Want aan eenieder die heeft zal gegeven worden

WANT AAN EENIEDER DIE HEEFT, ZAL GEGEVEN WORDEN: HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES DOOR IVE MARX* en DIETER VANDELANNOOTE** * Hoofddocent Universiteit Antwerpen; Research fellow at the Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn ** Doctoraatstudent Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, Universiteit Antwerpen

1. INLEIDING

Dienstencheques bestaan in België, in hun huidige vorm, sinds januari 2004.

Het systeem heeft drie doelstellingen: a) verhogen van de tewerkstelling van laaggeschoolden; b) verminderen van de tewerkstelling in de informele economie; c) gezinnen ondersteunen bij het zoeken naar een evenwicht tussen formele arbeid en gezinsleven. Dienstencheques kunnen gebruikt worden voor een beperkt aantal activiteiten, zoals poetsen en strijken. Dit zijn activiteiten die door de hoge arbeidskost in België gedoemd zijn te verdwijnen uit de reguliere economie, in zoverre ze al niet verdwenen zijn. Binnen de Europese context is het Belgische dienstencheque systeem allicht het sterkst gesubsidieerde systeem in zijn soort. Het mag dan ook niet verwonderen dat het systeem zeer succesvol is gebleken. Zowel het aantal werkgevers, werknemers, als gebruikers van het systeem is op tien jaar tijd exponentieel toegenomen, al zien we de laatste jaren wel een stagnering optreden in deze groei.

Politici durven het dienstencheque systeem dan ook weleens benoemen als de meest succesvolle tewerkstellingsmaatregel ooit in België.

In deze bijdrage bekijken we het dienstenchequesysteem kritisch en zien we dat er een aantal problemen en uitdagingen zijn. Zo bestond de instroom in het dienstenchequesysteem in de eerste jaren voornamelijk uit inactieven, met inbegrip van werklozen. Recent is er meer instroom van mensen die reeds aan het werk zijn.

Daarnaast zien we dat werknemers langer in het sterk gesubsidieerde systeem van dienstencheques blijven hangen, met een zeer beperkte doorstroom naar de reguliere arbeidsmarkt tot gevolg. Een van de doelstellingen van het dienstenchequesysteem was echter net het bevorderen van deze doorstroom. De laatste jaren zien we echter het omgekeerde, met name dat werknemers de overstap maken van de reguliere arbeidsmarkt naar dienstenchequejobs. Een andere trend die zorgen baart, is dat dienstenchequewerknemers soms taken lijken over te nemen van opgeleide werknemers in de reguliere arbeidsmarkt. Zowel bij de verzorging van ouderen en zieken als in de kinderopvang zien we aanwijzingen dat dit gebeurt, al is de exacte schaal hiervan zeer moeilijk in te schatten.

189

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

Dit artikel stelt dat het Belgische dienstenchequesysteem vanuit een aantal opzichten geen kostenefficiënte aanwending is van schaarse publieke goederen, zeker vanuit het perspectief van jobcreatie voor diegenen die het verst afstaan van de reguliere arbeidsmarkt. Er is ook weinig bewijs dat het systeem effectief heeft gezorgd voor de toename van (het aantal uren) tewerkstelling van de voornamelijk hoger opgeleide gebruikers van het systeem, of van hun productiviteit. Het dienstenchequesysteem subsidieert bijgevolg de facto vrije tijd voor voornamelijk tweeverdienersgezinnen met een relatief hoog beschikbaar gezinsinkomen. Dienstencheques kunnen dan ook gezien worden als een klassiek voorbeeld van hoe een schema met a priori goed bedoelde doelstellingen kan leiden tot onbedoelde Mattheuseffecten, zoals de titel van deze bijdrage suggereert.

2.

SOCIO-ECONOMISCHE CONTEXT WAARBINNEN HET BELGISCHE DIENSTENCHEQUESYSTEEM IS ONTSTAAN

Dienstencheques ontstonden in België in 2001. Tussen 2001 en 2004 viel het onder de bevoegdheid van de regio’s. In januari 2004 veranderde het systeem drastisch en werd het een federale bevoegdheid. Deze wijziging werd doorgevoerd door de 2de regering Verhofstadt, een coalitie van de liberale en socialistische partijen langs beide zijden van de taalgrens. De drijvende kracht achter het dienstenchequesysteem was de toenmalige minister van werk en pensioenen, Frank Vandenbroucke. In deze bijdrage bespreken we het dienstenchequesysteem zoals het bestaat sinds 2004 (Hoge Raad voor de Werkgelegenheid, 2005, p. 118).

Het dienstenchequesysteem kent een voorloper in de zogenaamde Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen (PWA’s), ontstaan in 1994. In dit systeem konden werklozen een beperkt aantal taken uitvoeren die grotendeels verdwenen waren van de reguliere arbeidsmarkt, zoals kleine herstellingswerken of klussen in de tuin.

Maar ook hulp in de verzorging van kinderen, ouderen en gehandicapten was met dit systeem mogelijk. Werken in het PWA-systeem was enkel mogelijk voor langdurig werklozen of mensen met recht op een leefloon. Personen tewerkgesteld in dit systeem behielden hun volledige uitkering en verdienden daarbovenop 4,10 EUR per uur tewerkstelling, tot een maximum van 45 uur per maand. Doelstelling van dit systeem was om de afstand voor langdurig werklozen en leefloners tot de reguliere arbeidsmarkt te verkleinen. Maar omdat de activiteiten die mogelijk zijn binnen het PWA-systeem, per definitie geen deel uitmaken van de reguliere arbeidsmarkt, werd deze doelstelling niet of nauwelijks behaald. Het systeem creëerde daarbovenop een inactiviteitsval, aangezien het voor leefloners en werklozen die hun uitkering combineerden met een PWA-tewerkstelling financieel minder interessant werd om aan het werk te gaan op de reguliere arbeidsmarkt (Sansoni, 2009). Sinds de omvorming van het dienstenchequesysteem in 2004 is het PWA-systeem uitdovend, wat betekent dat mensen die voorheen reeds tewerkgesteld waren binnen dit systeem 190

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

hierin konden blijven werken, maar dat nieuwe instroom onmogelijk werd. In 2012 waren er nog 16.230 personen tewerkgesteld binnen het PWA-systeem, waarvan 60% ouder is dan 50 jaar (RVA, 2013, p. 159).

In contrast met het PWA-systeem is het dienstenchequesysteem niet enkel gericht op langdurig werklozen en leefloners. Het dienstenchequesysteem is ontstaan vanuit een aantal doelstellingen. Een eerste doelstelling is de creatie van nieuwe jobs, voornamelijk voor laaggeschoolden. De focus ligt hierbij op laaggeschoolde vrouwen, een doelgroep die het moeilijk heeft op de Belgische arbeidsmarkt. Een tweede doelstelling van het systeem is het verminderen van de tewerkstelling in de informele economie. Onderzoek van Schneider (2013, p. 3) schat de hoogte van de informele economie in België in 2013 op 16,4% van het bruto binnenlands product. België doet het hiermee beter dan vele Oost-Europese landen en landen uit Zuid-Europa (met cijfers tot 30%), maar duidelijk slechter dan bv. Nederland (9,1%), Frankrijk (9,9%) en Duitsland (13%). Voornamelijk in de bouwsector zien we veel informele tewerkstelling in België, maar ook in delen van de dienstensector, onder meer in restaurants, cafés en hotels. Voor de invoering van de dienstencheques werd huishoudelijk werk voor een zeer groot deel uitgevoerd binnen de informele sector. Hoewel tewerkstelling zonder geschreven contract niet noodzakelijk strafbaar is, zien we dat werknemers tewerkgesteld in de informele sector vaak zeer slecht beschermd zijn, amper formele rechten hebben en geen socialezekerheidsrechten opbouwen.

Wanneer zij informeel werk uitvoeren in combinatie met een uitkering, lopen zij het risico om gesanctioneerd te worden en hun uitkering te verliezen. Een derde doelstelling van dienstencheques is het ondersteunen van gezinnen bij het vinden van een balans tussen formele arbeid en gezinsleven. Aangezien dienstencheques gebruikt kunnen worden voor activiteiten zoals strijken en poetsen zijn gebruikers minstens ten dele vrijgesteld van deze activiteiten. Dit geeft gezinnen meer tijd voor kinderopvang of ontspanning, of kan er net voor zorgen dat ze meer uren formele arbeid zullen verrichten.

Het dienstenchequesysteem kent zijn oorsprong in een aantal noden. Een daarvan is het probleem dat goede jobs voor mensen met een lage opleiding steeds schaarser worden in de Belgische kenniseconomie, terwijl de vraag naar hoog opgeleide werknemers groot blijft. Dit wordt zeer goed geïllustreerd in een quote van EspingAndersen, Gallie, Hemerijck en Myles (2002) in het rapport ‘A new welfare architecture for Europe’: “We no longer live in a world in which low-skilled workers can support the entire family. The basic requisite for a good life is increasingly strong cognitive skills and professional qualifications… Employment remains as always the sine qua non for good life chances, but the requirements for access to quality jobs are rising and are likely to continue to do so”. Opvallend is dat dit rapport, wat nadien herschreven werd tot een veelvuldig geciteerd boek en gepubliceerd door Oxford University Press, verscheen tijdens het Belgische EU-voorzitterschap in 2001 en dit in opdracht van 191

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

Frank Vandenbroucke, de toenmalige minister van sociale zaken en werk die de drijvende kracht was achter het Belgische dienstenchequesysteem.

Het bovenvermelde citaat bouwt verder op een thema ontwikkeld door Esping-Andersen en collega’s en is passend verwoord in volgend citaat: “As servicing becomes the life-blood of our existence, privilege is bestowed upon the knowledge strata. Yet, there are huge areas of servicing which are labour intensive and low-skilled. The lower end of servicing society is where we must pin our hopes for mass-employment. Unfortunately, because of their sluggish productivity, low-end service jobs are threatened by a long term ‘cost-disease’ problem. Tertiary employment is therefore likely to stagnate unless wages slide downwards” (Esping-Andersen, 1999, p. 96).

Iverson en Wren (1998) tonen aan dat westerse economieën meer en meer te maken krijgen met een trade-off tussen werkloosheid, laagbetaalde jobs en, wanneer er ingezet wordt op gesubsidieerde tewerkstelling voor lager opgeleiden, hogere belastingen. Tewerkstelling via dienstencheques kan gezien worden als een uitweg uit deze trade-off, met name door ervoor te zorgen dat er een stijging is in de tewerkstelling van laaggeschoolden zonder dat we een toename in de loonongelijkheid, veroorzaakt door een erosie van de lonen aan de onderkant van de loonverdeling, moeten accepteren.

Een specifiekere Belgische factor die zorgde voor het ontstaan van de dienstencheques was dat België, binnen de groep van continentaal Europese landen, gekenmerkt was als een land met een zeer grote uitkeringsafhankelijkheid. Begin jaren 2000 was België een slechte leerling in vergelijking met de andere continentaal Europese landen wat betreft het tewerkstellingsniveau en de tewerkstellingsgroei. In 2000 lag de tewerkstellingsgraad in België op 65%, 4 procentpunten lager dan het EU15-gemiddelde en bijna 15 procentpunten lager dan de best presterende landen in Europa (OECD (1), 2014). Deze cijfers vertaalden zich in een uitkeringsafhankelijkheidsniveau van de werkende bevolking in België die zich bij de hoogste van de Europese Unie bevond. Als we bijvoorbeeld kijken naar de caseload van werklozen zoals berekend door De Deken (2011, pp. 355-371), dan zien we dat deze in België het hoogst ligt (6,4%) van de 12 onderzochte Europese landen. Zo een hoog niveau van chronische uitkeringsafhankelijkheid is niet wensbaar en zelfs onhoudbaar – zowel om economische, fiscale als politieke redenen.

Drie factoren zorgen voor de matige tewerkstellingscijfers in België, voornamelijk van laaggeschoolden: België heeft eerst en vooral een zeer gecomprimeerde loonstructuur, voornamelijk aan de onderkant van de loonsverdeling. Het Belgische minimumloon is relatief hoog ten opzichte van het mediane inkomen. Het minimumloon wordt nationaal vastgelegd en kan gezien worden als een absoluut minimum. In realiteit echter wordt het minimumloon onderhandeld tussen werkgevers 192

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

en werknemers (via vakbonden) en dit op sectoraal niveau. De ‘echte’ minimumlonen liggen dan ook vaak een stuk hoger dan het wettelijk bepaalde minimumloon.

Sectoren waarin het minimumloon 20 tot 30% hoger ligt dan het wettelijke minimumloon, zijn geen uitzondering. In sommige sectoren bedraagt het effectieve minimumloon zelfs 2x het wettelijke minimumloon. In de dienstensector lijken de effectieve minimumlonen minder af te wijken van het wettelijke minimumloon, al is het moeilijk hierover algemene uitspraken te doen aangezien loonovereenkomsten in de dienstensector worden afgesproken in tientallen verschillende paritaire comités. Al het beschikbare bewijs geeft aan dat zeer weinig mensen in België effectief werken aan het nationaal bepaalde minimumloon. De OESO database over inkomens (2014 (2)) geeft aan dat laag betaalde arbeid in België minder voorkomt dan in zijn buurlanden.

Waar België al een relatief hoog effectief minimumloon heeft, is de kostprijs voor de werkgever nog een stuk hoger. Dit omwille van de hoge bijdragen die werkgevers moeten betalen voor het socialezekerheidssysteem, dat co-gefinancierd wordt door werkgevers en werknemers. De bijdragen die werkgevers moeten betalen voor het basissysteem (de eerste pijler), nemen proportioneel toe met de hoogte van het loon en bedragen gemiddeld 25% van het brutoloon. Daarnaast betalen werkgevers vaak extra bijdragen voor de financiering van zaken zoals educatief verlof, betaalde vakanties en kinderopvang. De totale kost voor de werkgever bedraagt in totaal dan ongeveer 40% van het brutoloon, al kan dit variëren afhankelijk van het type werknemer. Daarnaast betalen werkgevers vaak nog bijdragen voor fondsen opgericht op het niveau van de sectoren. Deze bijdragen aan de zogenaamde tweede pijler kunnen ingezet worden voor verschillende doeleinden (o.a. extra scholing op het niveau van de sectoren, betalen van werkloosheidsuitkeringen met bedrijfstoeslag).

Deze extra bijdragen verschillen zeer sterk van sector tot sector, maar kunnen vaak zeer substantieel zijn.

Een derde factor die bijdraagt tot de relatief lage tewerkstelling in België, voornamelijk van laaggeschoolden, is dat het netto-inkomen van werknemers die werken aan het minimumloon relatief laag is in vergelijking met de socialezekerheidsuitkeringen waarop ze anders recht hebben. België is een zeer atypisch land, aangezien werkloosheidsuitkeringen onbeperkt in de tijd zijn. Het combineren van een uitkering met inkomen uit een informele tewerkstelling kan dan ook financieel interessanter zijn dan reguliere tewerkstelling aan een minimumloon, al loopt men in eerstgenoemde situatie wel het risico gesanctioneerd te worden.

Het dienstenchequesysteem tracht een antwoord te geven op elk van deze drie factoren: vooreerst omzeilt het dienstenchequesysteem de normale loononderhandelingen op sectoraal niveau. Ten tweede is het tewerkstellen van dienstencheque werknemers een stuk goedkoper voor werkgevers, aangezien ze vaak recht hebben 193

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

op structurele en doelgroepgerichte lastenverlagingen, waardoor de te betalen socialezekerheidsbijdragen sterk afnemen. En ten derde heeft men de kostprijs voor de gebruiker van dienstencheques, zeker in de beginjaren van het systeem, zo laag gehouden dat het informele tewerkstelling uit de markt prees, waardoor het moeilijker werd om een uitkering te combineren met informele arbeid. Verder is men vanaf 2004 strenger gaan inzetten op de monitoring en eventuele sanctionering van werklozen via de zogenaamde DISPO-procedure. Dit resulteerde in een duidelijke stijging van het aantal (voornamelijk tijdelijk) geschorste werklozen (Bogaerts et al., 2010, pp. 4-7).

3.

WERKING VAN HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM

Er zijn vijf actoren betrokken in het systeem: de gebruiker koopt een aantal dienstencheques aan, die ingezet kunnen worden voor een beperkt aantal activiteiten die gedoemd zijn te verdwijnen uit de reguliere arbeidsmarkt omwille van hun hoge arbeidskost. Deze activiteiten kunnen zowel bij de gebruiker thuis plaatsvinden (poetsen, strijken, eten klaarmaken of occasioneel naaiwerk verrichten) als daarbuiten (strijken, winkelen of het begeleid vervoeren van mensen met een beperkte mobiliteit). Dienstencheques kunnen enkel ingezet worden voor deze activiteiten.

Elke volwassene in BelgiĂŤ kan maximum 500 dienstencheques per jaar aankopen1.

Per familie (= mensen die op hetzelfde adres wonen) kunnen er jaarlijks maximum 1.000 cheques worden aangekocht. De eerste 400 cheques die een persoon koopt, kosten 9 EUR, de resterende 100 10 EUR. De cheques dienen gekocht te worden bij de private onderneming Sodexo. Eenmaal ontvangen (in papieren vorm of digitaal2) dienen de cheques binnen de 8 maanden gebruikt te worden. Elke gebruiker heeft recht op een belastingkrediet van 30% per gebruikte cheque bij de jaarlijkse afrekening van de personenbelasting, waardoor de eigenlijke kostprijs op 6,3 EUR komt voor de eerste 400 dienstencheques en op 7 EUR voor de overige 1003.

De tweede partij is Sodexo, een private onderneming die de dienstencheques uitgeeft en verdeelt. Per verkochte dienstencheque ontvang Sodexo 22,04 EUR. Daarvan betaalt de gebruiker 9 EUR, de overige 13,04 EUR wordt betaald door de Federale Overheid. Sodexo ontvangt ook een werkingsbedrag van de Federale Overheid per verkochte dienstencheque4.

194

(1) Een beperkt aantal personen, met name eenoudergezinnen, personen met een handicap of ouders met een gehandicapt kind kunnen 2.000 dienstencheques aankopen per jaar aan een vaste prijs van 9 EUR per cheque (RVA, 2014).

(2) Vanaf 1 januari 2015 worden de papieren dienstencheques afgeschaft en zal er nog enkel met elektronische cheques worden gewerkt.

(3) Vanaf juli 2013 is het maximale bedrag waarop het belastingkrediet wordt berekend, beperkt tot 1.380 EUR per person per jaar (voorheen 2.720 EUR per jaar). Het maximale belastingkrediet wordt zo beperkt tot maximum 414 EUR per persoon (voorheen 816 EUR) (RVA, 2014).

(4) In 2008 bedroeg dit werkingsbedrag 0,0852 EUR per verkochte dienstencheque (Pacolet et al., 2010, p.

22). Meer recente cijfers hebben we niet ter onzer beschikking.

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

Een derde partij is de Federale Overheid, die het dienstenchequesysteem subsidieert op 2 manieren. Zo betaalt de Federale Overheid 13,04 EUR aan Sodexo per verkochte dienstencheque. Daarnaast heeft elke gebruiker recht op een belastingkrediet ter waarde van 30% van de aangekochte dienstencheque. Per cheque kost dit de overheid een bijkomende 2,7 EUR. Beide elementen opgeteld geeft dit een overheidskost van 15,74 EUR per dienstencheque. De Federale Overheid subsidieert dus 71,4% van de totale kostprijs van de dienstencheque5.

De dienstenchequewerknemer is de vierde partij. Wanneer deze een contract ondertekent als dienstenchequewerknemer wordt hij gezien als een reguliere werknemer op de Belgische arbeidsmarkt. De arbeidsomstandigheden van dienstencheque werknemers zijn vastgelegd in een eigen paritair comité (PC 322.01). Werknemers kunnen voor maximum drie maanden tewerkgesteld worden met een tijdelijk contract. Na deze periode moet aan de werknemer een vast contract van onbepaalde duur worden aangeboden, voor minstens 10 uur tewerkstelling per week. In 2014 bedraagt het wettelijk vastgelegde bruto minimumuurloon 10,28 EUR6. In realiteit wordt het loon afgesproken tussen werkgever en werknemer en kan dit een stuk hoger liggen dan het minimumloon. In 2012 bedroeg het gemiddelde bruto uurloon 10,82 EUR (Idea Consult, 2013, p. 45). Een voltijds werkende dienstenchequewerknemer verdient dus in vele gevallen meer dan het wettelijk bepaalde minimumloon.

De werkgever is de vijfde en laatste partij. Hij sluit een contract af met de dienstencheque werknemer voor een bepaald aantal uren tewerkstelling per week aan een overeengekomen uurloon. De werkgever ontvangt 22,04 EUR per ingediende dienstencheque bij Sodexo. Zowel het uurloon van de werknemer als eventuele werkingskosten van het bedrijf worden met dit bedrag betaald. Dienstencheque werknemers kunnen zowel publieke als private organisaties zijn en zowel for-profit- als niet-for-profitorganisaties zijn spelers op de dienstencheque markt. In 2012 waren 2.753 werkgevers actief, die 151.000 werknemers tewerkstelden. 68% van de werknemers was tewerkgesteld bij een for-profitwerkgever (private ondernemingen, interimbedrijven of natuurlijke personen). 27% was tewerkgesteld bij niet-for-profitwerkgevers (vzw, invoegbedrijf of pwa). De overige 5% was tewerkgesteld via de overheid (OCMW of rechtstreeks in dienst van de gemeente).

(5) Dit percentage ligt in realiteit nog iets hoger aangezien de Federale Overheid ook nog werkingskosten betaalt aan Sodexo. Aangezien we de juiste hoogte hiervan niet kennen, nemen we dit bedrag niet mee in onze berekening. Wanneer ook rekening wordt gehouden met de tewerkstellingsmaatregelen waarop dienstenchequeondernemingen een beroep kunnen doen, dan stijgt het gesubsidieerde percentage tot net geen 80% (Pacolet et al., 2011, p. 27).

(6) Het minimum bruto uurloon neemt toe met de jaren anciënniteit. Het minimum bruto uurloon voor werknemers zonder anciënniteit bedraagt 10,28 EUR. Dit neemt toe tot 10,93 EUR voor werknemers met drie jaar anciënniteit. Meer dan drie jaar anciënniteit zorgt niet voor een extra toename van het minimum bruto uurloon (ABVV, 2014).

195

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

4.

SUCCES VAN HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM

Het Belgische dienstenchequesysteem is ontzettend populair. In 2012 waren er bijna 900.000 actieve gebruikers, die niet minder dan 114 miljoen cheques gebruikten (RVA, 2013, pp. 109-110). 1 op 5 Belgische huishoudens maakte in 2012 gebruik van het dienstenchequesysteem. In de eerste vijf jaar van zijn bestaan (2004-2009) kende Vlaanderen de grootste groei in het aantal gebruikers. Sinds 2010 zien we een sterkere groei in Brussel en Wallonië. Als we kijken naar de dekkingsgraad per regio – gemeten als het aantal gebruikers van dienstencheques gedeeld door de bevolking vanaf 20 jaar – dan scoort Vlaanderen in 2012 het hoogst (10,9%, vergeleken met 9,9% in Wallonië en 9,8% in Brussel) (Idea Consult, 2013, p. 16). Gebruikers in Brussel kopen jaarlijks relatief grote hoeveelheden dienstencheques aan (163 cheques per gebruiker in 2012, ten opzichte van 138 in Vlaanderen en 124 in Wallonië) (Idea Consult, 2013, p. 18). In tabel 1 zien we dat een sterke toename van het aantal gebruikers hand in hand gaat met een toename van het aantal actieve werkgevers en werknemers (Idea Consult, 2005/2013 en RVA, 2013, pp. 106-109).

TABEL 1: JAARLIJKSE GROEI IN HET BELGISCHE DIENSTENCHEQUESYSTEEM, 2004-2012 Jaar 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Aantal gebruikers 98.814 190.734 316.101 449.626 557.482 665.884 760.702 834.959 899.558

Aantal werknemers 15.077 28.933 61.759 87.152 103.437 120.324 136.915 149.827 151.137

Aantal werkgevers 504 840 1.162 1.504 1.892 2.292 2.576 2.708 2.753

Bron: Idea Consult, 2005/2013 en RVA, 2013.

De originele doelstelling om 20.000 mensen tewerk te stellen in een dienstenchequebaan werd al na anderhalf jaar gehaald. Het aantal werknemers nam jaar na jaar toe, tot meer dan 150.000 in 2012. Zelfs tijdens de financiële en economische crisis bleef het Belgische dienstenchequesysteem sterk uitbreiden. Pacolet en collega’s (2010, p.

7) geven aan, al blijven echte bewijzen uit, dat het Belgische dienstenchequesysteem een buffer is geweest tegen toenemende werkloosheid in de recente crisisperiode.

196

Het zijn voornamelijk koppels waarbij beide partners voltijds werken, die gebruik maken van dienstencheques (zie figuur 1). Deze eerste en belangrijkste groep van gebruikers is tussen de 20 en 65 jaar oud en gebruikt de dienstencheque voornamelijk om een beter evenwicht te bekomen tussen formele arbeid en gezinsleven. Een tweede, jaarlijks groeiende groep van gebruikers is ouder dan 65 jaar en heeft vaak

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

specifieke zorgnoden. Figuur 1 geeft verder aan dat de meerderheid van de gebruikers hoger opgeleid is. Dienstencheques worden gebruikt door families met een verschillend netto beschikbaar gezinsinkomen. Onderzoek van Haigner en collega’s (2010, p. 17) toont echter aan dat families met een hoger gezinsinkomen relatief meer gebruik maken van het dienstenchequesysteem. Dit aantal stijgt tot 35% voor gezinnen met een maandinkomen tussen de 2.000 en 3.000 EUR en tot zelfs 46% voor gezinnen met een maandelijks beschikbaar gezinsinkomen dat hoger is dan 4.000 EUR. FIGUUR 1: HET PROFIEL VAN DE GEBRUIKERS VAN DIENSTENCHEQUES IN BELGIE, 2010

Woonplaats Familie status Socio-Economische status

Leeftijd

Scholing % gebruikers naar maandelijks beschikbaar gezinsinkomen

Bron: Idea Consult 2011, eigen bewerkingen CSB.

Bijna alle werknemers in het Belgische dienstenchequesysteem zijn vrouwen (zie figuur 2)7. 20% is ouder dan 50 jaar, bijna een verdubbeling in vergelijking met 2007 (10,7%) (Idea Consult, 2012, p. 35). De meeste werknemers hebben slechts een diploma van het lager middelbaar onderwijs, al is dit zeker niet het geval voor alle werknemers. Een niet onbelangrijk aantal heeft zelfs een diploma hoger onderwijs.

Een dienstenchequejob is in de meeste gevallen geen voltijdse job. De meeste werknemers werken ofwel halftijds (19-37 uren per week) (64%) of deeltijds (minder dan 19 uren per week) (24%). Driekwart van de werknemers heeft de Belgische nationaliteit. 19% heeft de nationaliteit van een ander EU-27 land en 8% van een land buiten de EU-27. In Brussel echter heeft slechts 1 op de 4 werknemers de Belgische nationaliteit. Doorheen de jaren zien we een toename van de werknemers met een niet-Belgische nationaliteit (van 24% in 2007 naar 27% in 2011).

(7) Voor gegevens over het profiel van de dienstenchequewerknemers baseren we ons op gedetailleerde informatie van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA), aangevuld met twee variabelen (familiestatus en werksituatie van de partner) uit een enquĂŞte van Idea Consult (2012, p. 37), uitgevoerd in 2011 bij 3.000 werknemers.

197

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

De grootste groep van buitenlandse werknemers zijn Polen (13.669 werknemers in 2012), gevolgd door Roemenen (2.942 werknemers) en Portugezen (2.912 werknemers). Idea Consult data (2012, p. 37) leert ons dat 75% van de werknemers een partner heeft, die in de meeste gevallen zelf aan het werk is.

FIGUUR 2: HET PROFIEL VAN DE DIENSTENCHEQUEWERKNEMERS IN BELGIE, 2011

Woonplaats

Geslacht

Familie status

Leeftijd

Scholing

Uren gewerkt

Nationaliteit

Bron: Idea Consult, 2012 en RVA, 2013, eigen bewerkingen CSB.

Deze werknemers zijn tewerkgesteld bij 1 van de 2.753 actieve dienstenchequewerkgevers. Doorheen de jaren zien we een duidelijke toename van de commerciĂŤle, for profit dienstenchequeondernemingen. In 2012 werkte 68% van de dienstenchequewerknemers voor een for-profitwerkgever (ofwel private ondernemingen (52%), interimkantoren (13%) of natuurlijke personen (3%)). 27% werkte voor een niet for-profitwerkgever (ofwel een invoegonderneming (8%), een vzw (12%) of een PWA (7%)). De overige 5% was tewerkgesteld bij de overheid (via het OCMW (4%) of door de gemeente rechtstreeks aangeworven (1%)).

Het Belgische dienstenchequesysteem lijkt op het eerste gezicht een succesverhaal.

1 op de 5 Belgische gezinnen maakt er gebruik van en het geeft werk aan meer dan 150.000 werknemers. Deze werknemers hebben vaak een erg precair statuut op de Belgische arbeidsmarkt, met name laaggeschoolde vrouwen, ouderen (+50 jaar) en migranten.

Zoals reeds gemeld kost een uur dienstenchequetewerkstelling 22,04 EUR. De consument betaalt 6,3 EUR (9 EUR – 30% belastingkrediet), wat betekent dat de Federale Overheid de overige 15,74 EUR, of 71,4% van de totale kost, betaalt. In 2012 bedroeg de totale bruto overheidskost van het dienstenchequesysteem 1,86 miljard EUR. Als we mogelijke terugverdieneffecten in rekening nemen (bv. ver198

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

minderde werkloosheidsuitkeringen die uitbetaald moeten worden, extra inkomsten uit socialezekerheidsbijdragen en personenbelastingen) dan daalt de overheidskost volgens Idea Consult (2012, pp. 147-150) tot 1,05 miljard EUR. Idea Consult is een consultancy bedrijf dat van de Federale Overheid de opdracht heeft gekregen om het Belgische dienstenchequesysteem jaarlijks te evalueren. De assumpties die zij maken over mogelijke terugverdieneffecten, zijn echter vaak zeer optimistisch. Zo zijn het Belgische Rekenhof (2009, p. 61), maar ook Pacolet en collega’s (2011) zeer kritisch over hun berekeningen.

Een element waar vaak geen rekening mee gehouden wordt wanneer de overheidskost wordt berekend, is dat werkgevers in vele gevallen nog recht hebben op bijkomende overheidssubsidies. Deze in de vorm van structurele lastenverlagingen of lastenverlagingen die gericht zijn op een specifieke doelgroep. In België is er een structurele lastenverlaging voor werknemers met een inkomen rond het minimumloon. Daarnaast zijn er verschillende doelgroepverminderingen, o.a. voor zeer laaggeschoolden, werknemers ouder dan 50 jaar of werknemers met een handicap. In 2012 ontvingen dienstenchequewerkgevers gemiddeld 2.500 EUR aan lastenverlagingen voor doelgroepen en 1.500 EUR structurele verminderingen per dienstenchequewerknemer in dienst (Idea Consult, 2013, p. 95). De hoge overheidskost verplicht ons om het dienstenchequesysteem zeer kritisch te bekijken.

5.

LOST HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM ZIJN DOELSTELLINGEN IN?

5.1.

CREEERT HET SYSTEEM NIEUWE JOBS?

Na minder dan 2 jaar werkten er al meer dan 20.000 werknemers in het dienstenchequesysteem, na tien jaar zelfs meer dan 150.000 werknemers. Volgens sommigen is het dan ook de meest succesvolle tewerkstellingsmaatregel ooit genomen in België. Een kritische blik is echter noodzakelijk. Wanneer we bijvoorbeeld kijken naar de instroom van werknemers in het dienstenchequesysteem, dan zien we dat het arbeidsmarktprofiel van de instromers steeds beter wordt. In 2007 stroomde 46% van de werknemers in vanuit werkloosheid. In 2011 was dit nog maar 37% (in Vlaanderen zelfs 25%). Ook hun werkloosheidsduur nam af in deze periode.

In 2007 was 28% van de instromers uit werkloosheid minder dan 1 jaar werkloos.

58% was minstens 2 jaar werkloos. In 2011 steeg het aandeel instromers uit werkloosheid die minder dan 1 jaar werkloos was, tot 40%. 43% was dan weer minstens 2 jaar werkloos. Daarnaast zien we dat er een steeds groter percentage instromers in het dienstenchequesysteem uit een andere baan komt, vaak met een contract van onbepaalde duur. In 2007 was dit het geval voor 45% van de instromers. In 2011 steeg dit tot 50% (in Vlaanderen zelfs tot 60%) (Idea Consult, 2012, p. 46-50).

199

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

De toenemende instroom in het dienstenchequesysteem van mensen met een beter arbeidsmarktprofiel kunnen we minstens ten dele linken aan de commercialisering van de sector. Zo zien we een sterke toename van de for-profitbedrijven (van 20% in 2004 naar 63% in 2012). Deze bedrijven geven aan dat ze op zoek naar werknemers met een sterker profiel, met name personen met een hoger scholingsniveau die reeds ervaring hebben als dienstenchequewerknemer. Dit staat sterk in contrast met de niet for profit bedrijven die vaak mensen met een zwakker profiel aannemen (vaak laaggeschoolden zonder ervaring) (Idea Consult, 2009, p. 70 en Idea Consult, 2012, p. 113). De for-profitwerkgevers geven aan dat tijdelijke lastenverlagingen amper of geen rol spelen in hun aanwervingspolitiek: ze verwachten immers hogere kosten (en dus minder winst) wanneer ze iemand met een zwak profiel aanwerven (en wel recht hebben op een lastenverlaging) dan wanneer ze iemand met een sterker profiel aanwerven (en geen recht hebben op een lastenverlaging). In 2012 ontvingen niet-for-profitwerkgevers gemiddeld 4.000 EUR aan tijdelijke lastenverlagingen per werknemer. Natuurlijke personen (1.500) en interimbedrijven (850 EUR) ontvingen een duidelijk lager bedrag (Idea Consult, 2013, p. 94). Met name wanneer een werknemer met een zwak profiel voor langere tijd tewerkgesteld wordt, dan verwachten werkgevers dat deze persoon te duur wordt omwille van het verdwijnen van de in de tijd beperkte lastenverlagingen (Pacolet et al., 2010, p. 76). Werknemers die werken voor een for-profitwerkgever, doen dit vaker met een tijdelijk contract8 en zijn minder gelukkig in hun job in vergelijking met werknemers bij niet-for-profitwerkgevers9 (Idea Consult, 2012, p. 62 en 90). Dienstencheque werkgevers met sociale doelstellingen garanderen dan weer de beste arbeidsvoorwaarden (Pacolet et al., 2010, p. 76).

Idea Consult (2012, p. 96) toont verder aan dat werknemers steeds langer in het dienstenchequesysteem blijven zitten (70% van de werknemers is meer dan 3 jaar tewerkgesteld in het systeem, slechts 3,3% minder dan 1 jaar). Een dienstenchequejob wordt meer en meer gezien als een stabiele en vaste job, hetgeen ingaat tegen de originele doelstelling van het systeem om als doorstroom te dienen richting een job op de reguliere, niet-gesubsidieerde arbeidsmarkt. Dit in tegenstelling tot de eerste jaren van het systeem, toen de dienstenchequejob vaker gecombineerd werd met een andere job en een meer tijdelijk karakter had. Als we bijvoorbeeld kijken naar

200

(8) Dienstenchequewerknemers kunnen maximum drie maanden met een tijdelijk contract worden tewerkgesteld. Na deze periode kunnen ze enkel tewerkgesteld worden met een vast contract van onbepaalde duur en dit voor minstens 10 uur tewerkstelling per week.

(9) Het gemiddelde aantal contracten per dienstenchequewerknemer was in 2011 gelijk aan 3,9 in de interim sector en aan 1,5 in de private ondernemingen. In de niet-for-profitsector was dit gelijk aan 0,5 (Idea Consult, 2012: 62). Wanneer gevraagd wordt aan een representatief staal van dienstenchequewerknemers hoe tevreden ze zijn over hun job, dan geven werknemers tewerkgesteld bij een for-profitwerknemer een gemiddelde score van 3,08 op 5. Bij werknemers tewerkgesteld in de niet-for-profitsector ligt de gemiddelde score hoger, namelijk 3,3 op 5 (Idea Consult, 2012: 90).

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

het gemiddelde aantal dienstenchequecontracten per werknemer, dan zien we een sterke daling van 11,4 contracten in 2004 naar 1,5 contracten in 2011 (Idea Consult, 2012, p. 63)10. De opvatting van dienstenchequewerknemers over hun job is de laatste vijf jaar veranderd: in 2007 zagen ze de dienstenchequejob als een tijdelijke job die de mogelijkheid gaf om werkervaring op te doen. In 2011 daarentegen zien ze de dienstenchequejob vaker als een vaste job voor een langere tijd. Het opdoen van werkervaring of de doorstroom naar een andere job wordt als minder belangrijk gezien (Idea Consult, 2012, p. 53). Een element dat dit kan verklaren is de groeiende instroom van oudere werknemers (50+) in het dienstenchequesysteem.

We zien dat jaarlijks ongeveer 20% van de werknemers uitstroomt uit het dienstenchequesysteem. Slechts een op vijf van hen stroomt effectief door naar de reguliere arbeidsmarkt (Idea Consult, 2012, p. 95). Voornamelijk werknemers afkomstig van buiten de EU-27 geven aan dat er onvoldoende mogelijkheden zijn om door te stromen naar een andere, niet-gesubsidieerde job (Idea Consult, 2012, pp. 140-142).

Deze beperkte doorstroom kan minstens ten dele liggen aan het onderbenutten van trainings- en bijscholingsmogelijkheden door de dienstenchequewerknemers.

In 2010 werd slechts 2,6 van de beschikbare 7,3 miljoen EUR effectief uitgegeven voor training en bijscholing11. Slechts 29% van de dienstenchequewerknemers ontving in 2010 minstens 1 uur bijscholing. Werknemers in niet-for-profitorganisaties scoren hier duidelijk beter (45%) dan werknemers tewerkgesteld in for profit ondernemingen (15%) (Idea Consult, 2012, p. 75). Onderzoek van de Christelijke vakbond ACV (2009) en van Defourny en collega’s (2009, p. 132) bevestigt dat for-profitdienstenchequebedrijven zeer weinig training en bijscholing aanbieden aan hun werknemers. Positief is dat we doorheen de jaren een stijgende trend zien in zowel het geld uitgegeven aan bijscholing (van 718.000 EUR in 2007 naar 2,6 miljoen EUR in 2010) als in het aantal werknemers die minstens 1 uur training hebben gekregen in dat jaar (van 8% in 2007 naar 29% in 2010) (Idea Consult, 2012, p. 75). Als we kijken naar de nood aan training zoals aangegeven door de dienstenchequewerknemers zelf, dan zien we dat slechts 1 op 5 aangeeft hier nood aan te hebben. Het zijn vooral diegenen die reeds training hebben gekregen, die aangeven dat ze extra uren training nuttig vinden (Idea Consult, 2012, pp. 78-80).

(10) Dit betekent niet dat dienstenchequewerknemers minder zouden werken in 2011 in vergelijking met 2004. Wat we hier willen aantonen is dat dienstenchequewerknemers in 2011 voornamelijk werken voor 1 vaste werkgever met een contract van onbepaalde duur, daar waar ze in 2004 voornamelijk werkten met tijdelijke contracten voor soms verschillende werkgevers.

(11) In 2007 richtte de Federale Overheid een fonds op ter bevordering van de training en bijscholing in de dienstenchequesector. Jaarlijks wordt het maximale bedrag bepaald dat hiervoor ingezet kan worden.

201

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

5.2.

HEEFT HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM GEZORGD VOOR EEN BETERE WORK-LIFEBALANCE BIJ ZIJN GEBRUIKERS?

Een van de belangrijkste doelstellingen van het dienstenchequesysteem is het helpen verbeteren van de balans tussen formele arbeid en gezinsleven. Geen twijfel dat het dienstenchequesysteem hier effectief toe heeft bijgedragen. Maar wat doen de gebruikers met de extra tijd die ze bekomen door huishoudelijke activiteiten uit te besteden? De meerderheid van de gebruikers (78%) geeft aan dat het systeem geen invloed heeft op hun uren formele arbeid. Ongeveer 20% geeft aan dat ze effectief meer uren aan de slag gaan. De extra verkregen tijd gaat voornamelijk naar het gezin (23%), het huishouden (22%), vrije tijd (20%) of andere activiteiten (18%) (Idea Consult, 2011, pp. 110-112). We hebben reeds aangegeven dat het gebruik van dienstencheques toeneemt met het netto beschikbare gezinsinkomen. Het Belgische dienstenchequesysteem kan dan ook gezien worden als een systeem dat vrije tijd subsidieert van voornamelijk welgestelde tweeverdienersgezinnen.

5.3.

HEEFT HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM DE TEWERKSTELLING IN DE INFORMELE ECONOMIE DOEN AFNEMEN?

Het verminderen van de informele tewerkstelling was een andere belangrijke doelstelling van het dienstenchequesysteem. Zoals aangetoond in het onderzoek van Schneider (2013) heeft België een relatief grote informele sector (zeker in vergelijking met de buurlanden), onder meer in de huishoudelijke tewerkstelling. Het is echter zeer moeilijk om in te schatten in hoeverre het dienstenchequesysteem heeft gezorgd voor een afname van de informele tewerkstelling. Een Oostenrijks onderzoeksproject heeft getracht deze vraag te beantwoorden. Hun conclusie was dat “the fraction of people switching from unofficially employing household help to the service voucher system will be between 10 and 15 percent (Haigner et al, 2010, p. 83)”. Renooy (2008, p. 252) geeft zelf aan dat “it is difficult to conclude that the service voucher scheme has made significant inroads into tackling undeclared work”. Het jaarlijkse evaluatieonderzoek van Idea Consult geeft aan dat tussen de 10 en de 20% van de werknemers die voorheen in het zwart huishoudelijk werk verrichtten, de overstap heeft gemaakt naar het dienstenchequesysteem. Pacolet (2010, p. 143) geeft aan dat dit een zwak resultaat is gezien de hoge budgettaire kost van dit systeem.

5.4.

202

IMPACT OP DE NETTO TEWERKSTELLING

Iets meer dan 150.000 werknemers waren in 2012 actief in de dienstenchequesector. Zoals reeds vermeld werkt de meerderheid onder hen niet voltijds, maar wel halftijds (19-37 uur per week) (64%) of deeltijds (-19 uur per week) (24%).

Werknemers werkten gemiddeld 19 uur per week en het dienstenchequesysteem was in 2012 dan ook goed voor ongeveer 75.000 voltijdse jobs. Daarnaast creëerde het systeem 4.600 banen voor omkaderingspersoneel (Idea Consult, 2013, p. 55).

Wanneer we van de veronderstelling uitgaan dat de werknemers tewerkgesteld in dit

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

systeem anders geen job gevonden zouden hebben, dan is de kostprijs per nieuwe voltijds gecreëerde baan gelijk aan 1,86 miljard EUR / 75.000 = 24.800 EUR per jaar. Als we veronderstellen dat slechts de helft van deze jobs echt nieuw gecreëerde jobs zijn12, dan stijgt de kostprijs per nieuwe voltijds gecreëerde job tot net geen 50.000 EUR per jaar. Het is echter zeer moeilijk om de netto tewerkstellingsimpact van het dienstenchequesysteem te schatten, om de eenvoudige reden dat hierover nog geen enkele evaluatiestudie hierover is verricht. Zoals reeds aangegeven hebben we wel duidelijke indicaties dat niet alle dienstenchequejobs nieuwe jobs zijn, daar we een toenemende instroom in het systeem zien van mensen die uit betaalde arbeid komen, eerder dan uit werkloosheid of inactiviteit.

Daarnaast zien we bewijzen dat reguliere niet-gesubsidieerde tewerkstelling verdrongen wordt door dienstenchequejobs. 10% van de dienstenchequewerknemers geeft toe dat ze niet-toegestane activiteiten verrichten (in Brussel 16%). Deze activiteiten zijn voornamelijk kinderopvang (2,7%), maar ook zorg voor ouderen of personen met een handicap (2,5%), tuinieren (2,5%) en herstelwerken (1,8%) (Idea Consult, 2012, p. 58). Dienstenchequewerknemers doen dus soms taken die normaal uitgevoerd worden op de reguliere arbeidsmarkt aan een hoger loon en dit door hiervoor specifiek opgeleide werknemers. De grootste verdringing zien we mogelijk bij de zorg voor ouderen met specifieke zorgnoden. In theorie mogen dienstenchequewerknemers geen zorgtaken verrichten. Zowel Pacolet en collega’s (2011) als de Christelijke arbeidsorganisatie Beweging.net (2014) claimen dat in realiteit meer en meer zorgtaken worden opgenomen door dienstenchequewerknemers, voornamelijk in de zorg van ouderen en personen met een handicap. Beweging.net vreest dan ook een verdringing van bestaande systemen zoals familiezorg en mantelzorg, met een mogelijk verlies van de kwaliteit van hulpverlening tot gevolg.

6.

TOEKOMST VAN HET BELGISCHE DIENSTENCHEQUESYSTEEM

Om het dienstenchequesysteem betaalbaar te houden op de langere termijn is er nood aan verdere aanpassingen van het systeem. Met de 6de Staatshervorming wordt het dienstenchequesysteem vanaf 1 juli 2014 terug een regionale bevoegdheid. Dit kan gezien worden als een kans om de nodige hervormingen aan het systeem door te voeren. In deze sectie beschrijven we welke aanpassingen er de laatste jaren zijn gedaan en welke verder nog op de planning staan.

(12) Empirische evaluatiestudies van tewerkstellingsprogramma’s schatten deadweight en substitutieverliezen die duidelijk hoger liggen dan 50%, dit met name voor programma’s (zoals de dienstencheques) die zich niet toespitsen op een zeer specifieke doelgroep zoals zeer langdurige werklozen, (Marx, 2001).

203

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

Zoals reeds aangegeven is het dienstenchequesysteem zeer sterk gesubsidieerd: een uur tewerkstelling kost de overheid 15,74 EUR, of 71,4% van de totale kost. In 2012 kwam dit neer op een totale overheidskost van 1,86 miljard EUR (1,05 miljard EUR als we mogelijke terugverdieneffecten in rekening nemen) (Idea Consult, 2012, pp. 147-150). Om het systeem betaalbaar te houden voor de overheid zijn er aanpassingen nodig aan hoeveel elke partij betaalt. Doorheen de jaren zijn er reeds verschillende wijzigingen gebeurd. Zo daalde het percentage dat de Federale Overheid moest betalen in de totale kost van 81% in 2004 naar 71% in 2012. De gebruikerskost per dienstencheque nam in dezelfde periode toe van 6,2 EUR naar 9 EUR (= bruto kostprijs voor fiscale aftrek van 30%). Daarnaast is het maximum af te trekken bedrag in 2013 verminderd tot 1.380 EUR per persoon per jaar. Verder is er een grens gekomen op het maximum aantal dienstencheques dat per persoon (500) en per huishouden (1.000) jaarlijks kan worden aangekocht. Een enquĂŞte opgesteld door Idea Consult (2011, p. 123) in 2010 geeft aan dat gebruikers gemiddeld maximum 9 EUR willen betalen per dienstencheque13. Een hogere prijs zou ervoor zorgen dat ze het huishoudelijk werk opnieuw zelf doen of zich wenden tot de informele markt. We zien echter dat een verhoging van de kostprijs voor de gebruiker tot 9 EUR niet gezorgd heeft voor een vermindering in het gebruik van dienstencheques, al zien we wel een stagnering in het gebruik optreden. Een manier om de hoge subsidiekost van de overheid te verlagen is de gebruikerskost verder verhogen, al is een goede monitoring nodig om te zien of dit niet zorgt voor een daling in het gebruik van dienstencheques. In het Vlaamse Regeerakkoord is alvast vastgelegd dat de gebruikerskost de komende 5 jaar (tot 2019) niet zal toenemen (Vlaamse Regering, 2014). Een andere optie is het afschaffen van de fiscale aftrek van 30%, zodat de effectieve gebruikerskost 9 EUR per dienstencheque bedraagt en niet 6,3 EUR. De gebruikerskost inkomensafhankelijk maken is een andere optie. In 2009 verkondigde de toenmalige minister van werk JoĂŤlle Milquet de introductie van de socialedienstencheque. Gezinnen met een beperkt inkomen zouden deze kunnen aanschaffen aan een lagere kost (slechts 4 EUR). Deze socialedienstencheque is echter nooit effectief ingevoerd (FOD WASO, 2014). Een laatste optie om de hoge overheidskost te verminderen is het verlagen van de subsidie die de dienstenchequewerkgever ontvangt. Idea Consult onderzoek geeft echter aan dat de marge om dit te doen zeer beperkt is. De gemiddelde winst die een dienstenchequewerkgever maakt per cheque is immers gedaald van 3,4 EUR in 2006 tot 0,3 EUR in 2012. De toegenomen loonkost is hiervoor de belangrijkste reden. Bel-first data14 toont aan dat de gemiddelde werkgeverkost voor 1 uur dienstenchequetewerkstelling op 22,2 EUR lag in 2012, wat iets hoger is dan de subsidie die ze ontvangen van de Federale Overheid (22,04 EUR). Enkel door het vragen van extra kostendekkende bijdragen

204

(13) Dit is de bruto kostprijs voor de 30% belastingaftrek.

(14) Alle Belgische bedrijven zijn verplicht om hun jaarrekening publiekelijk bekend te maken. Deze informatie is verzameld in de zogenaamde Bel-first dataset.

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

aan de gebruikers en door het ontvangen van lastenverlagingen kunnen dienstenchequewerkgevers een beperkte winst maken van 0,3 EUR per dienstencheque (Idea Consult, 2013, pp. 86-94). Onderzoek (PWC, 2006 en Idea Consult, 2013 en Pacolet et al., 2010) toont aan dat het voornamelijk de niet-for-profitbedrijven zijn die problemen verwachten wanneer de subsidies voor werkgevers worden verminderd.

Een nog sterkere rol van de for-profitdienstencheque bedrijven kan het initiĂŤle doel van het dienstenchequesysteem, met name het aan het werk helpen van personen met zeer weinig kansen op de reguliere arbeidsmarkt, verder in gevaar brengen.

Een tweede aandachtspunt is de toenemende instroom in het dienstenchequesysteem van personen uit een situatie van tewerkstelling of met een korte werkloosheidsduur. In 2012 introduceerde Federaal minister van werk Monica de Coninck de regel dat minstens 60% van de nieuwe intreders in het systeem voorheen ofwel langdurig werkloos moest zijn ofwel recht moest hebben op een bijstandsuitkering (RVA, 2014). Als werkgevers niet aan deze criteria voldoen lopen ze het risico om een boete te krijgen of zelfs geschorst te worden. In de laatste drie maanden van 2012 voldeed slechts 40% van de nieuwe intreders hieraan. De niet-for-profitorganisaties slaagden er wel in om de 60%-drempel te halen. De for-profitbedrijven haalden slechts 36% (Idea Consult, 2013, pp. 42-43). In 2012 kregen de bedrijven die de 60%-drempel niet haalden, enkel een waarschuwing. Als ze bij een tweede controle deze drempel niet halen, lopen ze het risico om een boete te krijgen. Er zijn indicaties dat dit de werkgevers er niet van zal weerhouden om mensen aan te nemen die niet voldoen aan de bovenvermelde criteria. De nieuwe Vlaamse Regering heeft besloten om deze 60%-regel opnieuw af te schaffen.

Verder zien we dat dienstencheque werknemers langer in het systeem blijven hangen. In 2011 stroomde minder dan 5% van de werknemers door naar de reguliere, niet-gesubsidieerde arbeidsmarkt. Training en bijscholing zijn een ideaal middel om de mobiliteit uit het dienstenchequesysteem te vergroten. Sinds 2012 is er dan ook een extra toevoeging gekomen aan de collectieve arbeidsovereenkomst tussen dienstenchequewerknemers en werkgevers, met name dat elke voltijds werkende dienstencheque werknemer jaarlijks minstens 11 uur opleiding of training moet volgen (Sectoraal Vormingsfonds Dienstencheques, 2014) 15.

Tot slot zien we een toenemende ongerustheid over het meer en meer opnemen van specifieke zorgnoden door dienstenchequewerknemers. Gevreesd wordt voor een verdringing van reguliere, niet-gesubsidieerde arbeid (zoals gezinszorg en mantelzorg), met een mogelijk verlies van kwaliteit tot gevolg. Dienstenchequewerknemers zijn immers niet opgeleid om zorgtaken op zich te nemen, dit in tegenstelling tot de (15) Als de werknemer bv. 80% van een voltijdse tewerkstelling werkt, moet hij minstens 11*0,8 = 8,8 uur opleiding of training volgen per jaar.

205

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

hiervoor opgeleide werknemers van o.a. gezins- en mantelzorg. Pacolet en collega’s (2011) geven aan dat één optie is om de dienstenchequetewerkstelling volledig te richten op de toenemende groep van ouderen met specifieke zorgnoden. Noodzakelijke voorwaarde hierbij is wel dat dienstenchequewerknemers hiervoor een specifieke opleiding krijgen. Volgens Beweging.net (2014) is het absoluut noodzakelijk dat er meer samenhang en samenwerking komt tussen de federale bevoegdheid van werk enerzijds en de regionale bevoegdheid van welzijn anderzijds16.

7. BESLUIT

Met meer dan 150.000 tewerkgestelde werknemers is het Belgische dienstenchequesysteem een succesverhaal gebleken. Gezien de zeer sterke subsidiëring van het systeem komt dit niet als een verrassing. Ondanks recente aanpassingen waardoor gebruikers meer moeten betalen, blijft de Federale Overheid meer dan 70% van de totale kost subsidiëren.

Door het grote aantal werknemers wordt de dienstencheque weleens de meest succesvolle tewerkstellingsmaatregel ooit in België benoemd. Maar de netto tewerkstellingscreatie ligt naar alle waarschijnlijkheid een stuk lager dan de 150.000 werknemers die onder het stelsel werken, aangezien er ook rekening moet gehouden worden met onder meer verdringing, maar ook met mogelijke deadweight en substitutie-effecten (voor meer uitleg zie o.a. Marx, 2001 en Bogaerts et al., 2014). De hoogte hiervan inschatten is echter onmogelijk, aangezien er nog geen enkele evaluatiestudie dit heeft bekeken. De informatie die we tot onze beschikking hebben, geeft aan dat het netto tewerkstellingseffect duidelijk lager ligt dan wat de bruto cijfers aangeven. Zo zien we een toenemende instroom in het systeem van mensen uit betaalde arbeid. Waar er in de beginjaren voornamelijk instroom was van mensen die langdurig werkloos zijn of die recht hebben op een leefloon, zien we dat het dienstenchequesysteem aantrekkelijker wordt voor personen die reeds aan het werk zijn.

In vergelijking met vele andere potentiële jobs voor laaggeschoolden kan dienstenchequetewerkstelling behoorlijk aantrekkelijk zijn, onder meer omwille van de relatief reguliere arbeidsuren. Veel andere laaggeschoolde jobs in onder andere horeca of in verkoop kennen onregelmatige uren en avond- en weekendwerk. Dienstenchequewerknemers die bij mensen thuis gaan kuisen, hebben bovendien een redelijke vrijheid in het verrichten van hun taken, zodat de werkdruk relatief beperkt blijft.

Daarnaast is de sector behoorlijk goed gereguleerd.

206

(16) Sociale zekerheid blijft voor een groot deel een federale bevoegdheid in België, waar de domeinen welzijn en arbeidsmarkt een regionale bevoegdheid zijn. Dit kan leiden tot coördinatieproblemen, daar politieke besluiten op het federale niveau niet altijd passen binnen de regionale doelstellingen en beschikbare instrumenten (en omgekeerd).

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

Het feit dat dienstenchequewerknemers relatief tevreden zijn met hun job, is zeker positief. Maar de vraag is hier of het goed is dat mensen wegtrekken uit reguliere jobs richting de zwaar gesubsidieerde dienstenchequejobs. Dit gaat niet enkel over het efficiënt inzetten van schaarse publieke goederen, maar ook over gelijkheid en eerlijke concurrentie met werknemers en werkgevers in niet-gesubsidieerde dienstensectoren. Dit speelt des te meer wanneer we zien dat er een verdringing is van reguliere arbeid door lager opgeleide dienstenchequewerknemers.

De combinatie arbeid en gezinsleven verbeteren is een andere doelstelling van het dienstenchequesysteem. Het idee hierbij is dat de hoger opgeleide en potentieel meest productieve arbeidskrachten ondersteund worden. Er is echter weinig bewijs dat gebruikers effectief meer uren werken. Dienstencheques lijken dan ook vooral de vrije tijd van relatief goed verdiende gezinnen te subsidiëren. Het systeem lijkt dan ook een archetypisch voorbeeld van het door Deleeck geformuleerde Mattheuseffect in het sociale beleid: hoewel initieel geïmplementeerd om de zwaksten in de arbeidsmarkt te helpen, is het voornamelijk verworven tot een regeling die ten goede komt van de middenklasse, zelfs voornamelijk de hogere middenklasse.

207

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

BIBLIOGRAFIE

Beweging.net, De toekomst van de dienstencheques, http://www.acw.be/dossiers/ werk-sociale-economie/1107-de-toekomst-van-de-dienstencheques, 2014.

Bogaerts, K., Marx, I., Vandelannoote, D. en Van Mechelen, N., Activering bij werkloosheid en recht op maatschappelijke integratie, Onderzoeksrapport in opdracht van de Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, 2010.

Bogaerts, K. en Vandelannoote, D., Het gebruik van lastenverlagingen in België en hun impact op het tewerkstellingsniveau, Flemosi Discussion paper, nr. 30, pp. 1-22, 2014.

De Deken, J., in J. Clasen en D. Clegg (eds), Regulating the risk of unemployment.

National adaptations to post-industrial labour markets in Europe, Oxford University Press, 2011.

Defourny, J., Henry, A., Nassaut, S. en Nyssens, M., Les titres-services: quelle qualité d’emploi et d’organisation du service?, in Regards Economiques, nr. 69, pp. 1-16, 2009.

Esping-Andersen, G., Social Foundations of Post-industrial Economies, Oxford University Press, 1999.

Esping-Andersen, G., Gallie, D., Hemerijck, A. en Myles, J., A new welfare architecture for Europe, in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, nr. 3, pp. 431-438, 2002.

Haigner, S, Jenewein, S., Schneider, F. en Wakolbinger, F., Acceptance and perceived prevalence of the Belgium service voucher system, Gesellschaft für Angewandte Wirtschaftsforschung mbH, Innsbruck, 2010.

Homburg, G. en Renooy, P., Witte werksters en dienstencheques, in ESB Economische en Statistische Berichten, nr. 4512, pp. 375-377, 2007.

Idea Consult, Gevers, A., Van Pelt, A. en Peeters, A., Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen, Eindrapport, in opdracht van Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en de Algemene Directie Werkgelegenheid en Arbeidsmarkt en uitgevoerd door Idea Consult, Brussel, 2005.

Idea Consult, Peeters, A., Gevers, A. en Sanders, D., Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen 2005, Eindrapport, in opdracht van Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en de Algemene Directie Werkgelegenheid en Arbeidsmarkt en uitgevoerd door Idea Consult, Brussel, 2006.

208

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

Idea Consult, Peeters, A., Van Pelt, A. en Sanders, D., Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen 2006, Eindrapport, in opdracht van Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en de Algemene Directie Werkgelegenheid en Arbeidsmarkt en uitgevoerd door Idea Consult, Brussel, 2007.

Idea Consult, Peeters, A., Van Pelt, A. en Valsamis, D., Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen 2007, Eindrapport, in opdracht van Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en de Algemene Directie Werkgelegenheid en Arbeidsmarkt en uitgevoerd door Idea Consult, Brussel, 2008.

Idea Consult, Peeters, A., Van Pelt, A. en Valsamis, D., Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen 2008, Eindrapport, in opdracht van Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, Directie van de integratie van werkzoekenden en uitgevoerd door Idea Consult, Brussel, 2009.

Idea Consult, Devisscher, S., Gerard, M., Valsamis, D. en Van Pelt, A., Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen 2009, Eindrapport, in opdracht van Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, Directie van de integratie van werkzoekenden en uitgevoerd door Idea Consult, Brussel, 2010.

Idea Consult, Gerard, M., Valsamis, D. en Van der Beken, W., Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen 2010, Eindrapport, in opdracht van Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, Directie van de integratie van werkzoekenden en uitgevoerd door Idea Consult, Brussel, 2011.

Idea Consult, Gerard, M., Neyens, I. en Valsamis, D., Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen 2011, Eindrapport, in opdracht van Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, Directie van de integratie van werkzoekenden en uitgevoerd door Idea Consult, Brussel, 2012.

Idea Consult, Gerard, M., Romainville, J-F. en Valsamis, D., Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen 2012, Eindrapport, in opdracht van Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, Directie van de integratie van werkzoekenden en uitgevoerd door Idea Consult, Brussel, 2013.

Marx, I., Job subsidies and cuts in employers’ social security contributions: The verdict of empirical evaluation studies, in International Labour Review, nr. 140, pp. 69-85, 2001.

209

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 2e TRIMESTER 2014

OECD (1), LFS by sex and age – indicators, http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=LFS_SEXAGE_I_R, 2014.

OECD (2)., Benefits and Wages: OECD Indicators, http://www.oecd.org/els/benefitsandwagesoecdindicators.htm, 2014.

Pacolet, J., De Wispelaere, F. en Cabus, S., Bomen groeien niet tot in de hemel. De werkelijke kostprijs van de dienstencheques, HIVA, KU Leuven, 2010.

Pacolet, J., De Wispelaere, F. en De Coninck, A., De dienstencheque in Vlaanderen.

Tot uw dienst of ten dienste van de zorg?, Steunpunt Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, K.U. Leuven, 2011.

Rekenhof, Dienstencheques. Kostprijs en beheer, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, pp. 1-86, 2009.

Renooy, P., Undeclared work: a new source of employment?, in International Journal of Sociology and Social Policy. nr. 5/6, pp. 250-256, 2008.

RVA, Jaarverslag 2012. De RVA in 2012. Volume 2: indicatoren van de arbeidsmarkt en evolutie van de uitkeringen. De evolutie van de dienstencheques, Brussel, 2013.

Sansoni, A.M., Limits and potentials of the use of vouchers for personal services. An evaluation of titres-services in Belgium and the CESU in France, Working Paper 2009.06, European Trade Union Institute, Brussel, 2009.

Vlaamse Regering, Regeerakkoord Vlaamse Regering 2014-2019, http://deredactie.be/polopoly_fs/1.2040981!file/Het_regeerakkoord_Vlaamse_Regering_2014_2019(1).pdf, 2014.

210

HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

INHOUDSTAFEL WANT AAN EENIEDER DIE HEEFT, ZAL GEGEVEN WORDEN: HET BELGISCHE SYSTEEM VAN DIENSTENCHEQUES

1. INLEIDING

189

2.

SOCIO-ECONOMISCHE CONTEXT WAARBINNEN HET BELGISCHE DIENSTENCHEQUESYSTEEM IS ONTSTAAN 190

3.

WERKING VAN HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM

194

4.

SUCCES VAN HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM

196

5.

LOST HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM ZIJN DOELSTELLINGEN IN?

199

5.1.

5.2.

5.3.

5.4.

CREEERT HET SYSTEEM NIEUWE JOBS? HEEFT HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM GEZORGD VOOR EEN BETERE WORK-LIFE BALANCE BIJ ZIJN GEBRUIKERS? HEEFT HET DIENSTENCHEQUESYSTEEM DE TEWERKSTELLING IN DE INFORMELE ECONOMIE DOEN AFNEMEN? IMPACT OP DE NETTO TEWERKSTELLING

199

6.

TOEKOMST VAN HET BELGISCHE DIENSTENCHEQUESYSTEEM

202 202 202 203

7. BESLUIT

206

BIBLIOGRAFIE

208

211