/Bakgrunnsnotat-Ingenmenneskererulovlige by Norsk Folkehjelp

Bakgrunnsnotat: Behov for regularisering av oppholdet til papirløse med lang botid i Norge Norge er i ferd med å få en økende underklasse av mennesker som har levd her i inntil 17 år uten rettigheter, og ofte i stor nød. Mens det store flertallet EU-land har gjennomført ulike former for regulariseringer av opphold for såkalte ”papirløse”,1 skiller Norge seg ut ved å ha en av de strengeste tilnærmingene til problemstillingen. Bare blant land med mer eller mindre sammenlignbare forhold som Norge gjennomførte Sverige en omfattende regularisering i 2006 hvor 17 000 avviste asylsøkere fikk opphold etter en ny behandling av søknaden. Belgia gjennomførte sin siste regularisering i 2009 hvor ca. 25 000 fikk opphold, og Nederland sin siste regularisering i 2007 hvor ca. 30 000 fikk opphold. Når regulariseringer har blitt gjennomført i så mange land, har det bakgrunn i primært to forhold: På den ene siden de sterke humanitære hensynene som gjør seg gjeldende for mennesker som har levd papirløst gjennom en årrekke. På den andre siden det mer pragmatiske hensynet til kontroll over arbeidsmarkedet og ønsket om å motvirke en stor, svart arbeidssektor med høy grad av utnyttelse av sårbare mennesker. De samme hensynene gjør seg åpenbart gjeldende også i Norge.2 Det er også verdt å merke seg at andre land, ved siden av regulariseringene, også har grunnleggende bestemmelser som skiller seg markant fra den norske tilnærmingen. I Frankrike er det eksempelvis slik at utenlandske borgere som fyller 18 i Frankrike, normalt har krav på fransk statsborgerskap hvis de har gått på skole i Frankrike i minst tre år. Hvem er de? Det har vært relativt lite forskning om denne gruppen. Statistisk sentralbyrå fikk nylig i oppdrag fra UDI å kartlegge hvor mange personer som oppholder seg ulovlig i Norge, og konkluderte med et anslag på 18 196 irregulære innvandrere, herunder 12 325 forhenværende asylsøkere som har fått endelig avslag. Forsker Li Chun Zhang ved SSB, som hadde ansvaret for rapporten, uttalte at tallene er veldig usikre, ettersom de er basert på teoretiske beregninger, ikke empiriske undersøkelser. Tallene kan 1 2

International Centre for Migration Policy Development (ICMPD), februar 2009. Se ICMPD, 2009.

ifølge disse beregningene variere fra cirka 10.500 til nærmere 32.000. Tallmaterialet er basert på befolkningsdata, registrering av innvandrere med midlertidig tillatelse (asylsøkere), skolebarn og sykehuspasienter, og informasjon fra arbeidsgivere, politi, humanitære organisasjoner, etc. Antallet inkluderer også personer som har fått endelig avslag helt nylig, og som i løpet av relativt kort tid vil bli returnert; dette er en kategori som det ikke er naturlig å regne med blant de ”papirløse” i vår sammenheng. Antall mennesker med lang botid, eksempelvis over 5 år etter endelig avslag, er åpenbart atskillig lavere; vi vil anslå at det ikke dreier seg om mer enn 1500 - 3000 personer. Det er langt fra en ensartet gruppe, men etter vår erfaring har de aller fleste søkt om beskyttelse, fått avslag og ikke returnert til hjemlandet, slik også SSB konkluderte. Svært mange i denne gruppen er det heller ikke mulig for politiet å tvangsreturnere til hjemlandet. Det er viktig for oss å presisere at de fleste i denne gruppen kommer fra verdens mest urolige områder, hvor det er en svært ustabil sikkerhetssituasjon; land som nylig har vært i krigslignende tilstander/borgerkrig; og land hvor menneskerettighetene i svært liten grad blir respektert. Personene som organisasjonene har kontakt med, er blant annet fra følgende land: Iran, Etiopia, Eritrea, Irak, Sri-Lanka, Afghanistan, Somalia, DR Kongo og Tsjetsjenia, i tillegg til palestinere fra ulike områder. Dette er de samme landene som Politiets utlendingsenhet oppgir er vanskelige å tvangsreturnere til. Hvordan lever de? Livsforholdene varierer betraktelig. De papirløse omfatter personer som: 1. Har levd i mottak i årevis, også over ti år. 2. Har etablert mer eller mindre selvstendige tilværelser med egen leilighet/hybel, og livnærer seg på et nokså kurant nivå enten gjennom ”legalt” eller svart arbeid. Selv om de normalt ikke har hatt lov til å arbeide, har skattekort lenge blitt utstedt, noe som har muliggjort arbeid også på det legale arbeidsmarkedet. 3. Overlever primært gjennom grov utnytting på arbeidsmarkedet, med lønn ned til 20 kroner timen og kummerlige boforhold på arbeidsstedet sammen med flere andre. 4. Overlever gjennom seksuell utnytting, enten ved å prostituere seg åpent, eller ved å bo hos noen som forventer seksuelle gjenytelser. 5. Er hjemløse, tilbringer det meste av tiden utendørs, eventuelt hos bekjente i perioder, og eksempelvis har panting av flasker som primær næringsvei. For alle personene er tilværelsen preget av ekstrem usikkerhet og uforutsigbarhet, og for alt for mange av ekstrem sosial nød. Erfaringene fra både Helsesenteret for papirløse, drevet av Kirkens Bymisjon og Røde Kors, og andre organisasjoner som møter enkeltpersonene, viser også at en høy andel lever med varige, og i en del tilfeller alvorlige, helseproblemer av både fysisk og psykisk art. Ikke minst er den psykiske slitasjen på mange av dem som lever papirløst enorm. Den tyngre

problematikken som Helsesenteret for papirløse migranter opplever, omfatter blant annet posttraumatisk stress som følge av krigsopplevelser, voldtekt, rasistisk motivert vold på reisen til Norge og suicidalitet. Det er også verdt å ta med seg at situasjonen for de papirløse setter sitt preg på flere av de nasjonale gruppene de tilhører. Eksempelvis mange etiopiere og somaliere som har oppholdstillatelse i Norge, og eventuelt norsk statsborgerskap, opplever en sterk forpliktelse til å bistå landsmenn som befinner seg i en prekær situasjon. Situasjonen med et relativt stort antall papirløse innen enkelte grupper (eksempelvis noen hundre etiopiske papirløse gjennom mange år) gir derfor en nokså betydelig tilleggsbyrde og slitasje for gruppene som sådan, og blir ofte stående som en sterkt opplevd urett fra det norske samfunnets side. Hvorfor velger de å bli? For mange av de papirløse fortoner virkeligheten seg slik at uansett hvor vanskelig livssituasjonen er i Norge, er retur likevel ikke et reelt alternativ. Mens det for noen primært handler om manglende fremtidsutsikter i hjemlandet, har mange rømt fra traumatiske opplevelser og overgrep. I en undersøkelse fra Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress fremkommer det at flertallet av dem som kommer til Norge og søker om asyl, har vært utsatt for drapsforsøk, tortur eller voldtekt. I rapporten fremkommer følgende på side 8: ”Med basis i den delen av HTQ som består av spørsmål vedrørende hendelser som en antar er svært belastende og potensielt traumatiserende, oppgir 76,5 % at de har vært ”nær ved å bli drept” og hele 67 % har opplevd drap på familie og/eller venner. Av kvinnene har 31,4 % opplevd å bli voldtatt, og blant mennene er tilsvarende tall 13,6 % (for hele utvalget utgjør dette 21,5 %). Forskjellen mellom kjønnene er svært liten når det gjelder torturerfaringer. I utvalget er det 57,3% som oppgir å ha blitt torturert. I tillegg oppgir en stor del at de har opplevd at basale behov ikke har vært dekket, slik som sted å bo, tilgang på mat og vann, og nødvendig hjelp ved sykdom.”3 De fleste som er i kontakt med organisasjonene forteller om frykt for å returnere på grunn av risiko for fengsling, tortur og i verste fall drap på bakgrunn av deres etnisitet, religion eller egen eller familiens politiske tilhørighet/virksomhet. En del har allerede blitt utsatt for grov forfølgelse (herunder fengslinger, voldtekt eller andre former for tortur) og frykter nye overgrep ved retur. Noen frykter også skammen det medfører å være offer for overgrep, og i enkelte saker har familien avvist dem; særskilt gjelder dette kvinner som er blitt utsatt for voldtekt. At de har fått avslag på asylsøknaden fordi det ikke anses å være risiko for ny forfølgelse, endrer naturligvis ikke på at mange har en alvorlig erfaringsbakgrunn, og at denne stadig danner bakteppe for de valgene de foretar. Andre frykter at de eller deres familie kan bli et tilfeldig offer for bombeangrep, vilkårlig rammes av krigshandler, etc., på grunn av den generelle sikkerhetssitasjon i hjemlandet. Det er også på det rene at det blant de papirløse befinner seg en del personer som har fått avslag selv om de faller 3

http://nkv-web01.osl.basefarm.net/biblioteket/Publikasjoner/PsykiskHelseMottak.pdf

innenfor kategorier som UNHCR anser som beskyttelstrengende. Det er ingen tvil om at avslagene er gyldige og at de plikter å rette seg etter dem, men det er heller ingen tvil om at de ofte opplever en høyst reell frykt. Samtidig som det er snakk om en svært uensartet gruppe, er en fellesnevner blant mange av dem som henvender seg til organisasjonene deres uomtvistelige subjektive frykt for retur. Papirløse barn En spesielt sårbar gruppe blant de papirløse er de papirløse barna. Norske myndigheter har tidligere gitt opphold til mindre grupper av lengeværende barn i flere omganger. Nå i 2010 er situasjonen igjen den samme: Stadig flere barn vokser opp i Norge som papirløse. Oftest dreier det seg om barn som kommer fra land hvor det har vært væpnede konflikter, uro, og/eller land der sikkerhetssituasjonen er svært labil, og der fravær av grunnleggende menneskerettigheter er fremtredende. Mange av barna har traumatiske opplevelser fra hjemlandet eller fra flukten fra hjemlandet. Blant tidligere regulariseringsordninger for barn kan nevnes barn i kirkeasyl i 1996, midlertidig forskrift i 2004 hvor barn som hadde bodd 3 år eller lenger fikk opphold, og senest de ”berostilte barna” (3 års botid per 01.04.07) høsten 2006 i forbindelse med ny forskriftsbestemmelse, hvor 470 mennesker fikk opphold. Igjen vokser antallet barn med lang botid i Norge. De kan ikke tvangsreturneres, og foreldrene opplever faren ved retur så dramatisk at de velger å bli værende i Norge, tross den vanskelige livssituasjonen. Barna har ikke valgt sin skjebne, de blir ofre for foreldrenes vurderinger og valg og myndighetenes politikk. De står igjen uten rettigheter og en dramatisk hverdag, og vi har ofte møtt helsepersonell og andre barnefaglige ressurser som har uttrykt sterk bekymring for barna det gjelder. Vi siterer to av dem: "Dette skaper angst og uttrygghet hos barn, samt en økende mistillit til det norske samfunnet. Jeg observerer nå at tidligere harmoniske, pliktoppfyllende, veltilpassa barn, sliter med konsentrasjonsproblemer, humørsvingninger, tristhet, magesmerter og uro. Ungdomsskolen har flere ganger meldt sin bekymring for xxx, som sliter med depresjon, konsentrasjonsproblemer og økende aggresjon." "Som barnefaglig ansatt ved … statlig mottak, er jeg nå svært bekymret for det presset som disse barna har levd under i mange år, den belastningen den nåværende situasjonen har skapt for dem og den negative utviklingen disse barna nå viser." Barna har brutt med hjemlandet, og etter flere år i Norge har de utviklet en sterk tilknytning til det nye landet. Etter år i usikkerhet og vage håp om en fremtid hvor de kan føle trygghet og leve uten frykt, bør disse barna bli ivaretatt. En retur etter mange år vil for de fleste oppleves som et dramatisk oppbrudd, som igjen kan medføre ytterligere traumer i disse barnas liv. Det kan være ingen tvil om at dette berører sentrale bestemmelser i Barnekonvensjonen, ikke minst hensynet til barnets beste (artikkel 3).

Dagens meget restriktive praktisering av forskriftsbestemmelsen som skal ivareta barnas tilknytning til riket (utlendingsforskriftens § 8-5) medfører at det er behov for en styrking av barnas rettigheter i forskriftsform, da vi dessverre ser i flere og flere saker at vurderingen av barnas beste taper mot de innvandringspolitiske hensynene. Organisasjonene har kontakt med flere familier hvor barna har gått på skole i inntil åtte år uten at oppholdstillatelse er gitt. Standardbegrunnelsen fra UNE i slike saker er som følger: ”UNE mener at barna i utgangspunktet har opparbeidet seg slik tilknytning til riket som tilsier at det foreligger sterke menneskelige hensyn. Imidlertid taler sterke innvandringspolitiske hensyn mot at tillatelse skal gis.” I essens mener vi det må kunne slås fast at forskriftsbestemmelsen per i dag ikke anvendes i tråd med Stortingets intensjon. Det er derfor behov for en ytterligere klargjøring for å beskytte barnas grunnleggende velferd. Etter flere år i usikkerhet og frykt må disse barna omsider ha krav på at voksne mennesker fatter voksne beslutninger om omsorg. Det må således settes en grense for hvor lenge barn (uavhengig av alder) kan oppholde seg i Norge uten rettigheter. UDIs forslag fra 2003 UDI fremmet et konkret forslag om en regulariseringsordning, utarbeidet på initiativ fra og i samråd med Norsk senter for menneskerettigheter ved Universitetet i Oslo, i april 2003. UDIs forslag var at opphold kan innvilges fem år etter endelig avslag dersom det ikke er tvil om identitet, og åtte år ved tvil. Vi siterer fra UDIs rapport om lengeværende i mottak (april 2003): ”På et eller annet tidspunkt kan det spørres om myndighetene får et ansvar for å skjære igjennom og få satt strek. Uansett opprinnelig årsak, vil tidsmomentet i seg selv reise spørsmål om myndighetenes forhold til menneskerettighetene. Disse må forstås slik at det etter en viss tid, er nødvendig med en ny grundig vurdering hvor man i større grad vektlegger nye momenter slik som: at vedkommende har skikket seg vel, slått rot og tilpasset seg et nærmiljø, etablert nære relasjoner, skaffet seg opplæring og utdannelse, støttes av lokalmiljøet osv.” Hva gjaldt gjeldende restriktive praksis overfor lengeværende papirløse, uttalte UDI i rapporten: ”Arbeidsgruppen har stor forståelse for denne restriktive linjen, men vil samtidig understreke at man av humanitære og menneskerettslige hensyn må avveie disse allmennpreventive hensyn mot hensynet til det enkelte menneskes faktiske livssituasjon, når denne situasjon har bestått i en årrekke. Det er en stor belastning å leve i utrygghet i forhold til egen fremtid i mange år gjennom lang tid.” UDI berørte også de menneskerettslige spørsmålene: ”I forhold til gruppen av lengeværende er det særlig EMK art 3 (..utsatt for umenneskelig eller nedverdigende behandling), art. 8 (retten til et privatliv og et familieliv) og art. 12 (retten til å inngå ekteskap), som kan være aktuelle. Bestemmelsene omhandler inngrep

overfor mennesker, og tar for seg mange av de samme problemstillingene. Det dreier seg om respekt for den enkeltes menneskeverd, hvor muligheten for å utfolde sitt liv står sentralt.” UDI anså den gang situasjonen som så alvorlig at de også gikk inn for et umiddelbart amnesti for dem som hadde vært her aller lengst, nemlig åtte år etter endelig avslag. UDIs rapport gikk ikke inn på utnyttelsen av papirløse på det svarte arbeidsmarkedet. Ut fra organisasjonenes vurdering har dette problemet økt betraktelig siden UDI lagde sin rapport i 2003. Papirløse som tjener ned til 20 kroner timer er fanget i en situasjon hvor de er forsvarsløse mot grov utnyttelse. Det er ingen tvil om at slik utnyttelse forekommer i utstrakt grad innen enkelte bransjer, eller at papirløse per i dag utgjør en særlig form for utnyttbar arbeidskraft helt i bunnen av spekteret. I tillegg til hensynet til den enkelte som utnyttes, har samfunnet en egeninteresse i å motvirke en svart arbeidssektor som er så sterkt preget av kriminelle praksiser. Disse hensynene kommer i tillegg til de vurderingene som ble foretatt av UDI. Vi minner om at også Europarådets kommisjon mot rasisme og intoleranse (ECRI) i sin fjerde rapport om Norge, som ble offentliggjort i februar 2009, har anbefalt sterkt at ”norske myndigheter gjør det lettere å få oppholdstillatelse for ikke-statsborgere som av praktiske grunner ikke kan returnere til sine opprinnelsesland”. Tilsvarende anbefaling fremgikk også av ECRIs tredje rapport om Norge, av 2004. Dagens bestemmelse for voksne: Utlendingsforskriftens § 8-7 I henhold til Utlendingsforskriftens § 8-7 kan oppholdstillatelse gis til asylsøkere ”ved praktiske hindringer for retur som utlendingen ikke selv rår over”. I 2009 ble denne bestemmelsen ikke brukt i en eneste sak. Det kreves blant annet at den papirløse selv må ha forsøkt å returnere, noe som ikke er tilfelle for de fleste lengeværende papirløse. Selv for dem som samarbeider om retur, anvendes bestemmelsen så strengt at den bare rent unntaksvis kommer til anvendelse. Dette er med andre ord en bestemmelse som er mer eller mindre helt uten betydning, og den bidrar ikke til å redusere antallet papirløse i Norge. Organisasjonenes forslag til løsninger Organisasjonene kan ikke godta en varig papirløs underklasse i Norge bestående av mennesker som lever på ubestemt tid tilnærmet uten rettigheter. Spesielt alvorlig er det at denne situasjonen rammer barn. Selv om norske myndigheter har forpliktet seg til å prioritere barns beste, og selv om det er tatt inn i lovverket at barns tilknytning til Norge (eksempelvis gjennom barnehage, skole og sosialt nettverk) skal tillegges særlig vekt, ser vi at utlendingsmyndighetenes fortolkning fører til at flertallet av sakene avgjøres i barns disfavør. Vi ber derfor Regjeringen om å utarbeide bestemmelser som tydeliggjør at barns beste har forrang foran innvandringspolitiske hensyn, og at barn som har levd i Norge i lang tid (eksempelvis fire år regnet fra ankomst) skal gis oppholdstillatelse sammen med medfølgende familie.

Vi ber også Regjeringen om å utarbeide en bestemmelse som sikrer at det blir en grense for hvor mange år mennesker i Norge kan være ulovlige, uansett alder, i samsvar med UDIs forslag fra 2003. I utarbeidelsen av konkrete lovbestemmelser kan det også være naturlig å se hen til identitet, skjult/åpent bosted og kriminelle handlinger. Det er viktig å merke seg at hvis disse kriteriene skulle gjennomføres, ville antallet personer som omfattes etter all foreliggende informasjon være betraktelig lavere enn for tilsvarende regulariseringer i blant annet Sverige, Nederland og Belgia. Dette er i et internasjonalt perspektiv nokså nøkterne kriterier som først og fremst er ment å gi en løsning for de mest alvorlige situasjonene. Hva organisasjonene går inn for, er altså ikke et amnesti, men en regularisering med individuelle vurderinger ut fra konkrete kriterier.

Oktober 2010 Norsk Folkehjelp, Amnesty International Norge, Kirkens Bymisjon, Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF), Antirasistisk Senter, Etiopiske asylsøkeres forening i Norge, Mellomkirkelig råd, Human-Etisk Forbund, Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA), Redd Barna, Nettverk mot statlig rasisme, Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS), Juss-Buss, Afghan Refugee Committee, Blitz, Det iranske flyktningrådet i Norge, Flerkulturelt kirkelig nettverk (Norges Kristne Råd), Humanistisk Ungdom, Den norske Helsingforskomité, PRESS – Redd Barna Ungdom, Caritas, Nestekjærlighetskampanjen, Rådgivningsgruppa i Trondheim, Røde Kors Ungdom og PeoplePeace.