio en la naturaleza del régimen de bienestar. Los cambios de tercer orden fueron consecuencia de reformas que trataban de responder a presiones más poderosas modificando los instrumentos de política e introduciendo una nueva lógica del bienestar. Conviene resaltar que, independientemente de que los cambios puedan ser de primer y segundo orden (path dependent changes) o de tercer orden (innovative changes), su impacto puede ser radical o incremental, lo que puede tener consecuencias en cuanto a su aceptación.

En los últimos lustros se ha asistido a una significativa transformación paradigmática en la comprensión del Estado del Bienestar europeo, y que se relaciona con los cambios en las políticas económicas (principalmente del Keynesianismo de corte socialdemócrata al Monetarismo de matriz neoliberal). ¿Supone ello que el desarrollo del bienestar ha evolucionado como un mero sucedáneo de las ideas, instituciones e intereses “fuertes” en el “Viejo Continente” en línea con los postulados del hegemónico capitalismo anglosajón? Se ha argumentado, al respecto, que existiendo un creciente número de presiones y “nuevos riesgos sociales” la evolución de las políticas parecería convalidar la derivación hacia un modelo postEstado del Bienestar (Loughlin, 2004).

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3. Nuevos riesgos sociales Con el tránsito al Tercer Milenio, los Estados europeos han confrontado un período intenso de reformas en sus fronteras funcionales y territoriales de protección social, lo cual ha reflejado tensiones recurrentes entre expansión y recorte del gasto social (Ferrera y Rhodes, 2000; Kuhnle, 2000; Huber y Stephens, 2001; Taylor-Gooby, 2004; Esping-Andersen y Palier, 2010).

Ya en la década de los 90, las políticas europeas se implementaron primordialmente con la finalidad de lograr una mayor integración económica en el seno de la Unión Europea, tras la implantación del Mercado Único y la posterior introducción de la moneda única. En paralelo, las instituciones de la UE salvaguardaron y promovieron la competencia en el “mercado abierto” interno. Los países de la UE adoptaron profundos cambios en sus concepciones de política económica y aceptaron la limitación de su deuda nacional, a la par que “saneaban” sus finanzas públicas. Además, los niveles de inflación se mantuvieron bajos, lo que implicó la moderación salarial y una estabilización de las cotizaciones a los sistemas públicos de seguridad social. Más allá de alegar la necesidad de cambios en las economías europeas, el discurso de la globalización fue instrumentalizado también a fin de intentar modificar los pactos de solidaridad del bienestar en los ámbitos internos de los estados miembros (Palier y Sykes, 2001; Moreno y Palier, 2005; Guillén y Gutiérrez, 2008).

El alejamiento de las tradicionales políticas económicas de corte keynesiano fue desplegado por los gobiernos de estados miembros de la UE con el fin de favorecer el consumo y el crecimiento económico. En medio de agudas crisis fiscales, la erosión del macro-consenso ideológico establecido tras la Segunda Guerra 6 Mundial dio paso a un compromiso de índole neocorporatista –y progresivamen7 te inestable– entre las lógicas del capitalismo y la solidaridad del bienestar . A pesar de su diversidad, las “variedades del capitalismo” (variaties of capitalism) del bienestar pasaron a compartir unos mismos objetivos estratégicos y una misma preocupación por la optimización del capital humano en el seno de los mercados 6. “El Compromiso de Mitad de Siglo” (Mid-century Compromise) fue un acuerdo implícito alcanzado entre la propiedad privada y los derechos sociales (o entre capital y trabajo) en los países industriales avanzados del capitalismo del bienestar. Mediante concesiones mutuas se hizo posible la institucionalización de conflictos latentes entre las desigualdades inherentes al capitalismo y las igualdades derivadas de la ciudadanía de masas (Crouch, 1999).

7. Según el “cuento de O’Goffe” (O’Goffe’s tale), el cual hace referencia a las tesis de O’Connor (1973), Gough (1979) y Offe (1984), existe una insuperable contradicción para el mantenimiento del bienestar solidario. Ello es debido a los enfrentados procesos de legitimación social del sistema liberal y a la preservación de los mecanismos de acumulación capitalista (Moreno, 2000).

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nacionales para tratar de conseguir con ello posiciones de ventaja comparativa en 8 el mercado global .

El nuevo paradigma económico asumió las pautas del estado activador –o “capacitador” (enabling)– schumpeteriano con el establecimiento de la prioridad por la “libertad del mercado” como condición sine qua non para el éxito económico. La finalidad no ha sido otra que la de fortalecer la competitividad de las economías nacionales subordinando las políticas de bienestar a las demandas de flexibilidad e incentivando la autorresponsabilización de los ciudadanos de su propio bienestar (Jessop, 1994; Moreno y Serrano, 2007). Los cambios y las reformas de las políticas fueron justificados por la mayoría de los gobiernos como requisitos ineludibles a fin de cumplir con los criterios establecidos en el Tratado de Maastricht. De esta forma, las dinámicas económica, política y social pasaron a constituirse en un “todo” integrado del discurso político y de la elaboración y provisión de políticas públicas sociales y del bienestar. A resultas de ello, las reformas se consideraron como inevitables en el proceso de Europeización (Scharpf, 1996; Moreno y Serrano, 2009).

De gran importancia para las reformas de las políticas públicas sociales y del bienestar en la Unión Europea han sido las transiciones socioeconómicas en las denominadas sociedades post-industriales –o sociedades industriales avanzadas– que han dado lugar a la aparición de “nuevos riesgos sociales” (NRS). Éstos están relacionados principalmente con las transformaciones en el mercado laboral, con la conciliación entre vida laboral y familiar y con las consecuencias de las reformas introducidas en los Estados del Bienestar respecto a los “viejos riesgos sociales” (tales como la atención sanitaria o las pensiones).

En términos generales y sintéticos, los NRS se asocian a cuatro desarrollos principales: 1. Cambios en los roles de las mujeres manifestados en la mayor participación feme nina en el mercado formal de trabajo. Asimismo, se han intensificado las demandas en favor de la igualdad de género en la educación y formación, y las condiciones salaries y de empleo.

8. El enfoque de las “variedades del capitalismo” considera a los sistemas de bienestar como sistemas de regulación del mercado de trabajo de acuerdo a específicos encajes políticos y económicos. La principal diferencia se produce entre las economías anglosajonas, liberales y tendencialmente desreguladas (EE.UU. y Reino Unido), las del modelo “renano” continental, y las del modelo nórdico donde imperan negociaciones y acuerdos entre empresarios, sindicatos, instituciones financieras e instancias públicas (Soskice, 1999; Hall y Soskice, 2001). Asociado a la teoría política liberal, el término “capitalismo anglosajón” ha sido popularizado por Michael Albert (1993) relacionándolo con la variante liberal del capitalismo contemporáneo.

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2. Transformaciones en los hogares y las familias, que se reflejan en el incremento del número de personas mayores dependientes, así como en el aumento de las necesidades de atención y cuidados para niños y jóvenes, y del mayor número de hogares monoparentales y unipersonales.

3. Cambios en el mercado laboral con una extensión de la exclusión social entre aquellos trabajadores con un menor nivel educativo y con empleos “atípicos”, con bajos salarios y menores derechos laborales. Una concentración del desempleo en grupos con baja cualificación profesional y sujetos a procesos de deslocalización, subcontratación o tercerización (outsourcing).

4. La expansión de los servicios privados, y la desregulación de las prestaciones y servicios públicos. La maduración de los sistemas de pensiones y sus mayores costes suelen traducirse en una menor intensidad de las prestaciones. Los efectos de “expulsión” (crowding out) de las políticas de bienestar relativas a los “viejos riesgos sociales”, pueden reflejarse en la desinversión productiva, la prevalencia (pre-empting) del empleo cualificado o la desincentivación del trabajo remunerado.

A resultas de todo ello, diversos grupos de ciudadanos vulnerables confrontan nuevas necesidades en situaciones tales como: (a) Equilibrar trabajo remunerado y responsabilidades familiares (especialmente el cuidado de los niños, la atención a los mayores dependientes o convertirse en dependientes sin apoyo familiar); (b) Carecer de habilidades y capacitación para obtener un empleo seguro y adecuado, o disponer de una adiestramiento obsoleto sin poderlo mejorar mediante procesos continuos de formación; y (c) Utilizar medios privados que ofrecen servicios sociales insatisfactorios o prestaciones y servicios inseguros o inadecuados (Esping-Andersen et al, 2002; Taylor-Gooby, 2004; Bonoli, 2005).

El impacto de los NRS se hace sentir, en gran medida, en el ámbito de actuación tradicional de las familias y ponen a prueba a éstas últimas como eficaces “amortiguadores sociales”, de manera especial en un régimen del bienestar familista como el español. Recuérdese que en los países meridionales de la Unión Europea, las estrategias informales de combinación de trabajos remunerados en el mercado laboral formal, y no remunerados en los hogares, son cruciales en los encajes del bienestar entre poderes públicos, familias y mercados (Moreno, 2007).

Considérese, igualmente, que los mayores incrementos de los últimos años en la participación laboral de las mujeres en la Unión Europea se han producido en los países mediterráneos y, concretamente, en España (Cuadro 1). Además, la exten-

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sión de las familias con “doble sueldo” (dual earner families) y la preferencia de las madres trabajadoras españolas por la jornada laboral completa fuera de casa –que contrasta con la situación en otros países europeos–, propician cambios no sólo en la organización interna de las familias y hogares, sino en el modo en el cual el régimen de bienestar familista ha caracterizado su funcionamiento.

Cuadro 1: Evolución de la tasa de actividad laboral femenina en España (1976-2009) Edades

1976

1980

1985

1990

1995

2000

2003

2006

2009

(19762009)

% total población grupos edad en 2009

16-19

48,57

39,97

31,97

30,25

21,77

20,78

18,4

23,73

16,09

-32,48

4,49%

20-24

53,49

54,71

54,53

61,2

57,95

57,27

56,36

62,89

62,2

8,71

6,57%

25- 54

29,07

30,4

35,62

47,87

56,47

63,5

66,01

72,21

77,38

48,31

53,81%

55

13,84

11,24

10,05

8,99

8,46

8,8

9,68

12,42

14,97

1,13

35,13%

Total

28,53

27,77

28,96

34,56

37,86

41,73

43,15

48,56

51,7

23,17

100%

Notas: Datos anuales obtenido en el 4º trimestre excepto para 2003 (3er trimestre). Fuente: Encuesta de la Población Activa (EPA), INE.

La transición de un modelo familiar tradicional de “varón sustentador” (male 9 breadwinner model) a otro de “solidaridad familiar y de parentela” (Naldini, 10 2003), junto con el incremento de los hogares monoparentales , ha caracterizado la evolución en la España postfranquista. Como consecuencia, se ha constatado una transferencia de responsabilidades de cuidado y atención de los jóvenes progenitores a los abuelos o parientes, lo cual ha reforzado coyunturalmente las bases culturales del régimen del bienestar mediterráneo. Sin embargo, tales estrategias y prácticas de microsolidaridad familiar mediterránea conllevan un efecto perverso: una limitada intervención pública, generalmente pasiva y exigua para con la familias y hogares (Flaquer, 2000).

9. En España el modelo male breadwinner, en base al cual se expansionó la Edad de Oro del capitalismo del bienestar (1945-75), ha sido considerado como “inaceptable” por 2 de cada 3 mujeres españolas (CIS, 1995).

10. Según datos del Instituto de la Mujer (www.inmujer.migualdad.es/” www.inmujer.migualdad.es/) el número las familias formadas por un sólo progenitor y uno o más hijos menores de 18 años había pasado de unas trescientas mil en 2002, a más de medio millón a finales de 2009.

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De “puertas adentro”, la igualdad de género y las políticas a favor de las mujeres (women-friendly) atañen a la redefinición cultural de los hogares y al reparto de las tareas domésticas (Salido y Moreno, 2007). Este aspecto suele no tenerse en cuenta en las propuestas de activación laboral y provisión de servicios sociales, pero es de la máxima importancia ya que condiciona cualquier escenario de futu11 ro en el desarrollo del régimen mediterráneo de bienestar .

La externalización de los servicios de atención personal provistos por la familia ha tomado un giro particular en España. Tales servicios, que habían sido realizados gratis et amore por las amas de casa en el seno de familias y hogares, son crecientemente “comprados” a bajo coste y realizados en buena parte por cuidadores inmigrantes (en buen número de casos en la denominada “economía sumergida”).

Este proceso ha sido reciente y rápido, y muestra en los países del Sur unas preferencias por soluciones contingentes muy alejadas de las reformas estructurales institucionalizadas (Ranci, 1999). En España, los tres niveles de gobierno (central, regional y local) han observado la expansión de tal mercado privado emergente con cautela, pero también con no poco alivio ya que pueden “ahorrar” dineros públicos y destinarlos a otras intervenciones y políticas no siempre del área del bienestar y lo social. De esta manera, la remercantilización (de-commodification) del cuidado familiar y de los servicios personales puede considerarse como una respuesta específica y contigencial a los procesos de reformas del bienestar. Tal remercantilización muestra rasgos particulares, como por ejemplo, la combinación de solu12 ciones laborales y de vivienda con la prestación de los cuidados a las familias .

En las situaciones en las que la protección social depende en gran medida del estatus ocupacional, como es el caso de España, la inestabilidad del mercado laboral suele traducirse en pobreza y exclusión social. Como ya hemos reiterado, el recurso privado tradicional para superar dichas situaciones ha sido el de contar con la generosa microsolidaridad familiar. A resultas de los procesos analizados, la exclusión social en España ha cobrado mayor visibilidad social en tiempos recientes. A menudo se trata de personas que en el pasado se encontraban en situación de pobreza 11. Los cambios en la división sexual del trabajo en los hogares españoles, por ejemplo, han sido muy lentos: en 1996 las españolas trabajaban un promedio de 4 horas y 30 minutos más que los hombres en las tareas domésticas; en 2001 la diferencia se había reducido en 17 minutos. Según esta cadencia, se necesitarían 80 años para que españolas y españoles compartiesen de manera equitativa las labores domésticas (MTAS, 2003). Considérese, asimismo, que el 75% del trabajo doméstico en 2004 era realizado por las mujeres; de igual modo, el 96,38 % de excedencias por cuidado de hijos recaía en las mujeres y el 98,46 % de los permisos de maternidad/paternidad correspondían a mujeres (www.fecyt.es/).

12. Así, en Italia se ha producido un incremento de los denominados badanti –o cuidadores domésticos que se ocupan de los niños o de los mayores dependientes– que residen en las mismas viviendas de las personas a las que cuidan. En España el crecimiento de los inmigrantes –mayormente latinoamericanos– en la realización de las mismas tareas que los badanti ha sido exponencial en los últimos lustros, sobre todo en las grandes ciudades (Moreno Fuentes, 2009).

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o de carencia material, pero que ahora han pasado a confrontar situaciones de vulnerabilidad económica y social. Al desaparecer hábitos y normas en los que se sustentaba la relación ocupacional de los asalariados y las relaciones familiares, la existencia de “mallas de seguridad” bien diseñadas y eficaces ha cobrado una importancia estratégica crucial en pos de la inclusión social. A la vista de tales tendencias, la asistencia social –el componente del estado de bienestar mejor conformado para hacer frente a éstos riegos– adquiere una relevancia creciente (Saraceno, 2002).

4. Acumulatividad, crisis económica y prospectiva Las reformas inducidas en los pilares del EB español (ver Cuadro 2) han sido acumulativas, graduales y, en la mayoría de los casos, yuxtapuestas. No han seguido, como en algunos países europeos, una lógica de construcción de “nueva planta”.

Sin embargo, el carácter fragmentario y “parcheado” de buena parte de los programas sectoriales del bienestar en España no debe entenderse necesariamente como síntoma de un subdesarrollo de las instituciones y políticas sociales. Por ejemplo, el relativo desinterés por la implantación de una dimensión comprensiva por la lucha contra la pobreza y la exclusión social ha coincidido a menudo con medidas excepcionales de gasto social, como la producida en 2009 para los desempleados sin protección y con rentas inferiores al 75% del Salario Mínimo Interprofesional (prestación de los 420 euros mensuales).

Cuadro 2: Los pilares del Estado del Bienestar en España POLÍTICAS SOCIALES

DERECHOS

HITOS INSTITUCIONALES

Educación

Derecho a una educación básica y obligatoria (6 a 16 años)

Ley Orgánica de Educación (1985) Ley de Ordenación General del Sistema Educativo (1990)

Sanidad

Acceso universal al Sistema Nacional de Salud

Ley General de Sanidad (Sistema Nacional de la Salud) (1986)

Transferencias de rentas

Ingresos por pensiones y desempleo

Ley General de la Seguridad Social (1967)

Subsidios a personas sin medios y en situación de necesidad

Ley de Pensiones no Contributivas (1990) (invalidez y jubilación) Leyes autonómicas de Rentas Mínimas de Inserción (RMIs) (1989 - 95)

Servicios Sociales

Acceso universal y descentralizado a la red básica de prestaciones

Plan Concertado de Servicios Sociales de las Corporaciones Locales (1987)

Derechos a cuidados de los dependientes y de promoción de la autonomía

Leyes Regionales de Servicios Sociales (1980s, primer período) Ley de Dependencia (2006)

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La acumulatividad de las políticas de bienestar en España por un lado y la descentralización política y el gobierno multinivel por otro, se combinan en un amplio campo de intervención innovadora y complementaria. En el área de los servicios sociales, el protagonismo de la Comunidades Autónomas y de los entes locales es crucial, pudiéndose afirmar que la administración central de estado es subsidiaria de la acción de aquellos niveles subestatales. La progresiva e inductiva federalización española ha canalizado el “agravio comparativo” entre nacionalidades y regiones hacia un efecto de imitación – o “mímesis autonómica”– que se refleja en un deseo de igualarse entre ellas, semejante al que España ha venido manifestando respecto a los países europeos más avanzados (Moreno, 2008). Además, dicho efecto “demostración” ha servido no sólo para nivelar ex post rendimientos en la producción de políticas públicas, sino que ha estimulado ex ante la innovación de programas y la experimentación en el área del bienestar social.

El caso de la denominada “malla de seguridad” (safety net) ilustra cabalmente el carácter acumulativo de las políticas de bienestar en España (Moreno, 2000; Arriba, 2008). Ciertamente, la construcción en España de dicha “malla” o “última red” de protección social no ha seguido ningún plan preestablecido. Los diversos “materiales” empleados para su elaboración se han tejido de manera incremental, con una combinación de inputs por parte de los actores intervinientes. En la mayoría de los casos se ha procurado atender a colectivos previamente identificados y sujetos a la intervención pública (pobres, pensionistas sin recursos, inválidos, desempleados de larga duración o madres inactivas con cargas familiares, pongamos por caso). Las prestaciones son de baja intensidad, pero su número en los diversos programas disponibles no puede considerarse pequeño: unos 4,5 millones recibían ayudas y subsidios de garantías de “mínimos” en 2009; es decir, alrededor de uno de cada diez residentes españoles (Moreno, 2007).

En los años venideros, además del campo general de la exclusión social, será tema prioritario en el análisis de políticas del bienestar sociales el relativo a la inmigración (que supera ya un 10% de la población española empadronada), sobre todo en lo referente a la integración social de la segunda generación de inmigrantes y a la accesibilidad a las prestaciones sociales del EB español. El envejecimiento de la población, en sus diferentes facetas, será igualmente un área destacada en la agenda futura de investigación. El destino de la política social española y la respuesta a los retos del envejecimiento, la inmigración y la exclusión social, no sólo dependerá de la alta legitimidad que los ciudadanos españoles sigan concediendo al Estado de Bienestar (Arriba et al., 2006). De entre los varios retos a afrontar

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por el EB español de cara a los próximos años, dos pueden identificarse como determinantes respecto a las reformas de las políticas del bienestar. El primero, y como no podía ser menos, es de carácter exógeno y europeo, relativo a la viabilidad del welfare state en el contexto de la mundialización económica. El segundo es de índole endógena y concierne al rol de las mujeres en la provisión de bienestar y a su consideración, bien como un asunto de “puertas adentro” o bien de responsabilidad de la sociedad española en su conjunto. Breves reflexiones respecto a ambos retos se expresan a continuación.

4.1. La Europa social Los EB europeos, como consecuencia en buena parte del discurso político del neoliberalismo y de la ofensiva de la variante del capitalismo anglosajón, siguen confrontando una pregunta recurrente: ¿cuál es el nivel de bienestar económicamente sostenible? La respuesta se condiciona al propio concepto de ‘sostenibilidad’ de los sistemas de protección social. La dimensión de los valores sociales compartidos cobra una decisiva importancia como guía para institucionalizar las políticas sociales y asegurar su financiación. Así, por ejemplo, la legitimidad de los sistemas fiscales progresivos pertenece al sistema de valores compartidos en las sociedades europeas. No sorprende que una versión de la conocida como “eco13 nomía neoliberal del goteo” (trickle down economics) encuentre sus límites en el universo axiológico europeo.

Sin embargo, la respuesta por parte del capitalismo “coordinado” europeo frente a los efectos de la crisis inducida por capitalismo neoliberal anglosajón ha sido –hasta la fecha de redactar estas líneas– todo menos “coordinada”. En los últimos lustros, las recomendaciones de las instituciones de la UE habían insistido en la consolidación de redes nacionales de bienestar que favoreciesen la necesaria cohesión social. Ello posibilitaría no sólo el cambio sociotécnico de la sociedad de la información, sino que facilitaría una respuesta económica europea competitiva respecto al poderío multinacional de los EEUU y Japón y a la pujanza productiva de las emergentes China e India. Las respuestas se han producido mayormente en clave nacional por parte de los estados miembros, por la creencia de que así podrían preservar sus ventajas competitivas en los mercados globalizados y mantener

13. Este enfoque característico de la denominada Reaganomics y las propuestas “neocon” ha postulado que el dinero que se facilite a los más ricos y a la alta clase empresarial (mediante el pago de menos impuestos) promocionará el crecimiento económico y ello revertirá en nuevas inversiones y prosperidad económica para el conjunto social. La crisis desatada en 2008 ha “falsado” tales prescripciones. Uno de sus iniciales partidarios, paso a criticar los resultados de tales políticas que agrandaban la desigualdad y el déficit fiscal que, a su vez, provocaban inflación, estancamiento y una menor prosperidad del conjunto social (Stockman, 1986).

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sus sistemas de protección social. Sin embargo, la evolución de los flujos financieros parece indicar una predilección hacia el modelo de individualismo “re-mercantilizador”, característico del mundo anglosajón, o del dumping social asiático.

El desarrollo futuro del modelo social europeo, con una común matriz axiológica, estará a expensas de la prevalencia de los intereses nacionales de los estados miembros y de la pervivencia de las políticas sociales que: (a) se adapten a mercados de trabajo flexibles y abiertos; (b) racionalicen las políticas de gasto social mediante la contención del gasto; (c) transfieran selectivamente la provisión de servicios al sector privado; y (d) trasladen parte de la responsabilidad de la protección social a las esferas individual y familiar. Todo ello tendrá efectos determinantes en la configuración futura de las políticas del bienestar en España.

4.2. Mujeres, hogares y bienestar Cabe singularizar el incremento espectacular de la tasa de actividad laboral femenina como el proceso interno de mayor incidencia en los desarrollos futuros de las políticas sociales en España. Como es bien sabido, la familia interpenetra todas las áreas de incidencia del EB en España. En el seno de las familias el generoso rol de las mujeres ha servido de amortiguador social de las carencias de las políticas públicas del bienestar. El contexto está cambiando decisivamente con la mayor participación de las mujeres en el mercado laboral formal. Ello provocará reacomodos profundos en las responsabilidades de prestaciones y servicios del bienestar. Valga como ilustración de tales desafíos el asunto relativo a la progresiva implantación de la Ley de Dependencia. La protección social a las personas dependientes, junto con el incremento de la esperanza de vida y de la población mayor de 80 años, así como el cambio en el tamaño y funciones de la familia española y la difícil conciliación hogar-trabajo de las mujeres españolas (que constituyen el 85% de la población cuidadora informal), hacen inviable a medio plazo el modelo tradicional de cuidados informales basado en el trabajo no remunerado de la mujer.

No es probable que la presente generación de madres trabajadoras españolas reproduzca en el futuro los mismos roles que sus propias madres o abuelas, buena parte de las cuales pertenecen a las generaciones de las denominadas “supermu14 jeres” . Los sacrificios y actividades de este tipo de mater familias han sido cru-

14. Por “supermujer” se hace referencia a un tipo de mujer que ha sido capaz de reconciliar su trabajo no remunerado en el hogar con sus cada vez mayores y más exigentes actividades profesionales en el mercado laboral formal. Cohortes de los grupos de edad entre 45 y 66 años son representativas de dichas “supermujeres” (Moreno, 2002).

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ciales para la cohesión social de las sociedades mediterráneas, para su crecimiento económico y para una mayor igualdad de género. Sin embargo, y a medida que la hiperactividad de las “supermujeres” disminuye gradualmente, y el “familismo ambivalente” se transforma, un creciente vacío en la provisión familiar de servicios sociales personales emerge, con repercusiones transversales para el EB español y su incierto desarrollo futuro*.

* Este capítulo se ha redactado durante el desarrollo de los proyectos de investigación, “Welfare Attitudes in a Changing Europe” (European Science Foundation, MICIIN, CSO2008-02874-E/SOCI) y “Política social y gobernanza multinivel: actores públicos y sinergias institucionales en España e Italia” (CSIC-CNR, 2008IT2009).

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MERCADO DE TRABAJO EN ESPAÑA. DIÁLOGO ENTRE DOS POSICIONES JESÚS CALDERA SÁNCHEZ-CAPITÁN Vicepresidente de la Fundación IDEAS y Ex Ministro de Trabajo con el PSOE

Resumen En el verano de 2007 estalló en Estados Unidos la mayor crisis económica internacional que se recuerda desde el famoso crack del 29 en la Bolsa de Nueva York.

La política neoliberal del Gobierno de Bush y su apuesta por la desregulación de los no mercados financieros dejaba a miles de ninja (jóvenes sin ingresos, trabajo ni activos) cargados con una hipoteca muy difícil de pagar sobre un bien depreciado y, a nivel internacional, causaba una crisis financiera de la que todavía estamos intentando salir.

En el caso de España, a las consecuencias derivadas de la crisis financiera internacional, que ha cortado en seco el crédito a pymes y particulares, se unió el pinchazo de la burbuja inmobiliaria. Nuestra economía, en gran parte dependiente del sector de la construcción, muy intensivo en mano de obra, repuntó a tasas de paro elevadas.

En este escenario, cambiar el modelo de desarrollo y sustituirlo por otro que sea económica, social y medioambientalmente sostenible es ya una necesidad inaplazable. Nuevos sectores como las energías renovables, las ecoindustrias o los trabajos ligados al sector de la atención social tienen un gran recorrido como yacimientos de empleos. Y paralelamente debemos impulsar una reforma laboral que eleve la productividad, facilite la movilidad y favorezca la conciliación entre la vida personal y laboral.

1. Introducción Hace tiempo que España tiene pendiente abordar la tarea de transformar definitivamente su modelo productivo. Ahora, la profundidad de la crisis económica que estamos viviendo y el coste en destrucción de empleo han vuelto a poner de manifiesto la urgencia en afrontar este reto.

Resolver la crisis actual depende en buena medida de la vuelta a la normalidad del sector financiero, lo que en España pasa, necesariamente, y entre otras medi-

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das por una reducción de cajas de ahorros, pues el tamaño demasiado pequeño de algunas hace imposible su viabilidad. Pero, sobre todo, pasa por transformar el modelo productivo, lo que a su vez exige importantes e ineludibles reformas en el sistema educativo, la administración de justicia, el modelo energético, el sistema de transporte, la inversión en ciencia e innovación y la financiación de las entidades locales.

Y, sin duda, el nuevo modelo de crecimiento también necesita reformas en el mercado de trabajo. El hecho de que la tasa de paro alcanzara el 20,05% de la población activa en el primer trimestre de 2010 ha contribuido a avivar aquellos discursos que residencian en la reforma laboral la piedra angular para salir de la crisis, cuando en este mismo marco laboral España llegó a alcanzar en el segundo trimestre de 2007 la menor tasa de desempleo de su historia reciente, el 7,95%.

Rápidamente, algunos sectores de la patronal y de la derecha española reclamaron la reducción del coste de despido (de 45 a 33 días por año trabajado, en el mejor de los casos). Luego se amplió el debate y se sucedieron propuestas para introducir un contrato único que evitara la dualidad actual del mercado de trabajo, y también para reformar la negociación colectiva apostando por un modelo menos centralizado y corporativo. El Gobierno, sin embargo, aumentó la protección a los parados (426 euros mensuales durante un máximo de un año a quienes hayan agotado la prestación por desempleo), y trabaja en la búsqueda de mecanismos que favorezcan la flexibilidad interna.

En este contexto, quiero abordar el debate desde una perspectiva algo diferente.

En lugar de abordar directamente la discusión sobre el tipo de reforma laboral que se necesita a corto plazo, intentamos responder a tres bloques de preguntas relacionadas con el modelo productivo y con el papel que juega en éste el mercado laboral.

El primer bloque de preguntas al que debemos responder es: ¿cuál es el origen de la crisis económica actual, y por qué ésta ha impactado tan fuerte en la destrucción de empleo en España? Y nuestra respuesta es clara: el origen de la crisis no fue laboral. La raíz del problema está en el modelo neoliberal estadounidense, que apostó por una desregulación absoluta de los mercados financieros, que camparon a sus anchas, diseñando productos de ingeniería financiera que se han revelado como tóxicos. Esto desencadenó una crisis financiera internacional, que se ha convertido después en una crisis económica (acentuada en España por debilidades y problemas estructurales propios) y, finalmente, en una fuerte pérdida de empleo.

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En segundo lugar, nos preguntamos por la relación entre el modelo productivo y el mercado de trabajo. ¿Qué va antes, el modelo productivo o el mercado laboral? Y aquí las posturas se han polarizado entre los que piensan que es prioritario reformar el mercado de trabajo para facilitar la salida de la crisis, mientras que otros opinan que hay que abordar el cambio de modelo antes que hablar de reformas laborales. Mi opinión es que ambos se determinan mutuamente, son extremos de una misma rueda. Por tanto, para modernizar la economía española hay que abordar el cambio de modelo productivo, pero, de inmediato, hay que introducir modificaciones en el mercado de trabajo que permitan consolidar en el tiempo ese nuevo patrón de crecimiento.

Finalmente, en tercer lugar, y conociendo el origen de la crisis económica, la manera en que ha afectado al empleo en España y la necesidad de hacer reformas sucesivas, debemos preguntarnos: ¿cuál es el nuevo modelo productivo al que aspiramos y qué mercado de trabajo debe acompañarlo? Llegados a este punto, ponemos la mirada en los próximos 15 años, identificamos 10 sectores potenciales de crecimiento que sustituyan el excesivo peso del sector de la construcción y el turismo en nuestro país, y enunciamos las características fundamentales del nuevo mercado de trabajo que deberán estar presentes en ese escenario.

2. Una crisis de origen financiero y no laboral La primera cuestión a abordar atiende al origen de la crisis económica que sufre España. Como hemos apuntado, existe un consenso generalizado a la hora de situar el origen de la crisis económica en las turbulencias financieras de 2007, que rápidamente se extendieron desde Estados Unidos al resto del mundo. Como consecuencia directa de esos problemas financieros y de la consiguiente restricción del crédito a nivel mundial, la mayoría de las economías entraron en recesión en 2008. En algunos países, como España, la recesión ha originado una fuerte destrucción de empleo. Visto así, y de manera simplista, se podría decir que la solución pasa por recorrer el camino inverso: el empleo volverá a crecer cuando se haya reactivado la economía, que, a su vez, depende de forma crucial del restablecimiento del crédito y de la actividad financiera. Sin embargo, un análisis riguroso concluye que, junto a esta secuencia, persiste un problema estructural de nuestro modelo productivo y de nuestro mercado laboral.

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2.1. Causas del deterioro de la actividad económica mundial y su impacto en España El deterioro de la actividad económica actual tiene su origen en las consecuencias de las políticas monetarias y financieras que se implementaron desde comienzos de la década de los 90, en las características de la demanda y oferta de los activos financieros, y en el propio entorno competitivo en el que se desarrolló la actividad financiera. Así, los bancos centrales respondieron a las sucesivas etapas de ralentización del crecimiento económico con tipos de interés cada vez más bajos, proceso que se intensificó tras el estallido de la burbuja tecnológica en 2001. Esto acentuó la búsqueda de activos que ofrecieran rentabilidades elevadas en mercados financieros caracterizados por la abundante liquidez.

En síntesis, la economía mundial se situó en un escenario caracterizado por numerosos agentes en busca de alta rentabilidad, productos financieros cada vez más complejos y un entorno regulatorio laxo y heterogéneo. Durante este periodo de expansión crediticia hubo ciertos comportamientos abusivos, amparados en lagunas regulatorias, que expandieron los riesgos por gran parte del sistema financiero mundial. Con este escenario, el cambio de signo de las políticas monetarias y las dudas sobre la calidad de los activos actuaron como detonantes, desencadenando el ajuste.

La crisis produjo un impacto inmediato y de indiscutible gravedad sobre la economía española, la cual ya mostraba signos de agotamiento. Así, el crecimiento mantenido que vivía la economía española desde finales de 1994 fue ralentizándose hasta que, en el tercer trimestre de 2008, España entró en recesión. Al margen de la coyuntura internacional adversa, dos debilidades estructurales propias explican la intensidad con que la crisis ha afectado a España, en especial al mercado laboral: por una parte, el sobredimensionamiento del sector inmobiliario y por otra, el elevado saldo negativo en la balanza comercial, consecuencia directa de la escasa competitividad de nuestra economía.

Con respecto a la burbuja inmobiliaria, ésta provocó un endeudamiento de los hogares españoles que pasó, en términos de PIB, de un 15% en 1992 a más de un 70% en 2007. Con ese elevadísimo nivel de deuda, las familias redujeron su consumo, lo que deterioró los ingresos de las cuentas públicas.

En cuanto al déficit exterior, éste se vio agravado por la crisis financiera, si bien algunos sectores, especialmente el turístico, venían desde hace años perdiendo competitividad como consecuencia de una baja productividad y del aumento de precios

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relativos de sus productos en comparación con sus competidores. El persistente diferencial de inflación con el resto de países del área del euro se tradujo inevitablemente en una pérdida de competitividad interna y externa, de tal manera que el crecimiento de las exportaciones se frenó. A ampliar aún más el déficit de la balanza comercial contribuyeron: un descenso significativo del tradicional superávit turístico; la inmigración, que hizo que España dejara de ser receptor para convertirse en emisor de remesas; y la reducción drástica de fondos europeos consecuencia del grado de convergencia conseguido. Resultado de todo ello fue que las necesidades de financiación externa llegaron a suponer casi el 10% del PIB en 2007.

2.2. La creación y destrucción de empleo en España El empeoramiento de la actividad económica ha puesto de manifiesto uno de los grandes problemas de la economía española en relación a otras más avanzadas de la UE-15: un mercado laboral que genera altos niveles de empleo cuando el conjunto de las economías europeas crecen al mismo ritmo, pero que paralelamente, en escenarios de cambio de ciclo destruye empleo de manera mucho más acelerada. Esto es consecuencia directa de la composición de la población ocupada en España y, en particular, de los aspectos que han caracterizado la etapa de creación de empleo.

Entre 1995 y 2007, la economía española creó 8,1 millones de empleos superando los 20,5 millones de ocupados en el segundo semestre de 2007. El crecimiento de la ocupación durante este periodo alcanzó tal intensidad que supuso el 31,3% del total de empleo generado en la UE-15. Esta evolución favoreció la convergencia con la UE-15 en términos de tasa de ocupación y desempleo. La primera se incrementó en casi 20 puntos porcentuales, hasta alcanzar el 65,6% de la población en edad de trabajar, tan sólo un 1,4% menos que la media de la UE-15.

Por su parte, el diferencial de tasa de paro disminuyó de 8,4 puntos porcentuales en 1995 hasta 0,8% en 2006.

El empleo aumentó de forma generalizada entre las actividades no agrarias, si bien fue el sector servicios el que más contribuyó a ello: el 70% del incremento de la ocupación tuvo lugar en este sector. Aunque este proceso de terciarización fue compartido por el resto de la UE-15, tiene un aspecto diferencial en España: el sector de la construcción fue responsable en España del 18,8% de los nuevos empleos, mientras que en Europa este sector sólo explica el 6,6% de ellos. El otro aspecto diferencial negativo de España con la UE-15 es la temporalidad laboral: en 2007, más del doble que la media europea.

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Con respecto a los principales indicadores de empleo, la crisis ha hecho crecer la tasa de paro, disminuir tanto el número de ocupados como el de activos, así como el total de asalariados, tanto indefinidos como temporales.

La Encuesta de Población Activa (EPA) del primer trimestre de 2010 contabilizaba un total de 4.612.700 parados, el 20,05% de la población activa, 602.000 parados más que hacía doce meses. Por su parte, el número de ocupados se situaba en 18.394.200 personas, 696.600 menos que al computar el primer trimestre de 2009.

A 31 de diciembre de 2009 había en España un total de 23.006.900 personas activas, 94.600 menos que un año antes. En cuanto al número de asalariados, éstos sumaban un total de 15.253.300 personas, 589.800 menos que hacía un año. De ellos, 11.532.700 tenían contrato indefinido, 284.600 menos que el 31 de marzo de 2009, y 3.720.500 lo tenían temporal, lo que supone una reducción de 305.200 personas.

Junto a estos parámetros primarios, se sitúan otros secundarios que dan muestra de la evolución del empleo en España en la segunda fase (año 2009 y primer trimestre de 2010) de destrucción laboral propiciada por la crisis económica.

Así, con respecto al número de activos, mientras el número de mujeres activas ha aumentado en 138.500, los activos varones han decrecido en 233.100.

Igualmente, la tasa de actividad de la población extranjera (77,28%) sigue estando casi 20 puntos por encima de la nacional (57,37%), lo que se explica, en gran medida, por la estructura de edad.

Con respecto al número de ocupados, el número de mujeres se ha reducido en 105.700, y el de varones en 591.000. Por edades, el número de ocupados desciende en todos los grupos, de manera muy intensa entre los jóvenes, con la excepción del grupo de 50 a 54 años.

En cuanto a la tasa de desempleo, pese a que el crecimiento del paro es mucho mayor entre los varones que entre las mujeres, aún la tasa de paro femenina, 20,16%, es muy ligeramente superior a la masculina, 19,96%. Y es también mayor entre los extranjeros, 30,79%, que entre los españoles, 18,01%. Y en lo que hace referencia a sectores, la comparación interanual “marzo 2009-marzo 2010” atisba cierta recuperación en construcción e industria, mientras sigue cayendo el empleo en la agricultura y el sector de los servicios. Llama poderosamente la atención esta última comparativa, pues en España más del 50% del empleo destruido

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desde el comienzo de la crisis se debe al deterioro de la construcción, y se ha canalizado fundamentalmente a través de la extinción contractual de contratos temporales vinculados a este sector.

En resumen, en España los cambios de ciclo económico repercuten inmediatamente en el mercado de trabajo, con efectos claramente negativos sobre la población ocupada. Esto es debido a que el empleo creado por nuestro sistema productivo en época de bonanza es un empleo sustancialmente de baja cualificación profesional, ubicado en sectores que incorporan bajos niveles de productividad y valor añadido, y sometido a una fuerte oscilación cíclica.

3. Modelo productivo y mercado de trabajo en España: una realidad circular La profunda recesión que ha atravesado la economía española ha puesto de manifiesto la necesidad de abordar de forma urgente una modificación en el patrón de crecimiento que la ha caracterizado durante los últimos 15 años. Es evidente que la mejora del bienestar de los españoles ya no puede estar basada en la expansión del sector inmobiliario, el cual es, de una forma u otra, el principal responsable de la situación actual. Además, como hemos visto, el patrón de crecimiento de los últimos años ha tenido un fuerte impacto en la creación y destrucción de empleo volátil y de baja calidad. Por tanto, intentemos responder a la pregunta de si es necesario reformar antes el modelo productivo o el mercado de trabajo, para modernizar la economía española. La respuesta es que estamos ante una realidad circular, que por tanto hay que abordar de manera secuencial pero coordinada.

3.1. El ladrillo, factor determinante de la crisis de empleo Como hemos mencionado, el modelo productivo español se ha caracterizado por un peso excesivo del sector inmobiliario, lo que ha llevado a que la inversión se concentrara en uno de los sectores menos productivos. Así, la inversión en vivienda pasó de representar el 5% del PIB en 1995 a casi un 8% en 2007, porcentaje casi dos puntos por encima de la media UE-15.

Esta hipertrofia del sector inmobiliario como destino preferente y prolongado en el tiempo de buena parte de la inversión y los recursos financieros disponibles ha debilitado sensiblemente el resto del tejido productivo español. Así lo demuestra la continua pérdida de cuota de mercado, tanto interna como externa, experimentada en la última década, lo que a su vez en buena medida explica que la economía

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española haya incurrido en un déficit en la balanza de pagos por cuenta corriente del 9,7% del PIB. En particular, ha influido de manera decisiva la singular circunstancia de que el empleo en la construcción llegó a representar en 2007 hasta el 13% del total de la población ocupada (2,7 millones de empleos), dimensión no conocida en ningún otro país de la UE. Sin embargo, a pesar de que España ha construido casi tantas viviendas como el resto de los principales países de la UE juntos, el precio medio de la vivienda se ha mantenido en niveles desproporcionadamente altos, y sólo ha comenzado a reducirse a partir de mediados de 2008.

1

Según los estudios elaborados por la Fundación IDEAS , avalados por distintos 2 documentos de trabajo del Banco de España , tres han sido los factores que han motivado el excesivo peso de la construcción en el modelo productivo español: la abundancia de crédito fácil, los incentivos fiscales y el papel del suelo como instrumento de financiación de los ayuntamientos.

El primero de ellos, las laxas condiciones crediticias, degeneraron en una expansión excesiva del sector de la construcción, el cual genera menores ingresos unitarios que otros, o de peor calidad, pero produce un activo, la vivienda, que puede ser empleado a su vez como bien colateral en la demanda de crédito.

El segundo de los elementos con potencial para explicar la considerable expansión de la construcción es la distorsión entre el alquiler de la vivienda y la vivienda en propiedad. En España, la adquisición de la vivienda en propiedad ha estado y está fuertemente subsidiada (hasta el 31 de diciembre de 2010), mientras que el alquiler no ha gozado de ayudas equivalentes. Este desequilibrio, provocado por políticas fiscales inadecuadas, ha ayudado a catalogar la vivienda como depósito de riqueza.

Finalmente, como tercer fenómeno explicativo, es necesario referirse a la necesidad de financiación de las administraciones locales y autonómicas. Según distintos expertos, la puesta de suelo a disposición de los constructores ha generado importantes recursos a estas administraciones. Al respecto, cabe apuntar que más del 20% del precio que se paga al comprar un piso se destina directamente al pago de impuestos y tasas locales.

1. “Ideas para una nueva economía. Hacia una España más sostenible en 2025”, Enero 2010, y “Un nuevo modelo energético para España. Recomendaciones para un futuro sostenible”, Mayo 2010.

2. Arce, O y D. López Salido (2008): “Housing Bubbles”. Documento del Banco de España nº 0815, y Arce, O, J.M. Campa y A. Gavilán (2008): “Asymmetric collateral requirements and output composition”. Documento del Banco de España nº 0837

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3.2. ¿Qué hay que reformar primero, el modelo productivo o el mercado de trabajo? ¿Han sido las características del mercado de trabajo español las que han determinado los desequilibrios estructurales en la economía española y, en consecuencia, el aumento del paro?, o, por el contrario, ¿ha sido el modelo productivo español, claramente desequilibrado, el que ha condicionado nuestro mercado laboral, y la causa principal del ajuste en el empleo?

Evidentemente, el mercado de trabajo es un componente transversal del modelo productivo, que afecta, sin duda, a su estructura, fundamentalmente a través de la productividad. No obstante, el mercado de trabajo español no es el único aspecto determinante del modelo productivo, ni siquiera el más importante a la hora de inducir el comportamiento productivo de las empresas.

Las decisiones empresariales de producción tienen más que ver con otros factores como el marco regulatorio, el sistema fiscal y las condiciones crediticias. De hecho, como hemos visto, los desequilibrios generados por estos factores explican que España se concentrara en la producción de viviendas más que, por ejemplo, en la producción de tecnología durante el último ciclo económico. Dicho esto, también es evidente que el mercado de trabajo es un ingrediente fundamental del aparato productivo, que determina el precio (salario) y la cantidad (empleo) de un factor productivo básico para que el resto de ramas de actividad puedan producir los bienes y servicios que demandan los consumidores.

Sin embargo, existen graves problemas –reconocidos por organismos nacionales e internacionales– en el mercado de trabajo español, y estriban en que éste recompensa escasamente la formación de sus trabajadores, les genera unos incentivos desmesurados por no cambiar de empresa, incluso aunque exista la posibilidad real de mejorar emolumentos y condiciones de trabajo, y es especialmente propenso a especializarse en actividades escasamente productivas como la construcción de viviendas, lo que atrae a trabajadores recién llegados al mercado laboral.

Pero los problemas de la economía española no se localizan sólo en la excesiva concentración en un sector poco productivo. De hecho, las ganancias de productividad en el resto de los sectores se han mantenido en España muy por debajo de las registradas en los países con mayores niveles de bienestar.

Si por algo ha destacado nuestra economía entre 1995 y 2007 ha sido por el extraordinario crecimiento de empleo y del PIB, pero, en contrapartida, el avance de la

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productividad del trabajo fue menor, mucho menor que la de los países más ricos, y no sólo a nivel agregado, sino también en cada uno de los grandes sectores de actividad. Esto sugiere que la especialización de la economía en actividades de baja productividad no responde exclusivamente al desarrollo del sector inmobiliario, sino que es un problema transversal. En este sentido, y dado que uno de los elementos más horizontales de cualquier sistema productivo es su mercado de trabajo, cabe colegir que si las instituciones que determinan su funcionamiento generan los incentivos necesarios, la actividad productiva puede decantarse hacia sectores de alta productividad.

3.3. Dualidad del mercado de trabajo Una de las figuras laborales sobre la que más se ha discutido en los últimos meses es la de las indemnizaciones por despido. En nuestra opinión, uno de los grandes problemas, si no el que más, para dinamizar el mercado laboral español no radica tanto en las indemnizaciones por despido, tal como sostiene un sector de la patronal y de las fuerzas políticas conservadoras, sino en que los trabajadores temporales (que representan aproximadamente el 30% del total) cuentan con un nivel de protección muy bajo en comparación, por ejemplo, con el de los temporales de los países anglosajones. Esta notable asimetría tiene como consecuencia una excesiva segmentación del mercado de trabajo, la cual tiene nefastas consecuencias. En concreto, provoca que sólo una parte de los trabajadores asuma todo el coste de los ajustes de la economía ante posibles perturbaciones, dejando aislado al resto.

De los registros de la Seguridad Social se desprende que el 90% de los nuevos trabajadores se incorpora al mercado con un contrato temporal (porcentaje que baja al 70% para el caso de los licenciados y es aún menor para el de los ingenieros).

Cinco años después, el 50% de ellos sigue con un contrato de este tipo (el 30% en el caso de los más cualificados). El efecto de todo esto es una desincentivación de la formación continua de los empleados, lo que, a la larga, reduce su productividad y sus salarios.

El modelo de contratación que impera en España ha facilitado una excesiva rotación en el mercado de trabajo, con intensidad en la entrada y salida de la actividad laboral en una empresa, intensidad que supera con creces las necesidades de adaptación de las dimensiones de las empresas a los cambios en el mercado de bienes y servicios. Así, según datos del INE correspondientes al periodo abril/2005-abril/2009, en España se firman anualmente una media de 17 millones de contratos de trabajo, una cantidad que no se compadece en ningún caso ni con

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las dimensiones globales de nuestra población ocupada, ni con los requerimientos de flujos de mano de obra en nuestras empresas. Está claro pues que este elevado número de nuevos contratos anuales no responde a la creación de nuevos empleos, sino, en gran medida, a la sustitución de unos trabajadores por otros en actividades profesionales asimiladas dentro de una misma empresa, en ocasiones incluso en las mismas actividades e idénticos puestos de trabajo.

De todo esto, cabe deducir que la destrucción de empleo originada por la crisis habría sido más moderada si la dualidad del mercado de trabajo hubiera sido menor. Así, en primer lugar, ha de tenerse bien presente que la pérdida de empleo tiene un componente sectorial, la construcción, que ha perdido más de un millón de empleos, y en el que se da una fuerte concentración de la contratación temporal, con tasas de alrededor del 50%. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que no sólo se ha perdido empleo temporal, sino también indefinido, tanto en la construcción como, en una segunda fase y en menor volumen, en la industria.

3.4. Negociación colectiva La segunda institución laboral más importante es la negociación colectiva, ya que es la que determina los salarios que van a percibir los trabajadores. Por el momento, tres son los principios que la gobiernan: 1) ultraactividad, es decir: todo convenio mantiene su vigencia hasta que se firma uno nuevo; 2) eficacia generalizada, pues los contratos firmados en un ámbito de negociación superior prevalecen sobre los de nivel inferior; y 3) legitimidad, que viene dada por la audiencia electoral. No obstante, el trámite parlamentario como Proyecto de Ley del Decreto de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo deberá determinar las causas de un posible “descuelgue” de los convenios colectivos.

Estos principios hacen que la negociación colectiva se caracterice por: a) una elevada cobertura para el colectivo de asalariados, pues la eficacia general hace extensible lo acordado a todos los trabajadores, estén o no afiliados; b) un grado de centralización intermedio; c) una escasa participación de colectivos específicos de trabajadores, como los temporales, y de la pequeña y mediana empresa; d) la homogeneidad sectorial de los incrementos salariales, que no se adecuan a la situación particular de cada empresa. Además, otra propiedad de los incrementos salariales resultantes es que están notablemente ligados a la evolución del índice de precios al consumo, sin tener en cuenta otras variables como puede ser el desempleo.

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En resumen, la negociación colectiva, en la que, por otra parte, reside la fuerza del trabajador, genera enorme rigidez, tanto transversal (ni todos los trabajadores ni todas las empresas son iguales) como vertical, pues impide que las empresas se comprometan a aumentar los salarios a sus trabajadores en un horizonte temporal más dilatado.

Dicho esto, y pese a las debilidades mencionadas, el diálogo social constituye uno de los valores más positivos del funcionamiento del sistema español de relaciones laborales, del que en ocasiones no somos plenamente conscientes, salvo cuando advertimos las situaciones de bloqueo que se producen cuando no hay entendimiento entre los poderes públicos y los interlocutores sociales.

Esto no es óbice para indicar que, cuando no hay acuerdo posible en un plazo razonable, corresponde al Gobierno de la Nación trazar las líneas maestras que definan el nuevo mercado laboral, superando las resistencias a su aplicación por parte de los agentes sociales.

3.5. El papel de las prestaciones por desempleo Otra institución del mercado de trabajo de indudable relevancia es el sistema de prestaciones por desempleo. Éstas constituyen un seguro para los trabajadores cuando éstos se encuentran en situación de desempleo y les reportan un porcentaje de su salario anterior durante un tiempo determinado.

Su labor no es sólo asegurar las rentas de los individuos, sino permitir a los parados que puedan disponer de un cierto tiempo para que encuentren un trabajo más adecuado a sus características, lo que redundará en una mayor productividad para la sociedad.

Todos los países desarrollados cuentan con sistemas de protección de los trabajadores. De hecho, en los países más avanzados, las prestaciones por desempleo son más generosas que en España, en detrimento, eso sí, de las indemnizaciones por despido, que están tendiendo a perder relevancia en la mayoría de los países de nuestro entorno. En los países más avanzados, las prestaciones por desempleo son, generalmente, muy generosas al comienzo de este eventualidad, y disminuyen progresivamente en el tiempo hasta llegar a desaparecer en el plazo medio de dos años. Además, se hace un seguimiento sistemático de los trabajadores, instándoles a que asistan a entrevistas de trabajo y analizando las causas por las que éstas se tradujeron o no en la consecución de un empleo.

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En este sentido, entiendo que España aún tiene mucho que mejorar, ya que, actualmente, incluso en épocas de bonanza económica, buena parte de los parados encuentran trabajo en el último mes en que tienen derecho a la prestación. En España, este papel de intermediación del mercado de trabajo está desempeñado únicamente por un organismo público, los servicios de empleo. Y la experiencia nos indica que en aquellos países en los que no se permite algún tipo de colaboración público-privada los desempleados pasan mucho tiempo en esta situación.

Por otra parte, al margen de la cobertura de subsistencia, la prestación por desempleo también puede ser aprovechada para optimar el capital humano de los activos o mejorar su empleabilidad. Esto es lo que se conoce como políticas activas de empleo. En el caso de España, según datos de los propios servicios públicos de empleo, aproximadamente el 30% de los parados reciben algún tipo de formación, 10 puntos menos que la media de la UE-25, y 30 puntos menos que en los países nórdicos. Podría pensarse que esto es consecuencia de que España dedica menos recursos a las políticas activas, pero esto es sólo parcialmente cierto. El problema radica en que los recursos destinados a la empleabilidad de los parados están mal distribuidos.

Por ejemplo, Dinamarca, país con alta efectividad en políticas activas de empleo, dedica alrededor del 1,5% de su PIB a favorecer la activación de los parados, frente al 0,6% de España. Sin embargo, mientras que en Dinamarca sólo un 30% de esos recursos están destinados a subvenciones a empresas para generar empleo, en España representan más del 50%. Diversos estudios demuestran que la relativa ineficacia de estas subvenciones está relacionada con el llamado problema de “peso muerto”, es decir que muchos empleos se habrían creado igual sin esa subvención. De hecho, se ha detectado que, en muchos casos, esta subvención sólo sirve para “comprar” la indemnización por despido cuando la subvención llega a su fin. Igualmente, en España también se echa en falta que la iniciativa privada asuma parte de la carga de diseñar la formación de parados mediante un sistema de incentivos adecuados.

4. El nuevo modelo de crecimiento y un mercado de trabajo mejor Los notables desequilibrios del modelo productivo español deben ser corregidos con el objetivo de consolidar un nuevo patrón de crecimiento. Debemos caminar hacia una economía más dinámica y moderna, estable y sostenible, apostar por un modelo que conjugue la sostenibilidad económica a medio y largo plazo con la sostenibilidad social y la medioambiental.

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Para lograrlo, es necesario impulsar un entorno que estimule una actividad económica de alto valor añadido, reconduzca la actividad y el volumen del sector inmobiliario, reajuste el sector turístico e identifique e impulse sectores con potencial de futuro.

El Estado debe recuperar la iniciativa como agente dinamizador de los cambios económicos y sociales, reorientando el modelo de crecimiento, que ya no tiene como horizonte la convergencia con Europa, sino ocupar una posición de liderazgo e innovación.

4.1. ¿Cuáles deben ser los fundamentos del nuevo modelo productivo español?

El principal interrogante que se nos plantea es: ¿a qué se dedicará la economía española después de la crisis?

La Fundación IDEAS presentó en febrero su informe “Ideas para una nueva economía. Hacia una España más sostenible en 2025”, en el que apunta a 10 sectores de economía sostenible, los cuales, si se adoptan una serie de medidas, podrán pasar a representar del 36% al 47% del total del empleo existente en España.

El informe pretende visualizar la foto económica de España a medio plazo, una España que sea sostenible desde el punto de vista económico, social y medioambiental. El estudio centra su análisis en 10 sectores de la economía española que hoy suponen el 1/3 (concretamente el 34%) del PIB y que la Fundación IDEAS entiende que podrían llegar a representar hasta el 45%. De esos sectores, hay tres que ya tienen un peso considerable en la estructura productiva y que es imprescindible que continúen con su actividad, pero reorientando sus procesos productivos. Estos tres sectores son: 1. Construcción, que debe centrarse en actividades de rehabilitación y mejora de la eficiencia energética del sector residencial 2. Turismo, que debe abandonar el modelo de oferta de calidad media baja y precios baratos y ofrecer modalidades de oferta más competitivas y sostenibles 3. Y transporte, que debe apostar por un reparto modal más equilibrado, que dé respuesta sostenible a las fuertes demandas de movilidad de personas y mercancías.

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Al margen de la reorientación de estos tres sectores, el informe “Ideas para una nueva economía”, apunta a otros siete sectores que considera, a largo plazo, como las principales fuentes de generación de empleos de calidad. Estos son: 1. Energías renovables: un sector clave para reducir las emisiones de CO, en el que España es uno de los líderes mundiales y que puede explotar aún más su capacidad exportadora.

2. Eco-industrias: un sector que incluye industrias de protección de la naturaleza, suministro y tratamiento de agua y corrección de impactos medioambientales. Es una rama de actividad muy importante en los países de la OCDE pero que en España aún no tiene el peso que le corresponde.

3. Tecnologías de la información y la comunicación: un sector transversal que mejora la productividad de los demás sectores de la economía, la propia administración, la asistencia sanitaria, la gestión de redes de energía, etc.

4. Biotecnología: sector puntero que genera empleos de muy alta cualificación.

5. Industria aeroespacial: España tiene una incipiente industria espacial (construcción de satélites y proyectos ligados a la Agencia Espacial Europea), que debe ser impulsada.

6. Sector de la industria cultural: España tiene un sector de actividad vinculado al idioma y la cultura con grandes posibilidades de expansión, en especial por la gran cantidad de hispanohablantes en el mundo.

7. Servicios Sociales: clave para desarrollar los llamados empleos blancos, muy intensivo en mano de obra, y que, con el impulso de la Ley de Dependencia y otras medidas sociales, tiene un alto potencial de crecimiento.

Nuestro informe plantea tres escenarios de crecimiento económico para estos 15 años, siendo el más pesimista de un crecimiento anual del 1,4% y el más optimista de casi el 4% anual. Con estas estimaciones, y sólo en los 10 sectores que analiza el estudio, España podría generar entre 492.000 y 3 millones de empleos hasta 2025, aplicando reformas y medidas encaminadas a desarrollar la economía sostenible.

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Estas reformas pasan por lo que la Fundación IDEAS llama “agenda plurirreformista de 4Rs”: renovación empresarial, recapitalización laboral, reestructuración del sector público y reorientación del sistema financiero.

La renovación empresarial está dirigida a elevar el espíritu emprendedor, para lo que es necesario favorecer el dinamismo empresarial en cuatro áreas: facilitar la creación de empresas, promover su consolidación para que alcancen un tamaño de viabilidad a medio y largo plazo, fomentar la innovación a través de la política de I+D, y potenciar la internacionalización de las empresas.

La recapitalización laboral depende de que, conjuntamente, trabajadores y empresas alcancen un acuerdo que eleve un 2% la productividad de los empleados, y se reduzca la tasa de temporalidad a la media europea. Estabilidad, movilidad, calidad y productividad deben guiar las relaciones laborales del nuevo modelo productivo.

Con respecto a la reestructuración del sector público, éste debe inspirarse en lo que llamamos “Estado Dinamizador”, y dar solución a tres retos: primero, el cambio tecnológico, demográfico y los nuevos modelos de familia y trabajo; segundo, la modernización del sistema de Justicia; tercero, liderar la mejora de la productividad por hora y la conciliación de la vida laboral y personal.

Finalmente, para la reorientación del sistema financiero es vital la recuperación del flujo del crédito, para que después los bancos y cajas transformen su modelo de negocio y pasen a financiar menos actividad inmobiliaria y a destinar más recursos a actividades emprendedoras, creativas e innovadoras en los sectores productivos.

El informe “Ideas para una nueva economía. Hacia una España más sostenible en 2025” concluye con cinco medidas o sugerencias a los poderes públicos y a los ciudadanos, con objeto de ayudar a cambiar el modelo productivo: reconocer un nuevo derecho de ciudadanía para generar y distribuir electricidad, promover la instalación de 700.000 techos solares entre 2010 y 2025, alcanzar el objetivo de 2 millones de coches eléctricos en 2025, habilitar un fondo para Ciudades Turísticas de Vanguardia, y desarrollar un sistema de créditos personales de carbono.

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4.2. ¿Y qué mercado de trabajo necesita ese nuevo modelo de crecimiento?

La respuesta a esta pregunta no es sencilla. De hecho, cualquier estudio ha demostrado que tanto el modelo de crecimiento como el mercado de trabajo son mejorables y, en ese sentido, cualquier reforma debe intentar aumentar la productividad de los diferentes factores productivos, incluyendo el factor trabajo, pero también la productividad del capital.

Mi experiencia como ex ministro de Trabajo me sugiere que cualquier política laboral que se pretenda elaborar debe pasar por un acuerdo entre trabajadores y empresarios. La mejor reforma es aquella que encuentre el equilibrio entre las demandas de la flexibilidad de las empresas y las fundadas expectativas de seguridad de los trabajadores.

Pero el mercado de trabajo del futuro no debe estar sometido a esta dicotomía rígida según la cual las empresas quieren flexibilidad y los empleados seguridad. Es negativa la seguridad que ata al empleado a su empresa y evita su desarrollo profesional limitando su movilidad geográfica y funcional, pero también lo es una excesiva rotación laboral que perjudica a las empresas al exponer a pérdidas las importantes inversiones hechas en contratación y formación de nuevos empleados.

La Unión Europea viene abogando en su Estrategia de Empleo por mercados de trabajo flexi-seguros, esto es, por modelos con menos trabas regulatorias a la contratación y a la extinción de los contratos, pero que protegen a los trabajadores con fuertes políticas activas y altos subsidios de desempleo. Creemos, en líneas generales, que este modelo puede mejorarse, aspirando a otro que combine la estabilidad laboral con la movilidad interna y externa de los trabajadores, que genere empleos de mayor calidad y que aumente la productividad.

Cuatro deben ser, pues, los pilares sobre los que debe asentarse el mercado de trabajo que necesita la economía sostenible del futuro: estabilidad, movilidad, calidad y productividad.

4.2.1. Estabilidad Actualmente se puede observar claramente que algunos grupos de trabajadores son especialmente vulnerables a cambios coyunturales por su inestable situación laboral. La destrucción de empleo en España durante la crisis ha afectado sobre

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todo a las personas con contratos temporales, los cuales, una vez finiquitados, aportan escasa o ninguna protección al desempleado.

Casi todas las medidas que se vienen discutiendo para lograr una mayor estabilidad en las relaciones laborales pasan, de una manera u otra, por una reorganización del sistema de contratos actualmente en vigor. En la legislación laboral española actual conviven 17 tipos de contrato. Una reducción o al menos una simplificación del sistema puede ayudar a eliminar situaciones de inestabilidad.

Llegados a este punto, y con el Proyecto de Ley de reforma laboral en trámite parlamentario, ¿cuál es la principal propuesta que, desde mi condición de ex Ministro de Trabajo, avalo a través de la Fundación IDEAS? Como eje principal, el establecimiento de un contrato-tipo (no tiene por qué ser único, pero sí el prevalente) similar al que hay en la legislación laboral de Austria, que se caracterice por: Una indemnización de despido objetivo improcedente de 25 días por año trabajado a pagar por la empresa (extensión o generalización del actual contrato de fomento del empleo, aunque con una menor indemnización) Más otros 8 días más por año trabajado que percibiría el trabajador de un fondo. Este fondo sería alimentado mensualmente por cotizaciones de la empresa y de los propios empleados (decreciente con la antigüedad). ¿Cuáles son las ventajas de este contrato del modelo austriaco?

Reduce la dualidad del mercado laboral.

Reduce el abuso existente en el cobro de prestaciones por desempleo.

Es perfectamente financiable mediante la eliminación de las actuales bonificaciones al contrato fijo y por los ahorros que supondrá el control en el abuso de prestaciones.

Además, favorece la conciliación entre la vida familiar y laboral No supone una disminución de los derechos individuales de cada trabajador.

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Permite reducir drásticamente el uso de la contratación temporal injustificada, que debe trasladarse (salvo las excepciones necesarias) al nuevo contratotipo.

Además, hay que elevar la penalización, con una indemnización que pasa de 8 a 12 días por año trabajado, a las empresas que encadenen contratos temporales para trabajadores que lleven 2 años en el mismo puesto y en la misma empresa o grupo de empresas, salvo que ésta demuestre pérdidas económicas no meramente coyunturales.

El objetivo es conseguir una mayor estabilidad no sólo en el momento del empleo, sino también, y sobre todo, en la situación de desempleo, para lo que es preciso mejorar la capacidad adquisitiva de los que perciben un subsidio de desempleo y cubrir a aquéllos a quienes el sistema actualmente vigente deja sin protección.

Una medida que consideramos vital es hacer compatible la vida familiar y laboral.

En esta línea, entendemos como muy razonable el llamado método alemán, que prevé la reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas y/o de producción. La empresa salva un momento difícil y el conjunto de trabajadores también, pues en vez de haber despidos masivos, se reparte la carga de trabajo entre la plantilla, lo que, de paso, puede venir bien puntualmente a algunos empleados que, por circunstancias personales, prefieran más tiempo libre a cambio de reducir su salario.

La aplicación de esta iniciativa no debe ceñirse sólo a momentos de dificultad de la empresa, sino que la reducción de jornada y/o la contratación a jornada parcial, de mutuo acuerdo empresa-trabajador, es una práctica que debe implementarse en el mercado laboral español.

4.2.2. Movilidad Un aspecto de la movilidad en un sentido amplio es la posibilidad de generar derechos y obligaciones de formación conforme avanza la vida laboral, y mantenerlos durante los diferentes periodos de empleo en las diferentes empresas. Este aspecto lo comtempla y desarrolla el modelo austriaco, y lo recoge el Decreto Ley de medidas urgentes para la reforma de trabajo recientemente aprobada por el Consejo de Ministros. El mecanismo permite a los trabajadores generar y transportar de empresa en empresa derechos y obligaciones de formación en el empleo, lo que ayudaría a incrementar la productividad en el tiempo, y aliviaría la situación

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económica de los trabajadores durante los periodos en que se vean abocados a una interrupción involuntaria de su derecho al trabajo.

En mi criterio, un factor esencial para favorecer la movilidad es suprimir los desincentivos para los trabajadores que abandonen una situación de desempleo, ya que está absolutamente demostrado que cuanto más tiempo permanece un individuo en el paro, menor es la probabilidad de encontrar trabajo. Esto es debido a la estigmatización social hacia el parado y también a la propia pérdida de capital humano que conlleva el desempleo.

En los últimos tiempos se ha observado un incremento del número de sujetos que perciben prestación por desempleo en periodos de expansión económica, lo que hace pensar que algunas personas utilizan la prestación por desempleo como complemento de rentas, y no como sustitución. Por tanto, debe afinarse un sistema de detección y control de conductas abusivas en las percepciones por desempleo.

Mención aparte para favorecer la movilidad merecen las políticas activas de empleo. La primera tarea debe ser la evaluación de su efecto real en la creación de empleo. Esto implica estudiar el mapa de desarrollo de estas ayudas en todo el territorio, pues, en cualquier etapa, pero en especial en periodos de crisis y de aumento del déficit público, la racionalización del gasto público a favor del empleo pasa por una mayor cooperación entre administraciones.

En esta línea, entendemos que es preciso proceder a un reforzamiento de los servicios públicos de empleo, para que atiendan cualitativamente las diferentes necesidades de quienes buscan trabajo, aportándole no sólo información, sino también formación y habilidades para enfrentarse a un mercado de trabajo cada vez más completo. En particular, hay que tener en cuenta que no todos los grupos y categorías de trabajadores se encuentran en situación idéntica ni tienen los mismos hándicaps, de modo que los servicios públicos deben concretar su atención en aquéllos que presentan mayores dificultades objetivas y subjetivas para encontrar un empleo de calidad.

Imprescindible para que las políticas activas de empleo sean eficaces es la coordinación entre todas las Comunidades Autónomas, que tienen plena atribución de competencias. Además del reforzamiento de los Servicios Públicos de Empleo, la Fundación IDEAS entiende que podría ser muy útil dar entrada en la intermediación en el mercado de trabajo a los agentes privados, en particular a agencias y empresas de colocación y recolocación.

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Por último, para favorecer la movilidad, en especial la interna, y al mismo tiempo la estabilidad, es preciso retocar el régimen actual, con el objetivo de reducir el tiempo que transcurre desde que se proyecta una reestructuración empresarial hasta que ésta se lleva materialmente a la práctica. Y todo ello debe llevarse a cabo sin que suponga una reducción de los debidos controles de participación en la gestión por parte de los representantes sindicales. En suma, las líneas de actuación prioritarias deben girar alrededor de la revisión de aquellos requisitos de procedimiento que se constaten como frenos injustificados a un uso ágil de la movilidad interna, y la propia negociación colectiva debe adaptarse al modelo legal de preferencia de la movilidad interna sobre la movilidad externa.

4.2.3. Calidad La calidad pasa no sólo pero sí ineludiblemente por la formación continua.

Porque el mejor seguro que tienen los trabajadores frente a la cambiante realidad económica que impera en la actualidad es el capital humano y formativo que atesoran. Por tanto, parece evidente que las administraciones deben fortalecer los incentivos existentes a la formación, tanto la del propio sistema educativo como la formación para el empleo. Esta última tiene un papel muy relevante para el crecimiento económico, la competitividad de las empresas y la mejora de la productividad y, por tanto, debe ser una de las palancas para alcanzar un nuevo modelo de crecimiento.

Pero al margen de la formación reglada y ofrecida por las administraciones públicas y por los servicios públicos de empleo es muy importante proporcionar las herramientas adecuadas a las empresas para que formen a sus empleados. Es evidente que con un tejido empresarial como el español, en el que dominan las empresas de tamaño reducido, se antoja necesario crear instrumentos que permitan a las empresas desprenderse durante cierto tiempo de sus trabajadores, sin que esto suponga una interrupción del proceso productivo. Esto conduce, sin remisión, a una apuesta clara por la excelencia.

La calidad pasa por la motivación y ésta a su vez es consecuencia directa de la justicia o injusticia del mercado de trabajo. Por ello, las instituciones del mercado de trabajo deben ser tales que fomenten las condiciones que eleven la calidad del trabajo, tanto para empleados como para empresas. En este sentido, es básico que el mercado de trabajo llegue a una proporción adecuada entre esfuerzo, formación, rendimiento y remuneración.

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Y es en este esquema donde tiene cabida la llamada economía social, que se caracteriza por un predominio de la persona por encima del capital, el reparto de beneficios con criterio colectivo, la organización del trabajo con espíritu democrático, la solidaridad con el entorno, el fomento de la cohesión social y la garantía de la conciliación de las obligaciones familiares con las laborales.

4.2.4. Productividad Por último, nos fijamos en la productividad. Ésta es el determinante último del bienestar del ciudadano, ya que es la que acaba, de una manera u otra, determinando el nivel salarial de los trabajadores y, por tanto, su capacidad para adquirir bienes y servicios. Ligar productividad a salarios reales es básico. Que salarios y productividad estén desacompasados degenera inevitablemente en paro y pérdida del bienestar.

Acorde a esta premisa, cualquier acuerdo entre sindicatos y empresarios debe aspirar a facilitar la reasignación de recursos, desde las actividades menos productivas a las más eficientes. La crisis en ningún caso debe abrir procesos de destrucción de actividad eficiente y de empleo de calidad. Esta coyuntura debe servirnos para sanear nuestra estructura productiva.

En este sentido, la reforma de la negociación colectiva que se viene reclamando puede ser un paso en la buena dirección, siempre con el objetivo de que el mercado laboral y el nuevo modelo producido se sirvan mutuamente.

El debate está en marcha y la Fundación IDEAS seguirá contribuyendo al mismo con el objetivo de alentar una visión de largo plazo que redunde en una mejora del bienestar futuro de los ciudadanos.

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MERCADO DE TRABAJO EN ESPAÑA. DIÁLOGO ENTRE DOS POSICIONES MANUEL PIMENTEL SILES Presidente del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Montilla-Moriles y Ex Ministro de Trabajo con el PP

Resumen El empleo es una consecuencia directa de la actividad económica, filtrada por la norma laboral. Pero también es reflejo de la sociedad y de su evolución. España ha sufrido tres cambios sustanciales: el envejecimiento, la incorporación de la mujer al mercado de trabajo y la inmigración.

El estatuto de los Trabajadores aprobado en 1980 es el cimiento de toda nuestra estructura laboral. A pesar del avance que pudo suponer en su momento, es heredero de las rígidas instituciones laborales franquistas, y más propio de la España de los 70 que de la del siglo XXI. Se ha consagrado una nueva tradición. Cada vez que un gobierno acomete una reforma laboral, los sindicatos le convocan una huelga general. Repasamos la historia de las huelgas generales, y nos cuestionamos el por qué otorgamos carácter sacrosanto a la norma del 80.

Analizamos la evolución del empleo y comprobamos que, a pesar de la crisis, hemos aumentado un 50% la masa de empleados respecto a 1994, lo que nos llena de esperanza. Por último, analizamos las principales líneas de la última reforma laboral, al tiempo que denunciamos el fracaso del diálogo social y de los agentes sociales.

1. Introducción El empleo es la fuente básica de la supervivencia económica de los ciudadanos, así como la base de su realización personal y social. Por eso resulta de una importancia fundamental en la escala de valores de cualquier sociedad, sobre todo de aquéllas en las que éste escasea, como ocurre con la española en estos momentos. El desempleo es la principal preocupación de los españoles durante los últimos tiempos, y todo parece apuntar a que lo seguirá siendo al menos durante los dos próximos ejercicios. Empleo y actividad económica aparecen íntimamente uni-

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dos, formando, en verdad, un círculo que gira vertiginosamente sobre sí mismo. A más actividad económica, se genera más empleo, que ocasiona un incremento del consumo, que a su vez incrementa la actividad económica y el empleo. A esta dinámica se le conoce como “círculo virtuoso”, mientras que a su opuesto –menos actividad económica supone más paro, lo que deprime el consumo y la actividad económica, por lo que se crea más desempleo– se le denomina “círculo vicioso”, del que resulta realmente complicado salir, tal y como estamos comprobando en nuestras propias carnes. La crisis financiera internacional se alió en nuestro país con la burbuja inmobiliaria y con nuestra bajísima competitividad y productividad para dinamitar la aparente bonanza en la que nos habíamos instalado durante la última década. Cayó el PIB y el crédito, y muchas empresas despidieron personal: el consumo se desplomó, la recaudación fiscal del estado se resintió severamente, mientras que los gastos “anticíclicos” –voluntarios o forzosos, como en el caso del desempleo– se dispararon, por lo que pasamos de un superávit en 2007 a un altísimo déficit en 2009, que a su vez originó la crisis de la deuda pública en cuyos estertores nos encontramos en los momentos de redactar este artículo. Y la crisis en España se traduce, en gran manera, en desempleo.

La crisis, aunque mundial, se ha cebado especialmente en Europa, donde muchos países atraviesan dificultades parecidas a las nuestras, sin que por ello su desempleo se haya disparado hasta el ignominioso 20% que padecemos en la actualidad. Indagaremos en estas líneas las causas que nos han relegado al triste papel de “farolillo rojo” europeo.

El mercado de trabajo no sólo es consecuencia de la actividad económica y de la norma laboral que lo regula. La realidad social de cada país también tiene una determinante influencia. Y la sociedad española ha experimentado a lo largo del último cuarto del siglo XX y la primera década del XXI tres importantísimos cambios estructurales. El primero, la masiva incorporación de la mujer al mundo laboral, con el consiguiente incremento de la población activa, los cambios en los modelos familiares, y la aparición en el debate de la necesidad de la conciliación de la vida familiar y laboral. La modificación de los permisos de maternidad, la aparición de los de paternidad, y determinadas facilidades en el uso del tiempo parcial han sido respuestas a las nuevas necesidades generadas. Un segundo fenómeno de enorme trascendencia ha sido la brusca caída de la natalidad que se produce a partir de mediados de los setenta. De los casi setecientos mil nacimientos que se produjeron en 1976 bajamos a un mínimo de trescientos ochenta mil en 1998, año con el menor número de nacimientos en toda la serie. Este espectacular descenso de natalidad, unido a un aumento de la esperanza de vida,

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determina el envejecimiento de nuestra sociedad, que se hará muy acusado cuando las primeras cohortes de los nacidos en el baby boom de los sesenta comiencen a jubilarse allá por el 2025. Este envejecimiento nos obligará a ampliar la edad de jubilación, por un lado, y a precisar de un flujo migratorio para equilibrar nuestra pirámide demográfica y para atender necesidades laborales en momentos de crecimiento. Y este fenómeno de la inmigración ha supuesto el tercer cambio estructural más trascendente para la sociedad española. De ser un país emigrante hasta los años ochenta, hemos pasado a convertirnos durante varios años en el país europeo que más inmigración recibía. Este flujo se aceleró durante los años 2000-2007, durante los que pasamos de unos 900.000 inmigrantes –el 2% de la población– hasta los 5,5 millones que tenemos hoy y que suponen un 12,5% de la población total. A partir de la crisis, el ritmo de entrada ha descendido bruscamente, y no debemos descartar que en su periodo más bajo de actividad podamos incluso observar inmigración negativa, esto es, regreso de los trabajadores extranjeros a sus países de origen o salida hacia otras zonas del mundo con mayor actividad. De todas formas, una vez que retomemos la senda de la recuperación, seguiremos precisando del flujo inmigratorio. El INE estima que antes de diez años la población inmigrante aumentará hasta suponer el 17% de la población total. No es descartable, dada nuestra descompensada pirámide poblacional, que este peso específico aumente progresivamente a medida que nos adentremos en el siglo y las secuelas del envejecimiento se hagan más palpables.

Durante los años altos del ciclo, nuestra economía fue capaz de generar el suficiente empleo como para atender el grandísimo incremento de población activa motivado por la llegada al mercado de trabajo de los jóvenes del baby boom, la incorporación de la mujer y la llegada de inmigrantes, además de de acomodar a muchos de los parados generados en la anterior crisis económica, la del 93. La experiencia de las últimas décadas nos muestra que en épocas de bonanza –vinculadas en especial a la construcción y el turismo–, somos uno de los países europeos que más empleo generamos, pero, de manera inversa, de los que más destruimos una vez que se desinfla el ciclo económico. Nuestro empleo, cómo no, viene asociado a la actividad económica, pero nuestras normas laborales intervienen sobre el mercado de una manera singular y distinta a la de resto de Europa.

Nuestras empresas, sobre todo las pequeñas, tienen miedo a contratar fijos, por una parte, y la elevada rigidez de nuestro Estatuto de los Trabajadores hace que precisemos de un crecimiento que ronda el 2% para generar empleo, mientras que nuestros vecinos sólo necesitan el 1%. Somos conscientes de que tenemos que modificar esas normas para optimizar esa relación de PIB con respecto al número de empleos que genera.

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2. Raíces de nuestra norma laboral Nuestra norma laboral básica se recoge en el Estatuto de los Trabajadores, aprobado al inicio de nuestra democracia y modificado en infinidad de ocasiones desde entonces, sin que ninguna de estas reformas haya supuesto una variación esencial. El primer Estatuto fue muy continuista con las normas laborales del franquismo, y sólo supuso apertura en lo que a representatividad laboral y negociación colectiva se refiere. La base legal de nuestros contratos la estableció Girón. Resulta llamativo comprobar la similitud entre la Ley de Contratos de Trabajo de 1944 con la de 1931. Y el estatuto de los trabajadores del 80 es heredero de esa forma de entender las relaciones laborales.

La norma laboral era –y aún lo es– muy proteccionista hacia el trabajador y muestra una gran desconfianza hacia los actos de la empresa. El principio in dubio pro operario fue aplicado sistemáticamente por los tribunales, por lo que los empresarios generalmente aceptan pagar los máximos previstos en la ley antes que pleitear en un proceso que sabe que perderá a buen seguro. Ese principio ha determinado un sistema “judicializado”, proteccionista, rígido y, a mi modo de ver, más propio de los años cincuenta del siglo pasado que de los albores de la era de la globalización en la que nos encontramos. Aunque el Estatuto abrió la posibilidad de despido –que era casi impensable durante el corporativismo franquista– y rebajó los 60 días de indemnización por año trabajado hasta los 45 actuales, el grado de protección del empleo fijo era el más alto de toda Europa, con toda diferencia.

También abrió la puerta a la postulación de las posteriores modalidades de contratación temporal. Tenemos que ser conscientes de que nuestras altísimas indemnizaciones sólo suponen protección para los fijos que ya existen, pero actúan como una barrera infranqueable para los que están fuera del sistema.

Con este primer estatuto tuvimos que afrontar la dolorosa reconversión industrial de los ochenta, en la que se desmanteló un alto porcentaje de la industria española. Pasados los años quizás debamos cuestionarnos si las ingentes cantidades que aplicamos a prejubilaciones y despidos no podían haberse dedicado a innovar la capacidad productiva. Pero, para ello, claro está, hubiera sido imprescindible una flexibilidad laboral imposible por aquellos años. Siempre hemos pensado más en la protección que en la actividad, siempre hemos priorizado el “cómo se sale”, frente al “cómo se accede” y al “cómo se mantiene”.

Tras la crisis del petróleo, que se prolongó en España hasta bien entrados los ochenta, se destruyeron en España cientos de miles de puestos de trabajo. La sociedad española, después de los años de pleno empleo del desarrollismo de los

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sesenta, se enfrentaba a su peor pesadilla, la de ser incapaz de crear y mantener empleo para una población creciente. Fueron muchas las voces que apuntaron hacia la necesidad de una reforma en las normas laborales, pero la feroz resistencia sindical y una opinión pública que desconfiaba de los cambios en esta materia consiguieron atrasarla. Al final, la realidad se impuso. La economía se iba globalizando, y nuevos países más agresivos que nosotros iban tomando protagonismo en la escena mundial. Flexibilizar nuestras instituciones laborales se convirtió en cuestión de vida o muerte para nuestra economía. Las sucesivas reformas laborales acometidas por los gobiernos socialistas de Felipe González intentaron modernizar y adaptar a los tiempos una norma que asfixiaba la posibilidad de la creación de empleo, y fueron recibidas con varias huelgas generales con gran seguimiento. Las reformas introdujeron varios cambios para tratar de conseguir mejorar el sistema. Por una parte, se crearon varias modalidades de contratación temporal –la de creación de actividad, después derogada, la de obra o servicio, etc. –. Por otra, se diseñaron fórmulas para contratar a jóvenes mediante las prácticas y la formación, y por otra, se estableció un despido de 20 días siempre que mediaran causas objetivas para ello.

Estas reformas, aceleradas por las posteriores reformas económicas de 1996 y por la reforma laboral pactada de 1997 –que rebajó a 33 días la indemnización por despido– permitieron que el nuevo ciclo de crecimiento económico iniciado en 1994 pudiera crear millones de puestos de trabajo, animados por nuestra incorporación al euro, los bajos tipos de interés, el crédito fácil y el boom urbanístico.

Nos instalamos en una burbuja de prosperidad aparente que explotó en 2007.

Tras el estallido, nos encontramos ante el espejo de la realidad. No éramos competitivos ante un mundo que se movía con rapidez, habíamos “echado tripita”, y teníamos que abordar una etapa de reformas para nuestra simple supervivencia.

3. Cada reforma, una huelga Como ya indicamos, el Estatuto de los Trabajadores que la UCD aprobó en 1980 todavía estaba imbuido del espíritu paternalista coherente con una economía cerrada, proteccionista y corporativa en la que la rigidez era norma común. España era por aquel entonces un país joven, sin ningún problema de pirámide demográfica, y con una extensa red de empresas públicas. Las normas laborales franquistas apenas si contemplaban otra institución que la del empleo fijo, fuertemente protegido por una judicatura adiestrada para ello. Este sistema caló en nuestra mentalidad, lo que tuvo unas consecuencias funestas una vez que nuestra economía se abrió al mundo. Teníamos que competir, y nos resultaba del todo imposible con esas reglas del juego. Como prueba del grado de resistencia al cambio,

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podemos comprobar que cada reforma de cierta entidad obtenía como respuesta una huelga general.

La primera huelga general de nuestra democracia apenas si duró una hora y se convocó en 1978. Desde entonces, otras cinco han tenido lugar. Los sindicatos mayoritarios acaban de convocar la sexta, dilatándola de forma extraña hasta finales de septiembre de 2010. Repasemos de forma breve su historia.

El 20-J de 1985, con el lema No al recorte de las pensiones se convocó una huelga general contra el gobierno de Felipe González por su reforma de la Ley de Pensiones en la que aumentó el periodo de cálculo de la pensión desde los dos años hasta los ocho años. Para que se pueda observar la evolución de la sociedad española, en 1994, en el conocido Pacto de Toledo, se aprobó la ampliación del periodo de cálculo a 15 años, con un alto consenso social y político. En la reforma que se proyecta realizar en 2010, es posible que este periodo aún se amplíe más.

Lo que motivaba una huelga general hace veinticinco años, hoy parece una reivindicación imposible. ¿Por qué? Pues por la sencilla razón de que nuestra sociedad envejece y la relación “cotizante”/ pensionista se deteriora.

La siguiente huelga general se convocó el 14-D de 1988 con el lema Para que no siempre paguemos los mismos. Juntos podemos, contra el plan de empleo juvenil y la política económica del gobierno. La reforma laboral aprobada por decreto-ley en 2010 contempla medidas de empleo juvenil de similar calado sin que haya motivado ningún tipo de protesta sindical.

El 28-M de 1992 se convocó una tercera huelga general contra el gobierno de Felipe González con el lema Se equivocan, así no es posible, para protestar en contra del recorte de las prestaciones por desempleo. Desde entonces no se han tocado, salvo algunos ligeros recortes en 2002. Algunos grupos parlamentarios piden en 2010 una nueva reforma del sistema de desempleo para potenciar la búsqueda activa de empleo.

La cuarta huelga general –y probablemente la de mayor repercusión– contra Felipe González se celebró el 27-E de 1994 con el lema Por el empleo y la solidaridad, contra la reforma laboral del gobierno socialista, en la que creó la figura del “despido por causas objetivas de 20 días”, que acaba de ser levemente retocado en la reforma de 2010.

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El 20-J de 2002 se convocó una huelga general contra el gobierno de José maría Aznar por la reforma en el sistema de desempleo y de la Ley Básica de Empleo con el lema Empleo y protección social son tus derechos. ¡Que no te los quiten!

En junio de 2010 se acaba de convocar una huelga diferida al 29 de septiembre contra la última reforma laboral.

En resumen, nuestra democracia laboral es un esfuerzo por flexibilizar unas instituciones laborales consagradas a finales de los años setenta y herederas de las normas franquistas. Si vemos nuestra historia, vemos que todo lo que se ha conseguido son ligeras modificaciones de estas normas, para lo que se han tenido que vencer enormes resistencias sociales y sindicales. Como muestra de ello, tenemos la exagerada reacción de convocar una nueva huelga general en 2010 en protesta contra una mini-reforma que parece mover mucho para dejar todo prácticamente como estaba. ¿Qué ocurre? ¿Es que desde inicios de la democracia para acá todos los gobiernos han sido unos “dinamitadores” de los derechos de los trabajadores? Si cada reforma ha significado algo de flexibilidad, ¿podemos considerar desmanteladas las garantías laborales? ¿Tan bien estábamos en los años setenta y tan mal ahora? Ni mucho menos. Seguimos con normas laborales mucho más rígidas y antiguas que las de nuestros vecinos. Un ejemplo de ello son los alemanes, que continúan evolucionado para no perder competitividad internacional, por lo que están obsesionados con la productividad, concepto que parece tabú en nuestras relaciones políticas y sociales.

4. Evolución empleo Conozcamos ahora la evolución de nuestro empleo, tras los años del milagro español de los sesenta. Las bajísimas tasas de desempleo durante los años finales del desarrollismo no son del todo comparables a la actualidad, sobre todo debido a la baja tasa de actividad femenina de aquel entonces. Pero a pesar de eso, sí son homologables, más o menos, los niveles de empleo, calculables a partir del número de personas que cotizan a la seguridad social. Antes de que los efectos de la crisis del petróleo de mediados de los setenta alcanzaran a España, superamos los doce millones de “cotizantes”. A partir de ese momento, la reconversión industrial dejó un reguero de desempleados que ni siquiera los años de crecimiento 88-92 lograron atajar sustancialmente. No sería hasta 1998 –veinticuatro años después–, cuando la economía española recuperara el mismo número de ocupados que

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tuviera a mediados de los setenta. El peor año de la serie fue 1994, en el que el desempleo rondó un espeluznante 25%. A partir de ese año comenzó el mayor ciclo de crecimiento económico que hemos conocido, prolongándose hasta 2007, en el que el desempleo bajó al 8%, situándose por debajo de la media europea, un sueño que desde siempre nos pareció imposible de alcanzar. Sin embargo, esos niveles de prosperidad resultaron un espejismo creado por las burbujas financiera e inmobiliaria. A partir de ese año el empleo se desmorona hasta volver a superar el 20% de población desempleada en el primer trimestre de 2010, una tasa que duplica la europea. Si durante la década prodigiosa 1997-2007 creábamos más de la mitad del empleo neto europeo, en el “trienio negro” 2007-2010 destruimos más de la mitad del empleo desaparecido en la Unión Europea. Ese altísimo desempleo jugó en contra de nuestro crédito internacional, pues nuestros socios comunitarios dudaron de nuestra capacidad de reembolsar las deudas, con esa baja actividad. De ahí que se nos presionara para acometer una reforma laboral que permitiera mayores tasas de creación de empleo, además de para adoptar diversas medidas orientadas a atajar el déficit.

En 1994 teníamos, en número redondos, doce millones de ocupados y tres millones de parados. En 2007 se alcanzaron los 20 millones de ocupados y dos de desempleados. Es muy destacable la acusada diferencia de empleo entre ambos límites temporales. Más que de un mero cambio de escenario, parece que hablamos de dos países distintos. No existen muchos precedentes en el mundo de que en tan poco tiempo se hayan incrementado los niveles de ocupación en un 70%.

Desgraciadamente la fiesta duró poco, y los ocupados bajaron a poco más de 18 millones. Es posible que no bajemos significativamente de este suelo. Si así se confirmase, el ciclo 1994-2010 aún se saldaría con un importante salto desde los doce millones hasta los 18 millones de empleos, lo que significa un 50% en seis años, lo que no está nada mal, más si lo comparamos con la crisis del petróleo, en la que tardamos veinticuatro años en recuperar el nivel previo de empleo. En el PIB también se ha crecido de forma importante durante este periodo. Estas cifras llaman a la esperanza, por más que la depresión que acarreamos en estos momentos no nos permita vislumbrar esperanza alguna. España es ahora mucho más “economía” que hace una década, por más que ahora estemos pasándolo mal. Tenemos mejores infraestructuras, personas más formadas y empresas más abiertas al mundo. Nos falta un cambio de mentalidad, un enfoque hacia la productividad y la competitividad y una serie de reformas que nos permitan abrirnos al mundo más eficazmente. Si las acometemos, poco a poco recuperaremos la confianza perdida. Tras la tormenta, si mantenemos el rumbo adecuado, regresará la calma.

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Con sabiduría de viejo zorro, Greenspan nos advirtió en sus memorias La era de las turbulencias que los dos únicos estados posibles de la economía eran los de euforia y los de pánico, y que se pasaba de uno a otro sin solución de continuidad. Después de sus muchos años de experiencia en la FED, el otrora mago de las finanzas –actualmente condenado por apóstata– comprendió la necesaria naturaleza ondulatoria de la economía. Nadie termina muy bien de saber por qué, pero una implacable ley obliga a ésta a la eterna danza de las ondas. Ahora para arriba, ahora para abajo. La economía tiene una esencia similar a la de la luz: nunca se queda quieta, se mueve con rapidez, pero avanza como las olas, con sus cimas y sus valles. Y dado que es así, la inteligencia del sistema aconseja frenar los excesos de euforia y llenar las alforjas en los momentos de alza, para atemperar los agujeros de la depresión. Así logramos atemperar la onda, y conseguir una economía más estable. Lo que ocurre es que siempre se nos olvida esto tan obvio.

Así ocurrió en el pasado y volverá a ocurrir en el futuro. Cuando vamos hacia arriba, tendemos a pensar que jamás tocaremos techo, cuando nos hundimos sentimos que el agujero es infinito, sin fondo. Con cadencia ciclotímica, los estados colectivos de euforia se suceden a los de depresión. Y en estos momentos –una obviedad– estamos deprimidos, muy deprimidos.

Los pecados de euforia son de prolongada digestión. Nos endeudamos más de lo que debemos, sobredimensionamos nuestras estructuras para los momentos de demanda máxima, nos embarcamos en más proyectos de los que somos capaces de abarcar. Y basta que el globo se desinfle un poco para que todo se caiga sobre nosotros, y que sea entonces –ahora– cuando nos percatemos de la ruina que en muchas ocasiones conllevan las indemnizaciones por despido.

Durante 2009-2010, en el ciclo bajo de la crisis, nuestra población activa ha ralentizado su crecimiento. Así, con datos disponibles del primer trimestre de 2010, la población activa española asciende a algo más de 23 millones de personas, habiéndose producido un leve descenso interanual del 0,41% (94.600 personas). ¿Cómo explicar este crecimiento negativo? Pues por tres motivos. El más importante es el retraimiento ante la crisis. Muchas personas, ante el convencimiento de que no encontrarán trabajo, deciden permanecer en casa. Otra razón es la menor presión inmigratoria y el atisbo del regreso a sus países de origen. Y, por último, el propio saldo demográfico que se irá acusando en el futuro.

Cada año que pasa, la proporción entre jubilados y jóvenes que se incorporan al mercado del trabajo se irá invirtiendo. Podemos comprobar este efecto al ver que la franja de edad en la que más cae el empleo es la de 16 a 19 años, seguida por la de 20 a 24 años. Así, en apenas una década, y una vez que la tasa de activi-

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dad femenina sea muy similar a la masculina, todo incremento de la población activa vendrá determinado por el balance inmigratorio. El aumento de la edad de jubilación hasta los 67 años no sólo tendrá como consecuencia un ahorro en el pago de pensiones, sino también un mantenimiento de la población activa. La tasa de actividad total es del 59,83 %, 67,95% para los hombres y 52,05% para las mujeres.

Las tasas de paro masculina y femenina continúan acercándose. En el primer trimestre de 2010 la de los varones era del 19,96% (con un incremento interanual del 3,10%) y del 20,16% la de las mujeres (con un menor incremento interanual, el 2,15%). La tendencia natural es que ambas tasas sigan equilibradas, oscilando en función de si es la construcción –más empleo masculino–, o los servicios –más femenino– el sector que tira de la creación de empleo.

La población activa inmigrante asciende a 3.674.700 personas, con una tasa de actividad del 77,28% y una tasa de desempleo del 30,79%. Sus activos han disminuido en casi 50.000 personas, lo que justifica una gran parte del descenso del total de la población activa en nuestro país.

Dos comunidades autónomas sobrepasan el 20% de desempleo, Andalucía y Canarias, mientras que País Vasco, Navarra y Cantabria no llegan al 15 %. Resulta muy llamativo el desempleo de más del 23% en la Comunidad Valenciana, que siempre mantuvo tasas más bajas, incluso en épocas de crisis. Este dato nos habla del severo deterioro de tejido productivo que ha sufrido y de nuestra debilidad estructural ante la competencia exterior.

En anteriores ocasiones, el paro aumentaba por el mayor incremento de la población activa frente al empleo. No ocurre así en esta crisis. Con datos del primer trimestre de 2010 observamos que el paro se ha incrementado en 602.000 personas durante los últimos doce meses. Los empleos destruidos fueron 696.000, a los que tenemos que restar los 94.600 del descenso de la población activa. Podemos figurarnos qué hubiera ocurrido si esta brutal destrucción de empleo hubiera coincidido con etapas de crecimiento de la población activa. Sin duda alguna, el desempleo se nos hubiera ido aún mucho más arriba. El total de parados en la primavera de 2010 ascendía a 4.612.700. Es probable que descienda algo en el II trimestre, para volver a incrementarse en el otoño. En todo caso, 2010 volverá a ser un año de destrucción de empleo, con lo que ya se convierte en el tercero de la serie. ¿Qué ocurrirá en 2011? Aunque ejercer de augur es una papeleta cierta en la tómbola del error, podemos sacar algunas conclusiones en función de la cifra

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de crecimiento del PIB realizada por los principales servicios de estudios. Desde el 1,3 % estimado por el gobierno –el más optimista de todos ellos– hasta el 0,4% que apuntan algunas entidades bancarias. En todo caso, parece que habrá un crecimiento muy leve, que en ningún caso significará creación neta de empleo. Para que esto ocurriera, el PIB debería crecer entre el 1,75 y el 2%, lo que nos parece imposible a día de hoy, máxime con la perspectiva de los severos recortes presupuestarios. Es más que probable que continúe destruyéndose empleo, aunque en cuantías mucho más moderadas. El incremento del número de parados dependerá de la evolución de la población activa. Suponiendo que se mantuviese más o menos constante, podemos estimar que los cinco millones de parados serían el techo para este ciclo depresivo, aunque aún queda por explotar la burbuja de las finanzas municipales y su entramado de empresas, fundaciones, consorcios y mancomunidades, donde nos tememos que pueden perder su empleo alrededor de 100.000 personas.

La tasa de temporalidad –relación entre asalariados con contrato temporal frente a asalariados con contrato fijo– se encontraba en el 24,39% a finales del I trimestre de 2010, tras descender un 0,69% en el último año, siguiendo la tónica del ejercicio anterior. Teniendo en cuenta que desde principios de los noventa la tasa de temporalidad oscilaba entre el 30 y el 33%, podemos deducir que este descenso se debe a que las empresas despiden primero a sus temporales, intentando no hacerlo con los fijos. Esto ocurrió en 2008 y 2009, aunque en los últimos trimestres de este ejercicio ya se advirtió que también comenzaba a destruirse empleo fijo. En cifras interanuales, los temporales disminuyeron en 305.000 personas, mientras que los contratados fijos, en 284.600. Es muy posible que, tanto en el III como en el IV trimestre continúe aún la destrucción de empleo fijo, por lo que pudiera ir estabilizándose la tasa de temporalidad en cifras que ronden el 25%.

Dada la escasa intensidad de la reforma laboral –al menos en su versión decretoley– no es probable que vuelva a crearse empleo fijo en primera instancia, por lo que veríamos un repunte de la temporalidad desde la primavera de 2011. Con la nueva norma, no vemos ningún estímulo para la contratación indefinida, por lo que volveremos a la tasa de temporalidad anclada en los alrededores del 30%.

5. Reforma Laboral y Diálogo Social Que algo no funciona en nuestro mercado laboral es una realidad bien conocida –y sufrida– por la mayoría de la población española. Sorprende, por tanto, la enconada resistencia que encontramos ante cualquier atisbo de reforma. Parece que una serie de fuerzas inmovilistas quisieran congelar para siempre lo consagrado

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en el Estatuto de los Trabajadores de 1980, por más que se pueda comprobar, simplemente por comparación, que otros países, con normas más modernas, tienen mayor capacidad de generación y mantenimiento del empleo. Tenemos una tasa de desempleo que duplica la media europea, y nuestra tasa de temporalidad está disparada frente a la de nuestros vecinos. No podemos responsabilizar por entero a nuestra estructura productiva ni a la construcción: las instituciones laborales, la rigidez de nuestro modelo y el miedo a contratar tienen mucha responsabilidad en nuestra pobre realidad laboral. Desde inicios de la segunda legislatura del presidente Rodríguez Zapatero, éste se propuso reformar esa realidad e instó a los agentes sociales a que alcanzaran un gran acuerdo sobre la materia. La intención era buena, sin duda, pero erró al comprometerse a no modificar ni una sola coma de la legislación pasada si no mediaba con anterioridad un acuerdo entre las partes. Con ese as bajo la manga, ni empresarios ni sindicatos se esforzaron en intentar plantear una reforma seria, a pesar de la gravísima situación por la que atravesaba –y aún atraviesa– nuestra economía y empleo a partir de 2007, que exigía el compromiso y la altura de miras de todos los agentes políticos y sociales implicados en las grandes reformas necesarias. Desgraciadamente, ni unos ni otros han estado a la altura de las circunstancias. Tras dos años de estéril diálogo social, las organizaciones sindicales y empresariales fracasaron en su intento de pactar una reforma consensuada. Podían perfectamente haber conseguido un gran acuerdo de similar nivel a las medidas contempladas en el decreto-ley aprobado por el gobierno. Reformas aún mucho más severas –como el caso de Irlanda– están siendo consensuadas en otros países europeos. Aquí, por la cerrazón de unos y otros ha resultado imposible. Creo que es un grave fracaso que resta fuerza moral a los agentes sociales ante la situación. Analizando los acontecimientos, entendemos que no pusieron toda la carne en el asador para tratar de buscar soluciones. Una pena, una auténtica pena. No es lo mismo una reforma laboral a martillazos que una por consenso, con el refuerzo de confianza y estabilidad que, sin duda alguna, ésta última hubiera supuesto.

El pasado 16 de junio, el gobierno aprobó un decreto-ley con sus propuestas legislativas. El 22 de junio fue convalidado por el Congreso y comenzó su tramitación como proyecto de ley. Toca ahora la responsabilidad de los políticos, que deben aspirar a mejorar el triste espectáculo protagonizado por los agentes sociales.

Idéntica responsabilidad debería recaer sobre los grupos parlamentarios. Si no son capaces de sumar esfuerzos ni siquiera cuando nuestra economía y nuestro empleo se desmoronan… ¿cuándo lo harán? No esperamos gran cosa de nuestra dinámica parlamentaria, que ceba con sus poses maniqueas y teatrales el evidente descrédito que rodea a los “políticos”, siempre peleando entre ellos, pero jamás

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cercanos a los problemas ni arremangados en sus soluciones. Esperemos encontrarnos con una sorpresa durante el trámite parlamentario de la reforma laboral.

Ojalá grandes consensos políticos pudieran mejorar las zonas grises y confusas que aún encierra la norma aprobada.

Días antes de la aprobación del decreto-ley, los dos sindicatos mayoritarios, CCOO y UGT, convocaron huelga general para el 29 de septiembre de 2010. Una huelga legítima, sin duda alguna, pero extraña, desproporcionada y contraproducente.

Extraña, porque fue decidida sin conocer siquiera el texto final que se aprobaría y convocada para tres meses más adelante, en coincidencia de una convocatoria europea. No existen precedentes de esta doble circunstancia. Creo que es desproporcionada, porque el texto que conocemos no supone ninguna merma substancial de los derechos de los trabajadores, y contraproducente, porque debilita la confianza tanto interna como externa que tanto necesitamos en estos momentos.

Esperemos que las otras dos reformas sociales pendientes, la de la negociación colectiva y la de las pensiones puedan llegar desde el acuerdo. ¿Y cuáles son las principales aportaciones de esta reforma, que ya ha originado una huelga general? El lunes 12 de abril el gobierno presentó a los agentes sociales un documento de propuesta –ambiguo y abierto– estructurado en cinco ejes de trabajo: dualidad y temporalidad en el empleo, revisión de las actuales bonificaciones a la seguridad social, programa de empleo para jóvenes, intermediación laboral y fomento de la reducción de jornada. Fue un buen documento de inicio, que ya pudo haberse presentado en aquella primera reunión del 5 de febrero con la que se inició este segundo intento de acuerdo laboral. En el primero de los ejes, la propuesta contempla la extensión del despido de 33 días para casi todos los colectivos. Recordemos que esta cuantía sigue siendo superior a la media europea, pese a lo cual nos parece razonable; mientras no se facilite la contratación indefinida seguiremos encadenados a una altísima temporalidad. Se intentan clarificar, sin demasiado éxito, las causas objetivas de despido de veinte días, y se propone que el FOGASA pague ocho días de la indemnización por despido de los nuevos contratos indefinidos. A los sindicatos no le ha gustado la medida, pero se debía avanzar en esta línea. Es bueno para todas las partes, toda vez que no se restringen los derechos de los indefinidos actuales. Es importante que la indemnización de los nuevos contratos fijos baje hasta asimilarse con la media europea. Si se consigue, mejorará la estabilidad en el empleo, sin que tenga que encarecerse ni complicarse la actual estructura de contratación temporal.

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Otra innovación es la posibilidad de capitalizar la cuantía del despido a lo largo de la vida del contrato, a la manera austriaca. Nos parece muy interesante que se explore esa vía siempre que se tengan en cuenta varios aspectos. ¿Qué “sobrecoste” supondrá en la nómina mensual para la empresa? Si el fondo queda vinculado al trabajador en caso de cambio de empresa, ¿no se está facilitando el fichaje por terceras empresas que se verían beneficiadas al contratar a un trabajador que ya tiene su “bolsa” de despido amortizada por su anterior empresa? ¿Qué tratamiento fiscal tendrían las cuantías que mensualmente paga la empresa? A lo largo de la negociación en las Cortes y el posterior reglamento –hay un año de plazo para ello– deben aclararse estas preguntas y otras similares, lo que no invalida, para nada, un camino que puede resultar muy positivo unido a la reducción de indemnización anteriormente descrita.

Las bonificaciones tienen una eficacia mucho más reducida de lo que suponemos.

Más interesante nos parece el impulso de los contratos de formación, donde aún existe un gran campo para avanzar. Asimismo, nos parece bien traída la reflexión acerca de la intermediación laboral, que todavía presenta severas ineficiencias en nuestro país y que podemos superar con mecanismo y agentes más eficientes.

El quinto eje apuesta por las reducciones de jornada como alternativa a los despidos para las empresas en crisis, al modo alemán. Aunque nuestra legislación ya contempla algunos supuestos en el seno de los expedientes de regulación de empleo, no cabe duda que facilitar, simplificar y abaratar estos procedimientos supondrá un estímulo para la menor destrucción de empleo. En vez de despedir, la empresa da la opción de la reducción de jornada, mientras que el trabajador recibe el desempleo correspondiente a esta reducción de jornada.

El Real Decreto-Ley 10/2010 de Medidas Urgentes para la reforma del Mercado de Trabajo fue convalidado con el voto afirmativo del grupo socialista, el negativo de los grupos situados a su izquierda y la abstención de los restantes. Queda ahora su tramitación como proyecto de Ley que se realizará por el procedimiento de urgencia. Esperemos que pueda mejorarse con amplios consensos.

6. Las otras reformas pendientes: pensiones, negociación colectiva y desempleo Las presiones internacionales, los compromisos con la “eurozona”, el sentido común y la opinión cualificada de numerosos expertos aconsejan seguir con el ímpetu reformador en tres frentes, dos de ellos inmediatos, la negociación colectiva y las pensiones, y otro a medio plazo, el de las prestaciones por desempleo.

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Mercado de Trabajo en España. Diálogo entre dos posiciones

La primera negociación será la de las pensiones, ya esbozada por el gobierno de una forma confusa y remitida a su seno natural, el Pacto de Toledo. Parece sensato ampliar la edad de jubilación de forma paulatina hasta los 67 años, y ampliar el periodo de cálculo de la pensión. Se pueden abordar algunos aspectos, como mejoras en determinadas pensiones bajas, o reconsideración de la pensión de viudedad para hacerla más acorde con las nuevas realidades familiares. Aunque el Pacto de Toledo quedó en entredicho por la congelación de pensiones para 2011 esperemos que puedan acordarse en su seno y espíritu las nuevas reformas pendientes, que deberían aprobarse en los próximos meses.

Es más que probable que asistamos a una modificación de las normas que regulan la negociación colectiva. En el decreto-ley algo se ha tocado en lo relativo al descuelgue salarial, pero queda mucho que avanzar en la flexibilidad interna, la movilidad funcional, la adaptación de salarios a la productividad. Algunos otros elementos desestabilizadores, como la “ultraactividad”, también deben ser reformados. La estructura de la negociación colectiva es tan determinante como la norma laboral para el funcionamiento de nuestro mercado de trabajo.

Es estos momentos de altísimo paro, parece lógico que el gobierno no haya modificado las condiciones de las prestaciones por desempleo. Durante los años de bonanza tuvimos superávit y es razonable contrapesarlo con el déficit de los años malos del ciclo. El límite lo marcarán las disponibilidades financieras. Si la situación continuara deteriorándose, tendrían que recortarse los complementos aprobados por el gobierno. En todo caso, y a medio plazo, deberíamos repensar los instrumentos de desempleo para orientarlos de forma más activa a la formación y al empleo.

En todo caso, el recorte inmediato de prestaciones sería contraproducente.

7. Pensar en el futuro Con frecuencia escuchamos el mantra del nuevo modelo económico, como si realmente fuera posible a corto plazo y como si de verdad una economía pudiera ser diseñada en la pizarra de los planificadores estatales. Después de condenar a la construcción al más profundo de los infiernos, estas voces nos dibujan un futuro en el que la formación, la investigación y las nuevas tecnologías harán por nosotros el esfuerzo que no terminamos de asumir. Y no es cierto. Por supuesto que debemos hacer el mayor esfuerzo por mejorar nuestra calidad formativa, incrementar nuestra I+D+i, nuestra capacitación tecnológica. Es condición necesaria, pero no suficiente. Debemos también reforzar nuestra mentalidad y la orientación general de nuestras políticas económicas y laborales hacia la actividad y el

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empleo. La ley de economía sostenible puede considerarse un primer pasito muy humilde, pero tendremos que dar pasos más amplios en esa dirección.

Tenemos casi cinco millones de parados, que serán muy difíciles de incluir en el mercado de trabajo si no se amplía el tejido empresarial. Precisamos al menos un millón de nuevas empresas, pero para ello se debe producir un auténtico cambio de mentalidad. Muchas personas que ahora están en el desempleo tendrán que “autoemplearse”, muchos trabajadores que actualmente están por cuenta ajena deberían independizarse y montar su propia empresa. Todavía hoy, en pleno siglo XXI, seguimos instalados en el discurso dicotómico empresa/trabajadores, como si las categorías emprendedor/empleado fueran en verdad castas separadas e irreconciliables. En una sociedad moderna, se debe facilitar el paso de una a otra categoría. En España faltan empresas y empresarios, mientras que millones de desempleados aspiran a un puesto de trabajo. Nuestro recurso más escaso es el de las vocaciones empresariales. Sin embargo, toda nuestra norma laboral desconfía del empresario. En líneas generales, deberían tener unos con otros relaciones más amigables. Debemos potenciar las vocaciones empresariales y facilitar su nacimiento y desarrollo.

Tenemos enormes retos que superar. Y lo conseguiremos. Mi apuesta personal es que seremos capaces de abrir nuestra economía y adaptarla a los tiempos. Sólo así conseguiremos nuestra meta: más y mejor empleo.

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MUJER, EMPLEO Y NUEVAS TECNOLOGÍAS

CECILIA CASTAÑO COLLADO Catedrática de Economía Aplicada, UCM y Directora del programa de investigación “Género y TIC” del Internet Interdisciplinary Institute (IN3) de la UOC

Resumen Las mujeres españolas constituyen una fuente de talento y capital humano de alta cualificación, esencial para el cambio de modelo productivo que nuestra economía necesita, particularmente en lo referente al proceso de incorporar y asimilar las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). El presente estudio muestra la contribución de las mujeres a la mejora de los resultados de las empresas TIC, tanto desde el punto de vista de la productividad y la competitividad como desde el de la innovación tecnológica y no tecnológica. También los grupos de investigación TIC con participación femenina presentan mejores resultados que los que no cuentan con una mínima presencia de mujeres. Existen sin embargo barreras para la incorporación efectiva de las mujeres al protagonismo y liderazgo de este proceso. A pesar de la generalización de medidas para la conciliación de la vida laboral y familiar en las empresas y en el sector público, sigue siendo ésta la principal barrera, lo que plantea la eventualidad de que estas medidas no sean suficientemente efectivas si no van acompañadas de otras que favorezcan la igualdad de género y la búsqueda específica del talento femenino.

1. Introducción: el empoderamiento económico de las mujeres Nos encontramos inmersos en una crisis financiera, de endeudamiento sin precedentes, que está teniendo efectos drásticos de reducción de la ocupación y de incremento del desempleo, que afectan, por el momento, más a los varones que a las mujeres. Sin embargo, si miramos hacia atrás con perspectiva, las noticias procedentes del mundo femenino son excelentes. En las últimas décadas las mujeres han acelerado su masiva incorporación al empleo remunerado. En los Estados Unidos, hoy representan más del 50% del empleo total; en la Unión Europea, de los 8 millones de empleos creados desde el año 2000, 6 millones son femeninos.

Pero estos empleos no sólo mejoran en cantidad, sino también en calidad. Si tradicionalmente las mujeres ocupaban empleos manuales poco cualificados, y los abandonaban al casarse o tener hijos, hoy en los países de la OCDE las mujeres representan a más del 60% de los estudiantes universitarios, y también de los pro1. Consideramos empresas TIC a las que producen bienes y servicios en los ámbitos de la informática y las telecomunicaciones.

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fesionales –el capital humano clave para la competitividad en la economía del conocimiento–. Mujeres con estudios universitarios, profesionales y técnicas de distintos campos, que no abandonan el empleo al cambiar su situación familiar.

De manera que se puede afirmar que se está alcanzando el empoderamiento femenino desde el punto de vista económico y, puesto que la independencia económica constituye la base de la independencia emocional, podemos considerar que éste es el cambio social más importante de las últimas décadas, cambio pacífico y que contribuye a fortalecer nuestras economías. Sin embargo, éste cambio es, por otra parte, incompleto, ya que las mujeres sólo alcanzan porcentajes muy bajos de los puestos directivos de alto nivel, el 5% en los Estados Unidos, según Fortune 500; el 8,5% en las empresas cotizadas españolas en 2008, según datos de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, y todavía persiste una brecha salarial: en España, para ocupaciones similares, las mujeres perciben una remuneración que representa –con datos de la Encuesta de Estructura Salarial correspondientes a 2007– en torno al 80% de la que perciben los hombres.

Este cambio no se ha llevado adelante sin costes para las mujeres, que no tienen tiempo para ellas, ni para sus hijos, familiares y amigos, y, con frecuencia se ven enfrentadas al dilema de elegir entre la promoción profesional y la maternidad, renunciando a ella de acuerdo a decisiones que no se pueden considerar completamente libres de la presión del entorno laboral y familiar.

2. Las peculiaridades del empleo femenino en plena crisis: formación y flexibilidad El incremento continuado del empleo femenino, la menor reducción que éste ha sufrido en la crisis en comparación con la del masculino, es coherente con la segmentación por géneros del mercado de trabajo, que aprovecha las condiciones sociales específicas de las mujeres para incrementar la productividad en el contexto de la nueva economía globalizada del conocimiento y la información. Las dos ramas de empleo estratégicas son los servicios a empresas y los servicios sociales, cuyo auge explica el aumento del empleo femenino. Lo mismo ocurre con la segmentación por ocupaciones: las categorías de profesionales y técnicos aumentan más deprisa que el resto, aunque las trabajadoras de oficina sigan constituyendo el grupo más numeroso. Lo novedoso es que en estas actividades de servicios, las mujeres no se ven relegadas a los puestos menos cualificados, sino que se las emplea en toda la estructura de cualificaciones, incluso aumenta más su número

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en el estrato superior. Es decir, realizan trabajos de cualificación similar a la de los hombres, pero con un salario más bajo, en condiciones más inseguras y con menos posibilidades de hacer carrera hasta el nivel máximo de responsabilidad.

A pesar de la crisis, los datos de la EPA desde el 1º trimestre de 2005 hasta el mismo trimestre de 2010 nos muestran (Gráficos 1 a 4) el incremento del empleo femenino en España en dos de las categorías ocupacionales más claramente feminizadas –profesionales y técnicos de apoyo–, mientras que éste incremento se reduce algo –aunque mantiene una presencia muy elevada– en las otras dos categorías feminizadas, administrativos y trabajadores de los servicios.

Gráfico 1: Ocupados administrativos.

Hombres Mujeres

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1400

1300

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Gráfico 2: Ocupados técnicos y profesionales de apoyo.

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1400 1300 1200 1100 1000

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Gráfico 4: Ocupados trabajadores de los servicios.

2010TI

2010TI

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Gráfico 3: Ocupados administrativos.

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Observamos también que el sector crecientemente feminizado son los servicios, donde el empleo femenino se reduce en los últimos años, al igual que en la industria y la construcción, mientras que aumenta en la agricultura (Gráficos 5 a 8).

Gráfico 5: Ocupados trabajadores de la agricultura.

Hombres Mujeres

500 400 300 200 100

Gráfico 6: Ocupados trabajadores cualificados manuales.

2010TI

2009TIV

2009TIII

2009TI

2009TII

2008TIV

2008TII

2008TIII

2008TI

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3200 2800 2400 2000 1600 1200 800 400 2010TI

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2009TIII

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Gráfico 7: Ocupados operarios y obreros.

Hombres Mujeres

1800 1500 1200 900 600 300

Gráfico 8: Ocupados elementales.

2010TI

2009TIV

2009TIII

2009TI

2009TII

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El aumento de la participación femenina, la mejor preparación en términos de credenciales educativas, favorece que se emplee a más mujeres aunque haya hombres parados, por la posibilidad de pagar menos por un trabajo similar. Con la expansión de la educación universitaria, las mujeres han formado una “bolsa” de cualificación que las empresas aprovechan, como muestra el hecho de que persistan las diferencias salariales de género, mientras que se reducen las diferencias

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ocupacionales. De hecho, a estas mujeres se las coloca en puestos que requieren preparación amplia, iniciativa y buenas maneras, porque las tecnologías de la información y la comunicación requieren mano de obra autónoma, adaptable, con capacidad de reprogramar sus tareas (por ejemplo en el sector financiero o en los servicios a empresas) y con buena capacidad de comunicación. La división sexual del trabajo se extiende más allá del hogar porque la nueva economía requiere cada vez más de habilidades que estaban confinadas al ámbito privado, para llevarlas a la primera línea de la gestión: el procesamiento de información y el contacto con la gente. Es el llamado “trabajo emocional”, en el que la administración de las cosas queda en segundo plano, frente a la gestión de la gente (Hochschild, 1983).

En todo este proceso, lo más importante es la flexibilidad de las mujeres como trabajadoras: Representan la mayor parte del empleo a tiempo parcial – con datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) para el último trimestre de 2009, el 77,6% de la jornada parcial la realizan mujeres, y un 23,4% de las mujeres ocupadas tienen esta jornada, mientras que en el caso de los hombres este porcentaje es del 5,3%; representan, asimismo, casi el 50% del empleo temporal; finalmente, constituyen una proporción aún pequeña, pero creciente, del empleo por cuenta propia –en 2002 suponían el 30% de este tipo de empleos, y en 2009 esta cantidad ha crecido hasta el 33,5%.

Son flexibles en horario, entrada y salida del mercado de trabajo; esta flexibilidad laboral responde a las estrategias de supervivencia para ocuparse a la vez de dos mundos: el trabajo y el hogar. De hecho, con datos también de la EPA para 2009, si en el 66% de las parejas sin hijos los dos miembros trabajan a tiempo completo, casi en el 45% de las que tienen hijos, la mujer no trabaja o lo hace a tiempo parcial. Asimismo, el 27% de las mujeres que trabajan a tiempo parcial lo hacen debido a la necesidad de compaginar tareas de cuidados a niños u otros familiares, mientras que entre los hombres esta circunstancia se debe a estudios y a otros motivos.

Todo lo anterior significa que probablemente las mujeres se adaptan “mejor” a las situaciones de crisis porque son mucho más flexibles que los hombres, aunque sea a costa de sus condiciones de trabajo, su vocación e incluso su salud. En todo caso, las crisis afectan enormemente a sus condiciones de vida, porque toda la

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reducción del gasto social y familiar –y en esta crisis éste es un componente clave de las estrategias de salida–– se carga sobre sus espaldas. Si hay menos dinero para gastar en bienes y servicios –comidas preparadas, cuidadores externos– la familia habrá de producirlos, lo que sin duda implicará más trabajo para la mujer, y no necesariamente, como sabemos por las encuestas de uso del tiempo, para los hombres. Si se reducen las prestaciones y los servicios sociales, las mujeres atenderán las carencias. Lo que no se pueda comprar en el mercado o deje de ser ofrecido por el Estado, tendrá que ser asumido por las mujeres, incluso a costa de su empleo. Los datos de la EPA (4ºT. 2009) nos confirman que el 79,7% de las personas ocupadas a tiempo parcial por cuidar a personas dependientes son mujeres, y el 87,7% de ellas tienen edades comprendidas entre 25 y 44 años.

Si la situación de las mujeres en el mercado de trabajo es distinta de la de los hombres, si están concentradas en determinados sectores y ocupaciones y sufren situaciones de discriminación y segregación, hay evidencias de que las recesiones económicas y los procesos de reestructuración también se manifiestan con efectos distintos según el sexo. Ante las crisis económicas las mujeres juegan diferentes papeles, que van más allá del de “ejército de reserva” (en función de la situación del mercado de trabajo) y están muy determinados por la división sexual del trabajo y la segmentación de ocupaciones.

Rubery (1993; 2006) explica por qué en las crisis económicas pasadas no se han destruido más empleos femeninos que masculinos, sino que, por el contrario, las crisis han afectado menos a los empleos femeninos (profesiones feminizadas de los servicios) que a los masculinos (empleos en industrias maduras en crisis). Hay al menos tres hipótesis alternativas sobre el impacto de la recesión sobre las mujeres: 1. La hipótesis “amortiguadora”, según la cual las mujeres constituyen una reserva flexible de mano de obra –sobre todo mujeres con bajos niveles de cualificación– que se contrata en periodos de auge y se despide en las recesiones. Esta hipótesis, relacionada tanto con la teoría del capital humano (Schultz, 1961, Becker, 1985) como con las teorías de la segmentación y el mercado dual de trabajo (Piore) insiste en el carácter pro-cíclico del comportamiento del empleo femenino. Las dotaciones más bajas de capital humano y la ausencia de formación específica reducirían los incentivos de las empresas para mantener en el empleo a trabajadoras de estas características en situaciones de crisis.

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2. La hipótesis de la “segregación ocupacional” por sexo. Según ésta, la demanda de trabajo femenino depende de la demanda en los sectores dominados por las mujeres, y por tanto está mas relacionada con el cambio estructural que con los factores cíclicos (Milkman 1976; Rubery, 1993).

3. La hipótesis de la “sustitución” (Humphries, 1993) predice un comportamiento contra-cíclico del empleo de las mujeres, ya que conforme la recesión se hace más intensa, las empresas tratan de reducir costes, contratando trabajadores más baratos, como son las mujeres.

Rubery (1993) confirma, a partir de los resultados de investigaciones comparativas realizadas, que las tres hipótesis pueden ser compatibles, considerando las condiciones específicas de cada país. En empresas pequeñas y empleos inestables, las mujeres son las primeras que van al desempleo, y también es posible que el empleo de las mujeres se vea afectado negativamente, sobre todo en las fases iniciales de las recesiones económicas, cuando desaparecen los puestos de trabajo legalmente menos protegidos. Sin embargo más adelante, si la recesión permanece, las empresas recurrirán a la sustitución de trabajadores estables por otros menos estables y peor pagados. La hipótesis “amortiguadora” y la de la “sustitución” hacen referencia a los flujos del mercado de trabajo, mientras que la de la “segregación” alude a cambios estructurales a largo plazo, que conviven con los flujos. En todo caso, un efecto claro de las crisis es la intensificación de las divisiones dentro de la fuerza de trabajo femenina, tanto entre las mujeres con niveles de cualificación elevados y mejor posicionadas para hacer frente a los embates de la crisis, como en aquéllas con escasa dotación de capital humano tanto en términos de credenciales educativas como de experiencia laboral.

Un aspecto pendiente y no suficientemente estudiado es si las crisis afectan negativamente a las posibilidades de acceso de las mujeres al poder económico y refuerzan la dureza del techo de cristal. Susan Vinnicombe, una de las autoras de 2 los informes Female FTSE 100 de la Cranfield School of Mangement (2008) afirma que la diversidad es una de las principales víctimas de las recesiones. Si en el Reino Unido entre 1999 y 2008 el porcentaje de mujeres en puestos directivos senior había crecido en un 5%, en octubre de 2008 se redujo a la mitad con respecto al año anterior. Sólo el 11% de los nuevos nombramientos fueron para mujeres, comparado con el 20% registrado un año antes. Esto ocurría especialmente

2. Estos informes analizan la presencia de mujeres en los puestos directivos y consejos de administración en las 100 primeras empresas del Reino Unido.

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en los bancos de inversión y es atribuido, por la autora, al cambio del estilo de liderazgo provocado por la crisis, desde valores de confianza y búsqueda de la diversidad a la vuelta al control estricto bajo el síndrome del pánico, como si incorporar mujeres constituyese una fuente de riesgo mayor que las propias prácticas financieras que provocaron la crisis.

3. El empleo femenino TIC Para la economía española, la salida de la crisis no puede ni debe sustentarse en la reproducción del modelo productivo anterior, cuyo motor era la elevada creación de actividad económica y de empleo basada en la construcción. El gobierno español es consciente –y los expertos de distintas instituciones públicas y privadas, españolas y extranjeras, apoyan esta visión– de la necesidad de reorientar nuestro modelo productivo hacia actividades mucho más innovadoras y, específicamente, a actividades intensivas en tecnología y conocimiento, que generen empleos de mayor nivel de cualificación y más sostenibles, con cierta independencia de los avatares de los mercados financiero e inmobiliario. Es necesario asimismo introducir mayores dosis de innovación y dinamismo en el conjunto de los sectores y las empresas, por la vía de la incorporación a fondo de las innovaciones tecnológicas ligadas a las tecnologías de la información y la comunicación. Para ello, un elemento clave es contar con el capital humano necesario, recursos humanos cualificados y, específicamente, recursos humanos especializados y usuarios avanzados de las TIC. Este tipo de recursos humanos son escasos a nivel internacional y las empresas desarrollan estrategias para atraer y retener el talento TIC. Desde la Comisión Europea se considera que las mujeres constituyen la principal fuente para incrementar el número de científicos, investigadores y especialistas en las áreas TIC (Merit, 2008) y se insiste en la necesidad de desarrollar políticas orientadas a atraer y retener el talento femenino hacia los estudios, la investigación y el empleo relacionados con estas tecnologías, que faciliten la igualdad de género y la conciliación en estos ámbitos de cultura muy masculina (EC, 2008).

3

En un proyecto de investigación reciente (Castaño et al., 2009, publicación en curso en 2010) hemos analizado la participación y la posición de las mujeres en la investigación y el empleo relacionado con las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) así como las políticas de conciliación e igualdad en estos

3. Participación y posición de las mujeres en la investigación y el empleo TIC (PAV-010000-2007-106), financiado por el Ministerio de Industria, Plan Avanza.

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ámbitos. En dicho proyecto hemos utilizado tanto fuentes estadísticas secundarias (Encuesta de Innovación Tecnológica en las empresas; Panel de Innovación Tecnológica, PITEC; Encuesta de Población Activa; Encuesta de Estructura Salarial) como originales (encuesta propia a empresas innovadoras TIC; encuesta a grupos de investigación TIC), así como trabajo cualitativo (estudios de caso de empresas y de centros de investigación TIC). En las páginas que siguen se presentan algunos de los resultados de dicho proyecto que nos permiten captar la panorámica de la situación de las mujeres tanto desde la perspectiva “macro” como desde la aproximación “micro” de las empresas innovadoras y grupos de investigación, así como establecer si la presencia y la posición de las mujeres incide de forma significativa sobre los resultados de investigación, innovación y competitividad, y observar asimismo la puesta en marcha de medidas de conciliación laboral-familiar, de igualdad y búsqueda de talento que puedan facilitar la mayor incorporación de mujeres. No se incluyen en este artículo los resultados del trabajo cualitativo, que harían excesiva su extensión.

3.1. El empleo femenino TIC a partir de la Encuesta de Población Activa Desde la perspectiva “macro”, Iglesias, Llorente y Dueñas (2010), en el marco del proyecto mencionado y a partir de los datos de la EPA para 2007, observan la posición de las mujeres tanto desde el punto de vista de las ramas de actividad TIC –especialmente dinámicas por su intensidad tecnológica y su alta demanda– como desde el de las ocupaciones TIC, esenciales para la modernización y el dinamismo del resto de sectores y del conjunto de la economía.

En relación con la primera perspectiva, los sectores productores de bienes y 4 servicios relacionados con las TIC emplean en España en torno a 580.000 trabajadores (2,9 por ciento de la población ocupada, según los datos de la EPA para 2007) y dentro de ellos, son los sectores de Telecomunicaciones (30%) y Servicios Informáticos (26,1%) los que tienen mayor tamaño. Concentran su empleo en las ocupaciones de profesionales y técnicos, y profesionales y técnicos de apoyo. El sector es marcadamente masculino (70%), de empleo joven y con un elevado nivel de formación (61,2% con estudios superiores), que en general presenta mejores condiciones laborales –menos temporalidad y “parcialidad”– que el empleo que podríamos denominar como “empleo no TIC”. En estos sectores el empleo femenino es más joven que el masculino y algo más formado (mayor incidencia de los estudios superiores). Pese a ello, las muje4. Siguiendo la Clasificación Nacional de Actividades Económicas CNAE, son las ramas de Fabricación de maquinaria de oficina e informática, electrónica, y componentes, aparatos de sonido e imagen, instrumentos de medida, comercio al por mayor -ramas 300, 313, 321, 322, 323, 332, 333- Telecomunicaciones -642- Alquiler consulta, suministro, programas informáticos, proceso y bases de de datos, reparaciones y mantenimiento –ramas 713 y 721 a 726.

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res se concentran en las categorías ocupacionales de administrativos, trabajadores de los servicios y ocupaciones elementales, y sus tasas de temporalidad y parcialidad son superiores a las masculinas. En algunos aspectos, sus condiciones laborales son mejores que las de las mujeres empleadas en los sectores “no TIC”, concentrándose en mayor medida en ocupaciones no manuales cualificadas y presentando tasas de temporalidad y “parcialidad” más bajas. Es, sin embargo, menos frecuente que alcancen posiciones de directoras que en aquellos sectores “no TIC”.

Pero la innovación para la salida de la crisis no es sólo la innovación en su acepción tradicional, tecnológica o de “producto industrial”. Tan importante o más es la innovación avanzada, o de contenido más amplio (OCDE, 2004), como las innovaciones no tecnológicas sino organizativas, comerciales, más propias del sector “servicios”, tan importante en España. Este tipo de innovaciones está muy relacionado con la difusión de las TIC y requiere de recursos humanos especializados y usuarios avanzados en estas tecnologías. Por ello es necesario abordar el análisis de las ocupaciones laborales especializadas en las TIC –esenciales para llevar a cabo toda aquella parte que no está ligada a la I+D+i interna y a la innovación de producto industrial, sino a innovaciones no tecnológicas y sí organizativas, comerciales, más ligadas a la producción de servicios.

Las ocupaciones TIC (ICT skilled, en términos de la OCDE, 2007) incluyen en España a 4,3 millones de trabajadores (21,2% del empleo) en el conjunto de la economía. Los administrativos con o sin tareas de atención al público representan el 22,5 % del total y los encargados de labores comerciales y de gestión, el 27,9%. Los ingenieros representan el 5% y los profesionales de apoyo en tareas de gestión comercial, un porcentaje similar. Las mujeres presentan una especial vinculación con este tipo de empleo, como muestran los datos de 2007: mientras alrededor del 23% de las mujeres que trabajaban lo hacían en este tipo de ocupaciones laborales, los hombres limitaban este porcentaje al 20%. Además, el nivel de cualificación de estas mujeres es claramente superior al del empleo femenino “no TIC”, ya que poseen estudios superiores (59,2%) o secundarios (38%), mientras que en el resto del empleo femenino el nivel de estudios se reparte entre secundarios (56%), superiores (25,7%) y primarios (18,2%).

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Iglesias, Llorente y Dueñas analizan las características que rigen los procesos de asignación que conducen en España hasta el empleo en ocupaciones TIC, con el fin de identificar las razones que explican la distinta relación que muje5 res y hombres guardan con este tipo de empleo , y constatan que la edad (ser joven) y la formación (poseer estudios universitarios) se revelan como los factores estadísticamente más relevantes a la hora de explicar la asignación de un individuo a este tipo de empleo. La disponibilidad para aceptar una jornada laboral a tiempo completo también se revela como un factor importante, incrementando la empleabilidad de un individuo en este sector. Estas variables son las que en mayor medida explican el hecho de que una mujer trabaje o no en el empleo TIC. Sin embargo, se observan diferencias entre mujeres y hombres en cuanto a su probabilidad de ocupar un puesto de trabajo en el empleo TIC. En comparación con un hombre, para una mujer que cumpla con los requisitos requeridos para la asignación al empleo TIC resulta menos probable que finalmente lo consiga. Y esto, a pesar de que las características laborales adquiridas por las mujeres se adaptan adecuadamente tanto al perfil asociado al empleo TIC como a su evolución.

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En lo que hace referencia a la discriminación salarial por género , las mujeres obtienen en el empleo TIC mayores rendimientos económicos a sus inversiones para la adquisición de capital humano y cobran significativamente más que sus compañeras ubicadas en el empleo “no TIC”. Además, el empleo TIC reduce los niveles de discriminación salarial existente en contra de la mujer, aunque lo hace de manera muy moderada. En concreto, mientras que en el empleo no TIC los hombres ganarían 349 euros más que las mujeres debido a causas ajenas a sus características sociolaborales (lo que podríamos denominar como trato preferencial a favor de los hombres, o discriminación salarial), en el empleo TIC este componente asciende a 322 euros. En el empleo TIC la discriminación es menor, pero sólo ligeramente (27 euros mensuales menos).

Encontramos, por tanto, que el ámbito de la TIC no es muy favorable al reconocimiento del talento de las mujeres. Tienen mayor presencia en las ocupaciones TIC que en los sectores TIC y, pese a que sus credenciales educativas son superiores a las de los hombres, encuentran más dificultades para acceder a puestos de alta cualificación y responsabilidad, y experimentan la discriminación salarial, aunque menos intensa que en otros sectores.

5. Mediante la estimación de diferentes modelos (empleo TIC y no TIC, agregados y desagregados por género) de elección discreta logit binomial.

6. Mediante la estimación de ecuaciones salariales y la aplicación de la descomposición de Oaxaca-Blinder sobre la Encuesta de Estructura Salarial de 2006.

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3.2. El empleo femenino en las empresas innovadoras TIC: un análisis del PITEC Uno de los objetivos principales del proyecto anteriormente mencionado era analizar la relación entre la presencia de mujeres y las actividades de innovación en el sector TIC español. Para ello nos apoyamos en la fuente más rigurosa existente sobre las actividades de innovación, la Encuesta de Innovación Tecnológica, aportación española al CIS (Community Innovation Survey, armonizado internacionalmente por la OCDE/Eurostat). Nos centramos aquí en el análisis llevado a cabo por Pérez Zapata (Castaño et al., 2009, publicación en curso en 2010) basado en los 7 “microdatos” procedentes del Panel de Innovación Tecnológica (PITEC) para el 8 trienio 2004-2006 . Analizamos la relación entre la presencia de mujeres investigadoras (medida en porcentaje sobre el total de investigadores) y de mujeres en general (en porcentaje sobre el total de empleados) con el conjunto de variables disponibles en el panel PITEC (más de 200 variables). A continuación se detallan las relaciones más significativas encontradas, teniendo en cuenta las nueve agru9 paciones sectoriales que hemos considerado (dos agrupaciones del sector TIC industrial, tres agrupaciones del sector TIC de servicios, dos referencias comparativas del sector industrial “no TIC” y dos referencias comparativas del sector “servicios no TIC”).

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Los resultados confirman, por un lado, una brecha de género en el sector TIC y, por otro, una brecha de género específica en la investigación TIC. Con respecto a los hombres, no hay diferencias entre presencia de investigadores hombres (sobre el total de investigadores) y presencia de hombres (sobre el total de los empleados). En los dos casos, los porcentajes de empresas que tienen al menos un 25% de hombres (investigadores o en general) son cercanas al 100%. Con respecto a las mujeres, por una parte hay diferencias con los hombres; la distancia se apre7. Que han sido actualizados hace pocos meses y se refieren a los años 2005 y 2006.

8. Constituido por submuestras representativas de la Encuesta sobre Innovación Tecnológica en las empresas (EIT).

Nuestro análisis parte de una muestra de 8439 empresas de todos los sectores que tienen un historial de realización de actividades de I+D e incluye 1249 empresas del sector TIC (436 pertenecientes a la industria TIC y 813 de servicios TIC).

9. Las distintas agrupaciones de ramas de actividad a las que nos referimos son: Industria TIC: CNAE 30 (“Máquinas de oficina y equipos informáticos”) CNAE 321 (“Componentes Electrónicos”) CNAE 32 (resto) : (“Aparatos de Radio, TV y Comunicación”) CNAE 33 (“Instrumentos médicos, control, precisión, ópticos”); y Servicios TIC: CNAE 642 (“Servicios de Telecomunicación”), CNAE 722 (“Software”), CNAE 72 resto (“Otras actividades informáticas”). Otras ramas de actividad relevantes en la comparación son específicamente la rama de actividad de I+D (CNAE 73), un agregado con las ramas que perteneciendo al Sector Primario/Secundario que realizan actividades de biotecnología en una proporción especialmente elevada y que son conocidas por una presencia femenina considerablemente superior a la media (nos referimos a las ramas de actividad de Agricultura y Productos farmacéutico y que en adelante denominaremos BIO), un agregado con el resto de ramas de actividad de los sectores Primario y Secundario no incluidas en las definiciones anteriores y por último un agregado con el resto de ramas de actividad del Sector Servicios no incluidos en las definiciones previas. Por último, con cierta frecuencia agruparemos las tres primeras entradas de la Industria TIC (CNAE 30, 321, 32-resto-) bajo el epígrafe TIC1 y el CNAE 33 bajo el epígrafe TIC2.

10. Que para el sector TIC Industrial está alineada con lo que ocurre en otras ramas de actividad industrial y que para el sector TIC de Servicios es mucho mayor que la media habitual en Servicios.

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cia claramente –brecha de género–. Pero además hay diferencias entre la presencia de mujeres en general (MUJ) y la presencia de mujeres investigadoras (MUJINV). Efectivamente, se observa que la distancia entre ambas variables es específica del sector TIC, pues no aparece en el resto de sectores.

Mujeres>25%

Investigadores>25%

Investigadoras>25%

Hombres>25%

100 90 80 % Empresas

70 60 50 40 30 20 10 0 TIC1

Servicios Teleco

Otras Informáticas

BIO Primario y Secundario

Resto Servicios

Se han encontrado relaciones significativas entre la presencia de mujeres y la de mujeres investigadoras, con algunas variables de “naturaleza general” (clase de empresa, pertenencia a un grupo empresarial, tamaño), o bien con variables que conciernen a la “realización de I+D+i” (continuidad, I+D+i externa, origen de la financiación), así como con variables referidas al “proceso de innovación” (tipos de innovación, tipos de innovación tecnológica, fuentes de información, efectos de las innovaciones) y, por último, con variables de “naturaleza económica”.

Entre los resultados encontrados, destaca especialmente la correlación significativa, dentro del sector TIC industrial, entre el aumento en la actividad de innovación tradicional –innovaciones tecnológicas de productos– y la mayor presencia de mujeres investigadoras. También se observan correlaciones entre una presencia acusada de mujeres en general en el conjunto del sector TIC –industria y servicios– y una mayor actividad de innovación más avanzada –procesos e innovaciones no tecnológicas–. Asimismo, como efectos de las actividades de innovación, la mayor presencia de mujeres investigadoras se asocia significativamente a una

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mayor flexibilidad, a un aumento de la capacidad de producción, a una reducción de costes laborales y a un incremento en la solicitud de patentes. Por otro lado, la mayor presencia de mujeres en general se asocia a un aumento de la cuota de mercado y a la mejora de la calidad de los bienes y servicios. Además, el ratio de productividad por investigador (medido como “cociente facturación/nº investigadores”) aparece relacionado de forma significativa con la mayor presencia de mujeres investigadoras en el sector TIC industrial y también con la mayor presencia de mujeres, en general, en el sector TIC servicios.

En definitiva, las relaciones encontradas confirman que las empresas con mayor proporción de mujeres tanto en investigación como en otros puestos, son más innovadoras, lo que según nuestros datos tiene efectos en términos de competitividad (aumento de cuota de mercado, flexibilidad, mayor producción, etc.). Es importante diferenciar las ramas de actividad TIC del sector industrial (en las que las actividades de innovación tecnológica tradicionales –innovación en productos e I+D+i interna– siguen siendo muy relevantes) de las ramas de actividad TIC del sector servicios, en las que la visión de innovación incorpora también elementos no tecnológicos (innovaciones organizativas, comerciales, etc.).

3.3. El empleo femenino TIC: encuesta a empresas innovadoras TIC Con el fin de profundizar en cuestiones sobre las que prácticamente no existe ningún dato previo (factores contextuales, características generales de la empresa, papel de las políticas de promoción del talento, conciliación e igualdad) que pueda condicionar la presencia y posición de mujeres en las actividades de mayor aportación de valor del sector TIC, hemos elaborado nuestra propia encuesta. Para su realización se ha partido de una base de datos, también de elaboración propia, que incluye dos grupos de empresas: el que hemos denominado “grupo A”, cuya muestra se ha construido a partir de registros de empresas con historial de pro11 yectos de innovación tecnológica TIC de financiación pública (PROFIT y CDTI ) y el “grupo B”, que se ha elaborado a partir de listados públicos de las empresas más relevantes del sector TIC. El universo de investigación (limitado por las condiciones de diseño, que nos llevan a dirigirnos a empresas con su núcleo principal de actividad en el sector TIC y con un tamaño mínimo de 50 empleados) está compuesto por un total de 327 empresas (233 empresas del grupo A y 94 empresas del grupo B), de las que se 11. PROFIT: Programa de Fomento de la Investigación Técnica y CDTI: Centro de Desarrollo Técnico Industrial, ambos pertenecientes a la Administración Central.

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han obtenido un total de 159 respuestas (115 respuestas del grupo A y 44 respuestas del grupo B), lo que supone una tasa de respuesta cercana al 50% en cada uno de los dos grupos. El total de empleados pertenecientes a las empresas que han participado en la encuesta es superior a 66.000 personas, cantidad que se aproxima a un 20% del total de los empleos del sector. Los interlocutores principales de la encuesta han sido: la dirección de I+D+i/Innovación, para el grupo A, y los responsables de Comunicación/Recursos Humanos, para el grupo B. A partir de los datos obtenidos en la encuesta, el grupo B está constituido por empresas de tamaño medio-alto, extranjeras en casi la mitad de los casos y con un peso muy importante de las actividades de servicios e informática; por el contrario, las empresas del grupo A tienen un tamaño medio-bajo, son de nacionalidad española en su gran mayoría (un 85% de los casos) y tienen un menor peso en las actividades de servicios e informática.

Respecto a los resultados, y comenzando por los referidos a la presencia y posición de las mujeres en los dos grupos de empresas, hemos encontrado que en el grupo A, la presencia de mujeres respecto al total de personal en estas actividades se acerca al 20%, cantidad que se ve reducida según subimos de nivel en la organización, hasta reflejar una presencia prácticamente nula en los puestos más altos.

Respecto a las mujeres en puestos directivos con una contribución directa al valor de la empresa (excluidas las direcciones de Finanzas, Recursos Humanos y Marketing), su presencia se sitúa entorno al 15% para los dos tipos de empresas.

Además, se ha estudiado el puesto y la posición de la mujer de mayor responsabilidad en I+D+i –es decir, en el grupo A– y en general –en el grupo B–. La mujer de mayor responsabilidad en I+D+i ocupa el puesto de dirección tan sólo en un 10% de las empresas, mientras que la mujer de mayor responsabilidad en las empresas del grupo B ocupa un puesto de dirección en el 57% de ellas, aunque las direcciones más frecuentes son de apoyo indirecto al negocio, es decir, son direcciones financieras (al menos en un 20% de las empresas) y de recursos humanos (al menos en un 9% de las empresas).

Una cuestión que nos interesaba especialmente es la relativa a cuál es, en opinión de los encuestados, la principal barrera para que las mujeres alcancen puestos de liderazgo en la empresa, tanto en el grupo B como en las actividades del grupo A.

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El resultado se puede resumir en esta frase: “la percepción de las barreras de género depende del sexo del interlocutor”.

En las empresas del grupo B hemos encontrado diferencias muy reveladoras (y estadísticamente significativas) en función del sexo: así para el 40% de los hombres no hay ninguna barrera que impida que las mujeres alcancen puestos de liderazgo en el sector –sólo el 16% de las mujeres opina lo mismo–, y para el 33% de los hombres la principal barrera es la falta de candidatas –sólo el 8% de las mujeres está de acuerdo–. Por el contrario, para el 44% de las mujeres, la principal barrera para alcanzar un puesto de liderazgo son los asuntos relacionados con la conciliación, opinión que sólo comparte un 13% de los hombres.

De forma similar, entre las empresas del grupo A, ante la pregunta de cuál es el principal obstáculo para que las mujeres alcancen puestos de liderazgo en innovación tecnológica (I+D+i) los resultados son igualmente reveladores: más de la mitad de los hombres considera que no hay ningún obstáculo –sólo un 15% de las mujeres opina lo mismo–. La principal barrera, para un 35% de las mujeres, son los problemas de conciliación –y sólo para un 9% de los hombres–.

Por las características del sector TIC, en él las medidas de búsqueda y promoción del talento son estratégicas. Nuestros resultados muestran que también son bas12 tante frecuentes en las empresas del grupo B , donde las medidas que más se establecen son de carácter general (“promoción en la búsqueda de talento joven” y “mentoring de jóvenes” en general) y no orientadas específicamente a las mujeres (las medidas de “búsqueda de mujeres con talento”, “mentoring de mujeres” o “mujeres como mentoras” son menos frecuentes).

Respecto a las empresas que tienen previsto establecer medidas de conciliación, la tendencia es mayor en las del grupo B, que lo han establecido en un 84%, superando en 13 puntos a las del grupo A. Cuando se tiene en cuenta las medidas de forma individual, observamos que para los dos grupos de empresas, las más frecuentes son la jornada reducida tras la maternidad y el horario flexible, que aparecen en casi el 60% de las empresas. Por el contrario, las menos frecuentes son la ampliación del periodo de paternidad y las guarderías o ayudas para guarderías.

12. No parecen serlo para las empresas del grupo A; efectivamente esta pregunta fue descartada en la fase de prueba piloto porque no era respondida por un muy elevado número de empresas, por temor a que redujera la tasa de respuesta global.

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Respecto al establecimiento de medidas de igualdad de género, destaca en primer lugar la frecuencia mucho más baja con la que todas las empresas apuestan por este tipo de medidas, en comparación con su actitud hacia las de conciliación.

Efectivamente, sólo un 25% del las empresas del grupo A y un 37% de las empresas del grupo B han establecido o tienen previsto establecer medidas de igualdad de género. Para el reducido número de empresas con la implantación de estas políticas, las medidas más frecuentes asociadas a la igualdad de género son las de igualdad en contratación, formación y promoción, y las menos frecuentes son las relacionadas con la creación de organismos de igualdad.

En definitiva, los resultados confirman la baja presencia de mujeres en las actividades de generación de valor en todas las empresas del sector TIC, aunque nuestros datos confirman que una mayor presencia de mujeres directivas está asociada a una mayor importancia de las actividades de innovación, especialmente de las actividades de innovación más avanzadas. Aunque no podemos confirmar la causalidad, estos resultados podrían implicar que una mayor presencia de mujeres en puestos directivos facilitaría la innovación y, por tanto, la competitividad, productividad y sostenibilidad de las empresas y de nuestra economía, lo que nos permite incluir la eficiencia como argumento, aparte de las razones de equidad.

A partir de nuestros datos, en opinión de los interlocutores “mujeres” de las empresas, la principal barrera para alcanzar los puestos de liderazgo es la conciliación con la vida familiar. Pese a que nuestros datos confirman que las medidas agrupadas bajo el epígrafe de “conciliación” son las más frecuentes en el sector, y que, de hecho, están relacionadas con una mayor presencia de mujeres en los puestos de alto nivel, estas medidas de conciliación podrían no estar impactando suficientemente, ya que las mujeres siguen considerando que la principal barrera para su ascenso a puestos de responsabilidad es la conciliación. El tipo de medidas más efectivas –y por tanto más necesarias– dependería del tipo de empresa.

Las medidas de igualdad podrían ser las más eficientes para el grupo A –las empresas pequeñas, españolas y más tecnológicas, con culturas más tradicionales– y las medidas de promoción del talento podrían ser las más relevantes para el grupo B, –las grandes empresas de cultura anglosajona–.

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3.4. El empleo femenino TIC: Mujeres en los grupos de investigación TIC, en universidades y centros de investigación públicos Para completar el análisis de la aportación de las mujeres a la innovación era necesario analizar los organismos públicos de investigación relacionados con las TIC. Para ello recurrimos de nuevo a elaborar una encuesta a los grupos de investigación TIC de todo el territorio nacional, puesto que no existe información sobre esta cuestión en otras fuentes estadísticas. Particularmente, era necesario aproximarnos tanto a la presencia y a la posición de las mujeres en los grupos TIC, como al grado de implantación de medidas orientadas a la promoción del talento femenino y de aquéllas otras necesarias para que ello sea posible, como las medidas de conciliación familia-trabajo y las medidas de igualdad de género.

Para realizar dicha encuesta ha sido necesario, asimismo, construir una base de datos con grupos de investigación en áreas TIC, que constituye otra de las aportaciones originales de nuestro proyecto. El criterio utilizado para seleccionar los grupos que debíamos incorporar en nuestra base de datos consistía en que tuvieran al menos un proyecto de investigación financiado en activo. Por este motivo, no se incluyeron aquellos grupos que no cumplieran este requisito.

Dado que el objetivo consistía en analizar la presencia y la posición de las mujeres en los grupos de investigación TIC, se insistió especialmente en aquellos grupos que tuvieran una alta presencia de mujeres. También se dio prioridad, a la hora de contactar con ellos, a aquellos grupos con mayor presencia femenina en puestos de responsabilidad (mujeres líderes de grupos o de proyectos de investigación).

De los 672 grupos de investigación TIC en Organismos Públicos de Investigación (OPIS) identificados en nuestra base de datos, contestaron nuestra encuesta 228 grupos, el 33.93% del total. En cuanto a las distintas áreas y especialidades a las que pertenecen los grupos de investigación TIC que han contestado la encuesta, 33 grupos pertenecen a Telecomunicaciones, 54, a Informática, y 141, a otras áreas.

Respecto al índice de presencia femenina en los grupos de investigación y, dada la importancia que este aspecto tiene para nuestro estudio, se clasificó a los grupos en feminizados (con un porcentaje de presencia femenina igual o superior a la mediana del total de los grupos –20%, lo que supone 3 mujeres por grupo de

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investigación, teniendo en cuenta que el tamaño medio de los grupos está en torno a 12-15 miembros–) y grupos masculinizados (aquéllos con un porcentaje de presencia femenina inferior a la mediana). Aplicando este criterio, hay un 55% de grupos considerados feminizados.

Tanto los grupos de investigación masculinizados como los feminizados sitúan la “investigación básica” como la actividad más frecuente (aunque en los grupos feminizados esta actividad sea superior), seguida de la “investigación aplicada” y del “desarrollo tecnológico” en tercer lugar.

La actividad de investigación de los grupos feminizados está más vinculada a Lenguajes y Sistemas Informáticos (71% de los grupos), Ciencia de la Computación e Inteligencia Artificial (65%), Electrónica (64%), Ingeniería Telemática (60%) y Otras (55%). Por el contrario, en los grupos masculinizados predominan la Arquitectura y Tecnología de los Computadores (56%), Tecnología Electrónica (57%) e Ingeniería de Sistemas y Automática (64%).

En cuanto a los resultados de investigación, hay tres grandes ámbitos donde la presencia femenina se muestra muy relacionada con el éxito en la investigación.

En primer lugar, los grupos de investigación feminizados crean más empresas y tienen más publicaciones y más registro de productos que los masculinizados, que los sobrepasan ligeramente en patentes.

En segundo lugar, los grupos feminizados tienen un alto porcentaje de éxito en la obtención de proyectos de investigación, tanto nacionales como europeos, y en contratos de investigación. Asimismo, los grupos feminizados tienen más socios internacionales que los grupos masculinizados, tanto en los proyectos europeos como en los planes nacionales, así como en los contratos de investigación. Sin embargo, los grupos masculinizados tienen más socios nacionales y regionales en los proyectos europeos.

En tercer lugar, los grupos masculinizados publican más en revistas nacionales (el 60%) mientras que los feminizados publican más en revistas internacionales (el 56%). Los grupos feminizados publican ligeramente más en revistas con revisión por pares (colegas investigadoras) que los masculinizados. Atendiendo al índice de impacto de las publicaciones, los grupos feminizados representan el 57% de los

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grupos que publican en revistas con alto índice de impacto; el 55% de los que publican en revistas con un índice de impacto intermedio y el 50% de los grupos que publican en revistas con bajo índice de impacto.

En cuanto a las barreras para el acceso de las mujeres a puestos de liderazgo en la investigación pública TIC, de los 185 grupos que contestaron a esta pregunta (81.1% de los encuestados), las respuestas muestran diferencias según el carácter de los grupos. Mientras que los grupos feminizados aluden a temas de conciliación entre la vida personal y la vida laboral (el 67%), los masculinizados alegan una falta de masa crítica de mujeres en el ámbito TIC (el 64%), o citan la inexistencia de barreras (el 37%). En muy pocos casos se eligen otras razones, aunque cabe mencionar que los masculinizados hacen alusión a la falta de interés de las mujeres por alcanzar puestos de responsabilidad, y los feminizados a razones vinculadas a la naturaleza del sector TIC, a la existencia de estereotipos culturales y a dificultades asociadas a la carrera académica En cuanto a las medidas de promoción de jóvenes investigadores, el 81.7% de los grupos que han contestado afirma aplicar este tipo de medidas y, por otra parte, los grupos feminizados (57%) son los que en mayor porcentaje manifiestan fomentar la promoción de jóvenes investigadores. aunque no se han observado diferencias estadísticamente significativas entre las respuestas de los grupos masculinizados y feminizados.

En cuanto a las medidas de conciliación, han respondido el 95.2% del total de los 228 grupos y de ellos, el 45% afirman que en su institución se han establecido este tipo de medidas. Específicamente destaca la aplicación del horario flexible (63 grupos), la jornada reducida tras la maternidad (53 grupos), el teletrabajo con medios telemáticos (43) y las guarderías o ayudas para guarderías (41). Sin embargo, hay muchos grupos que han elegido la opción “no sabe/no contesta” ante la pregunta sobre qué tipo de medidas de conciliación se han establecido en sus instituciones. En cuanto a la implementación de acciones específicas de recolocación de la pareja en caso de movilidad geográfica sólo 3 de los grupos de investigación mencionan que en sus instituciones existen estas medidas y en 15 se mencionan acciones específicas relacionadas con la baja paternal.

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Respecto al establecimiento de medidas de igualdad de género en los entornos de los grupos de investigación, sólo un 49% de los grupos que han contestado a esta pregunta afirman que su institución ha establecido alguna medida a favor de la igualdad entre hombres y mujeres. Se aprecia, además, que el grado de conciencia respecto a la necesidad de establecer medidas de igualdad de género es escaso. Un porcentaje elevado de los pocos grupos de investigación que contestan (82 grupos) declaran que “no saben o no contestan” qué tipo de medidas de igualdad ha establecido su institución. En los grupos que han contestado de forma afirmativa, se señala el establecimiento de los planes de igualdad previstos por la legislación española (50 grupos), seguido de medidas de igualdad en la contratación (41 grupos), la promoción (38 grupos), la selección (38 grupos) y la formación (34 grupos), así como la creación de organismos de igualdad (33 grupos).

4. Conclusión: barreras a la contribución de las mujeres a la salida de la crisis por la vía del crecimiento sostenible En los apartados anteriores hemos observado cómo las mujeres constituyen una fuente de talento y flexibilidad preparada para contribuir al cambio de modelo productivo que necesita la economía española. Sus credenciales educativas son mejores que las de los hombres; tienen una relación más intensa con las ocupaciones TIC, a pesar de las dificultades para acceder a puestos de responsabilidad; las empresas innovadoras que tienen más mujeres investigadoras y más mujeres en general son las que presentan mejores resultados en términos de competitividad –aumento de la cuota de mercado, flexibilidad, mayor producción– así como en introducción de innovaciones tecnológicas y no tecnológicas. Son asimismo las que ponen en marcha más medidas de conciliación y –aunque en menor grado– medidas de igualdad de género y de búsqueda del talento. Los grupos de investigación que incorporan a mujeres obtienen también mejores resultados en términos de excelencia en cuanto al tipo de proyectos –europeos– y de publicaciones que llevan a cabo –internacionales con alto índice de impacto–. Lo extraño es que no haya cada vez más mujeres en los ámbitos TIC. Cuando nos preguntamos por las medidas que se ponen en marcha para resolver esta situación, observamos que se incide más en las medidas de conciliación –que son abundantes– que en las de igualdad. Sin embargo, las mujeres opinan que la principal barrera sigue siendo la conciliación. Parece que estas medidas no funcionan o no están bien orientadas. Nuestros resultados apuntan a que la conciliación

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no es efectiva si no va acompañada de medidas de igualdad y de búsqueda específica del talento femenino. No tiene sentido que las mujeres concilien consigo mismas por medio del teletrabajo o el horario flexible. No funciona esta solución, que al final deriva los límites horarios desde la empresa hasta la persona, sin cuestionar el modelo de funcionamiento masculino de “compromiso durante 24 horas, 7 días a la semana”. Esta puede ser la gran barrera que impide que ese enorme stock de talento femenino emerja y se desarrolle, contribuyendo a un modelo productivo más centrado en la innovación, la creatividad, las soluciones inteligentes en lugar de los horarios indefinidos, como si la noche no tuviera límite.

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SISTEMA EDUCATIVO Y EMPLEO. SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS DE LOS JÓVENES EN ESPAÑA RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Salamanca

Resumen Partiendo del reconocimiento de la importancia crucial de la educación y el cambio técnico (y su vinculación) en el crecimiento económico a largo plazo, en este capítulo se analizan algunas de las cuestiones vinculadas a la educación de los jóvenes españoles, de la que dependerá el crecimiento futuro del país. Para ello, en una primera sección se presentan algunos tópicos sobre la educación en sí misma y su vinculación con el mercado de trabajo, que resultan no corresponderse con la realidad española, entre ellos, la relación entre educación y desempleo y entre educación y salario, y la posición global del sistema de educación en comparación. En una segunda sección nos detenemos en tres cuestiones que resumen gran parte de los males educativos del país: la atípica, por desequilibrada estructura educativa de la población joven española, el problema del fracaso escolar y la balbuceante educación a lo largo de la vida. Dada la importancia de la lucha contra el fracaso escolar, la tercera sección se centra en estudiar sus efectos a corto y largo plazo. Tras este análisis se presenta una visión conjunta del empleo creado en las últimas dos décadas desde la perspectiva de la educación requerida para el mismo así como de las proyecciones disponibles sobre las necesidades futuras de cualificación en el horizonte 2020. El artículo termina con una reflexión sobre el papel de la oferta y la demanda en el proceso de profundización del capital humano en España.

1. Introducción El crecimiento económico puede responder a distintos factores. Por un lado el crecimiento puede ser el resultado, simple y llanamente, de una mayor utilización de los recursos de capital y trabajo disponibles. Cuando una empresa aumenta el número de turnos de trabajo para hacer frente a una punta de demanda, o cuando, como resultado de cambios en la forma de entender el papel de las mujeres en la sociedad, asistimos a un aumento masivo del número de mujeres que se

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incorporan al empleo remunerado (como ha ocurrido en España en poco más de una década, al pasar la tasa de actividad femenina del 37% en 1996 al 66% en 2009) el resultado es un aumento del PIB, sin necesidad de que previamente mediante inversión se haya incrementado la cantidad de capital disponible, y sin que la población haya aumentado, o haya mejorado su formación.

Este tipo de crecimiento tiene, sin embargo, un límite natural en la plena utilización del capital instalado y en la plena actividad de las personas potencialmente activas, y por lo tanto no es una fuente de crecimiento a la que se pueda recurrir a largo plazo. Paralelamente, se puede crecer mediante un aumento en la cantidad de recursos productivos puestos a disposición de la economía, principalmente el capital –como resultado de la inversión–, pero también el trabajo –mediante la inmigración y, a largo plazo, una política natalista–.

La primera teoría del desarrollo de los años 1950 y 1960 consideraba que la escasa dotación de capital, fruto de la baja tasa de inversión, era en última instancia la causa del bajo nivel de renta de los países menos desarrollados. De ahí su insistencia en aumentar la inversión (ya mediante la ayuda al desarrollo ya mediante el endeudamiento o la apertura a la inversión exterior) como política de desarrollo.

Sin embargo, y aunque el aumento de la inversión fuera suficiente para poner en marcha el proceso de crecimiento, la teoría económica, especialmente desde la perspectiva conocida como “neoclásica”, entiende que a largo plazo la acumulación de capital conducirá a un crecimiento cada vez menor de la producción, en la medida en que las sucesivas unidades de capital –en un mundo donde éste cada vez es más abundante– aportarán aumentos cada vez más pequeños de la producción. Desde esta lógica, el crecimiento a largo plazo tendrá necesariamente que venir de la mano del cambio técnico, de nuevos conocimientos que hagan más productivo el capital físico y el trabajo (o “capital humano”, según su denominación en economía). La inversión en I+D+i y en educación se convierte así en la piedra filosofal que permitiría un crecimiento ilimitado.

Desde que, allá por la postguerra europea, el fuerte crecimiento del PIB en una Europa devastada por la contienda cogiera por sorpresa a los economistas, dedicados a estimar el tiempo que tardarían los países otrora beligerantes en recuperar sus niveles económicos de preguerra, una línea de investigación asociada a los nombres de Edward F. Denison, Robert Solow –o al del recientemente fallecido Angus Maddison– se ha esforzado en diseñar y aplicar metodologías para determinar el peso que las distintas vías al crecimiento económico habrían tenido en los procesos de desarrollo experimentados en distintos países. La más popular de

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estas metodologías, aunque no exenta de problemas (Felipe y McCombie, 2004), es la conocida como Productividad Total de los Factores, o TFP en su acrónimo en inglés, según la cual se atribuye el crecimiento experimentado a aquellos elementos vinculados a una mayor dotación de factores –capital y trabajo en su formulación más simple– y a aquéllos otros que corresponderían a cambios técnicos y mejoras en la calidad de los inputs (léase aumentos del capital humano). De su aplicación a una miríada de países y épocas, aunque los resultados son dispares, es común encontrar que una parte significativa –cuando no mayoritaria– del crecimiento corresponde, en muchos casos, a este último factor.

Desde este punto de vista la educación se convierte en una herramienta central del desarrollo. En todo caso, y aunque la vinculación entre educación y empleo, desde la perspectiva de los jóvenes, sea el tema que vayamos a tratar en estas páginas, sería miope e injusto limitar la importancia de la educación a su impacto sobre el funcionamiento económico. El papel creciente que la economía y lo económico ha cobrado en las sociedades modernas (paradójicamente en un momento en el que, tras haber alcanzado niveles insospechados de riqueza y capacidad productiva, deberíamos estar cerca de superar esa barrera de la escasez de la que hablara Keynes en su alocución de 1930 en la Residencia de Estudiantes de Madrid, Las posibilidades económicas de nuestros nietos y, por lo tanto, las preocupaciones económicas deberían pasar a un segundo plano) explica la creciente tendencia a evaluar los sistemas educativos y la educación en virtud de sus implicaciones económicas –esto es, de forma instrumental–, olvidando que durante muchos siglos la educación ha tenido un valor intrínseco, valor que aún se le reconoce cuando, por ejemplo, el desempeño educativo es una de las tres variables seleccionadas (junto con el PIB per cápita y la esperanza de vida) en el cálculo del Índice de Desarrollo Humano diseñado por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. No querría que, al concentrarnos en estas páginas en la educación para el empleo, ello se entendiera como un respaldo a un papel reducido de la educación, meramente instrumental y subordinado a las necesidades productivas.

2. Tres mitos sobre educación y empleo En el momento de escribir estas páginas, tanto el funcionamiento del mercado de trabajo como el sistema educativo son diana de fuertes críticas. Y algo debe de ir mal cuando en los dos casos se han abierto, aunque con escaso éxito, sendas mesas de negociación con la finalidad de consensuar cambios que todos consideran necesarios para facilitar la convergencia de España con los países más avanzados de la UE y acelerar la salida de la actual crisis económica. A estas mesas hay que sumar el

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proceso de cambio en el que está inmersa la Universidad dentro de la construcción del Espacio Europeo de Educación Superior (el conocido como proceso Bolonia), también preocupado por la mejor adecuación de la enseñanza superior a las necesidades económicas de los países de la UE. Sin embargo, y sin minusvalorar los problemas a los que se enfrentan el mercado de trabajo y el sistema educativo en estos tiempos de cambio y crisis, es importante, para la finalidad del tema que tratamos en estas páginas, romper algunos mitos sobre nuestro sistema educativo, en especial, –pero no sólo– en su vinculación con el aparato productivo español.

2.1. La universidad, fábrica de parados En 1979 Jaime Martín-Moreno, Amando de Miguel y Anna Ubeda i Carulla publicaban el libro Universidad, fábrica de parados. Desde entonces, es frecuente achacar a la universidad un alejamiento de la realidad productiva del país, alejamiento que se materializaría, entre otras cosas, en la existencia de importantes cifras de desempleo entre los licenciados y diplomados universitarios. Sin embargo, basta con mirar los datos de desempleo (gráfico 1) para comprobar que esto no es así. Las tasas de desempleo de los trabajadores con estudios universitarios 1 están sistemáticamente, como por otra parte es lógico , por debajo de las tasas de desempleo de los trabajadores con menor formación, tanto en el pico de la bonanza económica (primer trimestre de 2007), como en plena crisis (primer trimestre de 2010).

Gráfico 1: Tasa de desempleo de 30 a 45 años según formación. España 2007 y 2010.

Fuente: EPA y elaboración propia.

1. Es lógico, ya que los universitarios pueden emplearse en trabajos por debajo de su cualificación, como a menudo ocurre, y por lo tanto sus posibilidades de empleo son mayores que las de trabajadores con menor cualificación.

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2.2. La “tesis del fontanero”: mayor formación no se traduce en mayores ingresos También es un pensamiento común el considerar que frecuentemente la mayor formación no deviene en un aumento de los ingresos. Según esta creencia, independientemente de las muchas alegrías que pueda dar tener una mayor educación, ésta no compensaría en términos salariales. Cierto es que, dado que son múltiples los factores que están detrás de la determinación salarial (la naturaleza pública o privada del empleador, la existencia de exceso de demanda de mano de obra en sectores o ocupaciones concretas –como ha ocurrido recientemente en empleos especializados del sector de la construcción–, la edad y antigüedad en el empleo, el sexo, etc.), puede ocurrir que en casos específicos haya una brecha décalage entre formación y salario.

Lo mismo ocurre si el empleo no se corresponde con la formación (un universitario licenciado en artes escénicas trabajando de camarero en espera de su oportunidad en el teatro, por ejemplo), algo que tendremos ocasión de comentar en detalle más adelante. Sin embargo, las estadísticas disponibles (lamentablemente nunca muy abundantes en España en esta materia) ofrecen una visión que contrasta con tal creencia y permite considerarla como un mito urbano rechazado por la evidencia.

El gráfico 2 presenta una reconstrucción de los ingresos a lo largo de la vida laboral de los trabajadores españoles según su formación. Decimos reconstrucción, puesto que los datos representados no se han obtenido mediante el seguimiento de los trabajadores a lo largo de su vida. Para ello se necesitaría disponer de estadísticas longitudinales, de las que desgraciadamente no disponemos en España.

Lo que el gráfico 2 recoge es el salario obtenido en 2006, último año del que se disponen datos, de acuerdo con la edad, como si las pautas seguidas por los trabajadores de mayor edad indicaran el comportamiento esperable en el futuro de los ingresos laborales de los trabajadores más jóvenes.

Gráfico 2: Salario mensual bruto promediado por edad, sexo y nivel de estudios en España (2006).

4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 20-24 Hombres

25-29 Universitarios

30-34

35-39 Secundarios superiores

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40-44

45-49 Secundarios inferiores

50-54

55-59

Primarios o inferiores

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4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 20-24 Mujeres

25-29 Universitarios

30-34

35-39

40-44

Secundarios superiores

45-49 Secundarios inferiores

50-54

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Primarios o inferiores

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Estructura Salarial 2006.

Del estudio del gráfico 2 se desprenden tres hechos estilizados sobre la dinámica salarial a lo largo de la vida: en primer lugar, al comienzo de la trayectoria laboral las diferencias salariales entre los trabajadores con distinto nivel educativo son relativamente bajas. Si sólamente nos fijáramos en el arranque de la vida laboral, podría parecer que realmente “no compensa (salarialmente hablando) estudiar”.

En segundo lugar, para todos los niveles educativos, el salario aumenta con la edad, mostrando una dinámica que recoge el aumento de experiencia y el peso que la antigüedad tiene en la mayoría de las empresas (y en la administración) en cuanto a la determinación de los salarios. En tercer lugar, la pendiente de la función de salarios según la edad de los trabajadores es significativamente mayor para aquéllos con más estudios, lo que significa que es con el paso del tiempo cuando se manifiestan plenamente las diferencias de salario entre categorías de 2 trabajadores (según su formación). Estos hechos estilizados nos permiten explicar cómo la percepción de que las diferencias salariales no se corresponden con las diferencias en educación sea a la vez cierta y errónea: cierta en el caso de fijarnos sólamente en las diferencias salariales en el arranque de la vida laboral, y errónea si adoptamos una perspectiva temporal más amplia, de ciclo vital.

2.3. La “dudosa” calidad del sistema educativo español Es lugar común entre los “defectos” de los españoles –como grupo– el presentar una visión extremadamente crítica, y a veces apocalíptica, de las cuestiones que nos atañen. Este defecto (o virtud, según se mire) se plantea con toda su crudeza cuando se evalúa la calidad del sistema educativo español.

2. Desde una perspectiva distinta, se observa cómo las mujeres perciben unos ingresos sensiblemente inferiores a los de los hombres.

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Como veremos más adelante, el sistema educativo español adolece de serios problemas, especialmente en lo que se refiere a garantizar una educación “suficiente” de facto, que no de jure, a todos los jóvenes, pero ello no significa que, en conjunto, los resultados sean negativos en todos los frentes. Como ilustración de lo anterior, en el gráfico 3 se reproduce la relación existente entre el gasto en educación obligatoria (lower secondary education) y la puntuación en ciencias obtenida por los países de la OCDE que participan en el programa PISA. De su análisis se obtienen dos conclusiones: en primer lugar, España se sitúa en una posición por debajo, aunque relativamente próxima, a la que le correspondería estadísticamente dado el gasto que realiza en educación secundaria. En segundo lugar las diferencias en resultados son más pequeñas que las diferencias en recursos dedicados a educación. Ello hace posible sostener que el sistema educa3 tivo español, de acuerdo con los datos que proporcionan los informes PISA , es aceptablemente eficaz y sumamente eficiente, tal como sostiene Carabaña (2006).

Es aceptable (“o medio, o normal, o del montón”) en eficacia porque los alumnos de la Enseñanza Básica española, según se desprende de los estudios PISA, desarrollan una capacidad cognitiva aproximadamente igual que la media de los alumnos de los países de la OCDE. Y “razonablemente” eficiente en la medida en que estos resultados se obtienen con un gasto en educación en general, y en educación no universitaria en particular, que es de los más bajos de la OCDE, a pesar del esfuerzo realizado en la década de 1990.

Gráfico 3: Puntuación media PISA en ciencias y gasto por alumno en secundaria (1ª etapa).

Finlandia

560

y=37,994ln(x)+173,93

550

2

R =0378

540

Australia NZ Corea

2000 0

1000

510

RU IRL

Polonia 500 3000

4000

5000

490

Espa a Portugal 480

Eslovaquia Grecia

Pa ses Bajos

Jap n

520

A

R. Checa Hungr a

530

OCDE 6000

B

Suiza

S DK F 7000

Austria

Islandia

EEUU 8000

9000

Noruega

Italia

470 460 450 440 430

Turqu a

420

M xico

410 400

Fuente: OCDE (2007a y 2007b) y elaboración propia.

3. Sobre los informes PISA y los resultados para España puede consultarse el número monográfico extraordinario que le ha dedicado la Revista de Educación en 2006.

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Con ello no estamos abogando por la complacencia; obviamente los 75 puntos que separan los resultados de España y Finlandia, el país con mayor puntuación, reflejan una brecha formativa de los alumnos españoles, que sin duda tiene su 4 efecto en el potencial de crecimiento de España . En lo que a esto respecta, como en otros muchos campos, quizá el apelativo adecuado sea “mediocridad” o “medianía”, y no “fracaso”. Pero es necesario situar el debate en sus términos adecuados.

3. Tres hechos relevantes Mientras que en la sección anterior se recogían algunas interpretaciones, a nuestro entender, erróneas, sobre el sistema educativo español o sobre la relación entre educación y mercado de trabajo, en esta sección vamos a abordar algunas cuestiones que, consideramos, permiten centrar el debate sobre educación y empleo en nuestro país.

3.1. El atípico perfil educativo de la población “joven” española En la figura 4 se puede observar de forma nítida la “anormalidad” del caso español en lo que se refiere a la distribución del nivel educativo de la pobla5 ción de entre 25 y 39 años en 2007, año en el que se alcanza el máximo nivel de empleo en España. Mientras que la estructura típica de la distribución del nivel educativo en la UE adopta la forma de una pirámide, más apuntada o menos según el país, y en la que el vértice derecho de la base, correspondiente a estudios primarios, estaría más bajo que el vértice izquierdo, correspondiente a los estudios universitarios, en España la estructura educacional adopta la forma de una pirámide invertida, siendo la categoría de educación secundaria superior (bachillerato completo) la que acoge al menor porcentaje de población. Este gráfico pone claramente de manifiesto cómo el desequilibro educacional del país se da en ese tramo educativo, existiendo un porcentaje de personas con este nivel de estudios, extremadamente bajo en comparación no sólo con el resto de los países recogidos en el gráfico, a excepción de Portugal, sino con respecto al resto de los países de la UE, que han sido excluidos del gráfico para facilitar su lectura, incluyéndose aquéllos con un significativo menor nivel de renta.

4. En el reciente documento de la OCDE (2010) se puede encontrar un intento de cuantificar el impacto que tendría sobre el crecimiento una mejora en la educación reflejada en un aumento de la puntuación PISA. 5. Se elige este tramo de edad para obviar los problemas derivados de la tardía generalización de la educación en España, en comparación con otros países europeos. Este grupo de edad corresponde a aquéllos que a comienzo de la década de 1980 tenían por lo menos 9 años.

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Gráfico 4: Distribución según nivel educativo alcanzado por la población 25-39 años.

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 % Primaria o menos

% Secundaria superior

% Terciaria

Niveles educativos Irlanda

Rep. Checa

Italia

España

Portugal

Alemania

UE (15)

Fuente: Eurostat y elaboración propia.

En el otro extremo, sin embargo, España tiene un porcentaje de población con estudios terciarios superior a la media comunitaria, un 37% frente al 30% de la UE(15). Nos encontramos, por lo tanto, ante una estructura educativa claramente polarizada, con sobredimensionamiento del segmento de menos estudios, un tamaño anormalmente bajo del segmento de estudios medios y un tamaño desahogado del segmento de estudios terciarios, un 20% superior a la media de la UE. Estas diferencias de la composición educativa de la población española ganan perspectiva cuando se encuadran en la nueva Estrategia Europa 2020, que sustituye a 6 la Estrategia de Lisboa aprobada en 2001, y que señala {COM(2010), 193, final }: “La meta principal de la UE, en la que se basarán los Estados miembros para fijar sus objetivos nacionales, es reducir el índice de abandono escolar a un 10 %, aumentando a la vez al menos a un 40 % el porcentaje de personas de entre 30 y 34 años que finalicen la enseñanza superior o equivalente de aquí a 2020”.

Puesto que, como veremos en el siguiente epígrafe, la UE entiende por abandono escolar el de la población de entre 18 y 24 con estudios inferiores al bachillerato

6. Comisión Europea, Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO sobre directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros, Parte II, de las Directrices Integradas Europa 2020 {SEC(2010) 488 final}.

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del sistema actual (esto es, con una educación secundaria básica como máximo), es inmediato comprobar cómo el gran reto educativo y social español se encuentra más en levantar su suelo educativo que en incrementar su techo. Ello, por supuesto, no significa que en términos de la composición de los estudios universitarios no existan algunos desequilibrios, pero nos permite situar de forma meridiana dónde se encuentran los problemas.

3.2. El problema del abandono escolar Como queda patente en el gráfico 4, España tiene un significativo problema de abandono escolar, tanto por el alto número de jóvenes que no terminan la educación secundaria, como por la dificultad en trasladar a este campo las mejoras que se han producido en España en las últimas décadas en múltiples ámbitos económicos y sociales. La problemática de abandono escolar en España se ve con toda su crudeza cuando se compara con los valores que alcanza este indicador en el resto de la UE (gráfico 5): España no sólo tiene un abandono escolar temprano mucho más elevado que la media comunitaria (por no decir que los Estados miembros con menor abandono escolar, donde ronda el 5%), sino que no ha sido capaz de reducirlo (a diferencia de Malta o Portugal, los únicos países de la UE que superan el guarismo español en este aspecto) en la última década, en la que habría ocurrido justo lo contrario.

En el próximo apartado tendremos la ocasión de presentar con más detalle las implicaciones que tiene el abandono escolar para sus protagonistas y para el conjunto de la sociedad. Baste por el momento con señalar que este resultado es difícilmente compatible con la idea de modernidad que pretende dar el país, así como con las demandas de una Nueva Economía basada en el conocimiento y el nuevo modelo de crecimiento económico que se pretenden impulsar desde la UE y desde el propio gobierno.

Gráfico 5: Tasa de Abandono escolar temprano en la UE, Islandia, Noruega y Suiza (%).

60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

2000

2008

31,9

124

Malta

Espa a

Portugal

Italia

Islandia

Noruega

UE (15)

Letonia

Ruman a

Grecia

UE (27)

Bulgaria

Chipre

Estonia

Luxemburgo

Francia

B lgica

Hungr a

Alemania

Dinamarca

Pa ses Bajos

Suecia

Irlanda

Austria

Suiza

Finlandia

Lituania

R. Checa

Eslovaquia

Polonia

Eslovenia

Fuente: Eurostat y elaboración propia.

Reino Unido

16,7

14,9

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3.3. Una balbuceante educación a lo largo de la vida Junto con la extraordinariamente mayor tasa de abandono escolar, España también destaca en el entorno de la UE por la menor presencia de lo que se conoce como aprendizaje a lo largo de la vida o LLL en su acrónimo inglés. Podríamos pensar que este factor se escapa del tema objeto de estas páginas.

Sin embargo, la formación para el empleo en los jóvenes, o la existencia de un vínculo entre la formación alcanzada en los años de juventud y la probabilidad de participar en programas de formación a lo largo de la vida hace que la mayor o menor educación formal recibida en los años dedicados a tiempo completo a ésta repercuta en una mayor o menor educación también a lo largo de la vida profesional.

En lo que a esto respecta, el LLL, en la práctica, lejos de servir como herramienta de compensación educativa para aquéllos con menor educación de entrada al mercado laboral, actúa como potenciador de estas diferencias.

De acuerdo con Eurostat, el nivel de LLL en España es similar a la media de la UE27. En concreto, el indicador utilizado para medir esta dinámica (el porcentaje de población de entre 25 y 64 años que ha participado en algún tipo de formación y educación en las últimas cuatro semanas) alcanza en el caso de España el 7 10,4%, frente al 9,5% de la media comunitaria . Sin embargo, el dato español palidece cuando se compara con los valores superiores al 30% existentes en Suecia o Dinamarca, países que han hecho de la formación uno de los vértices de la flexiseguridad y una forma de compaginar más flexibilidad para las empresas y más seguridad para el trabajador.

4. Implicaciones del abandono escolar Atendiendo a las cifras recogidas en el gráfico 4, es evidente que no se puede tratar la cuestión de la formación y el mercado de trabajo de los jóvenes españoles sin estudiar las implicaciones del abandono escolar, grupo al que pertenecen un 8 tercio de los jóvenes en España .

7. Hay que señalar que el valor de esta variable se vio muy afectado por el cambio metodológico que sufrió la EPA en 2005, ya que coincidiendo con el mismo la tasa pasó del 4, al 10,5%. Este indicador también adolece del problema de considerar todo tipo de educación, sin conocer si ésta es pertinente o no para su futuro laboral. En todo caso, según la Encuesta de Condiciones de Vida en el Trabajo de 2008, al menos en lo que respecta a la formación ofrecida por las empresas, no parece que éste sea un gran problema, ya que el 79% de los beneficiados por ésta consideran que es útil o muy útil.

8. En lo que sigue me basaré en los resultados de un reciente libro (2009) escrito en colaboración con J. Ignacio Antón, Enrique Fernández-Macías y F. Javier Braña.

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El análisis de la información estadística disponible es claro en lo que se refiere al impacto negativo del abandono escolar sobre los resultados laborales de los jóvenes españoles. En concreto: 1. El abandono escolar, especialmente sin haber obtenido el certificado de la ESO, o fracaso escolar (alrededor del 14% de la población de entre 18-24 años), está asociado a mayores dificultades de inserción en el mercado de trabajo. En particular las tasas de inactividad tras la educación inicial son mucho mayores en este colectivo: un porcentaje importante (en torno al 10%) ni encuentran ni buscan empleo tras dos, tres o más años fuera de la escuela.

Los que abandonan no tienen tantas dificultades para encontrar un empleo como los que fracasan, pero sí a la hora de encontrar un empleo de calidad 9 (empleo significativo en terminología INE-ETEFIL ).

2. Los bajos niveles de cualificación están asociados a una mayor tasa de inactividad y desempleo, y a trabajo en sectores de baja productividad.

3. La fuerte concentración de los trabajadores sin título de ESO y sin estudios de secundaria superior en el sector de la construcción ha supuesto que este colectivo se haya visto especialmente afectado por la crisis del sector inmobiliario. El reto futuro del mercado de trabajo español no es ya crear empleo, sino ser capaz de reciclar a trabajadores todavía muy jóvenes pero con muy escasa cualificación.

4. El fracaso y el abandono escolar tienen efectos negativos muy importantes en los salarios de los individuos. De acuerdo con la Encuesta de Estructura Salarial 2002, los titulados en secundaria superior disfrutan de una prima salarial sobre aquéllos sin estudios del 27% y 30% para hombres y mujeres, respectivamente, mientras que la diferencia se sitúa alrededor del 20% respecto a aquéllos con estudios primarios y del 15% si tomamos como referencia a aquéllos que completaron la primera etapa de secundaria.

5. El análisis de la Encuesta sobre la Participación de la Población Adulta en Actividades de Aprendizaje 2007 permite constatar que un mayor nivel educativo está asociado a un mayor acceso a la formación a lo largo del ciclo vital de los individuos, de manera que la brecha existente en materia de productividad, salarios y empleabilidad entre los trabajadores con distintas cualificaciones se amplía a lo largo de la vida profesional de los individuos.

9. De más de 20 horas de forma continuada durante más de seis meses en la misma empresa.

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6. El estudio de la incidencia en el mercado laboral español de las situaciones de desempleo y de bajos salarios en función del nivel de escolaridad desde una perspectiva dinámica –a partir de datos del Panel de Hogares de la Unión Europea– permite afirmar que los trabajadores de menor cualificación –muy especialmente en el caso de las mujeres– tienden a verse a atrapados en mayor medida en situaciones de paro o de empleo de bajos salarios (con una remuneración inferior a 2/3 del salario mediano).

7. Como reflejo de todo ello, frente a un riesgo de pobreza del 13% de la población española de más de 18 años con educación secundaria completa, y del 8% en el caso de educación universitaria, las personas sin esta cualificacion educativa alcanzan una tasa del 24% (Eurostat, 2008).

5. Las necesidades del mercado de trabajo: el cambio en el pasado inmediato y las expectativas respecto al futuro El extraordinario comportamiento del mercado de trabajo español hasta el comien10 zo de la crisis ha ido acompañado, sin embargo, de un importante grado de diversidad en lo que se refiere al tipo de trabajo creado, en términos del nivel educativo de los trabajadores que lo desempeñan. Por un lado, la especialización productiva de la economía española en sectores como la construcción y la hostelería habría permitido que el mercado de trabajo diera acomodo a una población joven con formación incompleta. Simultáneamente una creciente población con estudios universitarios también habría encontrado su lugar en el mercado laboral.

Siguiendo a Fernández Macías (2010), una forma de estudiar qué tipo de trabajo se ha creado en el país en términos de necesidades de formación, es construyendo una matriz de empleo que refleje el tipo de empleo existente (y su evolución), definiendo cada empleo como la combinación de ocupación y actividad o sector (28 ocupaciones y 60 sectores). Una vez construida esta matriz, a cada empleo se le asocia un nivel de necesidades de formación en función del nivel medio educativo de sus trabajadores, considerando tres niveles: bajo –menos de ISCED 2–, medio –ISCED 3-4– y alto –ISCED 5 y superior–. Posteriormente, para facilitar la lectura de los datos, los empleos se agregan según su posición en ese ranking de nivel de educación y se presentan en quintiles, de forma que el quintil primero recogería el 20% de los empleos asociados a menor formación, el segundo quintil el siguiente 20%, y así sucesivamente hasta el quinto y último quintil, que recogería el 20% de empleos con mayor formación. El último paso es proceder a cal-

10. De acuerdo con Eurostat, la economía española aportó el 30% del empleo creado en la UE en el período 1998-2008, llegando en algunos años (2002-4) a aportar más del 40% del empleo creado.

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cular el aumento (o disminución) del número de personas en cada uno de esos empleos durante un determinado período de tiempo.

En el gráfico 6 se reproduce el crecimiento del empleo por quintiles de educación en España en el período 1995-2007 (Fernández-Macías 2010), que se corresponde con la fase alcista del último ciclo económico experimentado por la economía española. Para facilitar su lectura, la barra gris claro incluida en el gráfico representa el comportamiento que habría tenido el empleo en cada quintil educativo si éste se hubiera distribuido de forma proporcional. En conjunto, se observa un mayor crecimiento del empleo en aquellos trabajos que, por términos generales, están ocupados por trabajadores con mayor nivel educativo.

Gráfico 6: Crecimiento absoluto del empleo según quintiles ordenados en virtud de la formación de los trabajadores. España 1995-2007.

3000 2500

miles

2000 1500 1000 500 0

1

2

3

4

5

Quintiles de empleos Crecimiento equiproporcional

Crecimiento real del empleo

Fuente: Fernández-Macías (2010) p. 193.

Este resultado sería coherente con la hipótesis de un aumento generalizado de las necesidades educativas asociado a las teorías post-industrialistas y al impacto sobre el empleo de las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones. Sin embargo, en la medida en que durante este período ha habido un importante relevo generacional en el mercado de trabajo, con la salida del mismo de generaciones que no se beneficiaron de educación universal y con la entrada de otras posteriores, que sí han sido favorecidas por un mayor esfuerzo social en educación, se podría argumentar que el perfil del gráfico 5 puede obedecer a un

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fenómeno puramente de oferta: los nuevos trabajadores aportan más educación, que no necesariamente va acompañada de mayores exigencias del proceso productivo. Los estudios sobre la afinidad de los emparejamientos trabajador-empleo muestran que existe un porcentaje no desdeñable de trabajadores con un nivel educativo superior al necesario para desarrollar el trabajo. Este porcentaje de sobrecualificación se sitúa, en el caso de España, y medido de forma subjetiva ( a partir de la opinión de los trabajadores), en el 19%, siendo mayor en el caso de 11 las mujeres, un 23%, que en el de los hombres, un 15.5% . Todo ello permite suponer que parte de la mejora recogida en el gráfico responde a un efecto de la oferta, lo que en nuestra opinión matizaría, pero no anularía las conclusiones que se obtenían más arriba.

Tan interesante como conocer cómo ha evolucionado en el pasado la demanda de empleo en relación a la educación de los trabajadores es adelantar cuál puede ser su tendencia en el futuro.

Recientemente el European Centre for the Development of Vocational Training, CEDEFOP (2010) ha publicado un documento con estimaciones de las necesidades de formación de la fuerza de trabajo europea hasta el horizonte de 2020.

Como se podrá imaginar el lector, este tipo de ejercicios es sumamente complejo, ya que exige conocer cómo va a evolucionar la oferta de trabajo respecto a la educación incorporada, cómo va a crecer el PIB, cuál va a ser el crecimiento del empleo resultante, cómo se va a distribuir ese crecimiento entre sectores y ocupaciones, cuál va a ser el efecto de las jubilaciones de trabajadores en activo y, por último, cómo van a interactuar la oferta y la demanda de trabajo. Y todo ello, en un contexto de fuerte incertidumbre sobre el ritmo de recuperación económica y sobre el del traslado de la recuperación del PIB a la regeneración del empleo. En todo caso, y con todas las cautelas, podemos decir que las previsiones que presenta este trabajo (gráfico 6) reflejan una tendencia decreciente de la importancia en el futuro del empleo de baja cualificación, un mantenimiento –en términos relativos– del empleo de cualificación media y un crecimiento del peso del empleo de cualificación alta. Ello significa que, en ausencia de un proceso de reajuste en la oferta educativa, se podrían generar situaciones de exceso de oferta de trabajo de baja cualificación, con la correspondiente presión a la baja de los salarios y aumento del desempleo de este colectivo.

11. Encuesta de Calidad de Vida en el Trabajo 2008, pregunta 47. Ministerio de Trabajo e Inmigración.

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Gráfico 7: Estimación en el horizonte 2020 de la estructura del empleo en España y la UE según nivel de cualificación.

50,3

50

50,3

41,7

% de empleo

40

37,3

37,3

30 20

29,9

28,4

35,2

29,4

25,5 20,3 14,5

10 0

2010

2020

2010

Baja

UE (27)

2020

Media

2010

2020

Alta

España

Fuente: Skills supply and demand in Europe: medium-term forecast up to 2020, pp. 100-11 y elaboración propia.

6. A modo de conclusiones: actuaciones de oferta y actuaciones de demanda En las páginas anteriores se ha efectuado un apresurado repaso, necesariamente personal, de algunos mitos, problemas y perspectivas de la formación en España y su vinculación con el empleo. Puesto que la formación, a pesar de los objetivos del aprendizaje a lo largo de la vida, sigue siendo fundamentalmente un proceso que coincide con la juventud, y puesto que jóvenes son también la mayoría de los desempleados en España, hablar de educación y empleo significa hablar de jóvenes, aunque ello no se diga explícitamente. Y cuando se habla del triángulo jóvenes-educación-empleo, un problema sobresale por encima de todos los demás: el abandono escolar; especialmente el abandono escolar que se ha acumulado durante estos años en que había empleo para –casi– todos y cantos de sirena –o de ladrillo– para los más jóvenes.

La constatación de esto, junto con la estimación de un crecimiento futuro en las necesidades de mano de obra de formación alta, hacen que la inversión en educa-

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ción sea uno de los pocos ámbitos de la actuación pública que normalmente recibe un apoyo unánime desde posiciones ideológicas dispares, quedando el debate ideológico para cuestiones relacionadas con su organización, el papel de las instituciones educativas públicas y privadas en su desarrollo, etc. Está claro que la economía del siglo XXI que la UE quiere potenciar –antes con la Estrategia de Lisboa, y ahora con la estrategia Europa 2020– no será posible con una fuerza de trabajo que tiene un nivel educativo fuertemente polarizado y en muchos aspectos –principalmente los vinculados a la educación secundaria, pero no sólo éstos– inadecuado, por escaso, para hacer frente a los retos de la economía del futuro.

Pero el pensar que basta con actuar sobre la oferta –esto es, sobre la educación de los jóvenes– para desatar toda la potencialidad de la nueva economía, sería asumir una visión sesgada de los procesos de cambio. Para gran parte de los economistas neoclásicos, la oferta, siguiendo el dictum del economista francés de principios del XIX Jean Baptiste Say (1767-1832), crea su propia demanda. De ser así bastaría con resolver, que no es poco, el retraso educativo español para situar al país en la senda de crecimiento adecuada. Desde una visión distinta, vinculada con el economista inglés John Maynard Keynes (1883-1946), la demanda es el motor de la actividad productiva, lo que respecto al tema que tratamos significa que sería la demanda la que, mediante las oportunas señales –aumento del requerimiento de trabajos cualificados, aumento de sus salarios, etc.–, pondría en marcha los cambios en los comportamientos educativos que se persiguen, es decir, el aumento de 12 la formación. Como en tantas ocasiones, probablemente la más adecuada sea una visión ponderada que tenga en cuenta los dos aspectos de la ecuación. La mejora educativa sin un equivalente aumento de la demanda de trabajo cualificado por parte de las empresas sólo conducirá a sobre-educación y frustración, y la actuación sobre la demanda sin el correspondiente aumento de la oferta de trabajo cualificado no hará sino crear cuellos de botella que estrangulen el crecimiento.

Ello implica, por lo tanto, la necesidad de trabajar simultáneamente en ambos frentes, con la dificultad de que uno de ellos –el lado de la demanda de trabajo– se escapa de las competencias de los Estados, que en el contexto institucional comunitario, sólo pueden –mediante el sistema de incentivos adecuado y con las limitaciones impuestas por la normativa de defensa de la competencia– desarrollar una política industrial que facilite la transición hacia una economía del conocimiento que demande a esos nuevos trabajadores con más y mejor formación.

12. Recientemente J. García Montalvo, economista español experto en temas de educación señalaba, en esta misma línea que: “concluir de esta observación (menor desempleo entre los universitarios en su conjunto) que la solución al problema del paro en España es tan simple como aumentar la formación es una visión simplista e ingenua”, “Desempleo juvenil y formación”, El País Negocios, 7/3/2010, p. 25.

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CRECIMIENTO ECONÓMICO Y DESIGUALDAD: ACTUALES REFLEXIONES EN EL DEBATE EUROPEO AURELIO FERNÁNDEZ LÓPEZ Presidente del Comité de Protección Social de la Unión Europea.

Resumen La cohesión social es una de las metas distintivas del proyecto de progreso europeo y también uno de los objetivos nacionales de sus estados miembros. A lo largo de la pasada década, la articulación de este reto común se ha realizado en el ámbito europeo por medio de la “Estrategia de Lisboa”.

Después de ésta, los resultados en términos de reducción de las desigualdades y de las situaciones de riesgo de pobreza y exclusión en Europa no pueden considerarse satisfactorios, y no lo eran ya a finales de 2007, justo antes de la crisis.

La presente aportación analiza estos temas, utilizando como línea de referencia los trabajos llevados a cabo por el Comité de Protección Social de la Unión Europea para el desarrollo de la coordinación abierta existente entre los Estados Miembros, en el contexto del llamado “método abierto de coordinación social en materia de protección social e inclusión”, así como las contribuciones realizadas desde dicho Comité a la evaluación de Lisboa y al proceso de formulación de la futura estrategia Europa 2020.

Finalmente, se analiza con cierto detalle cómo se están abordando las relaciones entre crecimiento económico y cohesión social en el diseño de una nueva estrategia, la cual apuesta por un crecimiento inclusivo y pretende situar la reducción de la pobreza entre sus objetivos prioritarios.

1. Introducción Como se ha señalado desde distintos ámbitos, pocas voces habrían indicado a finales del 2007 que hoy nos encontraríamos en Europa afrontando el impacto de una crisis económico-financiera de magnitudes considerables, con una gran

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repercusión social, a pesar del papel desarrollado por los sistemas de protección social como estabilizadores automáticos, y cuyos efectos serán, sin duda, mucho más duraderos que la propia crisis.

Hablar de las relaciones entre los modelos de crecimiento económico y las situaciones de desigualdad pudiera parecer, en este contexto, algo no del todo oportuno, en un momento en el que los estados miembros de la Unión Europea centran la atención en coordinar sus respuestas y actuaciones para salir de la crisis. Sin embargo es importante hacerlo, porque ésta nos exige hoy dar respuesta a un doble reto: el que supone la adopción de medidas urgentes o coyunturales para afrontar la salida de la crisis y consolidar la recuperación, y otro, más estratégico a medio y largo plazo.

Por este motivo, es pertinente analizar varias cuestiones en relación al futuro europeo: ¿Qué ha ocurrido durante la “década de Lisboa” en materia de cohesión social? ¿Qué resultados sociales se han producido en cuanto a la reducción de desigualdades? Y, ¿cómo habría que abordar la dimensión social al diseñar la estrategia europea para la próxima década? Éste pretende ser el hilo conductor de esta reflexión. Para comenzar, vamos a tomar como referencia la actividad realizada a lo largo de estos años por el Comité de Protección Social de la Unión Europea (UE) como institución de naturaleza consultiva que ha liderado durante los años de desarrollo de la Estrategia de Lisboa los trabajos de método abierto de coordinación en materia de protección social e inclusión –el llamado “MAC” social–. Finalmente, el Comité ha hecho recientemente una contribución importante al seguimiento del impacto social de la crisis y a los trabajos existentes sobre la dimensión social futura de la estrategia europea, EU2020. Los debates sobre una meta europea para la pobreza son igualmente objeto de un análisis detallado.

2. La Cohesión social en la Estrategia de Lisboa: un papel central, ¿o periférico?

La Estrategia de Lisboa, adoptada por el Consejo Europeo en el año 2000, fue el primer intento de dar respuesta a un contexto global que empezaba a plantear problemas de competitividad a los Estados miembros de la UE. Ésta tenía entonces un referente claro, los Estados Unidos. Hoy, transcurridos diez años, entran en juego otros actores mundiales a la hora de diseñar el nuevo enfoque estratégico de la Unión Europea para la nueva década.

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Conviene recordar que el Consejo Europeo en Lisboa adoptó una estrategia socioeconómica integrada para Europa hasta el año 2010. El objetivo central de la misma era que la Unión Europea llegara a ser la economía mundial más competitiva y dinámica, basada en el conocimiento, capaz de generar un crecimiento económico sostenible con más y mejores trabajos y con una mayor cohesión social.

La estrategia de Lisboa inicialmente estableció prioridades sociales y otorgó una posición central a la cohesión social.

Entre dichas prioridades se incluía un compromiso claro y decidido a favor de la reducción de la pobreza. La centralidad de las prioridades sociales se apoyaba, en este diseño inicial, en dos razones: 1) la consideración como factor productivo de las políticas de protección social e inclusión –algo que debiera de ser recuperado en la futura estrategia– y 2) el papel esencial que las políticas sociales desempeñan en el progreso de la cohesión social europea, característico del modelo social europeo.

Al adoptar este enfoque, el año 2000 se convierte en un momento de revitalización de las políticas asociadas a la dimensión social europea. En pocos meses se producen muchas decisiones relevantes, coincidiendo con la admisión de la Estrategia de Lisboa como la proclamación de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, la adopción de la Agenda de Política social (2000 2005), la modificación del artículo 13 del Tratado de Roma (apertura del campo de actuaciones y competencias comunitarias en materia de discriminación), la aplicación del método abierto de coordinación a las políticas de inclusión social y pensiones, etc.

En el 2005 se produce una revisión a medio plazo de los avances producidos por la Estrategia. Se constata que no se han alcanzado los niveles esperados; se considera que se ha generado una agenda sobrecargada, descoordinada y con prioridades a veces conflictivas. Tras esta revisión se concluye que es necesaria una reorientación de la Estrategia que conceda mayor prioridad a los objetivos de crecimiento y de empleo, y donde la dimensión social pase a ocupar una posición más secundaria. Los “años dorados” de la Estrategia en términos de crecimiento y empleo –de 2005 a 2007– que se suceden tras esta reorientación parecían confirmar lo acertado de la misma, más en términos de crecimiento económico que sociales. Sin embargo, posteriormente, la crisis ha relativizado y puesto en cuestión dicho entusiasmo.

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3. La evaluación de los avances sociales producidos durante la década de puesta en práctica de la Estrategia de Lisboa El Comité de Protección Social (CPS) aprobó en septiembre del año pasado, con el acuerdo de los 27 estados miembros en él representados, el informe titulado: “Crecimiento, empleo y progreso social en la UE: una contribución a la evalua1 ción de la dimensión social de la Estrategia de Lisboa” .Este informe es el fruto del trabajo de varios meses de una Task Force, creada ad hoc (con tal objetivo), e integrada por miembros del CPS y de su propio “grupo de indicadores” (ISG) y con participación asimismo de diversas unidades y servicios de la Comisión Europea.

El informe, que analiza las interacciones entre crecimiento, empleo y avances sociales, proporciona una buena panorámica social de la UE antes de la crisis, de interés para analizar lo ocurrido en este periodo en cuanto a pobreza, desigualdades y evolución de la protección social.

Dos son los mensajes clave del informe relacionados con la pobreza y la desigualdad. Éste, como se ha señalado, centra principalmente su evaluación y análisis en el periodo que va del 2000 a finales del 2007.

Mensaje 1: Durante la década, el crecimiento económico y el empleo han mejorado, en general, las condiciones de vida globales… Sin embargo, a pesar del efecto redistributivo claro de la protección social, las desigualdades han aumentado a menudo y la pobreza y la exclusión social continúan siendo un problema importante en la mayor parte de los países de la UE, aunque con diferencias sustanciales a través de Europa” El Informe documenta el aumento de las desigualdades durante dicho periodo, resaltando: El aumento en general de las desigualdades de renta disponible entre la mitad de los ochenta y la mitad de los noventa, tal y como recogen los trabajos de la OCDE en 2008. En la mayoría de los países, las rentas altas crecieron más que las rentas medias. Además, en algunos países las rentas bajas alcanzaron a las rentas medias, 1. Social Protection Committee Report: “Growth, Jobs and Social Progress in the EU. A contribution to the evaluation of the social dimension of the Lisbon Strategy”. September 2009.

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mientras que, en otros, la distancia entre éstas se amplió. En este análisis Francia y Grecia, así como Irlanda y España, especialmente hasta el 2000, aparecen entre los países que sí experimentaron una disminución de la desigualdad en dicho periodo.

El aumento de las desigualdades salariales entre los trabajadores que realizan su actividad a tiempo completo y los que la realizan a tiempo parcial, así como la segmentación laboral ligada a la introducción de contratos temporales y a tiempo parcial no voluntarios, constituyen los dos determinantes principales del aumento de las desigualdades de renta, ya que hay una penalización salarial sustancial asociada a la temporalidad o a la parcialidad.

La contribución de las tendencias demográficas al incremento de las desigualdades aparece como otro factor determinante en algunos países –aunque no el principal–. Por ejemplo, el aumento del número de personas que viven solas (Finlandia, Italia) o del número de hogares monoparentales (Francia, Alemania, Reino Unido) han contribuido a dicho incremento.

Por otra parte, el informe señala asimismo cómo los riesgos de pobreza relativa difieren de manera significativa entre los estados miembros, y cómo estos riesgos han aumentado o se han estabilizado en la mayoría de los países de la UE durante las dos últimas décadas (gráfico 1). El dato agregado de riesgo de pobreza de la población europea (16%) encierra marcadas diferencias entre los estados miembros. Bélgica, Francia, Grecia, Dinamarca, España y Portugal son algunos de los países en los que la pobreza relativa ha disminuido. Un hecho que no por conocido debe dejar de destacarse dentro de las dinámicas de esta situación, es cómo la incidencia de los riesgos de pobreza parece haberse desplazado en cierta medida desde las personas mayores a los jóvenes.

En el gráfico siguiente, los indicadores de privación material complementan la “fotografía” de la exclusión social más estrictamente económica que proporcionan las tasas de pobreza relativa; reflejan la proporción de personas cuyas condiciones de vida están severamente afectadas por la falta de recursos y proporcionan una estimación sobre el número de personas que no pueden asumir la compra de ciertos bienes. La coincidencia de las de tasas de riesgo de pobreza relativa con las

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de privación que se muestra en el cuadro 1 encierra una amplísima diversidad de situaciones entre los estados miembros.

Gráfico 1: Tasas de riesgo de pobreza y de privación material (% población total).

Umbrales de pobreza (€-PPS anuales para un hogar individual) 2008.

Tasa de riesgo de pobreza (eje izquierdo) Tasa de privación material (eje izquierdo)

18000

60

15000 50 12000

40

9000 30 6000

20

3000

10

0 Bg

Ro

Hu

Pl

Lv

Lt

Sk

Pt

El

Cy

It

Si

Cz

Ie

At

Fr

Mt

Ee

De

Be

Fi

Uk

Es

Dk

Nl

Se

Lu

EU (15)

NMS (10)

EU (27)

0

Fuente: EU-SILC (2008). Datos privación material DK referidos a 2007.

Es importante recordar que la definición de pobreza relativa utilizada a nivel europeo excluye los componentes de renta no monetarios como las rentas imputadas –propiedad una vivienda–, las rentas en especie, el valor de bienes producidos para el propio consumo, etc. Con el fin de incorporar los componentes no monetarios, esta definición se encuentra en revisión actualmente por parte del grupo EU-SILC de EUROSTAT, con la colaboración del “grupo de indicadores” del Comité de Protección Social. La incorporación de los componentes no monetarios mejorará sensiblemente la posición de algunos estados miembros, especialmente España, en los que la compra de una vivienda ha sido tradicionalmente una clara opción en términos de ahorro y consumo (Grecia, Irlanda, Italia).

Desde esta perspectiva puramente nacional, conviene recordar que el instituto de estadística español ya viene incorporando en los últimos años un doble cálculo oficial de la tasa de pobreza relativa en la explotación de la encuesta de condiciones de vida (ver gráfico 2). En el caso español, la inclusión de la propiedad de una vivienda en alquiler en el cálculo imputado produce un efecto reductor importante, muy pronunciado en el caso de personas mayores de 65 años, que nos sitúa, respondiendo mejor a la realidad social, en valores medios europeos.

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Gráfico 2: Evolución de la tasa de riesgo de la pobreza relativa.

Conjunto de la población (España) Población total

Población con alquiler imputado

30 25 20

19,8

19,9

19,7

19,6

19,5

15,4

14,9

15,2

15,5

15,5

2005

2006

2007

15 10 5 0

2008

2009 (provisional)

Fuente: INE. Encuesta condiciones de vida.

Por otra parte, como señala el informe, la evolución en la UE en relación a estos dos indicadores no ha seguido una tendencia homogénea. En el periodo 2005 2007, por ejemplo, el riesgo de pobreza y la privación material permanecieron estables en la UE15. Por el contrario, las tasas de privación material descendieron significativamente en los nuevos estados miembros, al igual que, en menor medida, las tasas de pobreza relativa (ver gráfico 3).

Gráfico 3: Tendencias riesgo de pobreza y privación de material 2005-2007: población total.

EU (27)

EU (15)

NMS (10)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2005

2006

2007

2005

Riesgo de pobreza

2006 Privación de material

Fuente: EU SILC 2005/2006/2007.

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Otro aspecto importante objeto de análisis, particularmente en relación a este periodo de mayor crecimiento y empleo (2005 -2007), es cómo ha incidido el crecimiento económico de estos años en los estándares de vida de los pobres. El instrumento utilizado para ello fueron las tasas ancladas de pobreza, que son el indicador que proporciona una mejor información sobre las dinámicas de las personas que se encuentran por debajo del umbral de pobreza y sobre la mejora o empeoramiento de su posición relativa. Los resultados de este análisis aparecen resumidos en detalle en el gráfico 4. Éstos muestran cómo durante el periodo 2005-2007 el nexo “crecimiento económico-cohesión social” sólo se confirma en aquellos países de la UE que registraron tasas muy elevadas de crecimiento (por encima del 5%). Estos datos relativizan en gran medida las afirmaciones que señalan que al crecimiento económico le sigue automáticamente una mejora de la cohesión social.

Gráfico 4: Tasas de riesgo de pobreza anclada (2005) sobre crecimiento medio PIB (2005-2007).

2005

2006

2007

25 20 15 10 5

Crecimiento medio PIB por debajo del 2%

Crecimiento medio PIB entre 2% y 3%

LV

LT

EE

SK

IE

CZ

LU

SI

Crecimiento medio PIB entre 3% y 5%

PL

EL

HU

CY

FI

SE

AT

ES

DK

BE

MT

NL

FR

UK

IT

DE

PT

EU25

0 Crecimiento medio PIB superior al 5%

Fuente: Eurostat - AMECO database (GDP) y EU-SILC (2007, 2006, 2005); sin datos de BG y RO.

Un segundo mensaje clave que emana del informe se refiere a las relaciones entre empleo y cohesión social: Mensaje 2: Tener un trabajo sigue siendo la mejor salvaguardia contra la pobreza y la exclusión. Sin embargo, los aumentos recientes de empleo –en años anteriores a la crisis– no han alcanzado suficientemente a aquéllos más alejados del mercado laboral, y los

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trabajos generados no siempre han tenido éxito a la hora de sacar a las personas de la pobreza. Algunos grupos aún se enfrentan a obstáculos específicos tales como las dificultades en el acceso a la formación para los trabajadores de baja cualificación, la falta de servicios de facilitación, o un diseño pobre de las prestaciones, que crea desincentivos. La segmentación del mercado laboral persiste, combinada con una falta de trabajo de calidad. El desarrollo de formas precarias de empleo, a menudo caracterizadas por una importante dimensión de género, ha contribuido a la persistencia de niveles elevados de pobreza laboral (in-work poverty)(…)

Durante la pasada década, los grupos al margen o más alejados del mercado laboral, que afrontan a menudo barreras de naturaleza múltiple, no han visto mejorada su participación en el mercado de trabajo. Se trata principalmente de personas de baja cualificación, que deben asumir responsabilidades de cuidado de otros, o que experimentan discriminación por razón de edad, origen migratorio o por otras causas.

El informe resalta que, a pesar del indudable progreso producido en las tasas de empleo antes de la crisis, debe hacerse más para asegurar que los mercados laborales sean verdaderamente inclusivos. Las estrategias de inclusión social activa son cruciales en este aspecto, no sólo para apoyar a los más vulnerables, sino también para limitar las pérdidas de capital humano y preservar el crecimiento futuro.

Estas estrategias deben contar con los tres ejes recogidos en los principios de inclusión activa adoptados por el Consejo Europeo a finales del pasado año: trayectorias de acceso o reincorporación al mercado laboral, garantía de rentas y servicios de apoyo. La puesta en práctica de estas estrategias exige una cooperación y coordinación importante entre los servicios sociales, los servicios de empleo y las organizaciones de la sociedad civil que trabajan localmente en estrategias de integración.

Por otra parte, el desarrollo de formas precarias de empleo ha contribuido a que persistan niveles elevados de pobreza laboral. Como se refleja en el cuadro siguiente, la tasa de “trabajadores pobres” alcanzó el 8% en el 2007.

Más detalladamente, un 21,6% del trabajo a tiempo parcial en la UE es de carácter no voluntario (se ha incrementado en un 4,4% desde el 2000) y un 14,0% del empleo total es temporal (12,2% en el 2000). Para una parte importante de estos trabajadores, estos trabajos precarios no han supuesto un paso adelante en la transición a empleos de más calidad. Ahora bien, hay diferencias nacionales a

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tener en cuenta a la hora de analizar el mercado laboral. Así, en el periodo 20052006, el paso a contratos permanentes fue sólo del 25% en Francia, Países Bajos, Portugal o Italia, mientras que en otros, dicho porcentaje superó el 45%.

Gráfico 5: Tasas de riesgo de pobreza de la población en edad de trabajar, por su status.

Empleados

No empleados

Desempleados

70

% población afectados

60 50 40 30 20 10 EL

RO

PL

ES

IT

LV

PT

LU

LT

UK

EE

SE

AT

DE

CY

HU

IE

FR

FI

BG

SI

SK

NL

DK

MT

CZ

BE

EU27

0 Fuente: EU - Silc 2007.

Conviene tener en cuenta además que la pobreza laboral es un determinante importante de la pobreza infantil en muchos países y que las situaciones de pobreza laboral se relacionan con hogares de baja intensidad laboral, es decir, donde muy pocos adultos trabajan, o lo hacen por pocas horas o durante partes pequeñas del año. Las personas que viven solas, las familias monoparentales, o los hogares en que sólo uno de sus miembros aporta ingresos, aparecen entre los más expuestos a riesgos de pobreza.

Hasta aquí el balance realizado sobre la Estrategia de Lisboa en materia de pobreza y desigualdad 4. El impacto social de la crisis y su incidencia en el diseño de la futura estrategia post-2010 El Consejo de Empleo y Asuntos Sociales (EPSSCO), en su reunión de diciembre del 2008, solicitó al Comité de Protección Social de la UE que llevara a cabo una recogida de información que posibilitase una valoración del impacto social produ-

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cido por la crisis, incluyendo las medidas adoptadas por los estados miembros en respuesta a ella. El comité ha realizado esta actividad conjuntamente con la Comisión Europea en dos momentos: enero y junio de 2010. Los resultados de mayor interés que emanan de dicho trabajo de seguimiento son los siguientes: En primer lugar, en términos de diagnóstico de la situación, se señalaba que si bien no todas las consecuencias sociales están presentes, algunos datos ya son claros: tenemos cinco millones más de desempleados que al principio de la crisis; los trabajadores temporales han sido los afectados por ésta, en primer lugar y de manera especial, así como los migrantes, los jóvenes y los trabajadores mayores.

Sin perjuicio de ello, el desempleo ha alcanzado también a trabajadores no situados habitualmente en posiciones de precariedad y muchos hogares han experimentado una pérdida de ingresos o están más expuestos a riesgos de pobreza y sobreendeudamiento; encontramos, dentro de esta fotografía social, familias que afrontan la pérdida de sus hogares.

En cuanto a las prestaciones sociales, el seguimiento realizado confirmaba que el número de solicitantes de prestaciones por desempleo había seguido creciendo; que también el aumento de demandas de asistencia social era ya evidente (lo documentaban las informaciones aportadas por los países); que no parecía haber deslizamientos significativos hacia prestaciones por incapacidad; y que, al menos en algunos países, sí parece haber datos que sugieren que existe una utilización de este recurso para salidas anticipadas del mercado laboral.

2

Por otra parte, las últimas previsiones de la Comisión Europea indicaban que el desempleo alcanzaría en la UE el 10,3% a finales de 2010 y que, como resultado del juego de los estabilizadores automáticos y de las medidas discrecionales dirigidas a reforzar las prestaciones sociales, el gasto social se incrementaría entre 2007 y 2010 hasta llegar a suponer un 3,2% del PIB. Éste es un dato de partida que debía tenerse en cuenta a la hora de perfilar las estrategias nacionales para salir de la crisis.

El segundo elemento a resaltar al analizar el impacto social de la crisis es que su alcance, magnitud y efectos variaban enormemente entre los estados miembros.

Los estados estaban en posiciones muy diversas para enfrentarse a la crisis. En algunos países había debilidades significativas y lagunas en los mecanismos de protección básica. En otros, más maduros, se cuestionaba a largo plazo su sostenibilidad financiera. Los países enfrentados con desequilibrios importantes en sus 2. Social Protection Committee SPC/2009/11/13final. Second Joint Assessment by the SPC and the European Commission of the Social Impact of the Crisis and of policy responses.

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finanzas públicas contaban con poco margen de maniobra para abordar las consecuencias sociales de la crisis, lo que venía a sugerir que los enfoques coordinados debían acomodar esta diversidad de situaciones nacionales y que la misma debía ser tomada en cuenta también una futura estrategia europea.

En este sentido, al hablar de estrategias de salida de la crisis parecía conveniente prestar atención a cómo modular la secuencia temporal de salida, ya que los tiempos y periodos no son los mismos para la crisis financiera, la crisis de la economía real, el mercado laboral o los sistemas de protección social. Las dinámicas más recientes han modificado en cierta medida esta relación de tiempos, aconsejando la aceleración de los planes de austeridad, dirigidos, entre otros objetivos, a reducir los niveles de endeudamiento excesivos.

5. Los objetivos sociales en la futura estrategia europea post-2010 Toda la argumentación analítica hecha anteriormente viene a apoyar, creo que de manera suficientemente fundada, la necesidad, puesta de manifiesto desde muchas instancias e instituciones, de dotar de mayor centralidad y visibilidad a los objetivos sociales en la formulación de la futura estrategia europea.

El Presidente de la Comisión Europea, el Sr. Barroso, en su presentación al Parlamento Europeo, el 3 de septiembre del pasado año, de las directrices políticas de la entonces futura Comisión Europea, señaló la necesidad de establecer las prioridades de la UE desde una perspectiva a largo plazo, la cual se articularía en torno a lo que denominó “una visión para la Unión Europea 2020”.

Desde esta visión, a juicio del presidente Barroso,

Se hace necesario revisar la actual estrategia de Lisboa a fin de adecuarla al periodo post 2010, convirtiéndola en una estrategia de convergencia y coordinación que produzca los resultados esperados desde esta visión integrada de la Unión Europea. Esto va a requerir acciones inmediatas y de largo plazo, que permitan una salida exitosa de la crisis; liderar en materia de cambio climático; desarrollar nuevas fuentes de crecimiento sostenible y cohesión social; avanzar en una Europa de los ciudadanos; abrir una nueva era para una Europa global.

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El Comité de Protección Social, en su opinión sobre la futura estrategia , resaltó que la futura estrategia europea: a) “Tiene que producir resultados sociales. Dichos resultados deben de ser monitorizados y evaluados de forma sistemática en relación a los objetivos sociales comunes fijados por los Estados Miembros. b) Debe perseguir a la vez y de una manera integrada un crecimiento sostenible, que cree empleo, reduzca la pobreza y genere una mayor cohesión social, así como reforzar la interacción entre políticas económicas, de empleo y sociales.

Todo ello requiere una valoración más amplia que la utilizada actualmente (la realizada sólo en términos de PIB) de lo que es, o de cómo ha de medirse, el bienestar social c) Debe prevenir y luchar contra la pobreza, la exclusión social y todo tipo de discriminación, aplicar estrategias de inclusión activa y consolidar sistemas de protección social adecuados y sostenibles.

Sin perjuicio de ello, los estados miembros van a necesitar trabajar más, coordinando esfuerzos, en materia de protección social e inclusión. A este respecto, el Comité de Protección Social de la UE ha recomendado asimismo que la futura estrategia europea

refuerce la coordinación abierta actualmente existente entre los Estados Miembros en materia de protección social e inclusión (OMC social) mejorando también su coherencia y visibilidad.

6. La propuesta de la Comisión Europea para la nueva Estrategia 2020 La Comisión Europea presentó finalmente, el pasado 3 de marzo, su propuesta de 4 estrategia Europa 2020 .

De manera muy esquemática, la propuesta de estrategia Europa 2020 plantea tres prioridades respecto del crecimiento económico, que se refuerzan mutuamente: Crecimiento inteligente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación;

3. Opinion of the Social Protection Committee on the post-2010 strategy. SPC/0910/2/rev2.

4. COM (2010) 2020, EUROPA 2020: “Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”.

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Crecimiento sostenible: promoción de una economía que haga un uso más eficaz de los recursos, que sea más verde y competitiva; Crecimiento integrador: fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial.

Con este fin, la Comisión propone centrar los esfuerzos en cinco objetivos principales de la UE, que deberán plasmarse en sendas metas europeas, entre los que se incluye: El 75 % de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada.

El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven debería tener estudios superiores completos.

El riesgo de pobreza debería amenazar a 20 millones de personas menos.

La Comisión propone también siete iniciativas emblemáticas para catalizar los avances en cada tema prioritario, de las cuales, desde una perspectiva de cohesión social, son relevantes las siguientes: “Juventud en movimiento”, para mejorar los resultados de los sistemas educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo.

“Agenda de nuevas cualificaciones y empleos”, para modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de las personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo de su vida.

“Plataforma europea contra la pobreza”, para garantizar la cohesión social y territorial de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean ampliamente compartidos y las personas que sufren de pobreza y exclusión social puedan vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad.

La inclusión de una meta europea sobre reducción de la pobreza, y la de esta última y emblemática iniciativa son particularmente importantes, por cuanto los instrumentos de la UE, como son el mercado único, las ayudas financieras, los fondos estructurales y los instrumentos de política exterior se movilizarán plenamente para hacer frente a los problemas y alcanzar los objetivos principales de la EU 2020.

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7. Cinco cuestiones en debate en la formulación de una meta europea sobre pobreza 5

El Consejo de Europeo de primavera aceptó incluir como una de las cinco metas principales de la futura estrategia EU2020 la promoción de la inclusión social, particularmente mediante la reducción de la pobreza. Esta formulación supuso una cierta revisión de la meta recogida en la propuesta inicial de la Comisión Europea, reflejando la diversidad de enfoques existentes al respecto entre los Estados Miembros. Además, en esta reunión no hubo una formulación cuantificada de dicha meta, sin perjuicio de poder ser ésta acordada, y el Consejo Europeo señaló la necesidad de seguir trabajando sobre los indicadores adecuados para su formulación y seguimiento. Cuestiones todas ellas que se difirieron a la reunión del Consejo Europeo del mes de junio, que se ha celebrado hoy, 17 de Junio de 2010.

Curiosamente, la formulación de las metas europeas sobre educación y pobreza es la que parece haber suscitado más dudas o incertidumbres. ¿Cómo puede explicarse este cuestionamiento respecto a dos metas que, en principio, parecen no sólo esenciales sino también evidentes? Por lo que respecta a la referida a la pobreza, varias son las cuestiones que han sido objeto de discusión y que pueden ser analizadas a continuación para proporcionar claridad sobre el proceso de reflexión seguido.

La primera de ellas tiene que ver con el mantenimiento del reparto de competencias en políticas sociales entre la Unión Europea y los Estados Miembros. Sin perjuicio de que son muchas las políticas que contribuyen a lograr una mayor cohesión social, los instrumentos tradicionalmente utilizados por los estados miembros en la lucha contra la pobreza y la exclusión son los sistemas de protección social, las estrategias y planes de inclusión y los servicios sociales. No por sabido conviene dejar de recordar el carácter nacional de las competencias en materia de protección social, hecho en el que subyacen razones históricas, económicas o culturales que han motivado una clara posición de los estados miembros a favor del mantenimiento de dicha naturaleza.

El debate sobre la futura meta europea de pobreza en la UE2020 no ha sido ajeno a este asunto. Así, desde un primer momento, algunos países han cuestionado no sólo la eficacia de una meta europea sino también la base jurídica de la misma. El tema es de cierto calado, ya que afecta a aspectos del diseño y la gobernanza de la futura estrategia. Si se acepta una meta europea, parece lógico que a ello le siga 5. COEUR 4 CONCL 1 EUCO 7/10 Conclusiones Consejo Europeo 25 - 26 de marzo.

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la incorporación de los temas de pobreza e inclusión en las directrices integradas de la futura estrategia, lo que podría abrir la puerta, según algunos países, a la formulación de recomendaciones a los estados miembros, algo que se entiende como invasivo para las competencias nacionales, ya que no existe para ello base legal suficiente en los tratados.

No obstante, la opinión mayoritaria que parece haberse impuesto sortea las dificultades planteadas apelando a varios equilibrios: por una parte, se reitera que los estados miembros tienen plena libertad en la formulación de sus metas y estrategias nacionales de lucha contra la pobreza y la exclusión, así como en la identificación de los indicadores adecuados de seguimiento, pero, a la vez, los estados deben clarificar cómo el cumplimiento de sus metas nacionales contribuye al logro de la meta europea; por otra, la propuesta de directrices integradas de la futura estrategia, a pesar de incorporar un importante contenido social, en particular en 6 la directriz número 10 , ha optado por acogerse, por razones pragmáticas, a tomar como base legal el artículo 148 del Tratado de Funcionamiento de la UE, relativo a las políticas de empleo. Esta opción deja importantes interrogantes por resolver sobre la futura gobernanza de la estrategia, sobre todo respecto del equilibrio entre las políticas de empleo y las políticas sociales, pero también aporta a éstas una cierta estabilidad e interrelación.

Un segundo elemento del debate ha tenido que ver con cómo establecer la relación entre pobreza e inclusión. Es decir, debemos fijarnos una meta europea sobre reducción de la pobreza o, alternativamente, una meta de mejora o aumento de la inclusión. Si bien puede pensarse que teóricamente son dos aspectos plenamente compatibles y que el dilema es falso, ya que todos los países persiguen dicha activación, la realidad es que, al menos en algunos estados miembros, se han desarrollado estrategias que no necesariamente los hacen claramente conciliables.

Así, los países que defendían una meta europea sobre inclusión, (Suecia, Dinamarca, Países Bajos, Reino Unido), entendían que ésta debía basarse fundamentalmente en la activación, a través de la entrada en el mercado laboral y la adopción de reformas en los sistemas de protección social al servicio de “políticas sociales activas” y en detrimento de las llamadas “políticas pasivas”. Por su parte, había países que apoyaban que la meta europea debía centrarse más específicamente en la reducción de la pobreza (Bélgica, Portugal, Finlandia, Francia, Alemania, España). Sin dejar de reconocer la importancia de los enfoques de activación, señalaban que era muy importante establecer la meta europea en térmi6. “El Consejo Europeo ha adoptado una propuesta de directrices sobre las políticas de empleo de la Estrategia 2020, en la que se incluye una novedosa Directriz 10, de contenido claramente social, dedicada a “la promoción de la inclusión social y la lucha contra la pobreza” ( Ver docs: 10380/10,de 31 de mayo 2010, y EUCO 13/10, de 17 de junio 2010)”.

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nos de reducción de la pobreza, ya que de otro modo resultaba difícil evaluar la eficacia de las estrategias integradas de inclusión social activa. En estas estrategias deben combinarse tres elementos: itinerarios adecuados de inserción laboral, (en especial de aquellas personas o grupos más alejados del mercado laboral), apoyo con ingresos adecuados a los procesos de integración, y servicios de apoyo.

Un tercer aspecto debe mencionarse. Tras la reunión del Consejo Europeo en marzo se ha producido un trabajo muy intenso en el seno del Comité de Protección Social de la UE y su Grupo de Indicadores, de cara a la formulación cuantificada de esta meta y la determinación de la población de referencia.

La propuesta emanada de los trabajos del Comité propuso que la meta europea se formulase numéricamente y no en términos porcentuales, del siguiente modo: “sacar a 20 millones de personas de la situación de pobreza o exclusión”. Se consideraba que la meta europea, desde una perspectiva integrada, iba a demandar un seguimiento a través de una pluralidad de indicadores.

De aquí se pasó a decidir otra cuestión, como determinar la población de partida, es decir, la población europea en situación de pobreza o exclusión. Con el fin de reflejar lo mejor posible el carácter multidimensional de la pobreza, la propuesta del comité sugirió definir este grupo de referencia en virtud de un agregado europeo, resultado de la unión de tres componentes (no excluyentes entre sí): personas en situación de riesgo de pobreza relativa; personas que sufren privación material (definido de forma restrictiva: al menos 4 de las 9 situaciones de priva7 ción ), y personas que viven en hogares donde nadie está empleado o apenas ha tenido actividad en los últimos doce meses (ccomponente dinámico de pobreza ligado a situaciones prolongadas de exclusión del mercado laboral).

Los debates sobre esta cuestión, iniciados en el grupo de indicadores del Comité, fueron de gran complejidad. Un número importante de países apoyaban la propuesta inicial de la Comisión: personas en situación de riesgo de pobreza relativa, como único elemento; otros, sobre todo algunos nuevos estados miembros, indicaron su preferencia por tomar como referencia las situaciones de privación material. Rápidamente, surgió un apoyo importante respecto de la posibilidad de formular un agregado con estos dos indicadores.

7. “Actualmente el indicador de privación material acordado en la UE se define como la proporción de personas afectadas por al menos tres de las siguientes nueve situaciones: personas que no pueden i) pagar el alquiler o las facturas domésticas, ii) mantener el hogar a una temperatura adecuada, iii) hacer frente a gastos imprevistos, iv) comer en días alternos carne, pescado o alimentos proteínicos equivalentes, v) disfrutar de una semana de vacaciones fuera de casa una vez al año; vi) tener coche, vii) tener lavadora, viii) tener televisión en color, ix) tener teléfono. En los debates de referencia, se ha optado por utilizar una definición más exigente de privación material, exigiéndose al menos cuatro de estas situaciones”.

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Sin perjuicio de ello, el elemento inclusión, desde una perspectiva dinámica, era considerado imprescindible para otros países, por lo que aparecía necesario ver cómo incorporar este tercer aspecto. Fueron muchas las propuestas respecto a este tercer elemento sugeridas por los países: el desempleo de larga duración, la eficacia de los sistemas de protección social en la reducción del riesgo de pobreza; el nivel de pobreza relativa de aquellos que tienen empleo, la evolución de las tasas de pobreza anclada; las dinámicas de la pobreza extrema o persistente, etc.

Finalmente, la opción más consensuada entre los países finalmente fue la de utilizar como tercer elemento el de las personas que viven en hogares donde nadie está empleado (“Jobless Households”, estudio basado en los datos EU-SILC, no en la encuestas nacionales de población activa como “Labour Force Survey”), limitando dicha consideración a aquellos hogares en los que no haya existido intensidad laboral, o en los que ésta haya sido de muy baja intensidad, en los últimos doce meses. Como resultado, el referente poblacional sobre el que actuar en relación al cumplimiento de la meta europea se amplía de unos 80 a unos 115 millones de personas, aproximadamente.

Una cuarta cuestión del debate se ha centrado en dónde situar el equilibrio entre realismo y ambición a la hora de cuantificar la meta europea. Éste era un tema de clara decisión en el plano político. En el plano técnico, una de las facilidades de la propuesta antes descrita es que posibilita con relativa sencillez la formulación de varias propuestas alternativas para la adopción de una decisión. Así, por ejemplo, partiendo siempre del agregado de referencia, sacar a una de cada seis personas de la situación de pobreza o exclusión, supone fijar la meta en 2020 en 20 millones. El tema fue objeto de debate en el Consejo de Ministros de Empleo y Asuntos Sociales de la UE, del 7 de junio, donde se alcanzó un acuerdo entre los Estados Miembros sobre su formulación en los siguientes términos: sacar al menos a 20 millones de personas de situaciones de riesgo de pobreza o exclusión de aquí a 2020. Cabría decir que, aun a pesar de las dudas generadas por el actual contexto económico asociado a la crisis, se ha optado por mantener un cierto nivel de ambición en la meta europea por entender esto como algo necesario para el éxito del conjunto de la Estrategia europea 2020.

Un quinto aspecto tiene que ver con la selección de los indicadores europeos de seguimiento de los avances hacia el logro de la meta europea. Esta discusión se desarrolló conjuntamente con la relativa a la definición de la referencia agregada a nivel de la UE antes descrita. Los indicadores sugeridos, que recibieron el acuer-

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do de los ministros de empleo y asuntos sociales, fueron: la tasa de riesgo de pobreza relativa, la tasa de privación material y, en tercer lugar, los hogares en que nadie tiene empleo (medido en los términos anteriormente descritos).

8. Conclusiones El Consejo Europeo ha dado hoy su visto bueno a la incorporación de una meta europea prioritaria en la Estrategia EU2020: sacar al menos a 20 millones de personas, entre ahora y 2020, de situaciones de riesgo de pobreza y exclusión. Es una noticia importante, que confirma el compromiso de la Unión Europea a favor de la cohesión social, un compromiso novedoso que conlleva como paso inmediato el establecimiento el próximo otoño de metas nacionales de promoción de la inclusión a través de la reducción de la pobreza, que deben ser incorporadas a los planes nacionales de reforma. El logro de esas metas debe contribuir al logro de la meta europea. Sólo si esta meta se cumple podremos lograr el modelo de crecimiento inclusivo necesario para acomodar nuestro modelo social europeo.

Madrid, 17 de junio 2010.

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EL SISTEMA DE PENSIONES EN ESPAÑA: TRAYECTORIAS RECIENTES, IMPACTOS SOCIALES Y NUEVOS DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN LA VEJEZ CAMILA ARZA Especialista en análisis de políticas públicas y sociales en Europa y América Latina

Resumen Desde hace ya al menos dos décadas, se han comenzado a reconfigurar las estructuras de los sistemas de protección social que se expandieron en Europa en un contexto de crecimiento económico sin precedentes como fue la postguerra. El envejecimiento de la población, la integración regional e internacional y las restricciones fiscales fueron algunos de los factores que impulsaron ambiciosos planes de reforma de los sistemas de pensiones. Casi en todos los casos, “reforma” significó aplicación de mecanismos de ajuste de diversos tipos, para reducir el crecimiento del gasto público previsto como consecuencia del cambio demográfico.

España no ha sido ajena a este proceso.

En el contexto de la crisis económica iniciada en el año 2008, con la caída del producto interno bruto, el aumento del desempleo y la profundización del déficit público, las demandas sobre la seguridad social aumentaron. El sistema de seguridad social se ha vuelto cada vez más importante como amortiguador de los impactos negativos de la crisis económica sobre el bienestar de las familias (por ejemplo, a través de las prestaciones de desempleo). Al mismo tiempo, las presiones fiscales para reducir el gasto público se profundizan, y se aceleran los procesos de reforma de los sistemas de seguridad social, ya en curso desde hace algunos años.

La crisis económica revivió los debates acerca del rol y las capacidades del sistema de pensiones, su sostenibilidad fiscal (cuestión que ha concentrado la mayor parte de los análisis), y su efectividad; en otras palabras, su capacidad de prevenir la pobreza y garantizar un nivel adecuado de sustitución de rentas durante la etapa pasiva, en contextos en que el mercado de trabajo se ha vuelto particularmente inestable.

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Este trabajo presenta las principales características del sistema de pensiones español, con una perspectiva comparada a nivel europeo. El estudio se divide en tres partes. Primero se realiza una breve aproximación a la estructura institucional del sistema de pensiones y a las trayectorias recientes de reforma. Segundo, se estudia el esfuerzo fiscal como aproximación a los costes del sistema y su magnitud. Por último, se evalúa el impacto social del sistema de pensiones, analizando sus capacidades para prevenir la pobreza y garantizar beneficios adecuados, cobertura universal y equidad distributiva.

1. El sistema de pensiones en España El sistema español de pensiones se basa en un modelo típicamente Bismarckiano: un sistema de reparto a través de la administración pública, que se financia por medio de aportes de trabajadores y empresas, y otorga beneficios de sustitución de rentas para el trabajador y su familia. Las prestaciones no contributivas, establecidas más recientemente, garantizan además la cobertura de la población mayor con historias laborales cortas y bajos ingresos.

Hacia fines del siglo XX, las condiciones financieras del sistema de pensiones español eran mejores que las de otros países con sistemas Bismarckianos maduros, como Italia, Francia y Alemania, en parte como resultado de su desarrollo tardío, y del impacto positivo que tuvo sobre las bases contributivas del sistema el 1 crecimiento de la economía y del empleo . Sin embargo, un intenso proceso de envejecimiento de la población anuncia aumentos importantes en los niveles futuros de gasto. Las proyecciones demográficas estiman un incremento de la población mayor de 65 años del 16,8% al 33,2% de la población total entre 2004 y 2050, lo que posicionaría a España como el país europeo con el porcentaje más alto de adultos mayores en el año 2050. Estas perspectivas demográficas incentivaron un conjunto de reformas, que replicaron muchos de los elementos de la trayectoria europea y apuntaron a contener la evolución futura del gasto público en pensiones y favorecer el equilibrio financiero del sistema contributivo.

En España, la etapa de la “reforma permanente” del sistema de pensiones se inició en los años 80 con la Ley 26/1985 que derivó en la primera huelga general de la democracia contra un gobierno socialista (Rodríguez Cabrero 2002). La reforma restringió el acceso a las pensiones de incapacidad, aumentó el número de años de cotización requeridos para obtener la jubilación ordinaria (de 8 a 15), y exten-

1. Para una comparación más extensa con Europa ver Arza 2009.

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El sistema de pensiones en España: trayectorias recientes, impactos sociales y nuevos desafíos para la protección social en la vejez

dió el periodo de referencia para el cálculo de la pensión (de 2 a 8 años). Estas modificaciones en las reglas de acceso y de cálculo de los beneficios se orientaron a reducir el coste del sistema y a consolidar su faceta contributiva, acercando los niveles de beneficio a los de las cotizaciones realizadas. La reforma estableció también la revalorización automática de los beneficios siguiendo la evolución prevista del índice de precios, un mecanismo que garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo de los beneficios (pero no el de las tasas de sustitución respecto de los salarios vigentes).

En 1995 el Pacto de Toledo inició una segunda etapa de reformas que continuó la trayectoria orientada a incrementar la proporcionalidad de los beneficios y a reducir costes, así como también a fomentar la separación entre el financiamiento de los beneficios contributivos y el de los no contributivos, que se completó en el año 2 2001 (ver Monasterio Escudero, Sánchez Álvarez et al. 2000; Blanco 2002) . La Ley 24 de 1997 estableció nuevos ajustes paramétricos, extendiendo una vez más el periodo de referencia para el cálculo de la base reguladora de 8 a 15 años y reduciendo la generosidad de la fórmula de cálculo del beneficio para vidas laborales cortas. Otras innovaciones fueron una cierta convergencia entre el régimen general y los regímenes especiales, y nuevas normas relativas a la flexibilidad del retiro. En 2001 se creó el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, con el fin de capitalizar los excedentes temporarios del sistema, para utilizarlos en los futuros escenarios deficitarios.

Más recientemente, las reformas orientadas a reducir los costes y aumentar la proporcionalidad del sistema continuaron. La Ley 40/2007 añadió nuevas restricciones e incentivos, para fomentar la permanencia en la actividad más allá de los 65 años, estableciendo nuevos requisitos para el acceso a la jubilación parcial y limitando la posibilidad de anticipar la edad de jubilación. Estableció también un nuevo cómputo para el periodo mínimo de cotización exigido al acceder al derecho a la pensión de jubilación y limitó el acceso a la pensión de viudedad cuando existiera separación o divorcio en el momento del fallecimiento, ampliando al mismo tiempo los criterios de reconocimiento de la pensión de viudedad para las parejas de hecho (ver Gobierno de España 2008).

El ajuste paulatino de los mecanismos de acceso con los niveles de beneficio en el sistema contributivo de la seguridad social se complementó con la creación y el incentivo de pensiones privadas individuales. La primera reforma importante en esta dirección data de 1987, año en que se estableció el marco regulatorio para la afiliación voluntaria a pensiones privadas de capitalización y se introdujeron incen2. Las pensiones mínimas, en cambio, se siguen financiando parcialmente con cotizaciones y, parcialmente, con recursos de los Presupuestos Generales del Estado, que según se prevé irán aumentando hasta cubrir la financiación total en el año 2013 (en el año 2007 la distribución era de un 66% por cotizaciones y un 34% por presupuestos) (Gobierno de España 2008).

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tivos fiscales para su desarrollo. Una estrategia similar fue adoptada por muchos países europeos, donde las pensiones privadas tenían un desarrollo limitado (por ejemplo Alemania, Italia y Austria). Esto produjo un paulatino proceso de “privatización indirecta”, a medida que el rol del sector privado en la seguridad económica de la vejez iba en aumento, por una combinación de retracción de las pensiones públicas y expansión de los incentivos para la afiliación en planes privados complementarios. Si bien en Europa Occidental este proceso fue más limitado en sus efectos que las privatizaciones directas de varios países de Europa Oriental y América Latina (que habrían supuesto enormes costes de transición para las arcas fiscales en los sistemas de seguridad social amplios y maduros de Europa Occidental), la tendencia generalizada hacia el desarrollo de cuentas privadas individuales está reconfigurando el mix público-privado en la seguridad social en Europa. El beneficio más inmediato es para los grupos de mayores ingresos, que tienen capacidad de ahorrar individualmente y aumentar así sus pensiones futuras, en un contexto en que los beneficios ofrecidos por los sistemas públicos tienden a reducirse.

El tercer aspecto importante del proceso de reforma de las pensiones en España fue la creación, en 1990 de una pensión no contributiva (Ley 26/1990, refundida en el R.D.L. 1/1994). Esta protección asistencial garantiza un ingreso mínimo a la población mayor, independientemente de su historial laboral. Desde el año 2001, a partir de la aplicación del Pacto de Toledo, las pensiones no contributivas se financian íntegramente a partir de impuestos generales, definitivamente separadas del sistema contributivo. El test de recursos para acceder a estos beneficios es bastante estricto y los beneficios medios rondan los 336 euros mensuales (dato de 2009, Gobierno de España 2010). En un contexto en que las condiciones de acceso a las pensiones contributivas se han vuelto más estrictas, y con un mercado de trabajo en el que proliferan los riesgos de desempleo y precariedad, los sistemas no contributivos están llamados a cumplir un rol cada vez más importante en la prevención de la pobreza en la vejez, en familias que, por tener una inserción precaria en el mercado de trabajo, no puedan acceder a los beneficios del sistema contributivo.

En resumen, tres elementos fundamentales caracterizan el proceso de reforma reciente en España, en una trayectoria similar a la que han seguido otros países europeos en política de pensiones: en primer lugar, la introducción de mayores restricciones en las condiciones de acceso, así como de mecanismos de cálculo de beneficios, que apuntan a reducir los costes y aumentar la proporcionalidad del sistema, acercando los beneficios a las cotizaciones; en segundo lugar, la expan-

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sión de los beneficios no contributivos, financiados con recursos presupuestarios y orientados a ofrecer cobertura básica a las personas mayores sin acceso a las pensiones del sistema contributivo, y en tercer lugar, la creación de incentivos fiscales orientados a fomentar el desarrollo de cuentas individuales privadas, complementarias del sistema público.

A raíz de este proceso, tres factores se han vuelto centrales para determinar tanto la cobertura efectiva de los riesgos de pobreza en la vejez como la adecuada sustitución de rentas en la etapa pasiva: 1. En el pilar contributivo público, el factor central (además de las reglas del sistema) son las condiciones del mercado de trabajo y los salarios a lo largo de la etapa activa de la población, por sus impactos sobre el derecho a la pensión de jubilación y sobre el nivel de beneficio correspondiente.

2. En el pilar no contributivo público es importante la cuantía y los niveles de cobertura de las prestaciones, a fin de evitar la pobreza en la vejez de las personas que, por causas laborales o personales, no cumplan los requisitos para acceder a las pensiones públicas y carezcan de recursos económicos suficientes provenientes de otras fuentes.

3. En el pilar privado complementario los elementos fundamental son la capacidad de ahorro individual de los trabajadores y los resultados financieros de las cuentas de capitalización privadas, así como también la cobertura de las pensiones complementarias a través de “planes de empleo” en las empresas.

2. El esfuerzo fiscal: el gasto público en pensiones en España en perspectiva comparada La maduración de los sistemas de seguridad social europeos generó demandas crecientes de financiamiento sobre el presupuesto público. En términos comparativos, el esfuerzo fiscal de cada país para cubrir los riesgos de vejez, desempleo, accidente, maternidad, etc. ha estado mediado por la estructura institucional de los sistemas y por el contexto socio-económico y laboral en que han operado. En relación con las pensiones, el nivel de gasto público dependió en gran medida de la distribución de roles entre el mercado y el Estado en cuanto a la cobertura económica durante la vejez. En países donde primaron los pilares privados individuales u ocupacionales, como el Reino Unido e Irlanda, el gasto público en pensiones fue siempre menor que en países donde la seguridad social se organizó casi exclu-

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sivamente a partir de un pilar público, como en Italia, Alemania y Francia. En ambos casos, el contexto demográfico y los parámetros del sistema (incluyendo variables tales como la edad de retiro, las condiciones de acceso y la generosidad de los beneficios) definieron el esfuerzo fiscal orientado a este tipo de prestaciones.

En el Cuadro 1 se presenta la evolución en el periodo 1996-2007 del gasto público en pensiones en Europa. Las estructuras institucionales diferenciales (por ejemplo, los sistemas de pilar público, único en Europa Occidental, frente a los sistemas multi-pilar y parcialmente privados en Europa del Norte) influyeron en los niveles comparados de gasto.

El mayor esfuerzo fiscal se observa en los países de Europa Occidental y Europa del Sur, donde el Estado tiene un rol amplio y casi exclusivo en la cobertura económica de la vejez, a través de sistemas de pensiones públicos, de reparto, y con beneficios de sustitución de rentas. España, sin embargo, con un sistema institucional similar al resto de los países de Europa del Sur, ha mantenido su esfuerzo fiscal en pensiones en unos niveles más bajos. Los países escandinavos gastan en este apartado algo más que España, aunque menos que el resto de Europa del Sur y Europa Occidental, donde hay países que gastan montos incluso por encima del 14% del PIB (el ejemplo de Italia). En Europa del Norte, que incluye tanto países con regímenes de bienestar liberales (Irlanda y el Reino Unido), como países que han privatizado parcialmente su sistema de pensiones (el caso de Letonia), el gasto público en pensiones es menor, porque el rol del Estado en la materia es más reducido (un 6,8% del PIB en promedio en 2007).

En 2007, el gasto en pensiones de España alcanzó un 9% del PIB. Otros países con sistemas institucionales y estructuras demográficas similares, como Italia, Francia, Portugal y Alemania, tenían un nivel de gasto tres a cinco puntos porcentuales por encima del español en este mismo año. En un contexto de crecimiento económico sostenido (hasta la crisis de 2008) el gasto en pensiones incluso se redujo, del 10,3% del PIB en 1996 hasta un 9%, diez años más tarde. Esto permitió un buen balance financiero de las cuentas de la seguridad social, ubicando al sistema Español en una mejor posición relativa para enfrentar el cambio demográfico que amenaza el equilibrio futuro de las cuentas de la seguridad social, en medidas aún inciertas y variables, según las proyecciones que se utilicen. En efecto, en el año 2007 el sistema produjo un superávit de 1,34% del PIB. Las proyecciones oficiales estiman que el superávit se mantendrá hasta el año 2023, fecha en que se espera que el Fondo de Reserva haya acumulado activos por un valor

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de 6,5% del PIB, que permitirán compensar hasta el año 2029 (Gobierno de España 2008) los resultados negativos previstos.

Las proyecciones indican además que el volumen gasto en pensiones como porcentaje del PIB aumentará fuertemente en las próximas décadas (European Commission 2006). Desde el punto de vista de la sostenibilidad social del sistema, es importante recordar que el mayor gasto esperado no surge evidentemente del aumento en los beneficios per cápita, ni refleja un aumento en las capacidades de protección del sistema, sino que es el resultado de un mayor número de perceptores como consecuencia del cambio demográfico. Por eso, la reducción del gasto impulsada en respuesta a estas proyecciones puede aumentar la vulnerabilidad y el riesgo de pobreza en la vejez en el futuro. En países como España, donde la mayor parte de los mayores no cuentan con otros beneficios (privados u ocupacionales) que permitan complementar la pensión pública, los costes sociales de un ajuste en los beneficios públicos son mayores y por eso las reformas son social y políticamente más difíciles.

3. El impacto social de las pensiones: sustitución de rentas, prevención de la pobreza y equidad distributiva Uno de los objetivos de la seguridad social es suavizar la curva de ingresos a lo largo del curso de la vida, evitando una caída abrupta del bienestar como consecuencia de la vejez, la invalidez, la muerte y, en líneas generales, de la salida (voluntaria o no) del empleo. En Europa, la protección contra estos riesgos sociales se extendió con el desarrollo de los sistemas de seguridad social, durante la primera mitad del siglo XX, permitiendo una reducción sustancial de la vulnerabilidad económica de los hogares y de su exposición a las inseguridades de las sociedades modernas.

En condiciones muy diferentes, los países europeos se debaten hoy cómo mantener los niveles de protección social alcanzados, ante nuevas presiones económicas, fiscales y demográficas. Al mismo tiempo, los cambios en las familias y en los mercados de trabajo añaden nuevos desafíos para la efectividad de los esquemas de protección desarrollados durante la postguerra. En este contexto, aumentan tanto las presiones para reducir el gasto como las demandas de cobertura y protección. En esta sección se evalúan los impactos sociales del sistema de pensiones español, con énfasis en los niveles de beneficios, cobertura, prevención de la pobreza y equidad distributiva.

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3.1. Los beneficios de pensiones El principal pilar del sistema de pensiones español es la seguridad social pública, que se complementa con beneficios no contributivos, focalizados para las personas mayores en situación de pobreza, y beneficios privados (incentivados fiscalmente) para quienes hayan acumulado ahorros voluntarios en las cuentas individuales de pensiones. Si bien estos dos últimos pilares se desarrollaron de manera importante durante las pasadas dos décadas, el pilar público de reparto, en el cual los beneficios dependen del salario previo y de los años cotizados, sigue siendo el elemento central en la estructura de protección del sistema de seguridad social español.

En la seguridad social pública, el beneficio de pensiones depende de los años cotizados, del salario y de la revalorización que se aplique después de la jubilación. Si bien las tasas de sustitución teóricas del sistema (es decir, el porcentaje aplicable para el cálculo del beneficio) pueden alcanzar un 100% de la base reguladora a los 35 años de cotizaciones, en la práctica, los beneficios medios son mucho menores. Esto es así por varios motivos, incluyendo la existencia de beneficiarios (especialmente mujeres) con historias laborales más cortas, el retiro anticipado, o bien por cuestiones ligadas a los mecanismos de cálculo y revalorización de las pensiones.

Según se observa en el Cuadro 2, en 2008 la tasa de sustitución de las pensiones en España era del 48%, cercana a la media de la UE15, aunque por debajo de países como Austria, Francia o Suecia, que se ubicaban incluso unos diez puntos 3 porcentualesmás arriba . Si bien entre 2004 y 2008 se observa una caída en las tasas de sustitución medias en España, en el mismo periodo los beneficios mínimos y las pensiones no contributivas aumentaron por encima del coste de vida (Gobierno de España 2008) reflejando una política de revalorización de las pensiones que favorece a las rentas más bajas.

En la actualidad, la pensión de jubilación media se ubica en torno a los 880 euros mensuales, con variaciones importantes entre regímenes (Cuadro 3). La mayor parte de los jubilados (unos 2,9 millones) se encuentran en el régimen general, con una pensión media de 1.095 euros mensuales. Los pensionistas con los beneficios más bajos son los pertenecientes al viejo régimen SOVI (Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez), así como también los empleados del hogar, los trabajadores autónomos y los trabajadores agrarios, que suelen tener salarios más bajos y 3. Nótese que Eurostat incluye para el cálculo de las tasas de sustitución todo tipo de pensiones recibidas entre los 65 y los 74 años de edad (jubilación, viudedad, incapacidad, etc.), pero excluye los beneficios de las personas de edades por encima de los 74 años.

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menos años cotizados que los empleados que dependen del régimen general. Las pensiones de viudedad son más bajas que las de jubilación, con un promedio de unos 570 euros mensuales (633 en el régimen general). En muchos casos ésta es la única fuente de ingreso de mujeres mayores que viven solas, lo que genera una considerable vulnerabilidad económica en la vejez para este colectivo.

Una de las políticas más comunes de contención de costes en los sistemas de pensiones europeos ha consistido en reemplazar la revalorización basada en la evolución de los salarios por una revalorización basada en cambio en la evolución de los precios (ver Arza y Kohli 2008). En un contexto de aumento del salario real, este tipo de revalorización hace que la tasa de sustitución vaya disminuyendo con los años. Esto significa que el nivel de vida relativo de los pensionistas depende del momento de la jubilación: es mayor al inicio y menor al final. El poder de compra de las pensiones no se pierde, pero si los salarios aumentan, su situación relativa empeora. Esta revalorización por precios (y no por salarios) es la que se adoptó en España en línea con la experiencia europea.

Por otro lado, por un tiempo (hasta que se aplicó la revalorización automática) las revalorizaciones de los beneficios por encima del mínimo fueron limitadas, lo cual explica también por qué el riesgo de pobreza de los pensionistas aumenta a medida que pasan los años desde el momento de la jubilación. En parte por estos motivos, la pensión media disminuye con la edad, cayendo de 1.160 euros mensuales para los hombres de 65 a 69 años a 796 euros mensuales para los mayores de 85 años. Lo mismo sucede para las pensiones de jubilación de las mujeres y las pen4 siones de viudedad de ambos . Esta situación puede aumentar la vulnerabilidad justamente en edades más avanzadas, cuando los gastos en sanidad y cuidado aumentan. En parte, esta desventaja relativa de los más ancianos se compensa por la existencia de servicios sociales y sanitarios disponibles para la población mayor (en particular, el Sistema de Autonomía y Atención a las Personas en Situación de Dependencia implementado recientemente).

3.2. La cobertura La participación en el mercado de trabajo es el eje de la inclusión en el sistema de seguridad social español. El derecho al beneficio de jubilación está regulado por el número de años de cotizaciones realizadas (actualmente 15 años). En la medida en que no todos los adultos mayores logran cumplir con el requisito de cotizacio-

4. Datos de abril de 2010, extraídos del Ministerio de Trabajo e Inmigración de España.

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nes mínimas, los sistemas contributivos como este pueden generar brechas de cobertura, algo que no sucede en sistemas de tipo universal que cubren a toda la población mayor independientemente de su historia laboral. La protección social de los hogares se organiza además alrededor de la figura del “proveedor económico”, que participa en el mercado de trabajo y recibe beneficios a la edad de jubilación. Los demás miembros de la familia que no participan en el mercado de trabajo obtienen beneficios “derivados” de su posición familiar (por ejemplo, la pensión de viudedad).

Con el desarrollo del pilar no contributivo del sistema de pensiones español se intentó precisamente resolver estas brechas de cobertura que se iban generando entre las personas con insuficientes años de cotizaciones y sin acceso a las pensiones a través del cónyuge. Estas prestaciones se otorgan, a partir de los 65 años de edad, a la población que carece de derechos de pensiones o de recursos de otro tipo que le permitan sostenerse económicamente durante la vejez. Se trata de un sistema de protección contra la pobreza orientado a la población mayor que no ha logrado acumular los años de cotizaciones requeridos en el sistema contributivo porque ha trabajado pocos años en el mercado de trabajo formal, o se ha dedicado a las tareas no remuneradas del hogar, como es el caso de muchas mujeres.

En el sistema público, la cobertura de las pensiones en la etapa pasiva se organiza así en torno a tres tipos de prestaciones: las pensiones de jubilación para los trabajadores, las pensiones de viudedad para los cónyuges de los trabajadores (después del fallecimiento de éstos) y las pensiones no contributivas para las personas sin (o con muy bajos) recursos de pensiones u otras fuentes.

Según datos de abril de 2010, existen 4,7 millones de pensiones de jubilación en vigor otorgadas a personas de 65 o más años de edad, lo que representa un 62,3% del total de la población en este grupo etario. En este mismo periodo se contabilizan también 1,9 millones de pensiones de viudedad, que ofrecen cobertura económica a otro 24,6% de la población mayor. Hacia fines de 2009 existían además unas 258.873 pensiones no contributivas de jubilación en vigor, que cubrían a alrededor de un 3% adicional de la población mayor de 65 años. El 82,9% de los beneficiarios eran mujeres que, por su mayor esperanza de vida y su menor participación en el mercado de trabajo, resultan las principales candidatas a necesitar este tipo de prestaciones. El valor medio de los beneficios no contributivos era, sin embargo, significativamente menor que el de las pensiones contributivas, en torno a 315 euros mensuales (Gobierno de España 2010).

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A medida que las condiciones de acceso a los beneficios de pensiones se vuelven más estrictas como resultado de las reformas recientes, las historias laborales de los trabajadores adquieren mayor importancia a la hora de determinar el nivel del beneficio y la cobertura del sistema. Al mismo tiempo, en las últimas décadas, el mercado de trabajo europeo, y el español en particular, se ha ido alejando de los patrones tradicionales. La trayectoria continuada en un solo puesto de trabajo a lo largo de toda la vida se ha vuelto más una excepción que una norma. En España el empleo temporario aumentó de un 14,4% en 1987 a un 31,7 en 2005 entre los hombres, y de un 18,4% a un 35,5% entre las mujeres. El crecimiento reciente del desempleo hasta tasas en torno al 20% también afecta a los beneficios de pensiones futuros.

Las reformas orientadas a contener los niveles de gasto futuro e incrementar la proporcionalidad de los beneficios tienden a debilitar la capacidad de protección contra estos “nuevos riesgos sociales”, incluyendo la precariedad laboral, los bajos salarios y el desempleo de larga duración, que afectan particularmente a las generaciones más jóvenes. Estos nuevos riesgos plantean nuevos desafíos para los sistemas contributivos. Las lagunas de cotización, por ejemplo, son particularmente perjudiciales. El desarrollo de un pilar no contributivo ofrece una protección esencial para los ancianos más pobres, pero los niveles de beneficios son a menudo insuficientes para mantener un nivel de vida adecuado. Ante esta situación es posible que, en el futuro, un número creciente de trabajadores con inserción muy precaria en el mercado laboral (y por ello, con limitados derechos de pensiones contributivas) no tenga más opción que continuar trabajando más allá de la edad de jubilación o acudir a la ayuda familiar para sostenerse económicamente en la vejez, consolidándose así un mayor rol del mercado y de las familias allí donde el Estado no garantiza un nivel de protección suficiente.

3.3. La prevención de la pobreza en la vejez El menor nivel de gasto en pensiones en España respecto del resto de Europa que se presentaba más arriba refleja también una menor capacidad del sistema para garantizar una cobertura plena del riesgo de pobreza y para facilitar una transición menos traumática (en cuanto a los ingresos en hogar) entre la vida activa y la vida pasiva en la vejez. Si bien entre 1980 y 1995 la expansión de los beneficios sociales y el crecimiento económico trajeron una reducción del riesgo de pobreza en la vejez (Boldrin y Jiménez-Martín 2006), entre 1995 y 2006 el riesgo de pobreza ha vuelto a aumentar.

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En 1995, el riesgo de pobreza afectaba a un 16% de la población mayor de 65 años. España se encontraba entonces mejor posicionada que muchos países europeos, incluso aquéllos con sistemas de bienestar más desarrollados, como Austria, Bélgica, Francia e Italia (ver Cuadro 4). A partir de entonces el riesgo de pobreza en la vejez se aceleró, alcanzando un máximo de 31% en 2006 para luego reducirse levemente hasta un 28% en 2008. Este significativo aumento posicionó a España entre los países europeos con mayor riesgo de pobreza en la vejez, superando el promedio general de la Unión Europea por 8 puntos porcentuales. Entre los pensionistas (es decir, aquellos mayores que reciben beneficios) la incidencia de la pobreza es algo menor que entre la población mayor en general, aunque todavía elevada, en comparación con el resto de los países de la UE15.

Este aumento de la pobreza relativa refleja una particular distribución intergeneracional de ingresos, que, a diferencia de otros países europeos, sigue teniendo a los 5 mayores entre los grupos más vulnerables . Un mecanismo al que pueden recurrir los individuos para reducir su riesgo de pobreza en la vejez es continuar trabajando más allá de la edad de jubilación, lo cual se ubica en la línea de los objetivos de las reformas de pensiones, que proponen prolongar la vida laboral. En efecto, la tasa de empleo de la población de 55 y más años de edad, que se había estancado en torno al 14,5% en la segunda mitad de los 90, comenzó a crecer desde el año 2000 hasta un 19% a finales del 2008 (para caer un punto porcentual en 6 el año 2009 como consecuencia del aumento del desempleo) .

Las altas tasas de incidencia de la pobreza en la vejez reflejan una debilidad importante del sistema de pensiones español y ponen de manifiesto la necesidad de mejorar la protección de los grupos más vulnerables y reorientar parte de la atención (hoy muy centrada en los debates sobre el gasto público y la sostenibilidad financiera del sistema) hacia la adecuación de la cobertura y los beneficios de las personas mayores.

3.4. La equidad distributiva del sistema El sistema de pensiones es un mecanismo que trasfiere recursos intra e intergeneracionalmente con el objetivo de asegurar a las personas contra la pobreza y facilitar el mantenimiento del nivel de vida durante la vejez. El diseño específico de las reglas que regulan estas transferencias determina la equidad distributiva del sistema y sus impactos sobre la distribución del ingreso.

5. Las personas “en riesgo de pobreza relativa”, se definen aquí como aquéllas que tienen ingresos por debajo del 60% de la mediana de la distribución del ingreso equivalente después de las transferencias sociales. Se trata, por lo tanto, de una medida de pobreza sensible a la distribución del ingreso.

6. Datos del Instituto Nacional de Estadística.

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A diferencia de otros sistemas de seguridad social de tipo Bismarckiano, el diseño español incluye algunos elementos distributivos que limitan la proporcionalidad de los beneficios y permiten otorgar mejor cobertura a los colectivos más vulnerables.

Por ejemplo, los beneficios mínimos y los topes máximos en las bases de cálculo, entre otras medidas, tienden a generar una cierta redistribución progresiva. En consecuencia, la distribución de los beneficios es bastante homogénea, con bene7 ficios medios relativamente cercanos a los mínimos .

Las reglas de asignación de los beneficios generan también una cierta distribución intra-generacional entre personas con diferentes historias laborales. Por un lado, sólo quienes alcancen 15 años de cotizaciones tienen derecho a una prestación, con lo cual, cotizar durante uno, cinco o diez años es igualmente nulo a efectos del futuro derecho de pensión. Una vez cumplidos los 15 años se obtiene una tasa de reemplazo del 50%, a la que se suma otro 3% por cada año adicional hasta los 25, y un 2% más por cada año que se añade, hasta llegar a los 35 años de cotizaciones, momento en que se alcanza la tasa de sustitución máxima del 100%. La valoración diferencial a efectos del cálculo de los beneficios de los primeros 15 años de cotizaciones favorece a los trabajadores con historias laborales relativamente cortas, que reciben una transferencia neta mayor por año cotizado, pero un beneficio mensual menor, justamente por haber cotizado durante poco tiempo.

Los más perjudicados son quienes contribuyen unos años pero no alcanzan el mínimo y, por tanto, no pueden solicitar el beneficio contributivo, a pesar de haber realizado algunas cotizaciones en el sistema.

Estas particularidades diferencian al sistema español de otros sistemas Bismarckianos, que establecen una relación estricta entre las cotizaciones y los beneficios de cada uno. La menor proporcionalidad existente en el español hace que el beneficio neto que obtiene cada trabajador “por euro cotizado” varíe de acuerdo con el nivel de ingreso y con la historia laboral de cada uno. A través de un tratamiento diferencial de individuos en situaciones de desigualdad, el sistema genera transferencias intra-generacionales de recursos, que apuntan a proteger a los trabajadores más vulnerables (aunque aquéllos con vidas laborales muy cortas se siguen viendo perjudicados). Algunos estudios han estimado los impactos distributivos del sistema de pensiones español desde una perspectiva del ciclo vital, identificando el tipo y la magnitud de transferencias de ingreso que se producen (Monasterio Escudero, Sánchez Álvarez et al. 2005; Gimeno-Ullastres 2005; Bandrés y Cuenca 1999).

7. El beneficio mínimo en 2008 equivalía a entre un 65% y un 81% de la pensión de jubilación media, dependiendo de si el pensionista tiene o no cónyuge a cargo (datos de Gobierno de España 2008).

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Como se mencionó más arriba, el proceso de reforma durante las pasadas dos décadas ha ido aumentando paulatinamente la proporcionalidad del sistema, en parte como mecanismo para reducir costes y en parte como incentivo para fomentar cotizaciones más allá del mínimo de 15 años. La reforma de 1997, por ejemplo, ha incrementando las bases de cotización y los años considerados para el cálculo de los beneficios, e introducido una mayor diferenciación de acuerdo a las historias laborales. A medida que la proporcionalidad aumenta, las pensiones otorgadas bajo estas nuevas reglas tenderán a reflejar en la etapa pasiva la distribución de rentas previamente existente. Al reproducirse la posición que cada uno haya tenido en el mercado de trabajo disminuyen las posibilidades redistributivas del sistema hacia el futuro (Adelantado, Noguera et al. 1998).

Los otros dos pilares del sistema de pensiones español, aunque mucho más pequeños que la seguridad social pública, tienen también efectos sobre la equidad distributiva del sistema. Las pensiones no contributivas se orientan fundamentalmente a los sectores de menores ingresos y mayor riesgo de pobreza y, por lo tanto, tienen un efecto neto progresivo que concentra la asignación de los recursos públicos en los ancianos más pobres (por ejemplo, aquéllos que han quedado excluidos de la seguridad social contributiva por no cumplir el requisito de cotizaciones mínimas).

Por otro lado, el reciente desarrollo de las pensiones privadas complementarias, que hacia 2006 habían alcanzado más de 8 millones de partícipes (Gobierno de España 2008, pág. 60), generó una mayor transferencia de recursos fiscales hacia las capas más altas de la distribución del ingreso, a partir de las desgravaciones impositivas aplicadas a estos planes de pensiones, que favorecen casi exclusivamente a los trabajadores de rentas más altas. Analizando una muestra de declarantes del IRPF, Antón (2008) concluye que el 70,7% de los aportes voluntarios a fondos de pensiones privados son realizados por personas del quintil más rico de la distribución del ingreso, quienes además se llevan un 73,3% de las trasferencias fiscales aplicadas como incentivo. Incluso, un 43,9% de las desgravaciones se asignan al 5% más rico de la población. Esta situación es similar a la de otros países con tradición de sistemas complementarios privados, como Irlanda y el Reino Unido. Dado que la contribución es voluntaria y aumenta con el ingreso, la concentración de los beneficiarios, las contribuciones y las aportaciones fiscales es incluso mayor que la concentración de la distribución de la renta.

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3.5. La equidad de género del sistema La equidad de género es otro aspecto importante a tener en cuenta en el análisis del sistema español de pensiones. Al asociar el derecho a la pensión de jubilación con la participación en el mercado de trabajo, el sistema contributivo no ofrece beneficios directos a las mujeres que se dedican la mayor parte de su vida a las tareas no remuneradas del hogar. Estas mujeres pueden en cambio obtener prestaciones “derivadas”, a través de sus maridos, o pensiones no contributivas de cuantía mucho más baja.

Por otro lado, como el nivel de beneficio para aquellas mujeres que logran acceder a la pensión de jubilación está asociado al salario y a los años de cotización, las prestaciones que reciben son generalmente más bajas que las de los hombres.

En líneas generales, la brecha de género existente en el acceso y el nivel de beneficio suele ser importante en sistemas contributivos, como consecuencia de la menor participación de las mujeres en el mercado de trabajo y los menores salarios de aquéllas que sí participan. La brecha se reduce en los sistemas de beneficio más “plano” y universal donde el derecho y el beneficio son independientes de la participación en el mercado de trabajo y del salario previo.

En España, la brecha de género en el acceso a las pensiones y en el nivel de beneficios ha existido siempre y se mantuvo más o menos estable durante el periodo 1980-1995, con una tendencia al aumento en el periodo 1995-2000 (Boldrin y Jiménez-Martín, 2006). Tomando datos de abril de 2010, se observa que la cobertura de las pensiones de jubilación es del 93% para los hombres de 65 y más años de edad, y del 39% para las mujeres. Un 40% de las mujeres de este grupo eta8 rio percibe pensiones de viudedad . El resto (un 21%) podría sostenerse económicamente a través de los ingresos (de trabajo o pensión) del cónyuge, la ayuda familiar o las pensiones no contributivas, que son particularmente importantes para las mujeres.

También hay diferencias en los niveles de beneficios y en el riesgo de pobreza entre hombres y mujeres. En promedio, la pensión de jubilación de las mujeres es un 41% más baja que la de los hombres (1.029 contra 612 euros mensuales), y un 29% más baja en el régimen general (1.178 contra 840 euros mensuales). Esta brecha es producto de una combinación de factores, entre ellos, las vidas laborales más cortas, el trabajo part-time y los menores salarios de las mujeres. La mayor esperanza de vida femenina también presiona los promedios hacia abajo, ya que se incluyen en el cálculo pensiones otorgadas sobre bases de cotización más bajas 8. Calculado en base a estadísticas del Ministerio de Trabajo e Inmigración.

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y sin revalorizaciones adecuadas. Siguiendo estimaciones de Eurostat, una mujer soltera de 65 y más años de edad tiene un riesgo de pobreza mucho mayor que un hombre soltero de la misma edad (un 48% entre las mujeres contra un 31% entre los hombres).

Por otro lado, desde la perspectiva del ciclo vital, las mujeres suelen recibir tasas de retorno del sistema de seguridad social mayores que los hombres. Las tasas de retorno surgen de la relación entre los montos de cotizaciones realizados durante la vida activa y los beneficios percibidos durante la vida pasiva. La mayor esperanza de vida de las mujeres les permite percibir beneficios por más tiempo mientras que, por sus historias laborales más cortas, cotizan menos y se benefician más a menudo de los complementos a mínimos (ver Monasterio Escudero, Sánchez Álvarez et al. 2005). Sin embargo, desde el punto de vista de la protección social se encuentran en una situación de desventaja respecto de los hombres tanto en términos de cobertura como de los niveles de beneficios que perciben y los riesgos de pobreza que enfrentan.

Con la incorporación creciente de la mujer en el mercado de trabajo es posible que estas desigualdades se vayan reduciendo, aunque para eliminarlas será necesario considerar, en la estructura institucional del sistema, la actual división de género en la distribución del trabajo remunerado en el mercado y el trabajo no remunerado en el hogar. El reconocimiento de los periodos de reducción de jornada o excedencia por el cuidado de hijos como periodos cotizados es uno de los mecanismos que permiten contribuir hacia este objetivo.

4. Conclusiones El contexto de “austeridad permanente” en que se encuentran los sistemas de protección social europeos desde hace ya algunas décadas se ha vuelto aún más acuciante ante la crisis económica iniciada en el año 2008. Las presiones para limitar el presupuesto público alcanzaron también al sistema de pensiones español a pesar de su menor nivel de gasto relativo frente a sus socios europeos. Las innovaciones introducidas en las reformas que se sucedieron desde los años 80 apuntaron a reducir los costes futuros del sistema para hacer frente al envejecimiento de la población.

Las reformas fueron modificando paulatinamente la estructura de asignación de los beneficios, diferenciando más claramente las funciones y los mecanismos distributivos de tres pilares complementarios. En primer lugar, se mantuvo el pilar

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público, contributivo y de reparto como eje central del sistema de seguridad social español, aunque se ajustaron los criterios de elegibilidad y aumentó paulatinamente la proporcionalidad de los beneficios. En segundo lugar, se expandió el pilar público no contributivo, con el objetivo de ofrecer cobertura básica a las personas mayores sin acceso a las pensiones del sistema contributivo. Las reformas además consolidaron la separación de las fuentes de financiamiento de los beneficios contributivos y las de los no contributivos, financiándose estos últimos únicamente a través de recursos presupuestarios (y no de cotizaciones). En tercer lugar, las reformas consolidaron aceleradamente el desarrollo de un pilar privado de cuentas de capitalización individuales y voluntarias, favorecidas con incentivos fiscales que apuntan a reconfigurar el mix público-privado del sistema en el medio y largo plazo.

Estas nuevas trayectorias han ido marcando el camino del sistema de pensiones hacia el futuro, pero aún no determinan por completo la situación actual. Los beneficios de pensiones en vigor mantienen cierta progresividad distributiva, característica de un sistema que combina la sustitución de rentas con una mayor protección para los colectivos más vulnerables; por ejemplo, a través de pensiones mínimas, topes máximos para las bases de cálculo, mayores beneficios por año cotizado para los trabajadores con vidas laborales cortas y una revalorización que tiende a favorecer a las pensiones más bajas. Sin embargo, como en otros sistemas contributivos, los trabajadores precarios, los desempleados de larga duración y las mujeres siguen estando menos protegidos y sufren un mayor riesgo de pobreza en la vejez.

La tendencia hacia el aumento de la proporcionalidad de los beneficios, por un lado, y la creciente importancia de las pensiones privadas, por el otro, pueden generar en el futuro un aumento en la desigualdad distributiva entre las personas mayores. El nivel de vida en la vejez dependerá cada vez más del tipo de inserción que cada uno haya podido obtener en el mercado de trabajo a lo largo de la etapa activa, y de sus capacidades de ahorro en los sistemas de capitalización individual.

Ante un mercado laboral en el que proliferan la precariedad y el desempleo, sobre todo para las generaciones más jóvenes, las compensaciones frente a los riesgos del mercado laboral junto con el reconocimiento de la división de género en el trabajo y en el hogar serán cada vez más importantes para garantizar mayor equidad y mayor efectividad en la protección social durante la vejez.

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5. Cuadros Cuadro 1: Gasto público en pensiones (Porcentaje del PIB).

1996

2000

2004

2005

2006

2007

Europa Occidental Alemania Austria Bélgica Francia Holanda

13,0 12,7 14,4 11,9 13,5 13,8

12,6 13,0 14,3 10,9 12,9 12,5

13,0 13,4 14,5 11,1 13,1 12,8

12,9 13,3 14,3 11,1 13,2 12,5

12,7 12,9 14,1 11,0 13,2 12,3

12,5 12,4 13,8 10,7 13,3 12,1

Suiza Europa del Norte Estonia

11,4 7,1 :

12,1 7,6 6,6

13,0 7,0 6,0

13,1 6,9 5,9

12,6 6,8 6,0

12,4 6,8 5,9

Irlanda Islandia Letonia Lituania Reino Unido Escandinavia Dinamarca Finlandia Noruega Suecia Europa del Sur ESPAÑA Grecia Italia Portugal Europa Central y del Este Bulgaria Eslovaquia Eslovenia Hungría Polonia República Checa

4,7 5,6 : 6,5 11,6 11,2 11,4 12,7 8,1 12,5 11,3 10,3 10,4 14,5 9,9 8,5 : 7,2 10,9 : : 7,5

3,6 6,2 9,5 7,8 11,9 10,0 10,5 10,6 7,6 11,3 11,4 9,6 11,1 14,4 10,5 9,6 : 7,5 11,1 8,5 12,6 8,5

5,0 7,1 6,8 6,7 10,6 10,7 11,0 11,2 8,4 12,3 11,9 9,1 11,7 14,6 12,3 9,8 : 7,4 10,5 9,3 13,3 8,3

5,0 7,0 6,3 6,5 10,8 10,7 11,0 11,2 8,0 12,4 12,2 9,1 12,1 14,7 12,7 9,5 8,0 7,5 10,3 9,8 12,7 8,4

5,0 6,8 6,1 6,3 10,8 10,3 10,7 11,0 7,6 12,0 12,2 9,0 12,0 14,6 13,0 9,3 7,6 7,3 10,3 10,0 12,5 8,3

5,2 7,0 5,3 6,6 10,5 10,3 10,8 10,8 7,8 11,8 12,2 9,0 12,1 14,6 13,1 9,1 7,3 7,3 9,7 10,4 11,6 8,2

EU25 EU15

: 12,7

12,3 12,4

12,2 12,3

12,2 12,3

12,0 12,1

11,8 12,0

Fuente: Eurostat.

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Cuadro 2: Tasa de sustitución de las pensiones (Beneficio de pensión de la población de 65-74 años de edad como porcentaje del ingreso laboral de la población de 50-59 años de edad).

2004

2005

2006

2007

2008

Europa Occidental Alemania Austria Bélgica Francia Holanda

54% : 59% 41% 55% :

53% 46% 67% 42% 57% 43%

53% 46% 65% 42% 58% 43%

52% 45% 61% 44% 61% 42%

54% 44% 68% 45% 66% 43%

Luxemburgo Europa del Norte Estonia

60% 44% 45%

63% 48% 47%

66% 44% 49%

61% 42% 47%

58% 41% 45%

Irlanda Islandia Letonia Lituania Reino Unido Escandinavia Dinamarca Finlandia Noruega Suecia Europa del Sur ESPAÑA Grecia Italia Portugal Europa Central y del Este Bulgaria Eslovaquia Eslovenia Hungría Polonia República Checa

38% 48% : : : 47% 35% 46% 46% 60% 54% 52% 50% 59% 53% 63% 63% : : : : :

43% 48% 61% 47% 41% 47% 35% 46% 49% 58% 56% 56% 49% 58% 59% 55% 60% 55% 42% 61% 58% 51%

35% 44% 49% 44% 44% 48% 37% 47% 48% 60% 54% 48% 49% 58% 59% 50% 37% 57% 41% 54% 59% 52%

42% 43% 38% 40% 41% 49% 39% 46% 49% 61% 46% 47% 40% 49% 47% 50% 36% 54% 44% 58% 58% 51%

43% 44% 30% 44% 41% 50% 41% 48% 50% 59% 48% 48% 41% 51% 51% 50% 34% 54% 44% 59% 56% 51%

UE15 UE25

: :

50% 51%

50% 51%

48% 49%

49% 50%

Fuente: Eurostat.

173

643.341

228.253

66.482

37.389

2.850

41.127

11.348

55.104

3.290.975

Autónomos

Agrario

Trabajadores del mar

Minería del carbón

Empleados de hogar

Accidentes de trabajo

Enfermedades profesionales

174

SOVI

TOTAL SISTEMA

1.029,3

360,0

1.602,4

874,8

1.827.725

309.684

591

4.610

155.172

625

4.325

120.552

522.166

710.000

611,6

362,3

991,9

771,8

489,9

1.163,9

599,7

496,2

509,7

839,8

Pensión Media

Total

5.118.700

364.788

11.939

45.737

158.022

38.014

70.807

348.805

1.165.507

2.915.081

Número de beneficios

156.988

1.428

232

2.888

9.384

342

346

14.574

50.408

77.386

439,4

257,5

705,2

757,5

282,1

745,3

406,2

328,3

322,8

544,9

Pensión Media

Hombres Número de beneficios

2.129.686

36.527

15.873

59.323

679

23.406

45.165

185.222

431.295

1.332.196

Número de beneficios

580,2

329,8

789,7

708,3

365,0

731,2

569,7

473,1

436,3

638,1

Pensión Media

Mujeres

Viudedad Total

2.286.674

37.955

16.105

62.211

10.063

23.748

45.511

199.796

481.703

1.409.582

Número de beneficios

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508,8

1.803,5

1.091,8

608,1

675,5

1.178,4

Número de beneficios

Mujeres

Jubilación

8/11/10

Fuente: Gobierno de España. Ministerio de Trabajo e Inmigración.

2.205.081

Pensión Media

Hombres

Número de beneficios

General

Regímenes

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Cuadro 3: Número de pensiones en vigor y pensión media por régimen (Abril 2010).

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Cuadro 4: Población mayor en riesgo de pobreza (Riesgo de pobreza al 60% del ingreso mediano equivalente después de transferencias sociales).

2000

2005

2006

2007

2008

2005

2006

2007

2008

Pensionistas (retirados) en riesgo de pobreza

1995

Población mayor (65+ años) en riesgo de pobreza

Europa Occidental Austria Bélgica Francia Alemania Luxemburgo

17 20 25 19 15 12

15 23 24 19 10 9

13 14 21 16 14 8

14 16 23 16 13 8

14 14 23 13 17 7

13 15 21 11 15 5

12 12 19 13 13 7

12 13 20 13 13 6

13 12 20 11 17 8

12 13 18 10 15 5

Holanda Europa del Norte

8 26

6 20

5 21

6 24

10 28

10 31

5 22

6 26

9 30

8 33

Estonia Islandia Irlanda Letonia Lituania Reino Unido Escandinavia Dinamarca Finlandia Noruega Suecia Europa del Sur Grecia Italia Portugal ESPAÑA Europa del Este Bulgaria República Checa Hungría Polonia Eslovaquia Eslovenia

: : 19 : : 32 : : : : : 27 35 18 38 16 : : : : : : :

16 : 42 6 14 24 : : 19 : : 24 31 13 33 19 13 15 : 8 8 : 21

20 9 33 21 17 26 17 18 19 19 11 27 28 23 28 29 11 18 5 6 7 7 20

25 12 27 30 22 28 17 17 22 18 12 26 26 22 26 31 12 20 6 9 8 8 20

33 15 28 33 30 30 16 18 22 14 11 25 23 22 26 28 12 23 5 6 8 8 19

39 15 21 51 29 30 18 18 23 15 16 23 22 21 22 28 15 34 7 4 12 10 21

23 10 30 24 17 28 16 16 17 20 10 23 25 16 25 25 11 16 6 10 11 7 17

29 12 26 35 23 28 17 16 20 18 12 22 24 16 23 24 12 18 7 12 7 8 17

37 16 27 38 30 31 16 17 21 13 11 21 22 16 23 22 11 23 6 8 6 8 17

43 18 19 55 31 32 17 17 22 14 16 19 20 15 20 22 14 32 8 7 10 10 18

EU25 EU15

: 21

17 17

19 20

19 20

19 21

19 20

16 17

16 17

17 18

16 17

Fuente: Eurostat.

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GREEN JOBS: CREACIÓN DE EMPLEO Y NECESIDADES DE FORMACIÓN MANUEL GARÍ RAMOS Director del Área de Medio Ambiente del Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud (ISTAS)

Resumen El actual modelo productivo es insostenible y el cambio es tecnológica y económicamente viable. Numerosos estudios demuestran que el proceso de ecologización de la actividad productiva es intensivo en mano de obra, lo que significa que el saldo neto de empleos ligados al cambio de modelo productivo sostenible es positivo. La avanzadilla de estos puestos de trabajo son los “empleos verdes”, cuya cuantificación y ubicación sectorial es hoy objeto de debate social y académico.

El problema es que la destrucción y creación de empleo repercute de forma asincrónica y desigual, lo que plantea un reto para el conjunto de la sociedad, que sindicatos y gobiernos deberán abordar desde sus diferentes planos de responsabilidad. El primer objetivo es lograr que el proceso no sea lesivo para las regiones y los sectores de las clases trabajadoras afectadas por el declive de las actividades nocivas. El segundo objetivo es asegurar el éxito en el cambio de modelo. La transición justa y la eficiencia productiva tienen en la formación profesional de las plantillas uno de sus componentes básicos.

1. Introducción El principal objetivo de las actividades productivas “verdes” no es ni debe ser crear empleo, tal como afirma Linares (2010) refiriéndose a las energías renovables, sino 1 contribuir a la sostenibilidad. Pero crearlo, lo crean. Poschen (2008) afirma que no sólo existen ya millones de empleos verdes en el mundo, sino que el potencial de los mismos en el futuro es enorme, pues los análisis y proyecciones disponibles sobre la dinámica del mercado de trabajo muestran que en conjunto habrá más 2 empleos en las economías “verdes” que en las “sucias” . Entre los argumentos económicos y sociales favorables a la nueva economía sostenible podemos destacar dos: las inversiones son intensivas en trabajo porque privilegian la inversión en

1. Director del Departamento de Integración de Políticas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

2. Hace 15 años varios trabajos señalaron las posibilidades de creación de empleo ambiental. Entre otros García (1996) y Garí (1996) en el caso español. Posteriormente se han multiplicado.

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capital humano, con lo cual tienden a generar más empleo por unidad de capital y, además, los empleos “verdes” no son deslocalizables, por lo que estas activida3 des productivas favorecen la reactivación de las economías locales .

Para que este potencial se haga realidad es necesario poner en marcha medidas que promuevan el cambio hacia una economía sostenible, lo que significa introducir una perspectiva ambiental en la actividad productiva. Ello provocará cambios en las tareas de muchos puestos de trabajo actuales. Tendrán que incluir la variable ambiental en sus desempeños laborales diarios, tanto los directivos/as como el conjunto de las plantillas de todos los sectores, desde los responsables de instalaciones y logística hasta trabajadores/as de la construcción o directores/as de oficinas financieras. Y también supondrá la creación de nuevos puestos de trabajo vinculados a nuevos desempeños. Todo ello implica la necesidad de determinar los perfiles profesionales adecuados para realizar esa reconversión ecológica global de la actividad productiva y los requerimientos formati4 vos que comporta .

2. Necesidad de un nuevo modelo productivo La actividad humana, particularmente la productiva y el transporte de personas y mercancías, está en la raíz de los principales problemas ambientales planetarios.

La que se ha denominado “era del Antropoceno” está determinada por el proceso de globalización en curso que, siguiendo los parámetros neoliberales, ha provocado la agudización y combinación de una triple crisis internacional de naturaleza ambiental, económica y social. Nunca en el tardocapitalismo se había puesto de forma tan manifiesta la relación entre la crisis ecológica y la sistémica como en este convulso inicio del siglo XXI. Las opciones que hoy se adopten ante la crisis por parte de gobiernos y movimientos sociales influirán de forma determinante en la duración de la misma, en los costes sociales que comportará para los diversos sectores, en la correlación futura de fuerzas entre las clases y en el modelo económico y social que resulte tras el actual desorden neoliberal. Uno de los debates más relevantes en este momento es si es pertinente en plena crisis seguir planteando el objetivo de un cambio de modelo productivo. El dilema podemos formularlo en torno a dos ideas opuestas:

3. El Banco Europeo de Inversiones prevé que esta economía limpia atraerá hasta un billón de euros en inversiones hasta 2020, sobre todo en las ciudades. Las políticas de reactivación económica deben también modificarse para ser coherentes con el cambio. Ese es no sólo el mejor camino para salir de la crisis, creando empleo, sino también para que el modelo resultante sea económica, social y ambientalmente viable en el nuevo escenario internacional.

4. El debate sobre los empleos verdes tiene su imagen invertida en el debate sobre los efectos negativos en el empleo si no se actúa contra el deterioro ambiental. Pero este asunto no es objeto del presente documento.

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1) El cambio es hoy un lujo imposible, y además un problema, por lo que hay que esperar a la recuperación económica posterior al ajuste o, 2) Por el contrario, las medidas a favor del cambio de modelo juegan un papel anticíclico y, por tanto, for5 man parte de la solución . Este trabajo centra exclusivamente la atención en uno de los aspectos más relevantes de los efectos de la lógica del mercado constituido en decisor-dictador económico determinante: analizamos los impactos del modelo sobre la biosfera, las posibles alternativas y su impacto en el empleo.

Si hubiera que hacer un ranking de los problemas ambientales ligados al productivismo económico, podríamos convenir mayoritariamente en señalar que las cuestiones más preocupantes son: 1) El calentamiento global del planeta derivado de las emisiones de gases de efecto invernadero. 2) El deterioro de la capa de ozono que nos protege de las radicaciones solares causado por emisiones de gases halogenados. 3) La contaminación multicausal de costas, mares y océanos del planeta. 4) El envenenamiento químico de los ríos y acuíferos. 5) El deterioro de bosques y lagos por la lluvia ácida derivada de emisiones de óxidos de azufre y de nitrógeno. 6) La sobreexplotación de los cursos de agua dulce y los acuíferos para usos agrícolas, industriales o de consumo humano. 7) La contaminación creciente de los suelos agrícolas por la agroquímica. 8) La desaparición de ecosistemas y la extinción de especies, producto de los factores anteriores. 9) Los problemas de calidad de aire de las ciudades y áreas metropolitanas e industriales por el efecto combinado de la producción y el transporte motorizado. 10) La externalización internacional de la producción sucia hacia los países empobrecidos desde los industrializados, que crea una nueva dimensión de la inequidad mundial, la ambiental.

Este panorama manifiesta la insostenibilidad del actual modus operandi, que podemos caracterizar como un “contra-modelo” de producción de ciclo abierto que depreda, esquilma y agota el patrimonio de los recursos naturales, con un 6 comportamiento altamente contaminante y sumamente ineficiente en la conversión de las materias en bienes y servicios útiles. Autores de diversas disciplinas relacionan de forma creciente el funcionamiento y los efectos del actual modelo productivo con la salud pública (Lash, 1996), la salud laboral y la justicia en el acceso a los recursos. Aspectos que, al traducirse en términos de políticas públicas, exigen una regulación normativa y una planificación de actuaciones y recur-

5. Las derivadas de esas afirmaciones son múltiples y exceden los límites del presente trabajo. El cambio de modelo productivo afecta a aspectos muy diversos: papel de la política y de lo público en la economía, rol de la planificación frente al dictado de los mercados, formas de propiedad de los medios de producción, sistema fiscal, organización y condiciones de trabajo, política de rentas, tipo y papel de los organismos financieros, política monetaria y un largo etcétera de cuestiones que condicionan la posibilidad de existencia de un modelo social, económico y político democrático presidido por los valores de la justicia y la sostenibilidad.

6. La ineficiencia se muestra de forma tragicómica en la ingente cantidad de basura generada (Del Val 1993 y Pardo, 1999).

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sos, incluidos los financieros y fiscales a los que Tanaka (2010) califica de paque8 tes “verdes” de estímulo económico .

3. Producción limpia, transición justa y nuevo modelo productivo Existen alternativas financieramente viables y económicamente rentables para la sociedad. El desarrollo científico, tecnológico y social permite avanzar hacia lo que se viene denominando un modelo de producción limpia, cuyos fundamentos son: a) La sostenibilidad en el uso de los recursos naturales (agua, materias primas, suelo, etc.) mediante la minimización de su empleo y la aplicación del criterio de priorizar su renovación. Ello exige una gestión racional mundial de los recursos basada en los principios de la biomímesis. b) La implementación de procesos productivos energéticamente eficientes, de tecnologías limpias y de métodos de organización del trabajo que permitan la optimización de los recursos empleados. c) El criterio de lograr la eficiencia productiva, lo que se plasmará en la maximización de los bienes y servicios a obtener por unidad de recurso empleada y en la no generación de residuos, emisiones y vertidos, lo que supone su eliminación en la cadena de valor o, si esto no es posible, la minimización de los mismos.

La producción limpia es una pieza clave del cambio de modelo productivo que, como 9 afirma Estrada (2009), es mucho más que un cambio sectorial de actividades . Como señala el citado autor, un cambio en el modelo productivo no sólo debe suponer una sustancial modificación de los productos y servicios que ofrecen las empresas, sino también una forma diferente de producir, en términos de ahorro de materiales, de eficiencia energética, de organización del trabajo, y también en cuanto a la propia relación de los trabajadores/as con la empresa y con la planificación de la actividad productiva. El objetivo final del cambio de modelo productivo debe ser lograr que el incremento del valor añadido de las empresas españolas se traduzca en un reparto más equitativo de la riqueza generada y a la vez favorable para las remuneraciones salariales, para lo cual es necesaria una mayor estabilidad en el empleo. Para el autor, este incremento del valor añadido debe hacerse dentro de una visión a medio plazo, considerando que la sostenibilidad medioambiental es una ventaja para la empresa y la sociedad. El nuevo modelo productivo podría basar el aumento del valor añadido de las empresas en la reducción de costes no laborales –principalmente a través del

7. Director Ejecutivo de la Agencia Internacional de la Energía.

8. Actualmente esas medidas entran en colisión con lo dispuesto por la mera lógica del mercado. La ganancia privada (de la minoría especuladora) entra en abierta oposición con la ganancia social (de la mayoría de las personas).

9. Cabría añadir que es mucho más que el cambio en los nichos de negocio donde los capitales ociosos procedentes de las diversas burbujas buscan la realización de nuevas ganancias con altas rentabilidades.

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ahorro de materias primas y de la eficiencia energética–, en el aumento de la escala de producción, lo que reduce los costes unitarios, y el incremento de la productividad del capital, fundamentalmente a través de la innovación de procesos.

Resulta útil esta clasificación sectorial que realiza Estrada a efectos económicos y ambientales, con la vista puesta en el cambio de paradigma productivo. Denomina sectores básicos a aquéllos que resultan imprescindibles para mantener el volumen de empleo en España. Éstos deberán afrontar importantes procesos de modernización que necesitarán, en muchos casos, un importante apoyo público para reducir al mínimo los posibles costes sociales transitorios. Si esta modernización sectorial se afronta con prontitud, estos sectores pueden salir fortalecidos, ya que desarrollarán nuevas tecnologías y productos. En este grupo se incluyen los sectores de: construcción, automoción, turismo y química. Los sectores emergentes son, para el autor, los que están resultando beneficiados por las macrotendencias de cambio y en los cuales nuestro país tiene ventajas comparativas claras. Estos sectores son los que más impulso público deben tener, ya que serán los que aportarán un mayor volumen de riqueza y empleo en las próximas décadas. Se incluyen dentro de este grupo las energías renovables, los alimentos procesados –especialmente los relacionados con los productos de la agricultura ecológica–, la construcción y reparación naval, la construcción de material ferroviario, los servicios sanitarios y los servicios sociales. Califica de sectores “apuesta de futuro” los que se benefician de las tendencias de cambio, pero que están escasamente implantados en nuestro país. Entre los mismos se incluyen: mecatrónica, biotecnología médica (investigación en células-madre), aparatos médicos, biocombustibles –que no entren en competencia con la producción de alimentos por el uso de la tierra– y la producción de servicios medioambientales. Finalmente, considera sectores transversales aquéllos cuyo desarrollo es imprescindible para la obtención de ventajas competitivas en los sectores antes mencionados, y que a su vez se verán beneficiados por su funcionamiento; entre ellos: educación e I+D+i, servicios empresariales, transporte, tecnologías de la información y las comunicaciones, y el sector financiero.

En opinión de la Confederación Sindical Internacional (CIS) y de la Confederación Europea de Sindicatos (CES), luchar contra el calentamiento, descarbonizar la energía y la actividad productiva y aún más, ecologizar el conjunto de la actividad productiva y económica supone una excelente oportunidad para modernizar el aparato productivo en la senda hacia un modelo sostenible de producción y consumo. Esto significará un desplazamiento de inversiones y empleos de unos sectores a otros. La sociedad en su conjunto –de forma particular el movimiento sindical y las administraciones– debe diseñar su estrategia para asegurar que el saldo neto de empleo sea positivo. Para ello es necesario prever estos cambios sectoriales. Es necesario anticiparse a los aconte-

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cimientos y disponer de alternativas, por lo que se debería proceder a identificar de forma precisa: a) las consecuencias adversas en cada sector, región o país que pudieran darse, sobre todo en relación con el empleo y la justicia social y territorial; b) las opciones más eficientes y menos costosas en términos sociales; y c) las oportunidades existentes para el desarrollo de una nueva economía. El objeto de los pasos anteriores es poder realizar una transición justa entre un modelo de economía insostenible y un modelo de producción limpio para evitar que sea la clase obrera de los sectores afectados por la sustitución quien “pague los platos rotos” y para que, bien al contrario, sea el conjunto de la sociedad, a través de los mecanismos políticos, administrativos y económicos necesarios, quien posibilite su reubicación digna, adecuada, rápida y sin merma de derechos en unas nuevas actividades productivas. Los criterios que podrían inspirar las medidas concretas de una transición justa pueden sintetizarse en los siguientes: a) protección de la calidad de vida de los trabajadores y de los sectores más vulnerables: protección social, formación y nuevos empleos en la zona de residencia, y b) protección de la economía de las comunidades: diversificación económica y recursos públicos, principalmente.

4. Un sistema energético sostenible como vector del nuevo modelo productivo De todos los problemas ambientales antes señalados el que requiere nuestra más urgente y decidida actuación, pues carecemos de crédito temporal para solventarlo, es el del cambio climático, cuestión que está íntimamente relacionada con la descarbonización de la economía y, por tanto, con el modelo energético. A su vez, la cuestión de la energía es el “talón de Aquiles” de la viabilidad económica del actual modelo pro10 ductivo . La necesidad de cambiar el patrón de desarrollo no es una consecuencia de la crisis financiera, sino del riesgo de que a la crisis económica se le superponga una 11 crisis energética con un impacto ambiental, social y económico mucho más grave .

12

En el Manifiesto de El Escorial (2009) se señala que el cambio de sistema energético se convierte en el vector principal del cambio hacia un nuevo modelo productivo, en el que se modificará no sólo los procesos de generación de energía, 10. El papel de la energía en el desarrollo social es clave (Cottrell, 1955), por lo que cualquier cambio en el campo energético tiene efectos multiplicados en la economía y en la organización de la sociedad.

11. La crisis de suministro anunciada por la Agencia Internacional de la Energía, que, después de haber estudiado los 800 mayores yacimientos petrolíferos del mundo, ha comprobado que el ritmo de descenso de las reservas se ha duplicado de 2007 a 2008 y constatado que las carencias de suministro previstas para 2020 se adelantará a partir de 2010, viene a sumarse a la crisis climática debida al consumo masivo de hidrocarburos.

12. Documento suscrito por Llorenç Serrano, Manuel Garí, Begoña María-Tomé, Guillermo Arregui, Marcel Cordech, Alexandra Delgado, Bruno Estrada, Manel Ferri, Eduardo Gutiérrez, Domingo Jiménez Beltrán, Ana Marco, Carlos Martínez Camarero, Ladislao Martínez, Mariano Marzo, Joaquín Nieto, Silvina Rabach y Fernando Rodrigo, con el título Un sistema energético sostenible como vector del nuevo modelo productivo, en el marco de los Cursos de Verano de la U.C.M.

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sino también el consumo, afectando radicalmente a sectores como la edificación, la industria y el transporte. El ahorro y la eficiencia energética adquieren así una nueva dimensión, ya que se trata de que el conjunto de las actividades productivas y de servicios –de transporte, administrativas, comerciales y residenciales– reduzcan drásticamente su intensidad energética y que en algunos casos –como el de los edificios– pasen de ser consumidores de energía a generadores, y en otros –como el de los vehículos–, de ser fuentes directas de contaminación por combustión de energías fósiles a almacenes de energía producida por fuentes renovables.

El objetivo central del cambio de modelo energético es generar más bienes y servicios con menos energía y que ésta sea limpia, o sea, desacoplar el binomio “PIB / generación eléctrica y/o consumo de energía”. El objetivo central del cambio de modelo productivo es generar más bienestar con menos recursos, o sea desmem13 brar el binomio “satisfacción de necesidades humanas y PIB .”

El nuevo modelo energético supone su descarbonización y desnuclearización y una reducción de la demanda, que no puede crecer ad-infinitum. Ello comporta el incremento del ahorro y la eficiencia y unas importantes modificaciones en procesos, bienes y consumos, así como impulsar la movilidad sostenible mediante la electrificación del transporte y el apoyo al colectivo, pasando por fórmulas transitorias que impulsen el auto eléctrico privado. Pero también exige un marco regulador seguro y serio que promueva las energías limpias y aleje a su vez los movimientos especulativos que pudieran conducir a una burbuja de las tecnologías renovables.

Por otro lado, el cambio de modelo energético asociado a un cambio de modelo productivo introduce también una nueva perspectiva sobre el empleo: permitiría mantener empleos, hoy muy vulnerables, en sectores como la construcción o el automóvil, además crear nuevos empleos verdes en el propio sector energético, que en definitiva pueden jugar un positivo efecto de arrastre para el conjunto de la economía.

5. Iniciativa empleos verdes Para la Organización Internacional del Trabajo (OIT), “empleos verdes” son aquéllos que reducen el impacto ambiental de las empresas y los sectores económicos hasta alcanzar niveles sostenibles. Esta definición es compartida por sus socios en

13. Los procesos hacia la edificación sostenible –modernizando el parque existente para hacer los edificios más eficientes energéticamente e instalar renovables– y hacia la movilidad sostenible –desarrollando el transporte público y la electrificación del transporte– cambiarán profundamente el modelo productivo; a su vez, los cambios de modelo productivo hacia una economía sostenible desarrollarán sistemas y procesos eficientes, redes inteligentes e implantación de renovables.

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la Iniciativa Empleos Verdes, junto con el Programa de las Naciones Unidad para el Medio Ambiente (PNUMA), la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la Organización Internacional de Empleadores (OIE). Como primer resultado de esta iniciativa se ha publicado el informe “Empleos verdes: Hacia el trabajo decente en un mundo sostenible y con bajas emisiones en carbono (PNUMA, OIT, OIE y CSI, 14 2008) .” El informe, que marca un antes y un después en la definición de las actividades productivas calificables de sostenibles, trata de dar respuestas a diversas cuestiones relacionadas con el empleo verde y plantear las políticas y medidas necesarias para superar los obstáculos y lograr una economía sostenible y baja en carbono. El documento establece que los sectores en los que existe un mayor potencial de creación de empleo verde son los vinculados al suministro energético mediante “renovables”,o a la eficiencia energética, al transporte colectivo, al reciclado y a la agricultura ecológica.

En lo referente al suministro energético mediante el despliegue de las energías renovables, el informe constata que en los últimos años se han creado más de 2,3 millones de empleos, a pesar de que las fuentes alternativas aportan únicamente el 2% de la energía mundial. La OIT calcula en 20 millones de empleos el potencial de las renovables en todo el mundo.

Cabe señalar que esta opinión se ve reforzada por los estudios realizados por Ragwitz y Schade (2006) que tras aplicar los modelos NEMESIS y ASTRA al caso de la Unión Europea, concluyen que ya en 2005 la fuentes de energías renovables emplearon a 1,4 millones de personas y generaron 58.000 millones de euros de valor añadido. Según la American Solar Energy Society, la eficiencia y las renovables daban empleo a 9 millones de personas en 2007 y en un escenario de fuerte apoyo a estas actividades se estima que emplearán a 37 millones en 2030. Greenpeace (2010) en el escenario de “[R]evolución Energética” estima que se pueden crear unos 8,5 millones de empleos en las energías renovables para 2030. El gobierno alemán ha elevado de 300.000 a 400.000 el número de trabajadores/as que tenía en las previsiones para 2020 respecto a la creación de empleo por parte de las renovables, dado que se está creando mucho más de lo previsto. El sector eólico europeo ha emitido un estudio en el que informa que alcanzó 154.000 empleos (directos e indirectos) en 2007 y que prevé 330.000 en 2020. El sector fotovoltaico europeo prevé que en 2030 generará electricidad para más de 3.000 millones de personas y creará 10 millones de empleos.

14. Elaborado por el Worldwatch Institute y el Global Labor Institute de la Universidad de Cornell.

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En el caso de la eficiencia energética, en particular en edificios y construcción, los autores del informe atribuyen la cifra de 4 millones de empleos mundiales a estas actividades.1) Los edificios son responsables del 30-40% de todo el uso de la energía. De hecho, utilizando la tecnología disponible, actualmente podría ahorrarse al menos un 80% de la energía utilizada en la construcción de inmuebles. 2) El transporte colectivo: los autores estiman que en Estados Unidos y Europa oriental trabajan 1,3 millones de personas, y optan especialmente por el ferrocarril así como por los demás sistemas de transporte público, ya que ofrecen un nivel más bajo de emisiones y un mayor número de puestos de trabajo que la movilidad basada en el auto privado. c) La implementación del reciclado en las industrias básicas (acero, aluminio y papel) que actualmente supone un volumen de empleo de 12 millones de personas. No obstante, señala el documento que muchos de los empleos actuales en el sector del reciclado no pueden considerarse verdes ni dignos por provocar contaminación y peligros para la salud de los/as trabajadores/as, por lo que la actividad deberá ser regulada y organizada bajo el prisma de la salud laboral y ambiental. d) La agricultura sostenible de las explotaciones familiares y la producción orgánica puede ser fuente de ocupación, riqueza y seguridad para millones de seres humanos. Pero ello exige profundos cambios en las prácticas agrícolas y ganaderas, ya que la producción agraria es extremadamente vulnerable al cambio climático, pero al mismo tiempo contribuye a él en forma notable.

6. Estudios españoles Una de las cuestiones en debate actualmente es qué tipo de actividades pueden considerarse o no “nichos” de empleos verdes. La clasificación de las ocupaciones ambientales realizada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2006) debe ser revisada, pues sitúa y confunde en la misma categoría empleos vinculados a actividades de “final de tubería” –que intentan a posteriori reparar el daño y controlar los impactos negativos de la actividad productiva o consuntiva– con actividades “verdes” –que suponen mejoras pro-activas para el medio ambiente–. Por otro lado todavía no se contempla de manera suficiente en dicho estudio el papel 15 del I+D+i en la ambientalización de la economía .

El tratamiento y depuración de aguas residuales es una necesidad sanitaria de primer orden, pero difícilmente puede calificarse de actividad que genera empleos verdes, si bien contribuye a evitar los impactos ambientales negativos que originaría su inexistencia; lo mismo podemos decir de la gestión de los residuos urbanos.

15. Asunto este preocupante y revelador de las insuficiencias tanto de las políticas públicas como del tejido industrial autóctono. En la actualidad nuestro país está a la cola de los principales países de la OCDE en el volumen de fondos aportados a los Planes de Estímulo en los que el I+D+i ambiental tiene un importante peso, apenas un 0,13% del PIB, mientras que en Corea alcanza el 1,47% del PIB.

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En el caso de la gestión de los residuos peligrosos sólo cabe decir que es una necesidad transitoria mientras no se adopten medidas de sustitución que, por ejemplo, en el caso de la industria química podrían ser fuente de nuevos empleos vinculados a la “química verde”. Podemos calificar de “ocupaciones ambientales” una parte de las tareas de recuperación y reciclaje de los residuos (papel, cartón, vidrio, plástico, metales, aceites, vehículos, pilas y material metálico y electrónico), si su finalidad es evitar el uso de recursos mediante la reintroducción de dichos residuos en el proceso productivo, y también algunas de las labores de gestión de construcción, pero no así buena parte de las relacionadas con la demolición. Sin embargo sí que constituyen sin duda ocupaciones ambientales las agrupadas por el informe en el apartado “producción de energías renovables”: la gestión de espacios naturales protegidos, la de zonas forestales, los servicios ambientales a empresas y entidades, la agricultura y ganadería ecológica y la educación e información ambiental.

El Informe “Empleo verde en una economía sostenible” realizado por la Fundación Biodiversidad y el Observatorio de la Sostenibilidad de España (O.S.E.) con el apoyo técnico de IMEDES, cifra en 530.947 los empleos verdes existentes en España en 2009. Éste trabajo, que constituye una sólida base de partida, aborda numerosas cuestiones y si bien también introduce reflexiones como las arriba expuestas, efectúa sus cálculos de forma desagregada para las siguientes actividades: aguas residuales, tratamiento de residuos, energías renovables, gestión forestal, servicios a empresas, educación e información ambiental, agricultura y ganadería, gestión de espacios naturales, empleo en industria y servicios y,finalmente, introduce dos ítems de interés: el sector público, con 53.072 empleos y el I+D+i ambiental, con volumen de 21.929 puestos de trabajo.

Respecto al empleo asociado a las energías renovables, ISTAS ha realizado varios estudios, tanto de ámbito estatal como de comunidades autónomas (en 2008, 16 2009 y 2010 en Navarra, Cataluña, Madrid y País Valenciano) . Los datos más actualizados se presentan más abajo en un apartado específico. Pueden consultarse los análisis que sobre algunos de estos trabajos ofrecen Nieto (2010), Sáenz de Miera (2010), González y Castellanos (2009).

El último de los trabajos que precedieron al estudio de ISTAS de 2010 sobre el empleo en las renovables que abajo se presenta, es Estudio del Impacto Macroeconómico de las Energías Renovables en España, elaborado por Deloitte

16. En el momento de redactar este documento el estudio del empleo en las energías renovables en España de 2007 y los correspondientes a 2008 en Cataluña y en Madrid también, pero están pendientes de publicación el estudio español de 2010 del que aquí se adelantan datos y los correspondientes a Navarra y el País Valenciano. En estos momentos se están realizando tres nuevos estudios sobre el empleo en relación con la movilidad sostenible, la rehabilitación de inmuebles con criterios de ahorro y eficiencia energética y la recuperación de envases.

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para la Asociación de Productores de Energías Renovables–APPA. Las renovables ocuparon directamente, según sus estimaciones, a 75.466 personas en 2008, e indirectamente, por efecto arrastre (proveedores/as de equipos y servicios), a 45.257, lo que supone un impacto total en el empleo de 120.722 personas.

Delgado, Hernández Pezzi, Jiménez Beltrán y Nieto (2010) han contribuido con varios documentos al conocimimiento de un tipo de empleo, asociado a la rehabilitación de edificios para mejorar su accesibilidad y eficiencia energética, y para instalar en ellos equipos de energías renovables. Para dichos autores, rehabilitar anualmente el 2% del parque construido, 500.000 viviendas y 30.000 edificios, para hacerlos más habitables –mejorando el comportamiento térmico de su “envolvente”, instalando energías renovables, favoreciendo la accesibilidad, reduciendo la dependencia y la factura energética, así como las emisiones de CO2– supone crear 360.000 empleos al año en la construcción, que absorberían el desempleo que ha creado la caída de la vivienda de nueva construcción. Los autores destacan que hay que tener en cuenta que la rehabilitación propuesta, con actuaciones principalmente en aislamiento térmico e instalación de renovables, es generadora de empleo no sólo en el sector de la construcción, sino que tiene un arrastre de actividades y empleo en otros sectores económicos, principalmente en vidrio y materiales de aislamiento, energías renovables y componentes de las redes inteligentes, actividades todas ellas basadas 17 en tecnologías con futuro orientadas hacia el desarrollo sostenible .

7. El caso de las renovables en España Tal como se desprende de lo expuesto, el empleo asociado a las energías renova18 bles es uno de los ítems fundamentales de los “empleos verdes” . A continuación se presenta un avance del estudio que está realizando ISTAS sobre el empleo en 19 las energías renovables en España, sus características y posible evolución .

El volumen de puestos de trabajo en las energías renovables en España en 2010 se estima en torno a 70.152. El empleo indirecto se estima en 45.341. Por tanto

17. Del potencial de empleo (y ahorro energético) que encierra la edificación en España, sin contar con las exigencias de la aplicación del Código Técnico de la Edificación o los resultados que pueda dar el Plan Nacional de Rehabilitación 20092012, cabe resaltar un dato revelador: según el Instituto Nacional de Estadística (I.N.E.) la integración de energías renovables en el tejido inmobiliario sólo alcanza al 0,9% de las viviendas. A eso hay que añadir que las administraciones locales, autonómicas y la general del estado no han jugado el papel dinamizador de la implementación de las nuevas tecnologías de energías renovables en los inmuebles y espacios propios, lo que significa una asignatura pendiente que induciría a la creación de muchos puestos de trabajo.

18. La nueva Directiva 2009/28/CE establece un objetivo obligatorio para España del 20% de consumo final de renovables para 2020, lo que supone un estímulo para la creación de empleo.

19. El estudio, cuyos autores son Guillermo Arregui, José Candelas, Bruno Estrada, Manuel Garí, Bibiana Medialdea y Sara Pérez se ha realizado mediante una encuesta a más de 900 empresas, estudios de caso y un análisis de las memorias de las 22 más importantes ellas. Podrá consultarse a partir de septiembre de 2010 en http://www.istas.ccoo.es/

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el total de empleos directos e indirectos asociados a las energías renovables es de 115.493 en 2010.

Tabla 1. Distribución de empleos por subsectores de energías renovables de actividad en 2010.

Empleo directo

Empleo indirecto

Total

Eólico Solar Fotovoltaico Solar Térmico Actividades comunes a todos los subsectores y otros

30.651 19.552 6.757 5.678

24.521 8.798 3.041 3.351

55.172 28.350 9.798 9.029

Biomasa Hidráulica y Mini Hidráulica

3.191 1.078

2.808 485

5.999 2.563

Biocarburantes Biogás Solar Termoeléctrico Geotermia Aerotermia (Bomba de calor) Mini Eólico Mareomotriz TOTAL

964 664 511 415 184 165 74 70.152

988 681 307 162 83 132 38 45.341

.1.952 1.345 818 577 267 297 112 115.493

Elaboración propia. Fuente: ISTAS.

Casi un 43% de las empresas indican que han experimentado un crecimiento continuo de sus plantillas. Un 25% de las empresas ha sufrido los efectos de la crisis sectorial, resultante tanto de la situación económica como de los cambios en la normativa, y han reducido el número de empleos. Casi el 70% de los/as entrevistados opinan que se mantendrán estables en términos de empleo en los próximos años. Un 27% piensa que se experimentará un crecimiento continuado.

Cerca del 55% de los trabajadores/as son técnicos/as o titulados/as superiores.

Casi una cuarta parte está compuesta por técnicos/as medios (entre los que se ha incluido el personal administrativo) y oficiales/as (obrero/a cualificado/a), lo que significa que la formación profesional requerida es superior a la de la media de las actividades industriales del país. Las mujeres representan un total estimado de 18.449 trabajadoras, un 26,3% del total de empleos. Este porcentaje es inferior al del conjunto de la economía y similar al del conjunto de la industria. El 83,7% del

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personal tiene contrato indefinido, el 14,1% contratos eventuales, 0,9% de forma20 ción/prácticas y 1,2% son trabajadores/as autónomos/as . Es destacable que el 20% de las empresas dedica a parte de su personal a tareas de I+D+i. Un 13% tiene un departamento propio de I+D+i. Este porcentaje se incrementa al aumentar el tamaño de la empresa. Los departamentos de I+D+i contribuyen al empleo con un total estimado de 3.185 trabajadores/as. La presencia de las mujeres en 21 estas divisiones es algo más elevada que la media general .

El gobierno español ha planteado un escenario energético para el año 2020 en nuestro país según el cual las energías renovables aportarán el 22,7% de cobertura de la demanda final. Según los cálculos de ISTAS, lograr este objetivo tendrá como consecuencia que el sector de las energías renovables tendrá 79.320 empleos en 2015 y en 2020 alcanzará un volumen de 115.729 puestos de trabajo. De confirmarse las estimaciones que aparecen en los primeros borradores del Plan de Acción Nacional de Energías Renovables 2011-2015 (PANER) –en elaboraciónrespecto a la potencia instalada de dichas fuentes energéticas actualmente y respecto a las previsiones para 2015 y 2020, el empleo podría alcanzar en esos años 82.589 y 128.373 puestos de trabajo respectivamente en las energías renovables según el modelo de estimación utilizado por ISTAS. Dado que la variación es pequeña, prefiero presentar los siguientes cálculos con la hipótesis “pesimista”.

Tabla 2. Evolución del empleo 2007-2.020 por subsectores.

Eólico Hidráulica Solar Térmico Solar Termoeléctrico Solar Fotovoltáico Biomasa Biocarburante Biogás Otros subsectores TOTAL

2007

2010

2015

2020

32.906 6.661 8.174 968 26.449 4.948 2.419 2.982 0 85.507

30.816 1.078 6.757 511 19.552 3.191 964 664 6.619 70.152

31.700 2.216 11.913 831 23.204 3.783 1.154 828 3.690 79.320

62.862 1.035 12.881 998 22.828 7.727 1.453 1.357 4.590 115.729

Elaboración propia. Fuente: ISTAS.

20. Ofrecen un resultado mejor que el conjunto de la economía española, pero estas cifran deben matizarse con un probable alto grado de subcontratación, compartido con amplios sectores de la economía, que oculte empleos de distintas características.

21. Los datos obtenidos del estudio de las 22 empresas más representativas del sector indican que éstas registran un nivel de gastos en I+D+i sobre el PIB sensiblemente superior al del resto de la economía. Según datos de 2009 el esfuerzo que estas empresas destinan a I+D+i sobre su PIB es el 1,63% del mismo, mientras que este mismo promedio para el conjunto de la economía española es el 1,27%. Hay que recordar que las empresas consideradas son, con mucha probabilidad, las que mayor esfuerzo inversor en I+D+i están realizando dentro del sector de las energías renovables.

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En 2015 habrá un total de 82.589 empleos directos aproximadamente, 12.437 más que los existentes al comienzo de 2010. Esto representa un 17,7% más en términos de empleo. El sector que más empleo tiene es el sector fotovoltaico, seguido del eólico y el solar térmico, por lo que el sector fotovoltaico superaría al eólico en número de empleos invirtiendo el orden actual. En 2020 el sector de las energías renovables generaría 128.373 empleos directos, que representa un cre22 cimiento respecto al empleo en 2010 del 83% .

Gráfico 1. Evolución 2007-2020 del empleo en las energías renovables en España.

120000

115729

110000 100000 90000

85507

80000

79320

70000

70152

60000 2007

2010

2015

2020

Fuente: ISTAS.

Para hacer el seguimiento de la evolución del empleo en cada subsector y en el conjunto, se han establecido índices con los que se ofrece unos primeros resultados y que permiten tener una imagen de conjunto de las previsiones.

Gráfico 2. Evolución del índice de empleo por energías renovables, periodo 2007-2020.

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Año base: 2007

2007 Biocarburante

2010 Biomasa

2015

Solar Fotovoltáica

Eólico

2020 Solar Térmico

Fuente: ISTAS.

22. Una primera conclusión es que la crisis económica iniciada en 2008 afectó menos a las energías renovables que al conjunto de la actividad productiva española. Las empresas de energía renovables achacan a la inseguridad del marco regulador y a la política errática sobre las primas del Ministerio de Industria tanto la aparición de la “burbuja” fotovoltaica como la pérdida de numerosos empleos en dicho sector. Por tanto sitúan en este segundo factor la causa principal del descenso de puestos de trabajo.

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8. El factor humano La formación profesional de calidad es una condición sine qua non para afrontar los cambios que comporta un nuevo modelo productivo. Sin embargo, la formación que recibe el estudiantado en nuestro país presenta varios rasgos muy negativos que dificultan que el conocimiento pueda jugar el papel de vector dinamizador del cambio. En la percepción social mayoritaria, el prestigio social implica seguir “necesariamente” la secuencia bachillerato-universidad para asegurar el ascenso social o en su caso la conservación del estatus; el sistema de Formación Profesional ha sido la hermana pobre –en calidad y prestigio– de la formación reglada, y el conjunto de titulaciones universitarias escasamente capacitan para el futuro desempeño profesional. El resultado es un importante número de titulados universitarios que no ejercen la profesión para la que teóricamente se formaron, un déficit notable de 23 profesionales preparados/as para el desempeño de muchos puestos de trabajo y, por tanto, la necesidad de un nuevo planteamiento sobre el conjunto de la formación reglada y no reglada, profesional, universitaria, continua y ocupacional para adecuarla a los requerimientos del cambio de modelo productivo.

Las nuevas actividades “verdes”, al igual que cualquier nuevo proyecto industrial, implican nuevos perfiles profesionales, currículos formativos adecuados, habilidades y destrezas que deberán concretarse al máximo y experimentar una transformación y remodelación continua. La curva de experiencia de la industria conllevará, como viene ocurriendo en todas las actividades, obsolescencia de los proyectos e instalaciones iniciales en 15 o 20 años, lo que implicará la realización de cambios hacia una mayor eficiencia unidos a otras variaciones, como la aparición de equipos de menor tamaño, nuevas formas de organización del trabajo, evolución en procesos y una implementación industrial de materiales más ligeros y 24 resistentes .

9. Cambios en el sistema formativo profesional Dado que el universo de actividades es muy amplio, centraremos la atención en algunos casos a modo de ejemplo. En el caso de la modernización energética de inmuebles se requiere la adaptación profesional de los trabajadores/as del sector, dotándoles, en diferentes grados y niveles profesionales, de la formación necesaria en varios aspectos (sistemas de aislamiento, materiales, instalación y mantenimiento de energía solar –térmica y fotovoltaica–, biomasa o gestión de residuos de

23. En alguna de las energías renovables ello ha supuesto un auténtico “cuello de botella” para el despliegue de la misma.

24. En unos casos los requerimientos supondrán pequeños cambios formativos en algunos puestos de trabajo, en otros a la necesidad de nuevos diseños formativos en los diferentes niveles educativos y profesionales. Por ello no se puede plantear la cuestión en abstracto y conviene abordar en concreto cada actividad, si bien algunas cuestiones pueden ser comunes y generalizables para el conjunto de los green jobs.

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construcción y demolición, así como la posible reutilización de éstos) que son muy importantes en las obras de rehabilitación.

El núcleo central de empleo emergente en las energías renovables se sitúa en las áreas de diseño, montaje y mantenimiento, para sectores como el de la energía, donde los cambios se están acelerando: estudios de plataforma litoral para instalar campos de aerogeneradores; avances significativos en energía térmico-solar para aprovechar los excesos calóricos del verano cediendo climatización; nuevas generaciones de centrales termo-eléctricas solares; estudios para ampliar la potencia de los actuales parques eólicos; cambios revolucionarios en el transporte y en el acondicionamiento de los inmuebles para aprovechar las oportunidades de las energías renovables, etc. Todos estos cambios, para ser adecuadamente explotados, necesitan tecnólogos, algo muy diferente del técnico universitario al uso. Se requieren ingenieros/as con especialización, técnicos/as proyectistas, mecánicos/as y electricistas especializados/as para los trabajos de montaje, funcionamiento y mantenimiento de las nuevas instalaciones, o personal de logística, una actividad con una importancia creciente en la nueva economía. En el sector de la energía, las normas y procedimientos son muy estrictos, y reclaman de las empresas y de los/as profesionales una atención especial a la formación continua. Consideraciones similares se podrían hacer en cada una las actividades a promover.

A la vista de lo anterior, es claro que el sistema de formación profesional español resulta obsoleto y debe resolver varios problemas para cumplir con su papel. El profesorado de Formación Profesional viene señalando la contradicción existente entre los cambios productivos y las demandas de las empresas por una parte y la lentitud en la adaptación de la enseñanza profesional por otra, por lo que el sistema de especializaciones debe flexibilizarse y lograr una formación integral y una 25 capacitación más polivalente .

Los tecnólogos/as, nombre más adecuado que el de formación profesional técnica, son personas con una formación básica en su profesión, y también con unas habilidades que sólo se adquieren por la experiencia (Candela, 2009), incluida una muy importante, la de aprendizaje. Los factores tradicionales de producción pierden peso frente al capital humano y en el nuevo modelo productivo se evidencia la importancia del valor añadido que aporta la profesionalidad del tecnólogo/a. Éste es un tipo de trabajo que se mueve entre varios contextos: la parte manual, que sigue procedimientos rigurosos y la parte cognitiva, que debe corregir desviaciones y tomar decisiones en el proceso de trabajo de forma autónoma (Drucker, 25. La pauta social típica de la sociedad del conocimiento es la ramificación en nuevas especialidades (Richta, 1971 y Bell, 1991). Ello comporta la necesidad de revisar continuamente el modelo formativo y evaluar sus resultados.

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2003). El objetivo del ciclo superior de formación profesional debe ser formar tec26 nólogos/as y, de momento, en nuestro país la adecuación es insuficiente .

Hay que reconsiderar la división entre mecánica, electricidad y electrónica, ya que no se corresponde con la formación de perfiles técnico-profesionales que las tecnologías asociadas a los nuevos empleos requieren. Un primer paso sería la realización de cursos y adaptaciones específicas, bien como formación de opción voluntaria, o bien como formación de especialización. Los perfiles profesionales de los puestos de trabajo que se están creando exigen polivalencia entre las tres especialidades. Para permitir la orientación del estudiantado, los ciclos deben ser desarrollados con guías y materiales docentes, y los currículos deben ser definidos desde los niveles inferiores de la Formación Profesional, de manera que pueda elegir con conocimiento de causa y su formación se corresponda con sus expectativas. Los programas deben ser actualizados con frecuencia, dado que nos encontramos ante sectores muy dinámicos, lo que exige que el profesorado reciba una formación continua y actuali27 zada . Sería conveniente que el ciclo superior de la Formación Profesional tuviera continuidad mediante el desarrollo de una formación post-ciclo especializada y de calidad, donde encontraría encaje una preparación para la polivalencia trasversal.

En los próximos años, el mero despliegue de instalaciones en actividades “verdes” o el inicio del proceso de ambientalización del resto de los sectores productivos 28 representará un aliciente para I+D+i en sectores suministradores muy diversos .

Ello requiere un giro de ciento ochenta grados en la concepción de la institución universitaria, pero también un papel más activo de los poderes públicos en este terreno y un cuestionamiento al “que inventen ellos” de la mayor parte de empresas españolas. Disponer de equipos de investigadores/as capacitados/as y condiciones de trabajo dignas, bien alejadas de la precariedad y de la pérdida de energías que supone la “caza de la subvención” que preside la actualidad, forma parte del impulso del nuevo modelo productivo.

26. En 2008 se han creado tres ciclos de Formación Profesional superior, dirigidos a las energías renovables y sólo tres normas específicas de ciclos formativos para títulos a incluir en la familia genérica energía y agua, cuando las empresas del sector han definido ya diez perfiles, sin incluir los correspondientes a biocarburantes. Lo que se ve agravado porque esos ciclos no están disponibles en la mayoría de los centros.

27. Que hoy no cubren los/as generalistas postgrados universitarios/as y que difícilmente se puede resolver individualmente porque los equipos y el software necesarios para esta especialización resultan caros y requieren de monitores prácticos.

28. Turbinas y sistemas de transmisión más eficientes, para los aerogeneradores; materiales e instalaciones más ligeros, o de más fácil integración en los edificios urbanos; búsqueda de soluciones a la corrección del régimen aleatorio de las fuentes solar, eólica e hidráulica; instalaciones y vehículos para aprovechar todas estas innovaciones, como coches eléctricos, hogares energéticamente autónomos y eficientes; cambios en la concepción urbanística, con el desarrollo de empleos especializados en la eficiencia energética relacionados con la construcción, la obra pública, la climatización, y con las industrias que proveen los inputs en máquinas y materiales para estas actividades.

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La calidad en la formación es cara. La sociedad tiene que invertir en la misma, pero ello requiere un importante cambio cultural en el conjunto social (Candela, 29 2009) . La calidad en la formación requiere un cambio (y ruptura) respecto a la forma en la que la academia y la elite de la ciencia moderna han estructurado la educación y el conocimiento (Pardo, 2004). Frente al cartesianismo, reduccionismo y linealidad es necesario construir el conocimiento basándonos en una relación obligada entre la realidad de la naturaleza y la sociedad, con múltiples interacciones, y con unos problemas que afrontar que no obedecen a motivos simples, sino a complejas relaciones causales.

29. Sin ser exhaustivos, cabe señalar con el citado autor que se requieren equipos con la tecnología actualizada, no obsoleta, un importante gasto en materiales prácticos, experiencias tuteladas en empresas, un mayor número de profesores que puedan atender directamente grupos reducidos, mayor número de horas del alumnado dedicadas a trabajo práctico y un largo etcétera.

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CRISIS ECONÓMICA Y RECORTES EN LAS POLÍTICAS SOCIALES: EL PROCESO POLÍTICO, CIUDADANÍA Y LA REFORMA DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN ESPAÑA ELOÍSA DEL PINO MATUTE Pertenece al Cuerpo de Científicos Titulares del CSIC. Es doctora en Ciencia Política por la UCM. Licenciada en Ciencias Políticas y Sociología (UCM) y en Derecho (UNED) JOSÉ MANUEL DÍAZ-PULIDO 1 Profesor de Economía Pública en la Universidad Rey Juan Carlos desde el año 2005

Resumen ¿Qué condiciones son necesarias para que un gobierno decida arriesgarse electoralmente poniendo en marcha una reforma impopular de las políticas sociales?

Con el objetivo de responder a esta pregunta se analizan en este texto dos casos de intentos de recorte de la prestación por desempleo que tuvieron distinto grado de éxito en España en 1992 y 2002. En concreto, se estudian los factores desencadenantes de ambas reformas (su contexto económico y socio-demográfico), la importancia de los factores políticos y la configuración institucional, especialmente de la opinión pública, su desarrollo y resultado. La principal conclusión es que, tal como se ha sugerido en distintas investigaciones, la opinión pública es un factor que los gobiernos tienen en consideración a la hora de poner en marcha reformas en las políticas sociales. Sin embargo, todo parece indicar que este papel de la opinión pública debe ser observado en conexión con las características del contexto, especialmente con las situaciones de crisis o de bonanza, y no tanto con otras variables a priori importantes, como la existencia de un gobierno con mayoría absoluta en el Parlamento, por ejemplo.

1. Introducción Durante la segunda semana de mayo de 2010 el presidente del Gobierno de España, Rodríguez-Zapatero, anunció un importante paquete de medidas para reducir el déficit público. Éstas incluían la retirada de algunas prestaciones (por 1. Este trabajo está basado en los resultados del proyecto “Nuevos riesgos sociales y trayectorias de las políticas del bienestar” (SEJ2005-06599), Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, cuyo investigador principal fue el Dr. Luis Moreno (CSIC). Los autores quieren agradecer especialmente las imprescindibles aportaciones del profesor Juan A. Ramos.

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ejemplo, el conocido como “cheque bebé”), la congelación de las pensiones de jubilación y el primer recorte salarial a los empleados públicos en la democracia.

Tras más de un año de fortísimas presiones procedentes tanto del exterior (la Unión Europea o el Fondo Monetario Internacional, por ejemplo) como del interior del país (desde la oposición hasta expertos y académicos, representantes de distintas instituciones o medios de comunicación) para conseguir que el presidente adoptara medidas contra el déficit público, finalmente lo hizo. El contenido del paquete ha sorprendido a propios y a extraños, puesto que el presidente había repetido una y otra vez durante más de un año que mantendría su compromiso social. Tras anunciar la reforma, el diario El País titulaba su portada del 16 de mayo de 2010 así: “El plan de ajuste dispara la ventaja electoral del PP sobre el PSOE”.

Pero, ¿es esta reforma de verdad sorprendente?

Durante los años 90, la mayor parte de la literatura sobre la reforma del Estado del Bienestar (en adelante, EB) demostró que, pese a las fuertes presiones (envejecimiento de la población, post-industrialización, nuevos riesgos sociales, cambios en la estructura de clases y en los patrones de familia, globalización), la capacidad de los gobiernos para recortar el EB durante los años 80 había sido modesta, especialmente en sectores como las pensiones o la protección por desempleo y en regímenes de bienestar “congelados” (Pierson, 2001; Esping-Andersen, 1996). El fuerte apoyo de los votantes a las políticas sociales se consideró como un obstáculo insalvable para que los gobiernos, interesados en permanecer en el poder, se arriesgaran a proponer recortes severos (Pierson, 2001, inspirado en Sckocpol 1992 y Weaver, 1986). Frente a las “reformas modestas” o incluso “no-reformas” de los 80, más recientemente sí se han identificado varias experiencias de recorte del EB, algunas incluso radicales, en varios países (Palier y Martin, 2008; Selebi-Kaiser et al., 2008; Starke, 2008; Vis, 2009).

En el caso de España, el EB ha sido reformado profundamente en los 33 años de democracia. En general, los cambios han sido expansivos e incrementales. Sin embargo, se puede detectar que nuestros gobiernos han adoptado a veces decisiones de recorte, a pesar de que el EB español nunca ha alcanzado el grado de desarrollo de otros del norte o centro de Europa. Dado que la protección social en España goza de un fuerte apoyo ciudadano, y dado que a los gobiernos no les gusta hacer reformas que eleven su riesgo electoral, en la mayoría de los casos estos recortes se han producido mediante estrategias poco visibles, de tipo incremental, consistentes en pequeñas reformas graduales. Sin embargo, en algunas ocasiones, se han intentado recortes radicales de las políticas sociales (Del Pino y Ramos, 2009).

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Crisis económica y recortes en las políticas sociales: el proceso político, ciudadanía y la reforma de la protección por desempleo en España

¿Hasta qué punto es posible realizar un recorte radical en España? ¿Qué condiciones son necesarias para que un gobierno decida arriesgarse electoralmente poniendo en marcha una reforma impopular del EB? Con el objetivo de responder a esta pregunta, en este capítulo se analizan los principales intentos de recorte que ha experimentado una de las políticas que, por las propias características y evolución del mercado de trabajo en España, tiene un carácter central en nuestro EB: la protección por desempleo. Se presta atención a los factores económicos relacionados con el “recorte” (en ocasiones, sólo “intento de reforma”), pero se atiende especialmente al papel de la opinión pública y al proceso político. ¿Qué ha ocurrido en España en las ocasiones en las que una crisis económica ha sacudido al país? ¿Favorece la crisis las decisiones de recorte? O ¿sería más fácil reformar en época de bonanza? ¿Hasta qué punto importa a los políticos el apoyo de la opinión pública a las políticas sociales cuando tienen que hacer reformas? ¿Cuál es el papel de los agentes sociales en las reformas del bienestar? ¿Es suficiente una mayoría absoluta en el Parlamento para que un gobierno decida reformar? ¿Los recortes, son decisiones más propias de la derecha, o lo son más de la izquierda? ¿En qué modo influye la configuración territorial del Estado? En definitiva, ¿qué factores han de tenerse en cuenta si se quiere entender el proceso político de la reformas?

Una revisión de la trayectoria de la protección por desempleo en España ha dado lugar a una selección de varios episodios en los que el gobierno de turno ha propuesto un recorte en esta política. Esta selección ha sido después contrastada contando con la opinión de los expertos y actores de la política. Las limitaciones de los 2 indicadores cuantitativos como el gasto total en prestaciones por desempleo (Green-Pedersen, 2004) y la del propio objetivo de este estudio, que es el de comprender cómo se produce y cuáles son las características del proceso de recorte de las políticas sociales, han aconsejado recurrir a la investigación cualitativa. Los episodios se han observado de forma sistemática (ver Hall 2006), y se ha utilizado como guía el modelo explicativo que será presentado en el segundo epígrafe de este capítulo. Se han realizado 15 entrevistas a responsables públicos, tanto funcionarios como representantes de los distintos partidos políticos, así como a miembros de los dos sindicatos más significativos y de la patronal, y también a expertos –profesores e investigadores– de cada política en los últimos 20 años. Otras fuentes de

2. Los indicadores cuantitativos, especialmente los agregados, como el gasto total en prestaciones por desempleo, el número de beneficiarios o la tasa de cobertura, pueden no reflejar adecuadamente las reformas en las prestaciones sociales.

Estos indicadores se ven afectados por multitud de variables de coyuntura que se suman a los cambios en las políticas y las instituciones. Por ejemplo, la disminución de la tasa de paro puede reducir el gasto público sin que se hayan modificado los criterios de cuantía o acceso a las prestaciones. El incremento de la precariedad y la temporalidad pueden incrementar el número de prestaciones, pero también reducir sus cuantías y duraciones, si los individuos despedidos han cotizado menos tiempo y por menor base reguladora que los beneficiarios anteriores. Incluso un endurecimiento de la fórmula de cálculo de la prestación por desempleo puede no ser capaz de reducir el gasto público en prestaciones si viene acompañado de un incremento del paro, que conduce a un aumento de los nuevos beneficiarios. Aún más, existen ciertos componentes de inercia en las prestaciones sociales, provocados por la existencia de derechos adquiridos que pueden retrasar la visibilidad de las reformas en los indicadores agregados.

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información utilizada han sido documentos oficiales, declaraciones institucionales y noticias de la prensa general y económica (El País, ABC, Expansión y Cinco Días).

Ello ha servido para reconstruir algunos detalles de los episodios de cambio y, especialmente, para cubrir espacios sobre los cuales la memoria de los entrevistados presentaba carencias, ya que debe tenerse en cuenta el hecho de que algunas de las reformas analizadas ocurrieron hace más de 15 años.

La conclusión principal es que la crisis económica parece ser una condición necesaria para la política de recorte radical del EB. En cambio, otros factores políticos que a priori parecen ser muy relevantes por poder afectar al éxito o fracaso de los recortes (tener mayoría absoluta en el Parlamento o una opinión pública en contra, por ejemplo), resultan insuficientes en tiempos de bonanza económica.

En el próximo epígrafe se presenta el marco analítico. Después, se describe de forma general el contexto económico, social y político que ha rodeado al EB en los últimos 30 años. El cuarto apartado analiza los episodios seleccionados de reforma de la protección por desempleo, describiendo previamente las principales características del sistema y los antecedentes de los procesos de recorte.

Finalmente, se discuten los resultados y se ofrecen algunas conclusiones.

2. El marco analítico para comprender las reformas del Estado del Bienestar Starke (2008:13) ha definido el recorte radical como “la decisión política de reducir el nivel de protección social garantizado por el Estado”. De manera más concreta, aquí lo definimos como “aquella reforma que se produce como consecuencia de las decisiones de política pública, con frecuencia participadas por otros actores sociales o instituciones”. Además, se opta aquí por un concepto “no estricto” de cambio, en el sentido de que se está abierto a contemplar en las políticas transformaciones de distinta naturaleza. El catálogo de reformas emprendidas en los EB de nuestro entorno es cada vez más amplio y complejo, ya que los gobiernos se han visto obligados a agudizar el ingenio para poder realizarlas con el fin de sortear diversos obstáculos como la oposición ciudadana o la resistencia de distintos grupos (i.e. modificaciones en la estructura de las prestaciones –en su cuantía o duración– cambios en los criterios de elegibilidad, modificaciones organizativas como el traspaso de la titularidad de la política o de su gestión).

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Se considerará que un cambio es radical cuando se produce mediante reformas transformadoras, con efectos rápidos. Los cambios incrementales son más fácilmente consensuados y, por tanto, tienden a ser más pacíficos. Los gobiernos pueden preferirlos por ser también menos arriesgados electoralmente ya que, como debe recordarse, las políticas sociales son especialmente visibles y queridas por una gran mayoría de los ciudadanos en todos los países occidentales.

En cuanto a los efectos sobre los ciudadanos, desde el punto medio de un continuo hipotético que representara el statu quo, el desplazamiento hacia un lado reflejaría la expansión y hacia el otro, el recorte (Clasen, 2005). En este estudio se está especialmente interesado en el cambio cuando éste tiene un efecto visible en los ciudadanos, de forma que, como consecuencia del mismo, vean reducidos sus derechos o prestaciones en relación con la situación inmediatamente anterior a ese cambio.

A continuación se intentan identificar algunas variables generalizables así como las relaciones entre ellas que ayuden a comprender el proceso de cambio en el EB. A priori se puede asumir que los cambios en las políticas sociales son desencadenados por distintas fuentes de presión (ver I, figura 1). Los cambios sociodemográficos, tales como el envejecimiento de la población, los efectos de la “postindustrialización”, la aparición de los llamados nuevos riesgos sociales o las transformaciones en las esferas familiares, así como la globalización económica o la integración europea, colocan a los gobiernos ante el reto de adaptar sus políticas sociales (Scharpf y Schmidt, 2000; Pierson, 2001a; Taylor-Gooby, 2004).

Un sólido EB no es incompatible ni negativo para el crecimiento económico (Lindert, 2004). Sin embargo, casi nadie negaría que la ortodoxia económica neoliberal contemporánea y un contexto de austeridad económica permanente (Pierson, 1994) hace que sea más fácil imaginar que la mayoría de las presiones citadas tendrán el efecto de inclinar la voluntad reformadora de los gobiernos en lo tocante a restringir las prestaciones y los servicios del bienestar (Clasen, 2005).

La globalización, la inmigración o el envejecimiento de la población son, con frecuencia, definidos como problemas públicos “negativos” que aconsejan el recorte del EB, en vez de ser interpretados, por ejemplo, como inexcusables motivos para cambios expansivos de las políticas de bienestar.

A pesar de que pueda asumirse que hoy en día con este tipo de presiones los gobiernos se plantean más fácilmente el recorte que la expansión del EB (SeeleibKaiser et al., 2008), como el estudio de decenas de experiencias de reforma ha

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demostrado (Clasen, 2005; Starke, 2008; Palier y Martin 2008), la realidad del cambio en el EB es muy variada. Por ello, cabe pensar que la propia intensidad y el propio ritmo de las presiones, las ideas de “decisores”, actores e instituciones y la mayor o menor resistencia de la opinión pública nacional a las reformas producen contextos específicos de cambio y lo moldean de una manera particular.

Figura 1: El cambio en el Estado del Bienestar.

Instituciones Políticas1

Tendencias económicas globales1 b Cambios sociodemográficos2

Gobernación Social2

Instituciones y Políticas del bienestar3

PRESIONES SOCIOECONÓMICASI

CONDICIONANTES INSTITUCIONALESIII

a

COYUNTURAIV

c DECISORES PÚBLICOSII 1. Lo ideológicamente deseable 2. Lo institucioinalmente posible 3. Lo coyunturalmente aconsejable

f

d

e CIUDADANOS Y GRUPOSV

g

h ESTILO DE LA REFORMAVI i RESULTADO DE LA REFORMAVII

Fuente: elaboración propia con ideas de Pollit y Bouckaert (2004).

Los “decisores” públicos (ver II y línea a, Figura 1) interpretan las presiones y generalmente lo hacen desde tres puntos de vista. Cabría pensar que la ideología del partido del gobierno influye (reforma ideológicamente deseable) en el siguiente sentido: los gobiernos socialdemócratas o demócrata-cristianos, considerados tradicionales defensores del bienestar, aun asumiendo su deseo de recortar el sistema en un contexto como el actual, abogarían por un recorte moderado, o menos dañino, acompañado quizá de medidas expansivas dirigidas a determinados

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colectivos. Cabe esperar también que los responsables públicos anticipen los efectos que la reforma produciría dada la configuración institucional con la que trabajan y quizá tengan que rebajar las pretensiones de cambio incluidas en su reforma deseada (reforma institucionalmente posible; [ver línea b y c]). Finalmente, no debe olvidarse que el EB y también los “decisores” públicos soportan presiones que no siempre tienen la misma magnitud. Sin embargo, ya se puede adelantar que, probablemente la reforma que los responsables públicos creen aconsejable en un momento dado puede ser diferente a la reforma que hubiesen elegido dadas sus preferencias ideológicas, o incluso diferente a la reforma por la que hubiesen optado si se dieran las posibilidades institucionales para que ésta saliese adelante (reforma “conyunturalmente” aconsejable).

Los estudios sobre el impacto de las instituciones tienden a confirmar el argumento general según el cual la fragmentación institucional hace que los cambios en las políticas sean más difíciles (ver III, 3 y 4, Figura 1). En este sentido, a mayor número de puntos o jugadores con veto más complejo será para un gobierno adoptar cualquier tipo de decisión en materia de bienestar (ver Tsebelis, 1995; Immergut et al., 2001). Pensando, por ejemplo, en un recorte de las políticas de bienestar de un país, la existencia de instituciones que favorezcan la movilización de la izquierda puede dificultar el cambio; la presencia de mecanismos para integrar a los sindicatos en el proceso de elaboración de las políticas públicas (Ross, 2000; Ebbinghaus, 2002), o la existencia de unas reglas electorales proporcionales, que generan gobiernos necesitados de la búsqueda de apoyos, harán que posiblemente el resultado sea menos innovador, o que la reforma pueda incluso no ocurrir (Starke, 2008). También la estructura territorial del Estado puede ser importante.

Resulta plausible que gobiernos “subnacionales” dominados por partidos de izquierdas pueden oponerse a iniciativas de reforma que vienen desde el gobierno central.

El tipo de configuración institucional y los equilibrios políticos sobre los que se mantiene el sistema de bienestar (ver III, 5. Figura 1) pueden suponer un importante obstáculo para su reforma (Pierson, 2000). Los programas de bienestar se caracterizan por cuatro variables institucionales(Ferrera 1996; Bonoli y Palier 1998): 1) los criterios que determinan el derecho de un individuo a recibir una prestación; 2) la naturaleza y nivel de las prestaciones: éstas pueden ser monetarias o prestaciones de servicios sociales; 3) los mecanismos de financiación; 4) los actores encargados de la administración y gestión. La configuración de estas dimensiones afecta a la capacidad de cambio. Se ha dicho que un sistema contri-

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butivo, con prestaciones monetarias y en el que es relevante la implicación de los agentes sociales en la gestión del sistema, tiene más dificultades para ser reformado (Palier y Martin 2008). Asimismo, hay programas con una larga tradición y con una extensa cartera de beneficiarios entre la clase media que son también resistentes al cambio, especialmente si estas personas están organizadas.

La coyuntura (ver IV, d, Figura 1) ha merecido poca atención en los análisis de las reformas (como excepción véase Starke 2008). Sin embargo, es posible que un gobierno encuentre más razones para realizar reformas en coyunturas de crisis que de bonanza. Por ejemplo, puede que encuentre más comprensión por parte de los ciudadanos en época de crisis que de bonanza.

En todo caso, el gran apoyo popular con que cuenta el EB hace razonable pensar que el cambio en estas políticas requerirá tarde o temprano de estrategias gubernamentales de “evitación de la culpa” (ver V, e y f) (Pierson, 2001a). Se puede asumir que un partido en el gobierno perseguirá como objetivos estratégicos no sólo garantizar la reforma (policy-orientation), sino también evitar el ser penalizado por ello (office-orientation). Como se ha visto, los “decisores” no actúan en el vacío. En la medida en que la configuración institucional o la de las propias políticas del bienestar puedan ser más eficaces a la hora de movilizar a los votantes (ver d, e), tales estrategias –o lo que aquí se llama “el estilo de la reforma”– deben ser especialmente consideradas por el “decisor” (ver g).

El estilo de reforma es la concepción que los responsables públicos tienen del ejercicio del poder; de su definición y propósito y del el uso que hacen de él, tanto en su proceso de adopción de decisiones de reforma como en la relación que sostienen con las otras fuerzas políticas y sociales y con los ciudadanos, en una coyuntura económica y social y en un contexto institucional dado (ver V, Figura 1).

Quienes proponen la reforma pueden estar más abiertos o menos a la negociación; pueden incluir un catálogo más amplio o menos de materias de interés para alguno de los objetivos que el conjunto de las fuerzas políticas y sociales persiguen; o pueden estar más abiertos o menos al uso de argumentos, discursos o evidencias, para tratar de convencer al resto de estas fuerzas (Schmidt, 2001). Con una reforma negociada, a la carta y con estrategia de persuasión, el resultado será menos transformador, pero probablemente su implementación resultará favorecida (ver VI), y es más probable que los responsables estén mejor equipados para lidiar en caso de una configuración institucional compleja. En otro caso, seguramente pondrían en riesgo la propia reforma o incluso su posición institucional.

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3. Características y contexto del Estado del Bienestar en España y de la protección por desempleo 3.1. Contexto económico El contexto económico puede ser importe para explicar las reformas del EB en general, y en particular las de la protección por desempleo. La economía española ha atravesado distintas fases en los últimos 30 años. Los años de la transición democrática fueron un periodo de inestabilidad económica, con bajas (e incluso negativas) tasas de crecimiento del PIB per cápita. Entre 1984 y 1991 se produjo un rápido crecimiento de la producción por habitante; no obstante, ello no significó una reducción llamativa de la tasa de paro, debido al incremento de la población activa en dicho periodo causada por la entrada en el mercado laboral de la generación del baby-boom y el incremento de la tasa de actividad femenina.

Los primeros años 90 se caracterizaron por un crecimiento muy modesto y unas políticas fiscales y monetarias restrictivas, dirigidas a controlar la inflación y el déficit público, para cumplir con los criterios de entrada en la Unión Monetaria Europea. Desde mediados de los 90 hasta 2007, la economía española experimentó una continua fase de expansión, favorecida por la coyuntura internacional y las transferencias europeas, con una inflación controlada y un rápido crecimiento del empleo, que llevó la tasa de paro a mínimos históricos. Se redujo, pero no se eliminó, el diferencial entre la tasa de paro española y la de las principales economías europeas. A partir de 2008, la crisis financiera y económica mundial golpea con fuerza a España.

El elevado desempleo es uno de los problemas estructurales de la economía española desde los años 70. Entre mediados de los 80 hasta mediados de los 90, el desempleo creció rápidamente, alcanzando el 24% en 1994. La reconversión industrial, así como el proceso de reducción de personal y prejubilación en nuestras empresas e industrias, implicaron, en la mayoría de los casos, que los trabajadores pasaran unos años recibiendo prestaciones y subsidios de desempleo antes de acceder a su pensión de jubilación. Desde mediados de los años 90, con la nueva fase alcista del ciclo, el desempleo se redujo rápidamente hasta alcanzar el 8% en el tercer trimestre de 2007 (Encuesta de Población Activa). Éste era el valor más bajo en España desde 1979, pero seguía siendo de los mayores de la OCDE. La crisis actual ha disparado la tasa de paro española hasta alcanzar un valor cercano al 20% (Figura 2).

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2008TIII

2009TIII

2007TIII

2006TIII

2005TIII

2004TIII

2003TIII

2002TIII

2001TIII

2000TIII

1999TIII

1998TIII

1997TIII

1996TIII

1995TIII

1994TIII

1993TIII

1992TIII

1991TIII

1990TIII

1989TIII

1988TIII

1987TIII

1986TIII

1985TIII

1984TIII

1983TIII

1982TIII

1981TIII

1980TIII

1979TIII

1978TIII

1977TIII

30 25 20 15 10 5 0

1976TIII

Figura 2: Evolución de la tasa de paro EPA en España (1976-2010).

Fuente: INEBase. www.ine.es Consultada el 17 de junio de 2010 * Los datos a partir del primer trimestre de 2001 reflejan la nueva metodología de definición del paro, establecida por el Reglamento 1987/2000 CE y no son directamente comparables con los anteriores.

Entre 1975 y 1993 se produjo un continuo incremento del gasto público, motivado por el desarrollo del EB y la modernización y descentralización de las administraciones. Desde 1994 esta tendencia comenzó a revertirse. Por primera vez en la época democrática, el Estado alcanzó un superávit presupuestario en 2005, que continuó hasta 2007. Desde 2008 se ha producido un rápido incremento del déficit público, debido a la caída de la recaudación fiscal y a la presión al alza de ciertos gastos públicos, en especial las prestaciones por desempleo.

El nivel de gasto social, comparativamente con otros de EB europeos, ha sido modesto durante la última década (Figura 3). Este desarrollo limitado del EB y el papel protagonista de la familia, y especialmente el de la mujer como cuidadora, ha hecho que el EB español se considere un régimen de bienestar peculiar que no encaja bien en los tres tipos clásicos de Esping-Andersen (1990), sino más bien en el denominado “tipo mediterráneo” de bienestar (Ferrera 1996; Moreno 2000).

Figura 3: Gasto en protección social como porcentaje del PIB en la OCDE (2005).

30

29,4 29,2 27,2 27,1

26,7 26,4 26,1 25,0

25

23,2

22,5 21,6 21,3 21,2 21,0 20,9 20,6 20,5 20,3

20

19,5 18,6 18,5 17,1

16,9 16,7 16,6 16,5

15,9

15

13,7

10 7,4

6,9

Corea

México

Turquía

Estados Unidos

Canadá

Eslovaquia

Irlanda

Islandia

Australia

Japón

Rep. Checa

Suiza

Grecia

OECD Total

Polonia

España

Reino Unido

Noruega

Hungría

Luxemburgo

Holanda

210

Nueva Zelanda

Fuente: OECD StatExtracts: http://stats.oecd.org/index.aspx.

Consultada el 17 de junio de 2010.

Italia

Finlandia

Bélgica

Alemania

Dinamarca

Austria

Suecia

0

Francia

5

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La inflación fue un problema grave durante la transición a la democracia, con tasas de crecimiento de los precios cercanas al 20% a finales de los 70. La década de los 80 fue un periodo de inflación elevada, pero decreciente. Desde 1993 este fenómeno se controló, con tasas de crecimiento de los precios inferiores al 5% anual, inducidas por las políticas restrictivas aplicadas para entrar en el Euro (Guillén, 2007).

3.2. Contexto sociodemográfico La baja natalidad, unida al incremento de la esperanza de vida, es una de las presiones más fuertes del EB español. La tasa de empleo femenina ha crecido significativamente en los últimos 15 años, hasta alcanzar el 55%, si bien sigue siendo inferior a la media europea. Estas tendencias de cambio social han provocado efectos muy importantes en la sostenibilidad del EB, debido al importante papel desempeñado antes por las mujeres como proveedoras informales de bienestar y a su posterior incorporación al mercado laboral.

En las últimas décadas, España ha pasado de ser un país de emigrantes a ser un país receptor de inmigración. La inmigración supone más de un 12% de la población total y realiza una importante contribución al crecimiento económico, dadas sus mayores tasas de actividad y fertilidad. En la actual situación de crisis económica, la inmigración ha comenzado a verse como un problema, debido al incremento de la tasa de paro (y al número de prestaciones y subsidios cobrados por inmigrantes).

3.3. Contexto político-institucional Como es bien sabido, España es un Estado parlamentario con un ejecutivo fuerte.

El sistema político español ha evolucionado desde un modelo consensual en la transición a un modelo mayoritario (Hopkin, 2005), con un claro predominio de los dos grandes partidos nacionales, PSOE y PP. En un Estado “cuasi-federal”, los partidos nacionalistas juegan un papel fundamental en la estabilidad política, especialmente en legislaturas sin mayoría absoluta.

En cuanto al EB español, éste es el resultado de un proceso que transcurre en paralelo a la descentralización política, el desarrollo económico y la modernización social y administrativa vivida por el país en las últimas décadas. Las primeras legislaturas del PSOE, a partir de la victoria de 1982, se caracterizaron por políticas

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económicas y sociales moderadas que perseguían tranquilizar a los mercados, promover el crecimiento y permitir la entrada de España en las principales instituciones europeas e internacionales. No obstante, es necesario reconocer el papel que jugó el PSOE en la expansión del EB y en la modernización del sistema fiscal en los años 80, incrementando el gasto social, universalizando la educación y la sanidad, generalizando las pensiones y la protección por desempleo contributiva y asistencial y ampliando la protección social a numerosos colectivos que estaban excluidos en las estructuras de bienestar franquistas. A partir de 1993, el PSOE comenzó a realizar una política de ajuste, destinada a cumplir los criterios de convergencia que permitieran entrar en la moneda única. Estas medidas provocaron que se ampliara la brecha entre el gasto social español y el de la media europea (UE-15).

Cuando el PP llegó al poder a partir de 1996 y hasta 2004, también aplicó políticas pragmáticas en relación con el EB, con el objetivo de incrementar su base electoral (Balfour, 2005). No obstante, algunas de las iniciativas de este partido durante su segunda legislatura, unidas a los debates internos del PP sobre el papel del Estado en la economía y a ciertas medidas tomadas por sus gobiernos autonómicos, prueban que existían hondas discrepancias internas sobre estas cuestiones. A partir de 2004, con el PSOE de vuelta en la Moncloa, el primer gobierno de Rodríguez Zapatero se caracterizó por la recuperación del gasto social, así como por el avance en los derechos sociales. Aunque la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero comenzó con la promesa de que no habría recortes, el gobierno ha comenzado, especialmente a parir de 2010, con una dura política de ajuste del déficit.

Las organizaciones sindicales más importantes, UGT y CCOO, y la patronal CEOE han jugado un papel importante en la regulación social en España. La relación entre gobiernos y agentes sociales ha sufrido altibajos en distintos periodos. El diálogo social existe en España desde la transición, y ha sido promovido frecuentemente por el Estado para regular en materia social. Este patrón de diálogo social español ha sido calificado de “pseudocorporativismo” o “corporativismo débil” (Oliet, 2004:15, Pérez-Yruela y Giner, 1988). En general, la renovación de los líderes sindicales y un cierto cambio cultural en la posición de los sindicatos ha permitido desarrollar una relación menos conflictiva entre los agentes sociales y los gobiernos que la que existía a comienzos de los 90.

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3.4. Opinión Pública Los ciudadanos españoles apoyan claramente el EB. Son firmes partidarios de un sistema público de sanidad, educación y pensiones. Con relación a la protección por desempleo, el apoyo de los españoles destaca claramente respecto al de los ciudadanos de otros países desarrollados. Un 59% de los españoles es partidario de incrementar el gasto en protección por desempleo, frente al 16% de los británicos o al 25% de los suecos (Figura 4). España es el país con la tasa de paro más elevada de todos los que aparecen en la figura 5, problema que preocupa especialmente a los ciudadanos.

Figura 4: Porcentaje de la población que responde que el gobierno debe gastar “más” o “mucho más” en las políticas de bienestar en varios países occidentales (2006).

2006

Australia Canadá Francia Alemania Irlanda Noruega España Suecia Suiza RU EEUU

Sanidad

90

77

60

66

93

86

87

80

48

82 80

Educación

80

66

59

82

88

62

87

53

70

73 83

Pensiones 54 de Jubilación

53

46

52

90

59

83

61

55

74 64

Prestaciones 12 de Desempleo

26

14

33

54

19

59

25

29

16 37

Fuente: Calzada y Del Pino (en prensa) basado en The Role of Government, 2006. Pregunta: Por favor, indique si usted prefiere que el gobierno gaste más o menos en cada una de las siguientes políticas. Recuerde que si dice “mucho más”, se requerirá un incremento de impuestos para financiar este gasto.

En el periodo comprendido entre 1985 y 2010, el paro ha sido el tema más mencionado de entre los tres principales problemas de España en las respuestas a 103 de los 128 barómetros del CIS que incluyen esta pregunta. Como puede observarse en la Figura 5, el porcentaje de encuestados que identificaban el paro como uno de los tres principales problemas de nuestro país rondó el 85% entre 1985 y 1993. A partir de dicho año, la preocupación por este problema empezó a disminuir, a medida que se reducía la tasa de paro, para alcanzar un mínimo del 35% de los encuestados en febrero de 2007 (coincidiendo con los mínimos históricos de la tasa de desempleo). A partir de 2008, con la crisis económica y el incremento del desempleo, este porcentaje sube drásticamente, de modo que en 2010 más de un 80% de los encuestados creen que el paro es uno de los tres principales problemas de España.

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May-05

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100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

May-85

Figura 5: Porcentaje de la población que responde que el paro es uno de los tres principales problemas de España (1985-2010).

Fuente: Indicadores del Barómetro del CIS. www.cis.es. Consultado el 17 de junio de 2010.

Además, la consideración de que el Estado gasta demasiados recursos en la protección por desempleo es minoritaria en los españoles en todo el periodo analizado (Figura 6). Entre 1992 y 1994 este porcentaje osciló entre el 10% y el 20% de los encuestados, si bien a partir de 1995 se situó siempre en una tasa inferior al 10% y con una tendencia ligeramente decreciente. En el periodo 2000-2005 continúa en valores inferiores al 10%.

Figura 6: Evolución de la valoración de los ciudadanos sobre la cantidad de recursos públicos destinados a la protección por desempleo (1992-2009). Porcentajes válidos.

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Jul 92

Jul 93

Mar 94

Jul 94

Oct 94

Jul 95

Jul 96

Jul 97

Jul 98

Jul 99

Jun 00

Feb 05

Jul 05

Jul 06

Jul 07

Jul 08

Jul 09

Fuente: Elaboración propia a partir de los barómetros del CIS. Pregunta: Como Ud. sabe, el Estado destina el dinero que los españoles pagamos en impuestos a financiar los servicios públicos y prestaciones de las que venimos hablando. Dígame, por favor, si cree que el Estado dedica demasiados, los justos o demasiado pocos recursos a cada uno de los servicios que le voy a mencionar: Protección por Desempleo. Entre 2001 y 2004 no existen datos.

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En resumen, la opinión pública española apoya de manera sólida al EB en general y a la protección por desempleo en particular, en tasas superiores a la de la mayoría de los países occidentales. También se observa como el porcentaje de individuos que cree que se gastan demasiado pocos recursos en la prestación por desempleo se mueve en línea con la tasa de paro, incrementándose en los momentos en que sube el paro y reduciéndose en los momentos en los que baja.

3.5. Trayectoria general de la política de protección por desempleo La primera reforma importante del mercado de trabajo desde la reinstauración de la democracia, llevada a cabo por el PSOE en 1984, perseguía combatir el problema del elevado desempleo introduciendo el contrato temporal. A pesar de su efecto positivo sobre la generación del empleo, reforzado por la incorporación de España a la CE en 1986, no se redujo el nivel de paro, debido al incremento del número de personas con expectativas de trabajar, sobre todo mujeres. La reforma contribuyó además a desencadenar otro grave problema de nuestro mercado de trabajo: la alta temporalidad. El elevado y persistente desempleo (hasta un 25% de la población activa en 1994) y la alta tasa de temporalidad (que llegó a afectar al 35% de los asalariados en 1995 y sigue superando el 30% en la actualidad) han sido abordados por distintas reformas con desigual grado de consenso entre los agentes sociales (Toharia, 2000; Marbán, 2005).

Pese al reducido gasto social total en comparación con otros países, el gasto en prestaciones monetarias por desempleo en España es uno de los más altos de los países de la OCDE (Figura 7), lo que se explica más por el elevado diferencial de las respectivas tasas desempleo que por una excesiva generosidad de las prestaciones y subsidios españoles.

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Figura 7: Gasto en prestaciones monetarias por desempleo como porcentaje del PIB en los países de la OCDE (1980-2005).

Fuente: OECD StatExtracts: http://stats.oecd.org/index.aspx. Consultada el 17 de junio de 2010.

Estados Unidos

0,7

0,4

0,4

0,3

0,2

0,3

Islandia

..

..

0,3

0,7

0,2

0,3

Japón

0,5

0,4

0,3

0,5

0,6

0,3

Grecia

0,2

0,3

0,4

0,4

0,4

0,4

Nueva Zelanda

0,5

0,6

1,9

1,1

1,4

0,4

Italia

0,6

1,3

0,6

0,7

0,4

0,5

Noruega

0,4

0,5

1,1

1,1

0,5

0,5

Polonia

..

..

0,0

1,6

0,9

0,5

Australia

0,7

1,2

1,1

1,2

0,9

0,5

Hungría

..

..

..

0,9

0,7

0,6

República Checa

..

..

..

0,4

0,6

0,6

Canadá

1,2

1,8

1,9

1,3

0,7

0,6

Irlanda

..

3,3

1,7

1,8

0,8

0,9

Suiza

0,1

0,2

0,1

1,1

0,5

0,9

Luxemburgo

0,4

0,8

0,5

0,5

0,4

1,0

Austria

0,4

0,9

0,9

1,3

0,9

1,1

Portugal

0,3

0,3

0,3

0,9

0,7

1,2

Suecia

0,4

0,9

0,9

2,3

1,4

1,2

Holanda

1,6

3,3

2,5

2,8

1,3

1,5

Alemania

0,5

1,0

0,9

1,7

1,5

1,7

Francia

0,0

2,3

1,7

1,6

1,5

1,7

Finlandia

0,6

1,3

1,1

3,9

2,2

2,0

ESPAÑA

2,0

2,7

3,2

3,2

2,0

2,2

Dinamarca

4,8

4,2

4,2

4,4

3,0

2,8

Bélgica

2,4

3,3

2,9

3,2

2,8

3,3

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El problema del desempleo contribuyó de manera determinante al diseño, durante los años 80, de un sistema de protección social orientado a evitar la revuelta general en plena transición democrática. Así, la duración y cobertura de la prestación regulada por la ley Básica de Empleo de 1980 fueron ampliadas sustancialmente en 1984 y 1989 (Ley 31/ 1984 y Real Decreto de Medidas Adicionales de Carácter Social de 1989). Sin embargo, la reforma de 1992 –que será estudiada aquí con más detalle– y la de 1993 tuvieron un carácter claramente restrictivo de la acción protectora del sistema (Arango, 2000). A éstas siguieron otras, de alcance menor, en 1994, 1996, 1997, 1998, 1999 y 2001, también de una naturaleza globalmente restrictiva (Cabeza Pereiro, 2003).

La segunda reforma examinada aquí es precisamente el Real Decreto Ley 5/2002 que terminó plasmándose en la Ley 45/2002 de 12 de diciembre. Tal reforma fue propuesta por el gobierno del PP, que contaba con mayoría absoluta. Una parte de ella incluía algunos recortes en la prestación, y el resto podría ubicarse en la línea de las reformas iniciadas en otros países europeos a partir de la segunda mitad de los años 90. Esta reforma formalizó la introducción en España del principio de activación, que pretende obligar al desempleado a mantener una conducta activa de búsqueda de empleo.

El periodo comprendido entre 2003 y 2009, que abarca los dos últimos años de gobierno del PP y una legislatura y media de gobierno socialista, se ha caracterizado por ser una etapa de diálogo social. Tras algunas reformas menores del sistema llevadas a cabo en 2003 y 2005, la última reforma de cierto calado en el sistema de protección por desempleo se plasmó en la Ley 43/2006, dirigida a favorecer la contratación indefinida y a mejorar la protección por desempleo de algunos colectivos específicos. Asimismo, en el verano de 2009, el gobierno aprobó una ayuda extraordinaria para desempleados sin derecho a prestaciones ni subsidios de 420 euros al mes durante un periodo de 6 meses. Esta medida va dirigida a personas sin ningún tipo de rentas y a unidades familiares cuyos ingresos no superen el 75% del Salario Mínimo Interprofesional. Se trata, sin embargo, de una medida que no implica nuevos “derechos adquiridos” para los trabajadores, sino que tiene carácter reversible. La ayuda ha sido renovada hasta la actualidad, aunque hay constantes rumores de su próxima desaparición, alimentados por el Ministro de Trabajo. Hasta la fecha y, a pesar de haberse dado luz verde a la reforma laboral, la protección por desempleo no ha sufrido ningún recorte.

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4. Episodios de recorte de la protección por desempleo en España 4.1. La reforma de la protección por desempleo de 1992 En 1992, el presidente González (PSOE) estaba al frente de su tercera legislatura, comenzada en 1989 con mayoría absoluta. La reforma que se analiza aquí concluyó prácticamente al borde de unas nuevas elecciones generales en 1993, en las que el PSOE volvió a ganar aunque sin mayoría absoluta. Dos motivos parecían estar detrás de esta reforma. En primer lugar, el abuso de la contratación temporal, el aumento sostenido de los salarios durante los años anteriores y las reformas expansivas realizadas en la protección por desempleo entre 1984 y 1989, habían provocado un crecimiento del gasto entre 1984 y 1992 que situó al sistema ante un grave desequilibrio financiero. El desempleo alcanzó casi el 25% y el déficit estaba disparado. La situación de extrema gravedad por la que pasaba la Seguridad Social española conducía al gobierno a tener que endeudarse más. En segundo lugar, la reforma de la protección por desempleo coincidió con la firma del Tratado de Maastricht, en febrero de 1992, para la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria. El Tratado, que más tarde sería calificado por los sindicatos como una “coartada puramente instrumental para los recortes”, exigía a los Estados unos estrictos criterios de convergencia relacionados con la inflación, los tipos de interés, el tipo de cambio, la deuda y el déficit público.

En febrero de 1992 el Ministro de Trabajo, Martínez-Noval, anunció en el Parlamento que el Gobierno preparaba medidas para recortar el gasto de la protección por desempleo. En marzo de 1992 el Ministro de Economía y Hacienda, Solchaga, presentó un Plan de Convergencia que debía ser enviado a la Comunidad Económica Europea. En concreto, en lo que se refiere a la prestación por desempleo, argumentaba que el recorte del seguro de desempleo, perseguía eliminar dos defectos: la “utilización abusiva“ de la contratación temporal por las empresas y “el parasitismo social” generado por un sistema “voluntarista” que no incentivaba la incorporación al trabajo. La reforma reducía las prestaciones por desempleo y endurecía las condiciones de acceso a ellas, para recortar el déficit público generado, en gran medida, por dichas prestaciones.

Existe cierto consenso entre los entrevistados acerca de que la reforma de 1992 “no se debió a un cambio ideológico sobre cómo debía articularse la protección por desempleo” y muchos consideran hoy que fue una reforma “imposible de evitar”; “la situación era o recortar o abandonar este sistema porque no era viable”.

Un responsable público de la reforma declara, en sus comentarios acerca de la

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opinión pública del momento: “[…] yo era consciente de que mayoritariamente estaban en contra de la reforma porque […] desconocían el estado de las finanzas españolas […]”.

El gobierno aprobó el Decreto-Ley de Medidas Urgentes sobre Fomento del Empleo y Protección por Desempleo. Ciertos sectores del ala izquierda del propio partido en el gobierno (PSOE) se mostraban contrarios al Decreto. El PP consideraba que el recorte era una “provocación inútil”. Los sindicatos advertían de un “proceso largo y contundente de protestas”. Aunque se produjeron algunos contactos entre los agentes sociales y el Gobierno, no se avanzó en la negociación.

Mientras tanto los líderes sindicales, tras reunirse con el partido de la oposición de centro derecha, declaraban, acerca de la posición del PP “[…] está más próxima a los planteamientos sindicales que la del Gobierno”. Finalmente, una huelga general de media jornada quedó convocada para el 28 de mayo.

Después de la huelga, incluso los partidos que se habían mostrado contrarios al Decreto, con excepción de IU, minimizaron los efectos de la huelga y fueron críticos con ella, reclamando a los sindicatos un cambio de actitud. Tras la huelga los sindicatos parecían conformarse con “cambios sustanciales” en su contenido y en las medidas de convergencia tomadas y aseguraban que querían negociar sin plazos ni condiciones previas. A pesar de ello, la reforma siguió adelante en el Parlamento, que la aprobó con los votos favorables del PSOE y CiU, la sorpresiva abstención del PP, que había sido muy crítico a lo largo del proceso de reforma, y el voto en contra del CDS, PNV e IU. Ninguno de los entrevistados eludió la palabra “recorte” para referirse a la reforma de 1992, y también se usaron expresiones como “reajuste”, “reforma restrictiva”,o “racionalización”. Según Argandoña (1999:47) la reforma hizo que la prestación fuera corregida “a la baja”. Tanto la reforma de 1992 como la de 1993 limitaron el acceso y permanencia en el sistema, trasvasaron un importante número de perceptores de prestaciones contributivas a las listas de las asistenciales y redujeron la cuantía de ambos tipos de prestaciones. Para el autor, el efecto conjunto de las reformas del 1992 y de otras dos leyes de 1993 (que eliminaron la exención del IRPF de las prestaciones por el seguro de desempleo) es claro: hasta entonces “había casi dos millones de personas recibiendo algún tipo de protección y la tasa de cobertura sobre el paro registrado se situaba en el 67%, mientras que en 1998 hay alrededor de un millón de perceptores y la tasa de cobertura ha bajado al 49%”. Estos cambios de 1992 y 1993 no sólo rompen la tendencia crecien3. Tras un año de percepción ininterrumpida de la prestación, el parado debía aceptar cualquier trabajo que se le ofreciera, con un sueldo incluso inferior a la cuantía de la prestación y en un radio de 30 km, con un coste de desplazamiento inferior al 20% del salario percibido.

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te de la tasa de cobertura del desempleo, sino que la revierten y la convierten en negativa, drásticamente (Figura 8). Aunque la recuperación económica que se inició en 1995 pudo ser en parte responsable de esta mejora, lo cierto es que el número de perceptores de la prestación económica disminuyó más que la propia reducción del desempleo.

Figura 8: Evolución de la tasa de cobertura de las prestaciones por desempleo (1984-2009).

80 70 60 50 40 30 20 10 2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

0 Fuente: Elaboración propia, a partir de los datos de los Anuarios de Estadísticas Laborales. Hasta 2000 se presenta la Tasa de Cobertura Bruta (Beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo, excluidos los del subsidio de trabajadores eventuales agrarios entre el paro registrado). A partir de 2001 se utiliza la “nueva tasa de cobertura (total de beneficiarios de prestaciones por desempleo con experiencia laboral, dividido entre el paro registrado SISPE, más los beneficiarios del subsidio de eventuales agrarios)”. El efecto del cambio en la definición de la tasa de cobertura es un incremento de la misma, al excluir a los primeros demandantes de empleo del denominador e incluir en él a los beneficiarios del subsidio de trabajadores eventuales agrarios. Además, existen sucesivos cambios restrictivos en la definición del paro registrado, que también tienen el efecto de incrementar la tasa de cobertura.

4.2. La reforma de la protección por desempleo de 2002 En 2002, cuando el PP disfrutaba de mayoría absoluta en el Parlamento, el gobierno de José M.ª Aznar preparó una reforma de la prestación por desempleo y el subsidio agrario. A pesar de que, como se ha explicado en el apartado de contexto, este era un periodo de creación de empleo, factores como la masiva incorporación de la mujer al mercado de trabajo provocaban una tasa de paro persistentemente mayor que la media europea. El contexto de crecimiento económico se presentó como una oportunidad para la realización de reformas. La Estrategia Europea para el Empleo insistía en el uso de las políticas de activación para conseguir reincorporar al mercado laboral a los parados lo más rápidamente posible.

La idea de esta reforma no era nueva en el contexto europeo, donde otros países, además del Reino Unido y los países nórdicos, habían comenzado a tomar este tipo de medidas.

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La propuesta presentada por el gobierno en 2002 establecía nuevos requisitos para acceder a las prestaciones y subsidios por desempleo. Ahora, no se exigía al trabajador simplemente que se encontrara en situación legal de desempleo, sino también que suscribiera un “compromiso de actividad”, por el que se obligara a incorporarse a un itinerario de inserción, a buscar activamente empleo y a acep3 tar una colocación adecuada . El objetivo era excluir a los denominados por el gobierno como “desempleados pasivos”.

En abril de 2002, el Ministerio de Trabajo envió a los agentes sociales un borrador de la reforma, declarando que existía “margen para el diálogo, siempre que las propuestas encajaran en los objetivos del Gobierno”. Los secretarios generales de UGT y CCOO anunciaron que iniciarían “una respuesta que sin duda debía ser sostenida, amplia, contundente y unitaria ante lo que consideraban una ‘agresión’ del Ejecutivo a los trabajadores”.

La forma de presentación de esta reforma fue aprovechada por los partidos de izquierda para criticarla, no sólo como una “política antisocial del Gobierno”, sino como una muestra más de la “política de recorte de libertades” de la que se le acusaba frecuentemente durante la legislatura. El Presidente del Consejo Económico y Social (CES) se mostraba muy preocupado por la posibilidad de que la reforma “pudiera deteriorar un modelo de relaciones laborales basado en la concertación […] que era envidiado en Europa”. Los presidentes de las CCAA de Andalucía y Extremadura, del PSOE, se quejaban de que el Gobierno no había remitido el texto de la reforma ni siquiera a las Comunidades Autónomas afectadas. La CEOE, por el contrario, apoyaba la negativa del ministro a retirar el proyecto y hablaba de añadir las propuestas sindicales a las del Ministerio de Trabajo.

El 29 de abril, CCOO y UGT urgieron al presidente Aznar a retirar el proyecto, amenazando con una huelga general. Además, los secretarios generales sindicales declararon en los periódicos que el gobierno buscaba imponer “recortes durísimos” de derechos sociales y un paquete “injusto e injustificable” de medidas sobre las cuales no podía haber negociación. A mediados de mayo se convocó una huelga general, que tuvo lugar el 20 de junio. Tan sólo un día más tarde el gobierno aprobó la reforma. La ratificación parlamentaria del Real Decreto se realizó con los votos del PP únicamente. Tanto el PSOE, como IU y el grupo mixto en el Parlamento, y cuatro CCAA gobernadas por el PSOE, solo o en coalición, interpusieron recursos, así como un juez de lo Social de Badajoz una cuestión de inconstitucionalidad.

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Veinte días después de la huelga general, Aznar anunció el cambio de nueve ministros, incluido Aparicio, el Ministro de Trabajo. Los sindicatos consideraron la sustitución de Aparicio como el reconocimiento del éxito de la huelga. El nuevo Ministro de Trabajo, Eduardo Zaplana, presentó un talante negociador.

Inesperadamente, a comienzos de octubre, Zaplana anunció algunos cambios en el Real Decreto, que eran receptivos a las reivindicaciones sindicales.

El resultado de la reforma fue que los objetivos originales del gobierno quedaron significativamente reducidos. En la nueva redacción, el significado de “empleo adecuado” que los trabajadores debían aceptar se volvió más laxo. Además, el compromiso de actividad que los desempleados debían firmar no era obligatorio en los primeros 100 días de desempleo. Los sindicatos, así como los académicos y los analistas políticos definieron la reforma como “un fracaso”.

5. Conclusiones ¿Qué condiciones son necesarias para que un gobierno decida arriesgarse electoralmente poniendo en marcha una reforma impopular en el EB? Como se ha tenido ocasión de discutir, en el caso del EB español las principales reformas de sus políticas sociales son de tipo incremental (Del Pino y Ramos 2009). Sin embargo, se han producido también algunos episodios de recorte radical, con un alcance y visibilidad considerables. Uno de ellos fue el caso de la reforma del sistema de protección por desempleo de 1992. Otro intento de este tipo, la reforma de la protección por desempleo de 2002, se quedó en el camino.

Respecto a los factores desencadenantes de la reformas, los sucesivos gobiernos de diferentes colores políticos han asumido que las políticas de bienestar, con independencia de cuál pueda ser su aportación al mantenimiento de los equilibrios sociales, no deben constituir un “lastre” para la economía. Este factor constituye una presión en todas las políticas que implican prestaciones económicas, especialmente en aquellos casos en que éstas se financian a través de cotizaciones sociales y que, por tanto, pueden actuar como “sobrecostes” para las empresas. Además, los cambios demográficos y sociales, como la incorporación de las mujeres al mercado laboral o la inmigración, son fundamentales en el caso de las reformas. Asimismo, las definiciones de los problemas sociales y las estrategias que se producen en la UE parecen influir considerablemente sobre el modo en que se afrontan las reformas de las políticas de bienestar en España.

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En cuanto a la coyuntura, los recortes radicales del sistema se han intentado llevar a cabo tanto en tiempos de crisis económica como en contextos de bonanza. Sin embargo, como hemos visto, estos sólo han tenido éxito (en el sentido de que el gobierno haya logrado implementar el recorte) en tiempos de crisis. Mientras que el contexto parece importar menos en las reformas incrementales (Del Pino y Ramos 2009), la crisis parece una precondición necesaria para que el recorte radical sea exitoso. En ausencia de problemas serios e inminentes no hay incentivos suficientes para implementar reformas ambiciosas, especialmente si son impopulares. Esto plantea la peligrosa paradoja de que cuando se está en mejores condiciones para realizar reformas “anticipativas” y, por tanto, para establecer mecanismos que atenúen los efectos más “dolorosos” de las mismas, no es fácil reunir el impulso político suficiente.

Se había anticipado como hipótesis que, independientemente de la ideología del partido en el poder, en un contexto general de escaso cuestionamiento de la ortodoxia económica neoliberal, los gobiernos serán más proclives al recorte que a la expansión del EB. Entre las principales fuerzas políticas existe, en general, un consenso acerca de que, como democracia avanzada, España no puede renunciar a tener un EB. Las reformas expansivas del EB más significativas se realizaron en los años 80, mientras un gobierno socialdemócrata (PSOE) ocupaba el gobierno central y buena parte de los gobiernos autonómicos y locales. Paradójicamente, el PSOE ha estado detrás de recortes radicales (y de reformas de tipo incremental) en el EB, como el decretazo de 1992, que afectó a la protección por desempleo. En cuanto al PP, aunque éste mostró en su día cierta resistencia en relación con algunas las políticas sociales más relevantes, incluida la universalización de la sanidad, en general, se ha mostrado pragmático con las políticas sociales con el objetivo de ampliar su base electoral. Ello no significa que el PP no haya tratado de recortar el EB. Lo intentó en 2002, pero no lo consiguió. La diferencia entre los resultados de ambos partidos radica en que mientras que el PSOE necesitó un contexto de crisis económica para decidirse a realizar la reforma, el PP lo intentó en época de bonanza.

En el caso español las políticas de bienestar están muy descentralizadas, salvo en lo referente a las pensiones y la protección por desempleo, que permanecen básicamente en manos del Estado central. Sin embargo, incluso en estos casos, las CCAA desempeñan papeles relevantes. Han emergido como actores políticos que se posicionan en relación con las reformas promovidas por el gobierno central y tienen cierta capacidad para poner en aprietos al ejecutivo que persiga un recorte del bienestar. Esto ocurrió en el caso de la reforma de la protección por desempleo del año 2002, cuando las CCAA gobernadas por el PSOE se alinearon en contra del gobierno del PP.

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En cuanto al papel de los sindicatos, el llamado diálogo social como procedimiento de trabajo para adoptar decisiones tiene muchas ventajas, en las que todos los actores sociales y políticos coinciden. Sin embargo, las crisis han puesto en duda este mecanismo una y otra vez. Los cambios radicales en desempleo (pero también en pensiones) que han implicado un recorte en las políticas se han realizado al margen de los mecanismos de diálogo social y en todas las ocasiones los sindicatos han movilizado a la ciudadanía en contra de la reforma, con frecuencia convocando huelgas generales. Mientras la movilización sindical funcionó para retraer la reforma de 2002 en tiempo de bonanza, no lo hizo en tiempos de crisis. ¿Hasta qué punto importa la opinión pública en los recortes del bienestar?

Sintetizando los argumentos de Pierson (2001) y Weaver (1986), la opinión pública importa hasta tal punto que los gobiernos deciden no reformar sus políticas si piensan que serán castigados en las urnas por ello. Y en el caso de que decidan reformar, los gobiernos tratarán de buscar mecanismos de evitación de la culpa para soslayar la penalización electoral y lo más probable es que se decanten por reformas de tipo incremental. Aún así, en ocasiones el recorte radical se produce.

En el análisis de los intentos de recortes radicales de la prestación por desempleo en el caso español se ha podido observar que la opinión pública es un factor a considerar, especialmente cuando los sindicatos hacen uso de su capacidad “movilizadora”. Sin embargo, aunque relevante, el peso de la opinión pública no siempre lo es en el sentido indicado por los autores mencionados.

En los casos anteriores, la rotunda oposición de la opinión pública a la iniciativa de reforma dio lugar a dos resultados finales distintos. Mientras que en 2002 la intensa movilización de la opinión pública acabó frustrando la reforma, en 1992, el gobierno consiguió implementarla. Ello ocurrió así a pesar de que en ambos casos los gobiernos contaban con mayoría absoluta en el Parlamento y hubieran podido aprobar sus reformas.

Todo parece indicar que el papel de la opinión pública debe observarse en conexión con las características del contexto. En una época de bonanza, el único temor de un gobierno es el de ser castigado en las urnas por una reforma impopular. Es por tanto un riesgo innecesario. La primera reforma exitosa se llevó a cabo en un contexto de crisis. No es que el gobierno no estuviera inquieto por sus consecuencias electorales, sino que fue consciente de que el castigo sería mucho peor si, como resultado de no-hacer-nada, la situación empeoraba aún más. En 2010 la crisis ha empujado al gobierno a poner en marcha reformas a priori impopulares.

Veremos si es capaz de elaborar un “argumentario” creíble para evitar ser culpabilizado en las urnas.

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