/alternativer.lengevrendeUDI

Alternative ordninger, materielle regler med kommentarer 1. Avgrensning De foreslåtte ordningene gjelder ureturnerbare personer med endelig avslag i asylsaken.

Utviste utlendinger som ikke kan uttransporteres bør ikke omfattes av ordningen.

Hovedhensynet bak den foreslåtte ordningen er riktignok å skåne utlendingen for å leve i uoverskuelig fremtid i en usikker situasjon med trussel om uttransportering hengende over hodet. Man kan hevde at dette hensynet må ha samme vekt for ureturnerbare utviste utlendinger, som for ureturnerbare asylsøkere med endelig avslag. Grunnlaget er imidlertid prinsipielt forskjellig for de to typene negative vedtak I utvisningssakene har myndighetene fattet vedtak om at utlendingen er uønsket i riket på grunn av straffbare forhold, mens avslagene i asylsaker bygger på en vurdering av beskyttelsesbehovet og av om andre humanitære grunner gir grunnlag for opphold i Norge. Den svenske ordningen med foreldelse omfatter for øvrig heller ikke personer som er utvist på grunn av straffbare forhold.

Høyesterett sier riktignok i dommen fra 21.03.03, om gyldigheten av et ikke iverksatt utvisningsvedtak fra 1994, at den utviste utlendingen vil måtte få en oppholdstillatelse, dersom han gir verifiserbare opplysninger om identiteten og uttransportering allikevel ikke kan gjennomføres. Dette er imidlertid ikke noe avgjørende argument for å la utviste omfattes av en mer formalisert ordning for vurdering av oppholdstillatelser for ureturnerbare, så lenge mulighetene for å begjære omgjøring fremdeles er til stede. En liknende ordning for utviste krever dermed utredning og avveining av flere og andre typer hensyn, blant annet kommer forholdet mellom statens rett til å regulere hvilke utlendinger som skal få oppholde seg i riket og menneskerettighetene mer på spissen for denne gruppen.

2. Aktuelle hjemler i utlendingsloven og -forskriften Forutsetningen for drøftelsen nedenfor er at utlendingen begjærer omgjøring av det endelige avslaget i asylsaken, og at begjæringene behandles innenfor rammene av eksisterende regler i lov og forskrift. Det vil da måtte utarbeides nye retningslinjer for behandlingen av disse sakene.

Aktuelle hjemler vil være lovens § 8 annet ledd og utlendingsforskriftens § 21 annet ledd, eventuelt femte ledd. Kriteriene for tillatelser etter disse bestemmelsene er ”sterke menneskelige hensyn” eller ”særlig tilknytning til riket”.

Det bærende synspunktet i forslaget til ny ordning er ønsket om å sette en tydelig grense for hvor lenge utlendingen bør kunne oppholde seg i Norge med trussel om uttransportering hengende over hodet, uten å få formalisert oppholdsgrunnlaget. Av hensyn til utlendingen selv tillegges det faktum at vedkommende har oppholdt seg her i lang tid, i en usikker situasjon og med svært begrensede rettigheter dermed i seg selv betydelig vekt i vurderingen av om vedkommende bør få oppholdstillatelse. Det mest dekkende kriteriet vil da være ”sterke menneskelige hensyn”, mens tilknytningen til riket kommer inn som et tilleggsmoment.

Hvilken forskriftshjemmel som er aktuell, er avhengig av hva søkeren påberoper seg i omgjøringsbegjæringen. Dersom vedkommende påberoper seg frykt for forfølgelse, vil anførslene måtte vurderes etter reglene om asyl. Beskyttelsesbehovet er allerede vurdert og avslått i disse sakene, for de fleste gjennom flere omgjøringsbegjæringer etter det første

endelige avslaget. De færreste i denne gruppen vil nok ha krav på asylstatus eller oppholdstillatelse av beskyttelsesgrunner, slik at vurderingen ender med avslag. I slike tilfelle gir forskriftens § 21 annet ledd hjemmel for å vurdere om tillatelse bør gis på grunn av sterke menneskelige hensyn eller tilknytning til riket i medhold av lovens § 8 annet ledd.

Forskriftens § 21 femte ledd (tidligere tredje ledd) gjelder utlendinger som ikke har påberopt seg å ha behov for beskyttelse, og er aktuell der det ikke anføres beskyttelsesbehov i omgjøringsbegjæringen.

3. Innholdet i de nye reglene 3.1 Personer der tvungen retur er umulig på grunn av praktiske returhindringer knyttet til hjemlandets forhold Dersom myndighetene ikke har kunnet gjennomføre uttransportering av utlendingen innen fem(evt 6 eller 7) år etter endelig avslag på søknaden om asyl, kan utlendingen etter søknad gis oppholds- og arbeidstillatelse. Det er en forutsetning at det ikke er tvil om utlendingens identitet. Det er videre en forutsetning at utlendingen oppholder seg i riket og har gjort det sammenhengende i perioden etter endelig avslag, og at det på vedtakstidspunktet ikke er grunnlag for utvisning, jf utlendingslovens § 29.

3.1.1 Kommentarer Dette forslaget er ment å omfatte personer der tvungen retur ikke har blitt gjennomført fordi samarbeid med hjemlandets myndigheter om retur er umulig. Forutsetningen i annet punktum om at det ikke må være tvil om identiteten, gjør at personer som ikke har kunnet returneres på grunn av uklar identitet ikke er omfattet.

Fristens lengde er skjønnsmessig fastsatt, etter en avveining i hovedsak av ønsket om å unngå uheldige signaleffekter til personer med endelig avslag og på den andre siden hensynet til den faktiske situasjonen de aktuelle utlendingene befinner seg i.

3.1.2 Begrenset tillatelse Forskriftens § 21 sjuende ledd gir videre adgang til å begrense tillatelsene hva innhold og varighet angår. Tillatelsene kan gis uten adgang til fornyelse, og det kan fastsettes at den ikke skal gi grunnlag for familiegjenforening eller for bosettingstillatelse.

Tillatelser uten adgang til fornyelse er mindre aktuelt for denne gruppen, siden hovedbegrunnelsen for ordningen er ønsket om å sette en grense for hvor lenge utlendingen skal kunne oppholde seg i Norge etter endelig avslag uten å få formalisert oppholdsgrunnlaget. Det samme synspunktet gjør at det også ville være problematisk å gjøre adgangen til fornyelse avhengig av at samarbeid med hjemlandets myndigheter om retur heller ikke er mulig på den tiden det søkes om fornyelse. 1 Svenske myndigheter gir for øvrig ”normale” tillatelser med fulle rettigheter i disse sakene. Tillatelsene bør derfor gis med adgang til fornyelse etter de reglene som normalt gjelder, og det er heller ingen grunn til å gjøre begrensninger i retten til familiegjenforening eller bosettingstillatelse.

1

Jeg antar at når forskriften gir adgang til å avskjære mulighetene for fornyelse helt, må det også være adgang til å gjøre noe mindre – nemlig å beholde muligheten for fornyelse, men å gjøre den avhengig av vilkår, så lenge vilkåret ikke er usaklig, urimelig tyngende, i strid med lovens formål osv.

3.2 Personer der tvil om identiteten er til hinder for tvungen retur Dersom myndighetene åtte (eventuelt 9 eller 10) år etter endelig avslag i asylsaken ikke har kunnet gjennomføre uttransportering fordi utlendingens identitet ikke er klarlagt, kan utlendingen etter søknad gis oppholds- og arbeidstillatelse. Det er en forutsetning at utlendingen oppholder seg i riket og har gjort det sammenhengende i perioden etter endelig avslag, og at det på vedtakstidspunktet ikke er grunnlag for utvisning, jf utlendingslovens § 29.

3.2.1 Kommentarer I disse sakene må man veie myndighetenes legitime interesse i å kjenne identiteten til utlendinger som får oppholdstillatelse i Norge, og det faktum at det er utlendingens tilbakeholdelse av verifiserbare opplysninger om egen identitet som er bakgrunnen for at han fremdeles befinner seg her, opp mot ønsket om å sette et skjæringspunkt for hvor lenge en fastlåst situasjon med begrensede rettigheter for utlendingen kan vare.

Hva fare for krenkelse av menneskerettighetene angår, er det problematisk å si noe entydig og generelt om hvorvidt den faktiske situasjonen er alvorlig nok til at det går noen grense for varigheten, og hvor denne grensen nærmere bestemt går. I dommen beskrevet i rapporten har Høyesterett forståelse for at den usikre situasjonen, som har vart så lenge som i ni år fra utvisningsvedtaket, må være en psykisk belastning, men mener at belastningene samlet sett ikke har en slik tyngde at de representerer noe brudd på EMK artikkel 3. At retten i denne konkrete saken kom til at ni års faktisk opphold i Norge med svært begrensete rettigheter ikke representerte noen krenkelse av EMK artikkel 3, gir en antydning om hvor grensen k a n gå – nemlig ni år eller lenger - men det er i utgangspunktet heller ikke utelukket at retten i en lignende sak kan komme til et annet resultat hva varigheten angår, slik at kortere varighet anses som krenkelse. Det avhenger av den innbyrdes vekten av de enkelte momentene i den konkrete saken. Det kan for øvrig være nyttig å huske at når det gjelder krenkelser av EMK, er det ikke Høyesterett, men Den europeiske menneskerettighetsdomstolen som har det siste ordet.

Fristen for vurdering av saken med større vekt på varigheten av den faktiske situasjonen bør uansett være lenger for gruppen med uklar identitet, siden disse utlendingene selv i stor grad har et ansvar for at uttransportering ikke har vært mulig. En frist på åtte – ti år burde ivareta hensynet til menneskerettighetene med god margin, og samtidig signalisere at det ikke er enkelt å få oppholdstillatelse i Norge ved å holde tilbake opplysninger om sin identitet.

3.2.2 Begrenset tillatelse Forskriftens § 21 sjuende ledd gir som nevnt muligheter for å gi tillatelser med begrensninger, blant annet kan tillatelse gis uten mulighet for fornyelse. Velger man å gjøre fornyelse av tillatelsen avhengig av at utlendingen legger frem verifiserbare opplysninger om identiteten, legger man et press på utlendingen til å klargjøre identiteten og sender samtidig et signal om at vedvarende tilbakeholdelse av opplysninger om egen opprinnelse ikke skal være en vei til mulig oppholdstillatelse i Norge. Fornyelse bør da som hovedregel avslås, dersom opplysningene ikke blir fremlagt. Siden det i første omgang er usikkert om tillatelsen vil bli fornyet, er det naturlig at den da heller ikke bør danne grunnlag for familiegjenforening eller bosettingstillatelse før den eventuelt blir fornyet.

.

4. Kirkeasyl Kirkeasylantene er i utgangspunktet ikke ureturnerbare – grunnen til at disse personene befinner seg i Norge etter endelig avslag, er at de unndrar seg effektuering ved ü benytte seg av myndighetenes respekt for kirkerommet. De fanges ikke opp av forslagene ovenfor, siden ürsaken til at de ikke kan uttransporteres verken er uklar identitet eller praktiske samarbeidsproblemer med hjemlandets myndigheter.