Los sistemas de Protección Social en América Latina. Avances y desafíos
Laís Abramo Directora División de Desarrollo Social, CEPAL Seminario Internacional Sistemas de protección e inclusión social en América Latina A cinco años de la AUH, una política de inclusión social 21 de mayo de 2015 Buenos Aires, Argentina
Contexto y propuesta de la CEPAL
• •
La crisis financiera internacional de 2008 quebró la continuidad de un modelo asociado a tres décadas de concentración de riquezas Políticas implementadas por varios países de la Región en ese contexto (antes, durante y después de la crisis) evidenciaron que el debilitamiento del rol del Estado y la desigualdad no son inevitables
•
Propuesta de la CEPAL:
Igualdad como objetivo central del desarrollo o igualdad de derechos, con enfoque integrado y multidimensional
de la inclusión social Cambio estructural como el camino Política como instrumento: o fortalecimiento del rol del Estado para redistribuir, regular y fiscalizar o promoción de pactos para la igualdad (diálogo y participación ciudadana)
La región se encuentra en una encrucijada
•
Luego de años de bonanza, la región enfrenta un contexto externo más difícil y con menor dinamismo económico
•
Es preciso redoblar esfuerzos para lograr un desarrollo con el horizonte estratégico de la igualdad a través del cambio estructural
•
El Estado debe seguir imprimiendo mayor progresividad a las políticas fiscales y el gasto público, con mejor institucionalidad que promueva la igualdad en sus diversos ámbitos
POBREZA Y DESIGUALDAD EN AMÉRICA LATINA: AVANCES Y DESAFÍOS EN EL PERÍODO RECIENTE
Evolución de la pobreza y la indigencia, 1980-2014 AMÉRICA LATINA: PORCENTAJES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES
AMÉRICA LATINA: MILLONES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2014 Nota: a Estimación correspondiente a 19 países de América Latina, incluido Haití. b Proyección
A partir de 2002-2003 también se revierte la tendencia creciente de la desigualdad AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): ÍNDICE DE GINI, 1990, 2002 Y 2011 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
1990
2002
2011
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Las mejoras distributivas a nivel de los hogares no han implicado un reparto más igualitario en la apropiación del capital y el trabajo AMÉRICA LATINA (13 PAÍSES): VARIACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS SALARIOS EN EL PIB Y EL ÍNDICE DE GINI, 2002 Y 2009 Participación de la masa salarial Índice de Gini (En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de CEPALSTAT, Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) de la Argentina, y los bancos centrales de Costa Rica, Guatemala y el Uruguay.
Una significativa parte de la población permanece en condiciones de vulnerabilidad AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN VULNERABILIDAD A LA POBREZA, ALREDEDOR DE 2010 (En porcentajes)
Fuente: Cecchini y otros (2012). Nota: Entre paréntesis se muestra el año de la encuesta a partir de la cual se generaron las estadísticas.
Pobreza y desigualdad siguen siendo problemas graves y características estructurales de las sociedades latinoamericanas • Necesidad de avanzar en el diagnóstico de la relación entre pobreza y desigualdad y en las políticas dirigidas a enfrentar ambos fenómenos • Relación entre el estancamiento reciente de la reducción de la pobreza en A.Latina y la persistencia de la desigualdad
es posible seguir avanzando en la reducción de la pobreza sin dar pasos significativos en la reducción de la desigualdad?
• Necesidad de entender mejor la matriz (ejes estructurantes) de la desigualdad social en A. Latina: – Género – Raza y etnia (afrodescendientes e indígenas) – Territorios (rural x urbano; regiones al interior de los países) – Ciclo de vida: niñez/juventud/adultos mayores
MERCADO DE TRABAJO: LLAVE MAESTRA PARA LA IGUALDAD
Mercado de trabajo, igualdad y protección social
•
Los avances (reducción de la pobreza y la desigualdad) no han sido en general resultado de cambios relevantes en las estructuras productivas
•
Grande importancia de los programas de transferencia de ingresos (nueva concepción de políticas sociales)
•
Por otro lado, factores relacionados al mercado de trabajo han tenido también gran importancia en esos resultados:
• •
Disminución del desempleo y aumento de los niveles de ocupación
•
Políticas de valorización del salario mínimo
Formalización del empleo (mejores ingresos y más derechos – ampliación de la cobertura de la protección social)
Mercado de trabajo, igualdad y protección
social
• Pero el mundo del trabajo sigue siendo
también un espacio de reproducción de desigualdades
• Eslabón fundamental que vincula una estructura
productiva altamente heterogénea y con alto peso del sector de baja productividad con o alta desigualdad del ingreso de los hogares (distribución muy desigual de las ganancias de productividad)
o desigualdad en las formas de inserción laboral (alta precariedad e informalidad)
Grandes desafíos a los sistemas de protección social
Estructura del mercado de trabajo: concentración del empleo en sectores de baja productividad y bajos salarios AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INDICADORES DE HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL, ALREDEDOR DE 2009 (En porcentajes)
AMERICA LATINA (18 PAÍSES): PIB POR OCUPADO ALREDEDOR DE 2009 (En miles de dólares)
Fuente: CEPAL, sobre la base de R. Infante, “América Latina en el ‘umbral del desarrollo’. Un ejercicio de convergencia productiva”, Documento de trabajo, N° 14, Santiago de Chile, junio de 2011, inédto.
Importancia de los ingresos del trabajo en la composici贸n de los ingresos familiares y, en consequencia, en la superaci贸n de la pobreza y la desigualdad (Brasil)
Fonte: IBGE - S铆ntese de Indicadores Sociais, 2013
Importancia de los ingresos del trabajo en la composición de los ingresos de las famílias en situación de extrema pobreza COMPOSIÇÃO DO RENDIMENTO DAS FAMÍLIAS COM RENDIMENTO FAMILIAR PER CAPITA DE ATÉ 1/4 DO SALÁRIO MÍNIMO (%) BRASIL E GRANDES REGIÕES, 2012 68,9 66,1
63,7
62,3 58,5 54,0
40,9 36,3 31,2
29,5
30,7 26,3
5,3
4,4
5,1
Brasil
Norte
Nordeste
Trabalho
Fonte: IBGE - Síntese de Indicadores Sociais, 2013
Aposentadoria e pensão
6,5
5,6
4,8
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Outras
Las instituciones del mercado de trabajo son fundamentales para contribuir a la reducción de la pobreza y la desigualdad América Latina (15 países): relación entre salario mínimo e incidencia de la pobreza (2000-2011). (En razones y porcentajes)
Fuente: OIT, sobre la base de información oficial los países y CEPAL, procesamientos especiales de encuestas de hogares .
DESIGUALDADES DE GÉNERO
Autonomía: un tercio de las mujeres no logran generar ingresos y son económicamente dependientes AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): MUJERES SIN INGRESOS PROPIOS, POR ÁREA, 2011 (En porcentajes de la población de 15 años y más que no estudia)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), cálculos sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares.
Si se cerraran las brechas de actividad e ingresos entre hombres y mujeres, se producirían descensos en los niveles de pobreza y disminución de la desigualdad América Latina (18 países): variación en los niveles de pobreza y desigualdad, según escenario (En puntos porcentuales)
País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú R. Dominicana Uruguay Venezuela
Escenario cierre brechas de participación Pobreza Gini a -1 -2 -5 -1 -3 -2 -3 -2 -4 -2 -4 -2 -9 -3 -12 -3 -5 -2 -7 -3 -4 -1 -12 -4 -7 -4 -6 -3 -6 -1 -3 -6 -1 -1 -4 -2
Escenario cierre brechas de ingresos Pobreza Gini a -1 -3 -14 -8 -6 -4 -2 -4 -9 -5 -4 -3 -8 -4 -6 -3 -4 -2 -1 -2 -5 -3 -8 -4 -6 -4 -7 -5 -8 -5 -5 -3 -2 -3 -4 -2
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Para este caso se considera el índice de Gini por cien.
Desigualdades profundas: los pueblos indígenas AMÉRICA LATINA (7 PAÍSES): TASAS DE POBREZA DE LAS POBLACIONES INDÍGENA Y NO INDÍGENA (En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos países.
JOVENES
Importantes avances en la educación primaria y secundaria, pero persisten profundas desigualdades AMÉRICA LATINA (PROMEDIO SIMPLE 18 PAÍSES): CONCLUSIÓN DE AL MENOS CINCO AÑOS DE EDUCACIÓN TERCIARIA ENTRE JÓVENES DE 25 A 29 AÑOS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA Y SEXO, ALREDEDOR DE 2010 (Porcentajes)
AMÉRICA LATINA: POBLACIÓN 20-24 AÑOS QUE CONCLUYÓ LA EDUCACIÓN SECUNDARIA, 2010 (Porcentajes)
40 Quintil 1
Quintil 5
78
35
Hombres
30
Mujeres
25
32,1 22,6
20
28 Nicaragua Guatemala Honduras Rep. Dominicana El Salvador México Paraguay Uruguay Costa Rica Panamá Venezuela Bolivia Argentina Brasil Ecuador Colombia Perú Chile Promedio
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
13,1
15 10 5
1,31,4
2,22,3
6,1 3,6
6,9
12,3 9,0
0 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
Fuente: CEPAL sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países. Nota: El dato de Argentina corresponde al Gran Buenos Aires y el de Uruguay a zonas urbanas.
Total
Las y los jóvenes enfrentan más obstáculos de inserción laboral que los adultos: mas desempleo, menor protección social América Latina (18 países): tasas de desempleo de personas activas de 15 a 29 años, según quintiles de ingreso per cápita, 1990, 2002 y 2012( En porcentajes)
América Latina (18 países) : población asalariada afiliada a la seguridad social, por tramos de edad, alrededor de 2012 (En porcentajes) 80
30
67,7
70
25
64,8 60
54,7
20 50
15
40
30
27,5
10 20
5 10
0
0
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
1990
2002
Quintil 4
Quintil 5
15 a 19 años
20 a 24 años
25 a 29 años
30 a 64 años
2012
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
22% de jóvenes no están incorporados en el eje educación-empleo: la mayoría son mujeres que se dedican al trabajo doméstico no remunerado. América Latina (18 países): situación de actividad de jóvenes de 15 a 29 años, alrededor de 2012 (%)
América Latina (18 países): condición de actividad de jóvenes de 15 a 29 años que no estudian y no están empleados, alrededor de 2012 (%) Trabajo doméstico y de cuidados no remunerado
22,0
52% son Mujeres
55%
10,5 20%
Cesantes
26,5 Buscan trabajo por primera vez
5%
Con discapacidad permanente para trabajar
5%
40,9
Estudia y está empleado
Solo estudia
Solo está empleado
No estudia y no está empleado
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
Otros
15%
3.3% del total de jóvenes
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
GASTO PÚBLICO Y PROTECCIÓN SOCIAL
El gasto público social aumentó su participación en el gasto público total y respecto del PIB AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL a/ Y DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, Y PARTICIPACIÓN DE ÉSTE EN EL GASTO TOTAL, 1991-1992 A 2010-2011 (En porcentajes del PIB y del gasto público total)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. a/ Las cifras de gasto público total corresponden a cifras oficiales provenientes por lo general de la clasificación funcional del gasto público y pueden no coincidir con las originadas en el uso de la clasificación económica del mismo.
Riesgo de retorno a la prociclicidad del gasto pĂşblico social
Los aumentos más importantes del gasto público social se registran en seguridad y asistencia social América Latina y el Caribe (20 países): evolución del gasto social por sectores, 1990-1991 a 2012-2013 a/ (En porcentajes del PIB)
5.3
22
19,1
20 18 16 14
13,8
2.8
12 10
9,1
1.3
8 6
5,0
3,7
4
1.0
6,3 4,2
3,2
0.2
2
0,6
0,8
0 Gasto público social 1990-1991
1994-1995
Educación 2000-2001
Salud 2006-2007
Seguridad y asistencia social 2008-2009
Vivienda y otros
2010-2011
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. a/ Promedio ponderado de los países.
2012-2013
La cobertura ha aumentado, pero sigue siendo insuficiente y muy segmentada
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): ASALARIADOS DE 15 AÑOS Y MÁS AFILIADOS A SISTEMAS DE PENSIONES Y SALUD, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA, CA. 2002 Y 2011 (En porcentajes)
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2013
Persisten expresivos déficits de cobertura AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): POBLACIÓN DE HOGARES QUE NO CUENTAN CON SEGURIDAD SOCIAL Y NO RECIBEN PENSIONES NI TRANSFERENCIAS PÚBLICAS ASISTENCIALES, POR QUINTILES DE INGRESO, 2009 (En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
Afiliación a salud y pensiones • • •
•
A pesar de los avances, la cobertura sigue siendo muy baja en varios países Se registran fuertes brechas de acceso según ingreso y niveles educativos, aunque con ciertas tendencias a la disminución, sobre todo en salud. Mujeres: • mayor cobertura relativa entre los asalariados, pero están sobrerepresentadas en el sector informal • trabajo doméstico asalariado; gran desafío para la protección social • menores pensiones por factores como discontinuidad en trayectorias laborales y menores ingresos Peso de las desigualdades estructurales del mercado de trabajo e importancia de la formalización del empleo
Avances importantes en protección social no contributivas. Sin embargo los montos involucrados son insuficientes para cubrir las brechas de ingreso de la población que vive en pobreza extrema AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA PENSIONES SOCIALES (En porcentajes de la población mayor a 65 años)
50 40
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS a/ (En porcentajes del total de la población)
25
33,2
35,8
37,2
38,3
40,7
20
20
10
10
5
0
0
2008
2009
2010
2011
2012
21,1
21,6
2009
2010
2011
2012
17,2 14,0
15
30
20,2
20,6
10,3
2000
2005
2008
Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online] http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/ a/ Porcentaje de personas que viven en hogares en que tienen al menos un beneficiario de PTC
La protección social como derecho ciudadano: perspectiva de la CEPAL • Principio de la universalidad: – garantizar determinadas prestaciones o beneficios como derechos, con acuerdos – –
sociales respecto de determinados estándares de calidad y cobertura la selectividad (focalización) es un instrumento para avanzar en la universalización no existe un solo camino para avanzar en la universalización; pero deben evitarse fragmentaciones adicionales de la protección social existente.
• Principio de la solidaridad: – participación en el financiamiento de acuerdo con la capacidad económica de cada cual
+ acción redistributiva que considera las asimetrías de las condiciones socioeconómicas y de la exposición al riesgo la solidaridad integral debe combinar mecanismos contributivos y no contributivos
•
– Principio de la eficiencia: – para potenciar los anteriores principios – implica regulaciones de las combinaciones público privadas Es indispensable actuar respecto del mercado laboral y la gran heterogeneidad de la estructura productiva
Desafíos institucionales de las políticas sociales y sistemas de protección
• • • • • •
Consolidación de un marco legal e institucional adecuado Intersectorialidad: pobreza y desigualdad son problemas multidimensionales (no se trata solo de un tema de ingresos – multiplicidad de privaciones) Articulación nacional-regional-local Búsqueda activa e inclusión de grupos con desventajas adicionales Registros, estadísticas, indicadores: capacidad de diagnóstico y monitoreo Participación y transparencia
Desafíos políticos y estructurales
•
Pactos fiscales para dotar al Estado de mayor capacidad redistributiva y ampliar los espacios para el financiamiento del gasto/inversión social
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Consolidar el gasto/inversión pública social como instrumento de política fiscal contracíclica, con un ejercicio más eficiente
•
Incidir en la estructura productiva y del mercado de trabajo: diversificación productiva, formalización del empleo , políticas para enfrentar las desigualdades
•
Políticas activas de cuidado y liberación de tiempo para la inserción laboral plena de las mujeres