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BREVE CURSO DE DESENVOLVIMENTO Econﾃｴmico

FERNANDO CARDOSO PEDRﾃグ

2004

Índice

Introdução A. B. C. D.

O desenvolvimento como fenômeno provocado O interesse pelo desenvolvimento O papel da política econômica O papel dos intelectuais

Parte primeira: As bases do desenvolvimento Capítulo I. O desenvolvimento na teoria e no tempo A. O fenômeno histórico do desenvolvimento B. Desenvolvimento industrial e industrialização C. A teoria do desenvolvimento Capítulo II. Conceito e características do subdesenvolvimento A. B. C. D. E. F.

O conceito do desenvolvimento Características demográficas do subdesenvolvimento As classes e os estamentos O sistema educacional Estabilidade política O comércio exterior

Capítulo III. Os recursos A. B. C. D.

O conceito de recurso: país pobre e país rico Classificação dos recursos Valor dos recursos: localização e acessibilidade A conservação dos recursos

Capítulo IV. O capital para o desenvolvimento A. B. C. D. D. E.

A estrutura produtiva A depreciação O processo de formação de capital Moeda, dinheiro próprio e divisas A pressão populacional O capital internacional e o imperialismo

Capítulo V. O capital social

A. Natureza e efeito sobre os custos da produção B. Classificação por grupos de ação C. Importância do capital social no curso do processo do desenvolvimento Parte Segunda. A política para o desenvolvimento Capítulo VI. A necessidade de planejar A. B. C. D.

As funções da vida econômica O papel da opção O requisito estabilidade As fases do planejamento

Capítulo VII. As relações internacionais A. Papel das vantagens comparativas B. Influência na formação do capital Capítulo VIII. O financiamento do desenvolvimento A. A posição do Estado B. As formas de financiamento Capítulo IX. Os projetos A. Natureza e fases do projeto B. Mercado, tamanho e localização C. A avaliação do projeto Capítulo X. O planejamento global A. B. C. D. E.

Planejamento e capitalismo Conceito de plano: somatório ou unidade fracionável? O uso da técnica de projeções O controle do setor externo Os orçamentos nacionais

Capítulo XI. O desenvolvimento regional A. B. C. D. E. F. G. H.

Conceito de região econômica e não econômica Classificação regional por mercados e por estrutura produtiva Região econômica supranacional e sub-nacional A base regional de recursos O capital para o desenvolvimento regional O elemento integração A função da economia regional A aplicação de planos específicos para uma região 3

Bibliografia recomendada

Nova introdução (2004) O imperativo do desenvolvimento Ao substituir-se a moral individual por uma ética historicamente determinada, por isso, fundada sobre coletivos, encontra-se uma responsabilidade inescusável frente ao futuro que é o imperativo do desenvolvimento. A questão social histórica do desenvolvimento é a mesma das relações de classe que dão conta de uma participação dos trabalhadores que se diferencia daquela da lógica do capital encampada pelos economistas desde Adam Smith até a ortodoxia atual. O desenvolvimento envolve a valorização daquela parte da sociedade que depende do emprego gerado pelo capital. A questão do desenvolvimento é a daquelas transformações econômicas, sociais e políticas que deverão beneficiar as maiorias, portanto, do conflito ideológico entre a conservação da dominação e a emancipação. O velho e bom discurso original do desenvolvimento ficou na superfície desse conflito porque se ateve aos efeitos conseqüenciais da dominação colonial e de sua renovação na revolução industrial. Teve um indiscutível papel histórico como revelador das contradições de poder que se acentuaram com o atrelamento das ex-colônias ao sistema do capitalismo avançado, mas ficou fragilizado por se apresentar como discurso técnico, inclusive reduzindo a crítica histórica do processo à condição de pré-moderna. A redução do questionamento sóciopolítico à condição de gestão dos sistemas descreve uma opção ideológica na representação de classes imersa nesse processo. O re-conhecimento histórico da teoria é um passo prévio ao desenvolvimento de um raciocínio capaz de acompanhar as progressivas mudanças de posição dos países em seu posicionamento internacional. Desenvolvimento torna-se um determinante da sobrevivência das sociedades nacionais no desgaste causado pela concentração de riqueza e pela precarização das rendas dos trabalhadores. A presunção de que quatro ou cinco nações ditam as regras de convivência para todas as demais e que se prerrogam o direito de intervir onde e quando lhes convenha é reiteração dos princípios fundamentais do colonialismo que não se legitima nem mais com um desempenho econômico superior ao dos demais, agora que as nações colonialistas vivem uma crise crônica. A luta pelo desenvolvimento é o modo de reagir à dominação hegemônica que sobrepõe os interesses das potências ex-colonialistas aos das demais nações. As nações se ocupam de desenvolvimento como único modo de não cair em processos de subdesenvolvimento e subalternidade. Assim, não há como separar os problemas nacionais de desenvolvimento do contexto de relacionamentos desiguais e equivalentes do mundo internacional. A teoria do desenvolvimento que se esboçou nas duas primeiras décadas após a segunda guerra mundial registrou diferenças ideológicas entre os herdeiros e representantes do sistema colonialista e os representantes de novas situações históricas. A imposição de padrões formais junto com a exportação de modelos culturais fez com que o predomínio econômico se tornasse um aparelho envolvente dotado de novos mecanismos de penetração e de reprodução.

A linha defensiva do engajamento ideológico

A desqualificação da crítica como ideologia tem sido uma das manobras mais eficazes a serviço do sistema de dominação que fez a ponte entre o velho colonialismo e a nova hegemonia. A entrada em cena de ideologias libertárias, desde a influência da Revolução Francesa, incorporando o nacionalismo do positivismo e os contrapontos do anarquismo e do socialismo, delineou um campo de rebeldia ao bloco hegemônico que assumiria uma variedade de perfis, desde a formação de governos nacionalistas de inspiração positivista, como no Brasil, no México, na Argentina, no Chile, até o pleito pelo desenvolvimento econômico que começa no período entre as guerras mundiais e toma corpo desde a década de 1940 estendendo-se até a crise política das décadas de 1960 e de 1970. Algo a ser reconhecido é que os pleitos levantados em torno do desenvolvimento depois da Segunda Guerra Mundial e que foram soterrados pela avalanche neoliberal desde a década de 1970 foram essencialmente superficiais. Mapearam exaustivamente os efeitos dos processos de subdesenvolvimento e identificaram as dificuldades que enfrentavam as nações excluídas do desenvolvimento, mas fracassaram em fazer a ponte entre a dramaticidade do subdesenvolvimento e a lógica implacável do colonialismo e de sua capacidade de recuperação. Esse é um dos aspectos que se passa a ter que considerar para encontrar os verdadeiros alicerces do problema. Será preciso recorrer à história moderna para fechar essa brecha. Alguns fatos são reveladores do inicio do salto da internacionalidade do capital e nessa qualidade cabe citar a construção dos canais de Suez e do Panamá que viabilizaram as rotas intercontinentais dos grandes capitais. Outros fatos definitórios da decisão política consistente pela preservação de relações de dominação foram a guerra entre os Estados Unidos e a Espanha em 1895, que abriu o Oceano Pacífico ao controle dos norteamericanos com a conquista das Filipinas e do arquipélago de Hawai. Finalmente, a reocupação do Vietnam pelos franceses em 1948, patrocinada pelos norte-americanos, que pretenderia fechar um arco de controle da margem Asiática do Pacífico. Fatos como esses e o controle direto do Oriente Médio permitem inferir que nessa estratégia mundial haveria pouco espaço para uma verdadeira ruptura com o modo colonial na America Latina. Entende-se, portanto, que a não vitória na Coréia, as derrotas no Vietnam e na Argélia levariam, necessariamente, o poder hegemônico a se reorganizar em suas alianças internas e a definir espaços mundialmente estratégicos. Ã luz destas considerações reveremos os esforços dos latino-americanos para construir uma saída ao desenvolvimento. Revela-se a fragilidade de uma teoria “técnica” – que se descobre gradualmente como ideológica – mas que busca soluções utilizando os espaços de flexibilidade em seu relacionamento com o conservadorismo modernizante. O golpe de Estado no Brasil em 1964 e, principalmente, o golpe no Chile em 1973, declaradamente sanguinário, revelaram que essas margens eram menores que pareciam e que se estreitavam a medida que esta grande região era atingida pelos efeitos da Guerra Fria.

A. O desenvolvimento como processo reivindicado O que primeiro se deve esclarecer é o modo pelo qual nele se concebe e encara o fenômeno que se pretende estudar. O desenvolvimento será um processo internamente determinado – por exemplo, como uma semente se revela como determinada árvore – ou como um processo que acontece em relações e inter-relações desiguais entre nações? Historicamente não se pode construir o conceito de desenvolvimento sem o de subdesenvolvimento com suas diversas conexões. Ambos conceitos ficam indeterminados enquanto não se consideram os efeitos de projeções de poder de umas nações sobre outras, isto é, enquanto não se consideram os movimentos de colonização e escravização, em suas diversas modalidades na história. O desenvolvimento tem lugar quando uma economia se encontra diante de condições favoráveis a sua expansão e quando seus integrantes desejam o desenvolvimento. A opção pelo desenvolvimento é sempre uma manifestação de vontade política de grupos de poder organizados, traduzindo uma relação de classes. Essa afirmação não deve ser tomada no sentido restrito e ambos os fatores – vontade própria e condições incontroláveis – podem se verificar em proporções diferentes e tampouco com isso queremos dizer que é a vontade pura e simples das pessoas que produz o desenvolvimento, ou que o desenvolvimento pode se verificar sem sua interferência. A vontade de se desenvolver é um fator decisivo para a consumação do desenvolvimento e sobre seu poder de interferência repousam as possibilidades de consolidação de uma teoria do desenvolvimento integrada. Interpretamos aqui a vontade de se desenvolver incluindo a disposição mental tendente a enfrentar os problemas econômicos de forma e favorecer o desenvolvimento e não apenas como uma atitude consciente de desejar atuar sobre as variáveis econômicas no sentido de produzir o impulso para crescer. Considerando o desenvolvimento sob uma perspectiva histórica, pode-se perceber que as diferentes nações que lograram se desenvolver, fizeram-no porque adotaram as políticas econômicas adequadas no momento histórico em que se encontraram, porém isso nada teve que ver com uma consciência do processo de desenvolvimento, como tampouco o tiveram as políticas defeituosas que auxiliaram a decadência de uma ou outra economia. Nos casos de desenvolvimento de economias pré-industriais, como explicaremos adiante, a plena exploração das possibilidades de desenvolvimento, proporcionadas pelas bases econômicas sobre que se fundavam essas economias, conduziu a certos limites que a industrialização permitiu operar. Nos casos de desenvolvimento iniciados a partir do advento da industrialização, a interferência da política econômica em favor do desenvolvimento se iniciou antes dos estudos do fenômeno do desenvolvimento como tal, e , em muitos países, os governos adotaram políticas que concorreram para seu desenvolvimento, antes mesmo de conhecerem as características do fenômeno sobre que influíam.

Dentro do conceito amplo que adotamos para a interferência da vontade humana no processo de desenvolvimento, isto é, do grau de importância da política econômica para a efetivação do desenvolvimento, cremos que se justifica plenamente a confiança que se deposita nesse fator como meio de emergir do estado de subdesenvolvimento em que ainda se encontram muitas áreas do globo. Mas não se pode esquecer que a política econômica é sempre um instrumento de classe, que representa interesses organizados. Assim, a opção por uma política de desenvolvimento não pode ser ingênua e cair no otimismo superficial que leve longe demais e fazer com que se espere que a política econômica possa proporcionar para todas as áreas subdesenvolvidas do mundo uma situação de abundância e riqueza que, como veremos adiante, não está reservada para todos. Contudo, a política econômica dedicada ao desenvolvimento pode elevar o produto nacional, tornar a sua composição mais adequada às necessidades nacionais, elevando o nível de vida dessas áreas. Uma política econômica interessada no desenvolvimento pode, mais que tudo, aproveitar as possibilidades de crescer de uma economia – nacional ou regional – e tratar de evitar os possíveis efeitos da situação econômica internacional que interfiram de forma desfavorável na dinâmica do crescimento. Daí que, ao reconhecer que as possibilidades materiais de qualquer economia são limitadas e ainda, que durante sua vida ela sempre terá que enfrentar condições favoráveis e desfavoráveis e que, qualquer que seja a forma pela qual ela seja conduzida, a maneira de conduzir constituirá uma política - ainda que de não interferência – nada mais natural que se procurar atingir o máximo das possibilidades da economia através de uma política adequada. Se a opção dos integrantes da economia é pela felicidade imediata, pela riqueza futura, ou se eles preferem riqueza futura combinada com certos padrões de bem estar considerados indispensáveis, é um outro problema que deve ser examinado à parte e que não contradiz a fé em poder produzir desenvolvimento.

B. O interesse pelo desenvolvimento O modo de tratar com os problemas do desenvolvimento envolve opções ideológicas. Dissemos que políticas favoráveis ao desenvolvimento foram postas em prática antes de se estudar o fenômeno, ou antes que a simples expressão desenvolvimento fosse posta em voga. Desenvolver-se é o modo de superar a prostração e a inferiorização herdadas dos sistemas do colonialismo e abrir novos canais de diversificação do sistema produtivo. Trata-se, portanto, de condições objetivas dos sistemas sócio-produtivos e não só das condições operacionais dos sistemas tecno-produtivos. Contudo, fora a natural ambição de crescer, no sentido de conseguir mais poder, que sempre acompanhou todos os povos, diremos que o interesse consciente pelo desenvolvimento, se adiante vamos ligá-lo a inovações materiais, corresponde a uma eclosão de consciência que se alastrou pelo mundo no último meio século. Examinaremos esse fato com cuidado no Capítulo I, mas cabe mencioná-lo a esta altura, pela estreita relação que ele tem com a confiança nas possibilidades de interferência do homem sobre o processo de desenvolvimento. Povos de grandes regiões do globo reivindicam para si uma melhor situação e passaram a dedicar seus esforços para atingi-la, cônscios de que possuem recursos suficientes para tal. A vontade de se desenvolver veio acompanhada de um fortalecimento do Estado e da sobreposição dos interesses nacionais pela abundancia material, e outros tais como a grandeza dinástica, a grandeza aristocrática ou a supremacia em dissensões internas. 8

Principalmente, a proposta de desenvolvimento é a mesma de superação do colonialismo e dos efeitos negativos da hegemonia. A coordenação de esforços necessária para o desenvolvimento econômico pressupõe uma sólida união nacional, e, se não importa muito que a população esteja dividida em suas crenças religiosas, é fundamental que ela esteja agrupada em torno do mesmo ideal de realização, ou, pelo menos, o aceite com espírito de cooperação. Se, por um lado se pode planejar o desenvolvimento de uma economia com o apoio exclusivo da força, não cabe dúvida que não seria possível executar com sucesso um plano contra a vontade expressa da população em país algum. O sucesso, de uma forma ou de outra, implica no assentimento. Em muitos casos, a vontade do povo precede e solicita o plano, ainda que de forma indistinta e sob diversas formas de reivindicações. Noutros, os planejadores necessitam ganhar o apoio popular como primeiro fator essencial e têm de fazê-lo antes da imposição do plano.

C. O papel da política econômica Desde quando se tem interesse no desenvolvimento econômico e o estudamos como a um fenômeno sobre o qual é possível interferir, haverá uma inclinação natural a ligar o estudo do processo do desenvolvimento com o das formas de interferir sobre ele. Essa é a justificação para o estudo conjunto do desenvolvimento e da política econômica, que aparece em muitos textos sobre desenvolvimento e que utilizamos neste livro. Todo governo, por mais liberal que seja, tem de exercer uma série de atividades que afetam o funcionamento da economia que rege. Nesse caso está a função de emitir moeda, de cobrar impostos, de realizar obras públicas e até de precisar os direitos dos indivíduos. A maneira de desincumbir-se dessas tarefas constitui uma determinada política econômica. Não há, pois, como fugir à evidência de que todo governo sempre está realizando uma determinada política econômica. Entretanto, toda política econômica envolve uma concepção de qual deva ser o melhor para a coisa administrada, e, consideradas as possibilidades que se oferecem ao governante, uma intenção de realização. Isso implica numa fixação de objetivos políticos, ou, em linguagem mais comum entre os estudiosos do desenvolvimento, numa fixação de metas. O nível de liberdade estabelecido pelas instituições sociais do país, e as circunstâncias sob que se realiza a política, dirão quais os meios a serem escolhidos para sua execução. Como veremos no capítulo 6, quando a fixação de metas e a escolha dos meios passam a ser o resultado de uma vontade de atuar com proveito sobre a economia, formamse as bases para o planejamento. Este é nada mais que o desenvolvimento de uma técnica racional, a qual, a partir do conhecimento detalhado de uma economia, procura conduzi-la a certos fins através dos meios disponíveis e num tempo determinado. É o conhecimento detalhado da economia sobre que se planeja que tornará possível fixar metas exeqüíveis para o período do plano, bem como utilizar os métodos mais adequados para esse fim. Contudo, apesar da crescente popularidade do planejamento econômico, é preciso não estabelecer uma relação necessária entre política econômica e planejamento, quando se examine o papel desempenhado pela primeira vez no processo de desenvolvimento. O simples fato de atuar sobre os mecanismos do sistema econômico não implica numa atividade planejadora por parte do governo. Por isso é que, embora ao mencionarmos política econômica neste livro geralmente voltemos nossa atenção para a política 9

interessada em planejar , por considerá-la a mais a mais diretamente ligada à vontade de se desenvolver, não pretendemos com isso cobrir todo o campo da política econômica. O objeto central deste livro é o desenvolvimento em si, e a política econômica é estudada como um fator de obtenção de desenvolvimento, cuja utilidade descansa na eficácia da vontade dos membros de uma economia para desenvolvê-la. D. O papel dos intelectuais e o da ideologia no planejamento em geral 1 O papel dos intelectuais nos processos de planejamento do desenvolvimento é um tema que vem ocupando o debate social e político das transformações da economia mundial desde o trabalho de Jöhr e Singer de 1958. Trata-se do economista ou do sociólogo enquanto cientista social e não como mero técnico capaz de elaborar modelos reduzidos de problemas técnicos. A crítica de Giddens aos “peritos” retoma, de modo muito mais diluído questões que foram levantadas, respectivamente por Gramsci e Lukács. A questão relativa ao papel do economista reabre um tema mais amplo que é o da desvalorização profissional e da redução do papel dos intelectuais como e enquanto grupo capaz de representar o debate ideológico do desenvolvimento. Serão apenas técnicos a serviço do capital ou representarão a crítica social dos processos de acumulação e concentração de capital, com seus efeitos no emprego e na mobilidade dos trabalhadores. A discussão do papel dos intelectuais ligará a análise econômica do desenvolvimento à análise política dos processos do poder. Sendo o desenvolvimento um fenômeno complexo cujos efeitos se estendem a todos os setores da vida de um país, possui ele, contudo, uma característica indispensável: é que se realiza sobre meios materiais e implica na evolução da vida econômica do país onde se verifica, no sentido de uma expansão dos seus meios de produção. Esse fato permite, sem que isso signifique um desprestígio para os profissionais de outras ciências, naturalmente interessadas nas transformações inerentes ao desenvolvimento, que a função central de estudo e coordenação de esforços para o desenvolvimento caiba ao economista. A expansão das atividades do governo sobre a vida econômica, a criação de agências de desenvolvimento e a generalização de políticas econômicas cada vez mais abrangentes das atividades nacionais, e solicitando, portanto, uma interpretação mais detalhada dos fatos econômicos, rapidamente, dilataram as funções do economista como assessor técnico. A fronteira que separa o economista do político se deslocou para o campo estrito das decisões globais. Se, em última análise, a escolha da taxa de crescimento prevista pelo programa que se faça permanece sendo uma decisão política, ao economista cabe, contudo, a atribuição de destinar os investimentos. Cabe-lhe fazer recomendações sobre as medidas mais adequadas a cada problema com que se confronte a economia, e, quanto mais impessoais forem os métodos de decidir utilizados, crescerá com eles o poder de interferência do economista. Sua formação profissional deverá prever, pois, um cuidado especial quanto à forma de atuação como assessor técnico, na qual deverá estar incluído um senso de propriedade de 1

A reflexão sobre o papel do economista – representando os planejadores em geral – foi suscitado por um livro Singer & Jöhr com esse título e surgia em um momento em que se procurava diferenciar o burocrata do homem de ação no planejamento. Não significa uma opção ideológica mas uma avaliação de operacionalidade.

cooperação entre profissionais das diversos ciências humanas em função de objetivos sociais maiores.