Memoria II Seminario Marcos Regulatorios IMFRs Bolivia 2013 by Webmaster ForoLACFR

Nuevos Modelos de Regulaci贸n y Supervisi贸n con Enfoque al Desarrollo Productivo con Visi贸n Social

Una publicación del Foro Latinoamericano y del Caribe de Finanzas Rurales - FOROLACFR Consejo Directivo • Presidenta: Isabel Cruz, AMUCSS, México • Vicepresidente. Julio Flores, ASOMIF, Nicaragua • Director: Martha Cuentas, COPEME, Perú • Director: Javier Vaca, RFR, Ecuador • Director: César Tocón, REDIMIF, Guatemala • Director: Néstor Castro, FINRURAL, Bolivia • Director: Carlos Cotto, ALPIMED, El Salvador • Director Ejecutivo: Percy Villazana

Diseño y diagramación: Percy Villazana y David Cotera

Copyrigth FOROLACFR 2013

Memoria del II Seminario Taller Internacional “Marcos Normativos y Regulatorios en Microfinanzas Rurales: Nuevos Modelos de Regulación y Supervisión con Enfoque al Desarrollo Productivo con Visión Social”

Nuevos Modelos de Regulación y Supervisión con Enfoque al Desarrollo Productivo con Visión Social

Introducción A pesar de dos décadas de desarrollo de las microfinanzas en nuestra región, el nivel de inclusión financiera y el financiamiento al desarrollo en zonas rurales sigue teniendo aún bajos niveles de desarrollo y de penetración en Latinoamérica y el Caribe. Lo anterior coincide con la persistencia de la pobreza rural y la ausencia de soluciones estructurales efectivas a la misma. En relación a los marcos regulatorios vigentes, se han logrado importantes aprendizajes pero quedan pendientes algunos ajustes que promuevan, además de la expansión de mercados en áreas urbanas, una mayor profundización en áreas rurales y atención a sectores productivos. Con este mensaje se planteó la convocatoria al Segundo Seminario Internacional sobre Marcos Regulatorios y es que la regulación tiene un gran impacto en el desarrollo porque además de definir el rostro político del país, configura el tipo de sociedad que se quiere lograr. Así, una sociedad más equitativa, justa, próspera e incluyente tendrá en su constitución, leyes y reglamentos, las directrices e incentivos para que todos los individuos trabajen en este sentido, o bien, limitar la conducta cuando se trasgredan estos principios, siempre y cuando exista el debido “rule enforcement1”. Esto es, el marco regulatorio define las reglas de la convivencia social, económica y política, por ende, sus efectos trascienden a toda persona que habite en el ámbito de su aplicación. Por otro lado, así como una ley puede fomentar y dinamizar el mercado; también puede obstaculizar, impedir y sesgar las capacidades de un determinado sector, tal y como ha ocurrido tratándose de la regulación financiera que se ha dirigido a las microfinanzas rurales. Por ello, el Foro Latinoamericano y del Caribe de Finanzas Rurales (FOROLACFR) llevó a cabo este segundo seminario internacional de marcos normativos del sector financiero con un enfoque hacia el desarrollo 1 Rule Enforcement: correcta aplicación de la ley o Estado de Derecho, pero las palabras en inglés son más precisas con lo que se quiere comunicar en cuanto a que no es suficiente un buen diseño, sino que todos los individuos, empresas y gobierno actúen dentro del marco de la legalidad.

productivo para tratar de responder: ¿Cuáles son las leyes financieras que favorecen la inclusión financiera, la profundización bancaria y fomentan el crédito productivo?. Esta gran pregunta trató de responderse durante los días 4 y 5 de noviembre de 2012 en Cochabamba, Bolivia, con exposiciones sobre las tendencias, innovaciones, puntos de vista de los diferentes países y modelos que permiten nutrir el debate internacional sobre las políticas públicas necesarias para que las microfinanzas rurales tengan un mayor impacto en la reducción de pobreza, sean proactivas en el financiamiento del desarrollo pero sobre todo, conocer los desaf íos que tienen por delante los operadores de finanzas rurales, sus redes, las autoridades regulatorias y los gobiernos en general para lograr un desarrollo más equitativo e incluyente. Por otra parte, Bolivia es un lugar simbólico dentro de la temática debido a que la nueva constitución política del país está derivando en un conglomerado de leyes secundarias, cuyo espíritu deja entrever que esta Nación tiene una visión de largo plazo, en la que se ha colocado al individuo y su bienestar en el centro de toda decisión político-económica; esto es, la acción privada y pública gira alrededor de los objetivos de desarrollo equitativo e incluyente de todos los habitantes, de manera que: acceso, oportunidad, equidad, participación, inclusión, son sustantivos que permean en todas y cada una de las capas de la legislación y actuación institucional, sin excepción de las finanzas, motivo por el cual merece la pena conocer lo que ocurre en Bolivia y seguir paso a paso su evolución, porque si los planteamientos son llevados a cabo en toda su extensión, Bolivia estará ocupando los primeros lugares de desarrollo humano en un corto tiempo. En este estado de cosas, el presente documento da cuenta de los principales análisis, tendencias y conclusiones del Seminario. En el primer capítulo, se detalla el contexto social de América Latina. El segundo capítulo presenta el caso de Bolivia, la entrada en vigor de la Ley 393 de Servicios

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Financieros y la experiencia de auto-regulación; el tercer capítulo detalla un marco conceptual de marcos regulatorios deseables para un buen desarrollo del sector financiero y el análisis comparativo de los países participantes. El cuarto capítulo desarrolla el tema del Desempeño Social en finanzas y cómo ha avanzado este debate desde el primer seminario internacional de Marcos

Regulatorios2, el quinto capítulo muestra los casos prácticos de operadores para finalmente establecer las conclusiones y principales resultados del encuentro.. 2 Véase la Memoria del Primer Seminario Taller Internacional “Marcos Normativos y Regulatorios en Microfinanzas Rurales: Tendencias actuales y análisis comparativo”, 5 y 6 de marzo 2012, La Paz, Bolivia, disponible en www.forolacfr.org

Nuevos Modelos de Regulación y Supervisión con Enfoque al Desarrollo Productivo con Visión Social

1. Contexto Latinoamericano: Microfinanzas y el Desarrollo Productivo Lo interesante de la normatividad y la regulación es que para hacerla se requiere el conocimiento del contexto social, económico y político; pero al mismo tiempo que se alimentan de su realidad, también la pueden modificar. En este sentido, para entender qué tipo de normas son las que necesitamos y qué realidad es la que se tiene que cambiar, en el Seminario se dieron ponencias sobre el estatus social y económico en América Latina y los factores externos que están alterando las formas de vida, particularmente, las crisis alimentarias recurrentes provocadas por cambio climático y volatilidad de precios internacionales. Así, en el mundo hay 1,400 millones de personas que viven con menos de US1.25 al día y de éstas, 868 millones padecen hambre. América Latina no escapa a esta realidad, ya que la pobreza abarca al 43.7% de la población y la pobreza extrema afecta aproximadamente a 70 millones de personas, aún cuando datos de organismos multilaterales señalas que la clase media aumentó de 103 a 152 millones de personas, entre 2003 y 2009. De tal manera que el gran lastre para los países latinos sigue siendo la pobreza y junto con esto, la concentración del ingreso y la riqueza. Por otra parte, la pobreza se ha feminizado, es decir, se ha ensanchado la brecha de desigualdad entre hombres y mujeres. Los gobiernos ejercen, año con año, un gigantesco gasto social del orden de 18.6% del Producto Interno Bruto para atender esta situación, pero la realidad es que la política social per se, no ha logrado erradicar la pobreza. Aunado a esto, el siglo XXI trae consigo un cambio en la dinámica de la civilización, ya que las crisis climáticas y alimentarias

son recurrentes y cada vez que esto sucede, se elevan los indicadores de inseguridad alimentaria. El incremento en el índice mundial de precios de alimentos en el año 2007 marcó el inicio de una nueva era en la que los alimentos dejaron de ser baratos3; ya sea por efecto del cambio climático que afecta grandes cosechas a nivel mundial o una demanda creciente de alimentos, lo cierto es que los precios dejaron de caer y las crisis alimentarias serán frecuentes, sobre todo para aquellos países dependientes de la importación de alimentos. Por lo anterior, la seguridad alimentaria ha recobrado fuerza y está en las prioridades de la agenda política internacional. Frente a estos nuevos paradigmas, los países están obligados a retomar políticas de producción de alimentos para evitar los shocks externos y garantizar la disponibilidad. Empero, son muy pocos los países –p.ej. Brasil- que han revalorado la agricultura familiar como un elemento potencial para la producción local de alimentos y por ende, de seguridad alimentaria y reducción de pobreza extrema. Probablemente esto se debe a que el desarrollo de la agricultura familiar, requiere de la organización de productores, la integración de cadenas de valor, transferencia de tecnología sustentable, desarrollo de negocios, formación de capital humano y sistemas financieros rurales disponibles. Asimismo, poco se ha valorado el rol que pueden tener las finanzas rurales como un factor complementario de las políticas de producción de alimentos y del enorme gasto social dirigido hacia la reducción de pobreza 3 “No more cheap food” fue el título del artículo publicado por The Economist ese año, en donde se anunciaba el fin de una era de alimentos baratos. N. del A.

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porque mientras que la exclusión financiera es de 80% en países emergentes4, por otra parte se está desperdiciando un potencial de 56 mil millones de dólares en remesas que bien podrían ser canalizados al ahorro e inversión, siempre y cuando la población tuviera acceso a sistemas financieros rurales integrales y eficientes. Por lo tanto, la atención a pobreza debe ser integral ya que las políticas aisladas 4 En países avanzados de la OCDE, la exclusión financiera es de 8%.

no resuelven un problema multidimensional y el razonamiento es sencillo: si una persona es pobre y padece hambre, esto la hará menos productiva y vulnerable, por lo que presentará dificultad para pagar un crédito, pero al mismo tiempo, si no tiene acceso a servicios financieros, tampoco puede ser sostenible en su salida de la pobreza.

Tendencias actuales y análisis comparativo

2. Bolivia: Parteaguas Internacional en Regulación Financiera para el Desarrollo En Bolivia, la reciente aprobación de la Ley 393 de Servicios Financieros fue catalogada por los expositores como un parte-aguas en materia de legislación financiera, susceptible de ser exhibida a nivel internacional por su alcance y alta orientación social. La Ley 393 sustituye a la abrogada Ley de Bancos y con ello se inicia una era de regulación que pone como centro del sistema financiero al consumidor, como prioridad el servicio y como finalidad detonar y diversificar las actividades productivas del país. Además, el servicio financiero se convierte en social y necesario, tal como se considera el acceso a la electricidad, al agua potable o la educación básica. El Estado es rector de la actividad financiera y así, los operadores bancarios y no bancarios se apegan a una serie de preceptos para que el servicio financiero tenga proximidad, adaptación a todo perfil de consumidor actual y potencial, inclusión generalizada, desarrollo de sectores estratégicos, innovación, desarrollo tecnológico, entre otros. Los principales elementos que componen la Ley 393 son los siguientes:

• Control de tasas para el crédito productivo, vivienda social y depósitos.

• Metas de cobertura geográfica.

• Niveles mínimos de cartera de crédito hacia

sectores productivos y estratégicos, principalmente las pequeñas y medianas empresas.

• Reconocimiento de entidades financieras comunales.

• Medidas de Protección al consumidor. • Control de comisiones. • Aprobación y registro de contratos. • Centrales de información. • Desarrollo de servicios financieros rurales. • Financiamiento para el desarrollo productivo:

• Garantías no convencionales, • Periodos de gracia, • Fomento para la innovación y desarrollo de tecnologías especializadas,

• Impulso al arrendamiento financiero y adquisición de maquinaria usada,

• Bancos Públicos, principalmente el Banco

de Desarrollo Productivo (BDP) y la posibilidad de crear bancos regionales en los otros niveles de gobierno, es decir: el estatal y el municipal.

2.1. E lementos diferenciadores del marco regulatorio financiero boliviano Las disposiciones de la Ley 393 se basan en un diagnóstico en el que por razones de rentabilidad privada, los bancos y la mayor parte de las entidades financieras,

concentraron sus puntos de acceso en zonas urbanas, dejando desatendidas las áreas rurales; asimismo, por ventajas financieras como rápida colocación y recuperación o

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menor riesgo, el crédito inevitablemente se ha sesgado hacia los sectores de servicios y comercio; en cambio, las actividades productivas como las primarias, ya sea por motivos de riesgo, largos periodos de recuperación, entre otros factores, se dejaron como la última opción de crédito para los intermediarios financieros. Así, Bolivia se ha convertido en un país de comerciantes, con estrechos sectores productivos primario y terciario y, por otra parte, aunque es líder mundial en materia de microfinanzas, su sector rural sigue siendo altamente excluido de los servicios financieros. Aunado a esto, los consumidores estaban desprotegidos frente a altas tasas de interés que lejos de reflejar las condiciones de un mercado en competencia, se asemejaban a las de uno oligopólico. Frente a este escenario, el gobierno boliviano se ha propuesto cambiar la composición económica del país y elevar su competitividad a nivel del comercio global. Para lograrlo, es necesario desarrollar una planta productiva diversificada, priorizando la productividad de la pequeña y mediana industria por su gran capacidad para generar empleo y poner en línea a todos los actores que contribuyan a estos fines. De ahí que uno de los elementos más polémicos de la Ley sea la firmeza del Estado Boliviano para regular tasas de interés, ya que generalmente son precios que se fijan por medio de la oferta y la demanda; no obstante, para el gobierno boliviano ya no es posible dejarlo al libre mercado debido a que reiterativamente el consumidor quedaba expuesto a altas tasas al momento de contratar un crédito y tasas negativas por sus depósitos, de tal suerte que esta intervención en tasas se realiza bajo los criterios de equidad y redistribución del ingreso. Por ello, las tasas activas tendrán un límite superior obligatorio para el crédito a la vivienda social y a la producción; así como un mínimo potestativo –no obligatorio- para los depósitos. El decreto de tasas tomará en consideración la heterogeneidad del sector, las diferentes estructuras, tipos de entidades financieras, costos y riesgos.

Quizá lo más importante en el tema de regulación de tasas, como en el resto de elementos de la Ley, es destacar que cada una de las políticas aisladas puede ser distorsionantes o quizá tener des-incentivos para una entidad financiera. No obstante, si se observa el conjunto de planteamientos, se está frente a un escenario coherente que busca romper círculos viciosos de exclusión financiera y estancamiento productivo, pero sobre todo, van alineando los incentivos para la generación de riqueza y que ésta se distribuya entre todos los agentes económicos, es decir, lograr crecimiento económico con igualdad social. Por lo tanto, las disposiciones para el establecimiento de límites mínimos de cartera en el sector productivo y la obligación para las entidades financieras de expandir su cobertura hacia todas las regiones operan bajo esta lógica de conjunto. Asimismo, las disposiciones no deberán ser implementadas en su totalidad por cada uno de los intermediarios financieros en el sector, sino que el modelo contempla la creatividad y dinamismo del mercado. Por ejemplo, no se obliga a que cada intermediario financiero abra puntos de venta a diestra y siniestra excediendo la demanda de una región; sino que lo que se busca es el establecimiento de alianzas estratégicas entre instituciones para lograr proximidad, cobertura total y viabilidad. Por otro lado, sin duda muchas de las nuevas obligaciones implican mayores costos para las instituciones financieras y sin que puedan elevarse las tasas o las comisiones, la función social del sector financiero consistirá precisamente en reducir márgenes de ganancia y reinvertir parte de las utilidades y rentas económicas en la provisión de servicios financieros a los sectores más necesitados y hacer llegar el servicio financiero a zonas que actualmente no son rentables, pero que no lo son, justamente porque han sido excluidas de los servicios financieros y no han detonado en todo su potencial productivo.

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2.2. Regulación favorable al sector rural Tratándose del sector rural, la Ley 393 prevé un capítulo exclusivo para el campo, aspecto que sienta un precedente para la legislación a nivel latinoamericano. En este capítulo resaltan elementos como el reconocimiento de garantías no convencionales, eliminándose una barrera sustancial para las zonas de producción rural, ya que buena parte de su exclusión recae en la falta de colaterales. Con un razonamiento sencillo pero potente, la autoridad señala que dar crédito sólo a aquél que puede dejar bienes en garantía conlleva a una mayor concentración de la riqueza, pues tendrá la posibilidad de incrementar sus activos y accederá a más crédito; en cambio, un productor rural no recibe crédito porque no tiene bienes en garantía y en consecuencia, dif ícilmente los tendrá, perpetuando su condición de marginalidad. Con los cambios en la ley lo que se busca es eliminar este tipo de círculos viciosos y evitar la concentración del crédito –y la riqueza- en un segmento de la población. Por otra parte, la autoridad reconoce que se está elevando a rango de Ley, lo que ya es una práctica común para las microfinanzas, de tal suerte que esto sólo permite su regulación, masificación y mayor flujo de fondos hacia estratos de población de bajos ingresos que pueden presentar colaterales no convencionales tales como: la utilización de avales morales o solidarios, resguardo de documentos, ventas a futuro, garantía de semovientes, maquinaria no sujeta a registro, certificaciones de organismos comunitarios u organizaciones territoriales, productos almacenados, control social de estructuras orgánicas territoriales afiliadas a organizaciones matrices, seguro agrario, fondos de garantía, etc.

Junto con esto, el capítulo del campo contempla la obligación para que las entidades financieras estructuren servicios financieros adaptados a las actividades rurales, complementados con tecnologías no financieras especializadas y horarios de atención a clientes acordes con la dinámica de la vida rural; y por otra parte, los organismos financieros que atienden sectores rurales -como las Instituciones Financieras de Desarrollo5- tendrán menores requerimientos de previsiones, menor ponderación de cartera por riesgo crediticio y requisitos diferenciados para la apertura de agencias rurales. Otro gran avance es el reconocimiento de las entidades financieras comunales de productores lo que les da la posibilidad de crecer como financistas de sus propias actividades6, pero con autonomía de gestión de la organización de productores. Estas entidades podrán crecer ya que la Ley permite hasta un 49% de participación de capital ordinario (que puede provenir de otras fuentes) y 51% de capital comunal. Finalmente se permite la captación de ahorro a las IFD7 lo cual es un avance trascendental desde el primer seminario de marcos regulatorios, en donde se discutía precisamente esta prohibición como un grave obstáculo para la atención de los pobres rurales a quienes también les urgen mecanismos de ahorro. 5 Instituciones Financieras de Desarrollo (IFD): operadores de microfinanzas en Bolivia que son cooperativas u organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, catalogadas como no bancarias, las cuales prestan servicios de intermediación financiera y servicios integrales. 6 Véase el potencial que podrán adquirir experiencias como la de ProRural al final de este documento. N. del A. 7 IFD significa Institución Financiera de Desarrollo, figura jurídica que adoptan algunas instituciones de microfinanzas en Bolivia.

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2.3. Nuevo perfil de la Banca de Desarrollo En línea con el nuevo modelo de desarrollo, se redefinió el papel de la banca pública para convertirla en motor de la economía nacional, por lo que se redefinió su mandato para que contribuya a diversificar la producción, garantizar la seguridad alimentaria, la generación de ingresos y el empleo. Para esto, la banca de desarrollo otorgará servicios financieros, en primer y segundo piso, así como servicios no financieros tales como asistencia técnica, educación financiera, transferencia de tecnología, desarrollo empresarial, entre otros. Además, deberán contribuir a profundizar la inclusión financiera. Así, por ejemplo, el Banco de Desarrollo Productivo (BDP) tendrá atribuciones para ampliar el alcance de las microfinanzas, otorgando líneas de crédito

con tasas y plazos preferenciales que permitan fondear a productores y emprendedores de pequeñas y medianas empresas. Asimismo se prevé la creación de fideicomisos especializados para facilitar el acceso al crédito, los cuales se podrán diseñar a la medida de las necesidades de un sector y serán operados a través de intermediarios financieros. Esta visión de la Banca de Desarrollo, muestra una filosof ía en la cual, la intervención del Estado como promotor de la economía no significa que vaya a suplir la oferta del mercado financiero, por el contrario, tratará de abrir competencia y viabilidad en las entidades financieras para que el mercado se profundice, al tiempo que a otros intermediarios les permitirá especializarse en servicios financieros para atender determinados sectores.

2.4. Andamiaje institucional sistémico El marco institucional que se está diseñando en Bolivia es sistémico, lo que facilitará la implementación de los cambios. Es decir, así como las dependencias de la administración pública, ministerios y órganos reguladores tienen un mandato legal para coordinarse, paralelamente se está dando la armonización legislativa para la convergencia de políticas públicas, por ejemplo: la Ley 442 de Revolución Productiva, Comunitaria y Agropecuaria; la Ley 292 General de Turismo y la Ley 223 General para Personas con Discapacidad tienen disposiciones Finanzas alineadas para Públicas el acceso al financiamiento, por su parte, Política la regulación Monetaria monetaria, financiera y de políticas públicas están en el mismo Regulación tenor. Por trivial que esto pueda parecer, dif ícilmente en los países de

Fomento y Desarrollo

América Latina y el Caribe se logra un nivel de congruencia de esta envergadura. La coordinación interinstitucional es una labor titánica y muy pocos países logran plantearlo desde las leyes. Un caso concreto de esto es el modelo de gobernabilidad institucional para la operación del sistema financiero, ya que sin entramparlo en una red de cargas administrativas excesivas, se crea El Consejo para la Estabilidad Financiera integrado por: • Ministro de Economía y Finanzas Públicas

• Banco Central de Bolivia

• Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero de Bolivia • Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros

• Ministro de Planificación del Desarrollo

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2.5. La autorregulación de IFD: un antecedente de la Ley 393 Este tema fue un corolario del Seminario que arroja dos conclusiones importantes: 1. Que todo mercado requiere de reglas del juego claras y transparentes. 2. Que una buena regulación puede contribuir al crecimiento del mercado que controla y una regulación rígida o negativa puede frenar los avances. El caso de la autorregulación de las IFD en Bolivia es sui generis y buena parte de la nueva Ley encontró inspiración en esta experiencia. Entre los años 2000 y 2006, las Organizaciones No Gubernamentales y las cooperativas de ahorro y crédito quedaron excluidas de la regulación y no eran consideradas como intermediarias financieras. Entonces, en 2004 empezó un proceso de auto-regulación mediante un acuerdo voluntario de cooperativas y ONGs financieras para contar con reglas claras y autodisciplina financiera. En este acuerdo se estableció un ranking de desempeño y objetivos de transparencia, sana competencia y superación institucional continuas. En 2006, la autoridad reconoció a las IFD como intermediarios no bancarios pero todavía con poca flexibilidad para operar –p. ej. prohibirles captación de ahorroy además con mucha confusión sobre el origen y finalidad de organizaciones civiles, ya que su misión no es convertirse en una institución financiera sino reducir pobreza en zonas marginadas, sin embargo, en lugar de regularlas conforme a su naturaleza, se les trató como si fueran bancos o fondos de financiamiento privados (FFP), de ahí que muchas de estas organizaciones hayan preferido convertirse en bancos para poder crecer. En esta parte de la historia, la regulación representaba desventajas para el desarrollo de las microfinanzas como mecanismo para la reducción de pobreza y vulnerabilidad y los resultados lo evidenciaron

pues las instituciones de microfinanzas que se “formalizaban” o se transformaban terminaron por:

• Alejarse de clientes pobres y zonas rurales, • Frenar sus planes de expansión en zonas marginadas,

• Dejar de privilegiar la simple sostenibilidad

financiera para buscar la generación de lucro,

• Preocuparse cada vez menos por el desarrollo de sus clientes,

• Aumentar las cartera entre clientes de mayor capacidad de pago y garantías reales,

• Privilegiar el crédito individual sobre metodologías de crédito solidario y comunitario.

En cambio, los datos muestran que las instituciones que se sometieron a la autoregulación adaptada a sus necesidades lograron crecer como organizaciones, mejoraron sus metas y objetivos sociales tal y como se observa en las siguientes gráficas:8

Las IFD que se sometieron a este acuerdo voluntario de regulación muestran un crecimiento de su cartera en el medio rural, reducción de los porcentajes de mora y mayor participación como financiadores de actividades agropecuarias. 8 Presentación “Autorregulación y Regulación de las Instituciones Financieras de Desarrollo”, Néstor Castro, Finrural.

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La experiencia de auto-regulación demuestra que la normatividad puede mantener estrictos controles y al mismo tiempo estar adaptada al perfil de institución, cliente y tipo de servicio. Más todavía, demuestra que puede tener impactos positivos tanto para un mejor desempeño financiero como para el cumplimiento de los objetivos sociales.

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3. Marco Regulatorio Financiero para el Desarrollo Productivo y las Microfinanzas El Seminario tuvo la presencia de funcionarios y autoridades regulatorias, quienes expusieron las características de la normatividad financiera en cada uno de sus países y su vinculación con el desarrollo productivo. Esta información permite establecer un Estado del Arte de los enfoques regulatorios y por otra parte, destacar que en materia de regulación y diseño institucional, no existen recetas únicas, sino que la normatividad es un traje a la medida que responde a las necesidades de la población, las condiciones del mercado nacional, las metas de desarrollo y las aspiraciones nacionales. El capítulo hace un recuento previo de las exposiciones que versaron sobre el “deber ser” de los marcos regulatorios favorables a las finanzas rurales y el desarrollo productivo y posteriormente se presentan los casos correspondientes a las ponencias de Honduras, El Salvador, Nicaragua, Perú y México.

3.1. Marco conceptual: regulación y políticas públicas favorables al desarrollo productivo y las finanzas rurales Los retos de combate a la pobreza, seguridad alimentaria y distribución del ingreso que fueron presentados en el capítulo uno, requieren de políticas públicas integrales que potencialicen el gasto social, incrementen la producción de alimentos, diversifiquen la planta productiva y mejoren sosteniblemente los ingresos y el empleo. Para lo anterior, es condición necesaria contar con sistemas financieros competitivos y eficientes. De manera que el modelo idóneo es cuando la legislación y la regulación están en plena concordancia con el resto de políticas públicas.

Características de una política financiera incluyente La política financiera requiere, en primer lugar, garantizar la estabilidad de la moneda. Acto seguido, una buena política financiera incluyente es aquella que:

• Se dirige a la profundización financiera:

elevar el ahorro interno y canalizarlo a inversiones rentables que eleven la capacidad productiva.

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• Defiende al consumidor: con protección a los depósitos, mecanismos para la rendición de cuentas, transparencia e información.

• Promueve la eficiencia del mercado y eleva la competitividad de los mercados.

• Democratiza el crédito: lo que significa no concentrar los riesgos.

• Cumplir una función social: inclusión social y económica de todos los sectores y población.

A partir de estos principios básicos, la regulación también requiere características específicas. Para los países emergentes que necesitan crecer económicamente pero con inclusión social, la regulación debe priorizar la demanda de servicios en las MiPYMEs como artesanía, comercio, servicios, cooperativas de producción y organizaciones comunitarias porque en América Latina, estos sectores generan la mayor parte del empleo; sin embargo, son de baja productividad por lo que necesitan agregar valor, para lo que necesitan financiamiento de proyectos. En este mismo sentido, si bien las microfinanzas son un mecanismo eficaz para la inclusión financiera y el financiamiento de los sectores micro, requieren de regulación favorable,

principalmente:

• Regulación flexible, sencilla y capaz de adaptarse a la evolución del mercado y avance tecnológico.

• Mantener una estrecha comunicación con los actores y operadores financieros.

• Regular actividades y mercados ya que son

mucho más adaptables vis-à-vis la regulación de instituciones.

• Ser de tipo prudencial y no coercitiva. • Equilibrar entre los objetivos de solvencia

y protección del sistema con la flexibilidad para permitir que las instituciones financieras adopten innovaciones y se mantengan competitivas.

• Premiar y fomentar instituciones que atiendan a los clientes más pobres.

• Dejar de ser un freno en cuanto a la captación de ahorro y su movilización.

• Incluir al Desempeño social como una forma en la que el consumidor puede discriminar entre instituciones.

• Reconocer las diferencias:

Finanzas Tradicionales Metodología de crédito Garantías tradicionales. Formalidad y mayor documentación. Periodos de pago mayores. Mayor Mora. Gobierno corporativo Beneficio para los accionistas. Estructuras de gobierno definidas (agente principal) Por otra parte, debido a que las microfinanzas enfrentan el terrible dilema de altos costos de fondeo y altos costos de operación, la tendencia es constituir Organismos de Integración Financiera que agrupen instituciones de microfinanzas pequeñas (con diversidad jurídica como cooperativas, microbancos, ONG, etc.) y con esto generar economías de escala. El organismo de integración va más allá de la agregación porque puede servir para la supervisión delegada, el control de riesgo, fomentar innovación y

Microfinanzas Garantías no convencionales Menor documentación. Periodos de pago menores. Mora estable y menor. Organismos sin fines de lucro Gobernabilidad adaptada a las condiciones y características de la población.

adopción de tecnología; asimismo, permiten asegurar la calidad de sus miembros y por ende, del cliente; estandarizan procesos, normas, calidad operativa y representación frente a las autoridades. Ejemplos de estos organismos se dan en Brasil con Cresol, México (previstos en la legislación) y Haití con la ANACAPH. Por último, se recomienda que tanto la política pública como la regulación favorezcan la creación de instituciones para incrementar la eficiencia del mercado, concretamente: los

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burós de crédito, la existencia de centrales de riesgo, fondos de protección al ahorro, fondos de seguros y centros para la formación de capital humano especializado en sistemas

financieros rurales y microfinanzas. Y finalmente, ponderar el rol de la Banca de Desarrollo como formador de sistemas financieros rurales.

3.2. Síntesis del Marco Regulatorio Financiero y su relación con el fomento productivo CUADRO COMPARATIVO DE LA REGULACIÓN FINANCIERA EN PAÍSES DE LATINOAMÉRICA

Fomento a sectores productivos / desarrollo Regulación de tasas de interés Medición del Desempeño Social de los servicios financieros

No está explícito en la regulación financiera

Intermedia: no lo limita, lo faculta o medidas de tipo informativo

PERÚ MÉXICO

NICARAGUA

PERÚ MÉXICO ECUADOR PERÚ MÉXICO EL SALVADOR

NICARAGUA

Transparencia de costos y medidas de protección al consumidor

Promoción de las microfinanzas Promover la inclusión financiera

MÉXICO

EL SALVADOR

El cuadro anterior muestra los diferentes grados de intervención del gobierno –a través de la regulación- en la actividad financiera. Algunos países incluyen en sus leyes mandatos explícitos para dirigir las actividades de las entidades financieras y no todas las variables se dejan al libre mercado, como la obligación de atender las actividades productivas, control de tasas de interés, etc. En cambio, otros países como México o Perú, adoptan un enfoque más de tipo laissez – faire9. A pesar de las diferencias, una tendencia generalizada es que todos los países están estableciendo medidas de protección al

PERÚ EL SALVADOR ECUADOR MÉXICO

Está explítico en la regulación: obligatoriedad BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR BOLIVIA EL SALVADOR BOLIVIA ECUADOR NICARAGUA BOLIVIA PERÚ NICARAGUA EL SALVADOR MÉXICO ECUADOR BOLIVIA NICARAGUA ECUADOR BOLIVIA NICARAGUA PERÚ

consumidor y obligación para que las instituciones financieras transparenten sus costos. Finalmente, también se observa que algunos países optan por regular el tipo de institución financiera, en tanto que otros regulan la actividad. Ejemplos de esto último son: Bolivia, Perú y Nicaragua, en tanto que México y El Salvador regulan a la institución. Sin embargo, es importante conocer lo que ocurre en cada país pues como se ha dicho, la regulación responde al contexto nacional, por lo que en el siguiente apartado se hace un resumen de las presentaciones para cada uno de los países.

9 Dejar hacer.

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ECUADOR La presentación estuvo a cargo del representante de la Superintendencia de la Economía Popular y Solidaria. Al igual que Bolivia, Ecuador recientemente aprobó una nueva constitución, en la cual también pone el bienestar del individuo como finalidad de la actividad económica. En consecuencia, se incorporan nuevas formas de organización económica, de propiedad y de producción como lo es: la economía popular y solidaria, la cual está integrada por cooperativas, asociaciones, bancos comunales, organizaciones comunitarias, organismos de integración, unidades económicas populares, cajas de ahorro, entre otras. Estas figuras, ya sea como instrumentos de representación o mecanismos de integración económica son fundamentales para la economía del Ecuador,

por su tamaño y porque atienden o agrupan a una gran parte de su población. A partir de la nueva Constitución, en el año 2011 se aprobó la Ley de Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario. Este marco institucional responde a las necesidades de un sector muy grande, ya que Ecuador ocupa el 2° lugar en Latinoamérica por el número de cooperativas, tan sólo después de Brasil, hecho que es relevante si se compara el tamaño y población entre uno y otro. El sector popular ecuatoriano abarca más de 6,000 cooperativas o asociaciones y un estimado de 12,000 cajas y bancos comunales; éstas últimas atienden a una tercera parte de la población.

SISTEMA ECONÓMICO SOCIAL Y SOLIDARIO EN ECUADOR

Por otra parte, el sector social y solidario está altamente concentrado territorial y económicamente. La mayoría de estas asociaciones se ubican en la región de producción agrícola que es la Sierra Centro. Otro dato de la concentración es que sólo el 13% de las cooperativas de ahorro y crédito detentan el 86% de los activos y el 85% de

los socios totales; sus activos ascienden aproximadamente a 6,200 millones de dólares. Aunado a esto, se trata de un mercado heterogéneo, con escaso desarrollo tecnológico, saturado y poco acostumbrado al control, ya que mucho tiempo estuvieron operando sin regulación alguna.

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De tal suerte que la Ley, además de tener como propósito ordenar el mercado realizando un registro formal de instituciones, también contiene elementos para fomentar la equidad y oportunidad entre la economía solidaria y popular, por medio de políticas públicas como por ejemplo: otorgar ventajas fiscales, esquema de compras públicas, acceso preferente al crédito, entre otras. Asimismo, reconoce formas legales de representación de la organización social y solidaria, de tal suerte que se pueden constituir Redes y Uniones, las cuales a su vez se pueden agrupar en Federaciones y Confederaciones. Estas figuras son, en realidad, herramientas para que los miembros de la economía social defiendan

sus intereses, diriman conflictos y atiendan necesidades comunes como la asistencia técnica y la capacitación. En relación con el esquema de supervisión, destaca que el Ecuador no sólo aplica las normas prudenciales, sino las de medición del desempeño social, por lo que al igual que Bolivia, el sector financiero tiene una misión social y la regulación lo contempla y se encarga de medir su cumplimiento. Finalmente, en cuanto a la Banca de Desarrollo, también cumple un rol específico como motor de la economía popular y solidaria a través de fondos y programas especiales.

NICARAGUA La presentación estuvo a cargo de la Comisión Nacional de Microfinanzas (CONAMI). A la par con Bolivia y Ecuador, el marco regulatorio de Nicaragua es joven, pues se ha transformado en los últimos años. Así, la Ley 684 que crea el Banco de Fomento a la Producción se reformó apenas en 2009, en tanto que la Ley 769 de Fomento y Regulación de las Microfinanzas data del año 2012. La Ley 769 fue el centro de la exposición y de ella cabe destacar que el espíritu del legislador fue generar confianza hacia los fondeadores del sector. Como su nombre lo indica, es una ley de fomento y regulación que tiene como finalidades: 1. Incentivar las microfinanzas: es un marco inclusivo para regular y supervisar a todas las instituciones de microfinanzas (IFR), organizaciones no gubernamentales (ONG) sin fines de lucro o sociedades mercantiles distintas a los bancos. Para ello se creó la CONAMI, como un ente regulador exclusivo de las microfinanzas e independiente de la superintendencia de bancos. Esto es un gran avance, ya que Nicaragua ha diferenciado a los bancos de las instituciones de microfinanzas.

2. Promover la oferta de servicios: la ley regula las operaciones activas y pasivas de las instituciones de microfinanzas tales como: letras de cambio, factoraje, cambio de divisas, pago de remesas, leasing, crédito productivo y microcrédito. Aún no se ha permitido a las microfinanzas la captación de recursos del público (ahorro) pero sí se abrió la posibilidad para que éstas coloquen bonos en bolsa y papel comercial; así como la contratación de deuda subordinada. Junto con esto se crea el Fondo de Promoción de las Microfinanzas, el cual otorgará donaciones, subsidios o préstamos a las instituciones financieras reguladas para la innovación tecnológica. 3. Medir desempeño social y financiero: la CONAMI se encargará de medir y publicar los estándares de desempeño integrales, los resultados financieros de las instituciones, así como también evaluará y publicará el desempeño social de las instituciones en cuanto a inclusión de sectores de bajos ingresos, atención a mujeres, transparencia y protección al usuario (esto último está ligado a los criterios de la Ley 842 de Protección al Consumidor). Con este esquema, las IFR que cumplan obtendrán una certificación de desempeño social.

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4. Transparencia: medidas específicas para transparentar costos, revisión de las cláusulas en los contratos, obligación de información sobre la tasa de interés, ya que aunque se determine libremente, todas las IFR deberán publicar la Tasa de Costo Efectiva Anual (TCEA). La CONAMI se encargará de verificar la publicación de la misma por cada institución regulada. No obstante, el reto será llegar con esta información a zonas rurales en donde el rezago digital es mayor, toda vez que la consulta se publicará por internet. Financiamiento al sector productivo: no está explícito en la Ley pero por otra parte, no hay restricciones que impidan el otorgamiento de crédito rural, por el contrario, a las instituciones de microfinanzas se les autoriza dar montos de crédito mayores cuando se trata de un proyecto productivo. Asimismo se les permiten las operaciones de arrendamiento financiero lo que favorece la inversión en maquinaria. Además a las instituciones que financien la producción se les dará un mayor puntaje en desempeño social si están atendiendo población rural de bajos ingresos o mujeres rurales. No obstante, la estrategia de colocación y concentración de las IFR es libre. Pese a los avances, persisten algunos retos para la CONAMI:

• Identificar a todas las instituciones de microfinanzas ya que hasta el momento se han registrado sólo 26. Para estos efectos se llevará a cabo un censo en meses próximos y,

• Concluir con la definición de normas prudenciales.

Perfil de la Banca de Desarrollo: por medio de la Ley 684 se crea el Banco Produzcamos que es un banco público de primer y segundo piso para el sector agropecuario e industrial a nivel de MiPyME. Además, por medio de la Ley 769 de Fomento, se obliga a que el 50% de la cartera de este banco se dirija al microcrédito. Con esto, Nicaragua se posiciona junto con Bolivia, dentro del grupo de países que modifican la visión de la banca de desarrollo para orientarla al sector microempresarial. Además de la Banca de Desarrollo especializada, Nicaragua ha empatado otras políticas públicas de fomento productivo con las del sector financiero. Por un lado, el Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) ha planteado como estrategia la revolución del agro de manera incluyente con enfoque territorial. Dentro de las vertientes para la revolución del agro están: la provisión de servicios de acceso a insumos y equipamiento de las unidades de producción; el apoyo técnico, la información, la inocuidad, la asociatividad, el manejo forestal sostenible, la transformación de productos y el acceso a mercados. Para estos fines, se han puesto en marcha tres programas: el Programa Nacional de Alimentos, el Programa Nacional de Agroindustria Rural y el Programa Nacional Forestal. Queda como ejercicio de seguimiento, evaluar si la implementación de este marco institucional ha sido de manera coordinada entre las entidades de fomento y las financieras, de manera que se generen los impactos deseados en la transformación de las capacidades y productividad del agro nicaragüense.

EL SALVADOR La ponencia fue presentada por la Superintendencia del Sistema Financiero. En este caso también se presentó un marco regulatorio relativamente nuevo que data de 2011, por lo que se ve una tendencia en Latinoamérica y el Caribe por evolucionar sus leyes y adaptarlas a la nueva realidad. La ley en comento es la del Sistema Financiero para el Fomento al Desarrollo.

En esta ley, el gobierno tiene un papel preponderante como financista del desarrollo, en principio, se crea el Banco de Desarrollo de El Salvador (BDES) y dos fondos públicos: el Fondo de Desarrollo Económico (FDE) y el Fondo Salvadoreño de Garantías (FSG). Por otra parte, el arreglo institucional para el desarrollo incluye tanto a los organismos reguladores, como a la banca de desarrollo; juntos forman un Gabinete de Gestión

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Financiera cuyo objetivo es desarrollar mercados e instrumentos financieros, como se muestra en la siguiente figura:

Los temas más destacados durante el encuentro en relación con esta ley son: a. La regulación de tasas de interés en donde ésta tiene un límite superior e inferior, es decir, no debe ser inferior al costo de captación real que las instituciones financieras elegibles tengan para los recursos provenientes del público, pero tampoco deberá ser superior al costo de los recursos en que incurra el Banco de Desarrollo de El Salvador. b. La operación conjunta entre el Fondo de Desarrollo y el Fondo de Garantías para el crédito indirecto a micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMEs). El fondo de desarrollo opera a través de intermediarios financieros y está dirigido a incrementar la producción y exportación, fortalecer cadenas productivas, generar empleo y elevar la competitividad de las MiPyMEs; pero para pequeños productores la falta de colaterales casi siempre es una barrera, de manera que el Fondo de Garantías empatado con el crédito, permite reducir el riesgo para el intermediario y para el productor, generando círculos virtuosos de financiamiento.

c. Desde 2013 se permiten operaciones a través de corresponsales bancarios como mecanismo para incrementar la cobertura. d. Se incluyen prohibiciones para evitar malas prácticas en la banca de desarrollo: tanto los fondos públicos como los bancos de desarrollo tiene prohibido captar ahorro, no pueden financiar consumo, ni gobiernos municipales, ni entidades que no califiquen como elegibles o proyectos no rentables, por lo que se están poniendo preceptos para evitar que los bancos se conviertan en medios para la práctica clientelar o el uso de criterios de evaluación distintos a la rentabilidad social y económica. e. Próximamente se someterá a la aprobación del Congreso, un decreto de Inclusión Financiera en el que se incluirá a las empresas remesadoras como parte del sistema financiero y por tanto, al mismo tiempo que se regularán, formarán parte del conjunto de entidades financieras que pueden contribuir al desarrollo. f. También se someterá a opinión de la industria la normatividad que regula el uso de banca móvil y pagos móviles.

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PERÚ Perú y Bolivia encabezan la lista de países con microfinanzas altamente desarrolladas y avanzadas. Y como podrá notar el lector, en cada uno de estos países existe un enfoque regulatorio distinto.

• Dotar de amplia potestad al supervisor para

La ley peruana regula la operación financiera, independientemente de si es un banco, cooperativa o empresa, con ello trata de ser sencilla, flexible, prudencial y fácil de aplicar para que cualquier institución pueda adaptarse y participar siempre que sus servicios cumplan con los requisitos. Es comprensible un enfoque de esta naturaleza cuando se trata de supervisar a un sector que detenta cerca de 100 mil millones de dólares en activos. De manera que, lo que se busca es generar las condiciones necesarias y suficientes para que exista un buen desarrollo del mercado, particularmente:

1. Libertad para el funcionamiento del sistema

• Dar estabilidad de las empresas en el largo plazo,

• Regular en función de la naturaleza del riesgo y por ende, tener una gestión de riesgos adecuada e integral,

• Dar un equilibrio y coherencia entre complejidad y volumen de operaciones,

• Contar con requerimientos prudenciales y de información para monitorear distintos perfiles de riesgo y,

aplicar medidas correctivas.

Pero lo que la diferencia de Bolivia se debe a que es un modelo basado en la:

2. Garantía al acceso permanente 3. Eliminación de barreras de entrada 4. Apego a las mejores prácticas internacionales (Basilea y NIIF) Así, Perú cuenta con un enfoque de libertad, pero con estricto control de los riesgos, de la calidad y tecnología de los productos financieros. La tasa de interés no está regulada y se deja al libre mercado. A decir de las autoridades este esquema ha funcionado pues se ha incrementado la competencia y esto ha presionado hacia la baja las tasas de interés, además del downscaling de los bancos también ha contribuido. Por otra parte, existen medidas explícitas para proteger al consumidor porque todas las entidades están obligadas a publicar los costos reales de sus operaciones; poner límite a las comisiones y las cláusulas de los contratos, por zona y por producto deben ser aprobadas previamente por la autoridad.

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El caso peruano también propicia la autorregulación. Es por esto que en el caso de deudores minoristas o informales la regulación simplifica los requerimientos a un informe comercial –adaptándose sobre todo al medio rural- y cada empresa define los requerimientos de información al cliente para realizar la operación; en cambio, tratándose de un volumen de operaciones y complejidad mayor se solicita un informe Económico Financiero que involucra información más fina de las operaciones y los clientes. Por otro lado, la flexibilidad de la regulación le ha permitido ir de la mano con el cambio tecnológico, de tal manera que los corresponsales bancarios que existen desde 2005, ahora permiten la apertura de cuentas bancarias; desde 2010 se llevan a cabo operaciones de banca móvil y próximamente se tendrá una Ley de Dinero Electrónico, por lo que el tiempo entre la innovación tecnológica y su regulación es prácticamente simultáneo. En otro orden de ideas, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP tiene como misión proteger los intereses del público, evitar el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo; pero también tiene como objetivo promover la inclusión financiera. En este sentido, las acciones del organismo regulador se circunscriben en una estrategia de mayor envergadura que es la inclusión social, por lo que no sólo el sector financiero está enfocado en fomentarla, sino que son varios ministerios los que trabajan en conjunto. En concordancia con esto, Perú es el primer país que ha incluido a la educación financiera como materia curricular en el nivel de educación básica.

El modelo le ha funcionado al Perú pues en los últimos años, se ha incrementado la cobertura, la captación y la colocación. Al igual que Nicaragua, enfrentan el reto de llegar con las medidas de transparencia vía internet hasta las zonas rurales en donde la brecha digital es grande. Aunque por otra parte, más allá de lo que señala la autoridad, la información de las gráficas señala que no es suficiente porque el crédito se concentra en el quintil de ingresos más altos (del quintil 3 al 5).

* Quintiles ponderados por la población donde 1=más pobre y el 5=menos pobre, ** Bancos y Financieras no consideran MiBanco ni empresas financieras especializadas en microcrédito (Crear, Confianza, Edyficar y Universal) Fuente: Mapa de Pobreza Distrital de Foncodes 2006, actualizado con el censo 2007

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MÉXICO La presentación de México estuvo a cargo de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, quien mostró una vasta y compleja estructura de organismos reguladores. En México se regula a las instituciones, no a los servicios financieros, de ahí que existan una gran cantidad de leyes (aproximadamente 13) más la regulación secundaria específica para normar al sector de banca múltiple y banca de desarrollo; la que corresponde a las instituciones del mercado de valores -casas de bolsa, fondos de inversión, emisores de valores-; y en otro tanto, la que norma al sector no bancario –sociedades financieras populares, comunitarias, cooperativas, casas de cambio, uniones de crédito, almacenes generales de depósito, etc-. Para controlar este universo, existen dos principales organismos públicos: el Banco Central (Banco de México) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. De ésta última dependen cinco organismos reguladores:

• La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)

• La Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF)

• La Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR)

• El Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB)

• La Comisión Nacional para la Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF)

Además, el sector no bancario de las microfinanzas está normado por tres leyes: 1. La Ley de Ahorro y Crédito Popular (2001) 2. La Ley de Instituciones de Crédito 3. La Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo Con la nueva legislación, a partir del año 2001 se inició el proceso de regularización de cajas comunales, solidarias, cooperativas, cajas

rurales, cajas de ahorro, entre muchas otras que operaban captando recursos del público, sin control alguno. Este procedimiento ha sido extenuante y todavía no concluye. En 2005 se creó la figura de prórroga condicionada para incentivar a las instituciones a regularse; en 2009 se reformaron las leyes para incluir nuevas figuras como las sociedades financieras comunitarias y los organismos de integración financiera y se estima que en 2014 concluirá el procedimiento de regulación y todas aquellas instituciones que no hayan sido autorizadas por la CNBV, deberán cerrar sus operaciones. En el caso de México, estamos frente a una autoridad que busca generar certidumbre en el sector de las microfinanzas y evitar fraudes que han sido una constante, sobre todo entre la población más pobre y el medio rural que carece de información relevante. La regulación mexicana es prudencial, con un estricto control para que las instituciones mantengan las mejores prácticas de gobierno corporativo, de seguridad y manejo de la información. Como retos de la autoridad están: i) fortalecer los procesos de supervisión y sanción; ii) mantener actualizada la regulación con base en los estándares internacionales equilibrando estabilidad y desarrollo del sector financiero y, iii) promover un mayor acceso a servicios financieros. Como podrá observarse, en el caso de México, el marco regulatorio no está inmerso en procesos de fomento productivo o inclusión financiera, mucho menos se incluyen criterios de desempeño social de las instituciones financieras, a diferencia de lo que está ocurriendo en otras regiones de América Latina. Es importante señalar esto porque los activos del sector financiero mexicano ascienden a 10,027 miles de millones de pesos, y pese a esto, México se encuentra en los 10 países con mayor pobreza de América Latina y los niveles más bajos de crédito como porcentaje del Producto Interno Bruto (26%), aún por debajo de Brasil, Chile, el promedio de Latinoamérica y Honduras. Aunado a esto sólo el 15% del crédito se dirige a las MiPyMEs.

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3.3 Mercados Incluyentes y Equitativos: Calificadoras de Riesgo y Burós de Crédito El panorama descrito por las autoridades regulatorias de cada nación, fue complementado con una interesante discusión sobre otros elementos que favorecen un desarrollo competitivo de las microfinanzas, del crédito hacia sectores productivos y de la inclusión financiera en general. En particular, el Seminario se enriqueció con la experiencia de AESA Ratings; de INFOCRED, que es un buró de crédito boliviano especializado en microfinanzas y con el tema de microseguros. En las presentaciones por país, a excepción de Perú y Bolivia, ninguna otra autoridad mencionó el tema de las centrales de riesgo para mejorar el desempeño de las microfinanzas. Si bien una calificadora o un buró de crédito son empresas privadas o semipúblicas, éstas forman parte de la regulación y ordenamiento del mercado financiero y por tanto ocupan un papel primordial para mejorar las condiciones de mercado. Ambas iniciativas ofrecen mecanismos de “señalización” o “screening”, para que los consumidores, fondeadores y los propios organismos reguladores puedan discriminar entre instituciones. Más aún, los burós permiten a las instituciones financieras mejorar las condiciones de su cartera, reducir el problema de la selección adversa y elevar la calidad de sus clientes. Para los clientes, el buró de crédito es también un beneficio pues disminuyen los incentivos de sobre-endeudamiento y obliga a adquirir una sana cultura de crédito.

El caso de AESA Ratings AESA Ratings se encarga de medir y calificar la exposición al riesgo de instituciones financieras. Lo más destacable de la metodología es que puede medir el riesgo de una institución financiera regulada o de una que no lo está. La calificación genera una opinión sobre la capacidad de pago de un emisor, de un deudor o de una deuda en particular y se puede usar tanto para

conocer la capacidad de pago de un país, de un gobierno municipal, una empresa o un banco. Cualquiera que sea la naturaleza de la institución, lo importante es el estudio de los perfiles: a. El perfil de la industria y el entorno operacional. b. El perfil de la compañía y administración de riesgo. c. La estrategia de gerencia y gobierno corporativo. d. El perfil financiero. e. La estructura de propiedad, soporte y factores de grupo. Tratándose de las calificadoras, lo relevante es que abonan a la transparencia del mercado. Para las instituciones es información que les permite mejorar aspectos cualitativos y cuantitativos en su operación, niveles de eficiencia, competitividad y se vuelven atractivas para los financistas externos. Las instituciones no reguladas en Bolivia que se han sometido a un proceso de calificación de AESA, han elevado a lo largo de los años su calificación pasando de BBB a AA. AESA ha generado información valiosa que permite conocer mejor el comportamiento de una microfinanciera, ya que ha observado que son instituciones que pueden llegar a ser sólidas y con tecnología crediticia satisfactoria, son inmunes a ciclos económicos que cubren a los sectores desatendidos, tienen mayor margen financiero en comparación con otros sectores de menor riesgo y tienen menores indicadores de mora; aunque por otra parte, son mono productores por su elevada dependencia en ingresos de cartera, enfrentan mayores gastos administrativos, son entidades con apretados niveles de liquidez debido a su crecimiento y para capitalizarse tienen que retener hasta el 100% de las utilidades.

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INFOCRED – Bolivia Los burós de crédito en microfinanzas mejoran la competencia y por ello son fundamentales en toda estrategia de inclusión financiera pues genera información para conocer el historial crediticio de las personas y con esto identificar a los buenos pagadores, quienes en consecuencia, accederán a mejores fuentes de financiamiento. A nivel del consumidor es también una forma de protegerlo pues se evita el sobre-endeudamiento. Para las instituciones es un valor agregado pues les sirve de monitoreo y alerta temprana respecto al comportamiento de su portafolio de crédito y clientes; también les provee información para diseñar productos adecuados a las necesidades de sus clientes. Por ello, es interesante conocer la experiencia de INFOCRED, iniciativa que surgió a finales del siglo XX cuando un grupo de entidades de microfinanzas no reguladas en Bolivia, las cuales habían alcanzado un tamaño considerable, notaron que sus clientes obtenían crédito tanto de ellos como de las entidades reguladas, hecho que se reflejaba en una alta tasa de morosidad. Por lo tanto, diversas entidades se agruparon para constituir un buró de información crediticia, el cual recibe información de la Central de Información de Riesgo Crediticio de la ASFI principalmente sobre crédito al consumo y microcrédito. INFOCRED se formó con accionistas del sector regulado, del no-regulado y un banco de segundo piso. Los resultados son inequívocos

pues como se muestra en la siguiente gráfica, a partir del año 2003, las tasas de mora que se ubicaban en los rangos de 15% a 20% cayeron al intervalo de entre 0% y 5%. Correlacionado con esto, un crecimiento de la cartera de 7%. La tecnología de INFOCRED se ha ido perfeccionando y ha dado lugar a la innovación, de tal suerte que hoy día se pueden hacer consultas individuales vía mensaje de texto en teléfonos celulares; es posible conectarse permanentemente vía internet lo que genera consultas mucho más expeditas y de mucho mayor trascendencia es el hecho de que han desarrollado un score de buró que permite pronosticar la probabilidad de pago de un titular a partir de su comportamiento histórico. La nueva Ley de Servicios Financieros en Bolivia permitirá ampliar el alcance de esta iniciativa ya que van a poder conformar bases de datos y distribuir información procesada a obligaciones de carácter económico, financiero y comercial, de las personas naturales y jurídicas, de registros, de fuentes legítimas y fidedignas, públicas y privadas, de acceso no restringido o reservado al público en general. De igual manera, la ley favorecerá la innovación pues podrán diseñar e implementar modelos de gestión de riesgo más sofisticados, almacenar información estadística por sector y rama de actividad, lo que dará lugar a investigación sobre mercados potenciales. Lo anterior, proveerá de información para evaluar el crédito en zonas rurales y contar con perfiles de riesgo en actividades primarias.

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Microseguros y Seguros Populares El tema microseguros presentó dos casos que están operando con éxito. El primero de ellos se refiere a la Red Solidaria de Microseguros Rurales (REDSOL) de México y el segundo a PROFIN en Bolivia. Asimismo, tuvo lugar una tercera propuesta innovadora que plantea un enfoque más constructivista de seguros populares. Al igual que los burós de crédito y las calificadoras de riesgo, los microseguros son productos fundamentales para fomentar la producción y por ende, deben formar parte de las iniciativas de políticas públicas y la regulación.

La Red Solidaria de Microseguros Rurales en México La Red Solidaria de Microseguros Rurales es una empresa social de la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social A.C. El programa de microseguros inició como un programa piloto en 2005 en alianza con un bróker de seguros mexicano y con la cobertura de seguro de vida, a partir de ahí, el modelo evolucionó a la constitución de REDSOL como intermediaria de seguros y canal de distribución de los mismos, llegando a clientes en extrema pobreza y zonas de muy alta marginación. Buena parte del problema de baja rentabilidad para las grandes aseguradoras

al comercializar productos individuales se resolvió con la figura del intermediario, ya que la Red aglutina a un conjunto de instituciones de microfinanzas con proximidad a las regiones, quienes a su vez, están cerca de la población meta. Además, este modelo de negocio produce el volumen necesario para que la aseguradora obtenga ganancias. REDSOL ha desarrollado diferentes coberturas anteponiendo siempre las necesidades del cliente, para lo cual fue necesario estudiar a profundidad los riesgos que enfrentan los pobres en el campo. Para ello se realizaron encuestas, estudios de caso, estudios de mercado y análisis de factibilidad. De ahí derivaron productos de seguros de vida individual y familiar; de salud (cáncer de mama); certificados de repatriación; seguro a las remesas; seguro al saldo deudor y microseguro agrícola. En particular, el fondo de aseguramiento agrícola es un ejemplo de adaptación, ya que son productores de pequeña escala, con menos de 5 hectáreas de tierra, quienes bajo la figura de mutual se incorporan al Fondo de Aseguramiento REDSOL y con ello acceden a coberturas climatológicas y biológicas; por lo que nuevamente se genera el volumen suficiente para poder operar. En esta parte la reaseguradora es una empresa gubernamental llamada Agroasemex, la cual también ofrece un subsidio a la prima.

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Por otra parte, REDSOL opera con una estructura de bajo costo (director, promotor, administrador, contador) al tiempo que funge como back-office para las instituciones afiliadas, ya que les brinda capacitación, asistencia técnica y asesoría personalizada en microseguros. Una de las lecciones aprendidas de este caso es haberse adaptado a los diferentes tipos de instituciones que requieren seguros tales como cooperativas, organizaciones de productores, microbancos, sociedades financieras populares, entre otras. REDSOL tuvo que instrumentar una metodología de atención diferenciada pues una vez en campo, vio que no era posible homologar los procesos de inducción al microseguro, ni tampoco las estrategias de venta y capacitación porque aquellos intermediarios financieros con alta vocación social, presentaban debilidades en la gobernabilidad y carecían de procesos operativos; en cambio, las entidades que tenían solidez financiera y operativa, mostraban poco interés social y no se interesaban por alentar la venta del microseguro individual porque les genera menos ganancias. Por lo anterior, REDSOL vio que se requieren diferentes incentivos para introducir el microseguro. Por último, otro de los factores que contribuyen a un buen desempeño de REDSOL es que complementa su servicio con educación financiera, la transparencia en tarifas, microseguros ligados a otros productos (ahorro y microseguros; crédito y microseguros; remesas y microseguros); así como contar con un sistema de quejas y reclamaciones.

La experiencia de PROFIN en Bolivia La Fundación PROFIN se enfoca en la innovación de productos entre los que está el seguro agrícola. Si bien solamente una aseguradora puede proveer seguros, dif ícilmente se interesa por desarrollar productos para los productores del campo. De tal suerte que con auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), PROFIN diseñó los Fondos de Transferencia de Riesgo (FTR), que son una fase previa al aseguramiento.

Siguiendo un meticuloso proceso de diagnóstico, diseño, prueba piloto y sistematización, antes de su masificación; los FTR se promueven en sectores afines: productores de papa, durazno, uva, maíz. Una vez que funciona para la rama de producción, son asegurados. Las ventajas de este esquema permitieron el diseño de un seguro combinado con cobertura de vida, agrícola y bienes. Un reto interesante es que PROFIN tuvo que diseñar las coberturas con modelos de simulación actuariales debido a la falta de información estadística en Bolivia. Así se calculan índices de daños, de rendimiento y combinado: daños y rendimiento. La cobertura funciona como una indemnización ante la ocurrencia de un evento climatológico (helada, granizo, etc). El caso PROFIN deja importantes lecciones aprendidas, principalmente:

• La promoción del microseguro: a diferencia de un seguro tradicional, el microseguro requiere una promoción directa, en contacto con el cliente. En zonas rurales, los mass media no tienen impacto alguno y la información no tiene efectos en la demanda.

• La importancia de entender el microseguro:

no es un seguro chiquito, cubren riesgos específicos, deben ser productos de bajo costo y sumas aseguradas pequeñas, el cobro debe ser automatizado y el pago del siniestro rápido. El microseguro aislado no funciona, lo interesante es vincularlo con el crédito productivo y la asistencia técnica. No es un producto para proteger bancos o intermediarios; es un producto para proteger al productor y que éste no vea interrumpida su actividad, sus ingresos, su alimentación y pueda refinanciar sus créditos, por eso funciona a manera de indemnización.

• La oportunidad que brinda la nueva Ley

de Servicios Financieros para dar un rol a las instituciones financieras como canal de distribución.

• La nueva Ley de Servicios Financieros no

incluyó el tema de microseguros, ya que todas sus disposiciones jurídicas se basan en el seguro tradicional, por lo que en la normatividad específica deberá adaptarse a las características del microseguro.

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La contrarrevolución: de los microseguros a los Seguros Populares. La presentación de esta propuesta estuvo a cargo de EMPRENDER (Bolivia), que es una organización que plantea un escenario menos ortodoxo y desafiante. Para esta organización, los microseguros no son la respuesta para América Latina y han sido aprovechados por las aseguradoras trasnacionales para equilibrar sus tambaleantes finanzas. No son la respuesta para la gente pobre porque sus coberturas no son ni suficientes, ni completas. En contracorriente, EMPRENDER propone la creación de compañías de seguros nacionales que ofrezcan seguros populares con coberturas amplias.

Para llegar a esto se requieren compañías propias, formar personal a nivel nacional en materia de actuaría, seguros, finanzas. Un esquema local evitaría el cobro de altas comisiones que encarecen las primas. Emprende ha iniciado esta tarea generando información, empezando por una tabla de morbilidad en donde los resultados contrastan con la estadística nacional para evidenciar que en realidad los indicadores no empatan, por lo que esto dará mucha luz para poder diseñar productos baratos con coberturas amplias.

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4. Desempeño Social en Microfinanzas, avances desde el primer Seminario de Marcos Regulatorios Entre el primer encuentro organizado por ForoLACFR en la Paz y lo ocurrido en Cochabamba, se dieron avances firmes para encontrar métodos que cierren el círculo entre: ¿qué entendemos por desempeño social? y, ¿cómo medirlo?. Para responder a esto, por un lado Bolivia, Ecuador, Nicaragua deberán contar con definiciones concretas en un corto tiempo. Aunque paralelamente, los operadores han avanzado en la discusión, la definición de

indicadores y métodos de evaluación costoeficientes que reflejen los impactos en clientes. Al respecto, ForoLACFR ha trabajado en este tipo de desarrollos partiendo de una postura crítica sobre lo que significa el desempeño social, ya que, en el revuelo que esto ha alcanzado a nivel internacional, la confusión reina y con ello se corre el riesgo de trivializar, politizar y comercializar el concepto. Para ForoLACFR y sus instituciones afiliadas, el desempeño social de las microfinanzas:

NO es marketing, NO es para disminuir las críticas. NO es para “disimular” que la IMF tiene un enfoque social. NO es sinónimo de responsabilidad social. NO es medida para “justificar” costos altos y lucro excesivo. Por el contrario, el desempeño social es para instituciones que priorizan el desarrollo de sus clientes al tiempo que son financiera y operativamente sostenibles. Esto se traduce en una realización de los principios institucionales por medio de la gestión de procesos y gestión de resultados. En concordancia, la misión y la visión de una institución tiene un reflejo tangible en productos adaptados, atención a la población objetivo, transparencia, costos accesibles, pero sobre todo: cambios positivos en los clientes que pueden ser atribuidos al servicio que le provee su institución financiera. Para estos efectos, ForoLACFR ha diseñado un Sistema de Certificación de Desempeño con base en Sellos dependiendo de la categoría o enfoque que adopte. De esta manera es posible certificarse en Sello de Pobreza, Sello de Género y Sello en Desarrollo Rural, en todos

ellos se valoran las 3 dimensiones en el cliente: 1. Inclusión financiera 2. Satisfacción del cliente 3. Desarrollo social / económico en el cliente El sistema de certificación transitó por un proceso completo de política pública desde 2007: diagnóstico, diseño, fase de prueba piloto, sistematización y en estos momentos está en la fase de implementación. La contribución de esta iniciativa en relación con los marcos regulatorios no es trivial, ya que las leyes y reglamentos que hasta el momento incorporan al desempeño social como una obligación legal de los intermediarios, no están visualizando el componente de impactos en clientes, es decir, se centran en los criterios de cobertura, focalización de la población objetivo, productos adaptados que respondan

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a la demanda y medidas de protección al consumidor relativas a la transparencia de costos o regulación de tasas en el ejemplo de Bolivia; no obstante, la regulación no llega hasta el punto de evaluar si los clientes están mejor con los servicios financieros que sin estos. Entre el primer y segundo seminario, ForoLACFR ha consolidado su propuesta y se encuentra en la puesta en marcha. En este mismo tenor, la Asociación Boliviana CRECER, relató su experiencia para instalar desde dentro, un sistema de medición del desempeño social que le provee información precisa acerca del cumplimiento de la misión social. CRECER lleva a cabo estudios de impacto sobre muestras representativas, recaba información periódica de sus clientes, evalúa

cambios en el conocimiento, incrementos en el ahorro y en el patrimonio familiar. El monitoreo y evaluación le han provisto de información para mejorar productos y conocer mejor las necesidades de sus clientes. Retos del Desempeño Social: más que de tipo filosófico, son de orden metodológico, porque entre mayor precisión se requiera de la evaluación mayores serán los costos. Al respecto parece haber una respuesta por medio de la incorporación de tecnología informática para que las instituciones puedan recabar información periódica por cliente, sobre indicadores clave, la cual pueda irse vaciando en algoritmos que arrojen estimaciones y referir si la acción global de la institución financiera sobre sus clientes es positiva.

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5. La Visión de los Operadores En este apartado se presentan tres casos en la visión de operadores de microfinanzas rurales, lo que permite contrastar la teoría con la práctica, la regulación en el papel con la aplicación en un caso práctico y comprender cómo los agentes van adaptándose. Los

ejemplos que presentó el Seminario fueron: 1. SMB Rural – México 2. Pro-Rural – Bolivia 3. CIDRE Rural – Bolivia

Sistema de Microbancos Rurales – México SMB es una iniciativa mexicana que forma parte de los desarrollos realizados por la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social (AMUCSS). Esta asociación inició con un microbanco en los años noventa, para proveer servicios financieros en zonas rurales, con un modelo en donde los socios fueran los propios habitantes de la comunidad. En aquellos años, no existía regulación para un esquema de esta naturaleza, por lo que operaban bajo las figuras posibles como Unión de Crédito. El modelo se fue replicando hasta constituir una red que actualmente cuenta con 24 sucursales en 4 provincias del país. A principios del siglo XXI, se decretó la ley de Ahorro y Crédito Popular, con esto se empezaba a regular de una manera más atinada el mundo de las microfinanzas.

microbanco es mínima: un gerente, una cajera y los promotores necesarios en función de la cobertura y potencial del mercado, pero resulta relevante la estructura local participativa a través de los Comités (véase la figura).

Por ello, SMB se fue adaptando a las nuevas leyes: primero se convirtió en una Sociedad Financiera Popular y con la última reforma a la Ley en 2009, adoptó la figura de Sociedad Financiera Comunitaria (SOFINCO) que opera con principios de solidaridad, mutualidad y territorialidad.

la captación de ahorro, lo que la habilita para diversificar sus riesgos y productos financieros.

La SOFINCO contempla las características en las que puede trabajar un microbanco, ya que embona el manejo profesional de una institución financiera con un esquema de gobernabilidad basado en la participación social. La estructura operativa de cada

Entre otras de las características relevantes de una SOFINCO están:

• La posibilidad de establecer tres tipos de

capital: fijo (con voz y voto), variable (se pueden obtener dividendos sin incidir en la toma de decisiones) y comunal (que puede provenir de apoyos gubernamentales y fundaciones.

• Poder trabajar con socios ya sean individuos o a su vez, organizaciones.

• Fondearse con recursos externos además de

• Poder fomentar la integración de organizaciones de productores.

Las redes de microbancos son locales, sus consejos de administración y vigilancia están integrados por sus socios campesinos y habitantes de las comunidades, por lo tanto, frecuentemente enfrentan problemas de gobernabilidad, lo que conduce a otros problemas como por ejemplo el

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empoderamiento excesivo de gerentes y operadores. Debido a problemas de gobernabilidad y control interno, SMB antes de su autorización, enfrentaba altos costos de operación, alta rotación de personal, fraudes de empleados, personal sin líneas claras de mando y cartera vencida recurrente. Sin embargo, el año pasado recibió la autorización del gobierno mexicano, habiendo superado la mayor parte de sus problemas mediante: la optimización de recursos, estrategias de capacitación gerencial,

esquemas de incentivos hacia los promotores, metas de productividad con planificación del trabajo, centralización de algunas áreas como marketing, contabilidad, recursos humanos, tesorería, gestión y sistemas, aunque quizá la parte más importante ha sido reforzar la capacitación a los Consejos de Vigilancia y Administración; conciliar diferencias y canalizar los liderazgos hacia la unificación de la institución y su fortalecimiento.

Pro-Rural – Bolivia Es una institución sin fines de lucro con más de 13 años de experiencia en desarrollo rural. Su objetivo es apoyar iniciativas de productores y organizaciones de base, incluyendo micro y pequeñas empresas para que puedan llegar a mercados nacionales o extranjeros. ProRural presentó una iniciativa innovadora, prometedora y hasta el momento exitosa para financiar la producción primaria. Su forma de trabajo es integral, ya que considera la provisión de servicios financieros, complementa los productos tradicionales con riesgo compartido, asistencia técnica, entrenamiento y acompañamiento a su grupo meta. Su calificación financiera es BB – estable. El interés de ProRural por desarrollar este nuevo programa se debió a varios factores: i) las microfinanzas no logran

financiar actividades productivas, ii) la exigente regulación prudencial hace rígido el crédito agropecuario y, iii) la tecnología de microfinanzas no responde al sector productivo, ya que se debe evaluar cada rama productiva por separado, existen periodos con flujos financieros insuficientes para mantener un servicio rentable. Por otra parte, ProRural logra financiar acopio y exportación, pero estaba pendiente el financiamiento para incrementar la producción. Otro factor que influyó al desarrollo de Pro Rural fue que algunas organizaciones grandes se dieron cuenta que el tema financiero requiere especialización, por lo que estuvieron dispuestas a invertir en estructuras independientes para asegurar que el crédito llegase al primer eslabón de la cadena productiva. ProRural realizó algunas

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operaciones de riesgo compartido con datos provenientes de las organizaciones y a partir de esta iniciativa surgió un programa de mayor envergadura. El planteamiento fue crear instituciones financieras al interior de las organizaciones de productores y con lo antes probado en cuestión de riesgo compartido, se crearon los Fondos de Inversión Rural (FIR), administrados por ellos. El programa arrancó en 2009 y de manera similar a SMB en México, ProRural pensaba que las propuestas locales con una base societaria de productores resuelve diversos problemas de acceso al financiamiento para pequeños productores además de contribuir a:

Las bondades de este esquema es que tiene un enfoque participativo, incrementa la oferta de crédito para la producción rural, es un producto no tradicional que genera apropiación del producto por parte de los productores y las garantías son determinadas en forma no convencional. Actualmente se han constituido 4 fondos de inversión para la producción de cacao, quinua y café con una cartera bruta de 2.5 millones de dólares, un nivel de mora que no rebasa el 5% y 1,810

• Reducir costos de transacción. • Establecer garantías morales. • Diseñar productos de crédito adecuados a

las necesidades, condiciones y capacidades productivas por rama de producción.

• La organización local permite llegar a zonas remotas.

La solución financiera lograda tiene un enfoque territorial puesto que su diseño se basó en el conocimiento de los productores, su región, economía y cultura. Los controles sociales y toda la información necesaria sobre la actividad provino de ellos. Empero, ProRural no es sólo un consultor, sino un inversionista que corre parte del riesgo.

productores que han recibido financiamiento. Los Fondos de Inversión tienen otra ventaja y es que se vuelven atractivos para fondeadores privados y la banca, pues el riesgo se reduce merced de la asociatividad de los productores. Los cambios a la ley darán mayor flexibilidad y oportunidad para el desarrollo de más FIRs, tanto que 2 fondos han evolucionado a instituciones financieras independientes con esquemas de gobernabilidad adecuados y transparentes.

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CIDRE Rural – Bolivia CIDRE es una institución financiera de desarrollo dedicada al financiamiento productivo y de infraestructura. Su origen se remonta a 1990 y desde 1994 otorga crédito agropecuario. Actualmente tiene 19 agencias pero para 2018 planea expandirse a 48 agencias. Pese a la regulación rígida, con más de dos décadas de experiencia, CIDRE ha perfeccionado la tecnología de crédito agropecuario creando sistemas de información geográficos con mapas de riesgo climático, ha configurado una base de datos de costos por producto agropecuario y otra más con datos catastrales con imágenes satelitales, ha diseñado productos financieros ad hoc como créditos con pagos estacionales, microleasing, microwarrant, capital de riesgo, inclusive

otorgando crédito a municipios para la construcción de infraestructura; asimismo, a lo largo de los años, CIDRE ha utilizado garantías no convencionales como acciones de riego, títulos forestales, semovientes, prenda de maquinaria y equipos. Tiene más de 8,000 clientes y una cartera que supera los 44 millones de dólares, 49% de su cartera es agropecuaria con un porcentaje de mora agropecuaria menor al 0.5%, y una mora institucional de 2%. Si con un esquema de regulación “en contra” en los años noventa, CIDRE logró sortear los obstáculos y lograr resultados como los señalados, definitivamente, con la nueva Ley de Servicios Financieros de Bolivia podrá potenciar sus capacidades y masificar sus productos.

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6. Conclusiones después de dos encuentros internacionales sobre Marcos Regulatorios Conclusiones Como se podrá haber notado, el tema regulatorio es inagotable, dinámico y vasto en contenidos para su análisis. A pesar de esto, el Seminario permitió conocer las grandes tendencias a nivel continental. En principio, Bolivia, Ecuador y Nicaragua son tres países que encabezan una corriente de pensamiento en este tema, ya que en sus leyes han hecho

la apuesta porque el sector financiero se involucre y se comprometa con el desarrollo de la economía y dentro de éste, las microfinanzas han salido fortalecidas. Independientemente de la implementación, que es una evolución que habrá de seguirse, lo importante es que en la definición política de las cosas la visión de estos tres Estados está en este tenor.

Bolivia es un caso susceptible de investigaciones mucho más profundas porque con la información que se presentó, de manera colateral se hizo manifiesta una característica muy importante de su población y es: la gran capacidad que tiene el pueblo boliviano para organizarse e ir a la acción colectiva, el consenso político y la participación social. Esto se visualiza en dos casos emblemáticos: la iniciativa de autorregulación y la creación de INFOCRED. Es decir, no hubo que esperar hasta el año 2013 para que las instituciones de microfinanzas que no estaban siendo reguladas, se sometieran a un proceso de ordenamiento, aún sabiendo que los costos individuales podrían ser altos, pero el beneficio colectivo sin duda iba a sobre compensar a cada uno de los participantes. Lo mismo se aplica para el caso del Buró de Crédito. Estos dos ejemplos muestran a una sociedad con consciencia colectiva y esto es un capital que Bolivia no debe pasar por alto. Por otra parte, a manera de grandes conclusiones, es posible destacar las grandes tendencias en materia regulatoria de aquellos países que recientemente cambiaron su constitución y/o sus leyes adoptando una visión social e incluyente de su economía, con las particularidades y excepciones vistas en cada caso: a. Se está redefiniendo el papel de la banca de desarrollo para hacerla más activa. La Banca deja de ser un competidor de la banca múltiple y se convierte en el promotor y actor principal en la política de desarrollo. Esto se ve porque se amplían sus facultades

y se le otorgan fondos y fideicomisos en los que la prioridad de inversión es el sector microempresarial y la producción en zonas rurales. No obstante, se han aprendido bien las lecciones del pasado y por ello la banca pública queda excluida de financiar proyectos no rentables o de subsidiar directamente las tasas de interés, evitándose el manejo político y clientelar de los recursos públicos. b. Se ha legislado en materia de Desempeño Social de las Instituciones financieras. Este asunto es un cambio de paradigmas en materia financiera a nivel mundial pues estos países han puesto el dedo en la llaga en cues-

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tión de protección al consumidor y sobre todo la función de los sistemas financieros para una economía. En un mundo capitalista, en tiempos previos a la caída de Wall Street en 1929, el mundo de las finanzas tiene como única finalidad el lucro y la movilidad de capitales hacia el mejor rendimiento, sin importar si la actividad es socialmente rentable o no. Pero la realidad de Latinoamérica ha cambiado, la crisis financiera mundial dio muestras de debilitamiento de una visión netamente capitalista y muchos países se están cuestionando y replanteando los roles. Por eso es loable en estos países haber puesto en la ley el desempeño social de las finanzas, aunque todavía sea un concepto incipiente y del cual, las propias autoridades estén dirimiendo métodos de evaluación e indicadores, lo importante es que ya existe y con ello las instituciones financieras estarán obligadas a cumplirlo. c. Se observa una nueva forma de hacer diseño institucional y se trata de la coordinación que se está dando entre agencias reguladoras, ministerios de economía, ministerios de desarrollo y bancos centrales. Se observa la creación de Consejos Consultivos, es decir, cuerpos colegiados para una planificación, los cuales en lugar de atropellar o duplicar funciones, se comunican entre sí para que trabajen por un objetivo común. En otros países como México también se han creado estrategias, programas transversales, programas concurrentes, pero en la práctica no han tenido el impacto deseado, en principio porque no están previstos en la Ley, sino que se dan a nivel de planes de gobierno, los cuales tienen una temporalidad definida y también porque aunque los programas concurrentes estén previstos en la Ley de Egresos, los ministerios no están obligados a coordinar sus acciones, ni para la focalización, mucho menos para el análisis de proyectos o

para adoptar un enfoque de intervención territorial, por lo que se han convertido en cargas burocráticas para la elaboración de reportes, matrices de indicadores, informes de labores que no llevan a ningún lugar. Esto cambia en Bolivia y Ecuador porque han planteado junto con la armonización jurídica para el desarrollo; la creación de consejos en donde participa el número exacto de ministerios (sin involucrar un exceso inoperable) y así, lograr planes efectivos que puedan ser llevados a la práctica. d. El otro gran hito que significa la legislación de Bolivia, Nicaragua y Ecuador es la dedicación que ha tenido para imbricar el tema financiero con el de desarrollo rural. Esto va a evitar que el financiamiento de zonas rurales quede sujeto a la interpretación de la Suprema Corte, del Presidente o Ministro en turno. Las leyes, cada una a su manera, han contemplado la necesaria vinculación entre el sistema financiero y las regiones rurales, justamente para revertir su condición de atraso y exclusión social. Este es otro tema que no pude dejarse de lado, ya que las finanzas populares salen fortalecidas con una visión de esta naturaleza, así como millones de productores y sectores campesinos que ahora tienen mecanismos para insertarse activamente en el mercado y no sólo como retórica pues estando en la ley, el campesino tiene derecho a defenderse, lo cual es una posición jurídica del individuo completamente distinta. e. Otra característica regulatoria que figura a nivel continental es la inclusión de preceptos jurídicos para la protección de los consumidores desde el punto de vista de satisfacción a clientes y transparencia de costos. Prácticamente todos los países que se dieron cita en Cochabamba cuentan con medidas específicas para esto, por lo que es importante subrayarlo como una tendencia.

Temas inconclusos en la agenda sobre marcos regulatorios El Seminario puso sobre la mesa temas altamente polémicos, cuya conclusión intelectual y operativa está inconclusa por lo que siguen formando parte de los desaf íos que tiene por delante el sector financiero y la agenda regulatoria: 1. En primer lugar, Bolivia ha legislado en materia de regulación de tasas de interés y esto para

algunos países en los que prevalece el dogma de que el mercado se encarga de los precios y los agentes anti-monopolio de las prácticas anticompetitivas, es prácticamente impensable. Pero si se quiere tener un análisis serio del tema, hay que ver el bosque y no los árboles como usualmente se señala y revisar que no

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fue una pertinaz idea del gobierno boliviano por suplir al mercado, sino establecer límites necesarios frente a los abusos que se han cometido en perjuicio del consumidor, porque el mercado no hizo nada por muchos años que se le dejó en libertad. Entonces, estamos frente a un tema que intelectualmente debe ser analizado desde la economía y las finanzas, pero también añadirle la óptica social. 2. El desempeño social también es un concepto que está en sus fases iniciales y el hecho de que esté en la ley no implica que ahí concluya su análisis teórico y conceptual. Por el contrario, con esto apenas se estaría iniciando una discusión intelectual amplia. Además en los planteamientos que ha hecho la regulación en determinados países, el desempeño social se va a constreñir a la correcta focalización, transparencia de costos, productos adecuados a la demanda, atención a mujeres y gente pobre; no obstante, para Forolac, que ha trabajado activamente desde 2005 en el tema, esta visión es necesaria mas no suficiente, pues el desempeño social debe llegar hasta el punto de medir los impactos en clientes. 3. A pesar de todo lo que se ha descrito, en cuestión de finanzas rurales persiste un tema que se arrastra desde el Primer Seminario de Marcos Regulatorios: al ahorro rural. Los países que han diseñado leyes y capítulos específicos para el campo, tienden a sesgarse nuevamente en el crédito. En el caso de Nicaragua, incluso las nuevas leyes mantienen la prohibición para las microfinanzas de captarlo. A nivel de políticas públicas persiste una total claridad sobre lo que un intermediario financiero puede hacer y debe hacer para otorgar créditos, pero hay pocos incentivos y disposiciones para obligar a la promoción del ahorro. Aunque podría pensarse que esto se está dando de manera natural en Latinoamérica, donde se observa a nivel agregado, una mayor captación que colocación, no es una cuestión menor porque nuevamente la importancia que tiene el ahorro rural para la reducción de pobreza queda sujeto a la interpretación de las cortes o de los funcionarios en turno. Lo mismo aplicaría para el caso de los microseguros, ya que, aunque se ha probado su efectividad para reducir la vulnerabilidad de hogares en pobreza extrema, las leyes lo incluyen dentro de la normatividad para el seguro tradicional, por lo que todavía hay una total confusión en las autoridades en donde se piensa que el micro-

seguro es simplemente un “seguro chiquito”. 4. Otro ausente en la regulación y en las políticas públicas que sorprende si se observa la magnitud de la exclusión financiera y los retos de crecimiento que tienen los países latinoamericanos para erradicar pobreza es el tema de la innovación tecnológica. Si bien a nivel de banca de desarrollo se están gestando alguno que otro fondo para la subvención de investigación, en cuanto al diseño y desarrollo de tecnología financiera para microfinanzas, para atender sectores populares y rurales, para diseñar productos financieros, sistemas de medición de riesgo, entre muchas otras vetas, el presupuesto y la política pública está prácticamente ausente, puesto que no se visualiza en los gobiernos la intervención directa que debería tener para subsidiar investigación en esta materia, o bien, alinear otro tipo de incentivos para que esto ocurra. El ejemplo de REDSOL, ProRural o de Profin son muestras de ello, es decir, innovaron y son exitosos, pero son casos aislados. Cabría cuestionarse ¿Qué hubiera pasado si el Banco Interamericano de Desarrollo o la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que apoyó la experiencia de REDSOL, no hubieran estado presentes? 5. Otro desaf ío es lo que concierne al tema de educación financiera. Perú es un ejemplo interesante ya que es el primer país que incluye la educación financiera como materia curricular a nivel primaria, pero persiste una necesidad para masificar esta información y hacerla llegar a las zonas de mayor marginalidad y a los adultos que ya han rebasado los tiempos escolares. 6. Finalmente, está la necesidad de que la normatividad se involucre más en los temas de gobernabilidad en instituciones microfinancieras de base social y participativa. En el encuentro se habló de las sanas prácticas en gobierno corporativo, las recomendaciones internacionales en la materia, aunque todavía se queda en el terreno de las organizaciones al estilo occidente, por lo que se requiere que tanto la academia, como los operadores y las autoridades regulatorias se enfoquen en regular para el gobierno corporativo de organizaciones financieras de productores o de personas que viven en una misma región y por ello, son instituciones cuya gobernanza incorpora cultura, tradiciones y estilos de vida. Forolacfr, a 19 de enero de 2014.

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