UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA "JOSE SIMEÓN CAÑAS”
LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EL AMSS: ESTUDIO DEL PLAN DE DESARROLLO TERRITORIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE SAN SALVADOR, PLAN PARCIAL EL ESPINO Y PLAN PARCIAL SAN BENITO.
TRABAJO DE GRADUACIÓN PREPARADO PARA LA
FACULTAD DE INGENIERÍA Y ARQUITECTURA PARA OPTAR AL GRADO DE
ARQUITECTO POR:
WILLIAM FERNANDO MARROQUÍN FLORES
OCTUBRE 2014 ANTIGUO CUSCATLÁN, EL SALVADOR, C.A.
RECTOR ANDREU OLIVA DE LA ESPERANZA, S.J.
SECRETARIA GENERAL SILVIA AZUCENA DE FERNÁNDEZ
DECANO DE LA FACULTAD DE INGENIERÍA Y ARQUITECTURA
CARLOS GONZALO CAÑAS GUTIERREZ
COORDINADOR DE LA CARRERA DE ARQUITECTURA RICARDO ERNESTO RAMOS CASTILLO
DIRECTOR DEL TRABAJO RICARDO ERNESTO RAMOS CASTILLO
LECTOR CARLOS ERNESTO FERRUFINO MARTÍNEZ
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RESUMEN El contenido de la presente investigación es producto de un proceso de análisis de distintas herramientas de planificación urbana utilizadas en la gestión del territorio metropolitano –a distintas escalas- desde al menos los últimos 50 años. El análisis de tres instrumentos que responden a diferentes escalas como el plan de ordenamiento y desarrollo territorial para la subregión Área Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial El Espino y el Plan Parcial San Benito, así como la Microzona de la Zona Rosa incluido en este último Plan Parcial, permiten al lector entender las relaciones urbanas en el territorio determinando la coherencia de los planes elaborados e identificando aquellos aspectos que facilitan o no su implementación efectiva luego de los procesos de elaboración de los mismos. A lo largo del documento se analizan los aspectos generales y técnicos de cada uno de los planes que permiten comprender los orígenes de su formulación, los actores involucrados en los procesos de planificación urbana, los costos de la planificación, sus alcances, objetivos, estrategias y propuestas de cada uno de ellos. Una sección del documento realiza una comparación de propuestas en cinco ejes esenciales de los planes analizados con el objeto de establecer relación entre las escalas de intervención, dichos ejes son: i)desarrollo económico y social; ii) desarrollo territorial y urbanístico; iii) desarrollo de infraestructura; iv) gestión ambiental y cultural; y v) gestión de riesgos. Poniendo especial énfasis en el quinto eje, como un aspecto es relevante en el análisis dado que, históricamente los planes de desarrollo territorial se han elaborado usualmente luego de desastres naturales que constantemente han afectado al país. Durante el análisis se incorporan distintas entrevistas a actores de diversos sectores involucrados en el proceso de planificación urbana y que además forman parte de la historia de la planificación urbana en El Salvador por haber desempeñado distintos roles en variadas esferas públicas (institucional, desarrollos privados, ONG’s, entre otros) a lo largo de los últimos 50 años.
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La investigación realiza un esfuerzo para obtener la mayor cantidad de información posible sobre la planificación urbana del Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) incluso más allá de los tres planes en los que se centra el presente documento de manera que sirva como un punto de partida para próximas investigaciones y futuros análisis. En análisis documental es exhaustivo según la documentación disponible pues se retoma información sobre planes metropolitanos desde 1950, época en dónde se realizó el primer Plan de San Salvador. Finalmente la investigación realiza ciertas recomendaciones sobre cómo pueden mejorarse los procesos de planificación a distintas escalas y los elementos que se deben considerar para realizar ejercicios de planificación que sea satisfactorios y cuyos resultados de implementación sean más altos que lo que la historia demuestra.
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ÍNDICE
RESUMEN ............................................................................................................................ i ÍNDICE DE FIGURAS .......................................................................................................... v ÍNDICE DE TABLAS ......................................................................................................... vii SIGLAS ............................................................................................................................... ix ABREVIATURAS ................................................................................................................ xi CAPÍTULO 1. GENERALIDADES ....................................................................................... 1 1.1 Antecedentes ............................................................................................................ 1 1.2. Planteamiento del Problema .................................................................................. 8 1.3. Justificación ............................................................................................................ 8 1.4. Objetivos ................................................................................................................ 11 Objetivo general ......................................................................................................... 11 Objetivos específicos ................................................................................................. 11 1.5. Alcances................................................................................................................. 12 CAPÍTULO 2. MARCO DE REFERENCIA ........................................................................ 14 2.1. Conceptos .............................................................................................................. 14 CAPÍTULO 3. METODOLOGÍA ......................................................................................... 19 3.1. Método de investigación: casos de estudio ....................................................... 20 3.2. Esquema del proceso de investigación .............................................................. 22 3.3. Estructura de la investigación ............................................................................. 22 3.3.1. Etapa conceptual: perfil del trabajo .................................................................. 22 3.3.2. Etapa de investigación ..................................................................................... 23 3.3.3. Planes a estudiar .............................................................................................. 24 3.3.4. Actores que participan en la elaboración e implementación de los planes ...... 26 3.3.5. Criterios de selección de entrevistas ............................................................ 27 3.3.6. Etapa de clasificación y sistematización .......................................................... 32 3.4. Formulación de preposiciones ............................................................................ 34 CAPÍTULO 4. ANÁLISIS DE INVESTIGACIÓN ................................................................ 36 4.1. Tablas ..................................................................................................................... 36
4.1.1 Tablas de comparación general entre el Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano para la Zona de San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino. ................... 36 4.1.2 Tabla de comparación técnica entre el Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano para la Zona de San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino. ................... 40 CAPITULO 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................. 54 5.1 Conclusiones .......................................................................................................... 54 5.2 Recomendaciones .................................................................................................. 58 REFERENCIAS .................................................................................................................. 60! ANEXOS Anexo A. Respuestas y expedientes a solicitudes de información. Anexo B. Formato y transcripción de entrevistas.
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ÍNDICE DE FIGURAS Ilustración 1.1: Crecimiento poblacional en el Área Metropolitana de San Salvador según el documento del METROPLAN 80 disponible en la biblioteca de la Dirección de Urbanismo y Arquitectura, hoy en el Ministerio de Obras Públicas (MOP). ......................... 2 Ilustración 1.2: Un documento sobre el Plan de Desarrollo Metropolitano (METROPLAN 80) elaborado por la firma Adley Associates, Inc. de Estados Unidos para el Ministerio de Obras Públicas detalla cifras demográficas hasta 1961 y hace una propuesta de municipios que podrían confirmar el AMSS. ........................................................................ 3 Ilustración 1.3: Detalle de costos y fuentes de financiamiento del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador según registros del MOP. ... 10 Ilustración 3.1: Esquema del proceso de investigación ................................................... 22 Ilustración 4.1: Propuestas de Intervenciones de Planes Parciales y Planes Maestros del Plan de Desarrollo Territorial de la Subregión Metropolitana (M 2B) ................................. 48 Ilustración 4.2: Mapa de Propuestas de Actuación Urbanísticas proyectadas en Finca El Espino (Plan Parcial El Espino) ......................................................................................... 50 Ilustración 4.3: Propuesta de intervención urbana en Zona Rosa (Plan Parcial San Benito) ................................................................................................................................ 51 Ilustración 4.4: Mapa de propuestas de Intervenciones de Movilidad contenidas en el Plan de la Subregión del AMSS ......................................................................................... 52 Ilustración 4.5: Mapa de Peligrosidad y Riesgo en Orden a la Gestión del Riesgo contenido en el Plan de la Subregión del AMSS ............................................................... 53
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ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1.1.: Planes de ordenamiento territorial para el AMSS desde 1950 a 2013. ............. 5 Tabla 1.2: Planes parciales de ordenamiento urbano para el AMSS desde 1950 a 2013. . 7 Tabla 3.1: Listado de posibles actores a entrevistar durante la investigación .................. 28 Tabla 3.2: Tabla de ejemplo de comparación de aspectos generales de los planes……..32 Tabla 3.3: Tabla de ejemplo de comparación de aspectos técnicos de los planes……….33 Tabla 4.1: Tabla de comparación de generalidades entre planes analizados .................. 36 Tabla 4.2: Tabla de comparación técnica entre propuestas de planes analizados ........... 40
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SIGLAS AMSS:
Área Metropolitana de San Salvador
COAMSS:
Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de El Salvador
COMURES:
Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador
CONAPLAN:
Consejo Nacional de Planificación
ERU:
Empresa de Renovación Urbana
EPYPSA:
Estudios Proyectos y Planificación S.A.
FODES:
Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios.
ISDEM:
Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
LAIP:
Ley de Acceso a la Información Pública
LODT:
Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
MARN:
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
METROPLAN:
Plan Urbano para el Área Metropolitana de San Salvador
MOP:
Ministerio de Obras Públicas
OIR:
Oficina de Información y Respuesta
OPAMSS:
Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador
PEP:
Plan Estratégico Participativo
PDL:
Plan de Desarrollo Local
PDT:
Plan de Desarrollo Territorial
PNODT:
Plan Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
UAIP:
Unidad de Acceso a la Información Pública
VMVDU:
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
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ABREVIATURAS Etc.:
Etcétera
Km:
Kilómetro
Km²:
Kilómetro cuadrado
Ha:
Hectárea
xi
CAPÍTULO 1. GENERALIDADES 1.1 Antecedentes La planificación territorial en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) ha tenido numerosos intentos en los últimos 60 años. Según información proporcionada a través de una solicitud de información pública por la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS), creada un par de años después del terremoto de 1986 como el brazo técnico del recién conformado Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador (COAMSS), el “Primer Plan de San Salvador” según los registros se realizó alrededor del año 1954 entre el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y la extinta Dirección General de Urbanismo y Arquitectura (DUA). Un discurso del Ing. Oscar Nosthas Mena, Director General de Urbanismo y Arquitectura, pronunciado durante la inauguración del Simposio de Desarrollo Metropolitano “METROPLAN 80” en mayo de 1969 sobre el urbanismo en El Salvador y los propósitos y alcances del plan de desarrollo metropolitano detalla que, “los problemas de una pequeña ciudad de que el primer estudio urbano trató hace 15 años (en referencia al Primer Plan de San Salvador) se han convertido en problemas críticos de importancia nacional y de alcance metropolitano”. El documento, compilado en un libro sobre el METROPLAN 80 por el Consejo Nacional de Planificación y Coordinación Económica, el Ministerio de Obras Públicas y la Dirección General de Urbanismo y Arquitectura –DUA- (creada tres años antes del simposio de 1969), señala que: “existe una anarquía completa con la cual se están construyendo las ciudades de la República” y que “todas las instituciones del Gobierno central, instituciones autónomas y municipales operan en la ciudad con criterios aislados y descoordinados obteniendo un ambiente desordenado”. El diagnóstico realizado para la elaboración del METROPLAN 80 señala que para 1969 se evidenciaron problemas que cuando se realizó el Primer Plan de San Salvador en 1954 “casi eran inexistentes”, como las colonias ilegales, el desorden la localización industrial, el congestionamiento del tráfico, la falta de acceso de un lado a otro de la metrópolis, la decadencia del centro y la falta de servicios básicos en la periferia del área metropolitana.
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Ilustración 1.1: Crecimiento poblacional en el Área Metropolitana de San Salvador según el documento del METROPLAN 80 disponible en la biblioteca de la Dirección de Urbanismo y Arquitectura, hoy en el Ministerio de Obras Públicas (MOP).
Otro texto en el mismo libro, esta vez escrito por el Arq. Alberto Harth Deneke, cita al planificador regional holandés John Friedmann para definir la planificación urbana como “inteligencia aplicada al futuro”, el documento hace referencia al papel de AMSS en relación a Centroamérica. Según consta en el texto para esa fecha aún no se habían definido los límites políticos, administrativos, ni funcionales del Área Metropolitana. Harth, asegura que “el Área Metropolitana de San Salvador, no se ha considerado seriamente
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como una entidad geográfica significativa del desarrollo en relación a otras regiones del país”. Harth Deneke explica que, el hecho de establecer una unidad de coordinación metropolitana en la que estén todos los municipios cercanos no implica su adopción como unidad política-administrativa, sino más bien como un espacio de coordinación del territorio desde la cual se ofrece la oportunidad de posicionar el AMSS como una región que podría “concentrar la industrialización con economías de escala y economías externas” en competencia con el resto de capitales. El documento define diez municipios que pertenecen al AMSS divididos en cinco microrregiones.
Ilustración 1.2: Un documento sobre el Plan de Desarrollo Metropolitano (METROPLAN 80) elaborado por la firma Adley Associates, Inc. de Estados Unidos para el Ministerio de Obras Públicas detalla cifras demográficas hasta 1961 y hace una propuesta de municipios que podrían confirmar el AMSS.
De la misma manera que Harth Deneke, 17 años después y luego del devastador terremoto de 1986 que afectó principalmente el centro histórico de San Salvador, un grupo de alcaldes visualizaron de la misma manera que sus municipios se habían
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convertido en una metrópoli y que los problemas de sus localidades no podían ser tratados en forma aislada, eso dio pié a conformar el COAMSS con la finalidad de favorecer la reconstrucción del AMSS en forma unida y gestionar proyectos comunes cada uno manejando su territorio de forma autónoma pero coordinada. Unos meses después de la firma de los Acuerdos de Paz en 1992, el COAMSS presentó a la Asamblea Legislativa de El Salvador un anteproyecto de ley para ordenar el desarrollo del territorio, un año más tarde, sería aprobada la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, la cual, tiene como objeto regular el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano y rural del AMSS y que define al área metropolitana como una sola unidad de gestión urbanística, es decir un mecanismo de asociación inmobiliario que permite la ejecución de proyectos de renovación urbana, a la vez que brinda al consejo de alcaldes asociados la facultad de aprobar el reglamento de la ley. La mencionada ley cede a OPAMSS la facultad de dar curso legal a los trámites necesarios para calificar el uso del suelo, el otorgamiento de permisos parcelación o construcción, obtener el aval del municipio para la realización de proyectos y efectuar, entre otras actividades, las recepciones de obras a todo proyecto a realizar dentro de la unidad urbanística. (OPAMSS, 2014) La historia de la planificación del Área Metropolitana se remota muchas décadas antes de la creación del COAMSS-OPAMSS. Desde ese primer intento de planificar dicha área en 1954, el Gobierno a través de sus distintas dependencias ha realizado –en los últimas seis décadas- la elaboración de al menos ocho planes de gran escala con el objetivo de regular y definir las líneas de crecimiento de las principales ciudades contenidas en el AMSS, sin embargo solamente uno de esos planes tiene aprobación jurídica y está en vigencia: el METROPLAN 2000, elaborado hace más de dos décadas por la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) según consta en la tabla siguiente:
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Tabla 1.1: Planes de ordenamiento territorial para el AMSS desde 1950 a 2013.
Nombre del plan
Año
Institución
Aprobación
Primer Plan de San Salvador
1954
MOP/DUA
NO
Primer Plan Vial Metropolitano
1955
MOP/DUA
NO
Metroplan 80
1969
MIPLAN
NO
Críticas
1978
MIPLAN
NO
Plan de Reconstrucción Municipio de San
1987
VMVDU
NO
Metroplan 2000
1990
OPAMSS
SI (Vigente)
Plan Maestro de Desarrollo Urbano del Área
1997
VMVDU
NO
2010
VMVDU
NO
2012
MARN
SI
Plan
de
Mejoramiento
de
Áreas
Metropolitanas
Salvador
Metropolitana
de
San
Salvador
Ampliada
(PLAMADUR-AMSSA) Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para la Subregión de San Salvador Directrices de Zonificación Ambiental
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS). El METROPLAN 2000, según Mario Lungo (2005 †), exdirector de la OPAMSS, en una entrevista dada al periódico digital salvadoreño El Faro en julio de 2004 se quedaba muy vago al no establecer las etapas ni los actores para implementar cada una de las acciones estipuladas en el, éste en algunos casos involucraba a actores “polémicos” que dificultaban o retrasaban los procesos de consulta o consenso de acuerdos.
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Pese a no tener un plan metropolitano actualizado recientemente que cuente con todas las autorizaciones, aprobaciones y la debida vigencia legal correspondiente, el ejercicio de la planificación urbana no se ha detenido, muchos desarrolladores urbanos privados – contratados en gran parte de los casos por asociaciones residenciales privadas- así como distintas instituciones del Gobierno a través de sus dependencias relacionadas al desarrollo y la planificación territorial y algunas municipalidades, han realizado talleres participativos con distintos actores para obtener información sobre la identificación de las principales problemáticas de la ciudad; pero sobre todo para que sean parte de un proceso que, en la mayoría de los casos, ha dado pié a la elaboración de planes metropolitanos y locales. Producto de este trabajo continuo de planificación del territorio se han desarrollado planes a un nivel más local, para los cuales además de distintas consultas usando múltiples metodologías como talleres participativos con actores de la sociedad civil se han aprobado e implementado diferentes mecanismos de gestión de la ciudad. Según información obtenida en OPAMSS, los planes parciales –como se les llama a estas unidades urbanas de menor escala- representan un alto número desarrollados, aprobados y legalmente en vigencia luego de los terremotos del 2001, sin embargo, los únicos dos que aún no gozan de aprobación jurídica fueron los elaborados por la misma OPAMSS; el primero, unos meses después de los terremotos del 2001, que regularía el ordenamiento territorial del centro histórico de San Salvador y uno más reciente, los desarrollos urbanos en la finca El Espino como muestra en la siguiente tabla:
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Tabla 1.2: Planes parciales de ordenamiento para el AMSS desde 1950 a 2013.
Nombre del plan
Año
Institución
Aprobació n
Plan
de
Rescate
del
Centro
de
San
2001
OPAMSS
NO
Plan Parcial Colonia San Benito
2002
Alcaldía SS
SI
Plan Parcial Colonia Miramonte
2002
Alcaldía SS
SI
Plan Parcial Avenida Independencia
2003
Alcaldía SS
SI
Plan Parcial Colonia Centroamérica
2003
Alcaldía SS
SI
Plan Parcial El Espino
2003
OPAMSS
NO
Plan Logístico
2006
Alcaldía Nejapa
SI
Plan El Ángel
2007
Alcaldía de
SI
Salvador
Apopa Microplan de revitalización urbana de la
2008
Alcaldía SS
SI
Microplan Colonia Maquilishuat
2010
Alcaldía SS
SI
Plan Parcia Colonia San Francisco y Las
2010
Alcaldía SS
SI
Calle Arce
Mercedes Fuente: Elaboración propia con información obtenida de la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS). El más reciente ejercicio de planificación desarrollado, esta vez por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) dentro del Ministerio de Obras Públicas, es el Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial para la Subregión de San Salvador elaborado en 2010 por un consorcio de empresas contratadas por el VMVDU entre 7
nacionales e internacionales (EPYPSA LOTTI–León Sol) para realizar todo el proceso de consulta, sistematización, elaboración y documentación del plan y sus respectivas carpetas técnicas que servirían para su implementación. A casi cinco años de la elaboración del plan, este continúa sin aprobación jurídica y sin vigencia legal.
1.2. Planteamiento del Problema La Región Metropolitana de San Salvador ha sido “sobre diagnosticada” y “sobre planeada” durante, al menos, los últimos 50 años con numerosos ejercicios de planificación, la mayoría de ellos, sin aprobación jurídica ni vigencia legal para ser implementados. A nivel local, los planes parciales tuvieron su auge luego de distintas catástrofes naturales (terremotos; inundaciones; deslaves; entre otras) y su implementación ha sido más efectiva o al menos con mayores posibilidades de ejecución que los planes metropolitanos dada la vigencia legal y aprobación jurídica con la que gozan al menos el 90% de ellos. Pese a la gran cantidad de planes urbanos realizados, el país continúa desarrollando nuevos planes sin tomar en cuenta que existen precedentes que merecen una revisión para determinar su validez en el tiempo y su posible aprobación e implementación.
1.3. Justificación El Salvador, en especial en lo que se refiere a su área metropolitana, es un país “sobrediagnosticado” y “sobreplaneado”, no solamente en el tema de desarrollo territorial y urbano sino que más bien, parece ser una característica de todos los planes que independientemente del tema que se elaboran en este país. Sin embargo, en la cuestión urbana y pese a que desde hace más de 60 años se vienen realizando ejercicios de planificación para el desarrollo del territorio, en distintas escalas y con diferentes metodologías, solamente uno de ellos, elaborado hace más de dos décadas, cuenta con plena vigencia y aprobación jurídica: el METROPLAN 2000 elaborado por la OPAMSS en 1990.
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El tiempo, conocimiento y experiencia de múltiples equipos interdisciplinarios de profesionales, los más de 50 años de trabajo y los millones de dólares proveniente de recursos públicos, préstamos y donaciones de cooperación internacional que se han invertido en la elaboración de los planes desarrollados, pocos han trascendido de los documentos a su implementación. En documentación obtenida a través de las solicitudes de información pública #MOP-4352014 y #MOP-436-2014 el Arq. Yonny Marroquín, subdirector de Desarrollo Territorial y Urbanismo del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) detalla en el oficio VMVDU-DDTUC-SDTU-005-02/06/2014 que no existen los archivos de cinco de los ocho planes metropolitanos: Plan Metropolitano de San Salvador, Primer Plan Vial Metropolitano, Plan de Mejoramiento de Áreas Críticas Metropolitano, Plan de Reconstrucción del Municipio de San Salvador y METROPLAN 2000 –sin embargo este sí se encontraba en los archivos de OPAMSS-. Al consultar respecto a los costos, fuentes de financiamiento, tiempo de duración
y
ejecución de los ocho planes metropolitanos el subdirector de la unidad aseguró que “sólo se incluyeron los datos de Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador pues el resto no fue localizado en los archivos” del Ministerio de Obras Públicas. El Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana del San Salvador costó, según el MOP, $2,311,948.69 financiados por el Fondo Salvadoreño de Estudios de Preinversión (FOSEP), tuvo una duración de 17 meses y fue presentado a los alcaldes del COAMSS en 16/10/2010.
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Ilustración 1.3: Detalle de costos y fuentes de financiamiento del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador según registros del MOP. Fuente: Información obtenida de la Oficina de Información del Ministerio de Obras Públicas (MOP) Sin duda, la falta de documentación, tanto de las estrategias urbanas como de los costos invertidos en la elaboración de los planes de gestión del territorio, elaborados por las distintas instituciones de gobierno central encargadas del tema, constituyen un grave impedimento para la planificación urbana pues siempre hay que partir de cero a la hora de planificar para el AMSS y no existe, al menos en los datos oficiales de la institución rectora de la planificación urbana, registros de los esfuerzos anteriores realizados por el Gobierno Central. Sin embargo, más allá de la documentación es importante, para una amplia participación ciudadana y consultas con múltiples actores, en todo el proceso de elaboración del plan para garantizar una alta validación de las propuestas que luego faciliten su implementación. Las propuestas deben surgir de los ejercicios de participación realizados, estar sustentadas técnicamente, perseguir los mismos objetivos que los territorios donde tendrán impacto los programas y proyecto, construir la voluntad social y política para su
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implementación en la medida que los intereses de los actores coincidan, con claridad, y honestidad, así como con una estrategia de seguimiento a los tiempos, plazos y etapas de implementación, en una estrecha relación con los actores para discutir los avances y dificultades de la implementación y sobre todo, definir una estrategia precisa sobre el financiamiento requerido para la fase de implementación del plan.
1.4. Objetivos Objetivo general Sistematizar las experiencias e instrumentos de planificación, ordenamiento y desarrollo territorial elaborados para el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) en sus diferentes escalas, específicamente el Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial para la Subregión del AMSS, el Plan Parcial El Espino y Plan Parcial San Benito. Identificando la coherencia de las acciones o propuestas en relación a las distintas escalas urbanas y los factores que inciden en su aprobación legal e implementación.
Objetivos específicos •
Delimitar los aportes del plan de ordenamiento y desarrollo territorial para la subregión AMSS, el plan parcial El Espino y plan parcial San Benito en los ejercicios de planificación desarrollados a la fecha y las consideraciones necesarias para futuras experiencias de planificación en el país.
•
Identificar las experiencias, metodologías y procesos de participación ciudadana y consulta con distintos actores implementados en la elaboración de los planes de ordenamiento
y
desarrollo
territorial
específicamente
en
la
elaboración
e
implementación el plan de ordenamiento y desarrollo territorial para la subregión AMSS, el plan parcial El Espino y plan parcial San Benito. •
Delimitar los factores que influyen en la aprobación jurídica y entrada en vigencia legal los planes de desarrollo territorial y urbano en sus distintas escalas así como los que facilitan o entorpecen todo el proceso de planificación desde la elaboración del plan hasta su implementación.
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1.5. Alcances Sistematizar en un documento las principales características y ejes temáticos de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial elaborados para el AMSS
en sus
diferentes escalas urbanas, comparados entre sí y con al menos un referente latinoamericano que comparta las mismas características, destacando en el documento los aportes más significativos en cuanto al ejercicio de la planificación urbana y presentando, los principales mecanismos o estrategias de participación ciudadana y consulta con los diferentes actores a considerar para los próximos ejercicios de planificación territorial en el país así como identificar aquellos procesos que dificulten o faciliten su aprobación jurídica e implementación partiendo de la experiencia.
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CAPÍTULO 2. MARCO DE REFERENCIA 2.1. Conceptos La planificación territorial en El Salvador ha sido un tema de alta relevancia en la agenda nacional, muestra de ello es la gran cantidad de ejercicios de planificación urbana desarrollados hasta la fecha por distintas instituciones del gobierno nacional y los gobiernos locales, sobre todo en el Área Metropolitana de San Salvador. Sin embargo, debido a alto crecimiento poblacional y una serie de fenómenos climatológicos como huracanes y terremotos, se han desequilibrado las acciones de desarrollo territorial planificadas en distintos instrumentos. En ese sentido, es importante analizar a distintos niveles urbanos la coherencia de las acciones entre escalas urbanas y su respuesta a los fenómenos que históricamente las han desarticulado así como entender la relación entre el espacio (el territorio) y la manera en la que la población hace uso de ello. De acuerdo con Borja y Castells (1996), el espacio es la forma territorial de la organización de la gran mayoría de seres humanos y se encuentra en un flujo constante dentro y fuera de los límites locales. Dentro de esta definición existen tres grandes componentes que son posibles identificar: el espacio físico, sus habitantes y las relaciones que se desarrollan entre sí, el desenvolvimiento espacial de las relaciones sociales que se establecen entre sus habitantes es un tema clave que abarca ámbitos culturales, políticos, económicos y sociales. Y es a partir de ello que la planificación del territorio se vuelve de vital importancia en cada uno de dichos ámbitos. Según la Comisión Mundial del Ambiente y Desarrollo (1987), la planificación debe responder a cada uno de los ámbitos que forman el territorio, permitiéndole alcanzar determinados objetivos a través de acciones estructuradas y orientadas a optimizar los recursos con los que se cuenta, es por eso que la planificación territorial se entiende como una “herramienta dirigida a la ordenación del territorio sobre la base de un análisis técnico, un consenso ciudadano y un compromiso político. El objetivo es de organizar la ocupación racional del suelo, respetando y garantizando un desarrollo humano sostenible”. De acuerdo a la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES); en el país, el crecimiento económico ha sido conglomerado en las zonas
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metropolitanas, en las cuales existe mayor concentración de infraestructura y servicios y donde la gente tiende a reunirse en los espacios donde percibe mayores oportunidades. Esta tendencia es la raíz de los desequilibrios territoriales que en la actualidad limitan el desarrollo sostenible del país y demanda esfuerzos sustanciales de ordenamiento territorial para garantizar una mejor distribución y aprovechamiento del espacio urbano. Debido a lo desastres naturales provocados por el desequilibrio medioambiental, el país se ha visto en la necesidad de impulsar planes de desarrollo territorial en distintos niveles y escalas, los planes de desarrollo territorial buscan a través de distintas acciones, mecanismos y medidas, realizar cambios progresivos en la forma en la que utilizamos el territorio, conservar y proteger los recursos naturales y mejorar la calidad de vida de la población de una manera sostenible. El ordenamiento territorial, es un instrumento para definir el desarrollo de los espacios urbanos y no urbanos así como para orientar acciones integrales para distintas actividades dentro del territorio como actividades productivas, asentamientos humanos, usos del suelo, dotación de equipamientos e infraestructura con el fin de que, el individuo pueda desarrollarse en un ambiente adecuado. (GTZ, 2007). La clave para enfrentar estos desequilibrios está relacionada directamente con la capacidad de territorializar las políticas que incidan en el desarrollo humano sostenible, considerando al ser humano como un sujeto individual y colectivo (Cernea, 1995), así como identificando sus características en función de potenciar el entorno. Un desarrollo que no sea capaz de promover iniciativas, planes, programas y proyectos en función de potenciar esas capacidades del entorno y las inherentes al ser humano vinculadas al territorio donde este se desarrolla, sería inconcluso e insuficiente para garantizar mejorar la calidad de vida de acuerdo a Max-Neef (1995). El ordenamiento territorial involucra diversos actores y es atribución del Estado, tanto del gobierno central como de los gobiernos locales. Los representantes de los poderes públicos tienen el reto de articular las diferentes visiones de los distintos sectores con el fin de promover un desarrollo sostenible, teniendo en cuenta que las acciones e interacciones de una diversidad de actores estructuran y modelan constantemente el territorio. Como representantes del Estado, los gobiernos locales que emprendan o se involucren en procesos de ordenamiento territorial deben asumir la responsabilidad de
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manejar adecuadamente las diferencias entre los intereses de los distintos actores públicos y privados que se desenvuelven en el territorio. Es importante que los gobiernos locales incluyan el componente de ordenamiento territorial en sus planes de desarrollo. Del mismo modo las necesidades más urgentes de las regiones, son también materia esencial de la participación ciudadana, la cual debe estar presente durante todas las etapas del proceso de formulación y ejecución de dichos planes. (GTZ, 2007). La participación ciudadana es un elemento clave en el desarrollo de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial durante todo el proceso de elaboración y ejecución. Un proceso de ordenamiento territorial sin la efectiva participación de los involucrados, es un ejercicio técnico con muy bajas probabilidades de implementación. (GTZ-VMVDU, 2007) En relación a la participación ciudadana, Cummings (2013) expresa que “la falta de un abordaje adecuado de los sectores más excluidos (juventudes, mujeres, adultos mayores, entre otros), hará que los procesos de planificación se vean afectados políticamente causando perdida de legitimidad”. Sugiere que se “deben de aprovechar las capacidades de iniciativa de los sectores mas excluidos con el objeto de involucrarlos de manera más activa y protagónica en la transformación del territorio”. Cummings (2013) agrega que el proceso de legitimidad de las acciones del territorio debe de ser participativo de acuerdo a las competencia de los actores y el ámbito de actuación, destaca que un factor clave es la apropiación de estos actores del proceso y asumir una visión “compartida” del territorio, en donde cada uno sabe hacia donde quiere llegar pero además, ubica al resto de actores y sus intereses particulares en función del colectivo. Este es un proceso fundamental pues allí se legitima la visión estratégica que se quiera lograr a corto, mediano y largo plazo. Cummings (2013) asegura que la fragmentación de visiones del territorio debilita las capacidades del espacio para articulase con los diferentes elementos que lo integran en función de los objetivos compartidos. Con el objetivo de trabajar conjuntamente en función de objetivos y apuestas estratégicas que garanticen altos niveles de respaldo población de distintos sectores, sobre todo de aquellos con mayor relación de poder, que incidan en su implementación efectiva, la
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planificación territorial articula a diferentes actores, que además de beneficiar a cada uno de ellos, busca optimizar capacidades y maximizar recursos disponibles en el territorio en función de generar oportunidades y transformaciones a favor de los actores involucrados en el proceso y la sociedad que repercutan en los sistemas sociales, políticos, económicos, culturales y ambientales que intervienen en la planificación. Por tanto, la planificación, según Cummings (2013), es un ejercicio de comprensión y apropiación de las características y condiciones del territorio de parte de los ciudadanos y los actores, con la finalidad estratégica de aprovechar las potencialidades existentes y disminuir los desequilibrios que afectan la calidad de vida de sus habitantes y el entorno. En ese sentido, la planificación es una acción política y no simplemente técnica. Al ser una acción política y no meramente técnica, según la Directora del Departamento de Geografía e investigadora de la Universidad Autónoma del Estado de México, Marcela Virginia Santana Juárez, en los procesos de desarrollo territorial se deben considerar los siguientes enfoques para asegurar un máximo aprovechamiento de las potencialidades:
•
El enfoque económico de la planificación busca aumentar la productividad y competitividad de las actividades económicas del territorio.
•
El enfoque ecológico pretende desarrollar un territorio considerando el uso sostenible de los recursos naturales, para lograr un desarrollo sostenible conservando, protegiendo y recuperando los recursos y el patrimonio.
•
El enfoque social busca mejorar las condiciones de vida de la población a través del ordenamiento del territorio que permita configurar a mediano y largo plazo la organización del uso del suelo y ocupación del territorio.
•
El enfoque integral busca orientar el desarrollo como una estrategia integrada
del
territorio
que
compatibilice
los
objetivos
económicos,
ambientales y sociales que desarrollen el territorio de manera competitiva, social y culturalmente justo y ecológicamente sustentable. Un objetivo importante que debe tomarse en cuenta dentro de los esfuerzos por ordenar el territorio de forma transversal en los enfoques e independientemente de la escala, es la gestión de riesgos, poniendo mayor atención en los posibles riesgos dentro del territorio, determinando factores de amenaza y vulnerabilidad. Una amenaza se refiere a la
17
posibilidad de que ocurra un evento físico que pueda causar algún tipo de daño a la población. Se entiende por vulnerabilidad, a una serie de características de una sociedad, que la predisponen a sufrir daños frente al impacto de un evento físico y que además le dificultan su recuperación (GTZ y COMURES, 2007). La planificación territorial, de acuerdo a Cummings (2013), debe verse entonces como “un proceso de intervenciones sucesivas, continuas, que permite mejorar instrumentos de política para lograr objetivos y visión de desarrollo”. En ese sentido afirma el autor, que para planificar se necesitan instrumentos y herramientas, así los planes se convierten en un instrumento de política que orienta el diseño e implementación de otros instrumentos específicos necesarios para aprovechar de mejor manera las potencialidades en los territorios. Según el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT) y la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, de forma operativa, los instrumentos y herramientas de planificación pueden clasificarse dependiendo de sus fines, naturaleza y alcances en:
•
Planes Directores: Surgen de la iniciativa del gobierno nacional como planes regionales o subregionales, así como planes directores especiales. (Ej. Plan Director de Conservación de Patrimonio).
•
Planes de Desarrollo Urbano y Rural o Municipales: Surgen de la iniciativa municipal para el desarrollo de Planes Municipales o Micro-Regionales (como la Micro-región del Bálsamo). Tienen como objetivo alinear los procesos de desarrollo urbano y rural a objetivos estratégicos comunes. Se pueden llevar a cabo a través de Planes Parciales que establezcan regímenes específicos.
•
Planes de Ordenamiento Detallado: Surgen de iniciativas de promotores públicos o privados, por ejemplo planes especiales de infraestructura promovidos por inversionistas o de conservación patrimonial por entidades del estado que velan por la cultura.
Si bien el proceso de desarrollo territorial es simultáneo, también es sistémico, es decir que se vincula lo general y estratégico con lo puntual y especifico articulando a los actores de un sistema en donde todos ganan y se complementan dando como resultado el fortalecimiento de la institucionalidad democrática que ayuda a generar condiciones.
18
19
CAPÍTULO 3. METODOLOGÍA 3.1. Método de investigación: casos de estudio Para el desarrollo de la investigación sobre las experiencias e instrumentos de planificación, ordenamiento y desarrollo territorial elaborados para el Área Metropolitana de San Salvador en sus diferentes escalas, específicamente el plan de ordenamiento y desarrollo territorial para la subregión AMSS, el plan parcial El Espino y plan parcial San Benito se utilizará el método de casos de estudio que según Martínez Carazo, es una estrategia de investigación dirigida a estudiar uno sólo o varios casos entre sí para comprender las dinámicas presentes en sus contextos singulares, combinando distintos métodos para recoger información de manera cualitativa y cuantitativa con el fin de describir, verificar o generar teoría sobre uno o varios temas dentro de la investigación. En este sentido, los casos de estudio son una metodología rigurosa que permite investigar fenómenos en los que se busca dar respuesta a cómo y por qué ocurren. La metodología permite abordar los fenómenos desde múltiples perspectivas y no sólo desde la influencia de una sola variable a la vez que facilita la exploración y conocimiento de manera más profunda sobre cada fenómeno lo cual permite la aparición de nuevas señales sobre los temas a investigar. (Chetty, 1996) La investigación utilizando el método de casos de estudio se debe referir a cinco componentes esenciales: i) las preguntas de investigación, ii) las proposiciones teóricas, iii) las unidades de análisis, iv) la vinculación lógica de los datos a las proposiciones y v) los criterios para la interpretación de datos obtenidos. Las preguntas y proposiciones teóricas servirán –inicialmente- para recoger datos que posteriormente deberían ser analizados en otra etapa de la investigación pues tanto las preguntas como las proposiciones contienen conceptos, factores o variables de los cuales es necesario obtener datos y documentar información. Se propone además un instrumento que denomina “protocolo de estudio de casos” el cual, asegura la objetividad de la investigación tanto en función de su fiabilidad, es decir si los resultados están libre de errores –involuntarios o a propósito-, son estables y
20
consistentes; y su validez, que en otras ocasiones se denomina exactitud y permite valorar si el resultado obtenido el estudio es el adecuado. (Yin, 1989) La guía propuesta contiene los procedimientos a realizar para la obtención y sistematización de datos necesarios para realizar el estudio de casos:
•
La semblanza del estudio de caso debe de contener los antecedentes del proyecto, los principales temas a investigar, las proposiciones teóricas a confirmar y la literatura relevante a revisar para documentarse.
•
Las preguntas del estudio de caso no están destinadas al informante sino al investigador, buscan garantizar que se obtenga la información que se requiera para contrastar las proposiciones teóricas del estudio.
•
Los procedimientos a ser realizados identifican los mecanismos para obtener acceso a la información –a través de distintos medios-, establecer instrumentos para
responder
a
situaciones
imprevistas
–como
encontrar
documentos
contradictorios o información confusa- y contar con un esquema y cronograma de actividades o plazos que permita al investigador enfocarse en los temas estratégicos para la investigación y nos desviarse del caso. •
La guía del reporte del estudio de caso consiste en diseñar un esquema básico que estructura el reporte del estudio facilitado la estructura de un documento que contenga la información recolectada, los datos organizados, codificados y comparados con la literatura consultada, la conceptualización y explicación del problema, los resultados ajustados y las conclusiones finales.
21
3.2. Esquema del proceso de investigación
Ilustración 3.1: Esquema del proceso de investigación Fuente: Elaboración propia con información obtenida de distintos documentos sobre el estudio de casos detallado en la bibliografía y anexos de la investigación. 3.3. Estructura de la investigación 3.3.1. Etapa conceptual: perfil del trabajo Durante la etapa conceptual de la investigación se define la estructura básica del trabajo a desarrollar. En el método de estudio de casos –metodología seleccionada para la investigación-, la etapa conceptual, en donde se define el perfil del trabajo, es conocida como semblanza de casos y contiene los siguientes lineamientos:
22
•
Antecedentes.
•
Justificación.
•
Objetivos: generales y específicos.
•
Alcances.
•
Limitantes.
•
Cronograma de actividades.
•
Metodología de la investigación.
•
Preguntas de investigación o formulación de proposiciones.
Para la recolección de datos que sustentan la etapa conceptual de la metodología de investigación se realizarán solicitudes de información a distintas instituciones del Estado haciendo uso de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP). Asimismo se consultarán distintos documentos o artículos –en formato físico o digital- sobre los planes de desarrollo territorial elaborados para el AMSS y las zonas especificas de investigación a nivel local como El Espino y San Benito. También se realizarán entrevistas de manera bilateral con actores –principalmente en la academia- que sirvan de soporte conceptual a la construcción de los antecedentes de la historia de la planificación urbana en el AMSS y ajustar la definición de los objetivos y alcances de la investigación a realizar enfocándose en la participación ciudadana.
3.3.2. Etapa de investigación La etapa de investigación es de tipo cualitativa y cuantitativa -como lo establece la metodología de estudio de casos- y está enfocada en conocer las experiencias de planificación territorial a nivel metropolitano en San Salvador y a nivel local en el sector de El Espino y San Benito así como, comparar dichos ejercicios de planificación con otros referentes a nivel latinoamericano para entender las dinámicas de participación ciudadana en la planificación de los territorios. De la misma manera que en la etapa conceptual, las solicitudes de información usando la LAIP a distintas instituciones, la consulta de documentos, artículos o notas de prensa en formato digital o físico son fuentes de datos necesarios para la investigación. En ese sentido, la consulta, análisis y comparación de criterios comunes del Plan de 23
Ordenamiento de Desarrollo Territorial (PNODT), el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para la Subregión de San Salvador elaborado por el VMVDU en 2010 – incluyendo sus anexos especialmente el capítulo que se refiere a Participación Ciudadana-, el METROPLAN 2000 (el único de los planes metropolitanos con vigencia jurídica) y los planes parciales de El Espino y San Benito elaborados por la Alcaldía de San Salvador son soportes fundamentales a la investigación. Además de la consulta a la documentación se realizan entrevistas a actores del proceso de elaboración de los planes desde su concepción hasta su implementación y otros con amplia experiencia en planificación urbana que pueden aportar al proceso.
3.3.3. Planes a estudiar El trabajo busca encontrar puntos en común o diferencias entre planes de nivel metropolitano y planes parciales que ayuden a identificar qué motivos facilitan o dificultan su implementación efectiva en el territorio, así como las razones que obstaculicen su aprobación jurídica. En ese sentido, los planes seleccionados para ser analizados en la investigación son:
•
Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador (2011). Es el último plan de ordenamiento territorial a nivel metropolitano desarrollado a la fecha. Fue solicitado por el Ministerio de Obras Públicas a través del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) y elaborado por el consorcio EPYPSA-LOTTI-LEÓN SOL con un costo de $2,311,948.69. El plan aún no tiene aprobación jurídica ni vigencia legal. Según documentación del MOP, de los ocho planes metropolitanos elaborados en los últimos 50 años y solicitados por el investigador es el único del cual se posee documentación. El objetivo del plan era formular un instrumento de planificación territorial a mediano y largo plazo con un horizonte al 2014 integrando las propuestas de desarrollo territorial –urbano y rural- a nivel subregional y local con las oportunidades y problemas de cada uno de los municipios de la subregión a fin de lograr propuestas factibles y viables que coadyuven al mejoramiento de las condiciones de sus habitantes. El plan tiene 42 volúmenes físicos, de esos destacan dos: el resumen ejecutivo que es una síntesis conceptual del plan y el 24
esquema director orientado a profesionales técnicos en dónde se resumen las propuestas sobre desarrollo económico y social, desarrollo territorial y urbanístico, desarrollo de las infraestructuras, sobre la gestión ambiental y cultural y sobre la gestión de riegos en el territorio. Dentro del esquema director también se hacen referencia a la formulación de tres planes parciales: plan parcial del centro histórico de San Salvador, plan parcial del rescate del espacio público en Zacamil y la renovación urbana del centro histórico de Mejicanos y la densificación de Las Margaritas en Soyapango. El documento del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana del AMSS incorpora un volumen sobre la participación social e institucional en la elaboración del plan recogiendo y sistematizando un amplio esfuerzo de consulta y participación en el que participaron el COAMSS, la OPAMSS, los Gobiernos Locales, la Contraparte Técnica Nacional y regional, la Administración Central, la ciudadanía y el Estado.
•
Plan Parcial de Ordenamiento Urbano para la Zona San Benito (2002). Fue el primer plan parcial aprobado por la alcaldía de San Salvador a través de su Código Municipal, por tanto cuenta con aprobación jurídica, está en vigencia y constituye un instrumento de planificación urbana de la alcaldía capitalina. Éste busca desarrollar el futuro de la Colonia San Benito particularmente de la Zona Rosa a través de un Microplan. No se cuenta con datos del costo del plan. Fue elaborado por Civitas y el plan dio paso a la constitución de la Asociación Coorporación Zona Rosa para guiar la implementación. El objetivo del plan fue planificar el desarrollo urbano futuro de la Zona de San Benito mediante el ordenamiento espacial de sus actividades, la reorganización de su sistema de comunicación vial y la regulación de las transformaciones físicas del ambiente natural y construido que definen los rasgos determinantes de la imagen urbana de la zona. El plan busca controlar los procesos de invasión de los usos del suelo residencial confinando y potenciando los usos no residenciales como los comerciales de entretenimiento (bares, cafés, restaurantes, etc.), los culturales (museos, galerías, teatros, etc.) y los usos de servicios especializados para el sector corporativo (agencias de viajes, hoteles, bancos, etc.). El reordenamiento del tráfico y las facilidades para estacionarse, también son objetivos del plan, cuyo fin además es mantener la calidad ambiental, mejorar la fluidez del tráfico vehicular y reforzar la seguridad peatonal. Finalmente el Plan Parcial San Benito
25
establece que se elaborará un Microplan para la Zona Rosa impulsado por una iniciativa privada y/o municipal.
•
Plan Parcial de la Zona Sur El Espino (2003). Es un plan elaborado por la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) para brindar a la finca El Espino un manejo sostenible con el objetivo de preservar el valor ambiental, paisajístico y urbanístico de este lugar. Aún no tiene aprobación jurídica ni vigencia legal. El Plan Parcial El Espino busca desarrollar una propuesta ambientalmente sostenible y articulada con la trama urbana; además, pretende dar criterios y lineamientos para los diseños de las sub-zonas y componentes (institucional,
habitacional,
etc.),
para
así
orientar
el
desarrollo
para
compatibilizarlo con la capacidad de drenaje de las aguas lluvias del área oeste de San Salvador y proporcionar un diseño vial que sea factible con las obras de infraestructura que se están desarrollando y las proyectadas en la zona preservando al máximo el valor ambiental de la Finca El Espino. Por las características ambientales y ecológicas de la zona, la propuesta está enfocada en la conservación de los recursos ambientales de forma que las intervenciones realizadas están orientadas al manejo sostenible del área de actuación definida por el Plan Parcial El Espino. El estudio de dichos planes es fundamental para entender la relación entre las escalas urbanas, los mecanismos de elaboración de un plan y el rol de los actores para la implementación de los mismos.
3.3.4. Actores que participan en la elaboración e implementación de los planes Los actores que intervienen en el desarrollo del plan desde su elaboración hasta su implementación se reflejan en el siguiente diagrama. La cantidad de actores se debe a la dispersión de responsabilidades institucionales para el ordenamiento del territorio y también a la apertura social que se da en la gestión de los procesos de elaboración e implementación: •
Actores públicos: o
AMSS !
Alcaldía Municipal de San Salvador
26
• ! o
o
Alcaldía Municipal de Antiguo Cuscatlán
GOES !
Viceministerio de Transporte
!
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
!
ANDA
!
PNC
!
CIFCO
!
SECULTURA
!
CORSATUR
OPAMSS !
•
Distrito III
COAMSS
Actores privados: o
o
Propietarios !
Asociación Corporación Zona Rosa
!
Comercios, restaurantes y bares
!
Oficinas y empresas.
!
Residentes.
!
Proveedores de servicios.
!
Comunidad El Espino.
Usuarios !
Usuarios de comercios, restaurantes y bares.
!
Turistas (Asociación Corporación Zona Rosa).
!
Empleados y trabajadores.
!
Estudiantes.
3.3.5. Criterios de selección de entrevistas Los actores a entrevistar durante la investigación son los siguientes, han sido identificados por su nivel de participación en los planes estudiados o por su responsabilidad dada por sus funciones sobre la normativa de temas de territorio y planificación urbana.
27
Tabla 3.1: Listado de posibles actores a entrevistar durante la investigación Actor a entrevistar
Sector
Experiencia
Objetivo
Arq. Roberto Góchez
Institucional:
Actual
GOES -
viceministro de
principales líneas de
VMVDU
Vivienda y
trabajo en desarrollo
Desarrollo
territorial y
Urbano,
planificación urbana
exviceministro
en el AMSS desde el
de Obras
Ejecutivo y la
Públicas,
vinculación con los
exviceministro
planes elaborados
de Vivienda y
anteriormente –por el
Desarrollo
MOP-VMVDU o por
Urbano y
OPAMSS- así como
exdirector de
los principales
OPAMSS.
factores que influyen
•
Conocer las
en la aprobación, aplicación y puesta en marcha de los planes considerando que previo a ser viceministro fue director de OPAMSS. •
Vincular el tema de participación ciudadana con las políticas de estado y la influencia que tienen en la construcción de los planes.
Arq. Alberto Harth
Empresarial /
Arquitecto con
28
•
Conocer en el caso
Desarrollador
amplia
específico del Plan
experiencia en
Parcial San Benito la
planificación
experiencia de
urbana.
elaboración e
Involucrado en
implementación del
los procesos de
plan específicamente
gestión del
si éste responde a las
territorio en El
necesidades de la
Salvador desde
zona que
sus inicios.
originalmente se
Presidente de
plantearon.
CIVITAS.
•
Indagar sobre cómo ha sido la relación entre los habitantes de la zona, los empresarios y la Alcaldía de San Salvador o VMVDU para implementar el plan. ¿Se han dado las facilidades para hacerlo?
29
Arq. Marcelo Lungo, Unidad de Planificación
Institucional:
Técnico de
GOES -
Planificación de
principales líneas de
OPAMSS
la Oficina de
trabajo de OPAMSS
Planificación del
en el tema de
Área
planificación urbana y
Metropolitana de
desarrollo territorial
San Salvador.
así como los
Urbana).
•
Identificar las
principales retos de la planificación urbana en el AMSS. •
Conocer las experiencias y relación con las municipalidades y comunidades ciudadanía en general- en la implementación de los planes parciales.
•
Conocer su valoración sobre el vago respaldo jurídico a los planes metropolitanos elaborados que aún siguen sin aprobación y comprender sí identifica una relación entre ellos o si son esfuerzos asilados.
Arq. Vanessa
Institucional:
Exdirectora
Velasco, exdirectora
ERU Bogotá
técnica de la
los procesos de
técnica de la
Empresa de
planificación a nivel
Empresa de
Renovación
metropolitano y local
30
•
Conocer cómo se dan
Renovación Urbana
Urbana (ERU)
–parcial-, identificar si
(ERU) de Bogotá
de Bogotá,
existe experiencias
asesora de la
similares a las de El
Corporación de
Salvador en la
Vivienda y
elaboración de
Desarrollo
planes, aprobación o
Urbana de
validación jurídica e
Corea,
implementación.
exasesora del
•
Determinar cuales
Ministerio de
son los principales
Cultura de
retos de la
Colombia para
planificación urbana
protección de
para lograr una
Centros
efectiva
Históricos y
implementación.
especialista del
•
Evaluar el rol de la
Lincoln Institute
sociedad civil y de
of Land Policy
cómo los procesos de
en Mercados y
participación
Políticas del
ciudadana
Suelo.
contribuyen a la implementación de políticas pública encaminadas a desarrollar y ordenar el territorio.
Fuente: Elaboración propia con datos de los Currículum Vitae y/o información sobre su experiencia profesional disponible en la web de manera pública de cada uno de los propuestos a entrevistar.
Todas las entrevistas están programadas para ser realizadas entre 30 a 45 minutos, serán grabadas y luego transcritas como parte de los anexos. En el caso de aquellas que sea
31
difícil concertar una reunión se realizarán vía correo electrónico y serán anexas copia de los correos electrónicos que hagan constar la gestión y realización de la misma.. 3.3.6. Etapa de clasificación y sistematización La etapa de clasificación consiste en la revisión de la información y datos obtenidos durante el proceso de investigación para luego sistematizarlos a través de distintas herramientas que permitan contrastar las proposiciones iniciales entre los proyectos de desarrollo territorial en el AMSS así como con los referentes latinoamericanos que cuentan con características similares. La información se presentará en matrices comparativas (ver diseño de matriz comparativa) sobre las experiencias de planificación territorial a nivel metropolitano en San Salvador y a nivel local en el sector de El Espino y San Benito, así como de los referentes latinoamericanos definidos en la etapa de investigación a partir de distintos criterios compartidos. Es importante establecer variables como las fechas de elaboración de planes, la institución que lo solicitó, de donde se financió, los costos de elaboración del plan, funcionarios y equipo técnico que participaron en el proceso y la vigencia legal de los planes que permitan realizar una comparación entre los planes a analizar con el fin de aproximarse a los fenómenos que influyen en la implementación de los planes a distintas escalas urbanas. Las conclusiones y contraste de las proposiciones formuladas se presentarán a través de esquemas o de texto narrativo con los hallazgos encontrados partiendo de las matrices, los documentos de la investigación y las entrevistas realizadas a los diferentes actores.
Tabla 3.2: Ejemplo de tabla de comparación entre planes Variable 1
Nombre del plan
2
Fecha de elaboración
3
Institución que lo solicitó
4
Financiado por
Plan A
Plan B
32
Plan Z
5
Costo de elaboración
6
Tiempo de elaboración
7
Funcionarios
de
la
institución que lo solicitó 8
¿Es
vigente?
¿Está
aprobado jurídicamente? 9
Período aproximado de implementación del plan
10
Institución, empresa u organismo
que
lo
elaboró 11
Principales
miembros
del equipo técnico 12
Objetivos del plan
13
Zona de intervención
14
Principales actores en la elaboración
e
implementación del plan 15
¿Incluye
mecanismos
de
participación
ciudadana? 16
Mecanismos
de
participación ciudadana utilizados Fuente: Elaboración propia con información obtenida de los criterios comunes en el análisis de los planes. Tabla 3.3: Ejemplo de comparación de tabla técnica entre planes Variable 1
Plan A
Plan B
Desarrollo económico y social
2
Desarrollo
territorial
y
33
Plan Z
urbanístico 3
Desarrollo
de
infraestructura 4
Gestión
ambiental
y
cultural 5
Gestión de riesgos
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de los criterios comunes en el análisis de los planes.
3.4. Formulación de preposiciones 1. ¿Cuáles son las experiencias en planificación, ordenamiento y desarrollo territorial desarrolladas en los últimos años en el Área Metropolitana de San Salvador? 2. ¿Qué dificulta la aprobación jurídica de los planes metropolitanos y locales y posteriormente la implementación efectiva de las propuestas contenidas en ellos? 3. ¿Qué rol juega la ciudadanía en la elaboración e implementación de los planes?
34
35
CAPÍTULO 4. ANÁLISIS DE INVESTIGACIÓN 4.1. Tablas 4.1.1 Tablas de comparación general entre el Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano para la Zona de San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino. La información contenida en las carpetas técnicas de cada uno de los planes se presenta en formato de tabla para reflejar distintas variables definidas previamente que permiten comprar elementos entre los planes de distintas escalas urbanas. Tabla 4.1: Tabla de comparación de generalidades entre planes analizados Variable 1
Nombre
del
plan
2
Fecha
de
Plan de Desarrollo
Plan Parcial de
Plan Parcial de la
Territorial para la
Ordenamiento
Zona Sur El Espino
Subregión
Urbano para la
Metropolitana de
Zona de San
San Salvador
Benito
2011
Diciembre 2002
Septiembre 2003
MOP/VMVDU
Asociación
OPAMSS.
elaboración 3
Institución que lo solicitó
Corporación Zona Rosa (registrada en la Alcaldía de San Salvador)
4
Financiado por Área
FOSEP.
Asociación
Información no
Corporación Z.R.
disponible.
de
868.95 Km²
5.8 Km²
8.8 Km²
de
$2,311,948.69
$50,000.00
Información no
(información
disponible.
intervención 5
Costo elaboración
estimada)
36
6
Tiempo
de
17 meses.
elaboración 7
Información no
Información no
disponible.
disponible.
Funcionarios o
Lic. Edín Martínez
Arq. Roberto
Arq. León Sol (1988),
servidores
(Viceministro de
Chinchilla y Arq.
Arq. Marta Silvia
públicos
Vivienda y
Francisco
Marroquín (1994),
responsables
Desarrollo Urbano),
Altschul (Alcaldía
Arq. Mario Lungo
Arq. Roberto
de San Salvador).
(desde 1998), Arq.
Chinchilla (Director
Arq. Mario Lungo
José Roberto Góchez
de Ordenamiento y
(OPAMSS). Arq.
(desde 2003).
Desarrollo
Alexis Tobar y
Territorial), Arq. Ana
Arq. Carlos
Luisa Roque
Flores (MOP).
(Gerente de Desarrollo Territorial), Arq. Edna Valle de Sigarrán, Arq. Cecilia Ferreiro, Arq. Nicolás Ocón y Lic. Arturo Cardona. 8
9
¿Es
vigente?
No. El plan no tiene
Si. Fue aprobado
No. No tiene
¿Está aprobado
aprobación jurídica
en 2002.
aprobación jurídica.
jurídicamente?
ni está en vigencia.
Período
Hasta 2024 (es
Doce meses.
No se detalla en el
aproximado de
decir, 13 años de
(Dependiendo del
documento.
implementación
implementación
financiamiento).
del plan
desde su elaboración).
10
Institución, empresa
Consorcio EPYSAu
CIVITAS
OPAMSS
Arq. León Sol, Arq.
Arq. Alberto
No se detalla en el
Juan Heras, Arq.
Harth, Arq. Carlos
documento. A partir
LOTTI-León Sol
organismo que lo elaboró 11
Principales miembros
del
37
equipo técnico
León Sol Herodier,
Ferrufino, Arq.
de las entrevistas
Arq. Dinora
Luis Lievano, Arq.
realizadas se infiere
Gutiérrez de Alfaro,
Javier Rosa, Arq.
que fue realizado bajo
Lic. Sergio Bran,
Manuel Merino,
la dirección del Arq.
Arq. Rhina
Ing. Manuel
Mario Lungo en
Castellón, Arq.
Mejía, Carlos
OPAMSS.
Yolanda Bicharra de
Lima y Sabrina
Reyes, Arq. John
Delgado.
Campos. (Detalle completo en página 8 del Resumen Ejecutivo del plan). 12
Objetivos
del
plan
13
Zona
de
intervención
Formular
Reforzar la
Elaborar un Plan
instrumento de
vocación de la
Urbanístico para la
planificación
Zona Rosa como
Zona Gubernamental
territorial a mediano
el sitio más
dela Finca El Espino
y largo plazo (hasta
atractivo para los
de manera que sea
2024) que integre
negocios y el
ambientalmente
las propuestas de
entretenimiento
sostenible y que
desarrollo territorial
en el país
articule con la trama
–urbano y rural- a
respetando el
urbana que la rodea
nivel subregional y
carácter de la
con el objetivo de
local.
Colonia San
preservar el valor
Benito.
ambiental.
Subregión del AMSS
Colonia San
Finca El Espino.
(que incluye
Benito (Subregión
812.87 Ha.
municipios del
Zona Rosa).
AMSS más siete
251.73 Ha.
externos). 14
Principales actores
COAMSS y
MOP, CAESS,
Gobierno central,
en
la
municipalidades
Alcaldía de San
Gobiernos locales,
elaboración
e
miembros del AMSS
Salvador,
Organizaciones
implementación
más externas de la
OPAMSS,
ecologistas,
del plan
subregión.
Propietarios y
propietarios (Familia
38
MOP/VMVDU.
vecinos de la
Dueñas, Inversiones
OPAMSS. Usuarios
Colonia San
Roble, Cooperativa de
de las zonas de
Benito, usuarios y
la Reforma Agraria,
intervención.
operarios de
Ministerio de
Instituciones
establecimientos
Relaciones
públicas.
de restaurantes,
Exteriores, UDJMD y
bares, oficinas,
FEPADE).
embajadas y empresas, empresas proveedoras de servicios, ANDA, PNC, CIFCO, SECULTURA y CORSATUR. 15
¿Incluye
Si.
Si.
mecanismos de
No se detalla en el documento.
participación ciudadana? 16
Mecanismos de
Participación directa
Participación
No se detalla en el
participación
con la comunidad en
directa de los
documento.
ciudadana
cada visita.
empresarios de la
utilizados
Participación
zona. Sondeos
representativa de
de opinión a
cada una de los
usuarios.
actores involucrados
Entrevistas
en el plan.
bilaterales o en
Reuniones de
grupos focales a
trabajo con el
diversos clientes
COAMSS en pleno.
y varios
Reuniones
propietarios de
bilaterales con
establecimientos.
referentes de sectores. Reuniones
39
sectoriales. Seis talleres participativos. Fuente: Elaboración propia con información obtenida del análisis de los planes en investigación.
4.1.2 Tabla de comparación técnica entre el Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano para la Zona de San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino.
Tabla 4.2: Tabla de comparación técnica entre propuestas de planes analizados Variable
Plan de Desarrollo
Plan
Territorial para la
Ordenamiento
Subregión
Urbano para la Zona
Metropolitana
Parcial
de
Plan Parcial de la Zona Sur El Espino
de
de San Benito
de
El Plan Parcial San
El Plan Parcial El
Benito
Espino plantea un
San Salvador 1
Desarrollo
El
Plan
económico y Desarrollo social
para
la
busca
Subregión del AMSS
asegurar
en
uso
plantea
incrementar
su
adicional
“hacia
acciones fuera”
al
y
potencial
“hacia adentro” para
continuar
mejorar
la
sitio
competitividad y la
para
calidad de vida de
entretenimiento.
los ciudadanos que
propuesta propone un
Servicios
contribuyan
a
cambio a los usos del
Especializados tales
profundizar
el
suelo de manera que
como:
se
gestión
posicionamiento
más
para
comercial
siendo
el
atractivo
negocios
incluyan
La
usos
plantean
Se
en
zona
esta
comercios
dirigidos
a
siguientes
los rubros:
como
de de
competitivo
del
turísticos
de
informática, gestión
AMSS
un
entretenimiento como
de transnacionales,
como
40
y
y
institucional.
espacio
apropiado
bares, restaurantes y
oficinas de servicios
para
desarrollar
discotecas,
profesionales;
actividades
cultural
empresariales
y
a
turístico y
hospedaje
con
través de acciones
galerías,
enérgicas mejorar la
hoteles,
movilidad, sistemas
exhibición,
de transporte, agua
servicios
y
profesionales
saneamiento
de
museos, salas
de
hoteles y
Centros
de
Información
como:
archivos o centros procesadores
de
información, bibliotecas,
como
hemerotecas;
Usos
ambiental, seguridad
oficinas, agencias de
Culturales
y
viajes,
galerías
de
museos,
salas
calidad
de
los
embajadas,
espacios
públicos.
etc.
El
propone
implementación
plan
promocionar AMSS
el
como
“centro
efectiva
de
exposiciones, teatro; plan
y
Comercio
incorporó
un
Especializado como:
de
Microplan de la Zona
boutiques, librerías,
Rosa.
ventas de artículos
aeropuerto
internacional
del
la
arte,
un
negocios”, potenciar el
Para
como:
exclusivos, bancos,
como
hoteles,
hub o plataforma de
restaurantes, cines y
transporte
supermercados,
aéreo,
desarrollar la oferta
siempre
hotelera, turística y
presenten
recreativa
vial
y
servicios
que solución
adecuada
al
acceso y salida de
especializados
de
público
y
salud y educación.
suministros,
Se propone reactivar
independiente de las
la agricultura en las
vías
regiones periféricas
proyectadas.
al
área
urbana,
reordenar
el
comercio informar y desarrollar
41
internas
equipamientos torno
a
en
espacios
públicos. Desarrollar el Sector Industral Logístico
del
Parcial
El
Plan Angel.
Nuevo sistema de Mercados
de
Salvador.
San
Planes
turísticos del Volcán, lago de Ilopango y Cerro de Guazapa. 2
Desarrollo
Desarrollar
territorial
y equipamientos
urbanístico
El
Régimen
de
El
Proyecto
Gestión Diferenciada
Urbanístico
urbanos al servicio
de los Usos del Suelo,
fundamenta
de la población en
el cual subdivide el
alrededor del diseño
torno
espacios
sector urbano sujeto
de
públicos. Reordenar
al plan parcial en tres
públicos, ya que se
el comercio informal.
macrozonas en donde
busca dar jerarquía
Ordenamiento
se
a las circulaciones
suelo
a
del
urbanizable
para
actividad
económica.
identifica
distintos
tipos
necesidades
tres
se
los
espacios
de
peatonales,
de
de
forma que el peatón
ordenamiento urbano,
tenga
del
como más adelante
protagónico frente al
sistema de Espacios
se detalla, y donde
vehículo.
Libres
consecuentemente se
manera, aunque los
Propuestas de red
contemplan
recorridos
de movilidad blanda
disposiciones
vehiculares
y
(peatonal). Sistema
regulatorias distintas;
peatonales
estén
Integrado
el
de
vinculados entre sí,
los
el plan ha buscado
Conformación
Públicos.
de
Régimen
Zonificación
Nuevo sistema de
Usos del Suelo, el
organizar
administración
cual ordena cada una
circulaciones
de
y
semáforos. Revisión
42
las
actividades
rol
De
Transporte Público. de
de
el
esta
las viales
peatonales
de
de
la
Legislación
Urbanística.
dominantes al interior
forma
de cada una de las
disminuya
macrozonas
arriba
impacto del tráfico
mencionadas;
y
Régimen
que
se el
el vehicular sobre los de
espacios peatonales
Prohibiciones de Usos
al igual que el paseo
del
central,
Suelo
Incompatibles,
que
establece de
emplazamiento
de
determinadas actividades, consideradas
como
incompatibles con las actividades o usos del permitidos
al
interior de cada una de
las
diferentes
zonas de usos del suelo.
Desarrolla
distintos
aspectos
urbanos al servicio de la
población
zona,
de
la
principalmente
enfocados a encauzar la
tendencia
del
sector a desarrollarse como una mezcla de actividades turísticas, comerciales negocios
y
de
que
se
complementen con la zona
residencial.
43
visuales
en el recorrido.
prohibiciones
suelo
aperturas
generando
Establece condiciones sobre
los
usos
de
suelo permitidos y un régimen de control de las
densidades
constructivas
con
edificaciones
entre
uno y tres niveles. 3
Desarrollo de Actuación
de
Se
propone
la
El
sistema
de
infraestructu
mejoramiento de la
creación de nuevas
espacios
ra
infraestructura
de
plazas así como la
está constituido por
sistema
remodelación de las
grandes
aceras
hidrográfico.
plazas ya existentes
paseos
peatonales
Transformaciones
dotando
que
drenaje
en
y
materia
de
más
públicos
permiten
y el
de
espacios públicos con
recorrido
apertura de calles,
un fuerte componente
de la zona, plazas
imagen
de
e
que distribuyen los
la
accesos peatonales
urbana,
arborización
espacios públicos y
iluminación
dotación
zona.
de
de
a
peatonal
las
distintas
equipamientos para
edificaciones
fortalecer
proporcionan
la
renovación
urbana
espacios
y de
especialmente en la
encuentro para los
integración
de
usuarios
entornos
complejo
grandes
del y
zonas
viales, renovaciones
verdes que permiten
habitacionales
la conservación de
de
comunidades
las
características
informales
y
naturales de la zona,
conservación
y
al mismo tiempo que
activación Centros Creación
de
potencien
Históricos. de
sensaciones
la
escénicas
44
las
empresa
generadas
urbanizadora
del
por
el
paisaje.
Se
AMSS y renovación
realizará
una
de La Tiendona y
actuación el material
terminales anexas.
de servicios urbanos principales: negras,
aguas drenaje,
aguas lluvias, etc. 4
Gestión ambiental cultural
Conservación
y
y revalorización
del
intervenciones
cultural
arquitectónicas
patrimonio
Regula
las
en áreas urbanas:
urbanas
centros
elementos
históricos.
En las áreas verdes definidas dentro del
o sobre del
complejo urbanístico se
pretende
conservar
las
Implementación del
ambiente construido o
características
Plan
natural
que
naturales de la finca,
Centro Histórico de
constituyen los rasgos
y en cierta medida
San
distintivos
Parcial
del
Salvador.
Renovación
del
imagen,
de
la
proteger
sus
paisaje
y
ecosistemas,
Distrito Cultural de
estructura urbana de
evitando
Santa
la zona San Benito
intervenciones
(alturas
terreno, las que se
distintos
Tecla
y
parques
metropolitanos.
de
las al
edificaciones,
limitaran a obras de
infraestructura
limpieza
publicitaria, elementos
protección
de valor paisajístico
erosión.
natural
razón, se limitara el
o
urbano,
y de Por
esta
estructura de la trama
acceso
urbana, y mobiliario
zonas mediante el
urbano)
de
uso
y/o
vegetación
a
desarrollar preservar rasgos.
45
fin
dichos
de
a
la
estas
setos
de de
diferentes especies.
5
Gestión riesgos
de Estudios
sobre
la
peligrosidad y riesgo
No hay información
Se
proyectan
de este aspecto.
únicamente
sísmico
y
intervenciones en lo
hidrogeológicos
a
concerniente
efectuar.
a
trabajos
de
Actualización
del
protección contra la
reglamento
de
erosión,
Seguridad Estructural reordenamiento
incorporando y
vegetación
de
en
laderas
las que
cuencas así como
contribuya
su reforestación.
estabilidad
del
terreno,
las
que
a entre
se
la
puede
mencionar setos de Copalchí y Bambú. Fuente: Elaboración propia con información obtenida del análisis de los planes en investigación
El Plan de Desarrollo Territorial de la Subregión Metropolitana de San Salvador desarrollado por el MOP/VMVDU en 2011 presenta líneas claras y especificas que permiten ordenar acciones a mediano y largo plazo de desarrollo sostenible con un horizonte al 2024 que se llevan a cabo a nivel territorial a través de políticas puntuales, planes parciales, estrategias, y propuestas. Aunque los Planes Parciales analizados (Plan Parcial San Benito y Plan Parcial El Espino) en esta investigación son previos al Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador se evidencia que las acciones contenidas en los Planes Parciales tienen una vinculación con el plan metropolitano y que, el plan elaborado en 2011 por el MOP/VMVDU, diez años después de los Planes Parciales comparados, recoge los ejercicios a nivel local para incorporarlos como parte de la estrategia regional.
46
El Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador documenta más de 76 Planes Parciales y/o Planes Maestros en toda la subregión, en la tabla comprendida en el documento Esquema Director se recoge la información sobre las superficies de intervención de cada uno de los planes, las áreas correspondientes a los suelos urbanos, urbanizables y no urbanizables así como las participaciones urbanas propuestas a realizar cada de uno de ellos. El documento del Plan de la Subregión afirma que “las determinaciones urbanísticas (contenidas en el documento) no alcanzan el nivel del ordenamiento detallado y requerido, por lo que necesita completarse con instrumentos de diseño y gestión que incorporen información precisa y participación local, sobre todo para adaptarse a condiciones que evolucionan en el tiempo”. Es decir, que el Plan de la Subregión proporciona grandes líneas, que aunque claras y detalladas, no son suficiente para ejecutarlos en el territorio a niveles más específicos y pormenorizados como lo hacen los Planes Parciales. En ese sentido, según el Esquema Director, existen 41 Planes Parciales de suelo urbanizable, 30 de estos son residenciales y los 11 restantes son de actividad económica que puede ser actividades industriales, logística, comercio, servicios y oficinas.
47
Ilustraci贸n 4.1: Propuestas de Intervenciones de Planes Parciales y Planes Maestros del Plan de Desarrollo Territorial de la Subregi贸n Metropolitana (M 2B)
Fuente: Documento Esquema Director del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregi贸n Metropolitana de San Salvador.
48
Los Planes Parciales en Suelo Urbano, aunque tienen mayor grado de complejidad, también se han instrumentalizado totalizando 28. De estos, tres son Planes Parciales para rescate de Centros Históricos (San Salvador, Soyapango e Ilopango), seis corresponden a revisiones de planes anteriores desarrollados para San Salvador y hay 19 Planes Parciales de Renovación Urbana, de los cuales dos (en Soyapango) que tienen como objetivo adicional la densificación. En tres de los municipios más populosos del Plan (San Salvador, Soyapango y Mejicanos), las posibilidades de seguir creciendo en superficie urbana se han agotado por tanto la tarea en estos sectores se focaliza hacia la ciudad construida que se ejecutan a través de Planes Parciales. El Plan detalla también cuatro Planes Parciales de Mitigación de Riesgos y Bordes Urbanos (dentro del suelo no urbanizable), aplicados a los grandes crecimientos urbanos de San Salvador y Mejicanos en las laderas del Volcán que aunque sean Suelos No Urbanizables pueden tener cierta densidad de edificaciones rurales. Para los municipios de Ciudad Delgado, Nejapa y Tonacatepeque, el Plan de la Subregión define tres Planes Maestros (PM) que se desarrollarán a través de distintos Planes Parciales. Una de las fortalezas mas sobresalientes del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador es la abundante información contenida en el análisis de la situación actual y el detalle de las propuestas sobre su aplicación así como la facilidad que brinda de territorializar las políticas urbanas a través de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial de menor escala y con mayor cercanía al territorio que permiten flexibilizar su implementación. Podríamos decir que el Plan de la Subregión es un gran “rompecabezas” urbano en donde las fragmentos que lo conforman son los Planes Parciales que unifican las políticas urbanas a nivel regional. Dentro de estos 76 Planes Parciales que recoge el Plan de la Subregión están contenidos el Plan Parcial El Espino y el Plan Parcial San Benito, aprobados en 2003 y 2002 respectivamente, estos planes tributan a los grandes objetivos del Plan de Desarrollo Territorial de la Subregión Metropolitana de San Salvador, sin embargo entre ellos existen algunas similitudes y diferencias.
49
Ilustración 4.2: Mapa de Propuestas de Actuación Urbanísticas proyectadas en Finca El Espino (Plan Parcial El Espino) Fuente: Documento del Plan Parcial El Espino proporcionado por OPAMSS. En primer lugar, ambos fueron solicitados por instituciones públicas, El Espino por la OPAMSS y el segundo, San Benito, por la Alcaldía Municipal de San Salvador con fuerte apoyo de un grupo de empresarios y ciudadanos de la zona que para el caso de la Microregión Zona Rosa (contenida dentro del Plan Parcial como una de las acciones estratégicas a desarrollar) se requirieron los servicios de un desarrollador privado, en este caso se seleccionó a CIVITAS del Arq. Alberto Harth. Los dos planes forman parte de una “ola” de elaboración de Planes Parciales en el municipio de San Salvador dada luego de los terremotos del 2011. Sin embargo, el Plan Parcial El Espino sigue sin tener aprobación jurídica de la misma institución que lo realizó y la documentación al respecto en poder de la institución es muy básica, al contrario del Plan San Benito que tiene abundante documentación y especificaciones técnicas. El documento del Esquema Director detalla que, el Plan Parcial El Espino “no está totalmente desarrollado” sin embargo no especifica información sobre el carácter legal del instrumento de planificación.
50
Ilustración 4.3: Propuesta de intervención urbana en Zona Rosa (Plan Parcial San Benito) Fuente: Sitio web de CIVITAS. Consultado el 12 de septiembre de 2014. En cuanto a la vocación de cada uno de los planes, San Benito busca reforzar la aptitud de la zona como un espacio atractivo para hacer negocios, de igual forma hace el Plan de la Subregión al enfocar las estrategias metropolitanas para consolidar a San Salvador y los municipios que lo rodean en una plataforma centroamericana para hacer negocios. Por su parte, El Espino, busca ampliar una zona gubernamental (ya está ubicado en la zona el Ministerio de Relaciones Exteriores) que facilite los trámites y el acceso a los servicios públicos y de manera especial preservar la Finca El Espino por su valor medioambiental como uno de las áreas verdes más grandes del AMSS. El Plan de la Subregión y los Planes Parciales tiene una estrecha relación y medidas conectadas en temas económicos, ambientales, culturales y sociales, incluso en términos de propuestas existe una relación a distintas escalas. En términos de desarrollo económico, dos de tres planes (AMSS y San Benito) buscan robustecer sus sitios de intervención como esferas atractivas para inversión y negocios mejorando la competitividad del municipio a nivel regional, el plan restante (El Espino)
51
plantea servicios comerciales de apoyo al uso institucional pero no lo destaca como una de sus principales apuestas. En cuanto a desarrollo territorial y urbanístico, el Plan de la Subregión busca desarrollar equipamientos urbanos en torno a espacios públicos de alta calidad, de igual manera en los Planes Parciales comparados establecen medidas que regulan el uso de suelo urbanizable para conformar un Sistema de Espacios Públicos que dé jerarquía a las circulaciones peatonales, de forma que el peatón tenga un rol protagónico frente al vehículo. Las propuestas de circulación priorizando la movilidad blanda son transversales en las propuestas, aunque, por su carácter, el Plan de la Subregión destaca el Sistema Integrado de Transporte Público que contribuye a disminuir el impacto vehicular.
Ilustración 4.4: Mapa de propuestas de Intervenciones de Movilidad contenidas en el Plan de la Subregión del AMSS Fuente: Documento Esquema Director del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador. Respecto al desarrollo de infraestructura, los tres planes centran sus propuestas en el mejoramiento de la imagen urbana a través de plazas y zonas verdes, sin embargo, el Plan de la Subregión guía su actuación hacia el mejoramiento de infraestructura urbana
52
para prevenir riesgos urbanos como los drenajes y sistemas hidrográficos, sin embargo propone múltiples transformaciones en espacios púbicos y mejora de equipamientos (renovaciones habitacionales en comunidades informales) así como intervenciones para garantizar la conservación y mejoramiento de Centros Históricos. El Plan de la Subregión, es el único de los planes que desarrolla una estrategia de prevención de riesgos a nivel de políticas públicas con acciones concretas, el plan El Espino proponen acciones tímidas en este tema y en la documentación del Plan Parcial San Benito no se encontró información al respecto.
Ilustración 4.5: Mapa de Peligrosidad y Riesgo en Orden a la Gestión del Riesgo contenido en el Plan de la Subregión del AMSS Fuente: Documento Esquema Director del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador.
53
CAPITULO 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A través del vaciado de la información del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano para la Zona de San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino en la matriz, así como el análisis de los documentos obtenidos a través de distintas solicitudes de información pública y las entrevistas realizadas al Arq. José Roberto Góchez, Arq. Alberto Hart, Arq. Marcelo Lungo y Arq. Vanessa Velasco se han podido reconocer distintos factores y elementos importantes de las prácticas de planificación urbana.
5.1 Conclusiones 1. Existen al menos ocho planes de desarrollo territorial y urbano elaborados para el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) en los últimos 50 años por pedido de distintas instituciones del gobierno central. De los ocho, solo uno, el METROPLAN 2000, elaborado en 1990 se encuentra con vigencia legal. Esta situación es preocupante, ya que posterior a éste se han elaborado tres planes metropolitanos que nunca han sido puestos en funcionamiento por falta de vigencia legal. A diferencia del caso metropolitano, a nivel local, existen una gran cantidad de Planes Parciales con experiencias positivas, los planes elaborados tienen aprobación jurídica. En el AMSS, solamente hay dos de once elaborados para San Salvador que no tienen aprobación: el Plan Parcial de Rescate del Centro Histórico, que fue primero en elaborarse, y el Plan Parcial de la Zona de El Espino. Ambos fueron elaborados por la misma OPAMSS. 2. El Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador documenta una amplia experiencia sobre participación ciudadana en el proceso de planificación, sin embargo, el resto de planes analizados no cuentan con documentación que respalde los procesos de consulta ciudadana, si los hubieron. El Arq. Alberto Hart, entrevistado para esta investigación, afirmó categóricamente que “no se ha puesto en práctica una participación activa de los actores. PLAMADUR se elaboró sin mucha participación de los municipios. PLAMATRANS se elaboró sin mucha participación de la OPAMSS. El MOP ha seguido ignorando al organismo metropolitano.” En este aspecto coincide el Arq Marcelo Lungo de OPAMSS quien asegura que la participación “ha existido en poca medida y no ha 54
sido con metodologías o formas muy afortunadas, la participación ha consistido mas en validación de resultados y no en un acompañamiento de los procesos de construcción de los planes”. El Arq. Roberto Góchez, Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano del Ministerio de Obras Públicas, afirmó que en el resto de los planes históricamente “juntabas a cinco o diez técnicos que te hicieran un plan, les pagaban una millonada y te lo hacían pero la gente no participaba en el proceso”. En el caso colombiano, Vanessa Velasco, exdirectora de la Empresa de Renovación Urbana (ERU) aseguró que el éxito de los proyectos de renovación urbana depende en gran medida del involucramiento ciudadano en el proceso desde sus inicios. 3. La falta de documentación oficial sobre los planes y los instrumentos de planificación en general es preocupante, sobre todo cuando la institución rectora de la planificación y ordenamiento territorial y urbano del país, el Ministerio de Obras Públicas, no tenga de manera oficial documentación que respalde cinco de los ocho planes metropolitanos elaborados en el último siglo como consta en las respuestas a las solicitudes de información realizadas. No existen las condiciones necesarias de infraestructura para conservar los documentos históricos sobre la planeación en el AMSS y que, como señaló la Oficial de Información del MOP, Liz Aguirre, durante el proceso de gestión de solicitudes, los documentos estén “tirados en una bodega que se moja, con piso de tierra y sin luz”. La falta de información sobre los planes previos, sobre todo a nivel de propuestas, presenta un grave problema para el seguimiento de la planificación hacia el desarrollo. 4. Algunos de los primeros planificadores urbanos en El Salvador como el Arq. Alberto Hart o el Arq. León Sol aún continúan realizando aportes a la planificación del territorio salvadoreño desde el ámbito privado, el último plan metropolitano fue elaborado por la firma del Arq. Sol en consorcio con otras empresas. El Salvador ha sido un país que “a mediados de los años 60’s ya tenía arquitectos con maestrías en urbanismo”, afirmó el Arq. Hart en la entrevista realizada. 5. Existe descoordinación entre las principales instituciones públicas que deben darle seguimiento al tema sobre todo en la relación local – metropolitana. Algunos entrevistados incluso advierten, descoordinación entre el MOP, sus dependencias y la OPAMSS. “El MOP ha seguido ignorando al organismo metropolitano” afirmaba el Arq. Hart. Esto también se evidencia en la información que cada uno resguarda al no tener claro a quien le pertenece y a la falta de aprobación de
55
OPAMSS de los planes elaborados por el Ministerio de Obras Públicas a través del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU). El Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano, el Arq. Roberto Góchez, aseguró que se sentía sorprendido de “que no existe la documentación de la mayoría de los planes, me parece increíble que el MOP no tenga esa información pero realmente aquí ha pasado de todo”. Harth por su parte, aseguró que “el país ha contado con capacidad técnica pero no ha habido continuidad política y sustentación legal hasta la creación del COAMSS y la OPAMSS”, lo cual evidencia también que la descoordinación dada por la falta de continuidad política a estos temas ha generado que cada una de las instituciones continúe su rumbo sin interconectar los esfuerzos que se realizan en otras carteras de Estado que tienen objetivos comunes en cuando al territorio. 6. Es difícil cuantificar el costo de los ejercicios de planificación urbana en el Área Metropolitana de San Salvador debido a la falta de documentación en poder de las instituciones públicas. El MOP reportó que únicamente tiene datos del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador que tiene un costo de $2,311,948.69, financiado con fondos públicos (FOSEP) y elaborado por una firma privada. Para el resto de los planes fue imposible determinar su costo a excepción del Plan Parcial San Benito que ronda los $50,000. Se sugiere que en una investigación más profunda sobre el tema de inversión en planificación territorial se pueden realizar búsquedas a los registros contables de las instituciones públicas a fin de obtener un estimado, se advierte que según las leyes vigente del país, las instituciones solamente tienen la obligación de guardar la documentación referente a registros contables hasta un máximo de diez años. Planificar un Km² en el Área Metropolitana podría costar $2,660 aproximadamente de acuerdo al último plan del AMSS y a nivel local, según el Plan Parcial San Benito el Km² costaría aproximadamente $8,620. 7. Los planes de menor escala urbanística, como el caso del Plan Parcial San Benito, tienen mayores probabilidades de implementación al ser impulsados por asociaciones vecinales que proveen el capital para los estudios e implementación como es el caso de la Asociación Corporación Zona Rosa, que ha sido el motor fundamental para la implementación del plan. Si bien, el documento detalla un máximo de doce meses de implementación, el proceso ha llevado más de una década por falta de recursos para implementarlo. En el caso del Plan Parcial El
56
Espino, la historia es distinta a pesar de ser una unidad urbanística de similar escala que el PP de San Benito. Sin embargo, al ser un emprendimiento público sin dinero destinado a su implementación el proceso ha sido más lento y la falta de aprobación jurídica ha detenido el proceso de implementación aunque la zona continúa desarrollándose en manos de privados que poseen la tierra de la zona. Al respecto el Hart señala que “las asociaciones de vecinos en zonas urbanas como la San Benito y La Escalón han contribuido en la ejecución de esos planes parciales. Sin embargo no ha sido así que los planes parciales de El Ángel y Nejapa se han puesto en marcha”. Advierte que “por otra parte, en El Salvador, hay una rica tradición de las Asociaciones de Desarrollo Comunal, o ADESCO’s, en la identificación de problemas locales y la ejecución de proyectos concretos para resolverlos”. En ese sentido, se debe de favorecer la organización comunitaria y trabajar para fortalecer las participación ciudadana en los planes. 8. Pese a la amplitud de diferencias entre distintas escalas urbanas, los planes parciales analizados en la investigación guardan entre sí muchas similitudes en relación a la planificación metropolitana a pesar de que esta última no tiene validez jurídica los desarrolladores de los planes parciales han retomado aspectos claves del plan de la Subregión Metropolitana de San Salvador. En todos los planes analizados durante la investigación se evidencia una clara decisión de fortalecer, recuperar y ampliar los espacios públicos existentes así como de favorecer la movilidad peatonal y en sistemas de transporte públicos integrados. En relación a las causas de su falta de implementación, el Arq. Marcelo Lungo de la OPAMSS, advierte que “normalmente los planes han fallado en su aprobación y aplicación por tres aspectos fundamentales: por su falta de consulta con los sectores, por su falta de acuerdo político, y por su poca aplicabilidad con el marco legal existente”. Hart por su parte asegura que “uno (de los factores que dificultan su implementación) es que se generó una sensación de querer imponer desde lo nacional los planes en los municipios: segundo, la falta de participación en la elaboración de los mismos por parte de las alcaldías, tercero, que la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial los deja fuera del ámbito por ser estos a nivel de subregión y dicha ley plantear planes departamentales”.
57
5.2 Recomendaciones 1. Se recomienda realizar un estudio en profundidad que aborde cuáles son los aspectos principales que dificultan la aprobación de los planes, que cuantifique el costo histórico de la planificación en el país y que se diseñe un mecanismo que permita
darle
seguimiento
a
las
propuestas
contenidas
en
los
planes
metropolitanos o regionales y su relación con los Planes Parciales para garantizar que el uso de los recursos públicos tenga mejores resultados e incidan en el territorio. 2. Se recomienda realizar ejercicios de planificación con metodologías que faciliten en proceso de participación ciudadana y establecer, previo a la ejecución de un proyecto de este tipo, lineamientos de participación que aseguren involucramiento de la población en todo el proceso para que conozcan, contribuyan y legitimen las propuestas con el fin de respaldar su implementación. Se sugiere además que, todas las acciones de consulta sean lo más abiertas posibles y se documenten de forma extensiva. 3. Se recomienda se establezca una coordinación entre las universidades, el MOP, el VMVDU, la OPAMSS, el Archivo General de la Nación y otras organizaciones para construir un mecanismo que permita la digitalización de archivos históricos relacionados con la planificación y se coloque de forma pública y accesible. 4. Se sugiere establecer una mesa interinstitucional con una agenda de trabajo puntual en la participen las instituciones de gobierno involucradas (MOP, OPAMSS, alcaldías de la región dependiendo del tema), académicos en representación de las universidades, gremiales empresariales y organizaciones sociales que velen en conjunto por el seguimiento estratégico de la planificación. 5. Se recomienda realizar un estudio de revisión del marco legal y proponer las modificaciones y reformas legales necesarias para facilitar la implementación. Finalmente, considero que se deben profundizar los estudios sobre las metodologías utilizadas para la planificación urbana a nivel metropolitano y su vinculación a nivel local. Existen grandes avances en acceso a la información para la obtención de documentos públicos; sin embargo, la falta de resguardo de la información por distintas razones contribuye
a
dificultar
su
seguimiento
58
y
futura
implementación.
59
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60
Anexo A Respuestas y expedientes a solicitudes de informaci贸n realizadas usando LAIP.
.
A-1
A-2
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Anexo B. Formato y transcripci贸n de entrevistas.
Formato de entrevista Fecha de entrevista: ____ / ____ / ____ Entrevistado: _______________________________________________________________ Sector que representa: -
Académico ____
-
Empresarial ____
-
Sociedad Civil ____
-
Institucional ____
-
Desarrollador ____
<--- INICIO DE ENTREVISTA ---> Muy buenos días/tardes, mi nombre es _______________, soy egresado de la carrera de Arquitectura
de
la
Facultad
de
Ingeniería
y
Arquitectura
de
la
Universidad
Centroamericana “José Simeón Cañas” y estoy realizando una investigación para optar al grado de Arquitecto sobre la planificación urbana en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) y las experiencia de planificación a nivel local en San Salvador, específicamente en San Benito y El Espino. En los últimos 50 años se han elaborado al menos ocho planes a nivel metropolitano, siete de ellos no están aprobados jurídicamente, es decir que no tienen validez, de esos hay cinco de los cuales el MOP oficialmente no tiene registros. ¿Cree que el estado actual de la ciudad refleja de alguna manera lo que está planteado en los planes elaborados? Es decir, si se han logrado implementar. En esta investigación he analizado los planes metropolitanos y los planes parciales que tienen un nivel más local. ¿Cree que los ejercicios de planificación metropolitano han logrado recoger los insumos de las demandas ciudadanas con respecto a los problemas de la ciudad y por tanto se ven reflejados en los planes como estrategias o que deberíamos concentrarnos en planificar a niveles más locales como se hace en los planes parciales de las municipalidades?
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Sin duda para la implementación de los planes es importante la participación ciudadana desde la elaboración de los mismos. En ese sentido, ¿Considera que los espacios de participación ciudadana para la definición de los planes es suficiente o que aún los procesos no generan suficiente confianza en la población para que participe? ¿Será la falta de presupuesto para la implementación uno de los factores? Para ir finalizando unas últimas preguntas, desde su área, ¿cuáles cree que son los principales avances y retos que tiene la planificación urbana en el país? --- Incluir preguntas específicas para cada entrevistado de acuerdo a su área de especificidad --Gracias. La entrevista es para fines académicos, será transcrita y colocada como parte de los anexos que sustentan la investigación realizada. Muchas gracias por su tiempo. <--- FIN DE ENTREVISTA --->
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Entrevista Arq. José Roberto Góchez Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano ¿Cuál es su valoración sobre los planes urbanos elaborados considerando que en los últimos 50 años se han hecho ocho planes a nivel metropolitano –siete de ellos aún sin aprobación o vigencia jurídica- en contraste con las transformaciones de la ciudad a la vista? Mirá yo creo que hay cosas importantes que se han hecho. Me sorprende que me digás que no existe la documentación de la mayoría de los planes, me parece increíble que el MOP no tenga esa información pero realmente aquí ha pasado de todo, no me extraña que hayan desaparecido esa información como hicieron con el DUA que te aclaro no fue extinto legalmente como si hicieron con la Dirección de Vías y Caminos. Realmente la planificación urbana en este país ha sido un negocio de unos pocos que se han venido repitiendo a lo largo del tiempo. Esa es la verdad y por eso no se han implementado, por intereses personales. ¿Cree que los planes –metropolitanos o locales- están apegados a las necesidades en los territorios o que los ejercicios de planificación aún no han logrado recoger esos insumos y transformarlos en políticas que incidan en la transformación de la ciudad? Yo creo que más allá de los intereses personales de los que tomaban decisión hay buenos ejercicios técnicos en esos planes, había que revisarlos para saber si tiene relación entre ellos pero si te digo que a la vista considero que si se han ido retomando algunas ideas. Creo que aún falta profundizar en algunos temas para llevarlos a políticas pero en general creo que los equipos técnicos que desarrollaron esos planes han hecho un buen trabajo eso no significa que todo esté hecho y que no haya nada que mejorar, al contrario. ¿Han existido suficientes espacios de participación en el proceso de elaboración, implementación y seguimiento a los planes elaborados o que aún existen grandes vacíos entre los documentos y lo que la gente en los territorios necesita?
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En el último plan metropolitana que lideró Edin me parece que sí, se hizo una amplia consulta con distintos sectores pero el resto fueron deficientes en esos sentidos, juntabas cinco o diez técnicos que te hicieran un plan, les pagabas una millonada y te lo hacían pero no había conexión con la población, la gente no participaba en esos procesos. Este plan de la Subregión si rescata la voz de la ciudadanía, la potencia y la transforma en acciones. ¿Por qué no se han aprobado los planes que se han elaborado y por qué se siguen elaborando planes si hay varios que no se han aprobado? Como te decía, no se aprobaban por que era un negocio rentable y millonario, aquí desaparecieron mucha información, cuando nosotros llegamos no encontramos nada. Este último plan metropolitano es bastante complejo, se está implementando… Me llamó la atención que mencionaste que el plan del Espino no está aprobado, me parece raro, ese lo hizo Mario Lungo antes de que yo llegara a OPAMSS, cuando yo llegué ya estaba y lo implementé, por eso me extraña que me digás que no tiene validez jurídica, incluso nos sirvió para sustentar los problemas que teníamos con los Dueñas por el tema de la tierra en esa zona.
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Entrevista Arq. Alberto Hart CIVITAS ¿Cuál es su valoración sobre los planes urbanos elaborados considerando que en los últimos 50 años se han hecho ocho planes a nivel metropolitano –siete de ellos aún sin aprobación o vigencia jurídica- en contraste con las transformaciones de la ciudad a la vista? El país ha contado con capacidad técnica pero no ha habido continuidad política y sustentación legal hasta la creación del COAMSS y la OPAMSS. Por ejemplo, ya a mediados de los años ’60 habían obtenido maestrías en urbanismo los arquitectos Alberto Zúniga, Leon Sol, Carlos Heymans y Alberto Harth, entre otros. Y el plan metropolitano elaborado en 1968 contaba con el respaldo del Ministerio de Obras Públicas y del entonces Consejo Nacional de Planificación del desarrollo Económico y Social, CONAPLAN, ahora Secretaría Técnica de la Presidencia. Sin embargo no se aprobó el marco legal propuesto. Y el MOP y su Dirección de Urbanismo y Arquitectura, DUA no le dieron la importancia la planificación del Área Metropolitana hasta que esa función se le quitó cuando se creó la OPAMSS. ¿Cree que los planes –metropolitanos o locales- están apegados a las necesidades en los territorios o que los ejercicios de planificación aún no han logrado recoger esos insumos y transformarlos en políticas que incidan en la transformación de la ciudad? No se puede generalizar sobre todos los planes. Algunos son bastante completos y de carácter integral. Otros son mas parciales y enfocados al tradicional análisis y propuestas sobre usos del suelo. Sin embargo, los planes mas integrales, como Metroplán ’80 y Plamadur sí han cubierto los problemas críticos (vivienda, transporte, recursos naturales, etc). y sí han sido acompañados por políticas específicas que inciden en la ciudad. El problema es que si estas políticas se aplicaron en el territorio y de manera eficaz. Un ejemplo son las políticas metropolitanas que no han sido aplicadas son las de 1/ Medio Ambiente; 2/ Movilidad; 3/ Desarrollo Urbano y 4/ Espacios Públicos, todas aprobadas formalmente por el COAMSS.
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¿Cree que han existido suficientes espacios de participación en el proceso de elaboración, implementación y seguimiento a los planes elaborados o que aún existen grandes vacíos entre los documentos y lo que la gente en los territorios necesita? Aquí hay varios temas no necesariamente inter-conectados. El primer tema es la participación en el proceso. Categóricamente diría que no se ha puesto en práctica una participación activa de los actores. Plamadur se elaboró sin mucha participación de los municipios. Plamatrans se elaboró sin mucha participación de la OPAMSS. El MOP ha seguido ignorando al organismo metropolitano. Otro tema es que si estos documentos tienen vacíos.
Como lo expresé
anteriormente, los planes mas integrales tuvieron menos vacíos que los planes orientados a proponer una clasificación de usos del suelo. La participación debería ser el principio y el fin de los planes metropolitanos para que éstos reflejen las necesidades de la población. ¿Cuál es el nivel de confianza que tiene la gente en la implementación de los planes y cual es la disponibilidad de recursos para la implementación del proyecto. Habría que clarificar de que manera se emplea el concepto de “la gente”. La segunda parte, los recursos para el puesta en marcha del “proyecto” se refiere al plan metropolitano?. ¿Cuáles cree que son los principales avances y retos desde su área en la forma de planificación urbana y desarrollo territorial actual y cómo inciden en la implementación? A mi juicio hay tres principales retos críticos. Primero, hay que hacer una sería descentralización y transferir la gestión de los problemas locales a las localidades, los problemas metropolitanos al COAMSS y OPAMSS. No tiene sentido que un Ministerio de Obras Públicas decida donde poner paradas de bus ni tampoco el diseño del transporte metropolitano pues esto le compete a la metrópolis. Lo mismo diría de los servicios de agua potable y otros. San Pedro Sula tiene 30 años de manejar su propio sistema de agua. Segundo, se debe hacer una reforma fiscal de manera que los municipios y la OPAMSS puedan recaudar recursos adecuados para desarrollar sus funciones básicas. Las políticas metropolitanas plantean desde un Fovial urbano hasta el impuesto a bienes raíces o predial. La recaudación podría seguir siendo nacional pero el uso debería ser metropolitano y municipal. Como ejemplo: tasa por recalificación de inmuebles, matricula y registro de vehículos, impuesto general de valorización
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y el predial, a introducirse en forma paulatina. Y una tercer área clave es el manejo de la expansión urbana o de zonas urbanizables, como lo hace Colombia o Brasil. Esto se concretiza con las cesiones de terrenos para vivienda social además de equipamiento comunitario; el reajuste parcelario, la compensación por medio del traslado de un porcentaje de tierras para uso público para permitir urbanizar y la recalificación del uso del suelo. Todas estas soluciones están planteadas en la Politica de Desarrollo Urbano y Territorial de la OPAMSS. ¿Cree que los planes urbanos desarrollados se han enfocado hacia ese camino de convertir al AMSS en una región clave en Centroamérica? Metroplán ’80 fue el primero en identificar el potencial del área metropolitana y su región aledaña como potencial en el corredor del pacífico centroamericano. Sin embargo, la falta de interes o capacidad del gobierno central y posteriormente la OPAMSS a nivel metropolitano no han captado ese potencial que el área metropolitana todavía ofrece. ¿Cree que el haber consolidado una asociación de vecinos –como la Asociación Coorporación Zona Rosa- ayudó a implementar el Plan Parcial San Benito aprobado por la Alcaldía de San Salvador en 2002? Definitivamente las asociaciones de vecinos en zonas urbanas como la San Benito y La Escalón han contribuido en la ejecución de esos planes parciales. Sin embargo no ha sido así que los planes parciales de El Ángel y Nejapa se han puesto en marcha. Por otra parte, en El Salvador, hay una rica tradición de las Asociaciones de Desarrollo Comunal, o ADESCOs, en la identificación de problemas locales y la ejecución de proyectos concretos para resolverlos. Hay casos ejemplares en el sector agua potable rural que podrían replicarse a nivel metropolitano.
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Entrevista Arq. Marcelo Lungo OPAMSS ¿Cuál es su valoración sobre los planes urbanos elaborados considerando que en los últimos 50 años se han hecho ocho planes a nivel metropolitano –siete de ellos aún sin aprobación o vigencia jurídica- en contraste con las transformaciones de la ciudad a la vista? Normalmente los planes han fallado en su aprobación y aplicación por tres aspectos fundamentales: por su falta de consulta con los sectores, por su falta de acuerdo político, y por su poca aplicabilidad con el marco legal existente. ¿Cree que los planes –metropolitanos o locales- están apegados a las necesidades en los territorios o que los ejercicios de planificación aún no han logrado recoger esos insumos y transformarlos en políticas que incidan en la transformación de la ciudad? Por su falta de consulta con la población, muchas veces los planes no responden a las necesidades de la colectividad, mas bien favorecen a ciertos grupos económicos y de poder que actúan sobre el territorio; o han respondido a ciertas directrices de tratados internacionales como por ejemplo el plan puebla panana. ¿Cree que han existido suficientes espacios de participación en el proceso de elaboración, implementación y seguimiento a los planes elaborados o que aún existen grandes vacíos entre los documentos y lo que la gente en los territorios necesita? Han existido en poca medida y han sido no con metodologías o formas muy afortunadas, la participación ha consistido mas en Validación de resultaos y no en un acompañamiento de los procesos de construcción de los planes. Por lo tanto, al final lo que plantean muchos documentos no responden a las necesidades de la gente. ¿Cuál es el nivel de confianza que tiene la gente en la implementación de los planes y cual es la disponibilidad de recursos para la implementación del proyecto?
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Por el mismo desconocimiento de la gente en el plan, el nivel de confianza es casi nulo, tomando en cuanta también que ha habido muchos procesos que quedan en papel mojado y por lo tanto a la hora de la elaboracion de un nuevo plan se entra con un alto grado de desconfianza en su implementación. Otro problema para la no implementación de planes es lo referente a su financiamiento, en el cual solo se propones programas, obras o proyectos pero no se define quien es el encargado de llevarlos acabo y no se consulta si estas instituciones tienen el presupuesto para desarrollarlos. ¿Cuáles cree que son los principales avances y retos desde su área en la forma de planificación urbana y desarrollo territorial actual y cómo inciden en la implementación? Como principal avance considero que se esta desarrollando una buena masa critica en conocimiento de planes de este tipo, a partir de ello, se esta poniendo mas en debate los procesos de desarrollo de planes y por lo tanto, al momento de su elaboración e implementación las cosas estarán mas claras y precisas. ¿Por qué no se han aprobado los últimos planes metropolitanos desarrollados por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano? Por varios factores: uno es que se genero una sensación de querer imponer desde lo nacional los planes en los municipios: segundo, la falta de participación en la elaboración de los mismos por parte de las alcaldías, tercero, que la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial los deja fuera del ámbito por ser estos a nivel de subregión y dicha ley plantear planes departamentales. ¿OPAMS elaboró dos planes parciales en San Salvador: para rescatar el Centro Histórico y para la zona de El Espino, ninguno está aprobado, a qué cree que se debe? A que OPAMSS funciona como brazo técnico de las alcaldías del AMSS, que forman el COAMSS, por tanto desde OPAMSS se trabaja mas el tema metropolitano y por ser estos planes locales de un municipio la aprobación final corresponden a las alcaldías municipales y dependiendo del color político de turno toman a bien o no lo desarrollado por OPAMSS en periodos distintos.
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Entrevista Arq. Vanessa Velasco ERU ¿Cuál crees que es el mayor reto para la implementación de planes metropolitanos? Pues en mi experiencia como directora técnica de la Empresa de Renovación Urbana del Distrito Capital de Bogotá pensaría que poner de acuerdo a las instituciones que tiene que ver en un proceso de renovación o transformación de la ciudad. En Bogotá tomamos la decisión de hacer una empresa pública que evidentemente está financiada con fondos públicos pero que funciona con autonomía como un privado que se encargara de realizar esa coordinación con respaldo de la Secretaría Distrital y con todas las instituciones para echar a andar los proyectos. ¿Cómo cambia a nivel local, en los planes parciales? A nivel local el problema no son las instituciones sino más bien que los ciudadanos adopten los cambios o transformaciones, por eso es importante que se involucre a la ciudadanía en distintas modalidades en todas las fases del procesos. En nuestro caso optamos por que los bogotanos participaran activamente en la construcción de los proyectos haciendo talleres los domingos en los diferentes barrios y otra serie de actividades para que adoptaran como suyos y definieran los proyectos que nosotros planteábamos como “lineamientos”. Te menciono el caso del Plan Parcial de la zona de San Victorino (una plaza comercial en el centro histórico), allí nos tocó trabajar muy duro con los vendedores para que juntos pudiéramos establecer los criterios de renovación urbana para la zona, era la única forma de lograrlo, con ellos. ¿Cúal es el rol que juega la ciudadanía en los procesos de elaboración e implementación, te parece que el involucramiento garantiza de alguna manera mayor efectividad en la implementación? Sin duda, como te comentaba, el rol que juega la población es fundamental. Podés tener toda la plata lista, los permisos aprobados y la voluntad política de hacerlo pero sino tenés el respaldo de la ciudadanía para echar a andar los proyectos, vas a encontrar trabas en el camino. Dentro de mayor involucramiento de la gente tengás mayores probabilidades de éxito tendrás.
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