¿CÓMO ABORDAR UN PLAN DE DESARROLLO ORGANIZATIVO Y CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL? (PDOC) UNA GUÍA-ITINERARIO PARA TÉCNICOS/GESTORES (SEGÚN LA EXPERIENCIA DEL AYUNTAMIENTO DE MÁLAGA)
Manuel Serrano Canón Jefe del Servicio de Calidad y Modernización Ayuntamiento de Málaga
UNA GUÍA-ITINERARIO PARA ABORDAR UN PADOC MOTIVACIÓN: La presente Guía-itinerario, encuadrada en las actuaciones de orientación que la Comisión de Modernización y Calidad de la FEMP viene desarrollando, tiene como objetivo transmitir, a aquellos responsables o técnicos de administraciones locales que puedan encontrarse en situación de abordar un proyecto de Calidad, la experiencia y el enfoque que en el Ayuntamiento de Málaga hemos dado a nuestro proyecto. Debe quedar claro que en los cambios organizativos no hay reglas fijas, que la idoneidad de un Plan para un Ayuntamiento será tan variada como Instituciones Locales existan. Pero, también, es verdad que el benchmarking, el análisis de las buenas prácticas y los fracasos de otros, es una de las mejores herramientas de planificación. A nosotros, en el Ayuntamiento de Málaga, nos fue, y nos sigue siendo, muy útil. Nuestro deseo es que así lo sea también a quién estime de interés conocer nuestra experiencia. INTRODUCCIÓN: ¿Por qué un Plan de Desarrollo Organizativo y Calidad?, (PDOC). Como en otras muchas Instituciones, en el Ayuntamiento de Málaga cuando abordamos, en 2001, un Plan de Calidad también acabamos incorporando, además, objetivos de Modernización. Vimos que no tenía mucho sentido trabajar en Calidad si no abordábamos, al mismo tiempo y en particular, la modernización en la atención al ciudadano. Hoy, en 2007, estamos planificando nuestro nuevo Plan cuatrienal integrando objetivos y actuaciones de otros ámbitos del cambio: gestión, NNTT, gobernanza,… Es por ello, que a quienes hoy se planteen abordar un proyecto de mejora en su Organización, les transmitimos nuestro convencimiento de que es mucho más eficaz abordar transformaciones desde ámbitos más integrales que hacerlo sólo desde Calidad, desde Nuevas Tecnologías, o desde Participación Ciudadana como instrumentos independientes. Claro que, para empezar, pueden buscarse otros muchos caminos, como reflejaremos al final del texto en un ejemplo de posible PDOC: pivotando sobre Calidad se pueden abordar, también, acciones puntuales de otros ámbitos muy interrelacionadas. A continuación relatamos, de forma breve (pueden ampliarse conceptos en documento desarrollado adjunto), las fases con las que hoy creemos que debe abordarse un proyecto de mejora, ello basado en nuestras experiencias positivas, en nuestros fracasos y en la observación de otras experiencias externas. FASE DE INICIO: Cualquier proyecto de intervención debe tener una fase de inicio que facilite su ejecución. Esta fase podemos dividirla en tres etapas, donde cada una de ellas obedece más a criterios de objetivos a lograr, que a una sucesión cronológica: 1ª. Etapa de sensibilización: En esta primera etapa de sensibilización se buscan los primeros apoyos al proyecto, el Vº Bº para el inicio. Quienes no hayan iniciado ninguna acción de mejora en su organización, deben en este momento: • Tener como objetivo: lograr, en algunos puestos claves, un mínimo de inquietud por el cambio, de interés por estas metodologías, de necesidad por mejorar el funcionamiento de los servicios o, al menos, que no haya beligerancia activa. • Acometer acciones como: o Organizar algunas jornadas o curso de iniciación a la Calidad o al cambio.
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o Favorecer la visita de algún puesto clave a otra Entidad para ver in situ algún proyecto de mejora. o Aprovechar momentos organizativos propicios: elecciones, modernización informática, convenio de implantación de Firma Electrónica,... o Preparar alguna experiencia piloto limitada en algún departamento. Las claves en esta fase son: o Detectar los puestos de apoyo claves para ganar su participación y localizar los puntos de resistencia manifiesta e influyente para contrarrestarlos. o No quemar el concepto de Calidad o mejora, es decir, no aparentar que se aplica alguna metodología, si no se tienen las garantías de éxito. o Es fundamental utilizar el benchmarking, la experiencia de otras Instituciones.
2ª. Etapa de preparación: Una vez se ha decidido abordar una intervención en Calidad y mejora, y aunque todavía no se cuente con todos los apoyos, se inicia una fase de preparación de la Organización para poder abordar con éxito el proyecto. Esta fase de preparación debe facilitar y crear las condiciones más idóneas para el cambio. Para ello, debe: • Tener como objetivo: o Lograr que el proyecto sea la referencia de cambio, que sea una salida organizativa a los problemas de funcionamiento. o El apoyo de puestos claves y la sensibilización/formación de una amplia base de empleados. o La preparación de claves organizativas que permitan el desarrollo del proyecto: coordinación con otras actuaciones de modernización, impulso de las NNTT, localización de Departamentos para experiencia piloto,.... • Acometer acciones como: además de las descritas en la etapa anterior (cursos, visitas,...), crear las bases presupuestarias y las alianzas con otros Departamentos (Personal, Informática, Secretaría/Intervención,...) que permitan acometer las actuaciones de Calidad. • Las claves en esta fase son: o Que se difundan experiencias de otras Entidades Locales, debe transmitirse la aplicabilidad real de estas metodologías. o Aunque a veces, “una visita vale más que mil palabras”, es vital en esta etapa la formación, como instrumento generador de sensibilización, paliativo de resistencias y, sobre todo, facilitador de personal interno preparado para integrar los grupos de proyecto. o Que se genere la complicidad de puestos claves en cada Departamento y de la propia Institución, se aúnen sinergias entre los que creen en el cambio. Fundamental la implicación del departamento de informática. o El diseño y compromiso de una experiencia piloto controlada y apoyada por la alta dirección crea un efecto motivador. 3ª. Etapa de posicionamiento: Con esta tercera etapa, la de posicionamiento, se persigue fijar las variables estratégicas, las premisas claves para abordar el proyecto, éste no se debe iniciar sin que queden bien claros sus límites y objetivos. Es por ello, que el responsable técnico que asuma estas competencias, antes de iniciar un Plan de actuación, debe elaborar un Proyecto de Intervención en Calidad
(PIC) donde, de forma clara y precisa, se fijen premisas y criterios básicos. En esta fase, pues, se debe: • Tener como objetivo: garantizar que las estrategias, las premisas, los objetivos del proyecto,.... están claros y asumidos antes de iniciarse la planificación. Que lo que se entiende por Calidad sea lo más homogéneo posible; que los recursos, condiciones organizativas,... están delimitados. • Acometer acciones como: o Elaborar un proyecto que debe quedar escrito, aprobado en la estancia política que se estime más conveniente y difundido internamente a todos los niveles. o Crear el grupo de proyecto, Comisión o Comité Técnico de Calidad y otras estructuras de soporte. • Las claves en esta fase son: o El apoyo político tácito y comprometido. o La formación básica en Calidad de un equipo o, al menos, un técnico, responsables que desarrollen el proyecto, que sepan clarificar ideas y proponer alternativas viables. o Conocer y analizar las experiencias de otros (benchmarking). o El PIC no es aún el PDOC, son las líneas estratégicas que harán que luego el Plan se alinee con los requerimientos organizativos, si no se corre el riesgo de elaborar un Plan alejado de la estrategia corporativa. FASE DE PLANIFICACIÓN: Una vez delimitado el proyecto, se inicia la fase de planificación que ha de contemplar dos aspectos básicos. • Las estrategias marcadas en el PIC. • La realidad municipal, los puntos fuertes y débiles de la Organización para abordar el proyecto. 1ª Etapa de diagnóstico: Un PDOC genera suficientes expectativas, es lo suficientemente complejo y variado que no debe abordarse de forma alejada de la realidad municipal, sin un diagnóstico previo. Dos son sus objetivos básicos: • Hacer un análisis previo de la Organización que nos permita que la planificación posterior sea realista, factible, ajustada a las peculiaridades organizativas. • Implicar al mayor número de empleados en el proyecto, son ellos, quienes luego deben participar en su aplicación. El análisis se ha de realizar en dos niveles: General a la Organización: o Del entorno externo: económico, social, político-institucional, cultural y de la sociedad del conocimiento. o Del entorno interno: DAFO y variables organizativas (desarrollo tecnológico, disponibilidad de recursos, estructura de costes, estructura interna, cultura organizativa, sistemas de comunicación,...) transversales a toda la Organización. • En cada Departamento (salvo que la Entidad sea muy pequeña y se haga global) se deben analizar las variables relacionadas con su estructura, funcionamiento, cultura organizativa,…. •
En esta fase, pues, se debe: • Tener como objetivo: además de los ya citados de adaptación a la realidad organizativa y la implicación del mayor número de empleados, esta fase es un buen momento para, tomar el pulso a la Organización y, con un pequeño contrato de asesoramiento, contrastar la eficacia de empresas consultoras. • Acometer acciones como: o Crear un grupo de proyecto que sea el responsable del diagnóstico previo y de la elaboración del PDOC. o Crear grupos de análisis en cada Departamento que serán previamente formados e informados de la metodología de análisis a llevar a cabo. o Se realizarán sesiones de presentación por todos los Departamentos explicando objetivos, contenido y programación del análisis. o Se deben ofrecer formas de participación a todos los interesados, creando canales de comunicación al respecto. o Aprovechar las sesiones de diagnóstico con sesiones de formación e información sobre temas de Calidad y otros ámbitos y herramientas. • Las claves en esta fase son: o Buscar la mayor información, transparencia, difusión,... de las actuaciones. o Lograr la mayor participación posible. Los objetivos técnicos deben, en alguna manera, supeditarse a una participación y consenso elevados. o Lograr un clima de expectativa, de sinergia positiva, de cierta competitividad, de confianza en los planteamientos. 2ª Etapa de elaboración del Plan de Actuación: Finalizado el diagnóstico, los mismos grupos de análisis deben elaborar una propuesta del Plan de su Departamento, con el mayor consenso interno posible, donde se especificará, como mínimo: objetivos, actividades propuestas, cronograma, recursos y disponibilidad. Por su lado el grupo de proyecto, con toda la información recibida de los diagnósticos de cada Departamento, sus propuestas de Planes de actividades propios y con los datos de su análisis del entorno, elaborará el PDOC de la Institución. La estructura del Plan variará con las peculiaridades de cada Organización. En síntesis esta fase, crucial en el desarrollo del proyecto, debe: • Tener como objetivo: o Ajustar las actuaciones a lo especificado en el Proyecto de Intervención, garantizar que se respeta la definición estratégica predeterminada, incorporando nuevas propuestas motivadas de la etapa de diagnóstico. o Asegurar que el Plan es viable y factible, es el más adecuado a la Organización, no solo por su enfoque, contenido o actuaciones, sino, también, por su dinámica, la disponibilidad de recursos, su liderazgo,... o Que las actuaciones contemplen el punto de vista de quienes luego han de desarrollarlas: los empleados municipales. • Acometer acciones como: o Análisis de otros planes de Instituciones similares. o Asesoramiento de consultoría o expertos de otras administraciones, que eviten propuestas desmesuradas. o Llevar a cabo cuantas sesiones de debate y consenso sean necesarias para, en la medida de lo posible, garantizar que se adapta a la mayoría de enfoques y planteamientos (sin olvidar la perspectiva del ciudadano). • Las claves en esta fase son:
La búsqueda de un clima de sinergia en torno al Plan. Garantizar el compromiso y apoyo político al Plan. Buscar la secuencia de actuación más adecuada. Es fundamental compaginar los intereses de cada Departamento con los de la Entidad y, sobre todo, con los del usuario. o Buscar un equilibrio entre la realidad de estas actuaciones, necesariamente a medio-largo plazo, y el deseo legítimo de logro a corto plazo. o o o o
FASE DE IMPLANTACIÓN: Con frecuencia no suele darse a la fase de implantación la importancia debida. Es fundamental que el grupo responsable del PDOC coordine y supervise la ejecución de las actividades, gestione los recursos disponibles, evalúe el nivel de cumplimentación,... y que, igualmente, cada actuación tenga un grupo de proyecto que sea el responsable de su aplicación (por ej. la certificación en ISO, la implantación del 010,...). Una vez implantada una metodología hay que seguir manteniéndola, hasta que esté consolidada y de resultados. Por tanto, en esta fase se debe: • Tener como objetivo: garantizar la correcta aplicación del Plan, el desarrollo más óptimo, previniendo y solventando contingencias e imprevistos. • Acometer acciones como: o Diseñar la puesta en marcha de las actuaciones en todo su detalle, contando con los actores que han de llevarlas a cabo (los empleados). o El grupo de proyecto debe implantar mecanismos de seguimiento: reuniones periódicas, listas de control, actas de reuniones,.... o Igualmente las estructuras de Calidad (Comisión Técnica, Unidad Gestora,....) deben ejercer su coordinación y tutela periódicamente. o Cualquier actuación debe comenzar con un curso o sesión de información que facilite su aplicación. • Las claves en esta fase son: o El ritmo de implantación se readaptará en todo momento a variables organizativas que lo aconsejen. o En la medida de lo posible, la aplicación de metodologías (ISO, Cartas, Cuadro de Mandos,...) debe hacerse, primero, en experiencia piloto en algún departamento. o Las aplicaciones (ISO, Cartas, NNTT,...) no son un fin en sí mismas, el fin es la mejora de los servicios. o El Plan es revisable y adaptable a los intereses de la Organización. o La formación/información y el contar con la experiencia de otras Entidades (benchmarking) siguen siendo fundamentales. FASE DE EVALUACIÓN DE LA INTERVENCIÓN: Es evidente la importancia de la medida en cualquier proyecto de Calidad. Como es obvio, esta fase es simultánea a la de implantación, la evaluación es continua. Deben evaluarse aspectos como: • El desarrollo del propio PDOC. • El seguimiento de las actividades. • La evaluación del impacto: sobre actividades concretas, sobre el Sistema de Gestión de la Calidad y sobre la prestación de los servicios. Para el desarrollo de esta fase se debe:
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Tener como objetivo: disponer de información constantemente de cómo estamos aplicando el Plan, su nivel de desarrollo (eficacia), con que recursos (eficiencia) y con qué resultados (impacto), las áreas a mejorar y las adaptaciones o redefiniciones. Acometer acciones como: o Crear desde el principio la cultura de la medida y la evaluación. Diseñar e implantar cuanto antes un Sistema de Indicadores de Gestión. o Crear un equipo de auditores internos, que vayan asumiendo competencias progresivamente. o Formalizar la utilización de cuestionarios test/retest, listas de chequeo, cuadros de control, actas de sesiones,.... o Comunicar las evaluaciones, sus resultados. Las claves en esta fase son: o Vencer las resistencias a dar datos y a ser evaluados, tan asentadas en nuestras Organizaciones; garantizar la adecuada confidencialidad. o No abusar de cuestionarios, indicadores, datos,... sin que sirvan realmente para obtener información para la mejora. o Crear la cultura de que las cosas (la ejecución del Plan, su readaptación, los cambios,...) se hacen porque hay datos que lo sustentan, la toma de decisiones se basa en datos.
OTROS PLANES DE APOYO: La implantación de un PDOC, para facilitar su éxito, debe tener el apoyo de un Plan de Formación y otro de Comunicación específicos, dada la importancia que ambas variables tienen en el desarrollo organizativo. 1º El Plan de Formación en Calidad: Ya se ha venido comentando su importancia en todas las fases, con los objetivos de sensibilizar, informar, entrenar, desarrollar habilidades y competencias, formar en técnicas y contenidos concretos, desarrollar equipos,... Algunas claves: • Formar un pequeño grupo de expertos en Calidad, ahorra consultoría y ajusta el Plan a la realidad municipal. • Favorecer la formación básica en Calidad (existe una gran variedad de cursos organizados gratuitamente por Instituciones Públicas) al mayor número de implicados. • Todas las acciones deben iniciarse con una sesión de formación/información. • En estos cursos, las experiencias de otras Entidades Públicas son clarificadoras. 2º El Plan de Comunicación de la Calidad: Un proyecto de cambio debe ser convenientemente comunicado y difundido. El desconocimiento crea resistencias y facilita la comunicación informal. Todas las fases y aspectos del proyecto deben estar recogidos en un Plan de comunicación específico para el Plan: sesiones informativas, grupos y foros de debate, folletos, revista de Calidad,.... son instrumentos que posibilitarán un adecuado desarrollo y la mayor implicación de los empleados. Algunas claves: • Comunicar internamente el proyecto desde sus inicios, y externamente cuando haya resultados o aplicaciones que ofrecer, para facilitar su uso.
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La comunicación externa sobre Calidad eleva el nivel de expectativas del usuario. Por ello, no se deben publicitar excesivamente los proyectos, sino difundirlos cuando sean realidades de aplicación que den respuestas concretas. La comunicación no debe ser solo unidireccional (de los responsables de proyecto a empleados o usuarios), debe ser bidireccional y recoger el feedback de retorno. La comunicación tiene que transmitir el sentido de solidez del proyecto, de compromiso real, de rigurosidad en su desarrollo, de veracidad de los objetivos,...
UN EJEMPLO DE PDOC EN FASE INICIAL: A continuación exponemos, de forma esquemática, un hipotético PDOC que una Institución Local, que inicie su intervención desde niveles poco elevados de madurez organizativa, podría abordar, siempre tras la delimitación de proyecto y la fase de diagnóstico. Insistimos que sólo a titulo de ejemplo y con la advertencia de que la realidad de cada Organización, es la que debe condicionar las actuaciones. En el ámbito de la Calidad, debe empezarse por: • Intervención en procesos: la identificación, simplificación y normalización de procesos debe ser el primer objetivo. Esta intervención puede realizarse directamente o en el marco de la certificación en ISO o para la elaboración de cartas de servicio. (La autoevaluación parece aconsejable en una segunda fase). • Grupos de mejora: deben abordarse desde el inicio, son una herramienta imprescindible de mejora continua, de implicación de empleados,… de logro de resultados a corto plazo. • Indicadores de Calidad: debe hacerse de forma integrada con la intervención en procesos. • Las herramientas de Calidad: ayudan al análisis de datos e indicadores. En el ámbito de la participación y atención ciudadana, cuanto antes hay que abordar la atención al ciudadano: • Debe crearse el Sistema de Atención al Ciudadano (SAC) y su estructura de mantenimiento, que permita abordar las Oficinas Integrales (OACs), el 010 y la ventanilla electrónica. • Según el tamaño de la Entidad, puede ser interesante la elaboración de Guías de Servicio y diseño del portal corporativo. • Deben implantarse un sistema de quejas y sugerencias. • Habrá que abordar el diseño del sistema de evaluación de la satisfacción y percepción de los usuarios. • Deben darse los pasos para preparar la administración electrónica (aunque sea para cumplimentación legal): firma electrónica, oficinas interadministrativas (060),… En el ámbito de las NNTT: para poder abordar los objetivos anteriores se precisará: • Abordar infraestructuras web, redes corporativas y sistemas de integración de datos. • Modernización de sistemas y aplicaciones corporativas transversales como: registro general, gestor de expedientes, gestor documental,…. • Imprescindible abordar las necesidades tecnológicas de soporte de la eadministración: gestor de contenidos, registro telemático, certificación digital,…
En el ámbito de la transformación administrativa y la gestión, algunas mejoras en la gestión que serán complementarias y facilitadoras: • Aprovechando los recursos y en coordinación con la intervención en procesos y la e-administración, es interesante abordar la simplificación administrativa, los trámites al momento, la elaboración de un manual de organización y procedimientos. • Junto a los indicadores de calidad, debe establecerse un sistema de indicadores de gestión y abordarse las primeras etapas de la creación de cuadros de mando. • Debe abordarse la implantación de un portal de gestión interno, que permita aplicaciones de firma electrónica interna, foros de comunicación y otros servicios al empleado. • Hay que abordar necesariamente un Plan de Formación del personal que permita la puesta en marcha de las actuaciones, así como establecer canales de comunicación interna. • Igualmente será útil algún sistema de premios y reconocimiento. Si el Estatuto de la Función Pública definitivamente implanta la evaluación al mérito habrá que abordar actuaciones para su aplicación. • Se deben abordar estrategias de refuerzo del liderazgo político, gestor y de mandos intermedios. En el ámbito de la Gobernanza y estrategias: este ámbito requiere niveles de madurez organizativa más avanzados. En cualquier caso, se puede ir abordando: • Planteamientos y políticas de sostenibilidad, como por ejemplo la Agenda 21. • Pueden realizarse experiencias con foros cívicos o grupos enfocados. • Analizarse aspectos de repercusión en los servicios de la ética y responsabilidad social corporativa. EPÍLOGO: El enfoque y esquema de planificación desarrollado es el que entendemos más idóneo como punto de partida en la actualidad: Plan de Calidad con acciones coordinadas en los otros ámbitos. Nos basamos en: • La experiencia que hemos seguido en nuestra Institución, con un elevado nivel de satisfacción en cuanto a los logros obtenidos y el ritmo de implantación. Nuestro Plan de Acción en Calidad incluía también aspectos de modernización (atención al ciudadano). • La constatación de que, la ausencia de planificación en acciones paralelas en otros ámbitos (sobre todo en Nuevas Tecnologías y Gestión), nos han supuesto limitaciones en ese proyecto de Calidad y Modernización. Tras varios años de abordar estos primeros niveles de Calidad y Modernización, es cuando debe abordarse un PDOC más ambicioso. En la actualidad, abril de 2007, en el Ayuntamiento de Málaga estamos ultimando el diseño de un nuevo Plan, con este nuevo enfoque integral a todos los ámbitos de gestión, su alcance será de 2008 a 2011. Esperamos, en su día, poder transmitir a los interesados esta nueva experiencia, hasta ahora parece confirmar todas las expectativas de aceptación, ilusión, compromiso, sinergia,… Manuel Serrano Canón Jefe del Servicio de Calidad y Modernización Ayuntamiento de Málaga