Romani huisvesting in Romenie (NL) by Frank Stout

Romani huisvesting in RoemeniĂŤ

Frank Stout Maart 2009

Romani huisvesting in Roemenië

Vorige pagina: Vervallen huizen blokken in Fântânele (Cluj)

Inhoudsopgave Lijst met afkortingen 1. Inleiding 1.1 Onderzoeksmethode 1.2 Terminologie over de Roma 1.3 Opzet van de scriptie

1 2 2 4

2. Roma 2.1 De herkomst van Roma 2.2 De Romani trektocht naar Roemenië en de rest van Europa 2.3 Het Roemeens communisme en de nasleep

6 6 8 11

3. De huisvestingssituatie in Roemenie 3.1 Huizentekort 3.2 Ontoereikende huisvesting 3.2.1 Ontoereikend door slechte conditie 3.2.2 Ontoereikend door gebrek aan nutsvoorzieningen 3.2.3 Ontoereikend door onvoldoende ruimte 3.2.4 Knelpunten 3.3 Hoge kosten voor nieuwbouw, koop en huur 3.4 Gedwongen uithuisplaatsing, daklozen en segregatie 3.4.1 Gedwongen uithuisplaatsing 3.4.2 Daklozen 3.4.3 Segregatie 3.4.4 Knelpunten

15 16 17 18 19 21 22 23 24 24 25 25 26

4. Internationale wetgeving 4.1 Naar een internationaal mensenrechtenverdrag 4.2 De huidige kijk op mensenrechten 4.3 De nasleep van de klassieke indeling: artikel 2 lid 1 IVESCR 4.3.1 Verbindt zich maatregelen te nemen […] met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen 4.3.2 Ten einde […] steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen 4.3.3 Met volledige gebruikmaking van de hem ter beschikking staande hulpbronnen 4.3.4 Zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking, met name op economisch en technisch gebied 4.4 Het recht op toereikende huisvesting 4.4.1 Algemeen Commentaar nummer 4 4.4.2 De verplichtingen onder het recht op toereikende huisvesting

27 27 31 32

36 36 36 39

5. Europese wetgeving 5.1 De Raad van Europa 5.1.1 Het EVRM en ESH 5.1.2 Het EHRM maakt een einde aan de klassieke indeling van mensenrechten 5.1.3 Het recht op huisvesting binnen de Raad van Europa 5.2 De Europese Unie

44 44 45 46 47 51

33 34 35

6. De inzet van RoemeniĂŤ 6.1 Huizentekort 6.2 Ontoereikende huisvesting 6.3 Hoge kosten voor nieuwbouw, koop en huur 6.4 Gedwongen uithuisplaatsing, daklozen en segregatie 6.4.1 Gedwongen uithuisplaatsing 6.4.2 Daklozen 6.4.3 Segregatie tussen Roma en Roemenen 6.5 Conclusie en aanbevelingen

54 54 57 60 61 61 63 63 64

7. Samenvatting

Nawoord

Bronnenlijst

Bijlagen Relevante verdragsartikelen Botta v Italy (para. 33-35 Engelstalig) Roemeense ratificatie van het ESH Algemeen Commentaar 4 van het ComitĂŠ voor Sociaal, Economische en Culturele Rechten (Engelstalig)

Lijst met afkortingen

Algemene Vergadering van de Verenigde Naties

CAT

Internationale Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandelingen of bestraffingen (Convention against Torture)

CEDAW

Verdrag inzake de Uitbanning van alle Vormen van Discriminatie van Vrouwen (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women)

CERD

Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination)

CMW

Het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van de rechten van alle migratiewerkers en hun familieleden (International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families)

COHRE

Centre On Housing Rights and Evictions

ECOSOC

Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (United Nations Economic and Social Council)

EHRM

Europese Hof voor de Rechten van de Mens

ESH

Europees Sociaal Handvest

ERRC

European Roma Rights Centre

Europese Unie

EVRM

Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden

HABITAT

United Nations Human Settlements Programme

HCNM

Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden (van de OVSE)

HCRM

Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens (van de VN)

HIC

Habitat International Coalition

HvJ

Hof van Justitie van de Europese Unie

ILC

Commissie voor Internationaal Recht (International Law Commission)

IVBPR1

Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten

IVRK

Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind

IVESCR

Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten

MPZTH

Ministerie van Publieke Zaken, Transport en Huisvesting in Roemenië

NGO

Non-Gouvernementele Organisatie

NHA

Nationale Huisvestingsagentschap in Roemenië

OHCHR

Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens (Office for the High Commissionar for Human Rights)

OVSE

Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa

UN-HABITAT zie HABITAT UVRM

Universele Verklaring van de Rechten van de Mens

Verenigde Naties

WGO

Wereldgezondheidsorganisatie

Naast de afkortingen IVBPR en het IVESCR worden in Nederland ook de afkortingen BuPo en ESoCul gebruikt. Omdat hier soms nog de toevoeging ‘verdrag’ achter komt heb ik gekozen voor de meer eenduidige afkortingen IVBPR en IVESCR.

Romani huisvesting in Roemenië

1. Inleiding In 2003 bezocht ik een klein dorp op het Roemeense platteland, in de buurt van de stad Brasov. Daar leerde ik voor het eerst mensen kennen die structureel in armoede leven. Allemaal weten we dat armoede en krottenwijken bestaan: de VN schatten dat ruim één miljard mensen ontoereikende huisvesting hebben.1 Toch maakten voor mij deze cijfers pas echt impact toen ik één van deze miljard mensen persoonlijk ontmoette. Vanaf dat moment begon ik me ook af te vragen hoe het mogelijk is dat de mensenrechten van deze mensen, zoals het recht op voedsel, onderwijs, medische zorg en huisvesting, kunnen worden geschonden zonder dat iemand actie lijkt te ondernemen. Ik vroeg me af of het niet mogelijk is om op grond van verschillende mensenrechtenverdragen een verbetering af te dwingen bij de overheid. Zeker in Roemenië, dat lid is van de Europese Unie en de Raad van Europa, zou de mensenrechtenbescherming toch voldoende moeten zijn om de ernstige armoede van sommige Europeanen te veranderen. Echter, hoewel Roemenië als land steeds welvarender wordt zie ik aan de andere kant juist armoede die blijft voortduren en soms zelfs groter wordt. De groep die de minste verandering ziet zijn de arme Roma/Zigeuners:2 na jaren van discriminatie zijn ze in een vicieuze cirkel van armoede, stelen en werkeloosheid beland. Het is voor hen moeilijk hier zelf uit te komen en het is in een dergelijke situatie aan de staat om gelijke kansen voor iedereen te creëren. In dit afstudeerwerk kijk ik naar de maatregelen die de Roemeense overheid neemt om de situatie van Roma te verbeteren. Hierbij spits ik me toe op het recht van huisvesting, omdat dit mensenrecht in grote mate de waardigheid bepaalt waarmee mensen door het leven gaan. Goede huisvesting zorgt voor een veilige uitvalsbasis van waaruit mensen zich kunnen ontwikkelen en bezig kunnen houden met bijvoorbeeld werk, familieleven, onderwijs en politieke deelname. Recht op toereikende huisvesting wordt dan ook terecht gezien als het meest belangrijkste recht binnen de sociaal rechten.3 De vraag die ik in deze scriptie wil beantwoorden is of de Roemeense regering voldoende maatregelen neemt op het gebied van huisvesting voor de Roma volgens de internationale wetgeving. Mijn volledige vraag luidt: Voldoet Roemenië aan de internationaal-rechtelijke mensenrechten verplichtingen op het gebied van huisvesting voor Roma? Omdat de internationale wetgeving nog in ontwikkeling is over de verplichtingen die voor staten voortvloeien uit het recht op huisvesting, zal een belangrijk gedeelte van mijn scriptie zich hierop toespitsen. Daarna zal ik kijken naar de inzet van Roemenië en deze twee vergelijken om zo tot een conclusie te komen.

United Nations Housing Rights Programme (First phase): ‘Contributions to the Full and Progressive Realization of the Human Right to Adequate Housing,’ UN-HABITAT in co-operation with OHCHR, 31 mei 2004, para. 8. De toevoeging ‘toereikend’ is van belang om onderscheid te maken tussen huisvesting dat slechts een dak boven iemands hoofd is en huisvesting, die iemand de mogelijkheid geeft om ergens in vrede en waardigheid te leven. 2 Ik gebruik eenmalig de dubbele term Roma/Zigeuners, om de link tussen Roma en Zigeuners te leggen, hierna stap ik over op Roma. Ik leg de keuze voor het begrip Roma verder uit in paragraaf § 1.2 Terminologie over Roma 3 CESCR General Comment 4, The right to adequate housing (Art 11(1) of the Covenant), 13/12/91, para. 1 Pagina 1

Romani huisvesting in Roemenië

1.1 Onderzoeksmethode Deze scriptie bestaat vooral uit literatuuronderzoek. Maar zoals aangegeven komt de onderzoeksvraag zelf voort uit mijn veldbezoek in Roemenië. Na dit bezoek heb ik nog enkele andere bezoeken gedaan, onder andere in een krottenwijk in de stad Cluj-Napoca, waar ik een halfjaar, naast mijn studie aan de plaatselijke universiteit, heb meegedraaid als vrijwilliger. Verder heb ik bezoeken gebracht aan enkele kleine dorpen in de buurt van Medias, in het district Sibiu, waar ik in de toekomst ook wil gaan werken. Verder heb ik veldwerkers bezocht in het gebied rond Brasov, Arad, Piteşti en in Câmpina. Gedurende deze bezoeken in de afgelopen vijf jaar heb ik de verschillende gesprekken gehouden houden met de plaatselijke veldwerkers. Zij hebben me geholpen om meer inzicht te krijgen in de bestaande situatie ver weg van de commissies in Brussel. Gestuurd door hun gedachten heb ik verschillende literatuur gelezen voor deze scriptie. De gekozen literatuur komt van verschillende bronnen. Allereerst heb ik verschillende artikelen en boeken over de Romani bevolking doorgenomen, om zo een beeld te krijgen van deze groep en hun achtergestelde positie. De huidige situatie van Roma is vaak terug te voeren op eeuwenlange geschiedenis en om hier een goed beeld van te hebben is het belangrijk een stuk van de geschiedenis te kennen. Daarnaast heb ik literatuur over de verschillende mensenrechten doorgenomen. Nadat ik een beeld had van de bestaande theorieën en mensenrechten structuren, ben ik me gaan verdiepen in de primaire bronnen van de VN en de Europese regionale organisaties zelf, zoals de verschillende verdragen, commentaren, rechtszaken en rapporten. Ook heb ik de verslagen van verschillende NGO’s gelezen, om zo een breed beeld te krijgen van de situatie in Roemenië. Tenslotte heb ik alle informatie die verder op mijn pad kwam gelezen en doorgenomen, zoals artikelen van onderzoekers of veldwerkers over dit onderwerp. Hoewel dat de meeste bronnen Engels zijn, heb ik er voor gekozen om alles te vertalen naar het Nederlands en geen Engelse namen, afkortingen of vaktermen te gebruiken. Hierop zijn enkele uitzonderingen, zoals voor sommige commissies waar alleen een Engelse afkorting voor bestaat, zoals voor ECOSOC. Door zo dicht mogelijk bij het Nederlands te blijven voorkom ik dat in mijn scriptie Engelse en Nederlandse termen naast elkaar gebruikt worden. Voor de verdragen heb ik de vertaling gebruikt zoals die in het Kluwer College Bundel4 worden gebruikt. Waar geen Engelse vertaling beschikbaar was heb ik zelf de citaten of wetsartikelen vertaald. 1.2 Terminologie over de Roma Om het Roma volk aan te duiden zijn door de jaren heen verschillende woorden gebruikt. Tot vrij recent is hiervoor vooral het woord zigeuner gebruikt. Dit woord heeft altijd een negatieve lading gehad, enigszins vergelijkbaar met het woord Eskimo voor de Inuit bevolking. Ook de Engelse tegenhanger van zigeuner, het woord Gypsy, heeft in de loop van de tijd een negatieve lading gekregen en is in de Engelse rechtspraak de verzamelnaam van rondtrekkend uitschot geworden.5 Meer recent gebruiken de Engelsen de aanduiding Travellers voor de Roma. Echter het is niet altijd duidelijk of de Travellers inderdaad Roma zijn of reizende Engelsen. De naam Travellers zegt veelal meer over de levensstijl dan over de

J. ten Berge en J. Nieuwenhuis (red.), Kluwer College Bundel 2004-2005, Wetteksten, II Publiekrecht, Deventer: Kluwer, 2004 5 Zie verder: § 2.2 De Romani trektocht naar Roemenië en de rest van Europa Pagina 2

Romani huisvesting in Roemenië

etnische afkomst. Hetzelfde geldt voor de Nederlandse woonwagenbewoners, die ook veelal geen Roma zijn. De huidige wereldwijde Romani gemeenschap duidt zichzelf aan met het woord Rroma. Het enkelvoud van Rroma, het woord ‘Rrom,’ is waarschijnlijk verwant aan het Hindische woord ‘dom,’ wat gebruikt wordt voor reizende ambachtslieden en kunstenmakers.6 De Roma gebruiken de dubbele ‘r’, omdat dit beter de uitspraak van het woord benadert, dan een enkele ‘r.’ Tevens maakt de tweede ‘r’ een praktisch onderscheidt in soort gelijke woorden, zoals met de Italiaanse benaming van Rome (Roma). De meeste geleerden daarentegen, zowel van antropologisch als internationaal rechtelijk achtergrond, gebruiken het woord Roma, zonder de dubbele ‘r’. Ik sluit me in mijn scriptie bij deze groep aan. In Nederland gebruiken onderzoekers de aanduiding Roma en Sinti. Dit wordt gedaan met oog op de in Nederland wonende Sinti stam die graag bij hun eigen naam wil worden genoemd: ze voelen zichzelf niet verbonden met de term Roma, die ze koppelen aan een andere Romani stam. Internationaal komt deze combinatie nauwelijks voor, mede omdat de Sinti vooral in Nederland, België en Duitsland wonen.7 Omdat mijn scriptie zich richt op Roemenië, waar de Sinti nauwelijks voorkomen zie ik ook geen reden om deze dubbele benaming voor de Roma te gebruiken. Tenslotte kiest een kleine groep schrijvers voor de naam Romani. Het woord Romani heeft als voordeel dat het onderscheid maakt tussen de bevolkingsgroep, de Romani, en de stam Roma, die tot deze bevolkingsgroep hoort. Dit beschermt de naam Roma voor de stam Roma. Echter internationaal wordt deze term nauwelijks gebruikt en ook de Roma zelf kiezen niet voor deze naam. Het woord Romani is vooral gebruikelijk als bijvoeglijke naamwoord of als aanduiding voor de taal van de Roma. Door alle verschillende aanduidingen is het moeilijk een juiste term te kiezen. Een Roemeense Roma vertelde mij dat ze van mening is dat alleen degene die het Romani spreken ‘Roma’ genoemd mogen worden, de rest moest ik gewoon ‘zigeuners’ [sic] noemen. Deze uitspraak illustreert precies het probleem in Roemenië: een groot aantal Roma is alle cultuur verloren en wordt hierdoor niet meer geaccepteerd door de Roma met sterkere culturele banden. De Roemenen accepteren ze ook niet. Hierdoor vallen deze ‘zigeuners’ tussen wal en schip. De groep is vaak zo vernedert dat het zichzelf ook niet waardig acht om zich te identificeren met de Roemenen of de Roma. Hierdoor blijven ze ‘zigeuner.’ Veldwerkers in Roemenië moedigen deze groep aan zich de Roemeense nationaliteit toe te eigenen, vaak tegen hun Roma identiteit in.8 In de praktijk blijkt dit echter vaak moeilijk, vooral vanwege de uiterlijke kenmerken die vaak met de Roma etniciteit samengaan.9

W. Crouwel, 1980, Deel 20, p. 372 Enige uitzondering hierop is het rapport van de OVSE, dat in § 4.2 wordt besproken, echter dit rapport is door een Nederlander geschreven. 8 T. Stolk-Noordhof, Ce sa fac? (Wat doe ik eraan?), Uitsluiting bij de Roma van ‘Dallas’ Cluj-Napoca, Roemenië, Afstudeerscriptie Culturele Antropologie, Universiteit Utrecht, 2002 9 Vooral in Roemenië kenmerken Roma zich door hun iets donkerdere huidskleur, alhoewel hier ook in de Romani cultuur uitzonderingen op te vinden zijn. 7

Pagina 3

Romani huisvesting in Roemenië

1.3 Opzet van de scriptie De onderzoeksvraag heeft, zoals al bleek, twee belangrijke subvragen. De eerste is: welke verplichtingen voor staten komen voort uit het recht op toereikende huisvesting? De tweede vraag is: voldoet Roemenië aan deze verplichtingen? Mijn scriptie zal de vragen ook in deze volgorde beantwoorden. Omdat de geschiedenis van Roma veel duidelijk maakt over de huidige situatie van Roma in Roemenië begin ik deze scriptie met een korte uiteenzetting van de Romani geschiedenis. Hierin wordt duidelijk dat de bevooroordeelde kijk op Roma eeuwen teruggaat en diep geworteld is in de Westerse samenleving: het heeft zelfs de wetgeving en wetenschap niet onberoerd gelaten. Tevens zal ik dat hoofdstuk de specifieke situatie voor Roma in Roemenië bespreken. Ook het communisme komt aan bod, omdat deze periode het land enorm heeft getekend en enkele van de beslissingen van Ceauseşcu een directe impact hebben gehad op de situatie van huisvesting. In hoofdstuk 3 kijk ik vervolgens naar de huisvestingsproblematiek die door de jaren is ontstaan voor Roma. De gevolgen van het communisme zijn nog duidelijk merkbaar en ik zal aantonen dat Roemenië vooral kampt met drie problemen: een tekort aan huizen, bestaande huizen die in slechte staat van onderhoud zijn en goede huisvesting die te duur is. In dit hoofdstuk zal ik ook aantonen wat momenteel de knelpunten zijn op het gebied van huisvesting. Als de problematiek omtrent de huisvesting van Roma duidelijk is ga ik naar mijn eerste subvraag kijken: welke verplichtingen komen voort uit het recht op huisvesting? In hoofdstuk 4 zal ik kijken naar de internationale wetgeving van de Verenigde Naties (VN) op het gebied van huisvesting. Ik zal beginnen met het uiteenzetten van de belangrijkste mensenrechtenverdragen. Voor het recht op huisvesting is het Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) van de VN het belangrijkst. Dit verdrag vormt een tegenhanger van het Internationaal Verdrag inzake de Burger- en Politieke Rechten (IVBPR). Ik zal bespreken waarom er twee verdragen zijn en welke implicaties dit heeft voor het recht op huisvesting. Daarna zal ik kijken naar de verplichtingen die voortvloeien uit mensenrechten. Omdat het IVESCR alleen gelezen kan worden in het licht van artikel 2 van dit verdrag, zal ik ook dit artikel bespreken. Als het algemene kader omtrent mensenrechten in het IVESCR duidelijk is zal ik kijken naar de meer specifieke interpretatie van het recht op toereikende huisvesting. Hiervoor is Algemeen Commentaar nummer 4 van het bij het IVESCR horende Comité het belangrijkste. Ik zal het hoofdstuk afsluiten met een gedetailleerde uiteenzetting van de verschillende verplichtingen voortvloeiend uit het recht op huisvesting. In hoofdstuk 5 komen de Europese organisaties en wetgeving aan de orde. In dit hoofdstuk bespreek ik de twee van de drie belangrijke intergouvernementele organisaties in Europa: de Raad van Europa en de Europese Unie. Op het gebied van huisvesting is de Europese wetgeving echter minder breed uitgewerkt als de internationale wetgeving. Toch maakt verschillende jurisprudentie duidelijk dat het recht op huisvesting weldegelijk de nodige aandacht en inspanning van staten verlangt. In hoofdstuk 5 zal ik vooral aantonen dat staten verplicht zijn de ruime interpretatie van het recht op huisvesting, zoals die internationaal in het IVESCR is vastgesteld moeten volgen.

Pagina 4

Romani huisvesting in Roemenië

Nu zicht is op zowel de situatie zoals hij zou behoren te zijn, als op de situatie zoals het is in Roemenië, kijk ik in hoofdstuk zes naar de inzet die Roemenië levert. Ik zal kijken naar de knelpunten uit hoofdstuk 3 en naar de actie die Roemenië onderneemt. Vervolgens bekijk ik of deze acties voldoen aan de eisen die de mensenrechtenverdragen stellen. Ik zal afsluiten met een conclusie en enkele aanbevelingen.

Pagina 5

Romani huisvesting in Roemenië

2. Roma Onderzoek naar de Romani cultuur is van oudsher erg moeilijk, omdat de Roma geen geschreven overlevering kennen. De meeste informatie over Roma is daarom vooral afkomstig van de niet-Roma, de gajo, en bestaat voornamelijk uit wetgeving en volksverhalen, welke beide niet objectief zijn. Zelfs de informatie die van Roma afkomt, is gekleurd door wat Roma dachten dat anderen wilden horen.1 Daarnaast is studie over Roma sterk beïnvloed door het vaak slecht onderbouwde werk van de Duitse antropoloog Heinrich Grellmann. Hoewel veel vragen over de Romani cultuur en afkomst misschien altijd onbeantwoord zullen blijven, is er wel een bepaalde duidelijkheid ontstaan over de bevolking die zichzelf Roma noemt. In dit hoofdstuk zal ik een korte beschrijving geven van de geschiedenis van deze bevolkingsgroep. In de eerste paragraaf beschrijf ik de herkomst van Roma. Aangenomen wordt dat Roma oorspronkelijk uit India komen. Het is Grellman geweest die voor het eerst deze link heeft gelegd. Omdat Grellmans werk een grote invloed heeft op studies over Roma zal ik zijn werk in deze paragraaf bespreken. In de tweede paragraaf bespreek ik de komst van Roma naar Europa, waarbij ik nadruk zal leggen op de situatie in Roemenië. Ik zal beschrijven hoe de eerste vervolging begint en hoe deze een dieptepunt bereikt ten tijde van de Tweede Wereldoorlog. In paragraaf 3 beschrijf ik de naoorlogse periode in Roemenië. Ook dan breekt er een moeilijke tijd voor de Roma aan: de communistisch regering dwingt de Roma zich aan te passen aan een arbeiderssamenleving. In deze paragraaf komen ook de problemen met betrekking tot huisvesting aan de orde: vele van deze problemen hebben hun wortels in het beleid van Ceauseşcu. In hoofdstuk 3 zal ik de problematiek die ik hier signaleer verder uitwerken en beschrijven. Dit hoofdstuk vormt het (historisch) kader van de problemen die Roemeense Roma treffen in het algemeen en op het gebied van huisvesting in het bijzonder. 2.1 De herkomst van Roma Algemeen wordt aangenomen dat de Roma een bevolkingsgroep vormen die oorspronkelijk uit India komen, vanouds het Romani spraken en rondtrokken. Ze hebben nooit aanspraak gemaakt op een bepaald grondgebied, maar ze hebben zich langzaam verspreid over Europa, waarbij ze verschillende beroepen uitoefenden die gecombineerd konden worden met hun rondtrekkend bestaan.2 De Roma gemeenschap kent een grote diversiteit, waarin ze van verschillende stammen spreken, zoals de Kalderasch, Gitanos, Lôvari, Sinti en de stam Roma. De stammen kenmerken zich door verspreiding over een bepaald geografisch gebied en door een bepaalde vorm van levensonderhoud. Zo leven de Kalderasch voornamelijk in Midden1

J. Okley, Historical categories and representations, in: The Traveller-Gypsies, Cambridge: Cambridge University Press, 1983, p.2 2 Deze definitie is gebaseerd op de definitie van W. van Wijk in: W. van Wijk, A sociological study of the Gypsies, Leiden: Eduard IJdo Ltd., 1948, p. 1. Letterlijk zegt Van Wijk:‘[T]hat people is considered which manifests some linguistic and anthropological relationship with Indian peoples (Hindustan; Penjab, Radjputane), which speaks or originally spoke “Romani,” which wanders (nomad) or has wandered (sedentary) from one place to another without ever settling down, without exercising any definite profession.’ Het werk van Van Wijk steunt indirect zwaar op het werk van Grellman en is daardoor niet in alle opzichte betrouwbaar en soms bevooroordeeld, vandaar dat de definitie door mij is aangepast. Pagina 6

Romani huisvesting in Roemenië

Europa en zijn werkzaam als ketellappers of smeden.3 Het Romani van de verschillende stammen, evenals de levenswijze, is altijd beïnvloed door het gebied waarin de Roma trokken: Roma namen elementen over van de plaatselijke cultuur en hercreëerde daarmee hun eigen cultuur.4 Het beeld van de Flamenco dansende Roma kon dus ook alleen ontstaan op het Iberisch schiereiland, waar deze dans vandaan komt en door de Roma werd overgenomen. Grellmann De eerste die de connectie legde tussen Roma en India is de Duitse antropoloog Heinrich Grellmann (1756-1804).5 Volgens hem vertoont de Romani taal overeenkomsten met Hindoestaanse talen. Ondertussen kreeg Grellman verschillende reisverslagen uit India te lezen, die destijds populaire lectuur vormden. Tijdens het lezen van deze verslagen zag hij overeenkomst tussen de Paria’s in India en de Roma. In 1782 geeft Grellman één van de eerste studies over de Roma uit: het boek ‘Die Zigeuner.’ In deze tijd was de antropologie nog nauwelijks ontwikkeld en het zou tot de jaren zestig van de twintigste eeuw duren, voordat Westerse antropologen andere beschavingen en volken als gelijkwaardig zouden gaan beschouwen.6 Volgens de huidige maatstaven is het werk van Grellman dan ook uitermate racistisch en degenerend tegenover Roma. Grellman bestempelde Roma (of zigeuners, zoals hij ze noemde) als lui en werkschuw: ze stelen liever dan dat ze werken. Ook meende hij dat de donkere huidskleur van Roma komt door de rook van kampvuren en weinige wassen.7 Desondanks wordt Grellmans werk gezien als een belangrijke studie over Roma en in een kettingreactie zijn vele van zijn, vaak slecht onderbouwde, beweringen door latere antropologen geciteerd.8 Hierdoor heeft Grellmans werk grote invloed op de manier waarop vandaag de dag nog naar Roma wordt gekeken.9 Met oog op de onbetrouwbaarheid van de vroege antropologie en het gebrek aan onderzoeksmateriaal is de herkomst van Roma moeilijk vast te stellen. Inmiddels is het Romani wel teruggetraceerd tot het oude Sanskrit of Hindi. Algemeen wordt aangenomen dat de Roma waarschijnlijk een kaste buiten het Indiaanse kastensysteem vormden, totdat een ‘mysterieuze gebeurtenis’ hen naar het westen dreef.10 Of de Roma een paria groepering waren is onduidelijk. Huidige onderzoekers plaatsen de Roma als een overwinnend leger in 3

W. Crouwel, Grote Spectrum Encyclopedie, Utrecht: Het Spectrum bv, 1980, Trefwoord: zigeuner, Deel 20, p. 372 4 J. Okley, Cultural ingenuity and travelling autonomy: not copying, just choosing, in: Romani Culture and Gypsy Identity. T. Acton en G. Mundy (ed.), Hertfordshire: University of Herfordshire Press, 1997, p. 188-203, p. 190 5 L. Lucassen, W. Willens en A. Cottaar, Gypsies and Other Itinerant Groups, A Socio-historical Approach, New York: St. Martin’s Press, 1998, p. 38, anders Opré: http://www.rroma.org/the_rroma/who_are_they/ (bezocht oktober 2008) 6 S. Wright, Anthropology: Still the Uncomfortable Discipline?, in: The Future of Anthropology, Its Relevance to the Contemporary World, Akbar Ahmed and Chris Shore (eds.), London: Athlome Publisher, 1995 7 Lucassen, 1998, p. 37 8 Id., p. 20 9 Hoe diep sommige vooroordelen geworteld zitten bleek in mei 2008 in Italië, waar een razzia op Roma ontstond omdat een Romavrouw een baby zou hebben willen stelen. Zie http://www.wereldomroep.nl/actua /europa/080515_italie_zigeuners (bezocht: oktober 2008). Dit eeuwenoude bijgeloof is ook terug te vinden in literaire werken als Jacob Cats’ vertelling Het Spaens Heydinnetje uit 1637 en Victor Hugo’s boek Notre-Dame de Paris uit 1831. Zelfs Encyclopedies hebben tot rond de Tweede Wereldoorlog vermeldt dat Roma kinderen stalen. Zie: Lucassen, 1998, p. 44 10 Wanneer is onduidelijk, sommige bronnen spreken al van de vijfde eeuw, terwijl Grellmann zelf rond 1500 aanhield. Algemeen wordt ergens rond het jaar 1000 aangenomen. Daarnaast zijn er bronnen die van verschillende migratiegolven spreken. Weer anderen ontkennen zelfs de hele link met India en beweren dat Roma altijd al in Europa leefden (http://www.domresearchcenter.com/journal/11/kenrick11.html bezocht januari 2009) Pagina 7

Romani huisvesting in Roemenië

India, die, nadat ze de Moslims hadden verslagen, rond de tiende eeuw na Christus ontbonden werd. Eén van deze groepen, ‘die zichzelf Romane Chave (de zonen van Rama) noemden, verliet Afghanistan richting Europa. Deze Rajput immigranten werden vergezeld door mannen en vrouwen van vele andere volkeren die aangetrokken waren tot het leger, zoals smeden, astrologen en muziekanten, maar ook beerdansers en pottenbakkers,’ aldus een Roma website.11 Andere onderzoekers van Romani afkomst zijn van mening dat de grote volksverhuizingen de Roma naar Europa brachten, evenals bijvoorbeeld de Slaven en Hongaren. Dit zou voor de zesde eeuw na Christus gebeurd zijn, omdat in die tijd de Arabische opmars plaatsvond en er in het Romani geen Arabische woorden zijn terug te vinden.12 Helaas is ook het huidige onderzoek weinig objectief: Westerse onderzoekers werken vanuit een collectieve schuld over hoe Europanen met Roma zijn omgegaan en Roma zelf proberen ook ijverig de negatieve beeldvorming en vooroordelen te vervangen door een positief beeld. Onderzoek is tevens lastig omdat Roma zelf pas recent onderzoek doen naar de geschiedenis van hun cultuur en nooit een geschreven overlevering hebben bijgehouden. Vanouds gingen Roma ook nooit uit van een gemeenschappelijke achtergrond: ze hebben deze gemeenschappelijke achtergrond aangedragen gekregen door niet-Roma, die hen dit adviseerden, zodat Roma zich wereldwijd beter kunnen identificeren.13 Hoewel de precieze herkomst nog steeds onduidelijk is wijst onderzoek er inderdaad op dat Roma een kaste in India vormden. Dat de kaste puur paria was of verbonden is geweest aan een overwinnende leger lijken mij beide overtrokken. De waarheid ligt hier waarschijnlijk ergens tussen in. Waarschijnlijk hebben de Roma wel altijd rondgereisd, wat hun speciale positie in het kastensysteem kan verklaren, evenals hun vertrek uit India. 2.2 De Romani trektocht naar Roemenië en de rest van Europa Nadat de Roma India verlieten trokken ze door Iran richting het huidige Turkije. Rond het jaar duizend bereikten ze het huidige Istanbul. De opkomst van het Ottomaanse Rijk maakte dat de Roma verder trokken: binnen dit rijk vormden de Roma namelijk de laagste klassen. De heersende meerderheid zag de Roma, door hun reizende levensstijl, als parasieten zonder vast werk. Daarom werden Roma verplicht meer belasting te betalen dan de gemiddelde burger. Ook als Roma zich tot de Islam bekeerden, bleef de belasting hoog.14 De eerste berichten over Roma in Oost-Europa vallen dan ook samen met de opkomst van het Ottomaanse Rijk.15 Aan de grens van het Ottomaanse Rijk lag de Ottomaanse vazalstaat Wallachië, het huidige Zuid-Roemenië.16 Roma die in Wallachië aankwamen werden echter door de landheren en kloosters tot slaven gemaakt. Hetzelfde gold voor Roma die de vazalstaat Moldavië bereikten.17 In de 15de eeuw waren de Roemeense woorden voor slaaf (rob) en zigeuner (tsigan) synoniemen.18 Het huidige Roemeens Transilvanië behoorde 11

Patrin Webjournal, op: http://www.domresearchcenter.com/journal/11/kenrick11.html (bezocht: oktober 2008). De website geeft ook andere theorieën, waarvan een groot aantal meer mythologisch dan realistisch zijn. 12 Website Opré, op: http://www.rroma.org/the_rroma/rroma_history/pre_european_history.html (bezocht november 2008) 13 Okley, 1983, p. 13 14 Z. Barany, The East European Gypsies, Cambridge University Press, Cambridge, 2001, Hoofdstuk 4: The Roma under State Socialism, p. 85 15 Id., 2001, p. 83 16 Roemenië als land bestond pas voor het eerst in 1600 en later in 1918. Het land was lange tijd onderverdeeld in drie vorstendommen. Wallachie, de tegenwoordige zuidelijke helft van Roemenië; Moldavië, waaronder destijds ook de huidige republiek Moldavië viel; en Transilvanië, dat lange tijd onder Hongaarse invloed stond. 17 Barany, 2001, p. 85 18 Id., p. 86 Pagina 8

Romani huisvesting in Roemenië

destijds tot het Oostenrijks-Hongaarse Rijk. Ook dit land kende een harde politiek tegen Roma, maar omdat er geen Romani slavernij was, zagen vele Roma dit als een ideale vluchtplek. De ironie wil dat Roma relatief de meeste vrijheden hadden gehad als ze in het Ottomaanse Rijk waren gebleven.19 Een aantal Roma besloten hun geluk te beproeven in West-Europa, waar ze in de vijftiende eeuw aankwamen.20 In West-Europa ontstond in korte tijd een afkeer van Roma, die soms resulteerde in regelrechte executie en haar dieptepunt bereikte met de Tweede Wereldoorlog. Het eerste contact daarentegen was vriendelijk: sommige Romani reisgezelschappen ontvingen vrijbrieven van koningen of zelfs van de paus. Dit hadden de Roma te danken aan hun verhaal dat ze vanwege heidense onderdrukking gevlucht waren uit het Midden-Oosten, ook wel Klein-Egypte genoemd. De eerste Roma in West-Europa werden dan ook ‘Egyptenaren’ genoemd (vanwaar het Engelse woord Gypsy komt). Het aanvankelijke vriendschappelijk ontvangst sloeg echter om in vijandigheid. Beide culturen begrepen elkaars levenstijl niet: naast ‘heidense’ gewoontes van handlezen en andere vormen van toekomstvoorspelling bleek dat Roma geen probleem hadden met diefstal van niet-Roma. De Romani gezelschappen werden als steeds onbetrouwbaarder gezien, wat versterkt werd doordat rondtrekkend bedelaars zich bij de Romani gezelschappen aansloten. De goedkope werkzaamheden van de Roma vormden tevens concurrentie voor de machtige gilden uit de steden. De gilden ondernamen actie en drukten verschillende racistische wetgeving door om de Roma te verjagen.21 In 1498 werd in Duitsland een wet aangenomen die bepaalde dat elk ‘zigeuner’ die niet het land verliet de doodstraf zou krijgen. Nederland en Engeland volgden deze harde lijn in respectievelijk 1524 en 1554. Om misverstanden te voorkomen over het begrip ‘zigeuner’ stelde een Engelse wet uit 1562 de definitie van zigeuner vast als ‘elk zo’n dwars en onechte vagebond van dat soort levensstijl, het uitschot van het simpele volk.’22 Ook in Duitsland werden Roma als rondtrekkende oplichters bestempeld, wat te zien is aan het Duitse woord Zigeuner wat een samentrekking is van de woorden zieh (rondtrekken) en Gauner (schurk of oplichter).23 Ook in Oostenrijk-Hongarije, dat destijds een deel van Roemenië in bezit had, werd het bestaan voor de Roma zwaarder. Vooral onder Maria Theresia (1740-80) werd een harde politiek gevolgd om Roma tot ‘gecivilizeerde’ [sic] burgers met een vaste verblijfplaats te vormen.24 Het is uit Oostenrijk-Hongarije dat één van de meest extremen voorbeelden komt van racisme en negatieve opvattingen tegenover Roma: in 1782 werd een groep van 200 Roma opgepakt en beschuldigd van kannibalisme. Ruim 40 van hen werden geëxecuteerd, nadat ze onder marteling hadden bekend. De absurditeit van het proces werd uiteindelijk door een commissie van de keizer aangetoond, die er achter kwam dat de vermeende slachtoffers van het kannibalisme nog in leven waren.25 Onder het Romanticisme van het begin van de negentiende eeuw werd het beeld van de Roma meer geïdealiseerd en ontstond voor het eerst het beeld van de vrolijke ongebonden Roma reiziger.26 In deze tijd werd de harde wetgeving minder strikt nageleefd en leefde de 19

Id., p. 86 W. Crouwel, 1980, deel 20, p. 373. In 1427 bereikten de Roma Parijs. De oudste berichten van Roma in Nederland komen uit 1420 in Deventer. 21 Crouwel, 1980, Deel 20, p. 372 22 Oakley, 1983, p.3 23 Anders Crouwel, 1980, Deel 20, p. 372, waarin een link wordt gelegd naar Athinganen-sekte, waarin de klank ‘zigan’ is te horen. 24 Barany, 2001, p. 93. Vanwege de vervolgingen onder Maria Theresa en haar opvolger Jozef II spreken de meeste Roma in Hongarije niet meer de Romani taal. 25 Id., p. 87 en Lucassen, 1998, p. 43 26 Barany, 2001, p. 87 20

Pagina 9

Romani huisvesting in Roemenië

plaatselijke bevolking hier en daar in bepaalde harmonie met de Roma.27 In het algemeen had de harde discriminatie ervoor gezorgd dat in West-Europa weinig Roma meer leefden. Dit veranderde toen door de afschaffing van de slavernij in de vorstendommen Wallachië en Moldavië er een nieuwe trek van Roma opgang kwam.28 De meeste Roma trokken echter niet meer door tot West-Europa: ze staken slechts de grens over naar Transilvanië, wat toen nog in Hongaarse handen was. In 1918 sloot Transilvanië zich aan bij Roemenië, wat was ontstaan uit Wallachië en Moldavië. Door de aansluiting van Transilvanië verkreeg Roemenië niet alleen veel grondgebied, maar ook twee grote minderheidsgroepen: de Hongaren en de Roma. Vandaag de dag heeft Roemenië nog steeds het grootst aantal Roma, zowel relatief als absoluut. Deze grote minderheid had sinds de afschaffing van slavernij eindelijk een mogelijkheid om een normaal leven op te bouwen. Veel Roma waren tijdens de slavernij gedwongen zich te vestigen en het overgrote gedeelte van de Roma in Roemenië keerde niet terug naar hun traditioneel trekkend bestaan. Voor hen begon een tijd van emancipatie die vergelijkbaar is met de emancipatie van de zwarte bevolking in Amerika: moeizaam en met veel tegenwerking. De Tweede Wereldoorlog De Roemeense Roma waren nog geen eeuw vrij of de verschrikkingen van het nazi-regime troffen Roemenië. Na het Molotov-Ribbentroppact raakte Roemenië een gedeelte van Moldavië kwijt en vocht Roemenië aan de zijde van Duitsland om het gedeelte van Moldavië terug te krijgen.29 Als bondgenoot van Duitsland volgde Roemenië de nazi-ideologie van Duitsland. De Nazi-leiding maakte echter onderscheid tussen de Roma in West-Europa en Oost-Europa, omdat het de leiders ontbrak aan een duidelijke politiek met betrekking tot de Roma. Enkele leiders, zoals Joseph Goebbels en Adolf Eichman, waren voor de uitroeiing van de Roma, zoals ook met de Joden werd gedaan. Andere leiders, waaronder Heinrich Himmler en Robert Ritter, wilden een gedeeltelijke deportatie van de Roma.30 Volgens Ritters de racistische opvatting gaf alleen de vermenging van de Duitse intelligentie met de slinksheid van de Roma een soort tweederangs ras van ‘asoziale’ die moesten worden geëlimineerd. De Roma zelf, was door zijn Indiaanse afkomst immers ook Arisch.31 Ritter was alleen van mening dat slechts 90% van de Duitse Roma uit mengvormen bestond.32 Himmler daarentegen was meer gemotiveerd door een bepaalde curiositeit, waarschijnlijk voortkomend uit het romantische beeld van de Roma.33 De Nazi interesse voor de Roma blijkt ook uit het feit dat tot mei 1940 in het SS tijdschrift Das Schwarze Korps een advertentie stond voor het café ‘Zigeunerkeller.’34 Hoewel Himmler probeerde een kleine groep traditioneel levende, rondreizende Roma te behouden, lukte dit in de praktijk nauwelijks. Toen in 1942 de deportatie van de Roma in Duitsland begon had Himmler een lijst van uitzonderingen 27

Crouwel, 1980, Deel 20, p. 373 Barany, 2001, p. 86. Wallachië en Moldavië vormden inmiddels als personele unie de voorloper van het huidige Roemenië. De keuze om de slavernij af te schaffen werd destijds beïnvloed door de kritiek die Franse politici hadden op de Roemeense slavernij. Bijna parallel aan het einde van de Amerikaanse Burgeroorlog werd in 1864 de slavernij in Roemenië officieel afgeschaft 29 Pas toen in 1944 het tij van de oorlog keerde en de Russische opmars begon, werd er in Roemenië een coup gepleegd en sloot de nieuwe regering zich aan bij de geallieerden. 30 G. Margalit, The Uniqueness of the Nazi Persecution of the Gypsies, in: Romani Studies 5, Vol. 10, No. 2 (2000), 185-210, p. 200 31 M. Burleigh en W. Wippermann, The Racial State: Germany 1933-1945, Cambridge: Cambridge University Press, 1991, p. 119 32 Id., p. 194 33 Margalit, 2000, p. 200. Himmler’s interesse voor de Roma betrof de in Duitsland trekkende stammen Sinti en de Boheemse Lalleri. Waarschijnlijk is Himmler aangemoedigd door de afdeling van de SS die zich met cultureel erfgoed bezig hield, Burleigh, 1991, p. 125 34 Margalit, 2000, p. 195. Deze advertentie bevatte tevens een afbeelding van een Romani violist 28

Pagina 10

Romani huisvesting in Roemenië

opgesteld, welke door zijn ondergeschikten genegeerd werd.35 Als hoofd van de SS lag het in Himmlers macht om zulke beslissingen te nemen en kon hij besluiten de Roma bijna compleet uit te roeien, zoals hij ook met de Joodse bevolking geprobeerd heeft. Echter, waar hij zich in West-Europa uitsprak tegen Roma die zich gevestigd hadden, sprak hij zich in Oost-Europa uit tegen Roma die nog rondtrokken: de grote groep Roma die zich hadden aangepast aan de meerderheid hoefden van hem niet uitgeroeid te worden. Anderzijds oordeelde hij dat hardhandig optreden was geoorloofd tegen criminele Roma en verzetsstrijders.36 Onder dit excuus werden in de bezette gebieden in Polen, de Balkan en de Sovjet-Unie Roma op grote schaal neergeschoten door het leger, de SS of de politie.37 Tot algehele deportatie of uitroeiing van de Roma is het in Oost-Europa echter niet gekomen. Zo werd in Roemenië ongeveer tien procent van de Roma naar concentratiekampen gedeporteerd.38 Als dit vergeleken wordt met de genadeloze houding van Roemenië tegenover de Joden39 dan zijn de Roma door het oog van de naald gegaan en is hun een ongekend grote genocide bespaard gebleven. Hoewel de meerderheid van de Roma de Tweede Wereldoorlog overleefde, neemt dit niet weg dat vele Roma omgekomen zijn: de schattingen lopen op tot twee en een half miljoen Roma slachtoffers.40 2.3 Het Roemeens communisme en de nasleep Na de Tweede Wereldoorlog werd Roemenië communistisch.41 De communistische leiders wilden van Roemenië een staat maken volgens het Sovjetmodel. Hierin stonden arbeiders en zware industrie centraal: voor rondreizende Roma was geen plaats. Om Roma te dwingen zich ergens te vestigen begon de regering in 1946 met het in beslag nemen van de paarden en wagens van de weinige Roma die nog rondreisden. Daarnaast was er binnen het communisme weinig ruimte voor etnische verschillen: volgens de communistische ideologie is immers iedereen gelijk. In 1951 werden enkele hechte Roma gemeenschappen overvallen, zodat de Roma zich zouden verspreidden.42 In het algemeen werden de Roma op grote schaal gedwongen om zich, net als de meerderheid, te laten opnemen in een communistische land 35

Burleigh, 1991, p. 125. Als gevolg van de deportatie kwam een groot gedeelte van de Duitse Roma in het concentratiekamp Auswitsch terecht. Hoewel de concentratiekampen onder Himmlers gezag vielen deed hij weinig aan de situatie van de Roma in Auswitsch. Toen de situatie in het kamp ernstig verslechterde en er ruimte nodig was voor de vele Joden uit Polen werden bijna alle Roma in Auswitsch vergast. Slechts een klein aantal exWehrmacht soldaten en hun families werden naar andere kampen overgebracht. Tegen het einde van de oorlog zette Himmler deze soldaten in om te vechten aan het oostfront, Margalit, 2000, p. 207 36 Margalit, 2000, p. 202 37 Burleigh, 1991, p. 125. Dit is op grote schaal op initiatief van de plaatselijke bevelhebbers gebeurd, gestoeld op hun eigen vooroordelen tegen Roma: vanuit Berlijn is hier geen bevel over bekend. Zie ook: Margalit, 2000, p. 208 38 V. Achim, Politica faţă de ţigani a regimului Antonexcu, in: Ţiganii în itsoria României, Boekarest: Editura Enciclopedică, 1998, p 33-152, p. 150 en Margalit, 2000, p.186. De Roma werden naar het bezette gebied Transnistrië gedeporteerd. Tegenwoordig is Transnistrië het afvallige oostelijk deel van de Republiek Moldavië. 39 Alleen Nazi-Duitsland zelf trad harder op tegen haar Joden dan dat Roemenië deed. Y. Vashem, Final Report of the International Commission on the Holocaust in Romania, The Holocaust Martyrs’and Heroes’ Remembrance Authority, 2006, p. 6 40 Zie Opré: www.rroma.org en Patrin Webjournal op: http://www.geocities.com/~patrin/ (beide bezocht in november 2008). Officiële schattingen lopen uiteen van 90.000 tot 219.00, echter deze aantallen zijn gebaseerd op documenten uit concentratiekampen, terwijl veel Roma ook daarbuiten zijn omgebracht. Margalit, 2000, p. 187 41 Binnen Oost-Europa lagen twee geallieerde landen: Griekenland en Roemenië. Het verhaal wil dat Stalin en Churchill op de achterkant van een klein papiertje deze twee landen onderling verdeelde, waarbij Roemenië onder Sovjet invloed kwam. 42 Barany, 2001, p. 120 Pagina 11

Romani huisvesting in Roemenië

met veel arbeiders. Iedereen, inclusief de Roma, kreeg huisvesting en een baan. Het onderscheid tussen Roma en anderen zou hiermee verdwijnen en in 1972 verklaarde de Roemeense regering dan ook dat er geen Roma meer in hun land woonden.43 In werkelijkheid groeide de Romani gemeenschap alleen maar, wat naar zeggen vooral werd veroorzaakt door ouders die liever van de kinderbijslag leefden dan gingen werken.44 De verplichte aanpassing voor Roma aan de communistische maatschappij verhoogde het aantal Roma dat huisvesting, scholing en werk had. Roma hadden echter vaak kleine huizen en bezaten door de jarenlange vervolging en hun reizende levensstijl nauwelijks land. Hierdoor werden ze uitgesloten van deelname in de gemeenschappelijke boerderijen en konden ze tijdens de postcommunistische landhervorming geen aanspraak maken op land. Het werk dat de meeste Roma deden was het zware lichamelijk werk van een arbeider in één van de vele fabrieken die uit de grond werden gestampt. In de laatste jaren van het communisme werd de marginale positie van de Roma nog slechter toen het hele land in een snel tempo verarmde onder Ceauseşcu. Gevoed door een enorme grootheidswaanzin dreef Ceauseşcu Roemenië tot de rand van de afgrond.45 De situatie onder Ceauseşcu wordt het best weer gegeven in het volgende citaat: ‘[de maatregelen] vernederden de Roemenen niet alleen, maar het beroofde hen in hun dagelijks leven van hun waardigheid en verlaagde hen in de jaren tachtig tot leven als dieren die alleen bezig waren met het probleem om van dag tot dag te overleven.’46 De regeringsperiode van Ceauseşcu wordt gekenmerkt door drie besluiten met elk verwoestende gevolgen:47 het aflossen van de nationale schuld door zo goed als alle import te stoppen, het afschaffen van abortus en een verwoestende politiek op het gebied van huisvesting. Hoewel in het kader van dit paper vooral de laatste van belang is, hebben ook de andere twee besluiten hun impact op de huisvestingssituatie in Roemenië. In de beginjaren groeide de zware industrie onder Ceauseşcu enorm. Dit veranderde echter door de tegenvallende vraag, zowel intern als extern, en de stijgende olieprijs. Roemenië kwam steeds meer in de schulden en het Westen werd terughoudender in het geven van leningen. In 1982 besloot Ceauseşcu dat binnen tien jaar alle nationale schuld van Roemenië moest zijn afbetaald.48 Het idee zelf was misschien vooruitstrevend, maar de uitvoering heeft fatale gevolgen gehad voor Roemenië. Ceauseşcu bedacht dat Roemenië een meer zelfvoorzienend land moest worden, zoals ook China en Noord-Korea dat in die tijd waren. Een zelfvoorzienend land heeft geen import nodig en kon de export gebruiken om de schulden af te betalen. Vanuit deze gedachte werd de Roemeense import tot een minimum beperkt en zo goed als alles geëxporteerd. Het is vooral deze maatregel die er voor zorgde dat Roemenië van een aanvankelijk welvarend land veranderde in één van de armste landen onder het communisme. In de periode na 1982 ontstond een tekort aan praktisch alles. Allereerst was er een tekort aan brandstof, vooral gas, omdat de zware industrie een grote belasting legde op de energievoorraad. In de steden was warm water maar één keer per week beschikbaar. Later kwam warm water weer vaker beschikbaar, maar dit leidde weer tot een tekort aan gas om te 43

Id., letterlijk kreeg een journalist die een documentatie over Roma wou maken het volgende te horen: ‘There are no more Romanie in our country.’ 44 Id., p. 121 45 Algemeen wordt aangenomen dat Ceauseşcu grootheidswaanzin is geïnspireerd door bezoeken aan China en Noord-Korea. 46 D. Deletant, Romania under communist rule, Boekarest, Civic Academy Foundation, 1998, p. 166 47 Deletant noemt deze drie maatregelen min of meer in één zin, als voorbeelden van de brute maatregelen onder Ceauseşcu. Anders dan ik is Deletant terughoudend om deze maatregelen op één lijn te zetten: hij is van mening dat de laatste maatregel er niet helemaal bij hoort, omdat Ceauseşcu pas in de laatste jaren van het communisme hiertoe overgaat. Deletant, 1998, p. 215 48 Id., p. 177 Pagina 12

Romani huisvesting in Roemenië

koken, waardoor het koken van maaltijden alleen nog ’s nachts mogelijk was. Omdat de export van de zware industrie alleen onvoldoende opleverde, werd ook steeds meer voedsel geëxporteerd. Hierdoor ontstond ook een tekort aan levensmiddelen: brood, meel, suiker en melk kwamen op de bon.49 Hoewel uiteindelijk de nationale schuld afnam, verarmde het land. Investeringen en reparaties waren praktisch onmogelijk: alles verouderde. Roemenië is hiervan nog steeds aan het herstellen, hetgeen nog steeds zichtbaar is in het dagelijkse leven: bijna alles is verouderd of in slechte staat van onderhoud. Dit geldt ook voor de huizenmarkt, die niet de aandacht kon krijgen die het nodig had. Omdat zware industrie niets is zonder arbeiders, vond Ceauseşcu dat de Roemeense bevolking moest groeien tot een totaal van twintig miljoen burgers. In 1966 nam Ceauseşcu een decreet aan om abortus te verbieden.50 De combinatie van een totaal gebrek aan andere geboortecontrolerende middelen en het ontbreken van elke begeleiding voor de vele kinderen die als gevolg van de maatregel werden geboren, maakte dat deze maatregel een verwoestende uitwerking had. De aandacht die de Roemenen aan ‘het decreet’ geven in vertellingen over de tijd van Ceauseşcu toont aan dat de maatregel een diepe psychologische impact op de Roemenen heeft gemaakt.51 Naast deze psychologische impact waren er ook een aantal andere gevolgen: vrouwen voerden gevaarlijke abortussen zelf uit, weeshuizen kregen meer kinderen dan ze menselijkerwijs aan konden en gezinnen werden groter dan de woningen of financiën van ouders toelieten. Een aantal van deze gedwongen geboren kinderen belandde op tienerleeftijd op straat. Omdat Roemenië voor het communisme een agrarisch land was, leefden veel Roemenen op het platteland. Voor Ceauseşcu’s arbeidersstaat was het belangrijk om de beroepsbevolking van de dorpen naar de steden bij de nieuwe fabrieken te krijgen. De beste manier leek Ceauseşcu om het aantal dorpen van 13.000 terug te brengen tot 5.000 à 6.000 en de inwoners van de dorpen te vestigen in nieuwe huizenblokken in de steden. In veel gevallen werden de plattelandswoningen letterlijk platgewalst om zo de bewoners te dwingen zich in de fabriekssteden te vestigen.52 De nieuwe huizenblokken werden snel en goedkoop gebouwd, sommige van de gebouwen waren zo overhaast neergezet dat ze niet eens af waren toen de bewoners er in trokken. Vaak waren de woningen ook te klein, wat zorgde voor overbevolking. In de regio Transilvanië vonden extra veel gedwongen verhuizingen plaats, omdat Ceauseşcu probeerde de etnische Hongaarse minderheid te verkleinen door migratie van Roemenen naar dit gebied.53 Binnen deze hervormingen werden ook Roma gedwongen te verhuizen. Als Romani gemeenschappen al jaren bij een bepaald dorp leefden waren beide groepen vaak aan elkaar gewend en was er weinig spanning. Echter als de Roma nieuw naar een gebied verhuisden zorgde dit vaak voor conflicten met de plaatselijke bevolking: geweld tegen Roma, dat pas na het communisme openlijk opkwam, komt dan ook vooral in deze gebieden voor.54

Id., p. 178 Children of the Decree, 2004, een documentaire van Florin Iepan 51 Een Roemeen verkiest om over het decreet te praten boven bijvoorbeeld het extreme optreden van de veiligheidspolitie, de Securitate. Hetgeen aangeeft hoe groot de impact van het decreet is voor de Roemenen. 52 Deletant, 1998, p. 208 en 218. Toppunt van Ceauseşcu’s verwoesting was de destructie in Boekarest voor het Paleis van het Volk (later hernoemt tot Huis van de Republiek). Dit gebouw is na het Pentagon het grootste gebouw ter wereld. Om hiervoor grond vrij te maken moesten 40.000 mensen in het hartje van Boekarest gedwongen verhuizen en ging een groot aantal cultuurhistorische gebouwen verloren. Id. p. 182 en 209. 53 Id., p. 182 54 Barany, 2001, p. 142 50

Pagina 13

Romani huisvesting in Roemenië

Na het communisme Na de val van het communisme begon voor Roemenië de uitdaging om van een staatsgestuurde economie te transformeren naar een vrije markteconomie. Deze liberalisatie heeft, naast enorme economische groei, ook toenemende armoede tot gevolg gehad, vooral voor het platteland en de Roma.55 Eén van de gebieden die de regering privatiseerde was de huizenmarkt, hetgeen grote gevolgen had: er werden minder huizen gebouwd en huurhuizen werden verkocht en niet meer door de regering opgeknapt. Vanaf 1990 ontstond hierdoor een woningnood en verslechterde de algemene conditie van de huizen in een snel tempo. Goede huizen werden schaars en daardoor alleen betaalbaar voor Roemenen in de hogere segmenten van de samenleving. Als gevolg van de woningnood en de hoge prijzen werden Roemenen genoodzaakt bij familie in te wonen of hun eigen huizen te bouwen. Veel van deze huizen werden op het platteland gebouwd, waar Roemenen door landhervorming grond terugkregen van de gemeenschappelijke staatsboerderijen. De zelfgebouwde huizen zijn vaak van goedkoop traditioneel materiaal, te klein en niet aangesloten op de nutsvoorzieningen. Dit zorgde er mede voor dat de conditie van de huizen in Roemenië in slechte staat is. Het einde van het communisme betekende ook voor de Roma een nieuw aantal problemen. Allereerst bleken de landhervormingen voor veel Roma een regelrechte ramp. Hoewel veel Roemenen profiteerde van deze maatregel werden Roma veelal uitgesloten, omdat ze vanouds geen landeigenaren zijn.56 Zelfs als Roma zich wel vestigden, dan was dit vaak niet op hun eigen grond, maar illegaal. Sommige nieuwe landeigenaren besloten de Roma van ‘hun’ nieuw land te verdrijven. Naast dat sommige Roma hun huis verloren viel ten tweede de baangarantie van de communistische regering weg. Veel fabrieken werden gesloten of moesten sluiten na grootschalige plunderingen door de bevolking. Hierdoor verloren veel Roma hun werk. Ten derde vermeerderde met het wegvallen van de geheime politie het racistisch geweld tegen Roma. Hoewel er in het algemeen meer vrijheid kwam, verslechterde de algehele situatie voor de meeste Roma: veel Roma zijn werkeloos en leven in kleine, slechte huizen in aparte wijken van de stad. Voor vele is er geen uitzicht op verandering. Bijna twintig jaar na de val van het communisme kijken sommige Roma nog steeds met weemoed terug naar de communistische tijd, waarin ze het beter hadden dan nu.57

E/CN.4/2003/Add.2 Adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination, Mr. Miloon Kathari, Addendum: Mission to Romania (14-19 January 2002), para. 22. Het rapport spreekt van een stijging van de armoede van 7% in 1989 naar 39% in 1994 en 44% in 2000, hierin zijn de percentages op het platteland 50% hoger dan in de stad. 56 Barany, 2001, p. 137 57 Id., p. 152 Pagina 14

Romani huisvesting in Roemenië

3. De huisvestingssituatie in Roemenie Zoals in het vorige hoofdstuk duidelijk werd, wordt de huisvestingssituatie in Roemenië gekenmerkt door een structureel tekort aan huizen en zijn de overige huizen vaak in slechte staat van onderhoud of te duur. Het zijn deze drie problemen die ik in dit onderzoek als aandachtsgebieden neem: allereerst het tekort aan huizen, ten tweede de bestaande huizen zijn vaak ontoereikend, vanwege hun staat van onderhoud, hun te kleine afmetingen of het ontbreken van nutsvoorzieningen, en ten derde zijn de koop- en huurprijzen van bestaande huizen vaak te hoog, in relatie tot het inkomen. De indeling is vrij overgenomen vanuit de studie van Adrian Dan1 van het Roemeense Onderzoekscentrum voor de Kwaliteit van het Leven.2 De meeste andere studies maken niet tot nauwelijks een onderverdeling in de verschillende huisvestingsproblemen in Roemenië.3 Dan daarentegen noemt een viertal problemen: overbevolking, een gebrek aan faciliteiten, de betaalbaarheid van huisvesting en gedwongen uithuisplaatsingen. Overbevolking is, mijns inziens, echter meer een gevolg van het tekort aan huisvesting of van het feit dat de bestaande huizen te klein zijn. Ik heb daarom het probleem van overbevolking niet als zelfstandig probleem genomen, maar de belangrijkste achterliggende redenen: het tekort aan huisvesting en ontoereikende huisvesting. Het tweede probleem wat Dan signaleert is de hoeveelheid aan huizen die niet alle nutsvoorzieningen hebben. In een aantal gevallen zijn nutsvoorzieningen niet meer beschikbaar doordat er reparaties nodig zijn.4 In andere gevallen zijn reparaties nodig, omdat het huis lekt of op instorten staat. Hoewel sommige studies reparaties en aangesloten nutsvoorzieningen afzonderlijk behandelen,5 heb ik er voor gekozen deze samen te brengen in de eerder genoemde categorie ‘ontoereikende huisvesting.’ De essentie van de groepen is namelijk hetzelfde: de huizen zijn niet ten volle geschikt voor bewoning. In mijn bespreking zal ik wel onderscheid maken in de verschillende oorzaken van ontoereikende huisvesting. Ik zal hierin ook de hoge kosten voor nutsvoorzieningen meenemen, omdat dit een belemmering vormt voor de aansluiting tot deze nutsvoorzieningen. De hoge prijzen voor koop en huur vormen het derde te bespreken probleem, hetgeen ook ontleend is aan de studie van Dan en wordt ondersteund door de verschillende andere studies.6 In zijn onderzoek noemt Dan als vierde aandachtsgebied de gedwongen uithuisplaatsingen die nog steeds in Roemenië plaatsvinden. Deze praktijk is echter al flink afgenomen in Roemenië, maar is helaas nog niet helemaal uitgebannen. Hoewel het nu vooral om incidenten gaat, zal ik vanwege de ernstige gevolgen van gedwongen uithuisplaatsingen voor de betrokkenen dit onderwerp toch belichten. Ik neem het echter niet mee als één van de kernproblemen, maar als een aanvullend probleem. Naast de gedwongen uithuisplaatsingen, signaleer ik nog twee 1

Dan, 2003 Institutul de Cercetare a Calităţii Vieţii, (op: http://www.iccv.ro/) 3 Zoals: het rapport van de OVSE: Organization for Security and Co-operation in Europe en the High Commissioner on National Minorities, Report on the situation of Roma and Sinti in the OSCE Area, The Hague: OSCE, 2000; het rapport van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties: Economic Commission for Europe, Country Profiles on the Housing Sector: Romania, Geneva: United Nations, 2001; en het rapport van de Speciale Rapporteur van de Commissie voor Economische, Sociale en Culture Rechten van de Verenigde Naties: Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania 4 Zoals in het geval van Fantanele (Cluj), waar drie huizenblokken door verschillende defecten geen bruikbare kranen en riolering meer hebben. Veldbezoek januari 2009 5 Zoals het report van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties: Economic Commission for Europe, 2001 6 Zie noot 3 van dit hoofdstuk 3: De huisvestingssituatie in Roemenië 2

Pagina 15

Romani huisvesting in Roemenië

aanvullende aandachtsgebieden: het probleem van daklozen en segregatie in de huizenmarkt. Voor daklozen geldt hetzelfde voor de gedwongen uithuisplaatsingen: het probleem is niet groot,7 maar voor de betrokkenen wel uitermate ernstig van aard. Segregatie daarentegen komt wel veelvuldig voort, alhoewel Dan het niet in zijn rapport noemt; ik heb het ontleend aan het rapport van Speciale Rapporteur van de Verenigde Naties dhr. Miloon Kothari, die een veldbezoek aan Roemenië heeft gedaan.8 Hoewel het probleem van segregatie wijdverspreid is in Roemenië, behandel ik het als aanvullend aandachtsgebied, omdat gezien de huidige situatie van Roma voor mij de eerste focus ligt op toereikende huisvesting: de plaats van de huizen is, enkele extreme gevallen daargelaten, van secondair belang. Ik zal het probleem van segregatie dan ook niet uitgebreid bespreken. 3.1 Huizentekort Door de terugtrekking van de Roemeense overheid uit de huisvestingsector zijn de overheidsuitgave voor de nieuwbouw van huizen enorm gedaald. Het nationale budget voor huisvesting slonk van 8,7% in 1989 naar minder dan 1% in 2000. In 1990 financierde de regering bijna 90% van de nieuwe huizen, in 2001 was dit nog maar 5%.Als gevolg hiervan is er een enorme terugval in nieuwbouw sinds de val van het communisme: van 140.000 huizen per jaar naar 30.000.9 Dit leidde onvermijdelijk tot enorme aanbodtekorten op de huizenmarkt. De precieze grootte van het huizentekort is moeilijk in te schatten: tot 65% van de mensen die een huis nodig hebben, heeft geen geld om een huis te kopen of te bouwen. Deze groep houdt zich daarom stil op de huizenmarkt. Toch doet Dan een schatting van het aantal nieuwe woningen dat Roemenië nodig heeft om de woningnood op te lossen: een half miljoen tot een miljoen.10 Tegenover dit aantal is duidelijk dat een hoeveelheid van 30.000 nieuwe huizen per jaar onvoldoende is om het probleem van de woningnood in Roemenië op te lossen. Ondanks het duidelijke tekort aan huizen staan bijna een half miljoen huizen (6% van het totaal aantal huizen) leeg.11 Echter deze cijfers zijn misleidend: allereerst omdat dit getal inclusief alle leegstaande vakantiehuizen is. Vooral de rijken vanuit Boekarest laten graag een tweede huis bouwen.12 Ten tweede: sommige huizen staat op plaatsen waar geen vraag is. 7

De Economische Commissie voor Europa volgt de lijn van het Roemeense bureau voor de statistiek, het INS (Institutul Naţional de Statistică) en beschouwt daklozen niet als een landelijke probleem. Economic Commission for Europe, 2001, p. 15 8 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 30 e.v. Zie voor de functie van de Speciale Rapporteur: § 4.4.1 Algemeen Commentaar nummer 4: Aanvullende interpretaties van artikel 11 UVESCR: De Speciale Rapporteurs 9 A. Dan en M. Dan, Housing Policy in Romania in Transition: between State Withdrawal and Market Collapse, Paper prepared for the International Conference, Sibiu (Romania), 6-8 September, 2003, p. 2-3 10 Id., p. 6. Dan zelf citeert ook een ander onderzoek, namelijk van Voicu en Noica, die aangeven van 9% van de volwassen bevolking dringend een huis nodig heeft. Hierbij koppelt hij een aantal van 200.000 Roemenen, wat in totaal zou betekenen dat slechts 1 op de 10 Roemenen volwassen is... Omdat deze cijfers klaarblijkelijk onjuist zijn neem ik het hoge aantal van Dan aan, wat ook heel reëel klinkt uitgaande van de vele gebruikte woningen die verouderd zijn en op korte termijn zullen moeten worden vervangen, zoals de volgende paragraaf aantoont. 11 Economic Commission for Europe, 2001, p. 18 12 Meest populaire plaats hiervoor is Câmpina, vanwege de ideale ligging. Het ligt een uur buiten Boekarest, aan de uitlopers van de Karpaten vlakbij de bekendste skigebieden van Roemenië. Daarnaast heeft Câmpina de meeste zonnige dagen (tot 200 dagen per jaar) van Roemenië. Aan de rand van deze stad wordt dan ook hevig gebouwd en verrijzen grote villa’s. Veldbezoek aan Câmpina, onder andere in 2005 en 2009. Pagina 16

Romani huisvesting in Roemenië

Vooral in de afgelegen dorpen is een leegloop te merken. Jongeren trekken naar de stad, aangetrokken door de mogelijkheden van werk en studie. Maar ook een aantal ouderen dat in staat is hun boerenbedrijfje te verkopen verkiest het gemak van een appartementje in de stad boven het plattelands leven.13 Tenslotte is een aantal van de leegstaande huizen ontoereikend, vanwege het ontbreken van nutsvoorzieningen. Vaak gaat dit samen met het feit dat dergelijke huizen ver van de steden liggen. De mensen die het geld hebben om zo een huis te kopen en op te knappen kiezen er in veel gevallen voor om zelf een huis te bouwen dichterbij de steden. Voor de armen die in traditioneel gebouwde hutjes of krotten wonen, meestal Roma, zouden de lege huizen wel een aantrekkelijke verbetering kunnen zijn, maar veelal hebben zij niet het geld om een dergelijk huis te kopen. De rijkere Roma die wel het geld hebben lopen vaak tegen de onwil van de Roemenen aan om hun huis te verkopen aan Roma.14 Het tekort aan huizen leidt in Roemenië tot een tweetal problemen: overbevolking van de bestaande huizen en de eigenhandige bouw van ontoereikende huisvesting. Overbevolking ontstaat vooral in de steden, doordat pasgetrouwde echtparen vaak gedwongen zijn om bij één van de ouders in te wonen. In de leeftijdsgroep van 25 tot 29 jaar is dit gebruikelijk voor ruim 45% van de echtparen, vanaf de dertig loopt dit nummer nauwelijks terug (tot ruim 35%).15 Het eigenhandig bouwen van een onderkomen gebeurt vooral op het platteland, alhoewel het in de steden ook niet onbekend is. Omdat deze huizen niet altijd goed gebouwd worden en vaak aansluiting op de nutsvoorzieningen missen, leidt dit tot een toename van de huizen die niet toereikend zijn. Knelpunten De problemen onder het eerste aandachtsgebied kunnen worden opgelost als de overheid de volgende maatregelen neemt: - Op grote schaal nieuwe huizen bouwt, die op locaties staan waar vraag is. - Dorpen ontsluit om verdere leegloop tegen te gaan. - Stimuleert en faciliteert om het huidige huizenaanbod op te knappen en te reparen om tekorten in de toekomst tegen te gaan. - Subsidies of hypotheken verleent voor de verbouw van huizen, om zo de lege ontoereikende huizen aantrekkelijker te maken voor de verkoop. - Hypothekenprogramma’s opstelt voor voornamelijk Roma, maar ook anderen, die een huis willen kopen. - De bouw van eigen huizen stimuleert. 3.2 Ontoereikende huisvesting De bouw van de bovengenoemde eigengebouwde, soms illegale, huizen is één van de redenen dat de conditie van de bestaande huizen soms erg slecht is. Een andere reden is te vinden in de privatisering. Doordat het eigendom van vele woning overging van de regering naar de bewoners, kwam ook de last van het onderhoud op de schouders van de bewoners terecht.16 13

Dit verschijnsel was duidelijk te zien tijdens mijn veldbezoeken aan Minis (Arad) in 2005 en Crihalma (Brasov) eveneens in 2005: beide dorpen vergrijzen snel en steeds meer huizen komen leeg te staan. Volgens een inwoner van Crihalma staat ruwweg ongeveer éénderde van de huizen leeg. 14 Hoewel het voor de Roemeen zelf waarschijnlijk weinig uit maakt aan wie hij zijn huis verkoopt, houdt hij vaak rekening met de mening van zijn vrienden en buren in het dorp, als hij zijn huis verkoopt. Veel Roemenen hebben liever geen ‘zigeuner’ [sic] als buurman. Veldbezoek aan Crihalma (Brasov) in 2005 en 2007. 15 Dan, 2003, p. 7 16 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 23, Dan, 2003, p. 3 en Economic Commission for Europe, 2001, p. 3. Dit was geregeld in Law Decree 61/1990 Pagina 17

Romani huisvesting in Roemenië

Vaak ontbrak het hen aan de financiële middelen om reparaties uit te voeren. Daarnaast zijn er geen verenigingen van eigenaren en is het onduidelijk wie voor algemene reparaties in een huizenblok moet betalen. Een derde reden van de slechte conditie van huizen ligt aan het feit dat gebieden van Roemenië aardbeving gevoelig zijn en door de aardschokken de huizen beschadigt raken. Naast de slechte conditie is een aantal huizen ontoereikend, omdat belangrijke nutsvoorzieningen zoals gas, water en licht ontbreken. Vooral de illegaal gebouwde huizen kampen ernstig met dit probleem. De laatste reden voor ontoereikende huisvesting is dat bestaande huizen te klein zijn om de grote gezinnen of meerdere huishoudens te huisvesten. Veelal overlappen de verschillende gebieden elkaar en is een te klein huis bijvoorbeeld ook vaak ontoereikend, omdat het slecht is gebouwd en niet aangesloten is op de nutsvoorzieningen. 3.2.1 Ontoereikend door slechte conditie Een groot aantal huizen in Roemenië is verouderd. Om dit aan te tonen hebben de Roemenen hun huizenaanbod ingedeeld in zes categorieën, berustend op het gebruikte bouwmateriaal:17 1. Alleen van beton en gewapend beton 2. Stenen in een geraamte van gewapend beton 3. Stenen in een houten geraamte 4. Hout en balken 5. Gedroogde modder in een houten frame of vergelijkbaar materiaal 6. Ongebruikelijk materiaal (krotten). Elke categorie heeft een eigen levensverwachting: honderd jaar voor de eerste twee categorieën, vijftig jaar voor de derde categorie en dertig jaar voor de rest. Meer dan de helft van de huizen in Roemenië vallen onder de laatste drie categorieën en het overgrote deel daarvan is al ouder dan 30 jaar. Een studie uit 1992 geeft het volgende weer:

In totaal is 56% van de huizen (47,2% plus 8,71%) in Roemenië al voorbij hun bestaansrecht (‘amortized’). Binnen twintig jaar komt daar nog 27,1% bij. De verwachtingen zijn dan ook dat in 2020 slechts 17% van de huidige huizenaanbod nog toereikend zal zijn.18 Hoewel de gegevens van dit onderzoek vrij gedateerd zijn, wijst niets er op dat de situatie verbeterd is sinds 1992. De 30.000 nieuwe huizen per jaar maken hierin ook weinig verschil: in 16 jaar is dat ongeveer een half miljoen huizen, ofwel slechts 10% van het huidige totaal aantal

17 18

Economic Commission for Europe, 2001, p. 19 Id, p. 20 Pagina 18

Romani huisvesting in Roemenië

huizen.19 Dit zou betekenen dat, als er niets gebeurt, in 2020 nog steeds bijna driekwart van de huizen ontoereikend is. Niet alle huizen dienen direct vervangen te worden: een groot aantal kan ook gered worden door de nodige reparaties uit te voeren. In 2001 werd geschat dat twee en een half miljoen woningen, ruim éénderde van het totaal aantal, in slechte staat van onderhoud was en onmiddellijke reparaties nodig hebben. Dit aantal zal in 2020 waarschijnlijk zijn gestegen tot meer dan de helft van het totale aantal woningen.20 Een gedeelte van de reparaties is niet alleen nodig vanwege achterstallig onderhoud, maar ook omdat Roemenië een aantal keren is getroffen door een aardbeving. Aardbevingen in 1977, 1986 en 1990 hebben grote schade in Boekarest aangericht en een groot aantal appartementen heeft herstelwerkzaamheden nodig. Voor ongeveer 4.700 appartementen bestaat zelfs gevaar voor instorting. Het ontbreekt de overheid echter aan middelen om deze appartementen op te knappen of er is nog geen overeenstemming bereikt met alle betrokken bewoners.21 3.2.2 Ontoereikend door gebrek aan nutsvoorzieningen De toenemende nieuwbouw op het platteland heeft de algehele situatie van aansluitingen op nutsvoorzieningen verslechterd. Sinds 1990 is het percentage huizen dat op het platteland wordt gebouwd, tegenover huizen die in de stad worden gebouwd, gestegen van bijna 15% tot ongeveer 65% in 2000. Veel van deze nieuwe huizen worden van goedkoop traditioneel materiaal gebouwd en missen basisvoorzieningen zoals stromend water, verwarming of riolering.22 Het verschil tussen de situatie op het platteland en de stad is hierdoor enorm. De Wereld Bank stelde vast dat stromend water bijvoorbeeld aanwezig is in 95% van de huizen in de stad, tegenover nog geen 12% op het platteland.23 De slecht gebouwde woningen vergroten het probleem van huisvesting die ontoereikend is. De onderstaande grafiek geeft duidelijk deze terugval van aansluitingen op nutsvoorzieningen aan:24

Namelijk: 4,5 miljoen bestaande huizen + een half miljoen nieuwe huizen geeft een nieuw aanbod van 5 miljoen, waarvan een half miljoen precies 10% is. 20 Dan, 2003, p. 4 21 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 20 22 Dan, 2003, p. 3 23 Kothari, E /CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 25 24 Economic Commission for Europe, 2001, p. 30 Pagina 19

Romani huisvesting in Roemenië

De laatste jaren heeft Roemenië, met oog op de toenmalige toetreding tot de Europese Unie, op grote schaal gas en watervoorzieningen in dorpen aangelegd. Omdat de Roemenen voor hun nieuwe aansluitingen moeten betalen maakt niet iedereen gebruik van de nieuwe diensten. In veel de dorpen beschouwen Roemenen gas als duur en onbetrouwbaar:25 ze blijven daarom op hout stoken.26 Voor de arme Roma is aansluiting op de dure nutsvoorzieningen vaak onbetaalbaar. Voor hen zijn de cijfers wat betreft aansluiting op nutsvoorzieningen dan ook nauwelijks veranderd de afgelopen jaren. In zijn studie komt Dan met de volgende gegevens met betrekking tot de nutsvoorzieningen:27 slechts 39% van de totale bevolking heeft alle voorzieningen.28 Onder de Roma ligt dit aantal op 14%. Ruim 400.000 Roemenen (3,2% van de huizen) heeft geen enkele nutsvoorziening. Een voorziening als stromend water binnenshuis is slechts beschikbaar voor 53% van de huizen. Voor 16% van de huishoudens geldt dat ze zelfs geen put voor drinkwater in de tuin hebben en dus gedwongen zijn elders water te halen. Van de totale bevolking heeft 15% alleen elektriciteit als nutsvoorziening en mist dus een aansluiting op bijvoorbeeld de riolering en het gas- en waternetwerk. Voor Roma ligt dit aantal veel hoger: namelijk op 44%. Het onderzoek van de Europese Commissie van de Verenigde Naties29 geeft de volgende vergelijkbare resultaten:

In de bovenstaande grafiek is ook duidelijk het verschil tussen de stad en het platteland te zien. De grootste uitdaging voor Roemenië op het gebied van nutsvoorzieningen ligt dan ook op het platteland. 25

Vooral in het begin kon de gasdruk nog al eens weg vallen. In Crihalma (Brasov) viel het gas voor een bepaald gezin elke winter uit, omdat dan het water in de gasleiding (!) bevroor. Veldbezoek aan Crihalma, 2005. 26 Veldbezoek in 2005 in Cluj-Napoca, waar zelfs iemand aan de rand van de stad in zijn nieuwbouwhuis een houtkachel aanlegde. Ook in Minis (Arad) en Lunca (Sibui) kwam ik verschillende nieuwe huizen met een houtkachel tegen. Als reden werd steeds de prijs van gas gegeven. 27 Dan, 2003, 5 28 Dan maakt helaas nergens in zijn studie melding van welke nutsvoorzieningen hij bedoelt. 29 Economic Commission for Europe, 2001, p. 23. Het onderzoek is inmiddels vrij oud (1992), echter Dan geeft aan dat tussen 1992 en 2002 er weinig verbeterd is: sommige situaties zijn zelfs verslechterd (Dan, 2003, p. 5). Pagina 20

Romani huisvesting in Roemenië

Dat sommige huizen niet zijn aangesloten op nutsvoorzieningen heeft drie belangrijke redenen: allereerst ontbreken op het platteland een groot aantal voorzieningen, zoals in de vorige subparagraaf al duidelijk werd. Daarnaast kan de aansluiting op nutsvoorzieningen erg duur zijn, wat ook geldt voor de maandelijkse lasten. Voor de Roemenen die wel nutsvoorzieningen hebben kunnen de rekeningen zo hoog zijn als het minimum inkomen.30 Hierbij zijn de rekeningen gebaseerd op het gemiddelde verbruik in een zeker huizenblok. Elke poging om het verbruik terug te dringen wordt opgeheven door het verbruik van andere mensen in hetzelfde blok.31 Daarbij komt dat de verwarmingen vaak erg inefficiënt zijn en dat de energieprijzen steeds meer stijgen.32 Voor een gezin met drie kinderen in de stad kost de gasrekening in de winter tot 34% van het inkomen. Van alle huishoudens heeft ruim de helft tot bijna driekwart moeite om de rekeningen op tijd te betalen.33 De derde reden dat huizen niet worden aangesloten op nutsvoorzieningen is dat ze illegaal gebouwd zijn. Zolang een woning op papier niet bestaat kan het niet worden toegevoegd aan de bestaande nutsvoorzieningen. Vooral met betrekking tot elektriciteit levert dit veel problemen: bewoners gaan over tot illegale doorverkoop of tappen elektriciteit illegaal af. Dit laatste is niet zonder gevaar, zoals Speciaal Rapporteur Kothari tijdens zijn veldbezoek bemerkte: hij sprak een jongeman die zijn rug had gebroken nadat hij uit een elektriciteitsmast was gevallen.34 Hoewel illegale huizen vooral door arme Roma worden gebouwd, bouwen ook rijkere Roemenen steeds vaker hun huizen illegaal: vooral wanneer het papierwerk en alle officiële documenten lang op zich laten wachten, beginnen ze alvast met de bouw van hun huis. Zo komt het regelmatig voor dat het huis zelf eerder klaar is dan de benodigde papieren. Pas wanneer de papieren ook in orde zijn kan de eigenaar zijn huis laten aansluiten op de verschillende nutsvoorzieningen.35 3.2.3 Ontoereikend door onvoldoende ruimte Huisvesting is ontoereikend als de woning te weinig ruimte biedt voor elke individu. Als er gemiddeld meer dan twee mensen per kamer leven, spreken we van overbevolking.36 Volgens Dan is dit het geval voor ruim 7% van de Roemenen en treft overbevolking minstens anderhalf miljoen Roemenen. Hierbij is de situatie voor de Roma erger: bijna de helft leeft gemiddeld met meer dan twee personen per kamer.37 De cijfers van de Europese Commissie van de Verenigde Naties geven aan dat zeker 10% van de Roemeense huizen overbevolkt is,38 wat zou betekenen dat veel meer Roemenen door overbevolking worden getroffen.

Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 22 Economic Commission for Europe, 2001, p. 24. Omdat bezuinigen toch geen zin heft, vindt er op grote schaal verspilling plaats: het is voor Roemenen normaal zelfs in de koude winters hun ramen open te hebben terwijl de verwarming aan staat en om de kraan te laten lopen gedurende de gehele afwas. Veldbezoek aan Cluj-Napoca, 2005. 32 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 26 33 Volgens Dan gaat het om 54% van de huishoudens. Dan, 2003, p. 6. De Economische Commissie voor Europa noemt een aantal van 71%, waarvan de helft leeft met structurele financiële tekorten, Economic Commission for Europe, 2001, p. 11 34 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 15 35 Veldbezoek aan Pitesti in 2009. Zie ook: Economic Commission for Europe, 2001, p. 64. 36 Economic Commission for Europe, 2001, p. 22 37 Dan, 2003, p. 4-5 38 Economic Commission for Europe, 2001, p. 22 31

Pagina 21

Romani huisvesting in Roemenië

Al eerder werd duidelijk dat door het tekort aan huizen meerdere gezinnen bij elkaar wonen. Daarnaast zijn de bestaande huizen vaak te klein, zoals de grafiek hiernaast aangeeft.39 De reden voor de vele huizen met een beperkt aantal kamers is terug te voeren op de politiek van Ceauseşcu om snel huizenblokken in de steden te bouwen: vanwege de kosten en de hoge druk om veel woningen te bouwen, zijn de woningen niet groot.40 Ook het groot aantal huizen van gedroogde modder en vergelijkbaar natuurlijk materiaal (categorie 5 van de eerdere indeling) heeft meestal slechts een beperkt aantal kamers. Van het totaal aantal huizen heeft 85% slechts 1 tot 3 kamers.41 Dit alles draagt er toe bij dat een Roemeen gemiddeld 14,2 m2 leefruimte per persoon heeft, hetgeen vrij beperkt is.42 Een aantal van 43% van de totale bevolking moet het met minder doen. Van de Roma heeft 85% minder dan de gemiddelde woonruimte tot zijn beschikking.43 3.2.4 Knelpunten Veel van de huizen in Roemenië zijn ontoereikend. Om hier wat aan te doen zijn de volgende maatregelen nodig: - Stimuleren en versimpelen van de oprichting van belangenorganisaties voor de bewoners van huizenblokken.44 - Verder uitbreiden van het netwerk van nutsvoorzieningen. - Subsidiëren van de aanleg en aansluiting van nutsvoorzieningen. - De vrije marktwerking stimuleren in de gassector. - Plaatsen van individuele meters om besparingen individueel te belonen. - Stimuleren en/of subsidiëren van betere isolatie. - Geven van subsidies en/of leningen voor de verbouw of uitbreiding van huizen. - Het legaliseren van woningen, zodat ze kunnen worden aangesloten op de voorzieningen. - Het in acht nemen van de grootte van gezinnen bij de bouw van nieuwe woningen.

Id., p. 23 Anders: Dan, 2003, p. 3. Hij noemt als belangrijkste reden de ‘overbevolkingspolitiek’ van de communisten: door mensen bijna geen privacy te geven in volle huizenblokken zouden ze achterdochtig tegenover elkaar worden en steeds geïsoleerder (!) raken. Hierdoor zou er minder snel verzet komen. 41 Dan, 2003, p. 2 42 Id., p. 4. In vergelijking: de Hongaren hebben gemiddeld ongeveer de dubbele oppervlakte per persoon beschikbaar, Economic Commission for Europe, 2001, p. 17 43 Id., p. 4 44 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 24 40

Pagina 22

Romani huisvesting in Roemenië

3.3 Hoge kosten voor nieuwbouw, koop en huur Het bouwen van een nieuwbouwhuis in Roemenie kost ongeveer 300 euro per vierkante meter. Het modale salaris van een Roemeen is echter slechts 130 euro en het minimum loon is hier zelfs de helft van.45 Een tweekamerflat kostte in 2003 ongeveer 10 jaarsalarissen,46 dit is driemaal zoveel als net na de val van het communisme. Omdat hypotheken lange tijd niet beschikbaar waren, lag het kopen van een huis voor de meeste mensen buiten bereik. Pas eind 2002 kwam er een hypotheeksysteem, met als gevolg dat de vraag naar huizen en dus ook de prijs van huizen enorm steeg: in grote steden was de prijsstijging tot 70%. Door de hoge prijzen is het kopen van een huis alleen mogelijk voor mensen die aan de bovenzijde van de middenklasse of hoger leven.47 Zoals al eerder bleek kan 65% van de mensen die een huis wil kopen dit niet betalen, degene die wel geld hebben kunnen vaak slechts een gedeelte (gemiddeld tot 20%) bekostigen.48 Doordat de gemiddelde salarissen erg laag zijn kunnen veel Roemenen ook geen woning huren. In Boekarest is de maandelijkse huurprijs voor een eenkamerflat gemiddeld 100 euro, voor twee kamers is de huur ongeveer 175 euro. Hierdoor kunnen alleen tweeverdieners, die allebei het gemiddelde salaris of meer verdienen, een flat huren. Dit sluit ongeveer 80% van de mensen die huisvesting zoeken uit. Deze enorme groep is hierdoor aangewezen op de sociale huisvesting. Echter de sociale huisvestingssector beslaat slechts 2,7% van de totale huizenmarkt en schiet daarmee ernstig tekort. De mensen die nu in sociale huisvesting wonen, zijn degene die zo arm zijn, dat ze destijds niet in staat waren het huis voor het symbolische bedrag te kopen.49 Vanwege de armoede zijn de prijzen voor huur en de nutsvoorzieningen in sociale huisvesting meestal slechts symbolisch (zoals 3 tot 4 euro per maand voor gas en water). Over het algemeen zijn de bewoners oud en hebben ze weinig mogelijkheden om hun situatie te verbeteren. Hierdoor is er bijna geen doorstroom en is er in de sociale huisvesting praktisch geen ruimte voor nieuwe gevallen.50 Knelpunten: Om de hoge kosten in de huizenmarkt tegen te gaan zijn de onderstaande maatregelen nodig: - De vergroting van het aanbod van de sociale huisvestingsector. - Het verstrekken van leningen, hypotheken of subsidies voor de bouw van huizen. - Het tegengaan van grote stijgingen in de huurprijs. - Het opzetten van een programma voor huursubsidies.

Dan, 2003, p. 5. De gegevens zijn van juli 2003, maar recente navraag in Roemenië leverde vergelijkbare bedragen op. 46 In Nederland zouden tien gemiddelde jaarsalarissen een totaal bedrag van ruim 300.000 euro opleveren. The Economist, 2009, p. 184. 47 Dan, 2003, p. 5 48 Id., p. 6 49 Zie § 3.2 Ontoereikende huisvesting 50 Dan, 2003, p. 5-6 Pagina 23

Romani huisvesting in Roemenië

3.4 Gedwongen uithuisplaatsing, daklozen en segregatie Na de eerste drie aandachtsgebieden te hebben besproken komen in deze paragraaf de drie aanvullende aandachtsgebieden aanbod: de praktijk van gedwongen uithuisplaatsingen, het probleem van daklozen en segregatie in de huizenmarkt. 3.4.1 Gedwongen uithuisplaatsing Tot het jaar 2000 kwamen gedwongen uithuisplaatsingen regelmatig voor in Roemenië: dankzij nationale wetgeving zijn gedwongen uithuisplaatsingen tegenwoordig gereduceerd tot een meer incidenteel probleem. Dan noemt in zijn studie twee soorten redenen voor de uithuisplaatsingen:51 allereerst kunnen bewoners het slachtoffer worden van (quasi) criminele praktijken. De grond waarop de illegale huizen stonden wordt dan verkocht aan onroerend goed makelaars, terwijl de oorspronkelijke bewoners geen tot weinig compensatie krijgen. Vanaf het jaar 2000 kwam er nieuwe wetgeving en verscherpte de controle om criminele praktijken op de onroerendgoedmarkt tegen te gaan en armen tegen gedwongen uithuisplaatsing te beschermen. Een tweede mogelijkheid die Dan noemt is dat bewoners de rekeningen van de huur en/of van voorzieningen niet meer konden betalen en vervolgens uit huis werden gezet. Voor deze situatie kwam verbetering in 2002 toen de regering besloot dat de uithuisplaatsing van schuldenaars alleen kan met gemeentelijke toestemming, waarbij de gemeente voor noodopvang moet zorgen. Omdat de gemeenten veelal geen noodopvang hebben, nam het aantal uithuisplaatsingen af. Als antwoord hierop besloten nutsbedrijven voortaan simpelweg de voorzieningen van wanbetalers af te sluiten, hetgeen voor nieuwe problemen zorgde.52 Hoewel de wettelijke situatie veranderde zijn er nog steeds meldingen van gedwongen uithuisplaatsingen. Zo probeert in Cluj-Napoca een NGO al jaren voor zigeuners de grond te kopen onder hun illegale wijk, echter zonder succes. ’s Nachts kwam een keer een bedrijf grondmetingen doen en de week erop kregen drie gezinnen te horen dat ze hun krotten binnen een week moesten verplaatsen, omdat de rand van het kamp opgekocht was voor een bedrijfspand van de vuilstort. Omdat de meeste Roma op deze vuilstort werken zijn ze bang problemen te maken en gaven gehoor aan de oproep. Tevens dreigt ook de gemeente al jaren met bulldozers het kamp te vernielen.53 Met de stijgende grondprijzen en

Id., p. 6 In een aantal gevallen sloten bedrijven hele wijken of blokken af, inclusief de voorzieningen van bewoners die wel hun rekening betaalden. In gevallen waar het gas werd afgesloten in de winter waren bewoners gedwongen binnenshuis vuur te stoken om warm te blijven, Dan, 2003, p. 6. In Cluj-Napoca ging het verhaal dat Romani bewoners om vuur te stoken hun huizenblok stripten van hout en hun huizen zo in een zeer korte periode tot een bouwval reduceerden, veldbezoek aan Cluj-Napoca, 2005, versterkt door Barany, 2001, p. 131: ‘It is a wellknown fact that Gypsies had wrecked many apartments across the region.’ Hij nuanceert dit echter, door ook een gedeelte van de verantwoording bij de overheid te leggen: hij verwijt hen niet de Roma tradities en taboes te hebben overwogen. Barany blijft verder stil over de inhoud van deze taboes. Lev Tcherenkov legt een aantal Roma taboes uit, waaronder de reinheidswetten die sommige Romani stammen naleven (zoals de Kalderasa, die in Roemenië leven): zij beschouwen het onderlichaam van de man en vrouw, maar vooral van de vrouw, als onrein. De vrouw kan door met haar rok te slaan ook mannen onrein maken. Sommige Roma zijn bang dat een vrouw ze bovenlangs passeert in een flat en weigeren daarom ook in een huis met meerdere verdiepingen te wonen. L. Tcherenkov en S. Laederich, The Rroma: Otherwise known as Gypsies, Gitanos, Γυϕτοι, Tsiganes, Ţigani, Çingene, Zigeuer, Bohémies, Travellers, Fahrende, etc. Volume 1: History. Language, and Groups, Basel: Schwabe Verlag, 2004, p. 560 53 Veldbezoek aan Cluj-Napoca, gesprek met de organisatie ProRomi, augustus 2007. Ook het ERRC maakt melding van gedwongen uithuisplaatsingen van Roma in Roemenië. 52

Pagina 24

Romani huisvesting in Roemenië

landspeculaties blijft het potentiële gevaar van gedwongen uithuisplaatsingen voor vele Roma echter bestaan.54 3.4.2 Daklozen Ondanks de praktijk van gedwongen uithuisplaatsingen en de woningnood zijn er relatief weinig daklozen in Roemenië. Er zijn verschillende schattingen over het aantal daklozen, maar waarschijnlijk ligt het aantal niet boven de 10.000.55 In vergelijking: Nederland kent volgens het Leger des Heils ongeveer 50.000 daklozen.56 Dat het aantal daklozen in Roemenië laag ligt heeft, mijns inziens, een drietal redenen: allereerst leven veel Roemenen bij familieleden, zoals ook al in dit hoofdstuk duidelijk werd. Ten tweede worden nog veel illegale huizen gebouwd, vooral op het platteland, maar ook in de grotere steden zijn krottenwijken en –woningen te vinden. Een derde reden kan gevonden worden in het klimaat. De lage temperaturen in de winter maken wonen op straat praktisch onmogelijk. In de periode 1997-2000 stierven gemiddeld 314 mensen op straat, waarvan de meerderheid dakloos was. Om de extreme kou het hoofd te bieden leven veel daklozen in het ondergrondse verwarmingsnetwerk uit de communistische tijd dat in Boekarest nog steeds in gebruik is. Vooral voor tieners zijn deze ‘riolen’ populair. 57 Volgens UNICEF leven in Boekarest 2.500 tot 3.500 kinderen op straat.58 De meeste kinderen zijn ‘kinderen van het Decreet’59 afkomstig uit de weeshuizen, waar ze tot hun achttiende jaar mochten blijven. Ondanks dat er weinig daklozen zijn, verdient dit probleem weldegelijk aandacht: de slechte (of totale afwezigheid van) voorzieningen voor daklozen maken dat daklozen in Roemenië in de meest benarde posities leven. De situatie wordt verergerd doordat de laatste jaren een groeiend aantal gezinnen op straat komt te staan.60 3.4.3 Segregatie In Roemenië komt segregatie in bijna elk dorp voor. Vaak wonen Roma in aparte wijken aan de rand of net buiten de stad of het dorp. In Piatra Neamt (Neamţ) probeerde de burgermeester echter een stap verder te gaan: hij kondigde aan een speciale omheinde getto voor Roma buiten de stad te zullen bouwen en verklaarde zelfs dat Roma zouden worden gedwongen hier naar toe te verhuizen.61 Onder druk van verschillende kanten, zoals van de centrale overheid, plaatselijk politici en Roma belangengroepen, is de burgermeester van het idee afgestapt. In Bârlad (Vaslui) probeerde de burgemeester hetzelfde. Hij kleedde het echter mooi in: het aparte Romani dorp zou een toeristisch en cultureel dorp worden, waarin verschillende Roma stammen in hun eigen straten hun traditionele beroepen konden uitoefenen. Ook hier ging na protest het plan van de burgermeester niet door.62 Zulke extreme voorbeelden van segregatie 54

Vrij naar: Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 30 Dan, 2003, p. 4 56 Wereldomroep: http://www.wereldomroep.nl/actua/nl/samenleving/070821legerdaklozen, bezocht in November 2008. Het aantal inwoners in Nederland is daarbij ongeveer 6 miljoen minder dan in Roemenie (16 tegen 22 miljoen, uit: The Economist, Pocket World in Figures: 2009 Edition, Londen: Profile Books Ltd, 2008.) 57 Uit: ‘Als ratten in het riool,’ documentaire uit 1999 van Herman Haan en veldbezoek aan de door de documentaire gevolgde stichting Mana Deschisa (te vinden op: www.openhanden.nl), Câmpina, november 2005. 58 Geciteerd in: Dan, 2003, p. 4 59 Zie § 2.3 Het Roemeens communisme en de nasleep 60 Reden lopen uiteen van brand tot het niet kunnen betalen van de huur. 61 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 39 62 Editorial Team European Roma Rights Center, Report: Roma Rights in Romania, in: European Roma Rights Center Country Report Series, nr. 10/2001, pp. 6-8, hfst. 7.1 55

Pagina 25

Romani huisvesting in Roemenië

komen echter nauwelijks voor. Ondertussen blijft echter wel vaak een duidelijk onderscheid tussen de Roma en niet-Roma: bijna overal wonen de Roma in speciale wijken, vaak aan de rand van de stad of dorp. In deze wijken zijn de condities vaak slechter dan in de rest van de stad: nutsvoorzieningen ontbreken, veel van de huizen zijn illegaal gebouwd en goede infrastructuur ontbreekt.63 In veel gevallen proberen Roemenen de segregatie in stand te houden door woningen niet te verhuren of verkopen aan Roma. Vaak gebeurt dit door middel van excuses, maar in een enkel geval heeft een advertentie de melding ‘Roma uitgezonderd.’64 Door de segregatie leven Roma in hun eigen wijken, gaan naar scholen met vooral Roma en moeten het stellen met duidelijk minder voorzieningen en diensten dan de gemiddelde Roemeen.65 3.4.4 Knelpunten Om de verschillende bovengenoemde problemen tegen te gaan zijn de volgende maatregelen nodig: Op het gebied van gedwongen uithuisplaatsingen: - Betere implementatie van internationale wetgeving omtrent gedwongen uithuisplaatsingen.66 - Erkenningen en legalisering van bestaande contracten of (ongeschreven) woonovereenkomsten.67 - Betere controle op de naleving van bestaande wetgeving. - Toegankelijke klachtenprocedures bij mogelijke illegale gedwongen uithuisplaatsingen. Op het gebied van daklozen: - Nachtelijke opvang voor daklozen. - De begeleiding bij het reïntegreren van daklozen in de samenleving. - Het verlenen van prioriteit aan daklozen bij het toewijzen van (sociale) huisvesting. Op het gebied van segregatie: - Tegen gaan van alle vormen van getto’s en discriminatie op de huizenmarkt.68 - Verstrekken van huursubsidies voor Roma, zodat betere huisvesting in de stad beschikbaar wordt.

Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 35 Editorial Team European Roma Rights Center, 2001, hfst 7.1 65 In het rapport The participation to education of the Roma children vertelt UNICEF hoe deze overwegende Roma scholen vaak ook in slechtere staat van onderhoud zijn en vaker niet gekwalificeerde docenten in dienst hebben dan scholen zonder een Romani meerderheid. Zie: Jigǎu, Surdu, Balica, The participation to education of the Roma children: problems, solutions, actors, Boekarest: UNICEF, 2002 66 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 33 67 Id., para. 33 en 55 68 Id., para. 42 64

Pagina 26

Romani huisvesting in Roemenië

4. Internationale wetgeving Het recht op toereikende huisvesting is internationaal vastgelegd in verschillende verdragen. De belangrijkste hiervan is het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) van de Verenigde Naties.1 Samen met het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR)2 vormt dit verdrag een codificatie van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM).3 De verdeling van het UVRM in twee verdragen heeft belangrijke gevolgen voor het recht op toereikende huisvesting. In de eerste paragraaf zal ik de klassieke tweedeling in burgerrechten en politieke rechten enerzijds en economische, sociale en culturele rechten anderzijds bespreken. Alhoewel deze gedachte inmiddels verouderd is, heeft het nog steeds invloed op de status van economische, sociale en culturele rechten. Tegenwoordig worden mensenrechten niet meer onderverdeeld in verschillende categorieën, maar worden de bijbehorende verplichtingen voor staten in groepen verdeeld. Ik zal deze huidige kijk op mensenrechten bespreken in paragraaf 2. Omdat het recht op huisvesting in het IVESCR staat is het vervolgens ook belangrijk dit verdrag meer gedetailleerd te bekijken: alle rechten in dit verdrag moeten worden gelezen in de context van artikel 2, die de houding van staten ten opzichte van de mensenrechten bepaalt. Als de mensenrechten onder het IVESCR in het algemeen zijn besproken gaat de laatste paragraaf in op het recht op huisvesting specifiek. 4.1 Naar een internationaal mensenrechtenverdrag De basis voor de opschriftstelling van internationale mensenrechten is gelegd met de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM), welke werd opgesteld door de Mensenrechtencommissie.4 Deze commissie is inmiddels vervangen door de meer zelfstandige Mensenrechtenraad.5 Tot haar opheffing echter was de Mensenrechtencommissie het belangrijkste mensenrechtenorgaan binnen de VN.6 De eerste belangrijke taak 1

Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, 16 december 1966 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten, 16 december 1966 3 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, geproclameerd op 10 december 1948 door de Algemene Vergadering der Verenigde Naties 4 Omdat mensenrechten zijn opgenomen onder de Internationale Economische en Sociale Samenwerking, in hoofdstuk IX van het Handvest van de Verenigde Naties (hierna: het VN-Handvest), viel de Mensenrechtencommissie tot haar opheffing in 2008 onder de Economische en Sociale Raad (ECOSOC, zie artikel 62 lid 2, VN-Handvest). Vanouds was het allereerste doel van de VN het handhaven van de internationale vrede en veiligheid (art, 1(1) VN-Handvest) en was er veel minder nadruk op mensenrechten. Er werd vastgehouden aan de ‘geen-gezag-om-actie-te-nemen-leer,’ waarin alleen algemene mensenrechtenkwesties werden besproken en niet de kwesties van individuele lidstaten. Nowak, 2002, p. 106 5 De Mensenrechtencommissie ontving steeds meer kritiek: allereest omdat landen in de commissie bezig waren hun eigen reputatie tegen kritiek te beschermen (A. Arroba, The United Nations Human Rights Coucil: What has Changed? What Can Change? in: Crossroads, 2006, Vol. 6, no. 2, pp. 66-86, p. 68). Daarnaast moesten belangrijke besluiten altijd door ECOSOC worden goedgekeurd, wat soms voor onnodige vertraging zorgde (Nowak, Introduction to the international Human Rights Regime, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2002, p. 123). Secretaris-generaal Kofi Annan stelde daarom voor om de Commissie om te vormen tot de nieuwe Mensenrechtenraad, als nieuw primair orgaan, die op gelijke voet met ECOSOC zou komen te staan en een andere structuur zou kennen, opdat landen die mensenrechten schenden minder kans van toelating hebben (K. Annan, In Larger Freedom, Foreign Affairs, May/Jun 2005, Vol. 84, Issue 3 en A/59/2005, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, New York, 6 april 2005). In 2006 stemde de Algemene Vergadering voor de afschaffing van de Mensenrechtencommissie en voor de oprichting van de Mensenrechtenraad (A/RES/60/251, Human Rights Council) 6 Nowak, 2002, p. 104 2

Pagina 27

Romani huisvesting in Roemenië

die de commissie uitvoerde, was het opstellen van een document met alle mensenrechten.7 Binnen twee jaar na haar oprichting presenteerde de Commissie in 1948 de Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM).8 Het recht op huisvesting kreeg vanaf het begin een plaats in deze mensenrechtencatalogus. Artikel 25 lid 1 zegt het volgende: “Een ieder heeft recht op een levensstandaard, die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder begrepen voeding, kleding, huisvesting en geneeskundige verzorging en de noodzakelijke sociale diensten, alsmede het recht op voorziening in geval van werkloosheid, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot, ouderdom of een ander gemis aan bestaansmiddelen, ontstaan ten gevolge van omstandigheden onafhankelijk van zijn wil.” (cursivering toegevoegd) Twee generaties mensenrechten: de klassieke indeling De UVRM is door de Algemene Vergadering van de VN aangenomen. Echter, omdat het een verklaring betreft, heeft de UVRM niet de status van internationaal recht en er kan daarom geen beroep op worden gedaan. Tegenwoordig wordt de UVRM wel door de meeste geleerden als bindend gewoonterecht beschouwd, maar dit komt grotendeels doordat de artikelen van het UVRM inmiddels in vele andere verdragen zijn gecodificeerd.9 Toen na de aanname van het UVRM de verklaring omgezet moest worden in een verdrag brak een discussie uit tussen Oost en West, dat inmiddels verdeeld was in de Koude Oorlog. De inzet van de discussie was de aard van de verschillende mensenrechten. Het Westen en het Oosten benadrukten, vanuit respectievelijk liberalistisch en socialistisch standpunt, verschillende mensenrechten, waaruit twee groepen rechten ontstonden. Deze groepen rechten worden tegenwoordig door geleerden generaties mensenrechten genoemd, naar de indeling van Vasak uit de jaren 70 van de vorige eeuw.10 Volgens Vasak kent de ontwikkeling van mensenrechten verschillende fasen, elk gekenmerkt door een bepaald type rechten, met bijbehorende verplichtingen voor de overheid: - De eerste generatie zijn de burger- en politieke rechten. Het zijn de rechten die burgers wisten af te dwingen ten tijde van de Europese revoluties. De rechten zijn vooral gericht op het verbod van staatsinmenging in het leven van de onderdanen, zoals het verbod om iemands post te openen.11 Dergelijke verplichtingen worden onthoudingsplicht of een negatieve verplichting genoemd. Door het negatieve karakter van nalaten is het naleven van deze rechten geen kosten met zich meebrengt. Tevens is de opvatting dat deze rechten duidelijk definieerbaar zijn en inwerking treden direct na het ratificeren. Door de duidelijkheid en de onmiddellijke verplichting zijn de mensenrechten ook juridisch afdwingbaar. Omdat deze categorie rechten vraagt om het verrichten van een zekere specifieke actie (of beter: het niet verrichten) worden ze ook inspanningsverplichting genoemd.12 7

ECOSOC Resolutie 5 (I) van 16 februari 1946 Nowak, 2002, p. 104. De UVRM is mede mogelijk geweest dankzij de inzet van Eleanor Roosevelt en René Cassin. 9 Gewoonterecht kenmerkt zich door de handelingspraktijk van staten (gewoonte) en de opvatting dat dergelijk handelen zo hoort (opinio iuris), W. Werner en R. Wessel, Internationaal en Europees Recht. Een verkenning van grondslagen en kenmerken. Groningen: Europa Law Publishing, 2004, p. 66. Het codificeren van de UVRM toont de opinio iuris aan en leidt, als staten zich aan de verdragen houden, ook tot de gewoonte. Het UVRM is gecodificeerd in o.a. het IVBPR, het IVESCR, het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK), het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (CEDAW) en het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (CERD). 10 Nowak, 2002, p. 23 11 Artikel 17 lid 1 IVBPR 12 Deze termen zijn pas In 1977 door Speciaal Rapporteur R. Ago van de Commissie voor Internationaal Recht (ILC, International Law Commission) ingevoerd, M. Sepúlveda, The nature of the obligations under the international covenant on economic, social and cultural rights, Antwerpen: Intersentia, 2003, p. 185. De term 8

Pagina 28

Romani huisvesting in Roemenië

De tweede generatie mensenrechten zijn de economische, sociale en culturele rechten. Zij komen vooral voort uit de ideologie van het communisme. De sociaaleconomische rechten stonden in de heersende opvatting ten tijde van de Koude Oorlog tegenover de burger en politieke rechten: ze vragen vooral een actieve houding van de regering die haar onderdanen voorziet. Deze actieve verplichting wordt positieve verplichting, actieve plicht of zorgplicht genoemd.13 Een voorbeeld is het voorzien van onderwijs voor de bevolking.14 Deze rechten vragen om actie die geld kosten van de staat. Omdat deze rechten een investering vragen die niet ogenblikkelijk kan worden gemaakt mogen deze rechten geleidelijk gerealiseerd worden. De rechten zijn vaak vaag geformuleerd. Vanwege de vage formulering en het geleidelijke karakter zijn de rechten niet juridisch afdwingbaar.15 Tenslotte wordt de tweede generatie rechten gezien als resultaatsverplichtingen, die vragen om een zeker doel of resultaat te behalen, waarbij de staat vrij is zelf de passende middelen daarvoor te kiezen. Vasak onderscheidt ook een derde generatie mensenrechten, de collectieve rechten, die in de postkoloniale tijd door de zuidelijke staten als rechten werden bedwongen. Het belangrijkste recht uit deze generatie is het recht op zelfbeschikking voor volkeren. Omdat deze rechten pas later opkwamen speelt deze generatie geen rol bij de codificatie van de UVRM in de jaren 60 van de vorige eeuw. Ik zal ze dan ook niet verder bespreken.

Vanuit de bovengenoemde klassieke indeling komen samengevat zes tegenstellingen naar voren die de burger- en politieke rechten en de sociaal, economische en culturele rechten van elkaar onderscheiden: - Negatieve onthoudingsplicht versus positieve zorgplicht - Maatregelen die geen geld kosten versus maatregelen die geld kosten - Duidelijk versus vaag - Direct (of onmiddellijk) versus geleidelijk - Juridisch afdwingbaar versus niet juridisch afdwingbaar. - Inspannings- versus resultaatsverplichting Het IVBPR en het IVESCR De discussie tussen Oost en West leidde er uiteindelijk dus toe dat er in de jaren zestig twee verdragen kwamen: de eerste generatie mensenrechten werden vastgelegd in het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) en de tweede generatie in het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR). Het recht op huisvesting, dat een sociaal recht is, kwam terecht in het IVESCR. In artikel 11 lid 1 staat: “De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere leefomstandigheden.” (cursivering toegevoegd) inspanningsverplichting is in het Nederlands misleidend, omdat hij in het internationaal recht aan de negatieve passieve onthoudingsplicht wordt gekoppeld en niet, zoals de naam doet vermoeden, aan de actieve verplichtingen van de tweede generatie. 13 Of een combinatie hiervan. Zie: Voorhoof, D., Turkije blijft op manifeste wijze de vrijheid van politieke meningsuiting schenden, in: ICM Jaarboek Mensenrechten, 2000-2001, pp. 180-187, p. 180 14 Artikel 13 IVESCR 15 De rechten zijn tevens niet juridisch afdwingbaar omdat het tegen de communistische ideologie in gaat om als individu tegen de staat, die allen vertegenwoordigt, een zaak aan te spannen. Nowak, 2003, p. 24 Pagina 29

Romani huisvesting in Roemenië

Alleen de onthoudingsplicht van de overheid ten opzichte van het recht op huisvesting wordt ook in het IVBPR gewaarborgd. In artikel 17 lid 1 staat: “Niemand mag worden onderworpen aan willekeurige of onwettige inmenging in zijn privéleven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling, noch aan onwettige aantasting van zijn eer en goede naam.” (cursivering toegevoegd) De tweedeling had grote gevolgen voor het IVESCR: regelmatig werd verondersteld dat sociaal, economische en culturele rechten an sich geen rechten zijn, maar meer een soort richtlijnen.16 Omdat het IVESCR ook niet als juridisch afdwingbaar werd gezien voorzag het verdrag niet in een handhavingorgaan. Het IVBPR daarentegen bepaalt in artikel 28 dat er een Comité voor de Rechten van de Mens (ook: het Mensenrechtencomité) moest worden ingesteld.17 Dit Comité ontvangt van de lidstaten rapporten over de mensenrechtensituatie in hun land en onder het facultatieve protocol18 kan het Comité voor de Rechten van de Mens, individuele klachten in behandeling nemen.19 Voor het IVESCR zou er pas later een comité komen,20 aan een facultatieve klachtenprocedure wordt nog steeds gewerkt.21 Dit alles heeft tot gevolg gehad dat de mensenrechten onder het IVESCR minder aandacht kregen dan de mensenrechten onder het IVBPR, waardoor de sociaal, economische en culturele rechten wereldwijd minder goed uitgewerkt zijn in de literatuur en jurisprudentie. Daardoor liggen ze achter op de ontwikkeling van de burger- en politieke rechten. Enkele andere internationale mensenrechtenverdragen Naast het IVESCR en het IVBPR kent de VN nog een aantal verdragen die zich met mensenrechten bezighouden. Een aantal van deze verdragen maakt melding van het recht op huisvesting: - Het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (CEDAW), in artikel 14 lid 2 (h); - Het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK), in artikel 16 lid 1 en 27 lid 3; - Het Internationaal Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, in artikel 21 - Het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (CERD), in artikel 5 (e) (iii); en - Het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van de rechten van alle migratiewerkers en hun familieleden (CMW), in artikel 43 lid 1 (d).22 Op het IVRK na heeft elk verdrag een bijbehorend comité waar een individuele klachtenprocedure kan worden gestart.23 Het recht op huisvesting kan in zekere mate ook worden gewaarborgd onder het Internationale Verdrag tegen foltering (CAT).24 Hierin staat niet expliciet het recht op huisvesting genoemd, 16

G. Maes, De afdwingbaarheid van sociale grondrechten, Groningen: Intersentia, 2003, p. 5 Omdat de naam Mensenrechtencomité veel lijkt op de naam van de Mensenrechtencommissie kies ik ervoor om het comité bij het IVBPR het Comité voor de Rechten van de Mens te noemen. 18 Facultatief Protocol behorend bij het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten, 19 december 1966 19 De uitspraken zelf zijn helaas niet juridisch afdwingbaar, Nowak, 2002, p. 81 20 Het Comité voor Economische, Sociale en Culturele Rechten, ECOSOC resolutie 1985/17. Daar voor werden de staatsrapporten door ECOSOC zelf behandeld. 21 A/HR.C/8/WG.4/2, Revised Draft Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights 22 De volledige artikelen zijn te lezen in de bijlage. 23 Nowak, 2002, p. 98 24 Internationale Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandelingen of bestraffing, 10 december 1984 17

Pagina 30

Romani huisvesting in Roemenië

maar het Comité tegen Foltering heeft bepaald dat het inbrandsteken van huizen kan vallen onder de noemer van onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, waartegen het verdrag bescherming biedt.25 Het zoeken van bescherming voor huisvestingsrechten onder CAT gebeurt echter slechts bij hoge uitzondering. In praktijk is de individuele klachtenprocedure voor het Comité voor de Rechten van de Mens de belangrijkste.26 4.2 De huidige kijk op mensenrechten Vandaag de dag zijn geleerden het er over eens dat het een gemis is dat destijds het UVRM in twee verschillende groepen mensenrechten werd verdeeld. De indeling in twee verdragen is in de praktijk moeilijk te verdedigen. Zo vragen sommige rechten binnen het IVBPR weldegelijk een zorgplicht van de overheid, zoals het burgerrecht op een eerlijk proces: hiervoor moet de staat voorzien in een goed juridisch apparaat, inclusief de nodige rechtshulp.27 Aan de andere kant vraagt het recht om niet uit je huis gezet te worden, onderdeel van het sociale recht op toereikende huisvesting, om de onthoudingsplicht dat de staat zich niet inmengt in het privé-leven van zijn onderdanen.28 Bij de ondertekening van de verdragen bleek dan ook dat zowel Oost als West geen voorkeur voor één verdrag had, maar beide verdragen ondertekenden.29 In latere verdragen, zoals IVRK is de tweedeling tussen burger- en politieke rechten en sociaal, economische en culturele rechten dan ook niet meer gemaakt. Inmiddels heeft de internationale gemeenschap in 1993 op de Weense Wereldconferentie voor Mensenrechten erkend dat alle grondrechten universeel, onverdeelbaar, onderling afhankelijk en met elkaar verweven zijn.30 Hiermee kwam officieel een einde aan de klassieke indeling van mensenrechten, alhoewel de gevolgen van deze indeling nog steeds merkbaar zijn. Verplichtingen om te respecteren, beschermen en vervullen In 1980 kwam Shue met het revolutionaire idee om de mensenrechten niet meer onder te verdelen in categorieën, maar in plaats daarvan onderscheid te maken in verplichtingen die elk mensenrecht voor de overheid geeft.31 Deze indeling werd overgenomen door Eide en uiteindelijk aangepast tot de volgende drie verplichtingen: de verplichting om te respecteren, te beschermen en te vervullen.32 Onder deze drie categorieën wordt het volgende verstaan: 33 25

Hijirizi et al v. Yugoslavia, geciteerd in Centre on Housing Rights and Eviction (COHRE), European Roma Rights Center (ERRC) and Milan Šimečka Foundation (MSF), Defending Roma Housing Rights in Slovakia: A Training Manual on International Law and the Right of Adequate Housing, 2004, p. 42. Vanwege de beperkte definitie van mishandeling in artikel 1 van CAT, gaat het in zaken onder dit verdrag altijd om een daad (of nalaten) van overheidsfunctionarissen of mensen in een overheidsfunctie. 26 Nowak, 2002, p. 100. Voor het comité bij CEDAW en bij CMW zijn zelfs geen zaken geregistreerd (cijfers tot mei 2003). 27 Art 14 IVBPR 28 Art 11 IVESCR 29 Nowak, 2002, p. 8. De meeste staten ratificeerden beide documenten echter tegelijk om de onderlinge afhankelijkheid van de mensenrechten aan te tonen, een enkele uitzondering daargelaten (de VS tekende niet het IVESCR en China niet het IVBPR). 30 A/CONF.157/23, World Conference on Human Rights, para. 5 31 Shue, H., Basic rights: subsistence, affluence and U.S. foreign policy. New York: Princeton University Press, 1980, p. 52. Geciteerd in Sepúlveda, 2003, p. 158. Shue sprak destijds van de categorieën: het voorkomen van achterstellen, het beschermen tegen achterstellen en het helpen van achtergestelden. 32 Doorwerkend op de indeling van Shue introduceerde A. Eide de woorden respecteren, beschermen en vervullen (Geciteerd in Sepúlveda, 2003, p. 161, Eide deed zijn voorstel als Speciaal Rapporteur van de Subcommissie voor voedsel in E/CN.4/Sub.2/1987/23, 7 juli 1987). Later voegde hij hieraan de verplichting om te faciliteren toe. De ontwikkeling ging verder met de toevoeging van de verplichting tot bevorderen, door Van Hoof (Hoof. G.J.H. van, Legal nature of economic, social and cultural rights: a rebuttal of some traditional Pagina 31

Romani huisvesting in Roemenië

Respecteren De verplichting tot respecteren is de klassieke onthoudingsplicht van een staat, waarin ze zich onthoudt van inmenging in het leven van haar onderdanen. De staat respecteert de mensenrechten en doet niets om de mensenrechten in gevaar te brengen. Deze verplichting verbiedt tevens acties van de staat, waaronder wetgeving, die tegen de mensenrechten ingaat. Beschermen De verplichting tot beschermen betekent dat de staat, naast dat ze zelf de mensenrechten niet mag schenden, ook moet toezien dat anderen dit niet doen. Tevens behoort de staat onder deze verplichting gelijke toegang tot de uitoefening van de mensenrechten te waarborgen en te voorzien in een effectieve rechtsgang mochten mensenrechten toch geschonden worden. Vervullen De verplichting tot het vervullen vormt samen met de verplichting tot beschermen de positieve zorgplicht van staten ten opzichte van mensenrechten. De verplichting tot vervullen is opgedeeld in de verplichting tot faciliteren, voorzien en bevorderen. Faciliteren wil zeggen dat lidstaten maatregelen nemen, die groepen uit de samenleving en individuen in staat stellen en helpen om hun mensenrechten te realiseren. Het gaat om maatregelen van de staat die burgers hierbij tegemoet komen. Voorzien betekent dat een lidstaat niet te hulp schiet om verwezenlijking van de mensenrechten te garanderen voor burgers die dit niet zelf kunnen, maar daadwerkelijk compleet voorziet in de waarborging van een mensenrecht. Het gaat een stap verder dan de verplichting tot faciliteren. Bevorderen houdt in dat een lidstaat maatregelen neemt om de mensenrechtensituatie te handhaven en te verbeteren. Het richt zich vooral op informatievoorziening en training. De verplichting tot bevorderen ligt daarbij dit bij het recht op onderwijs in mensenrechten.34 4.3 De nasleep van de klassieke indeling: artikel 2 lid 1 IVESCR Hoewel inmiddels alle rechten als gelijkwaardig worden gezien kampt het IVESCR nog steeds met de gevolgen van de klassieke indeling: naast dat het Comité voor de Sociale, Economische en Culturele Rechten nog steeds niet bevoegd is om individuele klachten in ontvangst te nemen, wordt het IVESCR nog steeds getekend door artikel 2 lid 1 die uitgaat van de klassieke indeling. Dit artikel ligt aan het hart van het IVESCR en het beschrijft de aard van de wettelijke verplichting die de lidstaten onder het verdrag hebben.35 Geïnspireerd op de tweedeling met alle bijhorende kenmerken staat in artikel 2 lid 1: ‘Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich maatregelen te nemen, zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking, met name op economisch en technisch gebied, en met volledige gebruikmaking van de hem ter beschikking views. In: The right to food. Alston, P. en K. Tomaševski (red.), Utrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1984, pp. 106-8. Geciteerd in Sepúlveda, 2003, p. 163). Inmiddels bestond er een vijfdeling van respecteren, beschermen, vervullen, faciliteren en bevorderen. Uiteindelijk voegde het Comité voor Sociale, Economisch en Culturele Rechten de laatste drie groepen samen tot één categorie, genaamd vervullen, met drie subonderdelen: voorzien (het vroegere vervullen), faciliteren en bevorderen. (Dit deed het Comité in Algemeen Commentaar nummer 14. Sepúlveda, 2003, p. 157 e.v.) 33 CESCR General Comment 12, 13 en 14 34 G. Alfredsson, The Right to Human Rights Education, in: Economic, Social and Cultural Rights: a Textbook, Second Revised Edition, A. Eide e.a., Dordrecht: Martinus Nijhoff Publisher, 2001, pp. 273-288, p. 273 35 CESCR General Comment 3, The nature of States parties obligations (Art. 2, par.1): 14/12/90, para. 1 Pagina 32

Romani huisvesting in Roemenië

staande hulpbronnen, ten einde met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen, steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen.’ Artikel 2 is lastig te interpreteren. Dit heeft een tweetal redenen. Allereerst is het artikel lastig geformuleerd. Van Craven zegt het volgende: ‘[Artikel 2] is een tamelijk onbevredigend artikel, door zijn krampachtige formulering, waarin clausules en subclausules samen zijn gevoegd in een bijna niet te herleiden manier, wat er voor zorgt dat het praktisch onmogelijk is om de precieze aard van de verplichtingen vast te stellen.’36 Daarnaast heeft het Comité door middel van algemene commentaren veel van dit artikel genuanceerd.37 Hierbij is het Comité gesteund door de Limburg Principes en de Maastricht Richtlijnen. Beide documenten zijn opgesteld door een groep geleerden die samenkwamen in Nederland, om zich te buigen over het IVESCR. Door deze nuances zijn de rechten van het IVESCR dichterbij de rechten van het IVBPR gekomen: de kenmerken van de klassieke indeling vervagen steeds meer, doordat de sociaal, economische en culturele rechten meer een onmiddellijke verplichting hebben gekregen, de interpretatie steeds duidelijker wordt en de rechten steeds beter juridisch afdwingbaar zijn geworden. Daarnaast is de zorgplicht genuanceerd voor rechten onder het IVESCR, terwijl de zorgplicht steeds breder wordt onder het IVBPR. Hiermee zijn de verplichtingen onder artikel 2, die juist de verdeling tussen twee categorieën mensenrechten moest duidelijk maken door de kenmerken te benadrukken, gedeeltelijk opgeheven. 4.3.1 Verbindt zich maatregelen te nemen […] met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen De verplichtingen in het IVESCR neigen vooral naar resultaatsverplichtingen,38 omdat het lidstaten vrij staat om zelf maatregelen te kiezen tot verwezenlijking van de mensenrechten. Echter het Comité geeft aan in Algemeen Commentaar nummer 3, dat ondanks de verwoording van artikel 2, het verdrag naast resultaatsverplichtingen ook inspanningsverplichtingen bevat.39 Bij een aantal artikelen in het verdrag is dit heel duidelijk: zo schrijven artikel 12 betreffende gezondheidszorg en artikel 13 betreffende onderwijs een aantal specifieke maatregelen voor. In deze gevallen zijn de lidstaten verplicht de voorgeschreven maatregelen te nemen. In het algemeen ligt echter de grootste nadruk op wetgevende maatregelen, zoals ook de bovenstaande zinsnede aangeeft. In een aantal gevallen noemt het Comité wetgeving zelfs noodzakelijk: zoals bij de gezondheidszorg, de bescherming van kinderen en moeders, onderwijs en het recht op arbeid.40 In Algemeen Commentaar nummer 9 spoort het Comité lidstaten zelfs aan het hele Verdrag in de nationale wetgeving op te nemen.41 Hoewel de nadruk op wetgevende maatregelen ligt, zijn wetgevende maatregelen alleen onvoldoende en moeten ze samengaan met andere maatregelen.42 Het Comité noemt daarbij een aantal gebieden waarop de staten maatregelen kunnen nemen, zoals administratief, financieel, onderwijskundig en op het sociale vlak.43 Het Comité geeft hier verder geen uitgewerkte voorbeelden van: het zijn vooral NGO’s, de meer 36

Craven geciteerd in Sepúlveda, 2003, p. 312 De belangrijkste hierin is: CESCR General Comment 3 38 A. Eide, Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights, in: Economic, Social and Cultural Rights: a Textbook, Second Revised Edition, A. Eide et al., Dordrecht: Martinus Nijhoff Publisher, 2001, pp. 9-27, p. 25 39 CESCR General Comment 3, para 1 40 Id., para 3 41 Id., para 8 42 Limburg Principe 18 43 CESCR General Comment 3, para 7 37

Pagina 33

Romani huisvesting in Roemenië

specifieke VN-organen en de Speciaal Rapporteurs die zich meer in detail uitspreken over de verschillende maatregelen die genomen kunnen worden bij een specifiek recht. Deze lijst van maatregelen is bijna onuitputtend en bevat op het gebied van huisvesting maatregelen als het decentraliseren van de woningbouw politiek, het opzetten van raadgevende organen voor de overheid, opzetten van monitoring, het bevorderen van onderlinge samenwerking, integreren van woonstrategieën met armoede bestrijding, versterken van informatieverstrekking, vaststellen van doelen, opzetten van wetgeving, promoten van particuliere woningbouw, bemoedigen van NGO’s, versimpelen van de procedure om land te verkopen.44 Hoewel de lidstaten vrij zijn in de keuze van hun maatregelen, dienen alle maatregelen weloverwogen, concreet en doelbewust te zijn45 en moeten aansluiten bij het karakter van het Verdrag.46 4.3.2 Ten einde […] steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen De bewoording sluit aan bij de klassieke gedachte dat verplichtingen die voortvloeien uit het IVESCR geleidelijke verplichtingen zijn. Dit zou betekenen dat de mensenrechten geen rechten zijn, maar doelstellingen waar de lidstaten naar streven, zoals sommige lidstaten beweerden.47 Het Comité is echter van mening dat dit tegen de intentie van het Verdrag zou ingaan en de bestaansreden (‘raison d’être’) zou aantasten.48 Ze heeft deze visie dan ook verworpen en vastgeld dat het IVESCR een aantal verplichtingen heeft die onmiddellijk ingaan.49 De eerst directe verplichting is het nemen van stappen tot maatregelen, zoals de bovenstaande zinsnede aangeeft. Hoewel het artikel iets geleidelijks impliceert, moet hier meteen (of in ieder geval in een behoorlijke tijd) aan begonnen worden.50 Zelfs ten tijde van een tekort aan beschikbare middelen blijft deze verplichting staan.51 Ten tweede verbiedt de stapsgewijze aanpak tot steeds betere verwezenlijking van de mensenrechten staten vanaf het begin om maatregelen te nemen, die dit proces tegen gaan.52 Zulke maatregelen zijn alleen toegestaan na zware overweging en gezien in de context van de andere mensenrechten in het Verdrag.53 Ook passiviteit (een daad van ‘nalaten’) waar een lidstaat de mogelijkheid heeft om verslechtering van een situatie tegen te gaan, wordt als een tekortkoming van de lidstaat gezien.54 De derde verplichting die direct ingaat is dat de aanpak vanaf het begin zonder discriminatie moet zijn.55 Naast deze drie algemene vereisten heeft elk mensenrecht zelf een minimumverplichting waaraan moet worden voldaan: het is zonder dit minimum dat het Comité het Verdrag zinloos acht.56 Wat precies dit minimum inhoudt is echter onduidelijk en is, volgens het Comité, gedeeltelijk cultuur en land gebonden. Geleerden hebben deze vage bewoording aangevochten en nog steeds streeft een groep naar het duidelijker vaststellen van 44

Habitat Agenda, para. 65 e.v. Id., para 2 46 Limburg Principe 17 47 Sepúlveda, 2003, p. 311. Dit betrof bijvoorbeeld Zwitserland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. 48 CESCR General Comment 3, para. 10 49 Id., para 1 en Limburg Principe 8 50 CESCR General Comment 3, para. 2 en Limburg Principe 16 en 21 51 CESCR General Comment 3, para. 12 52 Sepúlveda, 2003, p. 323 53 Algemeen Commentaar 3, para. 9, hoewel het Comité hier in de praktijk niet streng op lijkt te controleren, zie Sepulveda, 2003, p. 325. Volgens Dowell-Jones is het goed dat het Comité hierin niet strikt is, omdat soms maatregelen voor langere termijn nodig zijn, die op korte termijn nadelig kunnen zijn. Zie: M. Dowell-Jones, Contextualising the International Convenant on Economic, Social and Cultural Rights: Assessing the Economic Deficit, Leiden: Martinus Nijfhoff Publishers, 2004, p. 52 e.v. 54 Sepúlveda, 2003, p.321 en zie ook Maastricht Richtlijn 11, 13 en vooral 15 waar ‘nalaten’ wordt aangekaart. 55 CESCR General Comment 3, para. 1 en Limburg Principe 22 56 CESCR General Comment 3, para. 10 45

Pagina 34

Romani huisvesting in Roemenië

deze minimumvereisten, zodat het makkelijker wordt een beroep op de mensenrechten van het IVESCR te doen. Hoewel het minimum nog niet zeker is, geeft het Comité aan dat een lidstaat bij beginsel (prima facie) het verdrag overtreedt als het faalt dit minimum aan mensenrechten te waarborgen: zo wordt in het geval van grootschalig dakloosheid of hongersnood het Verdrag in ieder geval overtreden.57 Het concept van de minimumvereisten kent een zekere paradox, omdat als een staat geen middelen heeft het hier weer van af mag wijken: daarmee zijn de minimumvereisten weer ontdaan van hun absolute status.58 Ook het feit dat de minimum eisen hoger liggen voor rijke landen toont aan dat deze vereisten niet absoluut zijn.59 Maastricht Richtlijn 10 geeft dan ook een andere uitleg en zegt dat er niet kan worden afgeweken worden van de minimumvereisten. In de praktijk zal ook niet snel van een land worden geaccepteerd dat het van de minimumvereisten afwijkt. 4.3.3 Met volledige gebruikmaking van de hem ter beschikking staande hulpbronnen Deze zinsnede impliceert dat de lidstaten verplicht zijn om alles op alles te zetten om de naleving van de mensenrechten te waarborgen. Ondanks de sterke bewoording zijn staten niet verplicht om al hun beschikbare middelen in te zetten voor de mensenrechten. Echter artikel 2 beperkt staten wel degelijk in de keuzes die staten hierin mogen maken.60 Het is aan het Comité om hierover te oordelen, maar in de praktijk blijkt dit onmogelijk: het Comité mist vaak de benodigde kennis en informatie om hierover te oordelen.61 Daarnaast staat ook niet precies vast wat wordt verstaan onder ‘hulpbronnen.’ Het Comité geeft wel aan dat zowel de nationaal als internationaal beschikbaar zijnde hulpmiddelen hieronder vallen,62 maar houdt zich hierover stil en ook de Limburg Principes en de Maastricht Richtlijnen geven geen antwoord.63 Volgens verschillende geleerden zijn de hulpbronnen op nationaal niveau alle middelen in een land, ook als ze niet direct voor de staat beschikbaar zijn, maar in handen zijn van burgers en bedrijven.64 Tot nu toe laat het Comité zich vooral uit over de gevallen waar een staat bijna geen middelen heeft en dit als excuus voor een mensenrechtenschending gebruikt.65 Het Comité heeft bepaald dat in deze gevallen een staat moet aantonen dat het inderdaad alle mogelijke inspanning gedaan heeft om de situatie te verbeteren.66 Zelfs tijdens dit falen moet de lidstaat streven naar de best mogelijke situatie onder de omstandigheden en vooral lage kosten programma’s implementeren.67

Maastricht Richtlijn 9 CESCR General Comment 3, para. 10. Bij het niet naleving van de minimum vereisten moet een staat aantonen dat het alles heeft gedaan wat in zijn macht lag. 59 Eide, 2001, p. 27 60 Sepúlveda, 2003, p. 315 61 Id., p. 316 62 Algemeen Commentaar 3, para. 13 en Limburg Principe 26. Zie ook de volgende pragraaf: § 4.3.4 Zowel zelfstandig als binnen het kader van de international hulp en samenwerking, met name op economisch en technisch gebied 63 Dowell-Jones, 2004, p. 45 64 Id., p. 46-8 en Eide, 2001, p. 27 65 Dowell-Jones, 2004, p. 45 66 Zie de vorige paragraaf: § 4.3.2 Ten einde […] steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen 67 Algemeen Commentaar 3, para. 10-12 58

Pagina 35

Romani huisvesting in Roemenië

4.3.4 Zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking, met name op economisch en technisch gebied In het verwezenlijken van het IVESCR staan de lidstaten in principe niet alleen. De lidstaten worden namelijk geacht elkaar te helpen en bij te staan in het nastreven van de mensenrechten. Dit geeft staten niet alleen de verplichting om naar hun eigen onderdanen om te zien, maar ook naar die van andere staten. Dit aspect is echter vooral idealistisch en nog weinig uitgewerkt. Wel heeft het Comité aangegeven, met betrekking tot de eerder genoemde ‘ter beschikking staande hulpmiddelen,’ dat deze ook internationaal gezien moeten worden: lidstaten in problemen dienen dus ook aanspraak te maken op de ter beschikking staande internationale hulp. Of rijke landen hierdoor ook verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor mensenrechtenschendingen in ontwikkelingslanden lijkt niet voor de hand liggend. In zijn eind rapport lijkt Speciaal Rapporteur Sachar dit wel te suggereren, als hij zegt dat mensen zonder toereikende huisvesting een claim kunnen maken op de ‘samenleving.’68 Hij legt verder niet uit wie of wat hij met deze samenleving bedoelt. Omdat Sachar zowel ervoor als erna spreekt over ‘de staat,’ lijkt hij met het woord samenleving de bevolking in zijn geheel te bedoelen. Omdat het aan de overheid is om, met onder andere belastingen, de goederen en gelden in een land te verdelen, blijft de claim toch vooral gericht op de nationale overheid. 4.4 Het recht op toereikende huisvesting Nu de algemene houding van staten ten opzichte van de sociale, economische en culturele rechten duidelijk is, kijk ik in deze paragraaf naar de verplichtingen onder het recht op toereikende huisvesting van artikel 11 IVESCR. De belangrijkste interpretatie van artikel 11 IVESCR is te lezen in Algemeen Commentaar nummer 4. Dit commentaar wordt als gezaghebbend beschouwd op het gebied van toereikende huisvesting en zal ik in de eerste subparagraaf bespreken. De rapporten van Speciale Rapporteur Kothari ondersteunen de visie die het Comité in dit Algemeen Commentaar geeft, zoals ik aan het einde van de subparagraaf zal aantonen. In de tweede subparagraaf zal ik kijken naar de verplichtingen van staten die uit artikel 11 voortvloeien. Hiervoor zal een link maken met de drie verplichtingen die een staat heeft ten opzichte van elk mensenrecht en deze interpreteren volgens artikel 2 en 11. 4.4.1 Algemeen Commentaar nummer 4 Voor het IVESCR zijn algemeen commentaren van groot belang, omdat een individuele klachtenprocedure ontbreekt. Hoewel er nu gewerkt wordt aan een facultatief protocol, heeft zich hierdoor nooit duidelijke internationale rechtspraak gevormd omtrent het IVESCR. De rechtspraak die beschikbaar is, bestaat uit regionale en nationale zaken, alsmede zaken voor het IVBPR, waar economisch of sociale rechten zijdelings worden meegenomen. Vragen over de uitleg van de verschillende artikelen zijn hierdoor vooral opgelost via algemene commentaren van het Comité voor Economische, Sociale en Culturele rechten. Het belangrijkste commentaar voor het recht op huisvesting is Algemeen Commentaar nummer 4, die specifiek dit recht uiteenzet.

Sachar, E/CN.4/Sub.2/1995/12 The right to adequate housing. Final report submitted by Mr. Rajindar Sachar, Special Rapporteur, para. 12 (b) Pagina 36

Romani huisvesting in Roemenië

Algemeen Commentaar 4 begint met het benadrukken van de speciale positie die het recht op toereikende huisvesting heeft. Het is ‘van voornaamst belang voor het verwezenlijken van alle economische, sociale en culturele rechten.’69 Verder geeft het commentaar aan dat ondanks dat artikel 11 van ‘hem’ uitgaat, dit recht geldt voor iedereen, zowel man als vrouw. De huidige perceptie over gezinsleven is sinds 1966 veranderd en in het licht van de gedachten van het verdrag (artikel 2 lid 2) is discriminatie op grond van geslacht niet toegestaan.70 Wat betreft de inhoud van het recht op huisvesting, verwijst artikel 11 naar toereikende huisvesting en niet alleen huisvesting op zich. Het recht op huisvesting is ‘meer dan het hebben van een dak boven het hoofd […]. Het is het recht voor iemand om te leven in veiligheid, vrede en waardigheid.’71 Hoewel het Comité stelt dat huisvesting cultureel gebonden kan zijn, is het van mening dat een zevental aspecten altijd terugkomen bij toereikende huisvesting.72 Deze aspecten zijn: A) Bescherming van eigendomsrechten Dit aspect richt zich vooral tegen uithuisplaatsing. Bewoners hebben het recht op een veilige woonsituatie, waar ze in zekerheid kunnen wonen. B) Aanwezigheid van diensten, materialen, faciliteiten en infrastructuur Het betreft hier de faciliteiten die een huis nodig heeft om veilig, gezond en comfortabel te wonen. Een belangrijk gedeelte hiervan zijn de nutsvoorzieningen, zoals energietoevoer, elektriciteit en water. Anderzijds gaat het ook over voldoende licht en warmte, de mogelijkheid tot afvalverwerking en de faciliteiten om te wassen en te koken. C) Betaalbaarheid De kosten voor huisvesting mogen niet zo hoog zijn dat andere mensenrechten in het geding komen. Hiervoor moeten staten er op toe zien dat de kosten in verhouding staan tot de inkomens en subsidies instellen voor hen die niet zelf in staat zijn betaalbare huisvesting te regelen. Ook moeten huurders tegen grote prijsstijgingen beschermd worden. D) Bewoonbaarheid Dit punt bevestigt dat een huis meer moet zijn dan alleen een dak. Het moet voldoende ruimte bieden en beschermen tegen kou en warmte, tegen het weer, rampen en (besmettelijke) ziekten. Hiervoor wijst het Comité op de ‘Gezondheidsbeginselen voor huisvesting’ van de Wereldgezondheidsorganisatie.73 E) Toegankelijkheid Het gaat hier over toegang tot de middelen om behoorlijk te kunnen wonen, voor mensen met een achterstand, zoals ouderen, kinderen, zieken, mensen die slachtoffer zijn van natuurrampen en ‘andere’ groepen. Minderheden worden hier niet als zodanig genoemd, maar de lijst van het Comité lijkt niet uitputtend. Minderheden kunnen dus onder de reikwijdte van dit aspect vallen. F) Locatie Huizen moeten in de buurt staan van scholen, werk, medische voorzieningen en andere sociale faciliteiten. Reiskosten mogen niet zo hoog worden dat ze andere mensenrechten in

CESCR General Comment 4, para. 1 Id., para. 6 71 Id., para. 7. De Speciale Rapporteur Kothari bevestigt dit: ‘The human right to adequate housing is the right of every woman, man, youth and child to gain and sustain a safe and secure home and community in which to live in peace and dignity.’ in: A/HRC/7/17 Promotion and protection of all human rights, civil, political, economic social and cultural rights, including the right to development, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, Miloon Kothari, para. 4 72 CESCR General Comment 4, para. 8 73 WHO, Health Principles of Housing, 1989 70

Pagina 37

Romani huisvesting in Roemenië

het geding brengen. Tevens mogen huizen niet gebouwd worden op of nabij vervuilde plaatsen. G) Cultureel toereikend De manier waarop huizen worden gebouwd moet nog steeds ruimte geven voor de bewoners om hun culturele identiteit te uiten. Modernisatie mag er niet toe leiden dat de culturele identiteit van de bewoners verloren gaat. Aanvullende interpretaties van artikel 11 IVESCR: De Speciale Rapporteurs Een andere belangrijke bron voor de interpretatie van het IVESCR zijn de rapporten van de Speciale Rapporteurs. In de loop van de tijd had de voormalige mensenrechtencommissie zich het recht verworven om deze onderzoekers te benoemen.74 Deze Speciale Rapporteurs winnen informatie in bij overheden of bij door ECOSOC erkende NGO’s over een bepaalde situatie in een land en rapporteren dit terug aan het orgaan dat hen stuurde, zodat deze een goed beeld heeft van een bepaalde mensenrechtensituatie. Op het gebied van huisvesting zijn, inclusief de huidige rapporteur, drie Speciale Rapporteurs geweest: - Mr. Rajindar Sachar, van 1991 tot 1994.75 - Dhr. Miloon Kothari, van 2000 tot 2008.76 - Mevr. Raquel Rolnik, van 2008 tot heden.77 Vanwege haar recente aanstelling heeft Rolnik nog geen rapporten ingediend. Sachar en Kothari daarentegen hebben in hun functie een groot aantal rapporten nagelaten. De rapporten van de Speciale Rapporteurs vormen een waardevolle aanvulling op het werk van het Comité bij het IVESCR.78 Dit is duidelijk zichtbaar bij de interpretatie van Speciaal Rapporteur Kothari. In zijn laatste rapport noemde hij 14 aspecten van het recht op huisvesting,79 welke voort werken op de zeven punten uit Algemeen Commentaar nummer 4: 1. Bescherming van eigendomsrechten 2. Publieke goederen en diensten 3. Natuurlijke goederen en diensten (waaronder land en water) 4. Betaalbaarheid (waaronder toegang tot financiën) 5. Bewoonbaarheid 6. Toegankelijkheid (fysiek) 7. Locatie 8. Cultureel toereikend 74

Dit recht komt voort uit ECOSOC Resolutie 1235, die destijds werd aangenomen om te kunnen reageren op het apartheidsregime in Zuid-Afrika. Na een bloedbad besloot de Veiligheidsraad actie te ondernemen en een werkgroep van vijf mensen naar Zuid-Afrika te sturen, om de mensenrechtensituatie te onderzoeken. Hiermee brak de VN met de ‘geen-gezag-om-actie-te-nemen-leer’ (zie noot 4 van Hoofdstuk 4: Internationale wetgeving) Later zijn er meer thematische onderzoekers of onderzoeksgroepen ingesteld. Nowak, 2002, p. 112 75 Officieel benoemd door de Subcommissie voor de Promotie en Bescherming van Mensenrechten. Omdat de leden van de subcommissie voor vier jaar werden gekozen en Sachar al een jaar lid was van de Subcommissie, eindigde zijn mandaat in 1994. Hij diende zijn laatste rapport in 1995 in. Interview with Chief Justice Rajinder Sachar, 7 mei 1996. Te vinden op: http://www.hrsolidarity.net/mainfile.php/1996vol06no02/121/ (Bezocht december 2008) 76 Benoemd door de Mensenrechtencommissie. De volledige functie van Kothari luidt: Speciaal Rapporteur over toereikende huisvesting als onderdeel van het recht op een toereikende levensstandaard. E/CN.4/2000/9 Question of the realization in all countries of the economic, social and cultural rights contained in the Universal Declaration of Human Rights and in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and study of special problems which the developing countries face in their efforts to achieve these human rights 77 Benoemd door de nieuwe Mensenrechtenraad. 78 I. Westendorp, Women and Housing: Gender Makes a Difference, Antwerpen: Intersentia, 2007, p. 308 79 A/HRC/7/16 Adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, Miloon Kothari, para. 5. Deze lijst is een aanpassing van een eerder door hem gepubliceerde lijst op het gebied van vrouwen en huisvesting, Questionnaire on women and housing, beschikbaar op http://www2.ohchr.org/english/issues/housing/women.htm (bezocht: oktober 2008) Pagina 38

Romani huisvesting in Roemenië

9. 10. 11. 12. 13. 14.

Vrijheid van onteigening Informatie, bekwaamheid en bekwaamheidstraining Deelname in beslissingprocessen Hervestiging Veilige omgeving Veiligheid (fysiek) en privacy.

Hoewel de lijst van Kothari tweemaal zo lang is als die van het Algemeen Commentaar nummer 4 is er inhoudelijk weinig verschil: Kothari’s lijst heeft namelijk veel overlap, zowel onderling als richting andere mensenrechten.80 Vanwege de overlap van aspecten is de lijst van Kothari lastig bruikbaar, echter de overeenstemmingen met Algemeen Commentaar nummer 4 versterken de positie van die interpretatie. Ook enkele toonaangevende NGO’s bevestigen de uiteenzetting van het Comité in Algemeen Commentaar nummer 4.81 4.4.2 De verplichtingen onder het recht op toereikende huisvesting Net als elk ander mensenrecht geeft het recht op toereikende huisvesting drie verplichtingen voor de staat: de verplichting tot respecteren, beschermen en vervullen van dit recht. In Algemeen Commentaar nummer 4 heeft het Comité voor Sociale, Economische en Culturele Rechten heeft het recht op toereikende huisvesting uitgebreid geanalyseerd en gekeken waaraan toereikende huisvesting moet voldoen. In deze paragraaf kijk ik naar de inzet die de staat moet leveren. In mijn beschrijving zal ik de verplichtingen in de bekende volgorde behandelen: respecteren, beschermen en vervullen. Respecteren De verplichting tot respecteren is, zoals eerder gezegd, de klassieke negatieve onthoudingsplicht. Vanwege de onthoudingsplicht stelt deze verplichting tot eis dat de staat bepaalde acties niet doet, zoals het arbitrair toewijzen van huisvesting, ongegronde huiszoekingen en het belemmeren van belangengroepen voor het meebeslissen of verbeteren van situaties. Al deze punten hebben overeen dat het een actie van de staat is die het mensenrecht van één of meer burgers ondermijnt. Dit sluit aan bij de uitleg onder artikel 2 IVESCR, waar staten moeten bijdrage aan de verbetering van de mensenrechten en zich moeten onthouden van acties die een verslechtering van de situatie opleveren.82 Van alle voorbeelden die onder de verplichting tot respecteren genoemd kunnen worden is het verbod op gedwongen uithuisplaatsingen de belangrijkste.83 Een gedwongen uithuisplaatsing is een dermate ernstige schending dat het Comité heeft bepaald dat dit prima facie een 80

Zo heeft hij een scheiding gemaakt tussen publieke en natuurlijke goederen, hetgeen erg ondoorzichtig is, omdat water en brandstof bij beide worden genoemd. Een aantal andere toegevoegde punten overlappen met de oorspronkelijke lijst van Algemeen Commentaar nummer 4: de vrijheid van onteigening en hervestiging valt onder de bescherming van het eigendomsrecht en het aspect van de veilige omgeving valt onder locatie. Alleen de punten over informatie en participatie zijn nieuw, echter deze overlappen met twee andere uitgebreide mensenrechten: het recht op informatie en het recht op politieke deelname. Ze vallen daarmee niet strikt onder het recht op huisvesting. 81 Bijvoorbeeld Centre On Housing Rights and Evictions (COHRE) en het European Roma Rights Centre (ERRC): in een samenwerkingsproject gebruiken ze woordelijk de lijst van het Comité als interpretatie van het recht op toereikende huisvesting. Zie: COHRE, 2004 82 Zie § 4.3.2 Ten einde […] steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen 83 Centre on Housing Rights and Eviction (COHRE), European Roma Rights Center (ERRC) and Milan Šimečka Foundation (MSF), Defending Roma Housing Rights in Slovakia: A Training Manual on International Law and the Right ot Adequate Housing, 2004, p. 32 Pagina 39

Romani huisvesting in Roemenië

overtreding van het IVESCR is.84 Staten dienen zich in beginsel dan ook hiervan te onthouden. De verplichting tot respecteren geeft voor staten dus de volgende verplichting dat zich onthouden van illegale gedwongen uithuisplaatsingen. Daarnaast verplicht dit aspect staten dat ze, onder andere:85 - burgers niet mogen onthouden van nutsvoorzieningen; - geen wetgeving terugroepen die de huisvestingssituatie beschermde of verbeterde; - geen buitengewone voorrang verlenen aan de verlangens van de rijke burgers, boven de arme burgers; - geen onredelijke verminderingen mogen maken in de uitgave voor huisvesting; - belangengroepen op het gebied van huisvesting moeten respecteren; - vereniging van eigenaren accepteren; - zich geen illegale toegang mogen verschaffen tot een woning en de privacy van de onderdanen moeten respecteren; - burgers de ruimte moeten geven hun huisvestingssituatie te verbeteren; - het recht van huurders respecteert; - segregatie en discriminatie niet in de hand mogen werken; en - zich onthouden van acties en wetgeving die de mensenrechtensituatie verslechteren. Beschermen De verplichting tot beschermen vraagt een actieve zorgplicht van de staat, waarin de staat toeziet dat de mensenrechten niet geschonden worden door derden. Deze derden kunnen andere burgers zijn, maar ook organisaties of bedrijven. Er zijn vele voorbeelden van mogelijke mensenrechten schendingen door derden, zoals de gedwongen uithuisplaatsing door grondbezitters, het afsluiten van de nutsvoorzieningen voor hele wijken door bedrijven of het vragen van onredelijk hoge huurprijzen door verhuurders. In al deze gevallen is de overheid verplicht op te treden. Het gaat hier dus om een zorgplicht van de overheid. Van de onthoudingsplicht is duidelijk dat deze onmiddellijk van aard en juridisch afdwingbaar is. Voor de verplichting tot beschermen geldt dit ook. Dit blijk uit een lijst met afdwingbare rechten die Speciaal Rapporteur Sachar noemde in zijn laatste rapport, waarvan een aantal in de categorie van beschermen vallen. Zo noemde hij: bescherming tegen uithuisplaatsing; bescherming van de landrechten; verbod op discriminatie; en bescherming van huurrechten.86 Om op al deze gebieden bescherming te bieden is het allereerst van belang dat de lidstaat wetgeving maakt die schendingen probeert te voorkomen. Het belang van wetgeving werd al eerder benadrukt door artikel 2 IVERSC.87 Daarnaast moet de staat actie ondernemen op het moment dat de schendingen toch plaats vinden. Agenten die toekijken bij een gedwongen uithuisplaatsing door een grootgrondbezitter is een duidelijke overtreding van de zorgplicht tot beschermen.88 Tenslotte moeten staten voorzien in de mogelijkheid voor burgers om

Zie ook CESCR General Comment 4, para. 18. Anderzijds erkent het Comité dat in sommige gevallen uithuisplaatsing wel op een legale manier kan gebeuren, maar dan moet aan strikte voorwaarde worden voldaan (zie ook CESCR General Comment no. 7, The right to adequate housing (Art 11(1) of the Covenant): forced evictions, 20/05/97 en Algemeen Commentaar 17 van het Comité voor de Rechten van de Mens). 85 Eerste zes punten zijn ontleend aan: E/CN.4/Sub.2/1993/15 The right to adequate housing: report submitted by the Special Rapporteur, para. 144. De rest is ontleent aan COHRE, 2004, p. 32 e.v. 86 Sachar, E/CN.4/Sub.2/1995/12 Final report, para. 95 87 Zie § 4.3.1 Verbindt zich maatregelen te nemen […] met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen 88 Zoals in 2003 het geval was in de Slowaakse plaats Košice, zie: COHRE, 2004, p. 33 Pagina 40

Romani huisvesting in Roemenië

gerechtelijke acties tot schadevergoeding te ondernemen.89 Het recht op schadevergoeding komt voort uit het onmiddellijke en afdwingbare karakter van de verplichting tot bescherming: een staat had de bescherming moeten bieden en bij tekortkoming kan compensatie vanuit de overheid worden afgedwongen. De verplichting tot bescherming stelt voor de staten, onder andere, de volgende eisen:90 - maken van wetgeving die mensenrechtenschendingen door derden tegen gaat; - actief beschermen bij mensenrechtenschendingen, in het bijzonder bij gedwongen uithuisplaatsingen; - de zekerheid van eigendom waarborgen; - de rechten van huurders handhaven; - voorzien in een wettelijke bescherming van huurders en bewoners; - actief beschermen van de conditie van huizen; - op toezien dat de huurprijzen niet buitenproportioneel stijgen; - toezien dat bedrijven zich niet terugtrekken in hun dienstenverlening;91 - discriminatie tegen gaan in de huizensector; - gelijke toegang promoten tot de huizenmarkt; - voorzien in de mogelijkheid tot het vragen van schadevergoeding na een mensenrechtenschending. Vervullen De laatste verplichting is opgedeeld in de drie subcategorieën: de verplichting tot faciliteren, voorzien en bevorderen. De verplichting tot faciliteren houdt in dat de staat projecten van burgers ter verbetering van de huisvesting mogelijk dient te maken en burgers helpt om tot verwezenlijking van het recht op toereikende huisvesting te komen. Onder deze verplichting moet de staat te hulp schieten om verwezenlijking van de mensenrechten te garanderen. Tot hoeverre deze medewerking zich strekt is onduidelijk, maar zeker is dat het lidstaten niet is toegestaan om initiatieven die zich voor het recht op huisvesting inzetten te belemmeren.92 Speciaal Rapporteur Sachar riep op voor meer samenwerking van lidstaten met NGO’s op het platteland, wat aangeeft dat de staat voor een verbetering van de mensenrechtensituatie in bepaalde gevallen inderdaad

S. Leckie, The Justiciability of Housing Rights, in: The right to complain about economic, social and cultural rights: proceedings of the Expert meeting on the adoption of an optional protocol to the international covenant on economic, social and cultural rights, held from 25-28 January 1995 in Utrecht, F. Coomans and F. van Hoof, Utrecht: Studie- en Informatiecentrum Mensenrechten, 1995, p. 52. Omdat het niet altijd reëel zal zijn voor een staat om direct aan deze verplichting te voldoen, doordat bijvoorbeeld de huizenmarkt nog steeds onvoldoende gereguleerd is, ligt bij de verplichting tot bescherming hier veel nadruk op. Het recht op een rechtsgang wordt ook bevestigd in Artikel 8 UVRM, artikel 2 lid 3 IVBPR, CESCR General Comment 3, para. 5 en CESCR General Comment 9, para. 10 90 Punten ontleent aan COHRE, 2004, p. 33 91 Een illustratieve rechtszaak in dit verband is een actie in Bulgarije, waar een elektriciteitsmaatschappij het netwerk weigerde te repareren in een Roma-buurt, omdat de meerderheid van de 100 families achterstallige rekeningen had. Een dertigtal families die zich hierdoor ten onrechte gedupeerd voelden spanden een rechtszaak aan. Het gerechtshof bepaalde dat het weigeren om het elektriciteitsnetwerk te maken een schending was van het mensenrecht op toereikende huisvesting, waarbij bepaalde dienstverlening hoort, van deze betalende gezinnen en dat de elektriciteitsmaatschappij de toegang tot het elektriciteitsnetwerk moest herstellen. Rumen Grigorov v. Sofia Eletric Company, Sophia District Court, 19 Augustus 2004 92 E/CN.4/Sub.2/1993/15 The right to adequate housing: report submitted by the Special Rapporteur, para. 144 punt x. Pagina 41

Romani huisvesting in Roemenië

burgerinitiatieven dient te ondersteunen.93 De verplichting tot het faciliteren ligt dicht bij de verplichting tot voorzien. De verplichting tot voorzien is bij uitstek het voorbeeld van de positieve zorgplicht voor de staat. Onder deze verplichting moet de staat voorzien in de verwezenlijking van mensenrechten bij burgers die hiertoe zelf geen enkele mogelijkheid hebben. Dit vraagt een uitgebreide en prijzige inspanning aan de kant van de staat. De zorgplicht is echter niet ongelimiteerd: volgens de Speciaal Rapporteur Sachar betekent het niet dat de staat voor de hele bevolking huizen moet bouwen of kosteloos een woning moet geven aan iedereen die dat vraagt.94 Anderzijds vraagt het wel de nodige inspanning van de staat. Sachar noemde zelf al een aantal acties die onmiddellijk van aard en juridisch afdwingbaar zijn.95 De verplichting tot bevorderen richt zich vooral op training en informatievoorziening. Hiermee overlapt de verplichting met het recht op onderwijs, dat al jarenlang vastligt in verschillende verdragen.96 Pas de laatste jaren komt het internationaal meer onder de aandacht.97 De totale verplichting tot vervullen geeft de volgende verplichtingen: - staten moeten zich onthouden van tegenwerking om de huisvestingssituatie te verbeteren. Dit geldt zowel richting individuen als richting NGO’s; - stimuleren van NGO’s, die hun doelstellingen in de huisvesting hebben; - stimuleren van verbeteringen van de conditie op de huizenmarkt door renovaties; - stimuleren van huursubsidies en andere subsidies; - stimuleren van de oprichting van belangengroepen voor bewoners; - discriminatie verbieden; - zorgen voor toegankelijkheid en betaalbaarheid van huisvesting; - toezien op gelijkheid voor de wet; - toezien op gelijke toegang tot land, basisvoorzieningen en bouwmateriaal; - toezien op gelijke toegang tot subsidies en kredieten en steun voor benadeelde groepen; treffen van speciale maatregelen voor behoeftige (lichamelijk of financieel); - voorzien van noodwoningen voor de armste; Verder moeten staten:98 - een redelijk gedeelte van hun nationale uitgave aan huisvesting besteden; - een subsidie programma opstellen voor lage inkomensgroepen, zodat ze huizen kunnen huren of bouwen; - actief bijdragen aan de conditie voor huizen, waar de bewoners dit zelf niet kunnen; - zorgen voor voldoende en kwalitatieve sociale huisvesting; - zorgen voor beschikbare nutsvoorzieningen; - zorg dragen voor betaalbare nutsvoorzieningen; - segregatie en discriminatie in de huizenmarkt tegen gaan; en

Sachar, E/CN.4/Sub.2/1995/12 Final report, para. 105 Id., para. 11 (a en b) en COHRE, 2004, p. 24, alhoewel er wel nationale rechtszaken bekend zijn waarin onderdak voor dakloze werd afgedwongen, zoals in Callan v. Carey, Supreme Court of New York, Cot. 18, 1979, No. 79-42582. Binnen de jurisprudentie van het Hof voor de Rechten van de Mens in Europa is deze zaak nog niet helemaal beslist, zie ook: § 5.1.3 95 Sachar, E/CN.4/Sub.2/1995/12 Final report, para. 95 96 Artikel 26(2) UVRM, artikel 13(1) IVESCR, artikel 10 CEDAW en artikel 7 CERD. 97 Alfredsson, 2001, p. 273. Ook de Speciale Rapporteur erkent het belang van dit onderwijs en spoort staten hiertoe aan, zie: E/CN.4/2003/Add.2 Mission to Romania, para. 56 98 Ontleent aan COHRE, 2004, p. 34 94

Pagina 42

Romani huisvesting in RoemeniĂŤ

tegemoet komen aan families die niet draagkrachtig genoeg zijn om in eigen huisvesting te voorzien. De laatste categorie verplichtingen voor staten zijn: - Het informeren van burgers over hun mensenrechten; - Burgers helpen met het maken van afgewogen keuzes omtrent hun mensenrechten; - Erkennen van de verschillende aandachtsgebieden voor mensenrechten; en - Burgers helpen in het geval dat hun mensenrechten worden geschonden, zodat ze weten welke actie ze kunnen ondernemen om de schending te stoppen en schadevergoeding te krijgen.

Pagina 43

Romani huisvesting in Roemenië

5. Europese wetgeving De regionale wetgeving op het gebied van mensenrechten is in Europa altijd vooruitstrevend geweest: de mensenrechtenbescherming van de Raad van Europa is wereldwijd gezien baanbrekend en dient internationaal als voorbeeld.1 De Raad van Europa heeft een eigen bindende mensenrechtenverdrag in de vorm van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM)2 en het bijbehorende gerechtshof in Straatsburg heeft in de afgelopen jaren de mensenrechten door middel van jurisprudentie steeds beter weten uit te leggen. Ook op het gebeid van huisvesting heeft het Hof bindende uitspraken gedaan die inzicht geven op wat dit recht inhoudt. In de eerste paragraaf zal ik deze jurisprudentie en wetgeving omtrent het recht op huisvesting bespreken. Naast de Raad van Europa kent Europa ook de unieke structuur van de Europese Unie (EU), waarin staten een gedeelte van hun soevereiniteit afstaan aan een internationale organisatie.3 De EU heeft lange tijd geen eigen mensenrechtencatalogus gehad, maar heeft er recent een opgesteld. Omdat de nadruk van de EU nooit op mensenrechten heeft gelegen, geeft het Europese Hof van Justitie in Luxemburg weinig inzicht op mensenrechten in het algemeen. Echter met de steeds verdergaande ontwikkelingen binnen de Europese Unie, kan de EU zich niet meer afzijdig houden op het gebied van mensenrechten. Hoewel de invloed van de EU op de reikwijdte van het recht op huisvestiging nog steeds beperkt is, zal ik de EU en haar wetgeving in de tweede paragraaf bespreken. De derde intergouvernementele organisatie in Europa die zich met mensenrechten bezig houdt is de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), echter deze organisatie heeft geen eigen wetgeving. Hierdoor voegt de OVSE weinig toe aan de discussie over het recht op huisvesting.4 Daarom zal ik deze organisatie niet bespreken en me beperken tot de Raad van Europa en de Europese Unie. 5.1 De Raad van Europa De Raad van Europa is de oudste van de drie intergouvernementele organisaties in Europa. Vanaf de oprichting in 1949 had de Raad van Europa tot doel om de mensenrechten, de rechtsstaat en de democratie te promoten.5 De grootste verdienste van de Raad van Europa is ongetwijfeld het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. De bijbehorende individuele klachtenprocedure stelt de burgers van de lidstaten in staat om, na de 1

Nowak, 2002, p. 159 Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, 4 november 1950 3 W. Eijsbouts, J. Jans en F. Vogelaar, Europees Recht; Algemeen Deel, Groningen: Europa Law Publishing, 2004, p. 339. Eijsbouts gaat zo ver om in dit verband van ‘federale verhoudingen’ te spreken. 4 Het OVSE heeft wel een rapport uitgegeven over de situatie van de Roma in haar gebied: OVSE en HCNM, Report on the situation of Roma and Sinti in the OSCE Area, 2000, OVSE. Dit rapport is met ruim 170 pagina’s waarschijnlijk het meest omvangrijke werk op dit gebied. Het bevestigt een aantal belangrijke bevindingen, zoals het feit dat de Roma vaak het slechtste af zijn en de recente ontwikkelingen in de voormalige Oostbloklanden niet altijd een verbetering zijn voor de Romani bevolking (p. 1). Tevens benadrukt het rapport dat verbetering van de situatie van de Roma de verantwoordelijkheid is van de lidstaten (p. 9). Verder noemt de Hoge Commissaris huisvesting als één van de vier belangrijkste gebieden waarin actie nodig is (p. 1). De OVSE lidstaten hebben tijdens de top van 1999 in Istanbul het Handvest voor Europese Veiligheid aangenomen, waarin ze toezeggen zich in te zetten voor de Roma (punt 20). 5 Nowak, 2002, p. 158. Hiermee onderscheidde West-Europa zich van het communisme en zette het een signaal tegen de fascistische regimes op het Iberische schiereiland. 2

Pagina 44

Romani huisvesting in Roemenië

nationale rechtsgang, een klacht tegen de lidstaat in te brengen voor het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM, hierna ook: het Hof). Deze klachtenprocedure was facultatief, maar is sinds de invoering van het Elfde Protocol in 1998 verplicht voor alle lidstaten van het EVRM.6 De uitspraken van het EHRM zijn bindend en op deze manier kunnen burgers hun overheid dwingen zich aan de mensenrechten in het verdrag te houden. Een nadeel van het EVRM is dat het zich alleen richt op burger- en politieke rechten: in nasleep van de discussie rond de UVRM zijn ook in Europa de mensenrechten opgedeeld in twee verdragen: het EVRM voor de burger- en politieke rechten en het Europees Sociaal Handvest (ESH)7 voor de sociale, economische en culturele rechten. Het ESH heeft in vergelijking tot het EVRM veel tekortkomingen: allereerst zijn er weinig staten die het ESH hebben geratificeerd. Ten tweede kunnen de lidstaten bij ratificatie er voor kiezen een beperkt aantal mensenrechten te ratificeren.8 Ten derde is de klachtenprocedure niet verplicht. Daarnaast is het ook niet individueel, maar collectief: een klacht mag alleen worden ingediend door een van tevoren erkende NGO. Tenslotte is het orgaan dat zich over de klachten buigt, het Europese Comité voor Sociale Rechten, niet zelfstandig, maar is het afhankelijk van het Comité van Ministers, het belangrijkste politieke orgaan binnen de Raad van Europa.9 Nowak noemt het ESH terecht het ‘kleine zusje’ van het EVRM.10 5.1.1 Het EVRM en ESH Aanvankelijk was het recht op toereikende huisvesting alleen gecodificeerd in het EVRM. Het ging daarbij alleen om de negatieve onthoudingsplicht voor staten ten opzichte van huisvesting. Artikel 8 lid 1 EVRM zegt: “Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.” (cursivering toegevoegd). Daarnaast kent het EVRM een aantal rechten die enigszins overlappen met het recht op respect van de woning, zoals het recht op privacy, het recht op eigendom en de vrijheid om een eigen verblijfplaats binnen de staat te kiezen. Respectievelijk staan deze rechten in eveneens artikel 8 lid 1 van het EVRM, artikel 1 lid 1 van Protocol nummer 1 en artikel 2 lid 1 van Protocol nummer 4. Pas toen de Raad van Europa in 1996 het ESH herzag, werd het recht op toereikende huisvesting ook in het ESH opgenomen.11 Het recht op huisvesting staat in artikel 31: “Teneinde de onbelemmerde uitoefening te waarborgen van het recht op huisvesting, verbinden de Partijen zich ertoe maatregelen te nemen die tot doel hebben: 1. De toegang tot menswaardige huisvesting te bevorderen; 2. De kans om dakloos te worden te voorkomen en te beperken, teneinde die dreiging geleidelijk aan weg te werken; 3. De huisvestingskosten haalbaar te maken voor personen die niet over voldoende middelen beschikken.” (cursivering toegevoegd).

Werner, 2004, p. 323 Europees Sociaal Handvest, 18 oktober 1961 8 Volgens artikel 20 ESH moeten de lidstaten tenminste 10 mensenrechten kiezen, waarvan minstens 5 uit een groep van 7 rechten, die als belangrijker worden beschouwt. 9 Nowak, 2002, Hfst. 5.3 European Social Charter (ESC), p. 173 e.v. 10 Id., p. 173 11 Herzien Europees Sociaal Handvest, 7 januari 1999 7

Pagina 45

Romani huisvesting in Roemenië

Naast dit algemene artikel kent het herziene ESH nog een aantal andere artikelen voor bepaalde doelgroepen waarin het recht op huisvesting is opgenomen: - Artikel 16, voor het gezin; - Artikel 19 lid 4 (c), voor migrerende werkers; - Artikel 23 (ii) (a), voor ouderen; en - Artikel 30 (a), voor de armen en sociaal buitengesloten.12 Niet alle lidstaten hebben het herziene Europees Sociaal Handvest geratificeerd.13 Tevens hebben de lidstaten die dit wel gedaan hebben opnieuw de mogelijkheid gehad de mensenrechten ‘a la carte’ te selecteren. Tot dusver is artikel 31 alleen door Andorra, Frankrijk, Italië, Slovenië en Nederland geaccepteerd.14 Het recht op huisvesting is dus grotendeels afhankelijk van de interpretatie onder het EVRM. 5.1.2 Het EHRM maakt een einde aan de klassieke indeling van mensenrechten Met de opdeling van rechten in het EVRM en het ESH gingen de lidstaten er aanvankelijk van uit dat het EVRM geen actieve zorgplicht zou vereisen: volgens de opvattingen over de klassieke indeling van mensenrechten had het EVRM, met de burger- en politieke rechten, alleen een onthoudingsplicht. Maar zoals in het vorige hoofdstuk al duidelijk werd is deze klassieke indeling inmiddels achterhaald. Het EHRM maakte in 1979 al een eind aan de gedachtegang van twee soorten mensenrechten.15 In de zaak Airey bepaalde het Hof dat ‘voor de naleving van een verplichting onder het Verdrag kan in een bepaald geval de actieve zorgplicht van de staat nodig zijn; in zulke gevallen kan een lidstaat niet eenvoudigweg passief blijven.’16 Aansluitend maakte het Hof een einde aan de hele klassieke indeling met de woorden: ‘Het feit dat een interpretatie van het Verdrag in het gebied van de sociale en economische rechten gaat, mag geen beslissend argument zijn tegen een dergelijke interpretatie: er is geen waterdichte verdeling die dit gebied scheidt van het bereikgebied van het Verdrag.’17 In latere zaken bevestigde het Hof de actieve zorgplicht voor verschillende andere artikelen.18 De woorden van het Hof hierover luiden als volgt: ‘Ondanks dat het essentiële doel van vele wetsbepalingen in het Verdrag is om het individu te beschermen tegen willekeurige inmenging van de publieke autoriteiten, kunnen er ook aanvullende positieve zorgplichten zijn, onlosmakelijk aan de effectieve waarborging van het betreffende recht.’19 Hiermee gaf het Hof de ruimte aan de internationale opvatting dat elk mensenrecht zowel positieve als negatieve verplichtingen meebrengt, zoals duidelijk werd met de indeling in de verplichtingen tot respecteren, beschermen en vervullen.20

Zie bijlage voor de complete artikelen. Slechts 25 van de 47 lidstaten hebben het herziene ESH geratificeerd. Zie de site van de Raad van Europa: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Presentation/Overview_en.asp (Bezocht februari 2009) 14 Website van de Raad van Europa, op: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/CountryFactsheets/CountryTable_en.asp (bezocht december 2008) 15 Goldschmidt, J., Reasonable accommodation in EU equality law in a broader perspective, in: ERA Forum (2007), nummer 8, pp. 39-48, p. 41 16 Airey v. Ireland, Application no. 6289/73 (9 oktober 1979), para. 25 17 Id., para. 26 18 Osman, 28 oktober 1998, par 115-117 (art. 2), Gaskin, 7 juli 1989, 2-49 (art. 8) en Plattform ‘Ärzte für das Leben,’ 21 juni 1988, par. 32 (art. 11). Geciteerd in: Voorhoof, 2000-2001, p. 181 noot 5 19 Özgür Gündem v. Turkey, para. 42. Geciteerd in: Voorhoof, 2000-2001, p. 181 20 Zie § 4.2 De huidige kijk op mensenrechten. Dit is tevens in overeenstemming met de gedachte dat het internationale recht een raamwerk geeft voor de interpretatie van nationale en regionale wetgeving. Goldschmidt, 2007, p. 44 13

Pagina 46

Romani huisvesting in Roemenië

5.1.3 Het recht op huisvesting binnen de Raad van Europa In tegenstelling tot het IVESCR is het recht op huisvesting binnen het EVRM en het ESH vooral uitgelegd door rechtspraak: in verschillende zaken heeft het EHRM en het Europese Comité voor Sociale Rechten duidelijkheid gegeven over wat het recht op huisvesting wel en wat het niet inhoudt. In deze paragraaf zal ik kijken naar de jurisprudentie van het Hof en het Comité om te zien wat het recht op huisvesting binnen de Raad van Europa inhoudt. Ik zal beginnen met de bespreking van de meer uitgewerkte jurisprudentie van het Hof en daarna de jurisprudentie van het Comité bespreken. In mijn bespreking zal ik de driedeling van respecteren, beschermen en vervullen aanhouden. Het recht op huisvesting onder het EVRM Omdat de verplichting tot respecteren overeenkomt met de negatieve onthoudingsplicht van de staat, die vanuit de klassieke opvatting gekoppeld waren aan de burger- en politieke rechten, is duidelijk dat onder het recht op huisvesting deze onthoudingsplicht voor de overheid geldt. Het is onder artikel 8 niet toegestaan voor overheidsfunctionarissen om een woning zondermeer binnen te dringen. Dit mag alleen als aan een aantal vereisten is voldaan: allereerst moet het gaan om gevallen die door de wet van te voren zijn geregeld, ten tweede moet er voldoende procedurele bescherming tegen willekeur zijn en ten derde moet het doel van het binnentreden zwaarwegend genoeg zijn.21 Binnen deze discussie kwam vervolgens de vraag wat precies een woning inhoudt. Het begrip woning is volgens het Hof redelijk breed: allereerst kan het ook een kantoorruimte zijn.22 Daarnaast maakt het niet uit of het huis illegaal gebouwd is. Het begrip woning is daarmee niet afhankelijk van de nationale wetgeving, maar van de feitelijke omstandigheden en de aard van de bewoning.23 Het EHRM spreekt zich ook uit tegen uithuisplaatsing, alhoewel het Hof hier een brede beleidsmarge handhaaft: het staat de lidstaten in grote mate vrij zelf een afweging te maken tussen de verschillende belangen. Hierin zijn twee zwaar wegende factoren die de overheid moet meenemen in haar overweging: allereerst het publieke belang en ten tweede de mogelijkheid voor de bewoners om andere huisvesting te vinden.24 De jurisprudentie waarin het Hof dit heeft bepaald ging vooral over Roma25 in het Verenigde Koninkrijk. Een aantal Roma in het Verenigd Koninkrijk handhaven hun reizende levensstijl en zetten hun caravans hiertoe op verschillende plaatsen neer. Hoewel hiervoor kampeerplaatsen zijn toegewezen, brengt dit vaak spanning, omdat de plaatsen niet altijd tot tevredenheid van de Roma zijn: Roma kiezen daarom zelf standplaatsen uit, waarvan een aantal in een beschermd natuurgebied of volgens het bestemmingsplan niet voor bewoning beschikbaar zijn. Ook als Roma zelf land kopen laat het bestemmingsplan nog niet altijd bewoning toe. Roma die in zulke gevallen beklag doen tegen verplaatsing door de overheid worden vaak in het ongelijk gesteld, omdat het bestemmingsplan het publieke belang dient en omdat er alternatieve kampplaatsen voor hen openstaan. Mochten de verplaatsingen willekeurig blijken of

K. Reid, A Practitioner’s Guide to the European Convention on Human Rights, 2nd Edition, Londen: Sweet & Maxwell Ltd, 2004, p. 355. Als gegronde redenen noemt Reid: douane controle, onderzoek naar terrorisme en andere misdaden, bescherming van het copyright van derden en onderzoek naar vervalste concurrentie. 22 Niemietz v. Germany, application no. 13710/88 (16 december 1992) 23 Buckley v UK, para. 65 en Gillow v UK, para. 46, beide geciteerd in: Reid, 2004, p. 353. De bescherming van illegale huizen is echter wel minder, dan die van legaal gebouwde huizen. Chapman v UK, Application no. 27238/95, 18 januari 2001, para. 102 24 Chapman v UK, para. 102 en 103 25 Engelse Roma worden in artikelen of rechtspraak ook Travellers of Gypsies [sic] genoemd. Pagina 47

Romani huisvesting in Roemenië

onevenredige nadelige gevolgen hebben, dan oordeelt het Hof dat een overtreding van artikel 8 plaatsvindt.26 Naast de verplichting van de overheid om zich te onthouden van inmenging in het leven van haar burgers, heeft de overheid onder het EVRM ook de verplichting om de mensenrechten van burgers te beschermen ten opzichte van derden. Het Hof heeft dit voor het eerst vastgesteld in X en Y v. Nederland, waarin het Hof stelde dat ‘in toevoeging tot de negatieve verplichting, er een positieve verplicht kan zijn […] Deze verplichting kan ook het aannemen van maatregelen betreffen die zijn ontworpen om het respect voor privé-leven veilig te waarborgen.’27 Volgen het Hof moet het dan wel gaan om een duidelijke en onmiddellijke dreiging voor het mensenrecht, waarin de overheid systematisch tekort schiet.28 In haar afweging om tot actie over te gaan heeft de staat een brede beleidsmarge, waarin zowel het individu als de samenleving in overweging moet worden genomen.29 Meestal gaat het in zulke gevallen om het recht op leven of het respect voor privé-leven, maar de zorgplicht strekt zich ook uit tot eigendom, zoals bleek uit de zaak Öneryıldız v. Turkije.30 In deze zaak ging het om bescherming tegen een gasexplosie, in de meeste zaken zal de verplichting tot beschermen zich echter vooral richten tegen gedwongen uithuisplaatsingen. In andere gevallen van inmenging doen aanklagers vaak een beroep op inbreuk op privé-leven.31 In een ernstig geval van gedwongen uithuisplaatsing kan ook het folterverbod van artikel 3 EVRM worden ingeroepen,32 analoog aan een beroep op CAT.33 De bescherming van derden staat niet gelijk met de zogeheten derdewerking of het horizontale effect van mensenrechten. Bij het horizontale effect wordt een mensenrecht, hoewel deze bedoeld is als bescherming tegen de overheid, ingeroepen tegen een burger. Bij de verplichting tot bescherming wordt het mensenrecht ingeroepen tegen de overheid die zich afzijdig hield bij een mensenrechtenschending door een burger:34 hierbij blijft de ‘verticale’ verhouding tussen burger en overheid staan. De verplichting tot bescherming is daarmee dus geen derdewerking of horizontaal effect, maar een duidelijk voorbeeld van een positieve zorgplicht van de staat die moet ingrijpen als het nodig is. Over de derde verplichting om te vervullen, is nog geen complete duidelijkheid. Reid geeft aan dat onder artikel 8 EVRM er geen recht bestaat om in een woning te worden voorzien. Ze citeert uit de zaak Chapman:35 ‘Het is belangrijk om in herinnering te brengen dat de bewoording van artikel 8, overeenkomstig met de jurisprudentie van het Hof, niet het recht erkent om van een huis te worden voorzien. Hoewel het zeker wenselijk is dat ieder mens een plaats heeft waar hij of zij in waardigheid kan leven, zijn er jammer genoeg veel mensen in de

Zie bekende zaken als Buckley, Chapman en Connors. Voor meer informatie hierover: R. Sandland, Developing a Jurisprudence of Difference: The Protection of the Human Rights of Travelling Peoples by the European Court of Human Rights, in: Human Rights Review, 8:3 (2008), pp. 475-516 27 X and Y v. the Netherlands geciteerd in: B. Hofstötter, European Court of Human Rights: Positive obligations in E. and others v. United Kingdom, in: International Journal of Constitutional Law, Vol. 2, Nummer 3, 2004, pp. 525-560, p. 527. 28 Id., een ander belangrijke zaken die Hofstötter noemt is Osman v. the UK 29 Reid, 2004, p. 354 en 446 30 Öneryıldız v. Turkije, nummer 48939/99 (18 juni 2002) 31 Een ander onderdeel van artikel 8 EVRM 32 Artikel 3 EVRM verbiedt elke vorm van onmenselijke en vernederende behandeling. 33 Zie § 4.1 Naar een internationaal mensenrechtenverdrag: enkele andere internationale mensenrechten verdragen 34 Hofstötter, 2004, p. 527 35 Chapman v UK, para. 99. Geciteerd in: Reid, 2004, p. 354 Pagina 48

Romani huisvesting in Roemenië

lidstaten zonder woning. Of de staat geld beschikbaar moet stellen om iedereen in de gelegenheid te stellen een woning te hebben is een politieke beslissing, geen juridische.’ In deze zaak hebben 7 van de 17 rechters echter een afwijkende mening: zij menen dat de jurisprudentie van het Hof niet uitsluit dat in bepaald geval de staat in een woning moet voorzien.36 Volgens hen formuleerde het Hof een duidelijke zorgplicht in de zaak Botta, welke de mogelijkheid openhoudt voor een ruime interpretatie waarin het Hof beslist dat het toekennen van een woning tot de zorgplicht behoort. De woorden van het Hof in de Botta zaak waren: ‘aansluitend op de negatieve verbintenis, kunnen er een positieve verplichtingen zijn, onlosmakelijk aan de effectieve respect voor privé- en familieleven.’37 In een andere zaak stelt het Hof vast dat deze actieve zorgplicht speciaal richting de Roma geldt. In de zaak Buckley38 zegt het Hof: ‘De kwetsbare positie van zigeuners [sic] als minderheid betekent dat hun behoeften en afwijkende levenswijze speciaal in acht moeten worden genomen, zowel in de belangrijke regulerende planningsraamwerken als in de beslissing over bepaalde zaken. Om dit te bereiken is er dus volgens artikel 8 een positieve verplichting voor de lidstaten om de zigeunermanier van leven te vergemakkelijken.’39 Daarnaast moet met de meerderheid in Chapman erkend worden dat de zorgplicht duidelijk haar limiet kent: in Osman v UK stelde het Hof dat de actieve zorgplicht ‘geen onmogelijke of onevenredige last op de overheid’ mag leggen.40 Hierom krijgt de staat een brede beleidsmarge, waarin ze afwegingen mag maken tussen het mensenrecht en het algemene belang. Voor artikel 8 is de beleidsmarge minder breed dan bij sommige andere mensenrechten, omdat ‘sleutelrechten’ op het spel staan.41 Het Hof probeert hiermee de dunne gulden middenweg te vinden tussen het waarborgen van de mensenrechten en de inzet die van de staat kan worden verwacht. In de eerder genoemde Chapman-zaak lijkt het hof een grens te willen stellen aan wat van de staat kan worden verwacht. De minderheid echter gaat hierin niet mee en wil de mogelijkheid voor een ruime zorgplicht, waarin een staat wel moet voorzien in woning, openhouden voor de toekomst. Artikel 14 EVRM: het antidiscriminatieverbod Voor Roma geldt dat ze bij discriminatie een beroep kunnen doen op het antidiscriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM. Dit verbod heeft echter twee nadelen. Allereerst is het verbonden aan de mensenrechten zoals die staan in het EVRM zelf. Op het gebied van huisvesting kan het dus niet worden ingeroepen.42 Daarnaast is het Hof zeer terughoudend om een overtreding op grond van artikel 14 toe te wijzen. Het duurde vijftig jaar voordat het Hof de eerste overtreding van artikel 14 vaststelde, hetgeen gebeurde in de zaak Nachova.43 Daarna kwam eindelijk vaker de erkenning van het Hof dat discriminatie van Roma in Europa plaatsvindt. Het bewijzen van deze discriminatie blijft echter een lastige zaak. Aanvankelijk oordeelde het Hof dat statistieken op zich geen bewijs voor discriminatie vormen.44 Echter in de zaak The DH v Czech Republic45 lijkt het Hof bereidt naar statistieken te kijken. In deze zaak van indirecte discriminatie meldde het Hof: ‘Statistieken die na kritisch bekeken te zijn betrouwbaar en significant blijken, zijn voldoende om het prima facie

Sandland, p. 492. Het gaat om de zaken Marzari v Italy en Botta v Italy. Botta v Italy, 1998-I 412 (1998) 26 EHRR 241, para. 33. Zie ook de bijlage. 38 Buckley v UK, 1996-IV 1271 (1997), 23 EHRR 101, geciteerd in Sandland, 2008, p. 489 39 Buckley v UK, geciteerd in de Chapman-zaak, para. 96 40 Osman v UK, para. 116, geciteerd in: Hofstötter, 2004, p. 528 41 Sandland, 2008, p. 495. Sandland citeert hierbij: Conners v UK, para. 82: [de beleidsmarge] ‘will tend to be narrower where the right at stake is crucial to the individual’s effective enjoyment of intimate or key rights.’ 42 Reid, 2004, p. 260 43 Nachova and others v Bulgaria, nr 43577/98 44 Hugh Jordan v UK, para. 154, geciteerd in Reid, 2004, p. 268 45 The DH and others v Czech Republic, (2006), 43 EHRR 41. 37

Pagina 49

Romani huisvesting in Roemenië

bewijs vast te stellen dat een aanklager moet geven.’46 Dit geeft mogelijkheden voor de toekomst om statistieken te gebruiken om een overtreding van artikel 14 vast te stellen.47 Echter omdat artikel 14 alleen in combinatie met mensenrechten uit het EVRM kan worden ingeroepen, zou voor het recht op huisvesting de zaak moeten vallen onder de nauwe omschrijving van artikel 8 of eventueel onder artikel 3, als er sprake is van een onmenselijke behandeling. Recent is er daarnaast een andere mogelijkheid om een claim in te dienen: namelijk onder het Twaalfde Protocol,48 welke discriminatie verbiedt onafhankelijk van het feit of de discriminatie gelinkt is aan een mensenrecht in het EVRM.49 Het recht op huisvesting onder het ESH De bewoording van artikel 31 ESH verplicht staten duidelijk om maatregelen voor de burgers te nemen op het gebied van huisvesting. Vanzelfsprekend zijn maatregelen die dit tegengaan onrechtmatig: in een zaak tegen Italië bepaalde het Comité voor Sociale Rechten dat de systematische gedwongen uithuisplaatsing van Roma uit hun illegale huizen een overtreding was van artikel 31 lid 2. Naast de onthoudingsplicht spreken de te nemen maatregelen onder artikel 31 ook duidelijk van een actieve zorgplicht voor de lidstaten. De verplichting onder dit artikel gaat zo ver dat het Comité Italië veroordeelde, omdat een significant aantal Roma onder de minimumstandaard leefde.50 In een latere zaak bepaalde het Comité dat een tekort aan acceptabele huisvesting voor Roma een overtreding van artikel 31 gaf.51 In deze zaak bracht de aanklager statistieken en significatie aan als bewijs, hetgeen hoop geeft voor de eerdere ontwikkeling onder het EVRM. Als gevolg van de zaak nam het Comité van Ministers een resolutie aan die het bestaande programma voor geldleningen voor Roma in Griekenland uitbreidde en aanpaste.52 Nadeel van het ESH blijft de beperkte ratificatie van de verschillende mensenrechten artikelen. Ook het collectieve klachtenrecht is een belemmering, alhoewel voor de Roma het Europese Roma Right Centre (ERRC)53 een aantal succesvolle zaken heeft weten aan te spannen bij het Europese Comité.54 Samenvatting Het EHRM heeft duidelijk gemaakt dat voor het recht op huisvesting zowel een onthoudingsplicht als een actieve zorgplicht bestaat. In de verschillende rechtspraak is de onthoudingsplicht breed uitgewerkt en verbiedt de lidstaten om zondermeer een woning binnen te treden, laat staan mensen uit hun huis te zetten. Naast deze brede verplichting tot respecteren onder het EVRM, heeft het Hof ook de verplichting tot beschermen uitgewerkt. Het moet gaan om ernstige zaken, maar de zorgplicht tot bescherming ligt er zeker voor de lidstaten onder het EVRM. De verplichting tot voorzien is minder uitgewerkt in de rechtspraak en rechters lijken oneens over de reikwijdte. Desondanks is de verplichting wel 46

The DH v Czech Republic, geciteerd in Sandland, 2008, p. 508 Sandland, 2008, p. 511 48 Twaalfde Protocol bij het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, 1 april 2004 49 Fredman, S., Why the UK Government should sign and ratify Protocol 12, discussiepaper voor de JUSTICE/TUC conference ‘Ensuring Equality: Do We Need Protocol 12?’Londen 15 april 2002, p. 1 50 European Roma Rights Centre v. Italy, geciteerd in Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE), Leading Cases on Economic, Social and Cultural Rights: Summaries, Working Paper No. 4 ESC Rights Litigation Programme, 2006, p. 18 51 European Roma Rights Centre v. Greece, geciteerd in COHRE, 2006, p. 19 52 COHRE, 2006, p. 20. Het gaat om ResChS(2005)11, 8 June 2004 53 Website: www.errc.org 54 Zoals de bovengenoemde zaken tegen Italië en Griekenland. 47

Pagina 50

Romani huisvesting in Roemenië

erkend en kan deze ook behoorlijk ruim zijn. Echter de verplichting om te voorzien in een woning bestaat vooralsnog niet. Onder het herziene ESH geldt wel dat een staat te kort schiet als een gedeelte van haar bewoners een woningnood heeft of ontoereikend is gehuisvest. Dit geeft de zorgplicht voor de overheid om toch in bepaalde mate woningen beschikbaar te maken, te zorgen dat huisvesting betaalbaar is en te werken aan een goede conditie van het huizenaanbod. 5.2 De Europese Unie De Europese Unie (EU, hierna ook: de Unie) is destijds als economische organisatie in het leven geroepen55 en heeft mensenrechten nooit als eerste focus gehad.56 Aanvankelijk was er ook verzet tegen het feit dat de EG zich met mensenrechten ging bemoeien, maar de ontwikkeling bleek niet te stoppen. De eerste stap richting de erkenning van mensenrechten binnen de EU kwam door een dilemma dat zich in Duitsland voordeed: het supranationale EG-recht57 leek in tegenspraak met een nationale wet, die een mensenrecht beschermde. Het Hof van Justitie (HvJ, hierna ook: het Hof) besloot hierop dat de interpretatie van het EGrecht moest gebeuren in het ligt van ‘de fundamentele rechten van de mens, welke besloten liggen in de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert.’58 Het duurde daarna tot 1986 toen voor het eerst in de wetgeving zelf melding maakte van mensenrechten.59 Bij het latere Verdrag van Maastricht werden de mensenrechten als onderdeel van de Unie opgenomen in artikel 6 lid 2, zeggende dat de Unie ‘de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het […] Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden’ eerbiedigt. Vanwege de erkenning van het EVRM heeft de Europese Unie lange tijd geen eigen mensenrechtencatalogus gehad. Pas in 1999 besloot de EU een eigen catalogus te maken,60 wat leidde tot het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest).61 Dit handvest is geïnspireerd op het EVRM en het ESH, maar is soms minder gespecificeerd en voegt enkele nieuwe elementen toe. Geleerden zijn dan ook bang dat dit leidt tot verschillende Europese standaards en interpretatie problemen.62 Tot nu toe is dit handvest echter niet bindend voor de het Hof, wat de status van het handvest nog onduidelijk maakt. Met de invoering van de Europese Grondwet is geprobeerd het Handvest van de Grondrechten bindend te maken. De Grondwet werd uiteindelijk niet aangenomen en de EU werkte daarop aan een ‘Hervormingsverdrag.’ In dit verdrag, genaamd Verdrag van Lissabon, 55

De basis van de EU ligt in het EGKS-Verdrag uit 1951, in 1957 werd de Europese Economische Gemeenschap (EG of EEG) opgericht. Met het Verdrag van Maastricht uit 1992 werd de EG omgevormd tot de EU. Zie: Eijsbouts, 2004, p. 6 e.v. 56 Voor toetreding tot de Europese Unie is wel lidmaatschap van de Raad van Europa vereist, hetgeen toch een bepaalde mensenrechtenstandaard verzekert: de Raad van Europa kent immers een verplichte toetreding tot het EVRM. Nowak, 2003, p. 235 57 Supranationaal betekent dat de wetgeving boven de nationale wetgeving staat. Dit werd vastgesteld in de bekende arresten Van Gend en Loos (HvJ 1963, 3 26/62) en Costa/ENEL (HvJ 1964, 6-64) 58 Stauder v City of Ulm (HvJ 1969, C-29/69), zie ook S. Besson, The European Union and Human Rights: Towards A Post-National Human Rights Institution?, in: Human Rights Law Review, 6:2 (2006), pp. 323-360, p. 343 59 In de Preambule van de Europese Akte van 1986, zie: Besson, 2006, p. 344 60 Nowak, 2002, p. 249 61 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01) 62 Nowak, 2002, p. 249. Anders Besson, p. 2006, p. 346. Besson geeft aan dat het Handvest geen nieuwe mensenrechten creëert noch bestaande mensenrechten uitbreidt. Pagina 51

Romani huisvesting in Roemenië

staan een paar belangrijke wijzigingen op het gebied van mensenrechten, die aanvankelijk ook in de grondwet stonden: het Handvest van de Grondrechten wordt een bindend document en de EU kan als organisatie toetreden tot het EVRM.63 Het verdrag zou inwerkingtreden in januari 2009, maar een referendum in Ierland hield ratificatie van het verdrag tegen, waardoor opnieuw de toekomst van de Europese hervormingen onzeker werd.64 Wat betreft het Handvest van de Grondrechten is het de vraag of dit document meer invloed krijgt als het bindend wordt. De interpretatie van het Handvest gebeurd namelijk volgens het EVRM,65 waardoor geen nieuwe verplichtingen of dubbele standaard ontstaat. Daarnaast kan algemeen gezegd worden dat de mensenrechtenbescherming binnen de EU tamelijk ‘defensief en neutraal’ van aard is, waarbij de nadruk ligt om bestaande nationale wetgeving te versterken en het niet de taak van de EU of het HvJ is om deze te verruimen of te sturen.66 Daarom wordt het Handvest vooral als codificatie gezien van al bestaande mensenrechten. Hierdoor blijft het EVRM gelden als de belangrijkste mensenrechtencatalogus binnen de EU en zal het Handvest vooral als ondersteunend dienen. Ondanks de nog omstreden situatie van het Handvest is het voor het recht op huisvesting van belang te weten dat dit handvest dit recht erkent. In artikel 34 lid 3 staat: “Om sociale uitsluiting en armoede te bestrijden erkent en eerbiedigt de Unie het recht op sociale bijstand en op bijstand ten behoeve van huisvesting, teneinde al diegenen die niet over voldoende middelen beschikken een waardig bestaan te verzekeren, onder de door het Gemeenschapsrecht en de nationale wetgevingen en praktijken gestelde voorwaarden.” (cursivering toegevoegd.) De woorden ‘erkennen’ en ‘eerbiedigen’ doen vermoeden dat de strekking van het Handvest negatief is. Echter, in analogie met het EVRM, is het duidelijk dat volstrekt negatieve mensenrechten niet bestaan: de effectieve erkenning van een mensenrecht kan in sommige gevallen alleen bestaan als de staat een actieve zorgplicht uitoefent. Ook richting artikel 34 geldt een zorgplicht. Het mensenrecht wat daar wordt gewaarborgd is in eerste instantie niet het recht op huisvesting, maar het recht op een waardig bestaan. Het recht op een waardig bestaan heeft in eerdere jurisprudentie van het EHRM al duidelijk een zorgplicht meegekregen.67 Analoog hieraan heeft artikel 34 dus ook een zorgplicht, waarbij de voorkeur uitgaat voor het geven van bijstand. De nadruk op bijstand geeft burgers wel de mogelijkheid om hier specifiek een beroep op te doen in een klacht vanwege ontoereikende huisvesting. 63

Syrpis, 2006, p. 231. Toetreding van de EU tot het EVRM is vooral belangrijk om de EU organen te kunnen aanklagen, de individuele lidstaten zijn immers al lid van het EVRM. De EU voelt zich alleen gebonden om het negatieve aspect van de mensenrechten te waarborgen (Opinion 2/94 Accession by the Community to the European Convention on Human Rights [1996] ECR I-1759, para. 27, geciteerd in Ahmed, 2006, p. 794)). Echter de EU kan actie ondernemen omdat dit aan haar is overgedragen door de lidstaten. Deze lidstaten zijn zelf gebonden aan het EVRM en het kan niet zo zijn dat deze verplichting vervalt bij de overdracht. De EU is dus ook gebonden aan de internationale principes betreffende mensenrechten, zowel met betrekking tot de negatieve onthoudingsplicht als tot de positieve zorgplicht. Id., p. 801 64 P. Syrpis, The Treaty of Lisbon: Much Ado… But About What?, in: Industrial Law Journal, Vol. 37, No. 3, September 2008, pp. 219-235, p. 220 65 Besson, 2006, p. 346, en T. Ahmed en I. de Jesús Butler, The European Union and Human Rights: An International Law Perspective, in: The European Journal of International Law, Vol. 17, no. 4, 2006, pp. 771801, p.775. Bij de interpretatie kijkt het HvJ vooral naar het EVRM, maar kan ook verwijzen naar bijvoorbeeld het IVBPR. Zie ook: Goldschmidt, 2007, p. 44 66 Besson, 2006, p 346 67 Dit is terug te zien in de verschillende zaken onder artikel 3 EVRM, waar het Hof een actieve zorgplicht voor de lidstaten oplegde om onmenselijke behandeling tegen te gaan. Zie voor de zaken noot 27 Hoofdstuk 5: Europese Wetgeving Pagina 52

Romani huisvesting in Roemenië

Omdat het Handvest niet bindend is zou de zaak zelf echter vooral op een ander artikel moeten rusten. Antidiscriminatie wetgeving Voor alle lidstaten van de EU geldt dat discriminatie verboden is. Kijkend naar de interne markt van de EU met vrij verkeer van goederen, diensten, personen en geld is dit logisch: de kern hiervan is ‘een verbod van discriminatie op grond van nationaliteit,’68 vastgesteld in artikel 12 EG-verdrag.69 Het opvolgende artikel verbiedt verdere discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. De antidiscriminatie regeling op het gebied van etnische afstamming is verder uitgewerkt in Richtlijn 2000/43/EC.70 Artikel 3 lid 1 (h) van deze richtlijn bepaalt dat deze richtlijn voor zowel de overheid als particulieren geldt en dat het van toepassing is op huisvesting: “1. Binnen de grenzen van de aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, is deze richtlijn zowel in de overheidssector als in de particuliere sector, met inbegrip van overheidsinstanties, op alle personen van toepassing met betrekking tot: h) de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting.” (cursivering toegevoegd). Volgens artikel 16 van de richtlijn moeten staten deze richtlijn uiterlijk in juli 2003 hebben geïmplementeerd in hun nationale wetgeving. Na deze datum wordt de richtlijn geacht deel uit te maken van het rechtsstelsel van de lidstaat.71 Het HvJ heeft dan ook bepaald dat vanaf de dat moment particulieren de richtlijn kunnen inroepen tegen hun regering, ongeacht of de regering de richtlijn volledig heeft geïmplementeerd.72

Eijsbouts, 2004, p. 78 Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, 25 maart 1957, laatst gewijzigd 24 juni 1994. Ook bekend als het Verdrag van Rome. 70 Richtlijn 2000/43/EC van de Raad van 29 juni houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming. Een andere belangrijk richtlijn op het gebied van antidiscriminatie is Richtlijn 2000/78/EC van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep. Omdat deze richtlijn zich echter tot de werksfeer beperkt zal ik deze verder niet bespreken. 71 Werner, 2004, p. 141 72 Becker, zaak 8/81, geciteerd in Werner, 2004, p. 141. De richtlijn moet dan wel onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Zie Grad, zaak 9/70, eveneens geciteerd in Werner, 2004, p. 140 69

Pagina 53

Romani huisvesting in Roemenië

6. De inzet van Roemenië In hoofdstuk 3 kwamen een aantal knelpunten naar voren op het gebied van huisvesting in Roemenië: er is een tekort aan woningen, huizen zijn verouderd en goede huisvesting is vaak duur. Daarnaast zijn er incidenteel nog meldingen van gedwongen uithuisplaatsingen, kampt Roemenië met een aantal daklozen en komt er veel segregatie tussen Roma en Roemenen voor. In hoofdstuk 3 heb ik ook een aantal actiepunten voor de regering opgeschreven, die deze problemen zouden kunnen oplossen. In een ideale situatie zou de Roemeense overheid zich ten volle inzetten voor de verbetering van de huisvesting, maar in de praktijk is dit niet mogelijk: Roemenië is een land in ontwikkeling en andere sectoren, zoals onderwijs, gezondheidsvoorzieningen en de infrastructuur vragen ook aandacht van de regering. Hierdoor ligt vaak geen prioriteit op het gebied van huisvesting. In dit hoofdstuk zal ik kijken naar de inzet die Roemeense overheid desondanks toch levert voor de verbetering van de huisvesting. Hierbij ga ik de probleemgebieden uit hoofdstuk 3 af. Per gebied zal ik de inzet van Roemenië vergelijken met de actiepunten uit hoofdstuk 3 en de verdragsverplichtingen uit hoofdstuk 4 en 5. Uit deze vergelijking zal blijken of Roemenië zich voldoende inzet op het gebied van huisvesting voor Roma. 6.1 Huizentekort Het huizentekort is op verschillende manieren aan te pakken. Meest voor de hand liggend is het bouwen van nieuwe huizen. In Roemenië ligt deze verantwoording bij het Ministerie van Publieke Zaken, Transport en Huisvesting (MPZTH).1 Voor de bouw van huizen werkt het MPZTH samen met het Nationale Huisvestingsagentschap (NHA). Het NHA is een financieel zelfstandige, publieke instelling die de financiering op het gebied van huisvesting coördineert.2 Dit agentschap heeft de bouw van huizen als één van haar doelstellingen, naast de afbouw van eerder gebouwde huizenblokken en het verstrekken van hypotheken. In de periode 2001-2004 heeft het NHA 38.000 woningen gebouwd voor jonge echtparen. Voor de lage inkomensgroepen werden in deze periode ongeveer 2.200 huizen gebouwd.3 Het geld hiervoor komt grotendeels van de Roemeense regering, die jaarlijks 0,76% van de overheidsuitgave aan huisvesting besteedt. Naast de directe uitgave voor huisvesting geeft de Roemeense regering geld voor een aantal aan huisvesting gerelateerde doelen: zo werd ongeveer 0,22% gebruikt om de infrastructuur op het platteland te verbeteren.4 Goede infrastructuur op het platteland voorkomt leegloop van de dorpen, waardoor de vraag naar woningen in de stad wordt geremd. Het ontsluiten van dorpen is dan ook een belangrijke stap om de woningnood tegen te gaan. Een derde maatregel om de woningnood het hoofd te bieden is het opknappen van de bestaande woningen: huizen die langer meegaan verminderen de vraag naar nieuwe woningen. De Roemeense regering nam hiervoor vooral maatregelen gericht op de afbouw van oude communistische huizenblokken: het nam twee verordeningen aan in 1991 en in 1

Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 15 Id,. para. 16 3 Id., para. 18 4 Economic Commission for Europe, 2001, p. 73 2

Pagina 54

Romani huisvesting in Roemenië

1999.5 De maatregelen ten opzichte van particuliere huizen overlappen met de volgende paragraaf en die zal ik dus daar bespreken. Een laatste groep maatregelen van de overheid is gericht op subsidies en leningen voor de nieuwbouw van huizen. Allereerst heeft de regering de BTW afgeschaft voor particuliere huizenbouw. Daarnaast had de overheid een korte tijd een speciaal subsidieprogramma voor leningen voor jonge echtparen in de jaren 1997-1999. Hierbij lag de voorkeur op jongeren die op het platteland werkten. Het programma trok 11.000 huishoudens aan en sloot in 2000 voor inschrijving. Ten derde verstrekt het eerder genoemde NHA leningen voor de koop of bouw van een huis. Hierbij gelden een aantal voorwaarden, zo moest beslag op het huis kunnen worden gelegd bij wanbetaling en zijn de leningen vastgesteld in euro’s.6 Deze vereisten gelden ook voor de commerciële banken, echter hun aandeel in de huizenmarkt is beperkt.7 Voor degene die in staat zijn om geld te lenen of geld hebben voor de bouw hebben blijft het probleem van de moeilijk verkrijgbare vergunningen, genoemd in hoofdstuk 3, bestaan. Dit probleem bespreek ik in de volgende paragraaf, omdat het vooral invloed heeft op de aansluiting van nutsvoorzieningen.8 Evaluatie van de maatregelen tegen het huizentekort Het is te prijzen dat de Roemeense overheid actief huizen bouwt. Echter de maatregel schiet op twee manieren tekort. Allereerst was in hoofdstuk 3 al duidelijk geworden dat er meer dan enkele tientallen duizend huizen per jaar nodig zijn om de woningnood het hoofd te bieden. Ten tweede zijn de nieuwe huizen vooral beschikbaar gekomen voor jonge gezinnen, 9 waarbij het NHA verzuimd heeft te kijken of de kopers in staat waren om een huis op de reguliere markt te kopen:10 sociale achterstand heeft dus geen rol gespeeld bij de toebedeling van de nieuwe huizen.11 Of de maatregel toch voldoende is hangt af van de verplichtingen die Roemenië heeft onder de mensenrechtenverdragen. Hoewel staten niet direct verplicht zijn onder internationale wetgeving om in huisvesting te voorzien,12 moeten staten weldegelijk effectieve maatregelen nemen om de huisvestingssituatie te verbeteren. Onder artikel 31 van het ESH kan zelfs een veroordeling plaatsvinden als een significant gedeelte van de bevolking zonder woning zit.13 Hoewel Roemenië dit artikel niet heeft geratificeerd toont het wel aan dat de zorgplicht onder het recht op huisvesting verstrekkend kan zijn. Roemenië heeft zich echter wel verbonden aan artikel 11 IVESCR. Zoals al duidelijk werd heeft het Comité voor Sociale, Economische en Culturele rechten heeft bepaald dat lidstaten in overeenstemming met artikel 2 IVESCR zich moeten inzetten voor de naleving van de mensenrechten en hiervoor de middelen moeten gebruiken die ze hebben. Om te beoordelen of een lidstaat zich voldoende inzet, heeft het Comité een aantal indicatoren ontwikkeld. Sépulveda noemt de volgende:14

Government Resolution 441/1991 en 678/1999, geciteerd in: Economic Commission for Europe, 2001, p. 55 Economic Commission for Europe, 2001, p. 76 7 Id., p. 79 8 Id., p. 64. Zie § 6.2 Ontoereikende huisvesting 9 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 18 10 Economic Commission for Europe, 2001, p. 86 11 Id., p. 89. Zie ook § 6.1 Huizentekort. Dan geeft aan dat de weinige huizen die gebouwd zijn vaak in de vorm van vriendendiensten worden weggegeven. Dan, 2003, p. 7 12 Zie o.a. Sachar, E/CN.4/Sub.2/1995/12 Final report, para. 11 (a en b) en COHRE, 2004, p. 24 13 European Roma Rights Centre v. Greece.Zie: § 5.1.3 Het recht op huisvesting binnen de Raad van Europa: Het recht op huisvesting onder het ESH 14 Verkort overgenomen uit Sepulveda, 2003, p. 317 6

Pagina 55

Romani huisvesting in Roemenië

Relatieve uitgave ten opzichte van zaken die niet met het Verdrag te maken hebben. Zo bepaalde het Comité dat een hoge uitgave voor de militaire sector tegenover weinig voor gezondheid en onderwijs een indicator is van niet-naleving. Relatieve uitgave ten opzichte van andere staten met dezelfde ontwikkeling. Als een staat aanzienlijk minder geeft voor de ontwikkeling van een mensenrecht vergeleken met andere landen met dezelfde ontwikkeling vormt dit ook een indicator van nietnaleving. De Dominicaanse Republiek bleek bijvoorbeeld voor onderwijs nog niet de helft van het gemiddelde van andere Latijns-Amerikaanse landen uit te geven. Het totaal ontbreken aan uitgave. Dit kan naast mismanagement ook komen door corruptie. Dit werd vastgesteld door het Comité in Columbia.

Aan de hand van deze indicatoren kan afgemeten worden of de inspanning van de Roemeense overheid voldoende is. De overheidsuitgave voor huisvesting is in Roemenië relatief erg laag, zowel nationaal, tegenover andere sectoren, als internationaal. Nationaal gezien krijgen vele sectoren ruim meer financiën: 2,0% voor defensie; 4,5% voor gezondheidszorg, 4% voor infrastructuur en 6% voor onderwijs, tegenover 0,75% voor huisvesting., wat vergelijkbaar is met de uitgave voor onderzoek en ontwikkeling.15 Internationaal gezien zijn de uitgave voor de huisvestingssector ook aanzienlijk minder dan in andere Europese staten, zoals de onderstaande tabel aangeeft:16

De indicatoren tonen aan dat de inzet van Roemenië tekortschiet. Dit wordt versterkt door het beeld dat het lijkt alsof de Roemeense regering zich geheel of gedeeltelijk probeert te onttrekken aan de huisvestingssector. De regering heeft het NHA opgericht met het idee dat dit agentschap zelf zou gaan voorzien in zijn eigen geldstroom en daarmee geen geld van de overheid meer nodig heeft.17 Daarnaast is het NHA eigenlijk slechts ondersteunend, omdat de verantwoording voor de sociale huisvesting gedecentraliseerd is: gemeenten moeten zelf toezien op sociale woningbouw.18 Het ontbreekt gemeenten echter veelal aan de middelen om actie te ondernemen.19 Over het algemeen is er geen langetermijnplanning voor huisvesting.20 Bijna een vijfde van de gemeentes onderneemt geen projecten op het gebied van huisvesting. Van degene die het wel doen, ondernemen de meeste gemeenten (93%) slechts één project, waarvan ruim een derde niet wordt afgerond.21 Dit alles wijst erop dat de nationale 15

Zie de website van Alphafinance: www.alphafinance.ro/?location=archive&src=archive&link=bG9jYXR pb249YXJjaGl2ZQ%3D%3D&action=read&id=4100. (bezocht maart 2009) 16 Economic Commission for Europe, 2001, p. 69 17 Id., p. 87 18 Id., p. 39 en 76 19 Id, p. 68 20 Id., p. 39 en 41 21 Dan, 2003, p. 8 Pagina 56

Romani huisvesting in Roemenië

Roemeense overheid niet voldoet in haar actieve zorgplicht om te voorzien in een betere mensenrechtensituatie voor haar onderdanen. Ook de hypotheek- en subsidieprogramma’s in Roemenië kennen grote tekortkomingen. Het NHA richt zich, evenals de banken, vooral op jonge gezinnen, waarbij de nadruk ligt op de middenklasse. Hierbij is kredietwaardigheid vaak belangrijker dan het sociale aspect, waardoor Roma vaak geen aanspraak op de geheel buiten de programma’s kunnen maken.22 Hiermee schiet de Roemeense overheid tekort in een effectieve gelijke deelname van Roma in leningen, hetgeen wordt afgedwongen in verschillende wetgevingen, zoals onder andere EU richtlijn 2000/43/EC en artikel 5 (e) (iii) CERD. Daarnaast is er een groot probleem ontstaan met de leningen die in euro’s zijn verstrekt: als gevolg van de economische crisis is de lei ernstig in waarde afgenomen ten opzichte van de euro. Voor sommige huishoudens is dit financieel fataal, omdat terugbetaling in nog geen drie maanden tot bijna eenderde duurder is geworden.23 Naast de tekortkoming zijn ook een paar positieve ontwikkelingen merkbaar. Zo is de afschaffing van de BTW voor huizenbouw een duidelijke stimulans voor de bouw van huizen en is de verbetering van de infrastructuur op het platteland een goede stap om de het huizenaanbod op het platteland aantrekkelijk te houden. Helaas betreft het hier slechts beperkte maatregelen, die niet opwegen tegen het uitblijven van grootschalige actie om de woningnood het hoofd te bieden. Op het gebied van het huizentekort schiet Roemenië dan ook ernstig te kort in haar actieve zorgplicht. 6.2 Ontoereikende huisvesting Hoewel in Roemenië de meeste mensen wel huisvesting hebben, is dit vaak ontoereikend. Internationaal rechtelijk is vastgesteld dat huisvesting toereikend moet zijn en ook de Roemeense Grondwet verlangt dit. Hoewel huisvesting niet expliciet wordt genoemd, wordt deze gezien als onderdeel van de ‘levensstandaard,’ die artikel 43 (1) van de Grondwet waarborgt.24 De precieze vereisten omtrent huisvesting zijn in een speciale wet aangenomen: ‘De Huizenwet, nr. 114/1996’ (hierna: de Huizenwet).25 Een aantal artikelen uit deze wet betreffen maatregelen om ontoereikende huisvesting tegen te gaan. Allereerst bepaalt de Huizenwet dat het oprichten van verenigingen van eigenaren in geprivatiseerde huizenblokken verplicht is. Deze verenigingen kunnen een bijdrage leveren aan de verbetering van het bestaande huizenaanbod, vooral omdat voor veel geprivatiseerde huizenblokken onduidelijk is wie de kosten van het nodige onderhoud betaalt. Ten tweede verplicht de Huizenwet aansluiting op de nutsvoorzieningen. De afgelopen jaren zijn ook steeds meer huizen aangesloten op nutsvoorzieningen. Vooral op het platteland is hier een enorme vooruitgang geboekt.26 Hierbij loopt de ontwikkeling op water achter. Dit 22

Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 16 De wisselkoers van de RON ging van 3,4 lei per euro naar 4 lei per euro. 24 Dan, 2003, p. 7. Artikel 43(1) zegt: ‘De staat heeft de verplichting om besluiten te maken over economische ontwikkeling en sociale bescherming om zo voor alle burgers te voorzien in een degelijke levensstandaard.’ 25 Housing Law No. 114/1996, (Legea Locuinţei nr. 114 din 11 octombrie 1996)) o.a. te vinden op Drept Online: http://www.dreptonline.ro/legislatie/legea_locuintei.php 26 Eigen waarneming tijdens verschillende veldbezoeken in de periode 2003-2009. Zo is vorig jaar water aangelegd in het afgelegen dorp Crihalma (Brasov) en wordt momenteel gewerkt aan water in Lunca (Alba). Bewoners vertelden dat beide dorpen sinds een paar jaar gas hebben. 23

Pagina 57

Romani huisvesting in Roemenië

komt omdat gas- en elektriciteitsvoorzieningen in handen zijn van de staat en water en riolering door locale overheden wordt geregeld.27 Het ontbreekt deze gemeenten vaak aan geld.28 Zeker op het platteland is daarom praktisch nergens riolering te vinden. Afvalophaaldiensten zijn ook zeldzaam.29 Op het gebied van nutsvoorzieningen zijn nog twee belangrijke maatregelen zichtbaar: steeds meer huishoudens krijgen een eigen individuele gasmeter en er zijn subsidies en belastingvoordelen beschikbaar voor huishoudens die hun woning willen isoleren. Dit laatste is geregeld in Overheidsverordening 29/2000 betreffende de rehabilitatie van de bestaande huizen en de promotie van energie besparingen.30 De verordening geeft recht op subsidies en belastingvoordelen tot dit doel. Ook stelt de maatregel dat vanaf 2005 huizen alleen mogen worden verkocht indien ze een energiecertificaat hebben. Daarnaast kunnen bewoners ook aanspraak maken op leningen en subsidies die in de vorige paragraaf zijn besproken. De derde vereiste, met betrekking tot toereikende huisvesting, betreft de vergunningcriteria voor nieuwe huizen. Samen met de Wet op de Kwaliteit van Constructies ziet de Huizenwet er op toe dat nieuwe woningen toereikend zijn. Volgens de Huizenwet betekent adequate huisvesting: ‘(a) vrije persoonlijke toegang tot woonruimte, zonder bemoeienis in het exclusief eigendom en gebruik van het bezit door een andere persoon of familie; (b) woonruimte; (c) ruimte om het eten te bereiden; (d) sanitair; en (e) toegang tot elektriciteit, drinkwater, riolering en vuilstort.’31 Hierbij geeft de Huizenwet verschillende vereisten van grootte, afhankelijk van het aantal bewoners. Hierop gelden wel een aantal uitzonderingen, zoals voor huizen op het platteland.32 Evaluatie van de maatregelen tegen ontoereikende huisvesting De Huizenwet is een belangrijke stap voor Roemenië om te voldoen aan haar verplichtingen. Artikel 2 IVESCR, in combinatie met Algemeen Commentaar nummer 4 van het Comité voor Sociaal, Economische en Culturele rechten gaf aan dat wetgeving vaak onmisbaar is.33 Helaas laat het resultaat van de wetgeving soms te wensen over. De overheid heeft wettelijk vastgelegd dat verenigingen van eigenaren verplicht zijn voor geprivatiseerde huizenblokken, dit is echter slechts in ongeveer 20% van de gevallen gebeurd.34 De redenen hiervoor zijn verschillend. Allereerst is het moeilijk om een vereniging van eigenaren op te stellen in een huizenblok, omdat een aantal bewoners in plaats van eigenaar nog steeds huurder kan zijn.35 De reparatiekosten kunnen in zulke gevallen niet op de huurder worden verhaald, maar de verhuurders moeten hierbij betrokken worden. Daarnaast is de wettelijke procedure voor het oprichten van een dergelijke vereniging van eigenaren langdurig en moeilijk.36 Eigenaars die deze procedure doorlopen hebben vaak niet het geld 27

Economic Commission for Europe, 2001, p. 47 Id., 2001, p. 41 29 Tijdens mijn veldbezoeken bleek geen één dorp een afvalophaaldienst te hebben. Vuil wordt veelal in de rivier gegooid of soms verbrand. In de straat Pata-Rât in Cluj-Napoca werd de vuilophaal gestopt, nadat bleek dat de plaatselijke Roma geen geld hadden om voor de dienst te betalen. In Crihalma (Brasov) is nog steeds geen vuilophaaldienst en in het plaatsje Lunca (Alba) begon deze dienst pas begin dit jaar. (Veldbezoek januari 2009). 30 Economic Commission for Europe, 2001, p. 65 31 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 11 en Housing Law No. 114/1996 32 Economic Commission for Europe, 2001, p. 64 33 Zie § 4.3.1 Verbindt zich maatregelen te nemen […] met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen 34 Economic Commission for Europe, 2001, p. 43 35 Id., p. 44 36 Id. 28

Pagina 58

Romani huisvesting in Roemenië

om de kosten voor de vereniging te betalen. In de meeste gevallen echter weten de nieuwe eigenaars niet eens welke nieuwe verantwoordelijkheden ze hebben nu ze mede-eigenaars van het huizenblok zijn. Het nodige onderwijs hierover ontbreekt en veel Roemenen beseffen niet dat het oprichten van een vereniging van eigenaren noodzakelijk is voor het behoud van hun huizenblok. Onder de verplichting tot bevorderen kan hier van de Roemeense overheid actie worden verwacht, omdat het gaat om eenvoudige bijdrage die leidt tot een betere levenskwaliteit voor de bewoners.37 Wat betreft de ingewikkelde procedure om een vereniging van eigenaren op te richten, lijkt dit eerder op een tegenwerking dan een stimulering. Het is de plicht van de overheid te stimuleren en zich te onthouden van onnodige inmengingen. Met betrekking tot de nutsvoorzieningen is wel een duidelijke positieve trend te merken. Deze voorzieningen vallen duidelijk onder het recht op huisvesting, zoals Algemeen Commentaar nummer 4 aantoonde. Onder verschillende jurisprudentie heeft de overheid hierin ook een zorgplicht.38 Het is dan ook zeer te prijzen dat de regering hier stappen in onderneemt. Het is echter wel aan te raden dat de Roemeense overheid zich actief bezighoudt met de laatste nutsvoorzieningen die nog niet overal verkrijgbaar zijn, zoals stromend water, riolering en afvalophaaldiensten. De verordening om huizen op te knappen en te isoleren lijkt een goede stap van de regering, echter het is belangrijk dat de overheid toeziet op een zinvolle implementatie hiervan. Helaas blijft de verordening stil over wie de kosten voor de subsidies betaalt.39 In de vorige paragraaf werd ook duidelijk dat lenen bij het NHA of een bank ook niet altijd mogelijk is, waardoor het voor huishoudens moeilijk is geld te krijgen om hun huis op te knappen. Wat betreft de vereisten voor toereikende huizen zit de Roemeense overheid in een spagaat. Om zeker te zijn dat nieuwe woningen toereikend zijn geeft de Huizenwet een groot aantal vereisten voor huizen, echter deze zijn niet altijd even reëel voor iemand die zijn eigen huis bouwt:40 de definitie van adequate huisvesting is zo hoog gesteld dat het grootste gedeelte van de huizen in Roemenië niet als adequaat kan worden beschouwd. Vooral de vereisten qua sanitair zijn voor de meeste zelfgebouwde huizen problematisch. De huizenwet vereist ook een bepaalde minimum grootte, afhankelijk van het aantal gezinsleden. Deze vereisten garanderen dat de huizen voldoende groot zijn, wat de gemiddelde leefruimte van Roemenen, die erg klein is, zou moeten vergroten. Natuurlijk is een ruim begrip van adequate huisvesting te prijzen, echter in praktijk brengt het ook beperkingen met zich mee als hierdoor huizen niet als legaal worden gezien en vormen ze een obstakels in het bouwen van een huis: het heeft iets paradoxaals dat een huis wordt afgekeurd als de woonkamer geen 18 m2 is, terwijl er hele dorpen in Roemenië zijn waar families leven in huizen die kleiner zijn dan dit.41 Huizen die niet als legaal worden erkend missen alle mogelijkheid tot verbetering van de leefsituatie. Om 37

Id., p. 42 Zie noot 91 van Hoofdstuk 4: Internationale wetgeving. Rumen Grigorov v. Sofia Eletric Company, hoewel een nationale zaak, is deze wel illustratief voor de verplichting onder het recht op huisvesting. 39 Economic Commission for Europe, 2001, p. 65 40 De wettelijke vereisten voor een gebouw in Roemenie kunnen soms behoorlijk moeilijk te verwezenlijken zijn. Verschillende NGO’s in Roemenië lopen tegen hoge eisen aan, vooral gaarkeukens vragen de nodige afzonderlijke ruimtes (gesprek met Stichting Challenge & Aid, december 2008). In Cluj-Napoca wilde een NGO een kleuterklas starten in een Roma wijk, maar kwam erachter dat daarvoor hun gebouw een toilet nodig had, terwijl in de hele wijk geen riolering is (gesprek met ProRromi, februari 2009). 41 In het dorp Hetea (Brasov) zijn alle huizen traditioneel gemaakt met balken, hout en klei. In deze constructie gaan de Roma niet groter dan 12 m2. Bron: The Source: one day in a Roma settlement in Romania, een documentaire van Jaap de Ruig, 2008. 38

Pagina 59

Romani huisvesting in Roemenië

dit probleem op te lossen is een overbruggingswet waarschijnlijk noodzakelijk: deze wet kan met minder strenge vereisten ontoereikende huizen tijdelijk erkennen en legaliseren. Helaas kent Roemenië zo een wet niet. Hierdoor zijn de Roemenen, en vooral Roma, soms verstoten van nutsvoorzieningen of moeten ze uitwijken naar illegale praktijken om hun leefomstandigheden te verbeteren. Vooral de aansluiting op elektriciteit geeft problemen, zoals al bleek in hoofdstuk 3.42 Totaal genomen zijn de maatregelen van de Roemeense regering op het gebied huisvesting, die ontoereikende is, minimaal. Hoe wel de nationale wetgeving er goed uitziet is de praktijk anders en vraagt om een effectievere implementatie van de Roemeense overheid om zo tot een betere verwezenlijking van het mensenrecht op toereikende huisvesting te komen. 6.3 Hoge kosten voor nieuwbouw, koop en huur In dit hoofdstuk kwamen al de subsidies en hypotheekprogramma’s voor nieuwbouw en koop aan de orde, evenals de situatie van de sociale huisvesting. Ik zal me daarom in deze paragraaf alleen richten op de huurprijzen en de kosten van nutsvoorzieningen. Roemenië heeft verschillende maatregelen genomen tegen de hoge prijzen van huisvesting. De belangrijkste is het huurplafond. Zo mag de huurprijs voor een huishouden niet meer zijn dan 25% van het maandelijks inkomen. In de sociale huisvestingssector geld een maximum van 10%.43 Er zijn echter recente plannen om dit te wijzigen in huursubsidies en de Huizenwet 114/1996 aan te passen: het huurplafond wordt namelijk als ouderwets ervaren, omdat de lage huur ondernemers weerhoudt om zich op de huurmarkt te begeven: er valt weinig winst te behalen en vaak zijn de inkomsten niet kostendekkend.44 De komst van ondernemers in de huursector moet gaan leiden tot betere en meer huurwoningen. Wat betreft de hoge kosten voor nutsvoorzieningen heeft de Roemeense regering verschillende maatregelen genomen. Allereerst is er toezicht op de nutsbedrijven, die soms praktisch gezien een monopoliepositie hebben. Dit gebeurt door het Kantoor van Concurrentie. Bij klachten over de nutsbedrijven kunnen consumenten terecht bij het Staatskantoor voor Consumenten Verdediging. Daarnaast geeft de Roemeense regering een groot bedrag uit aan subsidies voor verwarming.45 Evaluatie van de maatregelen tegen de hoge kosten voor huisvesting De afschaffing van het huurplafond en het instellen van subsidies lijkt op het eerste gezicht een verbetering, echter het ERRC waarschuwt dat als de marktwerking haar intrede doet in de huursector prijzen enorm zullen stijgen, meer dan dat de overheid waarschijnlijk zal kunnen opbrengen aan subsidies. Tevens vreest het ERRC dat de subsidies niet terecht zullen komen bij de mensen die dit het meest nodig hebben.46 Dit kan er toe leiden dat een groot aantal mensen wel last heeft van huurstijgingen, maar geen subsidie krijgt. De angst van het ERRC is niet geheel ongegrond, omdat vele Roemenen, ondanks de huursubsidies klagen over de

Zie § 3.2.2 Ontoereikend door gebrek aan nutsvoorzieningen Economic Commission for Europe, 2001, p. 62 en 82 44 Id., p. 41 45 Id., p. 45 en 73 46 Open brief van het ERRC en COHRE naar dhr. Radu Mircea Berceanu, de minister van Transport, Constructie en Toerisme, te lezen op: http://www.cohre.org/roma (bezocht februari 2009) 43

Pagina 60

Romani huisvesting in Roemenië

hoge energierekeningen.47 Veel Roma zijn dan ook niet aangesloten op het gasnetwerk, maar kappen illegaal hout.48 6.4 Gedwongen uithuisplaatsing, daklozen en segregatie Als laatste bespreek ik in dit hoofdstuk de probleemgebieden van gedwongen uithuisplaatsingen, mensen die dakloos zijn en de segregatie tussen Roemenen en Roma. Bij het bespreken van de maatregelen zal ik ze gelijk evalueren en vergelijken met de verdragsverplichtingen uit de twee voorgaande hoofdstukken. 6.4.1 Gedwongen uithuisplaatsing Het aantal gedwongen uithuisplaatsingen is in de afgelopen jaren sterk afgenomen. Dankzij een nieuwe wet kan uithuisplaatsing alleen worden uitgevoerd bij executie door de rechtbank en alleen als de gemeente een nieuwe woning ter beschikking stelt.49 Dit laatste blijkt in de praktijk erg lastig, omdat het de gemeenten ontbreekt aan sociale huisvesting, zoals boven bleek. Omdat alternatieve huisvesting vaak ontbreekt kwam een rem op het aantal gedwongen uithuisplaatsingen.50 De aangenomen wet heeft dus effect gehad op het terugdringen van het aantal gedwongen uithuisplaatsingen, maar helaas komen gedwongen uithuisplaatsingen nog steeds voor.51 Dit betekent dat de Roemeense overheid zich moet blijven inzetten om gedwongen uithuisplaatsingen tegen te gaan. Dit wordt vereist in bijna alle internationale en regionale wetgeving omtrent mensenrechten, zoals artikel 11 IVESCR, artikel 17 IVBPR, artikel 8 EVRM en artikel 16 van het herziene ESH. De Speciaal Rapporteur Kothari heeft in zijn missie naar Roemenië er daarom zwaar op aangedrongen dat Roemenië actie onderneemt tegen gedwongen uithuisplaatsingen.52 Zolang er nog illegale gedwongen uithuisplaatsingen voorkomen moet de Roemeense overheid dan ook actie hiertegen blijven ondernemen. Hoewel een positieve trend is te merken ziet de toekomst er slechter uit: de Roemeense regering werkt aan een wetswijziging die gedwongen uithuisplaatsing mogelijk maakt voor personen die illegaal een huis bewonen. Volgens de nieuwe wet hoeft er in zulke gevallen geen melding van tevoren worden gemaakt van de uithuisplaatsing en is er geen verplichting om in alternatieve woonruimte te voorzien.53 Deze wetgeving is op twee manieren een schending van internationaal recht. Allereerst is het een duidelijke stap terug in de bescherming van mensenrechten wat rechtstreeks ingaat tegen artikel 2 IVESCR: de overheid moet stappen ondernemen tot een geleidelijke verbetering en mag geen maatregelen nemen die mensenrechten situaties verslechteren.54 Ten tweede is de nieuwe wetgeving in conflict 47

Dit werd verscheidene malen bevestigd tijdens mijn veldbezoek aan Roemenië, zowel in Cluj-Napoca, Blaj (Alba) als Lunca (Sibiu) klonken deze geluiden. 48 Veldbezoek aan Tufanu (Argeş) en Fântânele (Cluj), januari 2009. 49 Dan, 2003, p. 6 50 Id. 51 Open brief van het ERRC en de Parudmios Association naar dhr. Gheorghe Ciujandu, burgermeester van Timisoara, te lezen op: http://www.errc.org/cikk.php?cikk=2716 (bezocht februari 2009) 52 Kothari, E /CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 33 en 55 53 Open brief van het ERRC en COHRE naar dhr. Berceanu. 54 Zie § 4.3.2 Ten einde […] steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen. Zie ook de daar aangehaalde bron: Sepúlveda, 2003, p.323. Dowell-Jones vecht dit vereiste aan in haar boek (Dowell-Jones, 2004, p. 53 e.v.), de reden hiervoor is dat staten de mogelijkheid moeten hebben om mee te gaan met de veranderingen in de samenleving, zonder daarbij afgeremd te worden. In de situatie van Roemenië wijst niets er op dat een dergelijke verandering is die actie vanuit de staat nodig heeft. Daarbij is het Pagina 61

Romani huisvesting in Roemenië

met de huidige wetgeving omtrent gedwongen uithuisplaatsingen. Zowel het Comité voor de Rechten van de Mens als het Comité voor Economische, Sociale en Culturele Rechten hebben een algemeen commentaar aangenomen waarin ze de vereisten voor gedwongen uithuisplaatsing uiteenzetten.55 Hierin is bepaald dat een gedwongen uithuisplaatsing aan zeven vereisten moet voldoen om plaats te mogen vinden. De vereisten zijn: (a) de mogelijkheid voor oprechte beraadslaging met de getroffenen; (b) dat de getroffenen van te voren op de hoogte worden gesteld; (c) het geven van informatie over het doel van de uithuisplaatsing; (d) de aanwezigheid van vertegenwoordigers van de groep bij de uithuisplaatsing; (e) identificatie van alle getroffenen; (f) de uithuisplaatsing mag niet ’s nachts of in slecht weer plaatsvinden; (g) mogelijkheid tot het aanspannen van een klachtenprocedure; en (h) het geven van rechtsbijstand waar nodig.56 Tenslotte mogen gedwongen uithuisplaatsingen er niet toe lijden dat de bewoners dakloos worden.57 De nieuwe Roemeense wetgeving voldoet op een aantal cruciale punten niet aan deze internationale vereisten: vooral het ontbreken van een meldingsplicht maakt het moeilijk voor getroffenen om zich te kunnen beschermen tegen gedwongen uithuisplaatsing. Dat er geen alternatieve woonruimte wordt gegeven is naast strijdig met het IVESCR en IVBPR, ook strijdig met het EVRM: bij uithuisplaatsing is de beschikbaarheid van alternatieve woonruimte een zwaarwegende factor. Hoewel het Hof alternatieve woonruimte niet woordelijk verplicht stelt, is het anderzijds wel duidelijk dat dit niet genegeerd kan worden.58 Eerder in dit hoofdstuk was al duidelijk dat het legaliseren van huizen problematisch is. De legalisatie van huizen is echter een belangrijke stap tegen gedwongen uithuisplaatsing, omdat de bescherming van legale woningen groter is dan van illegale woningen.59 Speciaal Rapporteur Kothari heeft dan ook opgeroepen om meer bescherming te bieden op het gebied van eigendom en huurrechten,60 zoals Algemeen Commentaar nummer 4 dit ook voorschrijft als onderdeel van toereikende huisvesting.61 Helaas is in Roemenië de procedure voor de legalisatie van een huis nog steeds lastig, zo niet onmogelijk, voor Roma die in kleine ontoereikende huizen wonen. Zeker in het licht van de mogelijke nieuwe wetgeving die gedwongen uithuisplaatsing makkelijker maakt, wordt het alleen maar belangrijker dat Roma legaal ergens kunnen wonen. Het is dan ook te betreuren dat de Roemeense regering geen overbruggingswetgeving heeft opgesteld om ontoereikende huizen wel op zijn minst nog als huizen te doen erkennen.62 Hoewel het aantal gedwongen uithuisplaatsingen sterk is teruggenomen blijft hier nog steeds een zorgplicht voor de overheid om toe te zien op de totale verdwijning van illegale

mensenrecht dat op het spel staat (recht op toereikende huisvesting) belangrijker dan het recht op eigendom. Zie bijvoorbeeld de zaak Velosa Barreto v Portugal, geciteerd in Reid, 2004, p. 365 55 Respectievelijk CCPR General Comment No. 16: The right to respect of privacy, family, home and correspondence, and protection of honour and reputation (art. 17), 08/04/99, en CESCR General Comment 7: The right to adequate housing (art. 11.1): Forced Evictions. 20/05/97. Het algemeen commentaar van het Comité voor Sociaal, Economisch en Culturele Rechten bevestigt vooral het eerdere commentaar van het Comité voor de Rechten van de Mens (zie para. 14-16) 56 Algemeen Commentaar nummer 7, para. 15 57 Id., para. 16 58 Chapman v UK, Application no. 27238/95, 18 januari 2001, para. 103 en 104. Zie ook § 5.1.3 Het recht op huisvesting binnen de Raad van Europa: Het recht op huisvesting onder het EVRM 59 Chapman v UK, para. 102 60 Kothari, E /CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 33 61 CESCR General Comment 4, para. 7 62 Zie hiervoor ook § 6.2 Ontoereikende huisvesting: evaluatie van de maatregelen tegen ontoereikende huisvesting Pagina 62

Romani huisvesting in Roemenië

uithuisplaatsingen. De overheid moet zich hiertoe beter inzetten en mag in geen geval een wet aannemen die gedwongen uithuisplaatsing makkelijker maakt 6.4.2 Daklozen Hoewel het aantal daklozen relatief laag is, heeft de overheid wel de ernst van de situatie erkend. Speciaal Rapporteur Kothari raadde de overheid in zijn rapport dan ook aan om actie te ondernemen in samenwerking met plaatselijke NGO’s.63 De overheid heeft daarop het Nationale Antiarmoede en Sociale Betrokkenheids Programma opgesteld, waaronder ook daklozen worden geholpen. Elk van de ruim 40 departementen zou ongeveer 80 daklozen moeten kunnen huisvesten. Dan stelt echter dat de politieke wil ontbreekt om het programma te implementeren, waardoor in praktijk weinig is gedaan:64 slechts 6 steden en 4 NGO’s bieden onderdak voor daklozen.65 Volgens de mensenrechten verdragen heeft de overheid geen plicht om de daklozen allemaal onmiddellijk van huisvesting te voorzien.66 Echter Maastricht Richtlijn 9 geeft wel aan dat bij een grote hoeveelheid daklozen de regering het minimumvereiste van het recht op toereikende huisvesting overtreedt. Het aantal daklozen in Roemenië is echter gemiddeld genomen erg laag voor Europese begrippen: Roemenië heeft waarschijnlijk rond de 5.000 daklozen, tegenover 80.000 in het tweemaal grotere Polen en 100.000 in het kleinere Tsjechië.67 Van een grote hoeveelheid daklozen kan dus niet worden gesproken. Dit neemt niet weg dat er volgens artikel 2 IVESCR nog wel de verplichting blijft bestaan om stappen te nemen tot een verbetering van de huisvestingsituatie. Deze stappen moeten onmiddellijk of in redelijke tijd na de ratificatie worden genomen.68 Hierin is het nemen van wetgevende maatregelen alleen onvoldoende.69 Roemenië heeft het IVESCR al in december 1974 getekend, dus er is voldoende tijd geweest om actie te ondernemen.70 Omdat de maatregelen voor daklozen nog steeds minimaal zijn, schiet de Roemeense overheid in haar zorgplicht naar daklozen ernstig tekort. 6.4.3 Segregatie tussen Roma en Roemenen Het Comité voor Uitbanning van Rassendiscriminatie heeft Roemenië in 1999 aangespoord actie te ondernemen om de segregatie en apartheid in het land te voorkomen en uit te bannen.71 In 2000 nam de Roemeense regering hiertoe een verordening aan: Verordening 137/2000 ter voorkoming en bestraffing van alle vormen van discriminatie.72 Een jaar later ondernam de regering specifiek actie om de levensstandaard van de Roma te verbeteren, dit gebeurde bij besluit nummer 430/2001.73 Al in 2003 was duidelijk dat de wetgeving alleen

Kothari, E /CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 19 Dan, 2003, p. 8 65 Website van Feantsa: http://www.feantsa.org/code/en/country.asp?ID=21&Page=22 (bezocht februari 2009) 66 Zie ook § 6.1 Huizentekort. Evaluatie van de maatregelen tegen het huizentekort 67 Dan, 2003, p. 4 in combinatie met The Economist, 2008. 68 Zie § 4.3.2 Ten einde […] steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen. 69 Zie § 4.3.1 Verbindt zich maatregelen te nemen […] met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen. 70 Kothari, E/CN.4/2003/Add.2, Mission to Romania, para. 7 71 Id., para. 28 72 Id., para. 29 73 Id., para. 36 64

Pagina 63

Romani huisvesting in Roemenië

niets zou veranderen als de regering geen geld zou geven.74 Dit is kenmerkend voor de Roemeense manier van aanpak: er is wel wetgeving, maar het ontbreekt aan maatregelen en middelen voor implementatie en nakoming.75 Met betrekking tot de Roma neemt de Roemeense regering weinig specifieke actie, alhoewel duidelijk is geworden dat een groot deel van de Roma in aanzienlijk slechtere condities leeft dan de gemiddelde Roemeen. Ook het NHA dat verantwoordelijk is voor de huisvesting maakt geen melding van speciale programma’s voor Roma. De criterialijst die de NHA hanteert voor de toewijzing van huisvesting maakt geen melding van minderheidsgroeperingen, sociale achterstand of gediscrimineerde positie. Daarentegen is er wel positieve discriminatie voor gehandicapten. Enkele kleinere criteria kunnen wel een indirect positief resultaat hebben voor Roma, omdat extra gewicht wordt toegekend aan overbevolking en mensen die gedwongen uit huis zijn gezet. Dit wordt echter weer opgeheven door vereisten als kredietwaardigheid, wat vooral voor Roma een probleem oplevert. De lijst van het NHA is echter meer illustratief voor de houding van de Roemenen, dan dat het echt van betekenis is, omdat het agentschap in de praktijk slechts een kleine bijdrage levert op de huizenmarkt.76 Hoewel de wetgeving van de Roemeense regering in overeenstemming is met de vereisten onder verschillende mensenrechtenverdragen, heeft dit in de praktijk weinig invloed. In enkele gevallen durven burgermeesters zichzelf openlijk uit te spreken voor segregatie en gettovorming.77 Het is aan de Roemeense overheid om meer actie te ondernemen op het gebied van huisvesting. Niet alleen verschillende antidiscriminatie artikelen, zoals in het CERD, artikel 2 lid 2 IVESCR, artikel 14 EVRM en EU richtlijn 2000/34/EC vragen dat, maar ook de jurisprudentie over mensenrechten, die vaststelt dat voor de effectieve gelijke toegang tot mensenrechten soms een positieve zorgplicht van de staat nodig is.78 In Roemenië is de laatste jaren weinig actie genomen om segregatie tegen te gaan en het lijkt zelfs te zijn toegenomen doordat de Roma weinig merken van de economische vooruitgang die Roemenië de afgelopen jaren heeft doorgemaakt. Het totaal uitblijven van resultaat op dit gebied toont aan dat de Roemeense overheid tekort schiet in haar zorgplicht de segregatie tegen te gaan. 6.5 Conclusie en aanbevelingen De huisvestingssituatie in Roemenië kenmerkt zich door verschillende aandachtsgebieden. In dit hoofdstuk ben ik deze gebieden langsgelopen en heb ik gekeken naar de inzet die Roemenië per gebied levert. In het algemeen is er veelal wel de nodige wetgeving, maar is de implementatie of het resultaat daarvan onvoldoende. Zo worden er te weinig nieuwe huizen gebouwd om het huizentekort tegen te gaan en zijn de subsidie- en hypotheekprogramma’s eveneens te kleinschalig. Ook voor het opknappen van huizen is weinig geld beschikbaar. Tevens blijft voor veel huishoudens nutsvoorzieningen te duur. Voor illegale huizen is geen enkele wettelijke regeling om hun bestaan te erkennen. Daarnaast komen er incidenteel nog illegale gedwongen uithuisplaatsingen voor. In plaats van 74

Id., para. 37 Economic Commission for Europe, 2001, p. 68 76 Id., p. 89. Zie ook § 6.1 Huizentekort 77 Zie de voorbeelden in § 3.4.3 Segregatie 78 Zoals eerder al aangetoond bij de zaak Buckley, zie § 5.1.3 Het recht op huisvesting binnen de Raad van Europa: Het recht op huisvesting onder het EVRM 75

Pagina 64

Romani huisvesting in Roemenië

dit uit te bannen lijkt de regering dit juist makkelijker te willen maken. Wat betreft daklozen worden weinig acties ondernomen en de segregatie in Roemenië blijft zonder wijziging voortbestaan. Dit terwijl de verschillende mensenrechtenverdragen effectieve maatregelen van de Roemeense overheid verwachten. De enige conclusie die hieruit getrokken kan worden is dat Roemenië niet voldoet aan de internationaal-rechtelijke mensenrechten verplichtingen op het gebied van huisvesting voor Roma. Om tot een betere vervulling van het recht op toereikende huisvesting te komen zou de Roemeense regering zich beter moeten inzetten. Hiertoe wil ik de volgende aanbevelingen doen: -

Allereerst zou de regering meer geld beschikbaar moeten stellen voor de huisvestingssector en zich actiever met de sector moeten inlaten. Enkele verantwoordingen hierin zouden moeten worden teruggenomen van de lokale overheid.

Ten tweede zou de regering moeten voorzien in wetgeving die ontoereikende huizen erkent als legale huisvesting. Dit geeft veiligheid voor de bewoners en de mogelijkheid om de woningen te verbeteren en aan te sluiten op nutsvoorzieningen.

Ten derde zou de regering moeten werken aan beter subsidieprogramma’s die goed kijken naar iemands persoonlijke situatie. Deze programma’s moeten ook financieel goed in elkaar steken en voldoende middelen krijgen.

Ten vierde zou de regering alle wetgeving moeten herroepen die een gevaar vormt voor de huidige huisvestingssituatie, zoals de wet die gedwongen uithuisplaatsing makkelijker maakt. Hierbij moet de regering ook overwegen wat de gevolgen zijn van de opheffing van het huurplafond.

Ten vijfde zou de regering meer onderwijs moeten geven over het recht op huisvesting, de rechten bij gedwongen uithuisplaatsing en het nut van verenigingen van eigenaren.

Ten slotte zou de regering de segregatie moeten aanpakken. De beste manier hierin is het bouwen van sociale huisvesting verdeeld over de steden. Vanuit een goede thuispositie kunnen de Roma daarna beter in de maatschappij meedraaien, immers het recht op huisvesting is erkend als het basis recht van de sociaal, economische en culturele rechten.

Pagina 65

Romani huisvesting in Roemenië

7. Samenvatting Aan het begin van deze scriptie heb ik vastgesteld dat vele mensen in ontoereikende huisvesting leven. Zelf heb ik deze nood gezien in Roemenië wat me inspireerde tot het schrijven van deze scriptie. Omdat de nood vooral Roma trof heb ik hen als uitgangspunt genomen en ik vroeg me af of Roemenië voldoet aan de internationaal-rechtelijke mensenrechten verplichtingen op het gebied van huisvesting voor Roma? Om deze vraag te beantwoorden ben ik begonnen met een beschrijving van de Romani bevolking. In hoofdstuk 2 kwam naar voren hoe de Roma een jarenlange verdrukking hebben gekend, die maakte dat vele geen bezit hebben kunnen opbouwen in de vorm van onroerende goederen. Hierdoor heeft de Romani bevolking altijd een achterstand gekend ten opzichte van de Roemeense bevolking. Dit is te merken in de huisvestingssituatie van Roma, hetgeen ik uiteen heb gezet in hoofdstuk 3. Hieruit bleek dat Roemenië te kampen heeft met verschillende gebieden van aandacht, zoals een huizentekort, slechte bestaande huizen en hoge prijzen. Daarnaast zijn er incidenteel nog gedwongen uithuisplaatsingen, leven er enkele duizenden daklozen in Roemenië en is er op grote schaal segregatie tussen Roemenen en Roma. Internationaal rechterlijk is het de verantwoording van staten om de mensenrechten van hun burgers te waarborgen. Zo heeft iedere burger het recht op toereikende huisvesting. De staat moet dit recht respecteren, door zich niet onnodig in te mengen in het leven van haar burgers. Daarnaast moet de staat dit recht beschermen tegen schendingen door anderen en tenslotte moet de staat dit recht vervullen, door te voorzien in de benodigde maatregelen, opdat een burger effectief van het recht kan genieten. Dit is internationaal vastgesteld in verschillende verdragen en commentaren, zoals ik in hoofdstuk 4 en 5 heb besproken. In hoofdstuk 6 heb ik gekeken of de maatregelen die Roemenië neemt ten opzichte van de eerder genoemde aandachtsgebieden voldoen aan de internationaal-rechtelijke mensenrechten verplichtingen. Hoewel de Roemeense regering verschillende maatregelen heeft genomen om de huisvestingssituatie te verbeteren bleken deze maatregelen vooral wettelijke maatregelen te zijn, die soms slecht geïmplementeerd werden en niet altijd het beoogde effect hadden. Op alle genoemde aandachtsgebieden schiet de Roemeense overheid te kort.

Pagina 66

Romani huisvesting in Roemenië

Nawoord Na een aantal bezoeken in Roemenië was ik, om heel eerlijk te zijn, het vertrouwen in het concept van mensenrechten verloren. In Roemenië leerde ik kinderen en tieners kennen die leven onder arme omstandigheden: onvoldoende eten, lekkende huizen, bijna geen nutsvoorzieningen, scholen met onbekwame docenten, vervuild drinkwater… Terug in Nederland las ik dan voor mijn opleiding enkele mensenrechten verdragen, waarin artikelen allerlei mooie dingen stipuleerden die verre van werkelijkheid waren voor de mensen die ik kende in Roemenië. Voor mij leek het erop dat de mensenrechtenverdragen geen waarde hadden voor het overgrote gedeelte van de wereldbevolking. Het is met deze gedachten dat ik ook mijn scriptie begon. Daarbij kreeg ik vanuit mijn bezoeken aan Roemenië een tweede gedachte mee: Roemeense parlementariërs hebben als eerste belang zichzelf. Deze opvatting is de algemene opvatting van de Roemenen, welke helaas ook wordt bevestigd: steeds opnieuw komen er vreemde wetten, zoals een verbod op de import van tweedehands schoenen en het gelijkstellen van vierwiel aangedreven wagens met tractoren, zodat er een goedkopere belastingtarief ging gelden voor wagens als de BMW X5. Een andere aanduiding van de corruptheid van de Roemeense volksvertegenwoordigers is het ‘Tante Tamara’ schandaal van 2006, waar de voormalige minister-president, toen voorzitter van de kamer van afgevaardigden, claimde een miljoen te hebben geërfd van tante Tamara. Onderzoek door journalisten wees al snel uit dat de betreffende tante altijd een arm leven had geleid en dat de hele erfenis een poging was tot het witwassen van geld. Door zulke gebeurtenissen en vanwege het feit dat de huidige president en de tweede kandidaat beide voormalig communisten zijn, maakt dat het wantrouwen van de meeste Roemenen in hun leiders niet geheel ongegrond is. Terwijl ik aan mijn scriptie begon, zette ik mijn vooroordelen over de Roemeense regering opzij en ging er vanuit dat zij weldegelijk haar best doet het land zo goed mogelijk in de transitie te leiden van een Oostblokland naar een Westerse samenleving. Hoewel ik hierin weinig verandering zag, leefde ik in de overtuiging dat de Roemeense regering zich weldegelijk inzette, maar daarbij weinig middelen had. Tijdens het schrijven van mijn scriptie bleek iets anders. Na een aanvankelijke teleurstelling dat het recht op toereikende huisvesting nog erg in ontwikkeling is en daardoor weinig concreet is vastgesteld kreeg ik steeds meer grip op de verschillende concepten van dit recht en de verplichtingen die het geeft voor lidstaten. Toen dit recht voor mij steeds meer duidelijk werd kon ik de maatregelen van de Roemeense overheid vergelijken met de gevonden verplichtingen. Hoewel Roemenië op een aantal van de aandachtsgebieden weldegelijk actie onderneemt bleek deze actie vaak te kleinschalig of slecht geïmplementeerd. Uiteindelijk kon ik niet anders dan tot de conclusie komen dat de inzet van Roemenië richting de huisvesting voor Roma onvoldoende is volgens de verschillende mensenrechtenverdragen. Dit heeft mijn vertrouwen in de mensenrechten hersteld, omdat deze rechten nu een belangrijk handvat zijn om alsnog de juiste maatregelen af te dwingen tot waarborging van het recht op toereikende huisvesting. Daarmee is de conclusie niet alleen interessant geweest vanuit het oogpunt van de onderzoeksvraag, maar ook voor mij persoonlijk. Frank Stout

Pagina 67

Roma huisvesting in Roemenië

Bronnenlijst Artikelen: Achim, V., Politica faţă de ţigani a regimului Antonexcu, in: Ţiganii în itsoria României, Boekarest: Editura Enciclopedică, 1998, p 33-152 Ahmed, T. en I. de Jesús Butler, The European Union and Human Rights: An International Law Perspective, in: The European Journal of International Law, Vol. 17, no. 4, 2006, pp. 771-801 Alfredsson, G., The Right to Human Rights Education, in: Economic, Social and Cultural Rights: a Textbook, Second Revised Edition, A. Eide et al., Dordrecht: Martinus Nijhoff Publisher, 2001, pp. 273-288 Annan, K., In Larger Freedom, Foreign Affairs, May/Jun 2005, Vol. 84, Issue 3 Arroba, A., The United Nations Human Rights Coucil: What has Changed? What Can Change? in: Crossroads, 2006, Vol. 6, no. 2, pp. 66-86 Besson, S., The European Union and Human Rights: Towards A Post-National Human Rights Institution?, in: Human Rights Law Review, 6:2 (2006), pp. 323-360 Burleigh M., en W. Wippermann, The Persecution of Sinti and Roma, and Other Ethnic Minorities, in: The Racial State: Germany, 1933-1945, Cambridge: Cambridge University Press, 1991 Dan, A., and M. Dan, Housing Policy in Romania in Transition: between State Withdrawal and Market Collapse, Paper prepared for the International Conference, Sibiu (Romania), 6-8 September, 2003 Eide, A., Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights, in: Economic, Social and Cultural Rights: a Textbook, Second Revised Edition, A. Eide et al., Dordrecht: Martinus Nijhoff Publisher, 2001, pp. 9-27 Fredman, S., Human Rights Transformed: Positive Duties and Positive Rights, in: Public Law, 2006, pp. 498-520 Fredman, S., Why the UK Government should sign and ratify Protocol 12, discussiepaper voor de JUSTICE/TUC conference ‘Ensuring Equality: Do We Need Protocol 12?’Londen 15 april 2002. Goldschmidt, J., Reasonable accommodation in EU equality law in a broader perspective, in: ERA Forum (2007), nummer 8, pp. 39-48 Hofstötter, B., European Court of Human Rights: Positive obligations in E. and others v. United Kingdom, in: International Journal of Constitutional Law, Vol. 2, Nummer 3, 2004, pp. 525-560

Pagina 68

Roma huisvesting in Roemenië

Jigǎu, Surdu, Balica, The participation to education of the Roma children: problems, solutions, actors, Boekarest: UNICEF, 2002 Joseph, S., The Right to Housing, Discrimination, and the Roma in Slovakia, in: Human Rihgts Law Review 5:2 (2006), pp. 347-349 Lauren, P., “To Preserve and Build on its Achievements and to Redress its Shortcomings”: The Journey from the Commision on Human Rights to the Human Rights Council, in: Human Rights Quarterly, Volume 29, 2007, pp. 307-345 Leckie, S., The Justiciability of Housing Rights, in: The right to complain about economic, social and cultural rights: proceedings of the Expert meeting on the adoption of an optional protocol to the international covenant on economic, social and cultural rights, held from 2528 January 1995 in Utrecht, F. Coomans and F. van Hoof, Utrecht: Studie- en Informatiecentrum Mensenrechten, 1995 Margalit, G., The Uniqueness of the Nazi Persecution of the Gypsies, in: Romani Studies 5, Vol. 10, No. 2 (2000), 185-210 Okley, J., Historical categories and representations, in: The Traveller-Gypsies, Cambridge: Cambridge University Press, 1983 Okley, J., Cultural ingenuity and travelling autonomy: not copying, just choosing, in: Romani Culture and Gypsy Identity. T. Acton en G. Mundy (ed.), Hertfordshire: University of Herfordshire Press, 1997, p. 188-203 Sandland, R., Developing a Jurisprudence of Difference: The Protection of the Human Rights of Travelling Peoples by the European Court of Human Rights, in: Human Rights Review, 8:3 (2008), pp. 475-516 Stolk-Noordhof, T., Ce sa fac? (Wat doe ik eraan?), Uitsluiting bij de Roma van ‘Dallas’ Cluj-Napoca, Roemenië, Afstudeerscriptie Culturele Antropologie, Universiteit Utrecht, 2002 Syrpis, P., The Treaty of Lisbon: Much Ado… But About What?, in: Industrial Law Journal, Vol. 37, No. 3, September 2008, pp. 219-235 Vashem, Y., Final Report of the International Commission on the Holocaust in Romania, The Holocaust Martyrs’and Heroes’ Remembrance Authority, 2006 Voorhoof, D., Turkije blijft op manifeste wijze de vrijheid van politieke meningsuiting schenden, in: ICM Jaarboek Mensenrechten, 2000-2001, pp. 180-187 Wright, S., Anthropology: Still the Uncomfortable Discipline?, in: The Future of Anthropology, Its Relevance to the Contemporary World, Akbar Ahmed and Chris Shore (eds.), London: Athlome Publisher, 1995

Pagina 69

Roma huisvesting in Roemenië

Boeken: Barany, Z., The East European Gypsies, Cambridge University Press, Cambridge, 2001 Berge, J. ten en J. Nieuwenhuis (red.), Kluwer College Bundel 2004-2005, Wetteksten, II Publiekrecht, Deventer: Kluwer, 2004 Centre on Housing Rights and Eviction (COHRE), European Roma Rights Center (ERRC) and Milan Šimečka Foundation (MSF), Defending Roma Housing Rights in Slovakia: A Training Manual on International Law and the Right ot Adequate Housing, 2004 Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE), Leading Cases on Economic, Social and Cultural Rights: Summaries, Working Paper No. 4 ESC Rights Litigation Programme, 2006 Crouwel, W., Grote Spectrum Encyclopedie, Utrecht: Het Spectrum bv, 1980, Trefwoord: zigeuner, Deel 20, p. 371-374 Deletant, D., Romania under communist rule, Boekarest, Civic Academy Foundation, 1998 Dowell-Jones, M., Contextualising the International Convenant on Economic, Social and Cultural Rights: Assessing the Economic Deficit, Leiden: Martinus Nijfhoff Publishers, 2004 Eide, A., C. Krause en A. Rosas, Economic, Social and Cultural Rights: a Textbook, Second Revised Edition, Dordrecht: Nijhoff 2001 Eijsbouts, W., J. Jans en F. Vogelaar, Europees Recht; Algemeen Deel, Groningen: Europa Law Publishing, 2004 Ellis, E., EU anti-discrimination Law, Oxford: Oxford University Press, 2005 Lucassen, L., W. Willens en A. Cottaar, Gypsies and Other Itinerant Groups, A Sociohistorical Approach, New York: St. Martin’s Press, 1998 Maes, G., De afdwingbaarheid van sociale grondrechten, Groningen: Intersentia, 2003 Nowak, M., Introduction to the international Human Rights Regime, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2002 Ramcharan, B,. The United Nations High Commissioner for Human Rights: The Challenges of International Protection. Den Haag: Martinus Nijhoff Publishers, 2002 Reid, K., A Practitioner’s Guide to the European Convention on Human Rights, 2nd Edition, Londen: Sweet & Maxwell Ltd, 2004 Sepúlveda, M., The nature of the obligations under the international covenant on economic, social and cultural rights, Antwerpen: Intersentia, 2003 Simpson, G., Great Powers and Outlaw States. Unequal Sovereigns in the International Legal Order, Cambridge: Cambridge University Press, 2004

Pagina 70

Roma huisvesting in RoemeniĂŤ

The Economist, Pocket World in Figures: 2009 Edition, Londen: Profile Books Ltd, 2008 Werner, W., en R. Wessel, Internationaal en Europees Recht. Een verkenning van grondslagen en kenmerken. Groningen: Europa Law Publishing, 2004 Westendorp, I., Women and Housing: Gender Makes a Difference, Intersentia: Antwerpen, 2007 Wijk, W. van, A sociological study of the Gypsies, Leiden: Eduard IJdo Ltd., 1948

Verdragen: Europees Sociaal Handvest, 18 oktober 1961 Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, 4 november 1950 Facultatief Protocol behorend bij het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten, 19 december 1966 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01) Handvest van de Verenigde Naties, 26 juni 1945 Herzien Europees Sociaal Handvest, 7 januari 1999 Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen, 28 juli 1951 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten, 16 december 1966 Internationaal Verdrag inzake de Bescherming van de Rechten van alle Migratiewerkers en hun familieleden, 18 december 1990 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, 16 december 1966 Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind, 20 november 1989 Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Discriminatie van Vrouwen, 18 december 1979 Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie, 7 maart 1966 Internationale Verdrag tegen Foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandelingen of bestraffing, 10 december 1984 Twaalfde Protocol bij het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, 1 april 2004

Pagina 71

Roma huisvesting in Roemenië

Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, geproclameerd op 10 december 1948 door de Algemene Vergadering der Verenigde Naties Verdrag betreffende de Europese Unie, 7 februari 1992 Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, 25 maart 1957, laatst gewijzigd 24 juni 1994 Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, 23 mei 1969

Algemeen Commentaren van het Comité voor de Economische, Sociale en Culturele Rechten: CESCR General Comment no. 2, International Technical Assistant Measures (Art 22 of the Covenant), 02/02/90. CESCR General Comment no. 3, The Nature of States parties’ obligations, (Art 2, para. 1 of the Covenant), 14/12/90 CESCR General Comment no. 4, The right to adequate housing (Art 11(1) of the Covenant), 13/12/91 CESCR General Comment no. 7, The right to adequate housing (Art 11(1) of the Covenant): forced evictions, 20/05/97 CESCR General Comment no. 9, The domestic application of the Covenant, E/C.12/1998/24 CESCR General Comment no. 12, The right to adequate food (Art 11 of the Covenant), E/C.12/1999/5. CESCR General Comment no. 13, The right to education (Art 13 of the Covenant), E/C.12/1999/10. CESCR General Comment no. 14, The right to the highest attainable standard of health (Art 12 of the Covenant), E/C.12/2000/4.

Overige VN-documenten: A/59/2005, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, New York, 6 april 2005 A/CONF.157/23, World Conference on Human Rights A/HRC/7/16 Promotion and protection of all human rights, civil, political, economic social and cultural rights, including the right to development, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, Miloon Kothari.

Pagina 72

Roma huisvesting in RoemeniĂŤ

A/HR.C/8/WG.4/2, Revised Draft Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights A/RES/60/251, Human Rights Council CCPR General Comment No. 16: The right to respect of privacy, family, home and correspondence, and protection of honour and reputation (art. 17), 08/04/99 Economic Commission for Europe, Country Profiles on the Housing Sector: Romania, Geneva: United Nations, 2001 E/2006/INF.4 List of non-governmental organizations in consultative status with the Economic and Social Council as at 31 August 2006 E/CN.4/1987/17, Limburg Principles on the Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 1987 E/CN.4/2000/9 Question of the realization in all countries of the economic, social and cultural rights contained in the Universal Declaration of Human Rights and in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and study of special problems which the developing countries face in their efforts to achieve these human rights E/CN.4/2003/Add.2 Economic, Social and Cultural Rights: Adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living. Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination, Mr. Miloon Kathari, Addendum: Mission to Romania (14-19 January 2002) E/CN.4/2006/41Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, Mr. Miloon Kathari, E/CN.4/2006/118 Women and adequate housing, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination, Mr. Miloon Kathari, E/CN.4/Sub.2/1993/15 The right to adequate housing: report submitted by the Special Rapporteur E/CN.4/Sub.2/1995/12 The right to adequate housing. Final report submitted by Mr. Rajindar Sachar, Special Rapporteur ECOSOC Resolutie 5 (I) van 16 februari 1946 ECOSOC Resolutie 1985/17 ECOSOC Resolutie 1235 (XLII) van 6 juni 1967 Global Strategy to the Year 2000, G.A. res. 48/178, 48 U.N. GAOR Supp. (No. 49) at 157, U.N. Doc. A/48/49 (1993)

Pagina 73

Roma huisvesting in Roemenië

GA Res. 48/141, 20 december 1993, High Commissioner for the promotion and protection of all human rights S/RES/134, van 1 april 1960 UN Office of the High Commissioner for Human Rights, “Fact Sheet No.25, Forced Evictions and Human Rights,” mei 1996

Europese documenten: ResChS(2005)11, 8 June 2004 Richtlijn 2000/43/EC van de Raad van 29 juni houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming. Richtlijn 2000/78/EC van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep. Omdat deze richtlijn zich echter tot de werksfeer beperkt zal ik deze verder niet bespreken. Verordening van de Raad (EC) Nr 168/2007 van 15 februari 2007

Roemeense wetgeving: Constituţia României 1991 Decret-Lege nr. 61 din 7 februarie 1990 privind vânzarea de locuinţe construite din fondurile statului către populaţie Housing Law No. 114/1996, (Legea Locuinţei nr. 114 din 11 octombrie 1996)

Overige documenten: European Roma Summit, Brussels 16 September 2008, Draft Report by F. Villarreal and C. Walek Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights, Maastricht, 1997 Editorial Team European Roma Rights Center, Report: Roma Rights in Romania, in: European Roma Rights Center Country Reports Series, nr.10/2001, pp. 6-81 Opinion 2/94 Accession by the Community to the European Convention on Human Rights [1996] ECR I-1759

Pagina 74

Roma huisvesting in Roemenië

Organization for Security and Co-operation in Europe en the High Commissioner on National Minorities, Report on the situation of Roma and Sinti in the OSCE Area, The Hague: OSCE, 2000 The Habitat Agenda Goals and Principles, Commitments and Global Plan of Action, 1996 UN-HABITAT en OHCHR, Housing rights legislation. Review of international and national Legal instruments. United Nations Housing Rights Programme. Report No. 1. Nairobi, 2002 United Nations Housing Rights Programme (First phase): ‘Contributions to the Full and Progressive Realization of the Human Right to Adequate Housing,’ UN-HABITAT in cooperation with OHCHR, 31 mei 2004 World Health Organization, Health Principles of Housing, Genève: 1989

Jurisprudentie: Airey v. Ireland, Application no. 6289/73 (9 oktober 1979) Botta v Italy 1998-I 412 (1998) 26 EHRR 241 Buckley v UK, App 20348/92, 25 september 1995 Callan v. Carey, Supreme Court of New York, Cot. 18, 1979, No. 79-42582 CRE v Dutton [1989] I QB 783, CA Conners v UK, (2005) 40 EHRR 9 Costa/ENEL (HvJ 1964, 6-64) European Roma Rights Centre v. Italy, Complaint no. 27/2004 (7 December 2005) European Roma Rights Centre v. Greece, Complaint no. 15/2003 (8 December 2004) Gabrielle Defrenne v. SABENA (Case 43/75), [1976] ECR 455. Hijirizi et al v. Yugoslavia, Com. Nr. 161/2000, CAT/C/29/161/2000, (2002). Mandla v Dowell Lee [1983] 2 AC 548 Nachova and others v Bulgaria, nr 43577/98 Niemietz v. Germany, Application no. 13710/88 (16 december 1992) Osman v UK, App No 23452/94, 2000, 29 EHRR 245 Öneryıldız v. Turkije, application no. 48939/99 (18 juni 2002)

Pagina 75

Roma huisvesting in Roemenië

Özgür Gündem v. Turkey, application no. 00023144/93 (16 maart 2000) Rumen Grigorov v. Sofia Eletric Company, Sophia District Court, 19 Augustus 2004 Stauder v City of Ulm (HvJ 1969, C-2/69) Van Gend en Loos (HvJ 1963, 3 26/62)

TV-Documentaries: Als ratten in het riool, een documentaire van Herman Haan, 1999 Children of the Decree, een documentaire van Florin Iepan, 2004 The Source: one day in a Roma settlement in Romania, een documentaire van Jaap de Ruig, 2008

Websites: Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE), op: http://www.cohre.org/ Dom Research Centre, op: http://www.domresearchcenter.com/ European Roma Rights Centre (ERRC), op: http://www.errc.org/ Europese Bureau voor de Grondrechten (Engels: Fundamental Rights Agency), op: http://fra.europa.eu/ European Federation of National Organisations Working with the Homeless (Feantsa), op: http://www.feantsa.org Europese Unie (EU), op: http://europa.eu/ Habitat International Coalition (HIC), op: http://www.hic-net.org en http://www.hicmena.org/ Human Rights Solidarity, op: http://www.hrsolidarity.net Mana Deschisa, op: www.openhanden.nl Office of the High Commissioner for Human Rights of the United Nations (OHCHR), op: http://www.ohchr.org/english/ Opré Roma, op: http://www.rroma.org Patrin Webjournal, Romani Culture and History, op: http://www.geocities.com/~patrin/patrin.htm

Pagina 76

Roma huisvesting in RoemeniĂŤ

Raad van Europa, op: http://www.coe.int Treaty Body Database, van de VN, op: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/ UN-HABITAT, op: http://www.unhabitat.org/ Verenigde Naties, op: http://www.un.org/ Wereldomroep, op: http://www.wereldomroep.nl/

Pagina 77

Bijlagen

Relevante verdragsartikelen

Botta v Italy (para. 33-35 Engelstalig)

Roemeense ratificatie van het ESH

Algemeen Commentaar 4 van het ComitĂŠ voor Sociaal, Economische en Culturele Rechten (Engelstalig)

Bijlage 1: Relevante verdragsartikelen I. Internationale Verdragen

Universele Verklaring van de Rechten van de Mens [vertaling], geproclameerd op 10 december 1948 door de Algemene Vergadering der Verenigde Naties Artikel 25 lid 1: Een ieder heeft recht op een levensstandaard, die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder begrepen voeding, kleding, huisvesting en geneeskundige verzorging en de noodzakelijke sociale diensten, alsmede het recht op voorziening in geval van werkloosheid, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot, ouderdom of een ander gemis aan bestaansmiddelen, ontstaan ten gevolge van omstandigheden onafhankelijk van zijn wil. Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten [vertaling], 16 december 1966 Artikel 17 lid 1: Niemand mag worden onderworpen aan willekeurige of onwettige inmenging in zijn privĂŠ leven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling, noch aan onwettige aantasting van zijn eer en goede naam. Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten [vertaling], 16 december 1966 Artikel 11 lid 1: De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere leefomstandigheden. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen passende maatregelen om de verwezenlijking van dit recht te verzekeren, daarbij het essentieel belang erkennende van vrijwillige internationale samenwerking. Artikel 2 lid 1: Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich maatregelen te nemen, zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking, met name op economisch en technisch gebied, en met volledige gebruikmaking van de hem ter beschikking staande hulpbronnen, ten einde met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen, steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen. Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, 18 december 1979, inwerkingtreding 03 september 1981. Artikel 14 lid 2 (h): De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie jegens de vrouw in plattelandsgebieden uit te bannen, ten einde te verzekeren dat vrouwen op basis van gelijkheid van mannen en vrouwen, deel nemen aan en voordeel genieten van de

ontwikkeling van het platteland en in het bijzonder garanderen zij zodanige vrouwen het recht: h. onder behoorlijke omstandigheden te leven, in het bijzonder wat huisvesting, sanitaire voorzieningen, elektriciteits- en watervoorziening, vervoer en verbindingen betreft. Verdrag inzake de rechten van het kind, 20 november 1989, inwerkingtreding 2 september 1990. Artikel 16 lid 1: Geen enkel kind mag worden onderworpen aan willekeurige of onrechtmatige inmenging in zijn of haar privĂŠleven, in zijn of haar gezinsleven, zijn of haar woning of zijn of haar correspondentie, noch aan enige onrechtmatige aantasting van zijn of haar eer en goede naam. Artikel 27 lid 3: De staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma;s voor materiĂŤle bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting. Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, 28 juli 1951, inwerkingtreding 22 april 1954. Artikel 21: Wat huisvesting betreft, zullen de Verdragsluitende Staten, voor zover deze aangelegenheid geregeld is bij de wet of door voorschriften dan wel onderworpen is aan overheidstoezicht, de rechtmatig op hun grondgebied verblijvende vluchtelingen zo gunstig mogelijk behandelen en in elk geval niet minder gunstig dan vreemdelingen in het algemeen onder dezelfde omstandigheden. Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie, 7 maart 1966, inwerkingtreding 4 januari 1969. Artikel 5 (e) (iii): Overeenkomstig de fundamentele verplichtingen vervat in artikel 2 van dit Verdrag nemen de Staten die partij zijn bij dit Verdrag de verplichting op zich rassendiscriminatie in al haar vormen te verbieden en uit te bannen en het recht van een ieder, zonder onderscheid naar ras, huidskleur of nationale of etnische afstamming, op gelijkheid voor de wet te verzekeren, in het bijzonder wat het genot van de navolgende rechten betreft: e. economische, sociale en culturele rechten, met name: iii. het recht op huisvesting. Internationaal Verdrag inzake de bescherming van de rechten van alle migratiewerkers en hun familieleden, 18 december 1990, inwerkingtreding1 juli 2003. Artikel 43 lid 1 (d): Migratiewerkers genieten een gelijke behandeling als de onderdanen van de Staat waar ze werken met betrekking tot: d. De toegant tot huisvesting, met inbegrip van regeling voor sociale huisvesting en bescherming tegen uitbuiting ten aanzien van de huurprijzen.

II. Europese Verdragen

Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, 4 november 1950 Artikel 8 lid 1: Een ieder heeft recht op respect voor zijn privĂŠ leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Europees Sociaal Handvest, 18 oktober 1961 Artikel 16: Teneinde de noodzakelijke voorwaarden te scheppen voor de volledige ontplooiing van het gezin als fundamentele maatschappelijke eenheid, verbinden de Partijen zich de economische, wettelijke en sociale bescherming van het gezinsleven te bevorderen, onder andere door middel van sociale en gezinsuitkeringen, het treffen van fiscale regelingen, het verschaffen van gezinshuisvesting en door middel van uitkeringen bij huwelijk. Artikel 19 lid 4 (c): Teneinde de onbelemmerde uitoefening van het recht van migrerende werknemers en hun gezinnen op bescherming en bijstand op het grondgebied van elke andere Partij te waarborgen, verbinden de Partijen zich : 4. voor genoemde werknemers die wettig binnen hun grondgebied verblijven, voor zover deze aangelegenheden bij wet of bij verordening worden geregeld of onderworpen zijn aan het toezicht van bestuursautoriteiten, een behandeling te waarborgen die niet minder gunstig is dan die van hun eigen onderdanen wat betreft de volgende aangelegenheden : c) huisvesting; Artikel 23 (ii) (a): Teneinde de onbelemmerde uitoefening te waarborgen van het recht van ouderen op sociale bescherming, verbinden de Partijen zich ertoe, hetzij rechtstreeks, hetzij in samenwerking met openbare of particuliere instanties, passende maatregelen te nemen of te bevorderen die er met name op zijn gericht: ii. ouderen in staat te stellen vrijelijk hun levensstijl te kiezen en een onafhankelijk bestaan te leiden in hun gewone omgeving zolang zij dit wensen en kunnen, door middel van : a) het beschikbaar stellen van huisvesting aangepast aan hun behoeften en hun gezondheidstoestand, dan wel van passende bijstand bij de aanpassing van hun woning; Artikel 30 (a): Teneinde de doeltreffende uitoefening te waarborgen van het recht op bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting, verbinden de Partijen zich: a. maatregelen te nemen binnen het kader van een algehele en gecoĂśrdineerde aanpak om de daadwerkelijke toegang te bevorderen van personen die zich in een situatie van sociale uitsluiting of armoede bevinden of in die situatie terecht dreigen te komen, alsook hun gezinsleden, tot, met name, werk, huisvesting, opleiding, onderwijs, cultuur en sociale en medische bijstand.

Artikel 31: Teneinde de onbelemmerde uitoefening te waarborgen van het recht op huisvesting, verbinden de Partijen zich ertoe maatregelen te nemen die tot doel hebben: 1. De toegang tot menswaardige huisvesting te bevorderen; 2. De kans om dakloos te worden te voorkomen en te beperken, teneinde die dreiging geleidelijk aan weg te werken; 3. De huisvestingskosten haalbaar te maken voor personen die niet over voldoende middelen beschikken.

Bijlage 2: Botta v Italy (para. 33-35 Engelstalig) 33. In the instant case the applicant complained in substance not of action but of a lack of action by the State. While the essential object of Article 8 is to protect the individual against arbitrary interference by the public authorities, it does not merely compel the State to abstain from such interference: in addition to this negative undertaking, there may be positive obligations inherent in effective respect for private or family life. These obligations may involve the adoption of measures designed to secure respect for private life even in the sphere of the relations of individuals between themselves (see the X and Y v. the Netherlands judgment of 26 March 1985, Series A no. 91, p. 11, § 23, and the Stjerna v. Finland judgment of 25 November 1994, Series A no. 299-B, p. 61, § 38). However, the concept of respect is not precisely defined. In order to determine whether such obligations exist, regard must be had to the fair balance that has to be struck between the general interest and the interests of the individual, while the State has, in any event, a margin of appreciation. 34. The Court has held that a State has obligations of this type where it has found a direct and immediate link between the measures sought by an applicant and the latter’s private and/or family life. Thus, in the case of Airey v. Ireland (judgment of 9 October 1979, Series A no. 32), the Court held that the applicant had been the victim of a violation of Article 8 on the ground that under domestic law there was no system of legal aid in separation proceedings, which by denying access to court directly affected her private and family life. In the above-mentioned X and Y v. the Netherlands case, which concerned the rape of a mentally handicapped person and accordingly related to her physical and psychological integrity, the Court found that because of its shortcomings the Netherlands Criminal Code had not provided the person concerned with practical and effective protection (p. 14, § 30). More recently, in the López Ostra v. Spain judgment (mutatis mutandis, 9 December 1994, Series A no. 303-C), in connection with the harmful effects of pollution caused by the activity of a waste-water treatment plant situated near the applicant’s home, the Court held that the respondent State had not succeeded in striking a fair balance between the interest of the town of Lorca’s economic well-being – that of having a waste-treatment plant – and the applicant’s effective enjoyment of her right to respect for her home and her private and family life (p. 56, § 58). Lastly, in the Guerra and Others v. Italy judgment of 19 February 1998 (mutatis mutandis, Reports of Judgments and Decisions 1998-I), the Court held that the direct effect of the toxic emissions from the Enichem factory on the applicants’ right to respect for their private and family life meant that Article 8 was applicable (p. 227, § 57). It decided that Italy had breached that provision in that it had not communicated to the applicants essential information that would have enabled them to assess the risks they and their families might run if they continued to live in Manfredonia, a town particularly exposed to danger in the event of an accident within the confines of the factory (p. 228, § 60).

Bijlage 3: Roemeense ratificatie van het ESH

Bron: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/CountryFactsheets/Romania_en.pdf

Bijlage 4: Algemeen Commentaar 4 (Engelstalig)

The right to adequate housing (Art.11 (1)) : . 13/12/91. CESCR General comment 4. (General Comments) Convention Abbreviation:

CESCR GENERAL COMMENT 4 The right to adequate housing (Art. 11 (1) of the Covenant) (Sixth session, 1991)*

1. Pursuant to article 11 (1) of the Covenant, States parties "recognize the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions". The human right to adequate housing, which is thus derived from the right to an adequate standard of living, is of central importance for the enjoyment of all economic, social and cultural rights. 2. The Committee has been able to accumulate a large amount of information pertaining to this right. Since 1979, the Committee and its predecessors have examined 75 reports dealing with the right to adequate housing. The Committee has also devoted a day of general discussion to the issue at each of its third (see E/1989/22, para. 312) and fourth sessions (E/1990/23, paras. 281-285). In addition, the Committee has taken careful note of information generated by the International Year of Shelter for the Homeless (1987) including the Global Strategy for Shelter to the Year 2000 adopted by the General Assembly in its resolution 42/191 of 11 December 1987 1/ . The Committee has also reviewed relevant reports and other documentation of the Commission on Human Rights and the Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities 2/ . 3. Although a wide variety of international instruments address the different dimensions of the right to adequate housing 3/ article 11 (1) of the Covenant is the most comprehensive and perhaps the most important of the relevant provisions. 4. Despite the fact that the international community has frequently reaffirmed the importance of full respect for the right to adequate housing, there remains a disturbingly large gap between the standards set in article 11 (1) of the Covenant and the situation prevailing in many parts of the world. While the problems are often particularly acute in some developing countries which confront major resource and other constraints, the Committee observes that significant problems of homelessness and inadequate housing also exist in some of the most economically developed societies. The United Nations estimates that there are over 100 million persons homeless worldwide and over 1 billion inadequately housed 4/ . There is no

indication that this number is decreasing. It seems clear that no State party is free of significant problems of one kind or another in relation to the right to housing. 5. In some instances, the reports of States parties examined by the Committee have acknowledged and described difficulties in ensuring the right to adequate housing. For the most part, however, the information provided has been insufficient to enable the Committee to obtain an adequate picture of the situation prevailing in the State concerned. This General Comment thus aims to identify some of the principal issues which the Committee considers to be important in relation to this right. 6. The right to adequate housing applies to everyone. While the reference to "himself and his family" reflects assumptions as to gender roles and economic activity patterns commonly accepted in 1966 when the Covenant was adopted, the phrase cannot be read today as implying any limitations upon the applicability of the right to individuals or to female-headed households or other such groups. Thus, the concept of "family" must be understood in a wide sense. Further, individuals, as well as families, are entitled to adequate housing regardless of age, economic status, group or other affiliation or status and other such factors. In particular, enjoyment of this right must, in accordance with article 2 (2) of the Covenant, not be subject to any form of discrimination. 7. In the Committee's view, the right to housing should not be interpreted in a narrow or restrictive sense which equates it with, for example, the shelter provided by merely having a roof over one's head or views shelter exclusively as a commodity. Rather it should be seen as the right to live somewhere in security, peace and dignity. This is appropriate for at least two reasons. In the first place, the right to housing is integrally linked to other human rights and to the fundamental principles upon which the Covenant is premised. This "the inherent dignity of the human person" from which the rights in the Covenant are said to derive requires that the term "housing" be interpreted so as to take account of a variety of other considerations, most importantly that the right to housing should be ensured to all persons irrespective of income or access to economic resources. Secondly, the reference in article 11 (1) must be read as referring not just to housing but to adequate housing. As both the Commission on Human Settlements and the Global Strategy for Shelter to the Year 2000 have stated: "Adequate shelter means ... adequate privacy, adequate space, adequate security, adequate lighting and ventilation, adequate basic infrastructure and adequate location with regard to work and basic facilities - all at a reasonable cost". 8. Thus the concept of adequacy is particularly significant in relation to the right to housing since it serves to underline a number of factors which must be taken into account in determining whether particular forms of shelter can be considered to constitute "adequate housing" for the purposes of the Covenant. While adequacy is determined in part by social, economic, cultural, climatic, ecological and other factors, the Committee believes that it is nevertheless possible to identify certain aspects of the right that must be taken into account for this purpose in any particular context. They include the following: (a) Legal security of tenure. Tenure takes a variety of forms, including rental (public and private) accommodation, cooperative housing, lease, owner-occupation, emergency housing and informal settlements, including occupation of land or property. Notwithstanding the type of tenure, all persons should possess a degree of security of tenure which guarantees legal protection against forced eviction, harassment and other threats. States parties should consequently take immediate measures aimed at conferring legal security of tenure upon those

persons and households currently lacking such protection, in genuine consultation with affected persons and groups; (b) Availability of services, materials, facilities and infrastructure. An adequate house must contain certain facilities essential for health, security, comfort and nutrition. All beneficiaries of the right to adequate housing should have sustainable access to natural and common resources, safe drinking water, energy for cooking, heating and lighting, sanitation and washing facilities, means of food storage, refuse disposal, site drainage and emergency services; (c) Affordability. Personal or household financial costs associated with housing should be at such a level that the attainment and satisfaction of other basic needs are not threatened or compromised. Steps should be taken by States parties to ensure that the percentage of housing-related costs is, in general, commensurate with income levels. States parties should establish housing subsidies for those unable to obtain affordable housing, as well as forms and levels of housing finance which adequately reflect housing needs. In accordance with the principle of affordability, tenants should be protected by appropriate means against unreasonable rent levels or rent increases. In societies where natural materials constitute the chief sources of building materials for housing, steps should be taken by States parties to ensure the availability of such materials; (d) Habitability. Adequate housing must be habitable, in terms of providing the inhabitants with adequate space and protecting them from cold, damp, heat, rain, wind or other threats to health, structural hazards, and disease vectors. The physical safety of occupants must be guaranteed as well. The Committee encourages States parties to comprehensively apply the Health Principles of Housing 5/ prepared by WHO which view housing as the environmental factor most frequently associated with conditions for disease in epidemiological analyses; i.e. inadequate and deficient housing and living conditions are invariably associated with higher mortality and morbidity rates; (e) Accessibility. Adequate housing must be accessible to those entitled to it. Disadvantaged groups must be accorded full and sustainable access to adequate housing resources. Thus, such disadvantaged groups as the elderly, children, the physically disabled, the terminally ill, HIV-positive individuals, persons with persistent medical problems, the mentally ill, victims of natural disasters, people living in disaster-prone areas and other groups should be ensured some degree of priority consideration in the housing sphere. Both housing law and policy should take fully into account the special housing needs of these groups. Within many States parties increasing access to land by landless or impoverished segments of the society should constitute a central policy goal. Discernible governmental obligations need to be developed aiming to substantiate the right of all to a secure place to live in peace and dignity, including access to land as an entitlement; (f) Location. Adequate housing must be in a location which allows access to employment options, health-care services, schools, child-care centres and other social facilities. This is true both in large cities and in rural areas where the temporal and financial costs of getting to and from the place of work can place excessive demands upon the budgets of poor households. Similarly, housing should not be built on polluted sites nor in immediate proximity to pollution sources that threaten the right to health of the inhabitants; (g) Cultural adequacy. The way housing is constructed, the building materials used and the

policies supporting these must appropriately enable the expression of cultural identity and diversity of housing. Activities geared towards development or modernization in the housing sphere should ensure that the cultural dimensions of housing are not sacrificed, and that, inter alia, modern technological facilities, as appropriate are also ensured. 9. As noted above, the right to adequate housing cannot be viewed in isolation from other human rights contained in the two International Covenants and other applicable international instruments. Reference has already been made in this regard to the concept of human dignity and the principle of non-discrimination. In addition, the full enjoyment of other rights - such as the right to freedom of expression, the right to freedom of association (such as for tenants and other community-based groups), the right to freedom of residence and the right to participate in public decision-making - is indispensable if the right to adequate housing is to be realized and maintained by all groups in society. Similarly, the right not to be subjected to arbitrary or unlawful interference with one's privacy, family, home or correspondence constitutes a very important dimension in defining the right to adequate housing. 10. Regardless of the state of development of any country, there are certain steps which must be taken immediately. As recognized in the Global Strategy for Shelter and in other international analyses, many of the measures required to promote the right to housing would only require the abstention by the Government from certain practices and a commitment to facilitating "self-help" by affected groups. To the extent that any such steps are considered to be beyond the maximum resources available to a State party, it is appropriate that a request be made as soon as possible for international cooperation in accordance with articles 11 (1), 22 and 23 of the Covenant, and that the Committee be informed thereof. 11. States parties must give due priority to those social groups living in unfavourable conditions by giving them particular consideration. Policies and legislation should correspondingly not be designed to benefit already advantaged social groups at the expense of others. The Committee is aware that external factors can affect the right to a continuous improvement of living conditions, and that in many States parties overall living conditions declined during the 1980s. However, as noted by the Committee in its General Comment 2 (1990) (E/1990/23, annex III), despite externally caused problems, the obligations under the Covenant continue to apply and are perhaps even more pertinent during times of economic contraction. It would thus appear to the Committee that a general decline in living and housing conditions, directly attributable to policy and legislative decisions by States parties, and in the absence of accompanying compensatory measures, would be inconsistent with the obligations under the Covenant. 12. While the most appropriate means of achieving the full realization of the right to adequate housing will inevitably vary significantly from one State party to another, the Covenant clearly requires that each State party take whatever steps are necessary for that purpose. This will almost invariably require the adoption of a national housing strategy which, as stated in paragraph 32 of the Global Strategy for Shelter, "defines the objectives for the development of shelter conditions, identifies the resources available to meet these goals and the most costeffective way of using them and sets out the responsibilities and time-frame for the implementation of the necessary measures". Both for reasons of relevance and effectiveness, as well as in order to ensure respect for other human rights, such a strategy should reflect extensive genuine consultation with, and participation by, all of those affected, including the homeless, the inadequately housed and their representatives. Furthermore, steps should be taken to ensure coordination between ministries and regional and local authorities in order to

reconcile related policies (economics, agriculture, environment, energy, etc.) with the obligations under article 11 of the Covenant. 13. Effective monitoring of the situation with respect to housing is another obligation of immediate effect. For a State party to satisfy its obligations under article 11 (1) it must demonstrate, inter alia, that it has taken whatever steps are necessary, either alone or on the basis of international cooperation, to ascertain the full extent of homelessness and inadequate housing within its jurisdiction. In this regard, the revised general guidelines regarding the form and contents of reports adopted by the Committee (E/C.12/1991/1) emphasize the need to "provide detailed information about those groups within ... society that are vulnerable and disadvantaged with regard to housing". They include, in particular, homeless persons and families, those inadequately housed and without ready access to basic amenities, those living in "illegal" settlements, those subject to forced evictions and low-income groups. 14. Measures designed to satisfy a State party's obligations in respect of the right to adequate housing may reflect whatever mix of public and private sector measures considered appropriate. While in some States public financing of housing might most usefully be spent on direct construction of new housing, in most cases, experience has shown the inability of Governments to fully satisfy housing deficits with publicly built housing. The promotion by States parties of "enabling strategies", combined with a full commitment to obligations under the right to adequate housing, should thus be encouraged. In essence, the obligation is to demonstrate that, in aggregate, the measures being taken are sufficient to realize the right for every individual in the shortest possible time in accordance with the maximum of available resources. 15. Many of the measures that will be required will involve resource allocations and policy initiatives of a general kind. Nevertheless, the role of formal legislative and administrative measures should not be underestimated in this context. The Global Strategy for Shelter (paras. 66-67) has drawn attention to the types of measures that might be taken in this regard and to their importance. 16. In some States, the right to adequate housing is constitutionally entrenched. In such cases the Committee is particularly interested in learning of the legal and practical significance of such an approach. Details of specific cases and of other ways in which entrenchment has proved helpful should thus be provided. 17. The Committee views many component elements of the right to adequate housing as being at least consistent with the provision of domestic legal remedies. Depending on the legal system, such areas might include, but are not limited to: (a) legal appeals aimed at preventing planned evictions or demolitions through the issuance of court-ordered injunctions; (b) legal procedures seeking compensation following an illegal eviction; (c) complaints against illegal actions carried out or supported by landlords (whether public or private) in relation to rent levels, dwelling maintenance, and racial or other forms of discrimination; (d) allegations of any form of discrimination in the allocation and availability of access to housing; and (e) complaints against landlords concerning unhealthy or inadequate housing conditions. In some legal systems it would also be appropriate to explore the possibility of facilitating class action suits in situations involving significantly increased levels of homelessness. 18. In this regard, the Committee considers that instances of forced eviction are prima facie

incompatible with the requirements of the Covenant and can only be justified in the most exceptional circumstances, and in accordance with the relevant principles of international law. 19. Finally, article 11 (1) concludes with the obligation of States parties to recognize "the essential importance of international cooperation based on free consent". Traditionally, less than 5 per cent of all international assistance has been directed towards housing or human settlements, and often the manner by which such funding is provided does little to address the housing needs of disadvantaged groups. States parties, both recipients and providers, should ensure that a substantial proportion of financing is devoted to creating conditions leading to a higher number of persons being adequately housed. International financial institutions promoting measures of structural adjustment should ensure that such measures do not compromise the enjoyment of the right to adequate housing. States parties should, when contemplating international financial cooperation, seek to indicate areas relevant to the right to adequate housing where external financing would have the most effect. Such requests should take full account of the needs and views of the affected groups. Notes * Contained in document E/1992/23. 1/ Official Records of the General Assembly, Forty-third Session, Supplement No. 8, addendum (A/43/8/Add.1). 2/ Commission on Human Rights resolutions 1986/36 and 1987/22; reports by Mr. Danilo TĂźrk, Special Rapporteur of the Sub-Commission (E/CN.4/Sub.2/1990/19, paras. 108-120; E/CN.4/Sub.2/1991/17, paras. 137-139); see also Sub-Commission resolution 1991/26. 3/ See, for example, article 25 (1) of the Universal Declaration on Human Rights, article 5 (e) (iii) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, article 14 (2) of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, article 27 (3) of the Convention on the Rights of the Child, article 10 of the Declaration on Social Progress and Development, section III (8) of the Vancouver Declaration on Human Settlements, 1976 (Report of Habitat: United Nations Conference on Human Settlements (United Nations publication, Sales No. E.76.IV.7 and corrigendum), chap. I), article 8 (1) of the Declaration on the Right to Development and the ILO Recommendation Concerning Workers' Housing, 1961 (No. 115). 4/ See footnote 1/. 5/ Geneva, World Health Organization, 1990. ÂŠ1996-2001 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights Geneva, Switzerland