BTSZ - 04/2015 - Integraal by FPS Social Security

ISSN 0775-0234 Wettelijk depot: D/2016/11.857/1 Enkel de auteurs zijn verantwoordelijk voor de ondertekende inzendingen of voor de stukken die worden overgenomen met vermelding van de bron. De inhoud van de bijdragen in deze publicatie geeft niet noodzakelijk het standpunt of de mening weer van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

INHOUD DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN TWINTIG JAAR LATER

DEEL 1: OPZET VAN DE VIJFJAARLIJKSE CONFERENTIE DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN TWINTIG JAAR LATER: REIKWIJDTE VAN DE CONFERENTIE

647

JOZEF PACOLET BEHOUDEN EN VERBETEREN VAN DE SOCIALE BESCHERMING IN EUROPA: EEN ROBUUST SYSTEEM TEGEN EEN VOORTDURENDE CRISIS

655

PATRICK DEVELTERE DEEL 2: DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU IN DE VOORBIJE VIJF JAREN MIJN KRONIEK VAN DE VOORBIJE VIJF JAREN

661

HERMAN VAN ROMPUY DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER: CIJFERS EN TRENDS 667 JOZEF PACOLET EN FREDERIC DE WISPELAERE DEEL 3: DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE LAGE LANDEN DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING: EEN MASSIEVE OEFENING IN DEVOLUTIE TIJDENS DE KOMENDE VIJF JAREN

713

JO VANDEURZEN DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

725

JOZEF PACOLET EN FREDERIC DE WISPELAERE REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING. HERVORMING VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN NEDERLAND 2010-2015

767

LEI DELSEN DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

799

FRANZ CLEMENT

ONTWIKKELINGEN VAN HET SOCIAAL EUROPA EUROPEES DIGEST â&#x2C6;&#x2019; INTERNATIONAAL DIGEST CECILE BARBIER

823

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN TWINTIG JAAR LATER onder de wetenschappelijke leiding van professor dr. Jozef Pacolet, HIVA - Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving, KU Leuven DEEL 1: OPZET VAN DE VIJFJAARLIJKSE CONFERENTIE DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN TWINTIG JAAR LATER: REIKWIJDTE VAN DE CONFERENTIE

647

JOZEF PACOLET BEHOUDEN EN VERBETEREN VAN DE SOCIALE BESCHERMING IN EUROPA: EEN ROBUUST SYSTEEM TEGEN EEN VOORTDURENDE CRISIS

655

PATRICK DEVELTERE DEEL 2: DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU IN DE VOORBIJE VIJF JAREN MIJN KRONIEK VAN DE VOORBIJE VIJF JAREN

661

713

JO VANDEURZEN DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

725

JOZEF PACOLET EN FREDERIC DE WISPELAERE REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING. HERVORMING VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN NEDERLAND 2010-2015

767

LEI DELSEN DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG FRANZ CLEMENT

799

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN TWINTIG JAAR LATER: REIKWIJDTE VAN DE CONFERENTIE DOOR JOZEF PACOLET HIVA, Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving, KU Leuven

“Ecclesia de dunes est quasi mons argenteus indeficiens si tamen a sapientibus gubernetur”. “De Abdij Ter Duinen is een berg van zilver die nooit zal vergaan, zolang zij maar goed wordt beheerd”. Abt Nicolas van Belle in de 13e eeuw, de hoogdagen van de Abdij Ter Duinen in Koksijde, Vlaanderen. “Wij Atheners nemen zelf onze beleidsbeslissingen of onderwerpen ze aan grondige discussies: we vinden immers niet dat woorden en daden onverenigbaar zijn; het ergste is wanneer men zich op de actie stort vooraleer de gevolgen grondig werden besproken”. “Onze grondwet... wordt democratie genoemd omdat de macht niet in handen is van een minderheid, maar van het grootste aantal”. Thucydides (460-400 v.C.) – Lijkrede van Pericles, waarnaar door het Athenian Policy Forum APF wordt verwezen. Sinds 1995 organiseert het HIVA om de vijf jaar een conferentie over hoe de verzorgingsstaat in de EU-lidstaten sinds 1992, de start van het versterkte pad van Europese integratie, geëvolueerd is. In een tweedaagse conferentie met onderzoekers van de lidstaten, sociale bewegingen en politici, wordt een Europees vergelijkend beeld geschetst van de manier waarop het Europees integratieproces en de economische ontwikkeling de ontwikkeling van de verzorgingsstaat beïnvloeden. Tien jaar geleden, tien jaar na de eerste conferentie, werd een selectie van de bijdragen van destijds, met 15 ‘oude’ en 10 ‘nieuwe’ lidstaten, gepubliceerd in het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid/Revue belge de sécurité sociale. Het huidige nummer van het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid bevat de officiële toespraken, het Europees vergelijkend overzicht en de nationale bijdragen voor de verzorgingsstaat in de Lage Landen van de conferentie op 19-20 oktober 2015. Een verslagboek van 647

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

de conferentie van 2015 met ook alle andere nationale bijdragen, zal in het Engels worden gepubliceerd1.

DE GESCHIEDENIS VAN DE CONFERENTIE: EEN UPDATE

In 1992 organiseerde het HIVA – Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving, op basis van onderzoek dat was uitgevoerd voor de Europese Commissie, een conferentie voor het Europees Centrum voor Werknemersvraagstukken (Europäisches Zentrum für Arbeitnehmerfragen, EZA) over de Economische en monetaire unie (EMU) en sociale bescherming. Een reeks vooraanstaande deskundigen op het gebied van economie en sociale bescherming was daar bijeen. 1992 was het jaar waarin het Verdrag van Maastricht werd ondertekend. Dat jaar was een kantelpunt in het Europese integratieproces, daar er stappen moesten worden gezet met het oog op de voltooiing van de interne markt. Inspanningen om deze doelstelling te behalen, leidden echter tot toenemende bezorgdheid over de totstandbrenging van een ‘sociaal Europa’, dat in verscheidene opzichten aan een trager tempo ontwikkelde. In het kader hiervan legden de implementatie van de EMU en het bereiken van de convergentie nieuwe beperkingen op aan de nationale stelsels van sociale bescherming. Na dit mijlpaaljaar vroeg EZA aan de Onderzoeksgroep Verzorgingsstaat van het HIVA om een netwerk van onderzoeksinstituten samen te brengen om te bestuderen in welke mate een ‘Sociaal Europa’ er ‒ al dan niet ‒ in slaagde zich te realiseren. Er werd een Europees onderzoeksproject rond dit onderwerp, ‘De Staat van de Verzorgingsstaat anno 1992’, gelanceerd.

648

(1) Dit Europese comparatieve project en de publicatie van de resultaten zijn enkel mogelijk geweest door de financiële steun van de Europese Commissie toegekend vanuit het Europees Centrum voor Werknemersvraagstukken EZA. Wij danken deze instanties voor de hernieuwde steun aan dit project. Wij danken vooreerst Herman Van Rompuy, voormalig voorzitter van de Europese Raad; Jo Vandeurzen, Vlaams minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin en Patrick Develtere, Voorzitter van Beweging.net en van het HIVA voor hun inleidingen op het colloquium, die zijn opgenomen in dit nummer. Verder konden wij rekenen op de collega’s experten uit niet minder dan 25 lidstaten van de EU voor hun bijdrage aan het colloquium en daarmee ook aan de Europees vergelijkende studie: J. Pacolet en F. De Wispelaere (België), J. Lehto (Finland), E.B. Hansen (Denemarken), L. Delsen (Nederland), F. Clément (Luxemburg), K. Stewart en H. Glennerster (Verenigd Koninkrijk), E. O’Shea (Ierland), R. Eisen (Duitsland), J. Wöss (Oostenrijk), F. Maino, I. Madama en F. Razetti (Italië), G. Rodriguez Cabrero (Spanje), Y. Yfantopoulos (Griekenland), J. Edling (Zweden), A. Kumar (Slovenië), C. Koutsampelas (Cyprus), F. Rajevska (Letland), V. Karpuskiene (Litouwen), J. Kõre (Estland), M. Radvansky (Slovakije), W. Strielkowski (Tsjechië), D. Kawiorska (Polen), G. Juhász (Hongarije), C. Ghinararu (Roemenië), T. Chavdarova (Bulgarije) en I. Cvecic (Kroatië). Verder moeten wij de FOD Sociale Zekerheid en het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid danken voor de vertaling en publicatie van deze selectie van bijdragen, en meer in het bijzonder Koen Vleminckx en Roland Van Laere, die hiervoor zorg droegen. Ten slotte moeten wij Frederic De Wispelaere, Inge Vanderwaeren en Ann Peetermans danken voor de onschatbare hulp bij de voorbereiding, organisatie en nazorg van deze conferentie. Het project heeft een gelijklopende geschiedenis met conferenties van het Athenian Policy Forum (APF) die het wetenschappelijke debat over economische politiek verder wenst aan te moedigen.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN TWINTIG JAAR LATER

In 1995 organiseerden wij met deze groep onderzoekers een startconferentie. Twaalf onderzoekers waren samengebracht om, door middel van een vergelijkbare sjabloon, de staat van de verzorgingsstaat omstreeks 1992 te beschrijven, d.w.z. het ogenblik waarop zich een nieuw momentum voor een verdere integratie van de EU voordeed. De bedoeling was de beschrijving van de verzorgingsstaat en de economie op dat ogenblik te peilen en zo’n vijf jaar later opnieuw samen te komen om te kijken hoe de verzorgingsstaat onder invloed van de toegenomen integratie was veranderd. Deze nationale overzichten werden voorgesteld in 1995, samen met een Europese vergelijking en samen met bijdragen van drie nieuwe lidstaten. Vijf jaar later, in 2000, werd een update van de staat van de verzorgingsstaat in die vijftien lidstaten voorgesteld. Elf ervan waren reeds tot de Monetaire unie toegetreden. De verzorgingsstaatstelsels waren gestabiliseerd op een relatief hoog niveau. De totstandbrenging van de eurozone bracht dit niet in gevaar. Sociale bescherming werd niet beschouwd als contraproductief voor de economische ontwikkeling. Een cyclische vertraging van drie jaar had het debat echter kunnen beïnvloeden en het begin van soberheidsmaatregelen kunnen inluiden. Met de invoering van de eurobiljetten en -munten in 2002 waren sommige landen van de Europese Unie de zichtbare monetaire unie ingetreden. In 2004 sloten tien nieuwe landen uit Midden- en Oost-Europa zich aan bij de EU. In de derde Europese conferentie in 2005 zagen we hoe ze achterop hinkten bij de oude lidstaten, terwijl ze tegelijkertijd een bliksemsnelle inhaalbeweging maakten en nieuwe manieren van sociale bescherming uitvonden of oudere manieren van onder het stof haalden. In 2007 voegden nog eens twee landen zich bij de EU terwijl het debat over de institutionele hervorming verder ging. Bovendien hadden de globalisering, de toegenomen concurrentie en de vergrijzende bevolking de context drastisch veranderd en het niveau en de omvang van de sociale bescherming beïnvloed. De volgende conferentie, die gehouden werd in 2010, dus 15 jaar na het begin van deze reeks conferenties, was aanvankelijk bedoeld als een bespreking van de verdere evolutie van de verzorgingsstaat in Europa tot 2007. Een vergelijking tot 2007 zou echter precies zijn geëindigd aan de vooravond van de grote financiële en economische crisis die de wereldeconomie in 2008 trof. Door de timing van de conferentie in april 2010 konden wij de verzorgingsstaat vergelijken met de situatie net vóór de crisis, en wij vroegen ons af of de crisis al voorbij was. De vraag hier was niet meer of en waarom de verzorgingsstaat in gevaar was. Wel integendeel: de verzorgingsstaat had immers een belangrijke rol gespeeld bij het absorberen van de crisis. De vraag rees echter of hij ook een bron was die had geholpen de crisis op te lossen. Sindsdien heeft zich een nieuwe financiële en ruimere budgettaire crisis voorgedaan, die de verzorgingsstaat recht in zijn hart trof, en hebben wij gezien hoe de economische crisis niet alleen dieper is geworden, maar zich ook steviger heeft genesteld. 649

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Tegelijkertijd hebben de aandelenmarkten zich grotendeels hersteld van de vorige twee crisissen, terwijl enkele waarnemers opnieuw waarschuwen voor het risico van een bubbel. Hoe verzorgingsstaten in dit tumult, ja zelfs in doemscenario’s konden overleven, is de vraag die wij hebben gesteld aan collega’s uit 25 EU-lidstaten in de conferentie anno 2015 (met inbegrip van Kroatië, dat in 2013 toetrad tot de EU). Wij zijn de reeks begonnen als een soort monitoring van wat er aan het gebeuren was met de grotendeels nationale verzorgingsstaat, in dit proces van economische en monetaire integratie. Het was een academisch ‘observeren van de verzorgingsstaat’. Wat er de afgelopen vijf jaar is gebeurd, is de voltooiing en verbetering van de instellingen van de economische en monetaire unie die in 1992 van start is gegaan. Wat er de afgelopen vijf jaar gebeurd is, is een overweldigende vooruitgang van het huidige Europees Economische bestuur dat steeds meer ingrijpt op de evolutie van de nog steeds grotendeels nationale verzorgingsstaten.

DRAAGWIJDTE VAN DE CONFERENTIES

Aanvankelijk vermeldden wij de volledige lijst van sociale bescherming, die inderdaad de ruime draagwijdte van de verzorgingsstaat is, maar later concentreerden wij ons meer en meer op de evolutie van het pensioenstelsel, het gezondheidsstelsel en het stelsel van langdurige zorg, pijlers van sociale bescherming die rechtstreeks verband houden met de vergrijzing van de bevolking. In het Europese vergelijkende artikel hierna geven wij enkele kernindicatoren over demografie en economische ontwikkeling die deze ontwikkelingen hebben gestuurd. Wij kijken naar de staat van de verzorgingsstaat van zo’n 20% van het bbp, voor meer dan 500 miljoen burgers. Je hebt uiteraard toegewijde collega’s en een geïnteresseerd publiek nodig om die ambitie waar te maken. De lijst van het genootschap van 2015 is opgenomen in het dankwoord in voetnoot 1. Enkelen moeten worden vermeld als aanwezig van bij het prille begin (Eamon O’Shea uit Ierland in de conferentie van 1992).2 Eigil Bol Hansen uit Denemarken en Yannis Yfantopoulos uit Griekenland zijn er bij sinds de start van de reeks en nu nog steeds. Sommigen hebben voormalige leden vervangen, anderen kwamen erbij toen de EU groter werd. Sommigen werden minister, zoals een collega in Polen en een collega in Portugal. Sommigen hadden minister moeten worden. Omdat wij in het bijzonder het verband wilden leggen tussen de economische integratie, zelfs binnen een monetaire unie, en een sociaal Europa, nodigden wij meestal professionals uit deze vermaledijde wetenschap van de economie uit. Soms zijn het

650

(2) Op de conferentie van 2015 mochten wij ook de voormalige rector van de KU Leuven Roger Dillemans verwelkomen, die in 1992 bijdroeg tot de eerste conferentie met zijn toespraak over ‘Naar een Europees stelsel van sociale zekerheid’.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN TWINTIG JAAR LATER

andere sociale wetenschappers, die niet beladen zijn met de zonde van de vermaledijde wetenschap. Wij vroegen hen om voor hun land verslag uit te brengen van de relatie tussen economische ontwikkeling en de verzorgingsstaat, om de duurzaamheid na te gaan of het conflict te melden, maar zo’n conflict is er natuurlijk niet. Waarom doen we dit? Welnu, dit hebben we jaren geleden gevonden op de muur van het Abdijmuseum Ten Duinen aan onze Belgische kust. Het is een citaat van Abt Nicolas van Belle in de 13de eeuw, in de hoogdagen van Abdij Ten Duinen: ‘De Abdij Ten Duinen is een berg zilver, die nooit uitgeput zal geraken zolang hij verstandig wordt beheerd’. In werkelijkheid werd het museum gebouwd op de ruïnes van de abdij. Hetzelfde geldt voor de verzorgingsstaat. Wij moeten de sociale zekerheid bewaren als een berg zilver door hem verstandig te beheren. De trendspotting van de verzorgingsstaat kan dienstdoen als een vroegtijdig waarschuwingssysteem voor sociale bewegingen, beleidsmakers en sociale administraties of het sociale Europa de goede richting uit gaat. Wij zijn ervan overtuigd dat het zal bijdragen tot een verdere Europese integratie en de waarden die Europa uitdraagt: een canon van waarden achter een sociale markteconomie. Voor wie doen wij dit? Uiteraard voor het algemeen belang, maar vooral voor die groepen die bijzonder bekommerd zijn om hoge normen van sociale bescherming, de sociale bewegingen en beleidsmakers. Sommigen van hen zijn vertegenwoordigd in Beweging.net, de christelijke arbeidersbeweging in Vlaanderen. Dat brengt ons bij de eerste bijdrage in dit nummer van het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid.

SELECTIE VAN BIJDRAGEN VOOR DIT NUMMER

In zijn inleidende toespraak stelt Patrick Develtere, voorzitter van de christelijke arbeidersbeweging in Vlaanderen, maar ook voorzitter van het HIVA, dat dit soort verzorgingsstaatspotting de waarde en duurzaamheid van de verzorgingsstaat nogmaals bevestigt. Alleen de optimisten overleven in dit geloof in de verzorgingsstaat. Het observeren van de verzorgingsstaat is ook het observeren van het politieke beleid. Wie anders dan voormalig voorzitter van de Europese Raad Herman Van Rompuy zou de spectaculaire omwenteling kunnen schetsen die de Europese instellingen in de vijf jaar van zijn mandaat hebben ondergaan? De gigantische problemen die moesten worden opgelost, en de nieuwe oplossingen die naar voren werden geschoven, doen ons beseffen dat wat is begonnen als een eenvoudig ‘observeren van de verzorgingsstaat’, in het hart van het Europees bestuur is terechtgekomen en zelfs heeft geleid tot een grondig onderzoek van de verzorgingsstaat. Er is een persoonlijke reden waarom wij bijzonder blij zijn dat Herman Van Rompuy aanvaard heeft 651

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

om een bijdrage te leveren aan de conferentie. Vanaf het prille begin van deze reeks conferenties was het belangrijkste onderwerp ons geloof in de duurzaamheid van de gemengde economie, waarin economische vooruitgang en sociale vooruitgang, die worden belichaamd in de groeiende verzorgingsstaat, hand in hand gaan. Het was dit geloof in de leefbaarheid van de gemengde economie dat wij elke keer wilden confronteren met wat er echt gebeurde, en wij nodigden onze collega’s van de andere landen uit om hetzelfde te doen. Het was de economie die wij in de vroege jaren zeventig hebben geleerd in de toenmalige Leuvense Faculteit Economie en vooral van de vader van Herman Van Rompuy, Professor Vic Van Rompuy, tijdens zijn enthousiaste colleges over (sociaal)economisch beleid en instellingen3. Het geloof dat economische ontwikkeling en de verzorgingsstaat met elkaar kunnen worden verzoend, is nooit verdwenen. Maar het is door de mens gemaakt. In het derde deel van de bijdragen in dit nummer hebben we het over de staat van de verzorgingsstaat in de Lage Landen, met bijdragen over België, Nederland en Luxemburg. Maar voordat we met die bijdragen beginnen, geeft Vlaams minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, Jo Vandeurzen, een overzicht van hoe hij de komende vijf jaar zal worden geconfronteerd met de uitrol van een enorme oefening van ‘devolutie’ van de sociale bescherming. De zesde staatshervorming heeft aanzienlijke bevoegdheden en budgetten inzake onder andere langdurige zorg, in cash en in natura, naar de gewesten overgeheveld. Het onderwerp van sectorale en gewestelijke devolutie was vanaf het prille begin een van de belangrijke onderwerpen van ons vergelijkend project. In combinatie met deze overheveling vindt in Vlaanderen een volledige ‘re-engineering’ plaats, terwijl er wordt gebouwd aan een ‘Vlaamse sociale bescherming’. Hij combineert deze ambitie voor de toekomst met een lange traditie van belangstelling voor en engagement in de zorgsector. Bij de start van deze reeks conferenties hebben wij onze Griekse collega’s ontmoet, in Griekenland, maar nog meer in de diaspora. Onze reeks conferenties heeft sinds 1992 een gemeenschappelijke geschiedenis met conferenties van het Athenian Policy Forum. Ze waren destijds ook bezig met ‘integratie tussen ongelijke partners’. Zij bleven, in de beste klassieke traditie, hun denkwerk verder zetten, zoals u kunt lezen in een citaat uit de lijkrede van Pericles: ‘het slechtste wat men kan doen is snel tot actie overgaan voordat de gevolgen behoorlijk zijn besproken’. De Griekse tragedie van de laatste jaren is voor ons een bevestiging van het actuele karakter en de relevantie van het debat: een echt debat van het verleden kan ons behoeden voor fouten in de toekomst. (Vertaling)

652

(3) Prof. Vic Van Rompuy leek ons een strenge man, dus het was met enige vrees dat wij onze masterthesis toen met hem wilden maken. Maar we hebben het gedaan. Het onderwerp beïnvloedde het thema van ons doctoraat. Hij was ook de voorzitter van het vernieuwde HIVA – toen het Hoger Instituut voor de Arbeid, waar wij onze eerste job aan deze universiteit in 1974 begonnen. Toeval gebeurt voortdurend. Maar misschien is het geen toeval.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN TWINTIG JAAR LATER

REFERENTIES

Pacolet, J., Gos, E. en O’Shea, E., EMU, Social Protection, Social Charter and Regional Social Cohesion, Leuven, HIVA-KU Leuven, 1993. Pacolet, J. (ed.), Social Protection and the European Economic and Monetary Union, Avebury, Aldershot,1996. Pacolet, J. en Versieck, K., The State of the Welfare State Anno 1992. Volume 1: Comparative Report, Leuven, HIVA-KU Leuven, 1997. Pacolet, J. en Versieck, K., The State of the Welfare State Anno 1992. Volume 2: Report on the Member States, EU 12 B, D, DK, E, F, G, I, Leuven, HIVA-KU Leuven, 1997. Pacolet, J. en Versieck, K., The State of the Welfare State Anno1992. Volume 3: Report on the Member States, EU 12 IRL, L, NL, P, UK; EU 15 A, FIN, SWE, Leuven, HIVA-KU Leuven, 1997. Pacolet, J. (ed.), The state of the welfare state anno 1992 and five years later, APF-Press, Toronto, HIVA-KU Leuven, ETUI, 2003. Pacolet, J. (red.), L’état de l’Etat-providence dans l’UE en 1992 et dix ans plus tard avec dix nouveaux états membres, Revue belge de sécurité sociale, nr. 4, pp. 485-834, 2006. Pacolet, J. (red.), De staat van de verzorgingsstaat in de EU anno 1992 en tien jaar later met tien nieuwe lidstaten, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, nr. 4, pp. 483-836, 2006.

653

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

INHOUDSTAFEL DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN TWINTIG JAAR LATER: REIKWIJDTE VAN DE CONFERENTIE

654

DE GESCHIEDENIS VAN DE CONFERENTIE: EEN UPDATE

648

DRAAGWIJDTE VAN DE CONFERENTIES

650

SELECTIE VAN BIJDRAGEN VOOR DIT NUMMER

651â&#x20AC;&#x192;

REFERENTIES

653

BEHOUDEN EN VERBETEREN VAN DE SOCIALE BESCHERMING IN EUROPA: EEN ROBUUST SYSTEEM TEGEN EEN VOORTDURENDE CRISIS DOOR PATRICK DEVELTERE Voorzitter Beweging.net en voorzitter raad van bestuur HIVA,KU Leuven

Een week na de vorige conferentie ‘De Staat van de verzorgingsstaat’ in april 2010 werd ik voorzitter van onze sociale beweging ACW, nu herdoopt tot Beweging.net. Het zijn, toegegeven, turbulente jaren geweest en het zijn nog steeds turbulente tijden. Er zijn onzekerheden op het economische, het sociale en het politieke vlak; er zijn onzekerheden voor de bedrijven, voor de overheden, voor de burgers, voor de kandidaat-burgers, voor het maatschappelijke middenveld ook. Bedoeling van deze conferentie is terug te kijken op de voorbije vijf jaren en daaruit lessen te trekken. Zo heb ik om te beginnen even teruggekeken naar de toespraak van mijn voorganger Jan Renders. Ik merk dat hij u, mijnheer de President Herman Van Rompuy, toen citeerde naar aanleiding van uw uitspraak dat we ‘meer groei nodig hebben om het Europees sociaal model te vrijwaren’. Mijn voorganger zei: “Wij zijn de eerste die beseffen wat dat betekent. Er kan geen sociaal paradijs zijn op een economisch kerkhof”. In de jaren zeventig sprak men soms van nulgroei. Straks gaan wij voor België zien dat die nulgroei voor het bbp misschien niet opgaat over het totaal van de voorbije jaren, maar per capita is dat wel het geval geweest. Ik zou bijna concluderen, zonder u tegen te spreken Mijnheer de Voorzitter, dat wij groei nodig hebben om het sociale te vrijwaren. Maar dat we ook – en zeker als er nulgroei is – solidariteit, dus sociale zekerheid meer dan ooit nodig hebben. En ongetwijfeld, en dan komt de optimist in ons naar boven, groeit eveneens het besef dat het sociale model de economische groei ondersteunt. We hebben groei nodig om het Europees sociaal model te vrijwaren. Maar ook het omgekeerde kan gesteld worden. De verzorgingsstaat ondersteunt ook de economische activiteiten en is per definitie ook een stootkussen in geval van crisis. 655

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Het is zelfs een vorm van ‘verzorgingsstaat’ om te geloven dat wij economische groei kunnen uitlokken, aanjagen, in plaats van dat wij de crisis moeten ondergaan. Ook daar, en Europa bevestigt het en is er met zijn nieuwe Commissie volop mee bezig, hebben wij de overheid nodig om ons uit de crisis te helpen. De economische groei die we willen uitgelokt zien, moet een kwalitatieve groei zijn. U hebt daar als voorzitter van de EU ook op gehamerd. Een groei die niet uitsluit maar insluit, een groei die zorgt voor meer levenskwaliteit voor deze en toekomstige generaties. 1.

VERZORGINGSSTAAT ALS STOOTKUSSEN

Zowel in het behoud van de koopkracht via de sociale zekerheid, zeker ook via de werkloosheidsregeling, vervult de staat de rol van automatische stabilisator. Het feit dat de werkloosheidsuitkeringen in België onbeperkt in de tijd zijn, heeft gemaakt dat zij, nu de werkloosheid en de crisis blijven voortduren, deze rol nog beter kan opnemen. “Elk nadeel heb zijn voordeel” zou de Nederlandse voetballer Johan Cruyff zeggen. De langdurige crisis (het nadeel) heeft ons appreciatie doen krijgen voor ons stelsel van sociale zekerheid. Dat is het voordeel. Het stelsel heeft alvast het voordeel dat het bestendig is tegen een dergelijke langdurige crisis. In zijn recente rapport over Employment and Social Developments in Europe 2014 lijkt de Euro pese Commissie dat zelf te moeten toegeven als wij lezen (p. 73): “However, systems were not designed for a prolonged crisis…. The crisis showed that Member States with a better coverage and more adequate unemployment benefits achieved better automatic stabilisation. However, while these systems proved adequate in the first phase of the crisis in sustaining household income, they were not designed for a prolonged crisis. …In particular, the duration and the strictness of the eligibility criteria of unemployment benefits can be extended and relaxed, respectively, in order to accommodate the more difficult labour market conditions of recessions”. Lezen wij hier niet dat een systeem van werkloosheidsuitkeringen dat niet beperkt is in de tijd, beter is? Daar is bij ons alvast de vakbeweging altijd van overtuigd geweest en zal zij voor blijven vechten. De werkloosheid die we nu waarnemen, is overigens niet alleen een conjuncturele werkloosheid, maar ook een structurele, zodat inkomensondersteuning op langere termijn nodig is. Dit speelt ook door de stabiliteit van de overige uitkeringen, als pensioen en ziekteuitkeringen. Zij fluctueren niet op de golven van de conjunctuur, en kunnen dus niet dalen als de economie krimpt, maar zullen ook niet onmiddellijk stijgen als het beter gaat. Uiteraard riskeert men in slechte economische tijden dat het deficit toeneemt, maar dat is juist de definitie van een stabilisator. Ook de stabiliteit van de werkgelegenheid in de publieke en gesubsidieerde sectoren, wegens de behoeften aan onder meer onderwijs en zorg die ze invullen, maken dat 656

BEHOUDEN EN VERBETEREN VAN DE SOCIALE BESCHERMING IN EUROPA

zij de conjuncturele cycli afzwakken. Misschien moet men op het moment dat nieuwe behoeften manifest worden, het zelfs aandurven om uitbreiding van de middelen te bepleiten, net op het moment dat austeriteitsaanhangers het omgekeerde zouden opleggen. Hetzelfde geldt ook voor investeringen. Wij zouden een boost moeten kunnen geven aan de modernisering en uitbreiding van onze scholen en zorginfrastructuur. Regels van nationale boekhouding maken het moeilijk. Dergelijk beleid dat anticyclisch werkt, heeft uiteraard invloed op de financieringsbehoeften. 2.

WAT BATEN KAARS EN BRIL ALS DEN UIL NIET ZIEN EN WIL

Meer dan zeven jaar voortdurende crisis moet ons tot de conclusie brengen dat er iets moet veranderen. Toegegeven, er verandert wel een en ander, traag maar zeker. Maar het lijkt wel een processie van Echternach. Na de eerste en de tweede crisis van de voorbije jaren heeft de verzorgingsstaat op macro-economisch vlak zijn rol als automatische stabilisator opgenomen. De staat heeft nog in ruimere betekenis zijn rol opgenomen, als regulator van de bankensector, ook als lender of last resort, als depositoverzekeraar. De economie heeft ook volop de staat nodig om macro-economische doelstellingen zoals prijsstabiliteit en verhoogde werkgelegenheid te bereiken. Daarvoor dient het monetaire beleid maar ook het budgettaire beleid, en in dat laatste zit de verzorgingsstaat. En dan is de vraag, welk beleid? Thomas Piketty zei twee weken terug hier in Leuven nog: “Hoge schuld. Wir schaffen das” (Leerstoel Gaston Eyskens 8 oktober 2016).1 Hij zei dat wel in het Frans-Engels. Wij kunnen het aan. Wij hebben het in het verleden aangekund, andere landen hebben het aangekund, dus wij moeten in het budgettaire beleid niet gebiologeerd zijn door een austeriteitslogica. Week na week bijna zegt Paul Krugman iets gelijkaardigs op zijn blog en ergert hij zich aan het feit dat de conservatieven in de VSA niet toegeven, zelfs niet willen inzien dat een Keynesiaans beleid nodig is om de economische motor terug te laten aanslaan. Hij zegt het bijna dagelijks in zijn blog, maar hij zou het beeld moeten gebruiken ‘wat baten kaars en bril als den uil niet zien en wil’. 3.

VAN DE WIEG TOT IN HET GRAF

De verzorgingsstaat die straks hier in zijn fraaiste verschijningsvormen zal beschreven worden, is voor ons, werknemersbeweging, effectief een precieus goed voor de risico’s van het leven. ‘Van de wieg tot het graf ’ pleegde men vroeger te zeggen. Ik (1) https://feb.kuleuven.be/leuven/nieuws/thomas-piketty-paris-school-of-economics-will-hold-the-gaston-eyskenschair-2015.

657

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

merk op dat sinds de oprichting in ons land van een ‘Commissie Vergrijzing’ en zijn jaarlijkse rapporten, deze verzorgingsstaat van de wieg tot het graf in het oog wordt gehouden. De houdbaarheid bij demografische veranderingen heeft nog nooit zoveel aandacht gekregen. Het is onze corebusiness. 4.

DE (VERZORGINGS)STAAT MOET EEN RUIME FINANCIERINGSBASIS HEBBEN

Wij weten dat een ouder wordende bevolking vaker een beroep zal moeten doen op de verzorgingsstaat. Die verzorgingsstaat zal alleen maar kunnen groeien. Dat betekent ook dat de financieringsinspanningen zullen moeten stijgen. Dat kan alleen door de belastbare basis zo breed mogelijk te maken. Dat betekent ook dat belasting op kapitaal of kapitaalinkomen zal moeten toenemen. Ik hoorde Piketty twee weken geleden hier in Leuven zelfs spreken van een progressieve belasting. Hij kreeg op het einde van zijn toespraak een langdurig applaus. Het HIVA berekende al vele jaren terug wat de kost is van het niet belasten van kapitaal en kapitaalinkomsten. Nog maar een jaar terug bracht het de noodzaak van een meerwaardebelasting op kapitaal onder de aandacht, als een ontbrekende schakel in onze fiscaliteit. Meerwaarden zijn effectief inkomen. Piketty toonde hier aan hoeveel ze bijdragen aan het inkomen van de 10% hoogste inkomens. In de VSA zijn zij al lang een deel van het belastbare inkomen en worden ze zelfs progressief belast. In België zullen wij er moeten blijven op hameren dat het een normaal deel van een volledig belastingsysteem moet worden, niet zozeer omdat wij graag belasten maar omdat wij deze middelen nodig zullen hebben voor de financiering van de verzorgingsstaat of de staat in het algemeen, en om meer billijkheid te brengen in die belastingen. Europa heeft reeds de discussie over kapitaalsinkomen aangezwengeld en er is nog meer ambitie op komst, samen met de OESO, om vooruitgang te boeken in de strijd tegen zowel belastingontduiking als belastingontwijking. Alleen al de uitbreiding van het begrip belastingontduiking naar ontwijking is revolutionair. Het kan alleen maar de ontvangsten doen toenemen, dus de financiering vergemakkelijken en misschien zelfs de nominale tarieven doen dalen. 5. VOORUITGANGSOPTIMISME

658

De Nederlandse Europeër, journalist en schrijver Geert Mak formuleerde onlangs op tv zijn vrees dat de nieuwe jongere generaties het gevoel hebben het minder goed te stellen dan de huidige en de vorige. Een recente bevraging in België bevestigt die vrees. Jef Houthuys, voormalig voorzitter van het ACV, zei vroeger: “alleen de optimisten zullen overleven”. Ik denk dat er geen behoefte is aan vooruitgangspessimisme. De Europese instituties zijn versterkt uit de Eurocrisis gekomen. Wie om de

BEHOUDEN EN VERBETEREN VAN DE SOCIALE BESCHERMING IN EUROPA

vijf jaar eens terugkijkt – wat de bedoeling is van deze conferenties – ziet welke veranderingen zijn opgetreden en met welke snelheid de nieuwe lidstaten een inhaalbeweging konden maken. Om de zoveel tijd is er ook wel een nieuw lid dat toetreedt tot de eurozone. Iets waar wij in België bijna een decennium naartoe hebben geleefd. Nog geen twintig jaar terug was België, die aan de wieg stond van de Europese éénmaking, er trouwens niet eens zeker van dat zij tot de euro zou kunnen toetreden. Ik wil een laatste keer teruggrijpen naar de toespraak van Piketty in Leuven. Hij brak een lans om verder informatie aan te brengen over al deze fenomenen, zoals evolutie van de inkomens, de vermogens, de verdeling van vermogen, het belasten of net niet belasten van deze inkomens en vermogens, en om deze informatie zo toegankelijk mogelijk te houden, zodat een democratisch debat daarover mogelijk is. Ik heb nogal wat sympathie voor dit soort academisch activisme, want het herinnert mij aan wat wij als sociale beweging sinds het begin ambieerden: ‘zien, oordelen en handelen’. Ik ben dan ook erg gelukkig dat het HIVA samen met EZA in feite in deze traditie – wat blijkbaar ook een moderne wetenschappelijke werkwijze is – deze conferenties organiseert, en ook vijfentwintig buitenlandse collega’s uitnodigt om voor hun land een gelijkaardige analyse uit te voeren die ook daar gebruikt zal worden. De vormingswerkers noemen dat een multiplicatoreffect. Vermits het meestal economen zijn die ook multiplicatoreffecten in de macropolitiek kennen, zitten wij op dezelfde golflengte. Deze conferentie sluit naadloos aan bij de strategie van onze beweging. We willen onze blik verruimen. Daarvoor werken we samen met zoveel mogelijk actoren in de civiele maatschappij vanuit de overtuiging dat zowel de overheidsactoren, de marktactoren als de civiele actoren een tandje bij moeten steken om de problemen van vandaag en morgen aan te pakken. We doen dat over de grenzen heen, bewust als we zijn dat deze grenzen poreuzer zijn dan ooit tevoren. We werken daarom met andere sociale bewegingen in Europa maar ook ver daar buiten. Met ook een blik op de rol die Europese en ook internationale instellingen, zoals de Internationale Arbeidsorganisatie, te spelen hebben in het normeren van de economie en van de samenleving met het oog op een globale kwalitatieve en duurzame groei. Eind deze week organiseren we met Beweging.net daarom onze reflectiedagen (“ID-dagen”) over onze dromen voor een betere wereld. Wetende dat de toekomst reeds begonnen is, willen we inzetten op de rol van digitalisering, de kansen om een transitie te realiseren naar een ecologische en kwaliteitsvolle economie en een toekomstproject voor onze sociale bescherming. De reflecties die we hier vandaag en morgen, dank zij het HIVA en de collega’s uit 25 landen, kunnen maken, zullen ons zeker hierbij inspireren. 659

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

INHOUDSTAFEL BEHOUDEN EN VERBETEREN VAN DE SOCIALE BESCHERMING IN EUROPA: EEN ROBUUST SYSTEEM TEGEN EEN VOORTDURENDE CRISIS

660

VERZORGINGSSTAAT ALS STOOTKUSSEN

656

WAT BATEN KAARS EN BRIL ALS DEN UIL NIET ZIEN EN WIL

657

VAN DE WIEG TOT IN HET GRAF

657â&#x20AC;&#x192;

4. DE (VERZORGINGS)STAAT MOET EEN RUIME FINANCIERINGSBASIS HEBBEN

658

5. VOORUITGANGSOPTIMISME

658

MIJN KRONIEK VAN DE VOORBIJE VIJF JAREN DOOR HERMAN VAN ROMPUY Voormalig voorzitter van de Europese Raad

De EU was gedurende het grootste deel van mijn ambtsperiode gewikkeld in een overlevingsstrijd. Het uiteenvallen van de eurozone zou zelfs het voortbestaan van de Unie in gevaar gebracht kunnen hebben. Het zou bovendien tot een economische depressie geleid hebben in de meeste landen en de ongelijkheden tussen de lidstaten nog meer vergroot hebben. Hoe dan ook is het uiteindelijke doel van het beleid niet stabiliteit maar werkgelegenheid en voorspoed. Het ultieme doel is steeds sociaal. 1.

DE OORZAAK VAN DE MEESTE PROBLEMEN

De oorzaak van de meeste problemen die we hadden, zijn te vinden in de jaren voordien. De lage rente zette aan tot overdreven schuldvorming in de private en de publieke sector. Toen de bankencrisis uitbrak, kwamen alle onderliggende problemen in de landen van de eurozone aan de oppervlakte. Zeepbellen spatten uit mekaar, gebrek aan competitiviteit werd zichtbaar, openbare financiën werden soms onhoudbaar. Een gebrek aan budgettair, macro-economisch en bankentoezicht, een gebrek aan adequate instrumenten hiertoe lieten de problemen voor 2007 voortwoekeren. De financiële markten merkten vreemd genoeg geen verschillen tussen de landen op, zodat de spreads miniem bleven. Wat daarna in het beleid gebeurde, was dikwijls een correctie, een ‘adjustment’ om de fouten van het verleden te herstellen. De divergentie in economische groei en werkgelegenheid tussen de leden van de eurozone na 2007 was echter al eerder aanwezig maar werd verborgen door schuldvorming. De groei in een aantal landen was kunstmatig. Voor 2007 was er convergentie inzake groei en divergentie inzake competitiviteit en de lopende rekening op de betalingsbalans. Daarna het omgekeerde. Als men een oordeel vormt over de jaren na-2007 moet men het geheel van de periode sinds het lanceren van of het toetreden tot de euro voor ogen houden. Men moet ook voor ogen houden dat tal van structurele problemen reeds voor 2007 bestonden. Zo bedroeg de structurele werkloosheidsgraad in de eurozone eind 2007 al 8,8% (10% in 2014) en het aantal mensen met armoederisico reeds 16,6% (zoals in 2013).

661

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Er was bovendien een meer algemeen probleem. De structurele economische groei, het economische potentieel was sedert jaren te laag, ook in de sterkste economieën. Zeker om onze sociale modellen financierbaar te houden en om een rol in de wereld te spelen. Onder meer een zwakke demografie, een gebrek aan innovatie en aan bedrijfsinvesteringen waren daar de oorzaak van. De ‘eenheids’markt was ook te ‘gefragmenteerd’ inzake energie, ICT en R&D! Daarom was mijn eerste Europese Raad van februari 2010 gewijd aan dit vraagstuk. De eerste Griekse crisis kaapte echter de geplande agenda. Tijdens de daaropvolgende jaren en in volle crisis bleef de Unie echter werken aan die langetermijnvisie. De EU moet ook een open continent blijven. Daarom sloten wij vrijhandelsovereenkomsten met tal van landen (Korea, Canada, Singapore, Peru en Colombia, en tal van Afrikaanse landen) en onderhandelen wij met de USA en Japan. Ook deze beslissingen werden genomen in tijden van crisis, waar de neiging tot terugplooien op zichzelf altijd groot is. Die groei moet ook ecologisch duurzaam zijn. Mijn laatste Europese raad van net één jaar geleden was gewijd aan de nieuwe, ambitieuze doelstellingen voor 2030 (-40% tegenover 1990). Het akkoord hierover met 28 was des te geloofwaardiger omdat de objectieven voor 2020 inzake broeikasgassen gehaald zullen worden. De EU is nu wereldleider inzake de overgang naar een koolstofarme economische groei. Het spook van een ‘seculaire stagnatie’ moet verdreven worden. Een spaaroverschot in een verouderende en onzekere bevolking gekoppeld aan een investeringstekort door een gebrek aan innovatie, risicoschuwheid en een te hoge bedrijfsschuld. De jaren 2010-2013 waren niet alleen jaren van crisismanagement maar ook van het versterken van het economische bestuur (governance) van de eurozone opdat de problemen van toen zich niet meer zouden herhalen. Ook hier had men de lange termijn voor ogen. Dat werk culmineerde in het plan voor een Bankenunie, een Economische Unie en een Budgettaire Unie, nadat reeds eerder ingrijpende hervormingen werden doorgevoerd. Dat werk is niet af. De blauwdruk werd al in juni 2012 gemaakt in het zgn. ‘4-presidents report’. De follow-up hiervan is het huidige ‘5 presidents report’. De eurozone werd in de loop van 2010-2012 versterkt, met als bewijs haar stabiliteit tijdens de recente Griekse crisis. Het was een Grieks probleem maar niet langer een existentieel probleem voor de eurozone. Drie waarden lagen aan de basis van de strategie: verantwoordelijkheid, solidariteit en gedeelde soevereiniteit. Elk land moest zijn eigen budgettaire en economische huis in orde zetten. Om de moeilijke periode voor sommige landen te overbruggen, om hun van het bankroet te redden moesten de andere landen bijspringen met leningen. Een echte EMU maakte ook meer overdracht van soevereiniteit noodzakelijk, we662

MIJN KRONIEK VAN DE VOORBIJE 5 JAREN

tende dat het opgeven van de eigen munt het begin was van verdere overdrachten van zelfstandigheid. Het heeft lang geduurd eer het systemische karakter van de crisis door de leiders werd erkend en eer men inzag dat de eurozone niet de som was van 19 nationale problemen maar dat er een specifiek Europese dimensie bestond. Die laatste kwam pas aan bod bij de beslissing over de Bankenunie in juni 2012. Dit is dan ook tezamen met de actie van de ECB het keerpunt geweest in de crisis. De Unie had weinig ervaring met expliciete solidariteit. De transfers in het kader van de structurele fondsen waren aanzienlijk voor de betrokken landen maar beperkt in een relatief aandeel van het Europese bbp (0,4%). De leningen in het kader van het EMS waren zichtbaar en moesten geval per geval beslist worden. Dat verhoogt de politieke moeilijkheidsgraad. In het algemeen ligt alles wat ook met mutualisering te maken heeft, moeilijk in de Unie. Het was en is een echt probleem bij het verder verdiepen van de EMU. Ook in het vluchtelingenvraagstuk ligt solidariteit moeilijk, zoals bijvoorbeeld bij het herlokaliseren van vluchtelingen. Ook soevereiniteitsoverdracht ligt moeilijk, bijvoorbeeld bij het organiseren van een eventuele Europese kustwacht. By the way, de eurozone en de Schengenzone lijden aan hetzelfde gebrek. Beide zijn politieke projecten die onvolledig onderbouwd werden. De verdieping zou later vanzelf wel komen, dacht men. Een schromelijke vergissing, wat niets afdoet aan het oorspronkelijke opzet. 2.

EEN BELEID VAN GROEI EN JOBS

De eurozone is na het herstel van de stabiliteit snel overgegaan tot een beleid van groei en jobs. Dat was een keuze die er geen was want de financiële markten dwongen iedereen tot budgettaire discipline. Het monetaire en budgettaire beleid werden beide in een andere richting geduwd. De ECB startte in 2015 met een QE-beleid met de gevolgen op de liquiditeit van banken en dus hun ontleningscapaciteit, op de rente en op de wisselkoers van de euro (belangrijk voor de competitiviteit). In naam van de strijd tegen de deflatie wordt ‘de facto’ ook een expansief beleid gevoerd. Het budgettaire beleid stapte over van austeriteit naar een neutraal beleid waar de nadruk ligt op de structurele saldi en waar een flexibele interpretatie van het Stabiliteitspact door de Commissie werd gehanteerd. Het Europese investeringsprogramma van 2% van het Europese bbp vulde dit aan, ook om het structurele tekort aan bedrijfsinvesteringen te verhelpen. Een specifiek werkgelegenheidsprogramma voor jongeren uit streken met hoge werkloosheid, gefinancierd vanuit het Europees budget, moet dit alles vervolledigen. Natuurlijk blijft het zo dat het budgettaire en wetgevende zwaartepunt blijft liggen bij de lidstaten. De EU-begroting is zo groot als 1% van het bbp, terwijl het gemid663

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

delde van de overheidsuitgaven in elke lidstaat 50% is. Hervormingen op nationaal vlak maken het verschil. Dat bewijzen de groeiende verschillen tussen Duitsland en Frankrijk. Op enkele jaren tijd groeide het verschil in werkloosheidsgraad uit van één tot het dubbele. Deze hervormingen moeten ook betrekking hebben op investeringen in kennis via onderwijs en onderzoek. Dit vergt keuzes in tijden van besparingen. In het Europese budget 2014-2020 zal alles wat met competitiviteit verband houdt, groeien met 39%. De grote handicap van de Europese economieën is een gebrek aan productiviteit en precies deze investeringen kunnen daaraan mede verhelpen. Dit ligt ook in de lijn van de EU 2020-strategie en van de jaarlijkse aanbevelingen van de Commissie. Die strategie is trouwens een goede weergave van het Europese model van ‘eco-sociale markteconomie’. 3.

EEN STRENG BELEID?

Het gevoerde beleid werd vaak als te streng gezien. Vooreerst was er de externe druk van de financiële markten, die na het uitbreken van de Griekse crisis alle geloof in de toekomst van de eurozone verloren hadden. Vervolgens was er de onvermijdelijke ‘adjustment’ na de excessieve schuldvorming voor 2007. Een tragere deficitafbouw in de landen ‘onder programma’ zou geleid hebben tot meer leningen waartoe de crediteurlanden nog moeilijk bereid waren. Dikwijls is ook conjunctuurbeleid met structuurpolitiek verward. Een aantal economieën moesten grondig hervormd worden met een onvermijdelijke prijs op korte termijn. Ten slotte was deze aanpak na enkele jaren positief in de debiteurlanden in termen van groei en jobs. Zelfs Griekenland had in het begin van 2015 uitzicht op een bbp-groei van 3% die door de onzekerheid daarna meer dan teniet is gedaan. Het aanpassings- en hervormingsbeleid en de duur van de crisis hebben zeker het beeld van de Europese Unie geschaad. Ook omdat ‘Brussel’ als de bron van het opgelegde beleid werd aanzien mede door de communicatie in de lidstaten daar waar in de Unie alle majeure beslissingen unaniem zijn genomen. Bovendien had dit beleid ook nationaal zonder de eurodiscipline gevoerd moeten worden. De groter geworden divergentie en ongelijkheid binnen de Unie mogen niet onderschat worden, maar waren, zoals gezegd, reeds potentieel aanwezig voor 2007. Binnen in de landen is de inkomensverdeling een opgave voor de nationale politieke autoriteiten, ook in de landen die geen beroep moesten doen op EMS-leningen. De Gini-coëfficiënt is in de Unie tussen 2008 en 2013 gemiddeld nagenoeg niet veranderd. 664

MIJN KRONIEK VAN DE VOORBIJE 5 JAREN

De omvang van de hervormingen brengt mede dat de klassieke overlegorganen niet meer functioneerden zoals voorheen. Dat was ook zo in de moeilijke jaren tachtig en negentig. Bij gebrek aan sociale consensus is het de rol van de politiek om te beslissen. De politieke leiders nemen het risico tegenover de kiezer. Dat dit een reëel risico is, bewijst het feit dat ik in die vijf jaar weinig leiders in de eurozone heb zien herkozen worden. Het gevoerde beleid brengt dit jaar een economische groei voort van 1,5% en de volgende jaren wellicht 2%. Deze groei is niet langer meer artificieel. De USA doen het beter omdat ze sneller de banken rekapitaliseerden, vlugger een expansief monetair beleid konden voeren en profiteerden van de schaliegasrevolutie. De vruchten van de groei zijn er echter zeer ongelijk gespreid. De BRICS-landen zijn aan een heroriëntering toe, niet alleen van het economische beleid maar ook van hun economische model. In Japan is de ommezwaai in het beleid vooralsnog geen succes. 4.

OPGAVEN VOOR DE VOLGENDE JAREN

De opgaven voor de volgende jaren zijn de verdere ontwikkeling van de EMU, het uitbouwen van de ’single market’ naar het industriële beleid toe, het versterken van het nationale hervormingsbeleid met het oog op werkgelegenheid en concurrentiekracht en het verzekeren van een duurzame basis voor het pensioenstelsel. Vele beslissingen daarbij zullen impopulair zijn. Op de achtergrond zet het vluchtelingenvraagstuk de regeringen onder druk en maakt hen impopulair. Migratie in het algemeen is onvermijdelijk gezien de daling van de actieve bevolking en van de bevolking in het algemeen. Op basis van de trends van de voorbije jaren is er, volgens de Commissie, sowieso een netto cumulatieve migratie zo groot als 10% van de bevolking te verwachten tegen 2060. De Europese besluitvorming met de regel van unanimiteit met 28 lidstaten loopt natuurlijk het risico ‘too little and too late’ te zijn. Maar het werkt beter onder druk van een crisis dan het vaak wordt voorgesteld. Hoe dan ook komt er de volgende jaren geen wijziging aan de institutionele architectuur van de Unie en de eurozone. De grote uitdaging is om te werken aan ‘meer Europa’, zeker in de eurozone in een klimaat van economische groei en van extra-economische crisissen, die de politieke agenda kunnen doen verschuiven.

665

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

INHOUDSTAFEL MIJN KRONIEK VAN DE VOORBIJE VIJF JAREN

666

DE OORZAAK VAN DE MEESTE PROBLEMEN

661

EEN BELEID VAN GROEI EN JOBS

663

EEN STRENG BELEID?

664â&#x20AC;&#x192;

OPGAVEN VOOR DE VOLGENDE JAREN

665

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER: CIJFERS EN TRENDS DOOR JOZEF PACOLET EN FREDERIC DE WISPELAERE HIVA, Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving, Katholieke Universiteit Leuven

‘Repetitio est mater studiorum’ 1. INLEIDING

Dit artikel maakt de inventaris op van de ‘staat van de verzorgingsstaat’ vanuit een vergelijkend perspectief door de impact van economische ontwikkelingen en een verdere Europese integratie op nationale verzorgingsstaten te beoordelen1. De voornaamste bekommernis is de manier waarop stelsels van nationale bescherming evolueren in de tijd, en of er zowel een pad van economische vooruitgang als van sociale vooruitgang is. Geconfronteerd met demografische evoluties, sociaaleconomische transformaties, de privatisering van bepaalde aspecten van de verzorgingsstaat en de gevolgen van de financiële en economische crisis is de druk op de inhoud en de vorm van socialezekerheidsstelsels een dagelijkse realiteit geworden. Op dit vlak is er echter niets nieuws onder de zon (zie ook Pacolet et al., 1993; Pacolet, 1996; Pacolet en Versieck, 1997a; Pacolet, 2003; Pacolet en Coudron, 2006b). De toekomstgerichte studies over de duurzaamheid van stelsels van sociale bescherming binnen de EU zijn benieuwd naar de toekomstige trends2. Wij bespreken alleen de recente evolutie van de afgelopen vijf jaar omdat wij ervan uitgaan dat het verleden soms de beste voorspelling voor de toekomst is. Tijdens deze periode zijn wij getuige geweest van besparingsmaatregelen als gevolg van de financiële en economische crisis. De manier waarop verzorgingsstaten werden getroffen en reageerden was een van de vragen die wij aan collega’s uit de 25 EU-lidstaten hebben gesteld.

(1) Sandmo (1995) definieert de verzorgingsstaat als “een onderdeel van de publieke sector, die zich bezighoudt met de herverdeling (via de sociale zekerheid en sociale hulp) en de verstrekking van die sociale goederen die een sterk herverdelend element hebben, zoals gezondheidszorg en onderwijs.” Pestieau (2006, p. 4) hanteert een vergelijkbare definitie. Hij stelt immers dat “de verzorgingsstaat bestaat uit een aantal programma’s waarmee de regering het doel van sociale bescherming van burgers tegen bepaalde risicocategorieën, van sociale hulp voor de behoeftigen, en van het stimuleren van het verbruik van bepaalde diensten zoals onderwijs, huisvesting en kinderverzorging, nastreeft.” Voor een uitgebreide beschrijving van de verzorgingsstaat, zie Barr, 1998. (2) Goed gedocumenteerde studies over de toekomst van stelsels van sociale bescherming in de EU zijn te vinden in het ‘Ageing Report’ van de Europese Commissie van 2009, 2012 en 2015 (EC, 2009; 2012; 2015a).

667

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 1: GESTILEERD GROEIPAD VAN DE ONTWIKKELING VAN DE SOCIALE BESCHERMING VOOR OUDEREN: EEN GEMEENSCHAPPELIJK EUROPEES TRAJECT?

Stelsels van sociale bescherming werden de afgelopen decennia in het leven geroepen en verder ontwikkeld. Ze zijn geleidelijk aan gerijpt, soms door ze te corrigeren of selectiever te maken (figuur 1). Een vergrijzende bevolking en sociaaleconomische transformaties hebben nieuwe sociale noden doen ontstaan, waarvoor een verdere expansie van de verzorgingsstaat nodig is. De afgelopen decennia hebben wij tussen de lidstaten onderling echter sterke schommelingen rond deze trend gezien. Het is interessant om de hypothese te testen of er enige (positieve) convergentie of eerder divergentie is, of er vergelijkbare lidstaten zijn, en vooral of het type verzorgingsstaat, Bismarckgericht of Beveridgegericht, ertoe doet. En uiteraard kan er een onderscheid worden gemaakt tussen de ‘oude’ lidstaten (EU-15)3 en de ‘nieuwe’ lidstaten (EU-13)4. In een tijdspanne van iets meer dan 20 jaar is het aantal EU-lidstaten geëvolueerd van 12 tot 28 landen. Dat is op zich al een spectaculaire verandering. In dit vergelijkende overzicht maken wij een onderscheid tussen oude en nieuwe lidstaten, met Bismarckgerichte of Beveridgegerichte verzorgingsstaatstelsels, acht groepen in totaal. Figuur 2 laat zien dat dit ook een geografische clustering inhoudt. De groepering van verzorgingsstaatstelsels heeft soms andere namen. De

668

(3) Wij gebruiken de term ‘EU-15’ om te verwijzen naar de ‘oude’ EU-lidstaten: België, Griekenland, Luxemburg, Denemarken, Spanje, Nederland, Duitsland, Frankrijk, Portugal, Ierland, Italië, het Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk, Finland en Zweden. (4) Wij gebruiken de term ‘EU-13’ om te verwijzen naar alle ‘nieuwe’ lidstaten: Kroatië, Roemenië, Bulgarije, Polen, Tsjechische Republiek, Letland, Litouwen, Slovenië, Estland, Slovakije, Hongarije, Cyprus en Malta.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

Scandinavische landen worden sociaaldemocratisch genoemd, de Beveridgegerichte landen worden liberaal genoemd, de Bismarckgerichte landen zijn corporatistische verzorgingsstaten, de mediterrane landen zijn ook Bismarckgericht. Voorlopig hebben wij die groepen ook voor de nieuwe lidstaten behouden, meer Beveridgegerichte en meer Bismarckgerichte, maar ook de geografische groepering lijkt relevant te zijn: de Baltische landen, en de andere meer of minder Bismarckgerichte Centraal-Europese of Visegradlanden, de Balkanlanden en ten slotte twee eilanden Malta en Cyprus. Op andere momenten zagen wij dat de regionale nabijheid die de groepering van verzorgingsstaatstelsels heeft beïnvloed, ook de economische ontwikkelingen heeft beïnvloed door grensoverschrijdende handel en arbeidsmobiliteit. Soms wordt dit gemeenschappelijke profiel ook beïnvloed door een gemeenschappelijke taal en een gemeenschappelijke geschiedenis5. Het zal niemand verrassen dat zij vergelijkbare verzorgingsstaatstelsels ontwikkelen, op het vlak van soort organisatie, structuur en niveau van sociale bescherming. Deze typologieën helpen ons de evolutie van verzorgingsstaten te analyseren en hun verschillen of gelijkenissen te benadrukken. FIGUUR 2: HERGROEPEREN VAN DE VERZORGINGSSTAATSTELSELS IN EUROPA: VERZORGINGSSTAATPLURALISME IN DE OUDE EN NIEUWE LIDSTATEN

Bron: eigen groepering.

(5) Zie ook voetnoot 18.

669

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

In dit nummer van het BTSZ nemen wij het hele verhaal voor de Lage Landen op. In het verslagboek van de conferentie zal de kroniek voor 25 lidstaten worden opgenomen. In paragraaf 6 maken wij onze eigen synthese van enkele opvallende waarnemingen in elk van die nationale bijdragen. In paragraaf 2 geven wij een beknopt overzicht van de conclusies van de vorige conferenties. In paragraaf 3 presenteren wij een selectieve update van belangrijke institutionele stappen in de Europese integratie. In paragraaf 4 geven wij enkele belangrijke feiten en cijfers over de voornaamste economische en sociale evoluties in de EU voor de laatste 5 tot 8 jaar: een periode vóór, tijdens en na de crisis van 2008-2009. In paragraaf 5 maken wij de inventaris van de verzorgingsstaat, hoe deze geëvolueerd is, de stevigheid ervan, zijn vermogen om tijdelijke economische schokken op te vangen, en meer bepaald de manier waarop hij geëvolueerd is op het gebied van pensioenen en gezondheidszorg, inclusief langdurige zorg6. Dat doen wij voornamelijk door middel van gegevens over uitgaven die door Eurostat worden verstrekt op basis van het Europees systeem van geïntegreerde statistieken voor de sociale bescherming (ESSOBS)7-8. Tot slot zullen er enkele transversale conclusies worden voorgesteld. Maar eerst stellen wij in tabel 1 enkele kernstatistieken voor alle lidstaten voor, zodat u de individuele verhalen per land beter kunt situeren.

670

(6) Langdurige zorg (LTZ) wordt gedefinieerd als “een reeks diensten en hulp voor mensen die, door geestelijke en/of lichamelijke zwakte en/of handicap gedurende een lange periode, afhankelijk zijn van hulp bij dagelijkse activiteiten en/of permanente zorg nodig hebben” (EC, 2014, p. 11). (7) ESSOBS-gegevens over de uitgaven voor sociale bescherming worden door Eurostat verzameld volgens de methodologie die beschreven staat in de “ESSPROS Manual 2011”. Sociale bescherming wordt gedefinieerd als een verzamelnaam voor “alle tussenkomsten van publieke en private instanties bedoeld om gezinnen en individuele personen te verlossen van een gedefinieerde reeks risico’s of noden, op voorwaarde dat er noch een gelijktijdige wederzijdse, noch een individuele regeling bij komt kijken”. Als zodanig gaat het waarnemingsveld van het ESSOBS verder dan dat van de sociale zekerheid (d.w.z. door de overheid verstrekte sociale bescherming) en omvat het uitkeringen die worden verstrekt door private stelsels van sociale bescherming, voor zover zij vergelijkbare effecten hebben op de sociale zekerheid voor de begunstigde. (8) Vergelijkbare informatie over nationale stelsels van sociale bescherming en hun evolutie is te vinden in het Systeem voor wederzijdse informatie over de sociale bescherming (MISSOC). Deze informatie wordt in dit artikel echter niet besproken.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

TABEL 1: ENKELE KERNSTATISTIEKEN OVER DE EU-28: BEVOLKING, BEVOLKINGSGROEI, BBP PER HOOFD VAN DE BEVOLKING EN BEVOLKING OUDER DAN 65

Bevolking 2014/2007

BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR HR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK EU-28

Bevolking 2014/2007 (in miljoen) 11,2 / 10,6 7,2 / 7,6 10,5 / 10,3 5,6 / 5,4 80,8 / 82,3 1,3 / 1,3 4,6 / 4,3 10,9 / 11,1 46,5 / 44,8 65,8 / 63,6 4,2 / 4,3 60,8 / 58,2 0,9 / 0,8 2,0 / 2,2 2,9 / 3,2 0,5 / 0,5 9,9 / 10,1 0,4 / 0,4 16,8 / 16,4 8,5 / 8,3 38,0 / 38,1 10,4 / 10,5 19,9 / 21,1 2,1 / 2,0 5,4 / 5,4 5,5 / 5,3 9,6 / 9,1 64,4 / 61,1 507 / 498

% bevolkingsverandering 2014/2007 5,9% -4,3% 2,5% 3,1% -1,9% -2,0% 6,1% -1,9% 3,9% 3,4% -1,5% 4,4% 13,2% -9,4% -9,4% 15,4% -1,9% 4,9% 2,9% 2,7% -0,3% -1,0% -5,6% 2,5% 0,8% 3,3% 5,8% 5,4% 1,7%

Bbp per hoofd van de bevolking (in 1000 PPS) 2012 31,7 11,9 21,8 33,1 32,5 18,8 34,3 19,6 24,9 28,3 16 26,7 24,7 16 18,3 69,8 17,1 22,5 35 34,2 17,4 20,1 14 21,6 19,6 30,6 33,4 28,4 Â

> 65 jaar (% van de bevolking) 2013 17,7 19,4 17,1 18 21 18,2 12,4 20,3 17,9 17,8 18,3 21,2 13,4 18,9 18,3 14 17,4 17,5 17,1 18,2 14,5 19,6 16,4 17,3 13,3 19,1 19,3 17,3 18,4

Bron: Eurostat.

671

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

CONCLUSIES VAN DE VORIGE VIER CONFERENTIES EN DE EUROPESE CONTEXT

De vertraging van de Europese economie in de jaren negentig heeft geleid tot een versterkte ambitie van de EU om de Europese economie, haar concurrentievermogen, haar vermogen om werkgelegenheid te scheppen en haar sociale cohesie te versterken. Tegelijkertijd was er een toenemende bezorgdheid over de impact van de vergrijzende bevolking op de duurzaamheid van overheidsfinanciën en de impact ervan op de economische ontwikkeling. Vandaag, 20 jaar later, staan deze ambities en bekommernissen nog steeds op de Europese agenda. Halverwege de jaren negentig bleek de verzorgingsstaat ‘springlevend’ te zijn en werden er nieuwe initiatieven genomen om stelsels als kinderverzorging, evenwicht tussen gezin en werk en langdurige zorg verder te ontwikkelen. Vandaag zouden wij deze bekommernissen ‘nieuwe sociale risico’s’ noemen9. Nu, anno 2016, staan ze nog steeds bovenaan op de agenda, wat bewijst dat een verdere sociale vooruitgang mogelijk is, maar ook dat er (meer?) tijd nodig is. In de volgende conferenties concludeerden wij dat, ondanks verschillen in de economische context, de verzorgingsstaten in de ‘oude’ lidstaten volgroeid waren en stabiel bleven wat betreft de sociale uitgaven. Er werden geen verdere stappen richting expansie van de verzorgingsstaatstelsels ondernomen, en er was zelfs nog meer twijfel of ze zouden kunnen blijven uitbreiden met het oog op de toekomstige demografische noden. Veranderingen zoals de invoering van een tweepijlerstelsel, ook inclusief private sociale uitgaven, meer concurrentie, prioriteit geven aan armoedebestrijding, belastingfinanciering in plaats van financiering met bijdragen, zouden het stelsel in de toekomst wezenlijk kunnen veranderen. Er staken ook trends van selectiviteit, een gerichtere aanpak, onderzoek van vermogenstoestand, allerlei soorten ‘voorwaardelijkheden’ de kop op en sommigen vreesden dat dit uiteindelijk zou leiden tot een sociale zekerheid met twee snelheden. Veel van deze trends werden sindsdien meer uitgesproken … of werden weer omgekeerd. Het inhaalproces van de tien nieuwe lidstaten wat betreft het bbp, maar minder wat betreft de sociale bescherming, was opmerkelijk vóór de financiële en economische crisis. Later vertraagde dit en nadien kwam het inhaalproces niet meer terug op gang, noch wat betreft de economische vooruitgang, noch wat betreft de sociale bescherming. Terwijl bij de vorige drie conferenties de nadruk leek te liggen op Europese integratie en de weg naar de monetaire unie, werd de context in de vierde conferentie ge-

672

(9) Bonoli (2006) definieert ‘nieuwe sociale risico’s’ als “situaties waarin individuele personen welvaartsverliezen ervaren en die zich hebben voorgedaan als gevolg van de sociaaleconomische transformaties die de afgelopen decennia hebben plaatsgevonden en doorgaans worden ondergebracht onder het hoofdstuk postindustrialisering”.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

domineerd door de schaduw van de financiële crisis. Die schaduw is sindsdien niet verdwenen. Een financiële crisis werd gevolgd door een economische en werkgelegenheidscrisis, een solvabiliteitscrisis en een budgettaire crisis. De vierde conferentie, in 2010, vond net na de grote financiële crisis plaats en het was zelfs niet zeker dat de crisis achter de rug was. Wij concludeerden dat de stelsels van sociale bescherming de economische crisis hadden opgevangen, maar het was niet zeker of ze ons uit de crisis konden trekken. De angst bestond dat de welvaarstsstelsels zouden geconfronteerd worden met de soberheidsmaatregelen die door de lidstaten werden genomen in hun ambitie om de aan de gang zijnde crisis op te lossen. 3.

EUROPEES BESTUUR

Zoals Vandenbroucke (2014, p. 5) reeds stelde, “waren de oprichters van het Europese-integratieproject ervan overtuigd dat de Europese economische integratie zou bijdragen tot de ontwikkeling van welvarende nationale verzorgingsstaten, terwijl de bekommernissen inzake het sociaal beleid hoofdzakelijk aan het nationale niveau werden overgelaten”. In tabel 2 geven wij een selectie van enkele belangrijke mijlpalen binnen het Europese integratieproces, op zoek naar de sociale dimensie erin. Het is uiteraard een zeer onvolledige selectie van mijlpalen. Het startpunt is ‘1992’, toen de Europese Commissie onder voorzitter Jacques Delors de interne markt wilde voltooien. Het was ook het moment dat het Verdrag van Maastricht werd ondertekend in de aanloop naar de monetaire unie. TABEL 2: ENKELE RELEVANTE INSTITUTIONELE MIJLPALEN IN DE EUROPESE UNIE DIE DIT ARTIKEL IN ZIJN CONTEXT PLAATSEN (1985-2016) 1985

De Commissie stuurt de Europese Raad een Witboek over de “Voltooiing van de interne markt” (tegen 1992)

februari 1986

Europese Akte

februari 1992

Verdrag van Maastricht (7 februari 1992), gecombineerd met het Protocol betreffende de sociale politiek

1992

Afwerking van het proces waarmee de overblijvende hinderpalen voor de interne markt worden afgeschaft

1993

De Europese Gemeenschappelijke Markt wordt van kracht

1995

Oostenrijk, Finland en Zweden breiden de EU uit tot 15 lidstaten

1996

Stabiliteitspact ter versterking van de convergentie

oktober 1997

Verdrag van Amsterdam, waarin het Sociale Hoofdstuk van het Verdrag werd geïntegreerd, breidde de rol van de EU op het vlak van gezondheidszorg uit en betekende de start van de Europese Werkgelegenheidsstrategie

januari 1999

Start van de EMU in 11 lidstaten (Eurozone) 673

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

674

2000

Lissabonstrategie voor groei, werkgelegenheid en sociale samenhang

2000

Aanpassing van de eerste Sociale Agenda 2000-2005

januari 2001

Griekenland betreedt als 12e lidstaat de Eurozone

2001

Begin van de OCM aangaande pensioenen en sociale insluiting

7 december 2000

Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, Europese Raad van Nice

december 2001

Installatie van de Conventie over de Toekomst van Europa

1 januari 2002

Invoering van de eurobiljetten en -munten

2002

Verdrag van Nice: formaliseerde het Comité voor Sociale Bescherming

2003

De stroomlijning van de OCM wordt aangekondigd voor pensioenen, sociale insluiting, gezondheidszorg en langdurige zorg, wat leidt tot een gemeenschappelijk verslag over sociale bescherming vanaf 2005

2004

De OCM inzake gezondheid en langdurige zorg gaat van start

mei 2004

Verdere uitbreiding van de EU met 10 nieuwe lidstaten

oktober 2004

Voorstel voor een Europese grondwet

februari 2005

Goedkeuring van de Sociale Agenda 2005-2010

2006-2008

“Volledige stroomlijning” van de richtsnoeren voor het economische beleid, Europese richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid en de OMC sociale bescherming

januari 2007

Bulgarije en Roemenië worden lid van de Europese Unie

2007

Slovenië voert de euro in

2007

Verdrag van Lissabon

2008

Cyprus en Malta voeren de euro in

2009

Slovakije voert de euro in

2010

Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit voor lidstaten van de Eurozone

2010

Europees Stabiliteitsmechanisme opgericht en operationeel in 2012

2010

Bewaking en coördinatie van het fiscaal en economisch beleid ‘Europees Semester’ in alle lidstaten

2011

Estland voert de euro in

2011

Procedure bij macro-economische onevenwichtigheden en het ‘sixpack’ inzake toezicht, coördinatie en afdwinging van economische governance

2012

Het Begrotingspact van het ‘Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur’ voor de lidstaten van de Eurozone

2012

Europees Stabiliteitsmechanisme is operationeel

2013

Gemeenschappelijke tijdslijn lidstaten van de Eurozone om hun begroting voor te bereiden: het ‘twopack’

2014

Kroatië wordt lid van de Europese Unie

2014

Letland voert de euro in

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

2014

Doorlichting van het ‘sixpack’ en het ‘twopack’ vraagt grotere transparantie en eenvoud

2015

Litouwen voert de euro in

2015

Mededeling van ‘Flexibiliteit optimaal benutten binnen de regels van het Stabiliteits- en groeipact’

2016

Lancering van een overleg over een Europese Pijler van sociale Rechten binnen de Eurozone en facultatief voor andere lidstaten

Sociale vooruitgang en convergentie10 kunnen spontaan ontstaan via onder andere economische vooruitgang en convergentie. Ze kunnen echter ook het gevolg zijn van EU-interventie. In het begin leek deze interventie naar een meer ‘sociaal Europa’ beperkt te zijn tot de open coördinatiemethode (OCM). Het was een goede eerste stap. Bij het stroomlijnen van het macrobeleid werd ook meer en meer plaats gemaakt voor de sociale dimensie. Er was reeds een geïntegreerde benadering op het ogenblik dat de grote financiële en economische crisis in 2008 en 2009 toesloeg. Wij concentreren ons sindsdien op de mijlpalen in de institutionele hervorming. De hoogdringendheid die door de crisis werd opgelegd, leidde tot een enorme toename van nieuwe instellingen en instrumenten, binnen Europa en binnen de Eurozone11. De ambities van al die nieuwe instellingen en instrumenten waren er in de eerste plaats om de stabiliteit van het financiële bestel te waarborgen. Maar al heel gauw kwam de duurzaamheid van de overheidsfinanciën centraal te staan in de Europese governance. We zouden kunnen zeggen dat de verzorgingsstaat als een belangrijke dimensie van de overheidsfinanciën in het hart van bewaking en governance kwam te zitten. Voordien noemden we ons project de ‘verzorgingsstaatbewaking van de Europese integratie’. De huidige Europese governance werd een volwaardige Europese monitoring van de verzorgingsstaat. Ze was helemaal niet onaangekondigd. De naleving van de Maastricht-criteria en het Stabiliteits- en groeipact waren de beginpunten voor wat de afgelopen acht jaar moest worden gebouwd. Het huidige voornaamste beleidskader op het gebied van sociale bescherming in de EU is de Europa 2020-strategie, maar het Europese beleid is ook nog steeds doordrongen van de open coördinatiemethode voor sociale bescherming en sociale inclusie. Maar het Europees Semester overschaduwt alles. Drie doelstellingen van de Europa 2020-strategie zijn sterk gerelateerd aan de ontwikkeling van verzorgingssta(10) De EC (2015b) heeft vijf tewerkstellings- en sociale dimensies (bbp per hoofd, ontwikkelingen in tewerkstelling en werkloosheid, huishoudinkomen per hoofd van de bevolking, percentage mensen die risico lopen op armoede en uitsluiting (AROPE) en ongelijkheid) om ‘sociale’ convergentie of divergentie te meten. Maar ook andere dimensies kunnen in aanmerking worden genomen, zoals vervangingspercentages of de uitgaven voor sociale bescherming van lidstaten (als percentage van hun bbp). (11) De Eurozone bestaat uit Oostenrijk, België, Cyprus, Estland, Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Portugal, Slovakije, Slovenië en Spanje.

675

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

ten. Er is de ambitie om de tewerkstelling van de bevolking tussen 20 en 64 jaar naar 75% op te trekken. Bovendien worden er doelstellingen geformuleerd om vroegtijdig schoolverlaten, armoede en sociale uitsluiting te verminderen. Hemerijck (2013, p. 53) stelt dat “met de globalisering de nationale verzorgingsstaten niet langer gesloten stelsels zijn. Meer dan ooit is het binnenlandse sociaal beleid afhankelijk van de parameters die door andere landen worden vastgelegd.” Vooral vandaag lijkt het Europees Semester echter het kader te scheppen voor het sturen en bewaken van de economische en sociale hervormingen in de lidstaten. Voor de meeste lidstaten werden er aanbevelingen geformuleerd met betrekking tot hun overheidsfinanciën en welvaarsstelsels, met specifieke aandacht voor hun pensioenen gezondheidszorgstelsels. Het Comité voor Sociale Bescherming bereidt binnen de Raad discussies voor over sociale bescherming en over de landspecifieke aanbevelingen in de context van het Europees Semester. De Commissie werkt ook met dit Comité samen door middel van de open coördinatiemethode op de gebieden van sociale inclusie, gezondheidszorg en langdurige zorg en pensioenen. Recent werd door hen een ‘Social Protection Monitor’ en een ‘Pension/LTC Adequacy Report’ gepubliceerd. De ‘Ageing Reports’ van 2009, 2012 en 2015 beoordelen de toekomstige duurzaamheid van overheidsuitgaven voor sociale bescherming (EC, 2009; 2012, 2015a). Wij zijn hierdoor de tijd of het tijdperk van de ‘duurzaamheid’ ingegaan. Het zal echter tot september 2015 duren voordat tewerkstellings- en werkloosheidsindicatoren werden geïntegreerd in de indicatoren van de ‘Macroeconomic Imbalance Procedure (IMP)’, onderdeel van de economische governance … terwijl (volledige) tewerkstelling sinds de jaren zeventig een van de doelstellingen van het Federal Reserve System in de VS was (Steelman, 1978). Is het daarom voor de EU nog steeds te weinig en te laat? ‘Actieve’ verzorgingsstaten die de (re)activering van personen stimuleren, ondersteunen deze ambitie van volledige tewerkstelling en waarborgen tegelijkertijd de duurzaamheid van stelsels van sociale bescherming wat betreft de financiering en uitgaven (zie ook Vandenbroucke, 2012). De sociale dimensie van de EU is nog niet voltooid. In maart 2016 begon het overleg over de invoering van een ‘sociale pijler’ voor de Eurozone, facultatief voor de andere lidstaten. De financiële en economische crisis domineerde deze evolutie, maar nog meer de budgettaire crisis die daaruit voortvloeide, en het feit dat het gebrek aan governance van macro-economische onevenwichten dreigde te leiden tot een aanhoudende fiscale en financiële crisis, heeft een lange lijst van nieuwe mechanismen doen ontstaan. Dat was het startsein voor niet zozeer een zachte coördinatie, maar een harde bewaking. In feite versterkten zij de bekommernis van het Stabiliteits- en groeipact.

676

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

DE ECONOMISCHE TOESTAND VOOR EN NA DE CRISIS

De financiële en economische crisis, die wordt gekenmerkt door een steile daling van de vraag, heeft geleid tot een wereldwijde economische recessie. Sommigen betwijfelen echter dat de door het bbp gemeten economische groei een relevante maatstaf is. Sommigen zijn ervan overtuigd dat nulgroei de beste groeidoelstelling is. Aan het debat over grenzen aan de groei wagen wij ons niet, maar men dient zich er zeker van bewust te zijn dat er achter die groeicijfers mogelijk gigantische verschillen in het niveau van het bbp per hoofd van de bevolking schuilgaan. De economische recessie heeft heel wat lidstaten geconfronteerd met een ‘dubbele dip’ in het bbp (figuur 3) en met een vergelijkbare evolutie in de tewerkstelling. De daling van de economische activiteit had in sommige lidstaten zelfs een nog grotere impact op de tewerkstelling (figuur 4). Dat leidde tot hogere overheidsuitgaven, begrotingstekorten en een stijging van de brutoschulden (figuren 5 tot 7). De lage of negatieve groeicijfers hielden in vele lidstaten aan, en het langst in de oude lidstaten met Bismarckregimes. De nettoleenvereisten (d.w.z. begrotingstekorten) zijn bijna overal negatief12. De toegenomen overheidsschuld die werd veroorzaakt door de financiële en economische crisis, werpt ons meer dan tien jaar terug in de tijd op het pad van fiscale consolidatie, die wij hadden moeten nastreven met het oog op de toekomstige uitdaging van een vergrijzende bevolking. Uit de cijfers blijkt dat de overheidsfinanciën de crisis hebben opgevangen, ten nadele van een aanhoudend tekort en een gestegen overheidsschuld. De bekommernis was: voorkomen dat dit opnieuw permanent zou worden. Uit deze economische indicatoren blijkt ook dat sommige lidstaten die zwaar door de crisis getroffen waren, er ook zeer snel van herstelden. De beste leerling is hier zonder twijfel Ierland, dat in ons eerste verslag over de ‘staat van de verzorgingsstaat’, 20 jaar geleden, een van de ‘armere’ lidstaten was. Het is nu, zelfs na de crisis, de op één na rijkste lidstaat wat betreft het bbp per hoofd van de bevolking (zie tabel 1, in PPS).

(12) Belastingdiscipline wordt verzekerd door het Stabiliteits- en groeipact. Het is een reeks regels bedoeld om ervoor te zorgen dat landen in de Europese Unie degelijke overheidsfinanciën nastreven en hun fiscale beleid coördineren. Het EU-verdrag definieert een overdreven begrotingstekort als een tekort dat groter is dan 3% van het bbp. Overheidsschuld wordt krachtens het Verdrag als buitensporig beschouwd als het meer bedraagt dan 60% van het bbp zonder dat ze aan een voldoende hoog tempo vermindert.

677

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 3: % VERANDERING VAN HET BBP VERGELEKEN MET HET JAAR VOORDIEN, VOLGENS TYPES VERZORGINGSSTATEN, 2007-2014

Bron: Eurostat-database. 678

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

FIGUUR 4: % VERANDERING VAN TEWERKSTELLING VERGELEKEN MET HET JAAR VOORDIEN, VOLGENS TYPES VERZORGINGSSTATEN, 2007-2014

679

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 5: FINANCIERINGSOVERSCHOT, TOTALE OVERHEID, ALS % VAN HET BBP, VOLGENS TYPES VERZORGINGSSTATEN, 2007-2014

Bron: Eurostat-database.

680

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

FIGUUR 6: TOTALE UITGAVEN, TOTALE OVERHEID, ALS % VAN HET BBP, VOLGENS TYPES VERZORGINGSSTATEN, 2007-2014

Bron: Eurostat-database. 681

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 7: BRUTOSCHULD, TOTALE OVERHEID, ALS % VAN HET BBP, VOLGENS TYPES VERZORGINGSSTATEN, 2007-2014

Bron: Eurostat-database.

682

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

EUROPESE RECENTE FEITEN EN CIJFERS OVER SOCIALE BESCHERMING

5.1.

HOE RIJKE SAMENLEVINGEN HOOGWAARDIGE VERZORGINGSSTATEN WORDEN

De verzorgingsstaat heeft een perspectief op langere termijn. De rol van de staat houdt niet alleen verband met sociale uitgaven, zoals geïllustreerd door de overheidsuitgaven van de lidstaten in 2012 (linkerkant figuur 8). Sociale bescherming in de ruime zin omvat niet alleen uitgaven voor sociale zekerheid, maar ook andere categorieën van sociale goederen zoals huisvesting, onderwijs, fiscale uitgaven voor bepaalde van die categorieën (belastingkredieten voor kinderen, voor huisvesting, voor pensioensparen). In de meeste lidstaten bedraagt het aandeel sociale uitgaven in de totale overheidsuitgaven 60 tot 70% (rechterkant van figuur 8). Economische ontwikkelingen van landen behoren de meest bepalende factoren voor de ontwikkeling van hun stelsels van sociale bescherming, daar ze de ‘uitgavencapaciteit’ zullen bepalen (Pacolet et al., 1993)13. Figuur 9 illustreert dat de uitgaven voor sociale bescherming sterk gecorreleerd zijn met het bbp per hoofd. Rijke economieën geven meer uit aan sociale bescherming dan armere landen. Het lijkt een luxegoed te zijn (De Grauwe en Polan, 2003; Delsen en Pacolet, 2011). Maar uiteraard is het in de eerste plaats een verzekeringsstelsel tegen de sociale risico’s van het leven, een ‘basisgoed’. De vraag is welk groeipad armere economieën zullen bewandelen wanneer ze rijker worden, en wat er met de rijkere economieën zal gebeuren wanneer er een tijdelijke daling is, of zelfs een permanente economische stilstand (‘seculaire stagnatie’). De lidstaten vertonen significante verschillen in het niveau van sociale uitgaven, die variëren van minder dan 15% van het bbp tot meer dan 30% van het bbp, met een gemiddelde in de EU-28 van 28% van het bbp (figuur 10). De sociale uitgaven zijn het hoogst in Denemarken, Frankrijk en Nederland. Letland daarentegen gaf minder dan 15% van het bbp uit aan sociale uitgaven14. Deze figuur illustreert ook de uitgaven voor elke functie afzonderlijk. Wat sociale uitgaven betreft, zijn pensioenen en gezondheidszorg de grootste gebieden van sociale bescherming. De pensioenuitgaven zijn goed voor meer dan 11% in de EU-28 en de uitgaven voor ziekte en gezondheid bedroegen ongeveer 8% van het bbp in de EU-28.

(13) Natuurlijk zullen er verschillende elementen de ontwikkeling van nationale verzorgingsstaten hebben bepaald. Pieters (1996, p. 25) stelt dat “het te zien is dat deze stelsels bovenal de kwaliteiten en tekortkomingen, de economische en culturele achtergronden, de ideologische en politieke tradities, de scheiding van macht tussen werkgevers, werknemers en zelfstandigen, de geschiedenis en de collectieve psychologie weerspiegelen die in elke lidstaat verschillende eisen en beperkingen hebben gecreëerd”. (14) De hiervoor besproken figuren over bruto sociale uitgaven houden evenwel geen rekening met het effect van het belastingstelsel (zie Adema et al., 2011). Veel lidstaten heffen belastingen op sociale uitkeringen en recupereren op die manier een deel van de sociale uitgaven (= netto sociale uitgaven).

683

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

De lidstaten verschillen in hun mix van sociale uitgaven. In Italië en Polen kennen de stelsels van sociale bescherming een groot aandeel van de uitgaven toe aan pensioenen. Ierland daarentegen kent hier het laagste aandeel van de uitgaven aan toe. Dat komt doordat het land een jonge bevolking heeft. Niettemin spendeert Ierland een groot aandeel van de uitgaven aan ziekte en gezondheidszorg, wat onverwacht is omwille van die jongere bevolking (zie opnieuw tabel 1). Tot slot trekt België, vergeleken met andere lidstaten, een groot aandeel uit voor werkloosheidsuitkeringen. In de volgende subparagraaf zullen we zien dat de lidstaten ook verschillen als het over de financieringsstructuur van sociale bescherming gaat. FIGUUR 8: ALGEMENE OVERHEIDSUITGAVEN VOLGENS COFOG-FUNCTIE, ALS % VAN HET BBP, 2012

Bron: Eurostat-database. FIGUUR 9: IMPACT VAN HET BBP OP UITGAVEN VOOR SOCIALE BESCHERMING, EU-28, 2012

Bron: Eurostat-database. 684

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

FIGUUR 10: TOTALE SOCIALE UITGAVEN, VOLGENS FUNCTIE, % VAN HET BBP, 2012

Bron: Eurostat-database.

5.2.

ROBUUSTHEID VAN DE SOCIALE BESCHERMING

De voornaamste bronnen van financiering voor de stelsels van sociale bescherming zijn sociale bijdragen en algemene overheidsbijdragen uit belastingen (figuur 11). De opsplitsing volgens type financiering laat grote verschillen zien tussen de lidstaten en types verzorgingsstaten. Deze verschillen zijn echter historisch ontstaan. In Estland komt meer dan 80% van alle inkomsten uit sociale bijdragen terwijl Denemarken zijn sociale bescherming dan weer grotendeels uit belastingen financiert. De Beveridgegerichte lidstaten en sommige nieuwe lidstaten zijn zwaar afhankelijk van algemene overheidsfinanciering. De Bismarckgerichte lidstaten financieren dan weer het leeuwendeel van hun sociale bescherming via sociale bijdragen. In sommige lidstaten is de structuur veranderd vergeleken met refertejaar 2000. Roemenië heeft bijvoorbeeld zijn aandeel van financiering uit belastingen aanzienlijk opgevoerd. Omgekeerd viel er in Litouwen een aanzienlijke verandering ten gunste van de sociale bijdragen waar te nemen. Gezien de inkomsten uit de socialezekerheidsbijdragen altijd dalen in periodes van recessie, is ook het aandeel van de sociale bijdragen in de financiering van de sociale bescherming tijdens de crisis gekrompen. Deze negatieve trend was evenwel reeds vóór de crisis ingezet. Het rapport van 2014 over ‘Employment and Social Developments in Europe’ van de Europese Commissie concludeert zelfs dat “een verschuiving van financiering uit socialezekerheidsbijdragen naar financiering via de algemene belasting mogelijk leidt tot een meer inclusief stelsel” (Europese Commissie, 2015b, p. 12). Niettemin zijn wij ervan overtuigd dat een op bijdragen gebaseerd stelsel geschikter is om de sociale bescherming te behouden, als een belangrijke maatschappelijke ambitie, in de politieke prioriteiten.

685

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 11: FINANCIERING VAN DE VERZORGINGSSTAAT, ONTVANGSTEN VOLGENS TYPE, VOLGENS TYPES VERZORGINGSSTATEN, 2012

Bron: Eurostat-database.

Laten we eens kijken naar de totale sociale uitgaven in de periode 1990 tot 2012 volgens types verzorgingsstaten. Figuur 12 illustreert de hoogste niveaus in de Scandinavische en de Bismarckgerichte verzorgingsstaten uit de centrale regio. Voor de crisis zagen wij een aanzienlijke convergentie tussen de lidstaten. Nieuwe lidstaten maakten een inhaalbeweging, terwijl de oude lidstaten hun hoge niveau van sociale bescherming consolideerden. Na de piek in 2009, die het gevolg was van een gecombineerd effect van een aanzienlijke daling van het bbp en het behoud van de sociale bescherming, wat een stijging van de sociale uitgaven als percentage van het bbp impliceerde, is dit inhaalproces tot stilstand gekomen. De sociale uitgaven in de oude lidstaten convergeerden verder en bleven op een hoog niveau, terwijl de nieuwe lidstaten op een lager niveau leken te blijven steken. Er was divergentie in sociale uitgaven tussen de oude en de nieuwe lidstaten. Wij zullen dit hierna verder verifiĂŤren voor de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg. De sociale uitgaven blijven in het algemeen op een zeer hoog niveau. In sommige lidstaten werd er echter verhoudingsgewijs meer gesneden in de sociale uitgaven dan in de totale overheidsuitgaven. Dit is een indicatie dat de soberheidsmaatregelen voornamelijk toegespitst waren op de inkrimping van stelsels van sociale bescherming.

686

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

FIGUUR 12: TOTALE SOCIALE UITGAVEN, % VAN HET BBP, VOLGENS TYPES VERZORGINGSSTATEN, 1990-2012

Bron: Eurostat-database.

5.3.

HOE HEBBEN SOCIALE UITGAVEN DE CRISIS OPGEVANGEN?

De crisis is een stresstest geweest voor de stelsels van sociale bescherming. Wij moeten concluderen dat ze in staat zijn gebleken de negatieve impact ervan te beperken. Het rapport ‘Employment and Social Developments in Europe’ van de Europese Commissie van 2014 wijst er ook op dat “lidstaten met een goed functionerend socialezekerheidsstelsel het veerkrachtigst waren tijdens de recessie” (EC, 2015b, p. 72). Een betere reclame voor goed ontwikkelde stelsels van sociale bescherming is er niet. Niet alleen de werkloosheidsuitkering heeft dienst gedaan als een automatische stabilisator, de stabiliserende impact van deze functie zal nog groter zijn als de dekking, de toereikendheid van de uitkeringen en de duur zich op een significant niveau bevinden, maar ook andere functies zoals gezondheidszorg, pensioenen en gezinsuitkeringen hebben een belangrijke rol gespeeld. Het houdt ook een wezenlijke macro-economische stabilisator in. Figuur 13 laat de anticyclische aard van stelsels van sociale bescherming zien. De sociale uitgaven stegen in periodes van economische vertraging en daalden in periodes van economische groei.

687

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 13: % VERANDERING VAN BBP EN SOCIALE UITGAVEN VERGELEKEN MET HET JAAR VOORDIEN, EUROZONE, 2001-2012

Bron: Eurostat-database. 5.4.

DUURZAAMHEID VAN PENSIOENEN

Voor pensioenen geldt in vele lidstaten een stelsel met drie pijlers, in diverse gradaties. De verplichte pensioenen, voornamelijk volgens het omslagstelsel, zijn de eerste pijler. De tweede pijler bestaat uit bedrijfspensioenen via pensioenfondsen of groepsverzekeringen. En tot slot is er de derde pijler, die bestaat uit individueel pensioensparen. Wij kijken eerst naar de overheidsuitgaven.

688

De volgende twee grafieken (figuren 14 en 15) laten zien hoe de pensioenuitgaven, als percentage van het bbp, tussen de vroege jaren negentig en 2012 gestegen zijn. In die figuren beperken wij ons tot de ESSOBS-rustpensioenen zonder inclusie van de overlevingspensioenen. Volgens de definitie van ESSOBS omvat dit ook de tweede pijler, als onderdeel van de sociale bescherming. In bijna alle lidstaten ligt dit in 2012 hoger dan ooit tevoren. Deze evolutie houdt sterk verband met het aandeel van de bevolking ouder dan 65. Een stelsel van collectieve pensioenen dat een bepaald aandeel van het nationale inkomen aan de gepensioneerden wil waarborgen, moet deze correlatie laten zien. Dit aandeel verschilt echter ook wezenlijk tussen de lidstaten onderling, wat niet alleen verschillen in leeftijdsstructuur illustreert, maar ook de prioriteit die wordt gegeven aan het delen van een kleiner of groter aandeel van het bbp met de oudere bevolking, wat een indicatie is van de algemene gulheid van het stelsel. Sommige lidstaten hebben in het verleden of tot nu een groter aandeel van de sociale uitgaven aan dit soort uitkeringen toegekend. Dat vinden we hier ook terug. De Europese governance stuurt de verzorgingsstaten de andere richting uit wanneer de budgettaire orthodoxie van begrotingen in evenwicht en een beperkte overheidsschuld nationaal wordt vertaald in het vastleggen van plafonds voor uitgaven of zelfs het inkrimpen ervan.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

De evolutie van die uitgaven in de afgelopen 20 jaar, als percentage van het bbp, bewijst dat het aandeel tot nog toe stijgt. Het is niet alleen gestegen door het statistische artefact van een lagere noemer van het bbp, maar het bleef stijgen, zowel in de oude als de nieuwe lidstaten, die laatste misschien op een ander niveau maar niet zozeer op een afwijkend pad. De nieuwe lidstaten van de centrale regio en de mediterrane regio volgden ten minste een vergelijkbaar groeipad van een verdere verhoging van de uitgaven voor pensioenen, mogelijk ten koste van andere sociale uitgaven. FIGUUR 14: PENSIOENUITGAVEN (% VAN HET BBP), 1993 - 2002 - 2012

Bron: Eurostat-database. FIGUUR 15: PENSIOENUITGAVEN (% VAN HET BBP) VOLGENS TYPES VERZORGINGSSTATEN, 1990-2012

Bron: Eurostat-database. 689

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Figuur 16 laat een dynamisch beeld zien van de evolutie, in zowel de oude als de nieuwe lidstaten, van het nationale inkomen (bbp per hoofd van de bevolking in PPS) en pensioenuitgaven als percentage van het bbp. Het stelt ons in staat om voor zowel de oude als de nieuwe lidstaten de relatie tussen de evolutie van het aandeel van pensioenuitgaven en bbp per hoofd van de bevolking in de tijd te vergelijken. De economische groei leidde tot een verdere sociale vooruitgang van de ouderdomspensioenen. Tien jaar eerder (omstreeks 2002) beenden de nieuwe lidstaten de oude snel bij op het vlak van economische vooruitgang, maar minder snel als het om het niveau van uitgaven voor pensioenen ging. Recenter leidde een beperkte en zelfs negatieve groei van het bbp per hoofd van de bevolking (het niveau van 2012 van het bbp per hoofd van de bevolking blijft schommelen omstreeks of zelfs onder het niveau in 2007) in sommige lidstaten niet tot een relatieve verlaging van de ouderdomsuitgaven, wel integendeel. FIGUUR 16: PENSIOENUITGAVEN (% VAN HET BBP) VS. BBP PER HOOFD VAN DE BEVOLKING (IN PPS), 1992 - 2002 - 2007 - 2012

Bron: eigen berekeningen op Eurostat.

Maar ook de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een rustpensioen, zijn mettertijd veranderd. De pensioenhervormingen die de wettelijke pensioenleeftijd hebben opgetrokken, ondersteunden een toename van het tewerkstellingspercentage voor personen tussen 55 en 64 oud, met name voor vrouwen (figuur 18). Er gaapt echter nog steeds een kloof tussen de wettelijke pensioenleeftijd en de effectieve leeftijd waarop men in vele lidstaten de arbeidsmarkt verlaat (figuur 17). Een groter tewerkstellingspercentage van oudere werknemers en, impliciet, hun effectieve pensioenleeftijd, zal dan ook cruciaal zijn om toereikende en duurzame pensioenen te verzekeren. 690

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

FIGUUR 17: GEMIDDELDE EFFECTIEVE LEEFTIJD WAAROP MEN DE ARBEIDSMARKT VERLAAT EN NORMALE PENSIOENLEEFTIJD, 2012

Bron: Eurostat-database.

FIGUUR 18: TEWERKSTELLINGSPERCENTAGE 55 TOT 64 JAAR, EU-28, 2014 VERGELEKEN MET 2002

Bron: Eurostat-database.

Vijf jaar geleden hebben wij het tijdspad van de stijging van de wettelijke pensioenleeftijd voor sommige landen voorgesteld. In de VS was reeds in 1984 beslist dat de pensioenleeftijd vanaf 2000 geleidelijk zou stijgen en omstreeks 2027 de leeftijd van 67 jaar zou bereiken. In 2010, zo veel jaren later, hebben wij gezien dat sommige lidstaten vergelijkbare beslissingen hebben genomen om ook omstreeks 2027 tot een vergelijkbare wettelijke pensioenleeftijd te komen. In figuur 19 stellen wij dat beeld voor sommige landen bij. Het Belgische profiel laat zien dat de pensioenleeftijd van vrouwen reeds in de periode 1996-2010 aanzienlijk steeg, en dat er recent (2015) sprake was van een verdere stijging voor mannen en vrouwen naar 66 in 2025 en 67 in 2030. Ierland en Nederland illustreren dat het tijdspad naar een stijging van de

691

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

pensioenleeftijd niet alleen sneller ging (ofschoon de stijging voor vrouwen in België in het verleden reeds steil was!), maar nog hoger kan met aangekondigde pensioenleeftijden van 68 jaar in de nabije toekomst. Er vonden vergelijkbare evoluties plaats in vele lidstaten, niet in het minst binnen een beleid van de EU om duurzame overheidsfinanciën te verzekeren. Wij vatten die evoluties samen in figuur 20. De helft van de lidstaten zal omstreeks 2027 de wettelijke pensioenleeftijd van 67 of zelfs meer hebben bereikt, en vele andere zullen tegen dan geconvergeerd zijn naar 65. En dit proces zal de komende vijf jaar nog versnellen. Het maakte de buitenlandse druk op een lidstaat als Griekenland om in de zomer van 2015 de pensioenleeftijd tegen 2021 op te trekken, begrijpelijk maar niettemin buitengewoon. Met het Amerikaanse tijdspad in het achterhoofd vroegen wij ons toen af waarom instellingen als het IMF en de EU Griekenland zo’n snel pad konden opleggen. Nu is duidelijk dat dit in vele andere lidstaten gebeurde. Met dit soort maatregelen concludeerde het ‘Pension Adequacy Report’ van de Europese Commissie op basis van het ‘2015 Ageing Report’ dat de uitgaven voor pensioenen tegen 2060 voor het eerst niet hoger zullen zijn dan nu. En dit verslag over de vergrijzing omvatte voor België niet eens de recentste berekeningen die rekening houden met de laatste pensioenhervormingen van het optrekken van de wettelijke pensioenleeftijd15. Dit is een opmerkelijk resultaat omdat het aandeel van de bevolking ouder dan 65 op de totale bevolking hoger zal zijn dan nu. Maar de leeftijdsgrens zal nu zelfs nog relevanter zijn, aangezien hij mee zal zijn opgeschoven.

692

(15) Die berekeningen voor België vertellen ons dat het aandeel van pensioenen in het bbp tegen 2060 met 2,1 procentpunten zou kunnen worden verminderd (van 15,1 naar 13,0% van het bbp). Wij verwijzen hier naar de Europese genormaliseerde scenario’s die verschillen van de nationale. Die berekeningen omvatten de stijging van de pensioenleeftijd naar 67 en een ‘indexsprong’ (waarbij de indexering volgens de evolutie van het prijsniveau van 2% eenmalig achterwege wordt gelaten) maar omvatte nog geen bijkomende maatregel om de wettelijke pensioenleeftijd vanaf 2030 te koppelen aan de levensverwachting (Federaal Planbureau, november 2015, p. 39).

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

FIGUUR 19: JAAR WAARIN DE WETTELIJKE PENSIOENLEEFTIJD VOOR MENSEN VAN 65 ZAL VERANDEREN: ENKELE VOORBEELDEN

Bron: eigen verwerking op basis van diverse bronnen en Pacolet en De Wispelaere (2016), Delsen (2016) en O’Shea (2016).

FIGUUR 20: VERANDERING VAN DE WETTELIJKE PENSIOENLEEFTIJD, 2015-2060

Bron: eigen berekeningen.

De Europese Commissie waakt niet alleen over de duurzaamheid van het wettelijk pensioen en de financiering ervan, maar ook over de toereikendheid ervan. In het ‘Pension Adequacy Report’ van 2015 wordt de huidige en toekomstige toereikendheid berekend. In tegenstelling, of misschien niet, tot wat wij concludeerden: ‘parametrische veranderingen in de eerste pijler maken het duurzaam … aan een verlaagd niveau’, is de toereikendheid van de pensioenen verbeterd. In een aantal lidstaten is de relatie tussen de mediane brutopensioenen van mensen tussen 65 en 74 jaar en de mediane bruto-inkomsten van mensen tussen 50 en 59 jaar de afgelopen jaren vrij wezenlijk veranderd. Gemiddeld is in de EU-28 de bruto-inkomenspositie van ‘jonge’ gepensioneerden verbeterd in verhouding tot het mediane bruto-inkomen van oudere werknemers tussen 50 en 59 jaar, met een totale stijging in de samengevoegde vervangingsratio van vijf procentpunten tussen 2005 en 2013. Langer wer693

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

ken helpt dan ook om een hoger niveau van vervangingspercentages te bereiken. Op basis van theoretische vervangingspercentages vandaag en voor de toekomst lijken de stelsels hetzelfde niveau van bescherming te waarborgen, maar uiteraard op voorwaarde dat het wettelijk pensioen aanzienlijk zal stijgen. Misschien is onze vorige conclusie ‘parametrische veranderingen in de eerste pijler maken het duurzaam … aan een verlaagd niveau’ nog steeds actueel, als we rekening houden met de nieuwe leeftijdsvereisten. In heel wat lidstaten bestaat er een tweede pijler. In de meeste lidstaten is de bijdrage ertoe echter beperkt. Dit houdt ook in dat het relatieve belang van pensioenstelsels op basis van kapitalisatie verschillend is. Figuur 21 laat zien dat van de Bismarckgerichte verzorgingsstaten alleen in Nederland deze tweede pijler zeer sterk ontwikkeld is. In de Beveridgegerichte stelsels is het belangrijker. Ook in de nieuwe lidstaten blijft het beperkt. Toen ze lid werden van de EU, gaven ze echter de indruk dat pensioenstelsels op basis van kapitalisatie, geïnspireerd door de ‘Washingtondoctrine’, aan belang zouden winnen. Deze activa van de pensioenfondsen, als percentage van het bbp, zijn veel hoger in Beveridgegerichte lidstaten vergeleken met de Bismarckgerichte lidstaten, Nederland is de enige uitzondering, en de nieuwe lidstaten. Op basis van figuur 22 merken wij op dat sommige lidstaten een aanzienlijke stijging vertonen van de private bijdragen in een pensioenstelsel op basis van kapitalisatie. De informatie blijft echter gefragmenteerd daar het Belgische cijfer niet alleen de tweede pijler lijkt te hebben omvat, maar ook de derde pijler van levensverzekeringen of andere vormen van individueel pensioensparen16. Figuur 23 laat een beeld zien van wat er in sommige nieuwe lidstaten gebeurd is met de tweede pijler. Er is een aanzienlijke daling van de financiering van pensioenen op basis van kapitalisatie. Deze inkrimping van de tweede pijler is ook een opvallende waarneming van ‘‘Pension Adequacy Report’. Wij lezen hier: “In tegenstelling tot eerdere hervormingsgolven hebben de hervormingen sinds 2008 over het algemeen geen verschuiving van publieke omslagstelsels naar privaat beheerde pensioenstelsels op basis van kapitalisatie nagestreefd. In feite hebben verscheidene landen eerdere hervormingen die bestonden uit het kanaliseren van een deel van de wettelijke pensioenbijdragen van het omslagstelsel naar een kapitalisatiestelsel deels of volledig omgekeerd.” Andere lidstaten met gevestigde beroeps- en persoonlijke pensioenstelsels hebben ernaar gestreefd deze te consolideren, inclusief door hun vermogen om volatiliteiten op financiële markten en de lagere rentevoetniveaus te verbeteren, en

694

(16) De cijfers van ESSOBS over ouderdomspensioenen (zie hoger) lijken systemen volgens het omslagstelsel en gefinancierde stelsels te combineren, terwijl de OESO een onderscheid lijkt te maken tussen publieke en private stelsels (OESO, 2014). Voor België is de definitie daar zelfs nog breder. Voor meer details over België, zie Pacolet, Strengs, 2010, p. 104. Soms worden er beperktere definities gebruikt. Zo zijn de bijdragen in België aan zogenaamde ‘pensioenfondsen’ goed voor slechts 0,3% van het bbp in 2014 (zie OESO, 2015, p. 31, tabel A.4).

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

op die manier te trachten hun vermogen om bij te dragen tot toereikende inkomens op oudere leeftijd, te behouden. Onze waarneming van de verzorgingsstaat vroeger en nu kan niet concurreren met die grootschalige analyses van de Commissie. Die waarnemingen stemmen vandaag echter overeen met wat wij vijf jaar geleden begonnen te zien: ondanks andere politieke ambities, belangen en discours waren wij er meer en meer van overtuigd dat het na de financiële crisis te laat was om de kosten van de toekomstige pensioenen voor te laden door gefinancierde pensioenen te promoten. Als die ambitie zou blijven, zal daar een flink prijskaartje aan vasthangen, nog los van de vraag of het wenselijk is om een dergelijke tweede pijler te ontwikkelen. De evolutie op de financiële markten heeft de belangstelling voor een tweede pensioenpijler zeker niet aangewakkerd. De financiële crisis had eigenlijk een wake-upcall moeten zijn voor wie droomt van privaat gefinancierd pensioenen. ‘De pensioenleeftijd optrekken’ maar ook ‘Overheidspensioenen en stelsels van gezondheidszorgverzekering volgens het omslagstelsel uitbreiden, of als ze er al zijn, de geloofwaardigheid ervan verhogen’ zijn volgens een grote groep economen wenselijke beleidsantwoorden ‘als herstel van verzekering tegen seculaire stagnatie’ (Teulings en Baldwin, 2014, p. 19). Het eerste gebeurt al, het tweede is zeker onze conclusie, ook van deze stand van zaken van welvaartsstaatwaarneming. FIGUUR 21: PENSIOENFONDSACTIVA (% VAN HET BBP) 2000-2013

Bron: Eurostat-database.

695

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 22: PRIVATE UITGAVEN AAN PENSIOENEN (% VAN HET BBP) 2007-2012

Bron: Eurostat-database. FIGUUR 23: ACHTERUITGANG VAN DE FINANCIERING VAN PENSIOENEN OP BASIS VAN KAPITALISATIE, VERANDERINGEN IN BIJDRAGEN (% VAN HET BRUTO JAARLOON), 2007-2013

Bron: Verslag over de toereikendheid van pensioenen, 2015, p. 179.

5.5.

DUURZAAMHEID VAN GEZONDHEIDSZORG EN LANGDURIGE ZORG

Men is zich er steeds meer van bewust dat gezondheid bijdraagt tot economische groei en werkgelegenheid en dat er een virtueuze cirkel bestaat van gezondheid, gestegen levensverwachting, rijkdom en inkomen, een verdere vraag naar gezondheidsuitgaven en verdere economische groei. De financiering van de gezondheidszorg gedurende de periode 1992 en 2012 laat een gestileerd beeld zien van een gemeenschappelijk stabiel groeipad vóór de crisis, een sterke stijging tijdens de crisis en een stagnatie nadien. De duurzaamheid van de gezondheidszorg werd geïllustreerd door het bbp per hoofd van de bevolking te vergelijken met de gezondheidsuitgaven gedurende de periode 1992 en 2012. Op696

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

nieuw worden de ESSOBS-statistieken van Eurostat erbij gehaald. Hierin worden alleen de overheidsuitgaven opgenomen: ‘elk gedeelte van de volledige kostprijs van medische zorg dat door de begunstigde zelf wordt betaald krachtens regelingen met verdeelsleutel, moet worden afgetrokken van de waarde van de sociale uitkering’ (Eurostat, 2008, p. 46). Figuur 24 laat een beeld zien dat vergelijkbaar is met wat we eerder voorstelden voor ouderdomspensioenen. Ze laat zelfs nog beter zien dat, over een periode van 20 jaar, economieën die beter worden van de economische vooruitgang (stijging van het bbp per hoofd van de bevolking) een groter aandeel van hun bbp uitgeven aan gezondheid. Maar de evolutie is niet volledig identiek. In figuur 25 nemen wij een toenemende divergentie waar. Vooral de mediterrane lidstaten en de nieuwe lidstaten divergeren van de rest en hinken achterop. In het verleden hebben wij herhaaldelijk de schijnwerpers gericht op het voordeel van gezondheid (en uitgaven voor langdurige zorg), ook wat betreft werkgelegenheid en economische groei (Pacolet en Coudron, 2006b). Zo vroegen wij ons destijds af waarom Griekenland op dit vlak niet ambitieuzer was, wat meer groei zou kunnen impliceren. Hetzelfde geldt voor alle mediterrane lidstaten, die ook meer gericht waren op cash uitkeringen. Die lidstaten lijken opnieuw met dit dilemma te worden geconfronteerd: de pensioenen vrijwaren of een verdere stijging van de gezondheidszorguitgaven. Maar ook de nieuwe lidstaten, die, zoals wij reeds hebben laten zien, erin geslaagd zijn de uitgaven voor pensioenen op te trekken, laten zich niet op vergelijkbare wijze in met relatief meer uitgaven voor gezondheidszorg. Daarbij illustreren ze ook dat ze prioriteit geven aan sociale bescherming in cash in plaats van in natura. De toenemende divergentie in sociale bescherming tussen de oude en de nieuwe lidstaten ligt dus hier. Ze impliceert ook een gemiste kans op werkgelegenheid en groei. Dat we zo’n kans konden missen is des te verrassender daar onder andere de WHO en de OESO, voorgezeten door onder andere de Franse president Hollande, eindelijk het debat over gezondheidszorg als een bron van werkgelegenheid en groei op gang hebben gebracht17. In België hebben wij er tientallen jaren voor gepleit en wij hebben het ook benadrukt in onze analyse van de ‘staat van de verzorgingsstaat’ tien jaar geleden (Pacolet en Coudron, 2006a; 2006b).

(17) Zie de installatie in maart 2016 van een Commissie op hoog niveau over gezondheid, tewerkstelling en economische groei, voorgezeten door de Zuid-Afrikaanse president Jacob Zuma en de Franse president François Hollande, onder de auspiciën van de VN, de WHO, de OESO en de ILO.

697

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Figuur 24: OVERHEIDSUITGAVEN VOOR GEZONDHEID EN LANGDURIGE ZORG IN OUDE EN NIEUWE LIDSTATEN VAN DE EU, ALS % VAN HET BBP EN INKOMEN PER HOOFD VAN DE BEVOLKING, 1992-20002-2007-2012

Bron: eigen berekeningen op Eurostat.

FIGUUR 25: UITGAVEN VOOR GEZONDHEIDSZORG (% VAN HET BBP) VOLGENS TYPES VERZORGINGSSTATEN, 1990-2012

Bron: Eurostat-database.

698

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

FIGUUR 26: PRIVATE EN PUBLIEKE UITGAVEN VOOR GEZONDHEIDSZORG, % VAN HET BBP

Bron: Eurostat-database. FIGUUR 27: % VAN BEVOLKING DIE LANGDURIGE ZORG KRIJGT IN NATURA OF IN CASH EN UITGAVEN VOOR LANGDURIGE ZORG, 2013

Bron: EC, Verslag over de vergrijzing, 2015.

De publieke uitgaven zijn echter maar één ‘financieringsagent’ van de gezondheidszorg. De private financiering in gezondheidszorg is aanzienlijk gestegen. De voornaamste bron van private financiering zijn de rechtstreekse betalingen door gezinnen, betalingen uit eigen zak genoemd, die in een aantal lidstaten piekten wat betreft hun aandeel in de huidige gezondheidszorguitgaven. In het meerderheid van de EU-lidstaten domineert de financiering door de overheid echter nog altijd in de gezondheidszorgsector (figuur 26). 699

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

De verschillen tussen de lidstaten in overheidsuitgaven aan langdurige zorg weerspiegelen voornamelijk verschillen in de dekking van formele stelsels van institutionele zorg en thuiszorg, maar ook in de dekking van cashuitkeringen ter ondersteuning van mensen die langdurige zorg nodig hebben. In noordelijke lidstaten is er een meer formele langdurige zorg, terwijl in de zuidelijke en oostelijke lidstaten een meer informele langdurige zorg overheerst. Hun uitgavenniveaus variëren navenant (figuur 27). Een grote (toekomstige) uitdaging is een hogere tewerkstellingsgraad (om de EU 2020-doelstelling van een tewerkstellingspercentage van 75% te behalen) te combineren met een toenemende nood aan ouderenzorg (maar ook kinderverzorging moet erin worden opgenomen). Ondanks de budgettaire beperkingen is een verdere ontwikkeling van zowel de uitkeringen voor langdurige zorg in natura als van thematische verloven voor mantelzorgers dan ook essentieel om tot een hogere tewerkstellingsgraad en een duurzaam evenwicht tussen werk en privé te komen voor personen op actieve leeftijd met afhankelijke familieleden. Met het oog op de vergrijzende bevolking zal een toenemend aandeel van de informele zorg echter worden verstrekt door de gepensioneerde partner, die soms al afhankelijk is. De toenemende behoefte aan professionele zorg om de belangrijkste mantelzorger te ondersteunen, zal bijdragen tot verdere werkgelegenheid. 6.

HET ‘FRAAIE GELAAT’18 VAN 25 VERZORGINGSSTATEN … OF HORRORVERHALEN OVER RECENTE ONTWIKKELINGEN?

Onze collega’s in 25 lidstaten leverden overvloedig bewijs en analyses over de veranderingen in hun verzorgingsstaat19. Hierna geven wij onze eigen lezing van sommige opvallende waarnemingen over de recente evolutie van de verzorgingsstaat in niet minder dan 25 lidstaten. 6.1.

BISMARCK-GEORIENTEERDE STELSELS IN DE LAGE LANDEN

België: aanzienlijke beperking van de mogelijkheid om vervroegd de arbeidsmarkt te verlaten, en het optrekken van de wettelijke pensioenleeftijd, maken dat het wettelijk pensioen nu en naar de toekomst betaalbaar blijft. De tweede pijler die decennialang al is bepleit, blijft beperkt in omvang en blijft (of wordt) ook naar de toekomst toe problematisch. De groeinorm die gehanteerd werd voor de gezondheidszorg heeft wel de sector verder laten groeien en de 6e staatshervorming, die een aantal belangrijke bevoegdheden verschuift van het federale niveau naar de regio’s, kan en zal daar een nieuwe dynamiek creëren in de langdurige zorg. Deze dynamiek

700

(18) Term geïnspireerd op Patricia Carson (1929-2014), ‘The fair face of Flanders’. (19) Zie lijst van collega’s die hebben bijgedragen tot het project en de conferentie de ‘staat van de verzorgingsstaat’ in het inleidende hoofdstuk van de draagwijdte van de conferentie.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

was reeds aanwezig op het federale niveau onder meer via de verbeterde financiering van de woonzorgsector, de substantiële groei van de tegemoetkoming hulp aan bejaarden, de jobcreatie via de dienstencheques. Nederland: heeft zelfs met een sterk ontwikkelde tweede pensioenpijler sinds 2006 al drie beslissingen nodig om de pensioenleeftijd steeds sneller op te trekken. Deze zal nu reeds in 2021 op 67 jaar staan, terwijl ook de bijdragen aanzienlijk moesten stijgen. De drastische hervormingen in de ziekteverzekering van de voorbije jaren hebben wel tot een aanzienlijke kostenstijging geleid, maar maken dat de bijdrage van de patiënt tot de laagste ter wereld behoort. De langdurige zorg kende een slingerbeweging, waarbij de pioniersrol in een geïntegreerde AWBZ (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten), nu voor een groot deel mede met de gezondheidszorg in de zorgverzekering zit, terwijl een ander deel naar de lagere overheden werd getransfereerd en een beperkt derde deel in een nieuwe wet langdurige zorg wordt ondergebracht. Luxemburg: onderlijnde de uitzonderlijke positie van het land waarbij van de 365.000 arbeidskrachten meer dan 44% grensarbeider zijn of 27% werknemer met een vreemde nationaliteit. Dit maakt het tot een natuurlijk experiment van sociale bescherming voor de mobiele Europese burger. 6.2.

OVERIGE BISMARCK-GEORIENTEERDE STELSELS VAN WEST-EUROPA

Duitsland: de recente evolutie in Duitsland blijft een geschiedenis van een land in twee delen, met grote verschillen tussen Oost en West op het vlak van bbp en van werkloosheid. De ingrijpende hervormingen op de arbeidsmarkt brachten de minijobs en de toename van deeltijdse jobs met zich mee, met evenwel het risico om werkend toch arm te blijven. Recent werd wel een minimumloon ingevoerd. Op het vlak van de gezondheidszorg werd meer concurrentie en onderhandelingsmarge in de ziekteverzekering geïntroduceerd, met enig succes in de geneesmiddelensector, maar de groei van de uitgaven hield aan. De langdurige zorg werd evenwel verder uitgebouwd, wat illustreert dat de creatie van een nieuwe pijler in de sociale zekerheid een eigen dynamiek kan creëren. Zo zal het bijdragepercentage tussen 2012 en 2017 stijgen met 0,6 procent. De pensioenhervorming die een groter belang van een tweede pijler naar voor schoof, blijft echter gevangen in de eigen contradictie dat men voor de eerste pijler de financiering van een pensioen van een ouder wordende bevolking wenst mogelijk te maken … met behoud van het bijdrageniveau, terwijl in een tweede of zelfs derde pijler de bijdragen wel mogen stijgen. Het zou het einde kunnen zijn van een Bismarck-georiënteerde verzorgingsstaat als het wettelijk pensioen lager uitvalt dan de bijstand. De tweede pijler lijkt niet interessant te zijn voor de lage inkomens. Hij lijkt ook niet transparant te zijn, zodat de voordelen niet 701

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

maximaal worden benut. Tegen de Europese grondstroom in is ten slotte de beslissing genomen om een volledig pensioen toch weer mogelijk te maken vanaf 63 jaar. Oostenrijk: de crisis werd eerst aangepakt met stimulerende maatregelen op het vlak van investeringen en belastingverminderingen, nadien met besparingen en nieuwe belastingen (op de banken, op energie) en uiteindelijk toch vooral via besparingen. De uitgaven voor sociale bescherming bleven evenwel sterker stijgen dan het nationaal inkomen, en dit zowel voor werkloosheid als voor gezondheidszorg en pensioenen. De pensioenhervormingen zorgen al zeer vroeg voor een harmonisatie van de stelsels, ook voor nieuwe ambtenaren, een gebruik van een soort ‘notionele’ pensioenrekening, een beperking van het vervroegde pensioen en een optrekken van de pensioenleeftijd tot 65 (tegenover 60 in het verleden). Voor de vrouwen zou dat optrekken van de pensioenleeftijd tot 65 echter pas in 2034 een feit zijn. De tweede pijler blijft beperkt. Maar de discussie omtrent de wettelijke pensioenleeftijd en de betaalbaarheid van deze pensioenen in de toekomst blijft open. 6.3.

BISMARCK-GEORIENTEERDE MEDITERRANE LANDEN

Griekenland: een voortdurende krimp (-20%) van de economie sleurde de sociale uitgaven in reële termen (-15%) mee. Zo daalden de uitgaven voor zorg met 500 EUR per capita, met als enig lichtpuntje een kostenverlaging in de geneesmiddelen. De drastische hervormingen in de pensioenleeftijd waarbij tegen 2021 reeds een pensioenleeftijd van 67 een feit moest zijn, worden begrijpelijk als men de evolutie bekijkt in tal van andere landen. Maar zij blijven even drastisch. Spanje: lonen daalden met 20%, sociale uitgaven met 10%. De vastgoedcrisis en de daaropvolgende sanering bracht een implosie van de verzorgingsstaat gebaseerd op sociaal overleg met zich mee. Een centralisatie van de verantwoordelijkheden valt op, terwijl voorheen juist devolutie was opgetreden. Een laag niveau van sociale bescherming blijft over met selectievere gezondheidszorg, toegenomen wachtlijsten, minder goede omkadering, halvering van de bestedingen in de pas uitgebouwde langdurige zorg (steeg van 0,3 tot 1% van het bbp om terug te dalen tot 0,6% na de crisis), reductie van de uitgaven, stijging pensioenleeftijd, dalende vervangingsratio, toenemende privatisering aanbod. Italië: sinds 2007 kende het land in vijf van de zeven jaren negatieve groeicijfers. Dit had tot gevolg dat, zelfs al steeg het relatieve aandeel sociale uitgaven als % van het bbp, een relatief zwak uitgebouwde verzorgingsstaat overbleef die nog verder moest rationaliseren, onder meer door lagere groei, tot nulgroei en negatieve groei voor de gezondheidszorguitgaven, optrekken van de pensioenleeftijd voor vrouwen van 60 tot 65 jaar in 2009, gevolgd door een veralgemeend optrekken van de wettelijke pensioenleeftijd die gekoppeld wordt aan de levensverwachting. Dit zou de pensioenleeftijd reeds in 2018 brengen op 66 jaar en 7 maanden. 702

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

6.4.

SCANDINAVISCHE LANDEN

Zweden: van het Sociaaldemocratische model blijft er een ‘residuair stelsel voor de middenklasse’ over, ten gevolge van een beleid van lagere belastingen. Denemarken: aan de ene kant substantiële verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd en anderzijds vooral verdergaande privatisering in het aanbod van de langdurige zorg. Finland: ook hier ontstaat ‘de verzorgingsstaat van de middenklasse’, waar de rijkeren niet meer aan deelnemen en waar voor de armen de ‘workfare’ gepromoot wordt. 6.5.

ANGELSAKSISCH MODEL

VK: universele gezondheidszorg en minimum wettelijk pensioen houden stand, maar andere stelsels zijn niet meer universeel maar enkel voor de meest hulpbehoevenden. Men is ook nooit open geweest over de kost van een goed uitgebouwde verzorgingsstaat: men belooft minder staat en minder belastingen, terwijl de bevolking ‘Scandinavische standaarden verwacht van de verzorgingsstaat tegen Amerikaanse belastingtarieven’. Ierland: sterk geconfronteerd met daling van nationaal inkomen, daling van de private consumptie en de publieke consumptie. Dit leidt tot substantiële reductie van de uitgaven van de overheid, onder meer in de gezondheidszorg, ook wel toename van de belastingen, snelle toename van de wettelijke pensioenleeftijd (66 in 2014, 67 in 2021 en 68 in 2028), sterke stijging van eigen bijdragen in de zorg, en niet in het minst in de langdurige zorg. 6.6.

BISMARCK-GEORIENTEERDE MEDITERRANE NIEUWE LIDSTATEN

Cyprus: na de gouden jaren voor de crisis heeft de schuldencrisis en de bankencrisis de economie, de schuldeisers en zelfs de spaarders zwaar getroffen zodanig dat de onvoldoende uitgebouwde verzorgingsstaat zich niet verder kon ontwikkelen. Dit manifesteert zich onder meer in een weinig ontwikkeld gezondheidszorgstelsel met hoge eigen bijdragen. Naar de toekomst toe is er een drastische en snel ingevoerde verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd maar er zijn ook onmiddellijke kortingen op de pensioenen. Merkwaardig genoeg hielden de op sociale bijdragen gebaseerde stelsels wel stand, en kon ook een bestaansminimum worden ingevoerd.

703

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

6.7.

BEVERIDGE-GEORIENTEERDE BALTISCHE STATEN

Estland: na een diepe, door export gedreven, economische crisis is er een snel herstel geweest. Dit vertaalde zich in eerst besparingen in de sociale uitgaven en dan weer een herstel. Finaal blijft het land gekenmerkt door lage sociale bescherming, lage uitkeringen, hoge inactiviteit en emigratie. Dit laat zich zien in een sterke recente groei, en inhaalbeweging, zonder een gelijkaardige inhaalbeweging op het vlak van de sociale bescherming. Er heerst een groeiende twijfel dat een goed uitgebouwde sociale bescherming voor pensioenen en gezondheidszorg duurzaam kan uitgebouwd worden, maar ook kapitalisatiesystemen hebben hun tekortkomingen getoond terwijl een discours van belastingverlagingen populair wordt. Letland: na een snelle en op krediet gebaseerde groei sloeg de financiële crisis hard toe en daalde het bbp met meer dan 25%, waarbij ook in de sociale uitgaven drastisch werd gesneden. Er was nadien evenwel een op interne harmonie en externe hulp gebaseerd snel herstel… maar ook massale emigratie (tussen 2000 en 2010 emigreerde 10% van de bevolking). De consolidatie van de publieke financiën gebeurde niet alleen via besparingen maar ook via gestegen belastingen en sociale bijdragen. De crisis legde ook de zwaktes van het stelsel bloot: zoals de te sterke aanpassing van pensioenrechten aan de crisis, zodat de stabiliserende rol tekortschiet, of het ontbreken van een bestaansminimum. Dit laatste werd ondertussen wel ingevoerd, en ook de pensioenen zullen naar de toekomst verbeterd worden terwijl de pensioenleeftijd relatief laag blijft. Pas in 2008 was de wettelijke pensioenleeftijd van vrouwen opgetrokken van 55 naar 62, en deze wordt nu voor man en vrouw geleidelijk verder opgetrokken tot 65 in 2025. Litouwen: na een diepe crisis trad een snel herstel op dankzij de flexibiliteit van zowel de markteconomie als de overheid. Maar dit kon een grote emigratiegolf in de laatste tien jaar niet verhinderen. De sociale zekerheid kende een groeiend deficit, ondanks gestegen bijdragepercentages. De uitbouw van de tweede pijler in de pensioenen ging ten koste van de financiering van de eerste pijler, wat nadien onhoudbaar bleek. De bijdragen van het wettelijk pensioen die afgeleid werden naar de tweede pijler werden teruggeschroefd waardoor de tweede pijler riskeert laag uit te vallen. De gezondheidszorg kon verder groeien. 6.8.

DE VISEGRADLANDEN (BISMARCK-GEORIENTEERD)

Polen: lijkt ‘een oase’ te zijn binnen Europa, zonder negatieve groeicijfers en met bijgevolg reële convergentie naar de rest van Europa. Toch kende het land persistent een deficit, dat ook toenam in de crisisjaren 2009-2010. Het laatste wijst op een anticyclisch budgettair beleid. De uitgaven voor sociale bescherming als % van het bbp 704

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

stegen enkel in 2009, om sindsdien te dalen. Op het vlak van de pensioenen werd in 1999 een pensioenhervorming ingevoerd met een belangrijke tweede pijler: 7,3 percentpunt van de bijdrage van 19,52% van het brutosalaris zou naar de tweede pijler mogen gaan. In de pensioenhervorming 2011-2014 werd dit teruggeschroefd tot 2,3 percentpunt. Meer dan de helft van de middelen in de tweede pijler werden getransfereerd naar de eerste pijler. Tsjechië: introductie van een driepijlerpensioenstelsel, waarbij de eerste pijler deficitair is geworden; optrekken van de wettelijke pensioenleeftijd tot 67 tegen 2044 tegenover een redelijk genereus stelsel van gezondheidszorg dat weinig ruimte liet voor commerciële initiatieven, maar op zich ook weinig duurzaam is tenzij er kostenbesparingen kunnen gerealiseerd worden. Slovakije: het land kende een vlaktaks, maar is anderzijds toch gekenmerkt door een relatief grote gelijkheid, maar ook nog steeds een lage gezondelevensverwachting. Na een crisisjaar kende het land redelijke groeicijfers maar ook voortdurende deficits. Ook de werkgelegenheid in gezondheidszorg en langdurige zorg is toegenomen. Tal van voorzieningen voor langdurige zorg zijn beschikbaar … maar de totale uitgaven voor sociale bescherming blijven, ondanks de significante stijging, redelijk bescheiden. Hongarije: een beleid van genereuze expansie van de publieke sector (stijging lonen met 50%, dertiende maand) en van de uitkeringen (dertiende maand pensioenen), zelfs al moest ervoor worden geleend, en een genereus systeem voor het verwerven van een eigen woning, leidde midden jaren 2000 tot hoge buitenlandse schuld in buitenlandse valuta voor zowel particulieren als overheden. Dit maakte de economie zeer kwetsbaar voor de financiële crisis. De genereuze politiek moest na de crisis worden omgekeerd en vanaf 2010 komt de nieuwe conservatieve regering met een onorthodox beleid van publieke werkgelegenheid, soepelere terugbetaling van schulden, en ‘nationalisering’ van de private pensioenfondsen omdat de tweedepijlerstrategie werd afgebouwd. De prioriteit voor de middenklasse, ook met het gezinsbeleid, wordt gekenmerkt door belastingverminderingen, plafonneren van de uitkeringen voor hoge inkomens en strengere voorwaarden voor de bijstandtrekkers. 6.9.

DE BALKANLANDEN (BISMARCK-GEORIENTEERD)

Slovenië: 1991 was het jaar dat Slovenië onafhankelijk werd. In zijn grondwet werd de verzorgingsstaat ingeschreven. Het land is gekenmerkt door een relatief grote gelijkheid, het kent ook een relatief progressieve belastingstructuur, die trouwens al begint te wegen vanaf relatief lage inkomens. Toch kan men de sociale bescherming niet altijd garanderen, bijvoorbeeld omdat niet iedereen verzekerd is voor ziektekosten omdat de bijdragen niet betaald worden, ook niet voor pensioenen, pensioenen 705

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

die niet aan de inflatie worden aangepast sinds 2008. Er is een dalende bereidheid om de grondwettelijke verzorgingsstaat in daden om te zetten, en de Europese budgettaire normen zullen het in de toekomst nog moeilijker maken. Roemenië: geleidelijke eliminatie van uiteenlopende beschermingsniveaus voor diverse beroepsgroepen en sectoren en dit zowel in de pensioensector als in de gezondheidszorg. Het nu meer geharmoniseerde pensioenstelsel is gebaseerd op de bijdragen en berekend via een soort ‘puntensysteem’; pensioenen werden in de periode 2004-2010 geherwaardeerd, met een duidelijke link naar de (soms te reconstrueren) beroepsloopbaan; tegelijk werd in 2005 een vlaktaks ingevoerd en ontstond tussen 2004 en 2007 een op gemakkelijk krediet gebaseerde boomperiode. In 2007 was er een paradigma shift naar een tweedepijlerpensioen, waarnaar een substantieel deel van de bijdragen werden gedraineerd. In 2009 werd dit opnieuw teruggeschroefd omdat het wettelijke pensioen onhoudbaar dreigde te worden; ook optrekken van de pensioenleeftijd en vervanging van inkomensaanpassingen naar enkel inflatie-aanpassingen was aan de orde. Langdurige zorg is amper ontwikkeld. Bulgarije: de laatste 25 jaar kende het land een aanzienlijke emigratie en dalende bevolking. Het pensioenstelsel werd in 1999 een apart socialezekerheidsstelsel met pensioenrechten gebaseerd op bijdragen en loopbaan; de levensvatbaarheid werd recent verhoogd door het optrekken van de pensioenleeftijd voor vrouwen tot 63 jaar in 2020 en voor mannen tot 65 jaar in 2017. Dit proces vertraagde recent maar werd toch verder gezet en zal voor mannen en vrouwen geleidelijk op 65 worden gebracht, waarbij ook de bijdragen in 2017 en 2018 telkens met 1 procentpunt zullen verhogen; het financiële evenwicht voor de ziekteverzekering werd in 2008 verbeterd door de bijdragen op te trekken van 6 naar 8%. De langdurige zorg is gekenmerkt door decentralisatie en desinstitutionalisering. Kroatië: sinds de crisis van 2009 wordt het land geconfronteerd met negatieve groeicijfers terwijl de begroting al meer dan een decennium in het rood staat. De jongste twee jaar (2013-2014) bereikte het historische werkloosheidspercentages (17%!). De uitgaven voor sociale bescherming stegen als % van het bbp, vooral voor pensioenen, en gezondheidszorg maar ook voor arbeidsongeschiktheid en invaliditeit. In de pensioensector is het geleidelijk optrekken van de wettelijke pensioenleeftijd pas voorzien tussen 2031 en 2038, om dan 67 te bereiken. In de zorgsector is de slagzin ‘3D: de-etatisering, desinstitutionalisering en decentralisatie’.

706

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

ENKELE GEMEENSCHAPPELIJKE CONCLUSIES VAN FEITEN EN CIJFERS EN DE KRONIEK VAN DE VOORBIJE JAREN IN DE NATIONALE VERSLAGEN

De volgende gemeenschappelijke conclusies kunnen worden getrokken: 1. De financiële crisis en de schuldencrisis hebben de meeste lidstaten tweemaal getroffen. 2. Dit leidde tot een stagnering of zelfs een aanzienlijke daling van het bbp per hoofd van de bevolking in zowel de oude als de nieuwe lidstaten. 3. Voor een terugkeer naar een groeipad van economische en sociale vooruitgang zullen er serieuze inspanningen nodig zijn om de economische groei te bevorderen. Nulgroei is geen optie. 4. De relatieve toename van de publieke sociale uitgaven in percentage van het bbp is het mechanische resultaat van een dalend bbp en de onsamendrukbaarheid van de overheidsuitgaven (pensioenen en zorg). 5. Omdat de waarneming dat rijkere economieën meer uitgeven aan sociale bescherming gold vóór de crisis, heeft de gecumuleerde negatieve groei de sociale bescherming met zich mee de dieperik ingesleurd, ondanks het relatieve toenemende aandeel van sociale uitgaven in het bbp. 6. De sterke stijging van het overheidstekort en de overheidsschuld in de meeste lidstaten illustreren een Keynesiaans stabilisatiebeleid. Misschien zelfs te weinig en te laat. 7. De huidige en toekomstige duurzaamheid van stelsels van sociale bescherming belandde in de kern van het beleid inzake economische governance van de Europese Unie. 8. De mechanismen voor een snelle consolidatie van begrotingstekorten en overheidsschuld dreigen de komende jaren de grootste bedreiging te vormen voor het behouden van hoge niveaus van sociale bescherming. 9. De socialezekerheidsbijdragen zijn in sommige lidstaten gestegen. Dit strookt meer met een vergrijzende samenleving, die vooral nood heeft aan meer en betere pensioenen, gezondheidszorg en langdurige zorg. 10. Een beleid van dalende bijdragen, lagere belastingen, vlaktaksen, het onderschatten van de kost van een genereuze verzorgingsstaat, dreigt verder druk uit te oefenen op de sociale uitgaven. 11. Verscheidene lidstaten keren hun strategie om een sterke tweede pijler voor pensioenen te ontwikkelen, die gebaseerd is op kapitalisatie, om. 12. Sommige landen worden geconfronteerd met een sterk emigratiepercentage, niet in het minst de nieuwe lidstaten. 13. De wettelijke pensioenleeftijd neemt aan een versneld tempo toe: tegen 2027 zal meer dan de helft van de lidstaten een wettelijke pensioenleeftijd van 67 of meer hebben, en vaak is die aangepast aan de toenemende levensverwachting. Om de duurzaamheid van stelsels van sociale bescherming te garanderen, wordt sterk de nadruk gelegd op de (her)activering van personen en op een langer (duurzaam) loopbaanpad. 707

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

14. Een verdere ontwikkeling van de formele voorzieningen voor langdurige zorg in natura is essentieel om tot een hogere tewerkstellingsgraad en een duurzaam evenwicht tussen werk en privé te komen voor personen op actieve leeftijd met afhankelijke familieleden. 15. Er zijn nog steeds tekenen van sociale vooruitgang, zoals de invoering van een minimumloon of minimuminkomen, of de dynamiek die in België teweeg wordt gebracht bij de ontwikkeling van regionale langdurige zorgverzekeringen ten gevolge van een zesde staatshervorming. 16. Economische groei betekent ook een verbetering van de sociale bescherming, voor alle generaties. Alle generaties zitten in hetzelfde schuitje, ook al zijn we er geobsedeerd door en hebben we het alleen over de kost van de vergrijzing. 17. Lidstaten met een beperkte sociale bescherming slaagden er niet in ze verder te verbeteren, of moesten er al in snijden. Tegelijkertijd missen ze een kans om werkgelegenheid te scheppen en de economische groei te stimuleren. 18. De toegenomen Europese (centrale) bewaking van de overheidsfinanciën van de lidstaten leidde ook in de lidstaten tot een terugkeer van de centralisatie. 19. In lidstaten waar de sociale bescherming hoog is, is de impact van de crisis kleiner (d.w.z. het automatische stabiliserende effect van de verzorgingsstaat). In landen waar de sociale bescherming nog steeds beperkt is, slaat de crisis harder toe. 20. De relatieve onsamendrukbaarheid van de uitgaven voor gezondheidszorg en pensioenen, ook in de toekomst, maakt structurele schuldfinanciering gedurende een langere periode of Europese solidariteit noodzakelijk. De onsamendrukbaarheid van de uitgaven in de takken die het sterkst met de vergrijzing worden geconfronteerd (pensioenen en zorg), zou anders leiden tot compenserende besparingen in andere takken van de sociale zekerheid (‘beggar-thy-neighbour’-beleid). Maar zelfs tussen pensioenen en gezondheidszorg bestaat dit risico. Er is daarbij een afruil tussen uitkeringen in cash en uitkeringen in natura. Ze zijn niet hetzelfde qua aard en qua impact. De eerste wordt beïnvloed door de gulheid van het stelsel maar ook door het risico van inactief te zijn. De tweede weerspiegelt de gulheid maar impliceert ook een verdere bijdrage tot economische groei. (Vertaling)

708

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

REFERENTIES

Adema, W., Fron, P. en Ladaique, M., Is the European Welfare State Really More Expensive?: Indicators on Social Spending, 1980-2012; en Manual to the OECD Social Expenditure Database (SOCX), OECD Social, Employment and Migration Working Papers, nr. 124, OECD Publishing, 2011. Barr, N., The Economics of the Welfare State, 3e uitgave, Oxford University Press, Oxford, 471 p., 1998. Bonoli, G., New social risks and the politics of post-industrial social policies, in K. Armingeon en G. Bonoli, The Politics of Post-Industrial Welfare States. Adapting postwar social policies to new social risks, Routledge, Londen/New York, pp. 3-26, 2006. Comité voor Sociale Bescherming (SPC) en de Europese Commissie (DG EMPL), The 2015 Pension Adequacy Report: current and future income adequacy in old age in the EU, Volume I, Brussel, 2015. Comité voor Sociale Bescherming (SPC) en de Europese Commissie (DG EMPL), Adequate social protection for long-term care needs in an ageing society, Brussel, 2014a. Comité voor Sociale Bescherming (SPC) en de Europese Commissie (DG EMPL), 2014, Social Protection Performance Monitor (SPPM) dashboard results, Brussel, 2014b. Delsen, L. en Pacolet, J., Globalisation and social protection. Friends or foes?, International Economic Association 16th World Congress ‘Approaches to the Evolving World Economy’, Tsinghua University, Beijing (China), 4-8 juli 2011, 2011. De Grauwe, P. en Polan, M., Globalisation and Social Spending, CESifo Working Paper, nr. 885, 27 p., 2003. Europese Commissie, The 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060), Europese Commissie (DG ECFIN) en het Comité voor de economische politiek (AWG), Brussel, 2009. Europese Commissie, The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060), Europese Commissie (DG ECFIN) en het Comité voor de economische politiek (AWG), Brussel, 2012. Europese Commissie, The 2015 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2013-2060), Europese Commissie (DG ECFIN) en het Comité voor de economische politiek (AWG), Brussel, 2015a. 709

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Europese Commissie, Employment and Social Developments in Europe 2014, Europese Commissie (DG EMPL), Brussel, 2015b. Europese Commissie, Adding employment indicators to the scoreboard of the macroeconomic imbalance procedure to better capture employment and social developments, Europese Commissie (DG EMPL), Brussel, 2015c. Eurostat, ESSPROS Manual, Luxemburg, Europese Commissie, 2008. Federaal Planbureau, Werkgroep vergrijzing van het Comité voor de economische politiek. België: Landfiche 2015 (geactualiseerde versie inclusief de Belgische pensioenhervorming van 2015), Brussel, november 2015. Hemerijck, A., Changing Welfare States, Oxford University Press, Oxford, 485 p., 2013. OESO, OECD Factbook 2014 (Pension expenditure), Parijs, OESO, 2014. OESO, Pension Markets in Focus, Parijs, OESO, 2015. Pacolet, J., Gos, E. en O’Shea, E., EMU, Social Protection, Social Charter and Regional Social Cohesion, HIVA-KU Leuven, Leuven, 1993. Pacolet, J. (ed.), Social Protection and the European Economic and Monetary Union, Aldershot, Avebury, 1996. Pacolet, J. en Versieck, K., The State of the Welfare State Anno 1992, Volume 1: Comparative Report, HIVA-KU Leuven, Leuven, 1997a. Pacolet, J. en Versieck, K., The State of the Welfare State Anno 1992, Volume 2: Report on the Member States, EU 12 B, D, DK, E, F, G, I, HIVA-KU Leuven, Leuven, 1997b. Pacolet, J. en Versieck, K., The State of the Welfare State Anno1992, Volume 3: Report on the Member States, EU 12 IRL, L, NL, P, UK; EU 15 A, FIN, SWE, HIVA-KU Leuven, Leuven, 1997c. Pacolet, J. en Versieck, K., The State of the Welfare State Anno 1992, in Paraskevopoulos C.C. (ed.), Global Trading Arrangements in Transition, Edward Elgar, Northampton, 1998. Pacolet, J. (ed.), The State of the Welfare State anno 1992 and five years later, APFPress, HIVA-KU Leuven, ETUI, Toronto, 2003. 710

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER

Pacolet, J., De staat van de verzorgingsstaat in de EU anno 1992 en tien jaar later met tien nieuwe lidstaten: reikwijdte van de conferentie, in J. Pacolet (red.), De staat van de verzorgingsstaat in de EU anno 1992 en tien jaar later met tien nieuwe lidstaten, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, pp. 483-494, 2006a. Pacolet, J. en Coudron, V., De staat van de verzorgingsstaat in de EU anno 1992 en tien jaar later met tien nieuwe lidstaten: verzorgingsstaat trendspotting, in J. Pacolet (red.), De staat van de verzorgingsstaat in de EU anno 1992 en tien jaar later met tien nieuwe lidstaten, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, pp. 495-539, 2006b. Pacolet, J. en Coudron, V., De staat van de verzorgingsstaat in BelgiĂŤ omstreeks 2005, in J. Pacolet (red.), De staat van de verzorgingsstaat in de EU anno 1992 en tien jaar later met tien nieuwe lidstaten, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, pp. 589-622, 2006c. Pacolet, J. en Strengs, T., Pensioenrendement vergeleken, HIVA-KU Leuven, Leuven, 2010. Pestieau, P., The Welfare State in the European Union. Economic and Social Perspectives, Oxford University Press, Verenigd Koninkrijk, 169 p. 2006. Pieters, D., Problems of comparison of social protection and a strategy for harmonisation: the Thirteenth State, in J. Pacolet (red.), Social Protection and the European Economic and Monetary Union, Avebury, Aldershot, pp. 24-34, 1996. Sandmo, A., The Welfare Economics of the Welfare State, The Scandinavian Journal of Economics, pp. 469-476, 1995. Steelman, A., Full Employment and Balanced Growth Act of 1978, commonly called Humphrey-Hawkins, Federal Reserve Bank of Richmond, 1978. Teulings, C. en Baldwin, R., Introduction, in C. Teulings en R. Baldwin, Secular Stagnation: Facts, Causes, and Cures, A VoxEU.org eBook, CEPR Press, Londen, 2014. Vandenbroucke, F., The Active Welfare State Revisited, CSB Working Paper, nr. 12/09, CSB â&#x20AC;&#x2019; UA, Antwerpen, 70 p., 2012. Vandenbroucke, F., The case for a European Social Union. From muddling through a sense of common purpose, KU Leuven - Euroforum, 28 p., 2014.

711

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

INHOUDSTAFEL DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN DE EU ANNO 1992 EN 20 JAAR LATER: CIJFERS EN TRENDS

1. INLEIDING

667

2. CONCLUSIES VAN DE VORIGE VIER CONFERENTIES EN DE EUROPESE CONTEXT

672

EUROPEES BESTUUR

673

DE ECONOMISCHE TOESTAND VOOR EN NA DE CRISIS

677

EUROPESE RECENTE FEITEN EN CIJFERS OVER SOCIALE BESCHERMING

683

5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.

HOE RIJKE SAMENLEVINGEN HOOGWAARDIGE VERZORGINGSSTATEN WORDEN ROBUUSTHEID VAN DE SOCIALE BESCHERMING HOE HEBBEN SOCIALE UITGAVEN DE CRISIS OPGEVANGEN? DUURZAAMHEID VAN PENSIOENEN DUURZAAMHEID VAN GEZONDHEIDSZORG EN LANGDURIGE ZORG

683 685 687 688 696

HET ‘FRAAIE GELAAT’ VAN 25 VERZORGINGSSTATEN ... OF HORRORVERHALEN OVER RECENTE ONTWIKKELINGEN?

700

6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. 6.7. 6.8. 6.9.

BISMARCK-GEORIENTEERDE STELSELS IN DE LAGE LANDEN OVERIGE BISMARCK-GEORIENTEERDE STELSELS VAN WEST-EUROPA BISMARCK-GEORIENTEERDE MEDITERRANE LANDEN SCANDINAVISCHE LANDEN ANGELSAKSISCH MODEL BISMARCK-GEORIENTEERDE MEDITERRANE NIEUWE LIDSTATEN BEVERIGDE-GEORIENTEERDE BALTISCHE STATEN DE VISEGRADLANDEN (BISMARCK-GEORIENTEERD) DE BALKANLANDEN (BISMARCK-GEORIENTEERD)

700 701 702 703 703 703 704 704 705

ENKELE GEMEENSCHAPPELIJKE CONCLUSIES VAN FEITEN EN CIJFERS EN DE KRONIEK VAN DE VOORBIJE JAREN IN DE NATIONALE VERSLAGEN 707

REFERENTIES

712

709

DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING: EEN MASSIEVE OEFENING IN DEVOLUTIE TIJDENS DE KOMENDE VIJF JAREN DOOR JO VANDEURZEN Vlaams minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin

Geachte aanwezigen, Ik sta voor u vandaag met heel wat ambitie. In Vlaanderen staan we voor een grote oefening in ‘devolutie’, de wetenschappelijke term voor het toekennen van bevoegdheden aan gedecentraliseerde overheden. Een nieuwe staatshervorming geeft ons de kans om een Vlaamse visie op sociaal beleid in de praktijk om te zetten met de uitbouw van een eigen Vlaamse sociale bescherming. Een Vlaamse sociale bescherming die een extra laag legt op de Belgische sociale bescherming. 1.

EVOLUTIES IN VLAANDEREN

We zien dat onze burgers die zorg nodig hebben, mondiger en kritischer worden. Dat het aantal hoogopgeleiden in stijgende lijn zit, heeft daar zeker iets mee te maken. In onze gezinnen zien we toenemende gezinsverdunning en een toenemend aantal alleenstaanden. We zien vooral een stijging van één- en tweepersoonshuishoudens. De vergrijzing en echtscheidingen zijn daarvoor de verklaringen. De groep alleenwonenden zal verder vervrouwelijken én verouderen. Langer (alleen) thuis wonen zal het eenzaamheidsvraagstuk vergroten. Onze samenleving wordt ook diverser. Daarmee bedoel ik niet alleen etnisch-cultureel diverser, maar ook wat geloofsovertuiging, seksuele voorkeuren, inkomen, gezondheid en sociale vaardigheden betreft. De medische wetenschap staat niet stil. Op vlak van technologie zijn de ontwikkelingen veelbelovend. Nieuwe geneesmiddelen, technieken en behandelmethoden zorgen ervoor dat de gemiddelde levensverwachting blijft toenemen. De digitalisering van het zorgen ondersteuningsdossier maakt het mogelijk snel en accuraat gegevens interdisciplinair te delen en de zorg wordt effectiever en efficiënter door het inzetten van technologie.

713

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Ten slotte zien we ook meer marktwerking in onze zorg. Gezondheids- en welzijnsvoorzieningen hebben uitdrukkelijk een maatschappelijke functie, met name de gezondheid en het welzijn van de burgers te behouden, te verbeteren of te ondersteunen. 1.1.

VERGRIJZING EN VERZILVERING

Bovendien is onze regio aan het vergrijzen. In 2020 zal één Vlaming op vijf 65 jaar en ouder zijn. In 2030 zal dit 1 op 4 zijn. In 2010 bedroeg het aantal 80-plussers 5% van de totale Vlaamse bevolking, in 2030 zal dit 7% zijn en in 2040 9%. In 2013 heeft een vrouw die geboren wordt in België, een gemiddelde levensverwachting van 82,93 jaar, een man 77,94 jaar. In 2060 wordt de geschatte levensverwachting 86 jaar voor mannen en bijna 89 jaar voor vrouwen. FIGUUR 1: VERGRIJZING IN VLAANDEREN

1.2.

TOENAME CHRONISCHE ZORG

Mede door de vergrijzing stijgt de vraag naar een kwaliteitsvolle ondersteuning van Vlamingen met chronische zorgnoden, veroorzaakt door ziekte én/of ouderdom. 27% van de Belgische bevolking lijdt aan ten minste 1 chronische ziekte. In de groep 70-plussers lijdt zelfs 50% tot 70% van de mensen aan verschillende chronische ziektes. De organisatie van onze zorg moet zich naar die nieuwe ontwikkelingen buigen zonder te barsten. 1.3.

VISIE VOOR EEN VLAAMS SOCIAAL BELEID

Kort samengevat: de vraag naar chronische, langdurige zorg neemt toe en brengt tegelijk financiële druk met zich mee betreffende de betaalbaarheid van die zorg, zowel voor de overheid als voor de zorggebruiker zelf. Om hier een antwoord op te bieden, moeten we vertrekken van een nieuwe visie op zorg. 714

DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING

2. WGO-ZORGMODEL

Voor de uitbouw van de Vlaamse sociale bescherming vertrekken we van het zogenaamde cirkelmodel, ons aangeleverd door de Wereldgezondheidsorganisatie (WGO). Dit model plaats de zorggebruiker centraal. De persoon met een zorgen/of ondersteuningsnood, is partner in zijn eigen zorgverlening. Zijn tweede cirkel van zorg en ondersteuning zijn de mantelzorgers thuis: familie en vrienden. Dan volgt informele zorg door vrijwilligers en buurtgerichte ondersteuning. We zien hier een expliciete rol weggelegd voor de lokale overheid, het middenveld en de lokale zorgnetwerken. Een vierde cirkel wordt geboden door professionele zorg en ondersteuning: gezinszorg en aanvullende thuiszorg, dagverzorging en kortverblijf, thuisverpleging, residentiële ouderenzorg, PVT, IBW (Initiatieven Beschut Wonen), revalidatie, enz. Deze vorm van ondersteuning is momenteel voor alle burgers rechtstreeks toegankelijk als zij aan de voorwaarden voldoen. Voor gespecialiseerde zorg voor personen met een handicap is er een vijfde cirkel. Daar gebeurt ook prioritering aan de hand van de beschikbare budgetten. In die zin is dat een stuk dat er weliswaar op aansluit, maar dat niet behoort tot de kern van wat we Vlaamse sociale bescherming noemen. Natuurlijk heerst ook de overtuiging dat die cirkels complementair zijn met elkaar en elkaar moeten versterken en bevestigen. De centrale idee is dat we van het moment gebruik moeten maken om een systeem te initiëren dat toelaat om de focus te leggen op de inclusie en de geïntegreerde benadering van de betrokkene die, vanuit een goed begrepen vraagsturing, zelf zo veel mogelijk keuzes in handen heeft.

715

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 2: CONCEPTUEEL KADER VOOR MENSGERICHTE EN GEINTEGREERDE GEZONDHEIDSDIENSTEN

3. PARADIGMASHIFT

Meer dan ooit verschuift de focus dus naar de persoon met een zorgnood: wat heeft die nodig om in zijn omgeving te blijven functioneren? Het zijn die wensen en die doelstellingen die de organisatie van de geboden zorg en hulp bepalen. Het Vlaamse regeerakkoord verwoordt dit het beste: de patiënt of cliënt is een expert in zijn eigen aandoening of ondersteuningsnood. We gaan uit van de eigen mogelijkheden en competenties van de persoon om invloed uit te oefenen op zijn levensomstandigheden, woonomgeving en zorg. Patiënt‘empowerment’ is ons ordewoord en we stemmen het beleid daar op af. We zetten in op ‘health literacy’ (‘gezondheidgeletterdheid’), een nog vrij nieuw concept, om het te hebben over de kennis en vaardigheden die iemand nodig heeft om zijn eigen zorg te kunnen organiseren. We erkennen ten volle de rol van de mantelzorger en willen die ook versterken. Uit een survey van 2014 blijkt dat iets meer dan een kwart van de Vlamingen van 18 jaar en ouder in het afgelopen jaar zorg heeft verleend aan een ziek, gehandicapt of ouder familielid, vriend, kennis of buur. Het aantal Vlamingen dat de zorg niet als belastend ervaart, is gedaald van 36% in 2011 naar 28% in 2014. Het aandeel Vlamingen die de zorg als ‘erg belastend’ ervaren, is in de betrokken periode gestegen van 18% naar 23%. Ook hier moeten we rekening mee houden. 716

DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING

Een geheel van maatregelen moet ervoor zorgen dat de mantelzorg mogelijk blijft en dat de draagkracht van de mantelzorger niet overschreden wordt. Onze visie staat dus voor een paradigmashift. We willen evolueren van een aanbodgestuurd naar een vraaggestuurd, persoonsgericht zorgmodel, waarin de cliënt zijn eigen zorgregie in handen neemt, als het even kan in zijn vertrouwde omgeving en ondersteund door zijn mantelzorgers. De focus verschuift van ziekte en genezen naar preventie, cure én care. Multidisciplinaire samenwerking is een voorwaarde. Het zorgmodel verandert mee en evolueert van een acuut en medisch naar een chronisch, integraal zorgmodel, van pathologiegestuurde naar behoeftegestuurde zorgmodellen. Het uitgangspunt is niet “maximale” zorg, maar wel de “meest geschikte vorm” van zorg. Niet per se genezen, maar wel herstellen: het terugwinnen van functies en terugwinnen van identiteit. De finaliteit is niet langer uitsluitend ‘genezen’, maar legt de focus ook meer op de ‘kwaliteit van leven’. Dit zorgmodel koppelt zorg aan welzijn. Preventie is onze heilige graal: mensen actief en gezond houden via een gezonde levensstijl en het terugdringen van risicofactoren. We zetten daarom in Vlaanderen sterk in op gezondheidsdoelstellingen: meetbare targets voor een preventief gezondheidsbeleid, gaande van meer vaccinatie, de promotie van gezonde voeding en beweging tot screenings op kankers. FIGUUR 3: EVOLUTIE VAN HET ZORGMODEL

•

Aanbodgestuurde zorg

•

Persoonsgericht zorg

• • • • • • • • •

Cliënt passief Gefragmenteerd Zorg en welzijn gescheiden Ziekte en genezen Monodisciplinair Cure Input Institutioneel Silo-Organisatie

• • • • • • • • •

Cliënt actief Geïntegreerd Zorg en welzijn verbonden Gezondheid en gedrag Multi-/pluri-/transdisciplinair Preventie, cure én care Outcome In vertrouwde omgeving Integrale organisatie

717

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

DE ZESDE STAATSHERVORMING

Sinds de staatshervorming van 1980 is Vlaanderen bevoegd voor persoonsgebonden aangelegenheden zoals gezondheidszorg en welzijnszorg. Het zou ons te ver leiden om hier uitgebreid op in te gaan, maar de bevoegdheidsoverdracht gaf reeds heel wat instrumenten in handen van de deelstaten om een eigen beleid te voeren, onder andere op vlak van eerstelijnszorg, de zorg voor personen met een beperking en de ouderenzorg. Toch bleef ook de federale overheid nog in grote mate bevoegd voor het zorgen gezondheidsbeleid. De zesde staatshervorming heeft vooral op het vlak van langdurige zorg en ouderenzorg nieuwe hefbomen in handen gegeven van de deelstaten. Dit gaat gepaard met een overheveling van belangrijke budgetten en financieringen uit de ziekteverzekering naar de deelstaten. 4.1.

OVERDRACHT VAN BEVOEGDHEDEN INZAKE GEZONDHEIDSZORG

Ik som even op welke bevoegdheden we er in de zesde staatshervorming bij krijgen: ▪▪ De deelstaten worden bevoegd om de normen te definiëren waaraan de ziekenhuizen en de diensten, de zorgprogramma’s, ziekenhuisdiensten, enz. moeten beantwoorden om erkend te worden. Er komt ook een stuk investeringsfinanciering over voor bepaalde zwaar medische apparatuur. ▪▪ De deelstaten krijgen ook de volledige bevoegdheid in de residentiële ouderenzorg, inclusief de financiering en prijsbepaling voor bewoners. We staan nu ook in voor de tegemoetkoming hulp aan bejaarden: een tegemoetkoming voor ouderen met een beperking en met een beperkt inkomen. ▪▪ In de geestelijke gezondheidszorg worden de initiatieven voor beschut wonen en de PVT overgedragen. ▪▪ Preventie was in principe al gemeenschapsbevoegdheid, maar de federale overheid nam hier nog regelmatig initiatieven. De nieuwe staatshervorming bepaalt nu dat dit niet meer kan. ▪▪ In de eerstelijnsgezondheidszorg kan Vlaanderen nu onder andere de huisartsen en samenwerkingsverbanden in de eerste lijn financieel ondersteunen. ▪▪ De langetermijnrevalidatie werd overgeheveld, zoals deze gelinkt aan gezichts-, spraak- en gehoorstoornissen, autisme, psychosociale revalidatie, verslaafdenzorg. ▪▪ Vlaanderen krijgt de mogelijkheid om mobiliteitshulpmiddelen zoals rolstoelen te vergoeden. ▪▪ Vlaanderen staat vanaf nu ook in voor de erkenning van de gezondheidszorgberoepen.

718

Bedoeling van deze zesde staatshervorming was om tot homogenere bevoegdheden te komen. Vooral de intense revalidatie en langdurige zorg of “long-term care” komen nu hoofdzakelijk in handen van de deelstaten, terwijl de “cure” of acute medische prestaties hoofdzakelijk federaal blijft.

DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING

4.2. BUDGET

Qua budget wordt het Vlaamse welzijns- en gezondheidsbudget, weliswaar nu ook met inbegrip van kinderbijslag, meer dan verdubbeld, van iets meer dan 4 miljard naar meer dan 10 miljard EUR. Het federale budget voor sociale zekerheid blijft wel beduidend groter. 4.3.

DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING

Vlaanderen heeft zo de middelen gekregen om een eigen laag toe te voegen aan de federale sociale zekerheid. Het wordt een Vlaamse sociale bescherming die staat voor financieringen en tegemoetkomingen die financiĂŤle toegankelijkheid van zorg moeten waarborgen. De verschillende onderdelen of pijlers hiervan hebben gemeen dat ze direct of indirect beogen zorgkosten te financieren voor wie getroffen is door ziekte, ongeval of handicap. 4.4.

OPSPLITSING FEDERAAL â&#x20AC;&#x201C; VLAAMS

Door deze zesde staatshervorming situeert de sociale bescherming zich voortaan op verschillende niveaus. We kunnen dit als volgt samenvatten: de federale sociale zekerheid staat vooral in voor inkomensvervanging bij ziekte, ouderdom of werkloosheid, maar ook het gros van de (medische) prestaties vergoed in de federale ziekteverzekering. Het Vlaamse niveau voegt daar financiering van langdurige zorg aan toe, ondersteuning van zelfredzaamheid, ouderenzorg, de zorg voor personen met een handicap en financiering van de thuiszorg. 5.

VAN ZORGVERZEKERING NAAR VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING

Zoals ik eerder al zei, heeft Vlaanderen al in 2001 geanticipeerd op de vraag naar betaalbare en langdurige zorg met een Vlaamse zorgverzekering. In ruil voor een jaarlijkse bijdrage heeft elke Vlaamse inwoner recht op een tegemoetkoming wanneer hij zwaar zorgbehoevend is. De premie bedraagt 50 EUR per jaar; 25 EUR voor mensen met een laag inkomen. De tegemoetkoming bedraagt 130 EUR per maand. Deze zorgverzekering heeft een duidelijk effect gehad: het percentage bestaansonzekeren bij ouderen is aanzienlijk teruggedrongen en minder mensen moeten naar het OCMW om hun factuur van het woonzorgcentrum te kunnen betalen. 5.1.

EEN VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING: ONDERDELEN

Deze bestaande zorgverzekering bouwen we de komende jaren uit tot een Vlaamse sociale bescherming (VSB). Wat zal daarin zitten? Voor zorgbehoevenden en personen met een beperking zijn er nu reeds forfaitaire tegemoetkomingen die de zorgbehoevende vrij kan aanwenden voor zorg. 719

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Kenmerkend voor deze financieringen is dat deze opgenomen kunnen worden als cash-uitkeringen, ook ter ondersteuning van mantelzorg of vrijwilligers. De besteding van de middelen is vrij. Naast de zorgverzekering zijn er nog twee forfaitaire tegemoetkomingen. Er is het basisondersteuningsbudget voor personen met een handicap, dat geleidelijk zal worden ingevoerd vanaf eind 2016. Deze nieuwe tegemoetkoming biedt een maandelijks, forfaitair bedrag aan elke persoon met een erkende handicap en een vastgestelde ondersteuningsnood. En ten derde is er de tegemoetkoming hulp aan bejaarden. Deze oorspronkelijk federale tegemoetkoming is er voor 65+ ’ers die een verminderde graad van zelfredzaamheid hebben. Het is een maandelijks forfaitair bedrag dat varieert volgens vijf categorieën van zorgzwaarte. De tegemoetkoming is ook inkomensgerelateerd. Verder wordt ook een aantal financieringen van zorg, die zijn overgeheveld, geïntegreerd in de Vlaamse sociale bescherming: ▪▪ de financiering van zorg geleverd in een woonzorgcentrum, in initiatieven van beschut wonen of in psychiatrische verzorgingstehuizen; ▪▪ de financiering van thuiszorgdiensten, waaronder gezinszorg, aanvullende thuiszorg voor personen met een zorgnood en professionele oppas, zal eveneens een onderdeel zijn van de VSB. Deze zorgvormen ondersteunen de zorgbehoevende om zich zo lang mogelijk in de thuissituatie te kunnen handhaven; ▪▪ de financiering van zorg in revalidatie- en geïsoleerde G- en Sp-diensten wordt ook in de Vlaamse sociale bescherming geïntegreerd. Hier wordt nog verder onderzocht in welke mate sommige onderdelen niet beter aansluiten bij de gespecialiseerde zorg voor personen met een handicap; ▪▪ ten slotte wordt ook de vergoeding van hulpmiddelen zoals rolstoelen, loop- en sta-hulpmiddelen, scooters, enz. in de VSB opgenomen. 5.2.

EEN VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING: BASISPRINCIPES

U merkt dat deze pijlers mensen met een veeleer langdurige zorgnood ondersteunen. Het helpt hen zo lang mogelijk in hun thuisomgeving de regie van hun zorg zelf in handen te houden en die zorg thuis, maar als dat niet meer kan ook de zorg in een residentiële voorziening, betaalbaar te houden. In lijn met het cirkelmodel, waarin de persoon met zijn zorgnood centraal staat, moet deze Vlaamse sociale bescherming evolueren naar een vraaggestuurd systeem met persoonsgerichte financiering, wat niet noodzakelijk hoeft te betekenen dat we evolueren naar cashbudgetten. Voor bepaalde onderdelen kan dit ook betekenen dat een evaluatie van de zorgnood tot een virtueel krediet leidt dat kan worden opgenomen zodra op professionele zorg een beroep wordt gedaan. Dit alles moet nog verder worden uitgewerkt. 720

DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING

5.2.1. Basisprincipe: Vlaamse volksverzekering

We bouwen verder op het verzekeringsprincipe. Het is een systeem van rechten en persoonsgerelateerde uitkeringen, toegekend op basis van inwonerschap in Vlaanderen en Brussel en mits betaling van een premie. Je betaalt een premie, en in ruil krijg je persoonlijke rechten en ondersteuning bij een langdurige zorgnood. Brussel is daarbij een uitdaging, met een grote bestuurlijke en juridische complexiteit. Instap in de Vlaamse sociale bescherming zal er vrijwillig zijn. Door de premie rechtstreeks voor te behouden voor uitsluitend sociale bescherming, kunnen we transparant zijn in hoe de middelen worden besteed, en een beroep doen op solidariteit in de gemeenschap. Die solidariteit is groter als mensen weten waarvoor ze betalen en garanties hebben dat de middelen goed besteed worden. Om dat draagvlak te versterken, rekenen we ook op medeverantwoordelijkheid en medezeggenschap van de stakeholders. We zullen een structureel multipartite overleg installeren waaraan zowel aanbieders, gebruikers, zorgverzekeraars, werknemers, werkgevers als de Vlaamse Regering zullen deelnemen. De nieuwe overlegstructuur zal in consensus bindende akkoorden kunnen sluiten. Indien er geen consensus kan worden bereikt, neemt de Vlaamse Regering haar politieke verantwoordelijkheid. 5.2.2. Basisprincipe: efficiëntie

Het systeem moet een belangrijke meerwaarde en efficiëntiewinst inhouden voor elke Vlaming. Door de verschillende onderdelen te integreren in één systeem van sociale bescherming, kunnen begrippen, procedures en voorwaarden beter op elkaar worden afgestemd. We kiezen voor één loket voor de aanvragen, de uitbetaling en alle informatie over een individueel dossier en over de rechten in de verschillende onderdelen van de VSB. Dat loket zal de zorgkas zijn, die zowel digitaal als fysiek toegankelijk en nabij is, ook voor kwetsbare doelgroepen. Iemands rechten zijn verbonden aan de inschaling van diens zorgnood. Ook daar moeten we naar vereenvoudiging en tot zoveel mogelijk automatische toekenning van rechten. 5.2.3. Basisprincipe: toegankelijk en kwalitatief zorgaanbod

Als overheid is het ook onze taak de finaliteit, kwaliteit en toegankelijkheid van het zorgaanbod te bewaken. Vooral het aanbod van langdurige zorg moet toenemen, terwijl er mogelijkheden zijn om de acute zorg beter te organiseren. We diversifiëren het aanbod met nieuwe zorgvormen. In de geestelijke gezondheidszorg evolueren we naar meer flexibele vormen van beschut wonen en psychiatrische verzorgingstehuizen. In de woonzorg 721

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

bouwen we een gamma aan zorgvormen uit dat mee evolueert met een stijgende zorgnood: het begint bij beperkte ondersteuning thuis, van schoonmaakhulp tot thuisverpleging, en eindigt bij uitgebreide, complexe totaalzorg in een residentiële setting zoals een woonzorgcentrum. Daartussen zit een gamma aan opvangmogelijkheden en ondersteuningsvormen (bijvoorbeeld voor de mantelzorger), zoals kortverblijf flexibele vormen van dagopvang, oppashulp, gastopvang, enzovoort. Ik hoef u niet te vertellen dat in tijden van budgettaire schaarste een groeiend zorgaanbod geen evidentie is. Die financiering moet zich overigens meer gaan richten op de gewenste output: een vraaggestuurd zorgaanbod dat de levenskwaliteit en de centrale plaats van de cliënt als doelstelling heeft. De gewenste output en de kwaliteit van het aanbod zijn niet vrijblijvend: als overheid meten we die aan de hand van indicatoren. De resultaten daarvan stellen we beschikbaar voor het publiek. Voor onze algemene ziekenhuizen zijn we al zover. De woonzorgcentra en de geestelijke gezondheidszorg volgen. Bij de hulpmiddelen zoals rolstoelen moeten we durven nadenken over alternatieven voor de klassieke formules van eigenaarschap. Uitleendiensten en hergebruik liggen op tafel. 5.2.4. Basisprincipe: zorgvuldige transitie

Hoe ambitieus ook, een zorgvuldige transitie is essentieel. Er is nood aan continuïteit en rechtszekerheid. 6.

TIMING EN STAND VAN ZAKEN

Deze eerste jaren werken we vooral achter de schermen. De zorgverzekering is er al. Voor de overige pijlers werken we aan de juridische en conceptuele verduidelijking en verankering. De eerste fase zal ingaan op 1 januari 2017 en bestaan uit drie onderdelen: de bestaande zorgverzekering, de tegemoetkoming hulp aan bejaarden en het basisondersteuningsbudget voor personen met een beperking. Een tweede fase dient zich aan vanaf 1 januari 2018: op dat moment staat Vlaanderen in voor de effectieve overname van een aantal sectoren in het kader van de zesde staatshervorming, met name de mobiliteitshulpmiddelen, de residentiële ouderenzorg, de opvang in beschut wonen, de psychiatrische verzorgingstehuizen en revalidatie.

722

DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING

Tegen het einde van de legislatuur willen we bij het Vlaams Parlement een uitgebreid decreet Vlaamse Sociale Bescherming indienen dat vertrekt vanuit een nieuwe visie op langdurige zorg. De effectieve uitvoering van de Vlaamse sociale bescherming zal pas zichtbaar zijn na 2018, in een volgende legislatuur. U kan mij dus over vijf jaar opnieuw uitnodigen om u te vertellen wat er van al deze plannen gerealiseerd is.

723

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

INHOUDSTAFEL DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING: EEN MASSIEVE OEFENING IN DEVOLUTIE TIJDENS DE KOMENDE VIJF JAREN

724

EVOLUTIES IN VLAANDEREN

713

1.1. VERGRIJZING EN VERZILVERING 1.2. TOENAME CHRONISCHE ZORG 1.3. VISIE VOOR EEN VLAAMS SOCIAAL BELEID 2. WGO-ZORGMODEL

714 714 714 715

3. PARADIGMASHIFT

716

DE ZESDE STAATSHERVORMING

718

4.1. 4.2. 4.3. 4.4.

OVERDRACHT VAN BEVOEGDHEDEN INZAKE GEZONDHEIDSZORG BUDGET DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING OPSPLITSING FEDERAAL – VLAAMS

718 719 719 719

VAN ZORGVERZEKERING NAAR VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING

719

5.1. 5.2.

EEN VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING: ONDERDELEN EEN VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING: BASISPRINCIPES

719 720

TIMING EN STAND VAN ZAKEN

722

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015 DOOR JOZEF PACOLET EN FREDERIC DE WISPELAERE1 HIVA, Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving, KU Leuven

1. INLEIDING

De beoordeling van de evolutie van de Belgische verzorgingsstaat gedurende de laatste vijf jaar kan niet los worden gezien van de nood om tegelijk achteruit en vooruit te kijken. Het eerste komt overeen met de oorspronkelijke ambitie om te zien hoe het proces van Europese economische integratie een invloed heeft gehad op de evolutie van de verzorgingsstaat. Het impliceerde achtereenvolgens de intrede in de monetaire unie, de fiscale vermoeidheid daarna, dan de periode van eerst een financiële en dan een economische en overheidsschuldencrisis met finaal de ‘return of the deficit’ (De Callataÿ en Thys-Clément, 2012). Die crisis duurde tot het moment dat Europa een volledige reeks instrumenten invoerde voor de vrijwaring van duurzame openbare financiën, dat centraal is komen te staan in het Europese beheer van deze crisis. Dit overzicht van de verzorgingsstaat in België beschrijft de situatie van de periode 2007 tot nu. We zullen eerst de macro-economische situatie en dan die van de arbeidsmarkt beschrijven, om dan verder in te gaan op de financiering van het sociale zekerheidsstelsel en de grote veranderingen in het pensioenstelsel, de gezondheidszorg en de langdurige zorg. Tot daar het achterom kijken. We eindigen met enkele voorbeelden hoe we de statistieken die Europa ons verstrekt over de toekomst van de verzorgingsstaat, moeten interpreteren. 2.

BESLUITEN VAN HET VORIGE VERSLAG OVER BELGIE

In het eerste en tweede overzicht van de verzorgingsstaat in België kwamen we tot het besluit dat de economische groei aanhield, ondanks het gevoel dat de economische crisis nooit weg was geweest sinds de eerste en tweede oliecrisis (Pacolet en Versieck, 1997; Pacolet, 2003). Tezelfdertijd had de Belgische economie, net als vele andere Europese economieën, gekozen voor sterk productieve sectoren, die een lage inzet van arbeid impliceren. Sinds de jaren zeventig keerde volledige werkgele(1) We willen graag onze collega Annelies De Coninck bedanken voor haar hulp bij de gegevensverzameling in een vroegere jaargang van deze conferentie.

725

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

genheid nooit meer terug. De aanhoudende massale werkloosheid deed elk werkgelegenheidsbeleid uitschijnen als te weinig en te laat. Dit impliceerde een enorme rol van, noem het zelfs macro-economisch stabilisatiebeleid, inkomstenherverdeling door de sociale zekerheid. We kwamen tot het besluit dat de financiering van de sociale zekerheid constant onder druk stond, vooral omdat de bijdragen werden verminderd. Een verdere belastingvermindering kwam echter te laat of men zou ook kunnen zeggen te vroeg, aangezien schuldvermindering de hoogste prioriteit had moeten blijven. Zijn er dingen veranderd in de laatste tien jaar (zie ook Pacolet en Coudron, 2006)? 3.

DEMOGRAFIE, ECONOMISCHE GROEI EN SOCIALE BESCHERMING

3.1.

BELANG VAN DE METING VAN HET BBP PER CAPITA

Terwijl beschouwingen over de evolutie van de verzorgingsstaat meer dan twee decennia lang overheerst werden door een context van afnemende of stabiele bevolkingscijfers, wijzen de nieuwe demografische prognoses één na één op een grotere toename. Die demografische scenario’s worden onder andere beïnvloed door een buitengewoon hoge immigratie en intra-Europese migratie, ook getriggerd door de economische crisis. De Europese Commissie maakt in haar belangrijke referentiewerk over de duurzaamheid van overheidsfinanciën, ‘The 2015 Ageing Report’, zelfs een hypothese van een bevolkingsgroei voor België tot 15 miljoen tegen 2060. In België zelf zijn de hypothesen behoudsgezinder (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2015). Maar zelfs de voorbije evolutie is al opmerkelijk. Gedurende de laatste 20 jaar, en die zal nog stijgen volgens de hypothesen voor de komende jaren, is de totale bevolkingsgroei gelijk aan 1,1 miljoen, zelfs iets meer dan het hoogste cijfer in de naoorlogse babyboomperiode (zie figuur 1). Bij het zien van die verschillende demografische scenario’s gebruiken we de boutade dat zowel bij een afnemende, stabiele of toenemende bevolking, de problemen van een vergrijzende maatschappij grotendeels dezelfde blijven, maar op een hoger niveau nu de bevolking aanzienlijk zal toenemen.

726

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

FIGUUR 1: DEMOGRAFIE: 1995-2015 DE GROOTSTE NAOORLOGSE BEVOLKINGSTOENAME

Bron: 2015 Ageing Report en nationale demografische prognoses.

Zelfs na een van de grootste financiële en economische crisissen blijft het beeld van het verleden en heden overheerst door de enorme stijging van het bbp in reële termen. De vroege jaren 2000 droegen jaar na jaar bij aan het nationale inkomen. In 2002 leidde de crisis tot een eerste vertraging, en 2009 impliceerde een daling van het nationale inkomen met zo’n 3%. Een negatief groeicijfer was ongezien sinds het begin van de jaren tachtig ('81-'83). De prognoses na 2009 kondigden een heropleving aan. In werkelijkheid werd de financiële crisis gevolgd door een overheidsschuldencrisis, die de Belgische financiële sector trouwens opnieuw heeft getroffen, waardoor bijkomende maatregelen nodig waren om de financiële sector te vrijwaren. De dubbele terugval van economische activiteit werd concreet. Tezelfdertijd deed zich een ander fenomeen voor. Op de vorige conferentie in 2010 zei de prognose van het Planbureau ons dat het nationale inkomen in 2011 al terug op het niveau van 2008 zou staan. De crisis zou geen verloren decennium zijn maar 727

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

ons toch drie jaar achteruitslaan. In werkelijkheid toont de groeiprestatie sindsdien de dubbele terugval van 2009 en 2012. Dit impliceert echter dat het totale bbp, een enigszins verwaarloosd cijfer aangezien macro-economische prestaties altijd worden bepaald in termen van verschillen (het groeipercentage), opnieuw aan het stijgen is. Sinds 2011 is er weer sprake van groei, en daarmee volgen we dezelfde weg als Duitsland (figuur 2). Maar zelfs met reële positieve groeipercentages van het totale bbp rond de 1% heeft de bevolkingsgroei geleid tot een stagnatie van het inkomen per capita. In 2015, we tellen de laatste groeiprognoses mee, was het inkomen per capita juist op het niveau als in 2008. Een verlies van 8 jaar? Uiteraard niet. We werden (zie figuur 3) een rijke economie en bleven op dat hoge niveau (ongeveer 30.000 EUR per capita in prijzen van 2008), zelfs met nulgroei. Meer nog, we staan op hetzelfde niveau maar ondertussen met meer dan een half miljoen burgers meer. De berekening van het inkomen per capita, dat simpelweg het bbp corrigeert voor demografische evoluties, is nodig. De vergelijking met Duitsland toont het aan. De laatste zeven tot acht jaar hadden we een gelijkaardig groeipad van het bbp. Duitsland had echter bijna geen bevolkingsgroei, wat een gelijke groei van bbp per capita impliceerde, terwijl het bbp per capita in België, met een hoge bevolkingsgroei, constant bleef. Of hoe een blijkbaar ‘seculiere stagnatie’ van het bbp per capita kan ontstaan bij een toenemende bevolking. De toekomstprognoses kondigen gelijkaardige evoluties aan. In figuur 4 geven we de optimistische scenario’s van 2009 als voorbeeld. Er was 60 jaar nodig om te stijgen van zo’n 10.000 tot 30.000 EUR per capita. De prognoses rond 2009 kondigden aan dat dezelfde stijging (van 30.000 tot 50.000 EUR) de komende 25 jaar haalbaar zou zijn. De 25 jaar daarna konden een derde laag van materiële vooruitgang van een bijkomende 20.000 EUR per jaar impliceren. Nieuwe prognoses in 2009 kondigden al een minder welvarende maar nog steeds indrukwekkende toekomst van economische vooruitgang aan. In paragraaf 6 gebruiken we een recentere Europese toekomstverkenning (maar niet de laatste, en misschien zelfs niet de meest realistische, namelijk die van het ‘Ageing Report 2015’, onder andere een belangrijk referentiepunt voor de ‘European Semester Reports’). De daar vermelde vooruitgang (in reële termen van 2013) is nog altijd een stijging van 34.054 naar 56.552 EUR (zie tabel 6).

728

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

FIGUUR 2: BBP VERGELIJKEN MET BBP PER CAPITA (2007 = 100)

Bron: 2015 Ageing Report.

FIGUUR 3: BBP PER CAPITA IN BELGIE, 1952-2015 (PRIJZEN VAN 2008), OPNIEUW NULGROEI

Bron: Belgostat.

729

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 4: ‘TERUG NAAR DE TOEKOMST’

Bron: 2009 Ageing Report.

3.2.

DE IMPACT VAN BEGROTINGSCONSOLIDATIE OP DE VERZORGINGSSTAAT

De terugval van de crisis in termen van begrotingsconsolidatie is groter. Het evenwicht bereikt rond 2000 of opnieuw in 2006 maakte plaats voor een nieuw tijdperk van aanzienlijke tekorten, wat trouwens ook wijst op de rol van een macro-economische stabilisator (figuur 5). Hetzelfde geldt voor de overheidsschuld (figuur 6). Na een schuldverminderingspad van zo’n 130% van het bbp in 1995 tot 86,8% in 2007 (een enorme impliciete ‘besparing’ om een duurzame overheidsfinanciering van de kost van de vergrijzing in de toekomst te garanderen), staan we terug op 106,5% van het bbp. Hetzelfde niveau als in 2001. Meer dan een decennium verloren. Figuren 5 en 6 tonen in feite periodes van begrotingsconsolidatie in de jaren tachtig, in het begin van deze eeuw en nu gaan we naar een nieuwe periode (Bisciari et al., 2015).

730

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

FIGUUR 5: NETTO FINANCIERINGSVEREISTE, 1980-2014 (ALS % VAN HET BBP)

Bron: Belgostat.

FIGUUR 6: BRUTO OVERHEIDSSCHULD (ALS % VAN HET BBP), 1995-2014

Bron: Belgostat.

Maar de manier waarop begrotingsconsolidatie wordt georganiseerd zal de verzorgingsstaat uiteraard beïnvloeden. In het verleden impliceerden de rentebetalingen ‘manoeuvreermarge’ wanneer de schuld vermindert of de rentepercentages scherp dalen. De lage of zelfs negatieve rentepercentages zijn momenteel een nieuwe ‘kans’. Maar België viel ook op met nieuwe uitgaven, zoals de stijging van zogenaamde ‘fiscale uitgaven’, of andere vormen van belastingverminderingen. In een enigszins 731

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

ruime maar toch conservatieve definiëring stegen de fiscale uitgaven, aangevuld in recente jaren met de notionele interestaftrek, van minder dan 2% tot meer dan 8% van het bbp (Pacolet en Strengs, 2011; Pacolet, De Wispelaere en Vanormelingen, 2014). Dit is het tegenovergestelde van wat ‘begrotingsconsolidatie’ wordt genoemd. Het laat uiteraard veel ruimte voor toekomstige consolidatie (figuur 7). De hervormingen zoals vermeld in de begrotingsplannen van de huidige federale regering-Michel I voor de komende jaren, verminderen die fiscale uitgaven nauwelijks. Sommige worden verminderd op gewestelijk niveau, onder andere voor huisvesting. De huidige consolidatie wordt gekenmerkt door een netto stijging van belastingen en verminderde uitgaven. FIGUUR 7: BEGROTINGSCONSOLIDATIE 2014-2018, CUMULATIEVE CIJFERS VOOR 2015-2018, IN MILJARD EUR

Bron: eigen samenvatting van de begrotingsconsolidatieplannen 2014-2018.

Achter die cijfers blijkt een belastingverschuiving, waaronder verhogingen in btw en accijnzen, stijgingen van verschillende vormen van kapitaalbelasting en een vermindering van inkomstenbelasting op arbeid. Ook een vermindering van de socialezekerheidsbijdragen van de werkgevers, van 33% naar 25%, moet worden vermeld als een belangrijke stap om het concurrentievermogen van arbeid te herstellen. Ook voor de zelfstandigen is een vermindering van 22% tot 20,5% van de socialezekerheidsbijdragen gepland. Er lijkt een brede consensus te bestaan over de vermindering 732

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

van de arbeidskost. Verminderingen van belastingen en socialezekerheidsbijdragen zijn populair. Maar ze zijn een risico wanneer er in de toekomst een nood aan uitbreiding van de uitgaven zal komen: een stijging van het tekort zal niet meer mogelijk zijn aangezien het Europese beheer en het Europees semester dit aandachtig volgen. Het zal dus uiteindelijk verdere besparingen of een belastingstijging impliceren. Wat ook verandert, is de financieringsstructuur van de sociale zekerheid (figuur 8). Het aandeel van sociale bijdragen daalt met de tijd, onder andere omdat ook het aandeel van arbeidsinkomsten in de totale inkomsten daalt. We noemden het eerder een succesvol verhaal van vermindering van de sociale bijdragen en een aanvulling met allerlei andere inkomsten, soms als vervanging van de bijdragen, soms echt aanvullend. Deze trend zal worden versterkt door de vermindering van de werkgeversbijdragen vanaf 2016. Dit lijkt overeen te komen met wat er in Europa gebeurt. Het zou de toekomstige uitgaven kunnen beïnvloeden, aangezien er elders bijkomende financiering moet worden gevonden, wat niet vanzelfsprekend is. Een verdere verschuiving van de sociale zekerheid zou de fundamenten van het stelsel kunnen veranderen. We zijn ervan overtuigd dat, gezien de verdere stijging van de kost van de sociale bescherming, dit zou kunnen leiden tot verdere dalingen in het niveau van sociale bescherming. Onderdeel van de handhaving van de duurzaamheid van de overheidsfinanciën zou de stijging van de bijdragen kunnen zijn, wanneer de sociale uitgaven moeten verhogen. Maar dat lijkt momenteel geen optie in het debat over duurzaamheid. FIGUUR 8: DE SOCIALE ZEKERHEID FINANCIEREN: PER TYPE, ALS % VAN TOTALE ONTVANGSTEN, 1990-2012 – VERDERE VERSCHUIVING VAN DE SOCIALE BIJDRAGEN

Bron: Eurostat.

733

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

3.3.

DE ONTWIKKELING VAN HET BELGISCHE SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL: GESUBSIDIEERDE JOBCREATIE EN EEN HOGER AANTAL UITKERINGSGERECHTIGDEN

Figuur 9 beschrijft de evolutie van de grote takken van de sociale zekerheid tot nu toe. Zowel ouderdomspensioenen als uitgaven voor gezondheidszorg in termen van % van het bbp stegen met de daling van het bbp in 2009, maar het jaar nadien bleven ze gelijk of stegen ze weer licht. Uiteraard moesten ook de werkloosheidsuitkeringen weer uitbreiden na de crisis. De uitgaven voor arbeidsongeschiktheid stegen ook steeds meer. FIGUUR 9: SOCIALE UITGAVEN, PER FUNCTIE, 1990-2012: DE GROTE STELSELS HANDHAAFDEN HUN UITGAVENNIVEAU

Bron: Belgostat.

734

Jobcreatie bleef doorgaan in de gesubsidieerde sectoren, alsook in gezondheidszorg en maatschappelijke zorg. Dit impliceert uiteraard een verdere stijging van de uitgaven voor gezondheid en ziekte. In totaal zijn er zo’n 4,5 miljoen mensen tewerkgesteld (werknemers en zelfstandigen) (figuur 10). De relatief trage stijging moet vergeleken worden met de enorme bevolkingstoename van de laatste jaren met als nieuwkomers ook mensen op actieve leeftijd die op de arbeidsmarkt wilden komen, maar moeilijk een job konden vinden. Geen wonder dat België, vergeleken met andere Europese landen, een relatief laag tewerkstellingsniveau van buitenlandse burgers heeft. De beperkte jobstijging hangt voor een groot deel af van overheidstewerkstelling. Het populairste is het stelsel van de dienstencheques. Er kunnen diensten in huis (schoonmaken, strijken, maaltijden bereiden en verstelwerk) en buitenshuis (strijken, boodschappen doen, vervoer van personen met een beperkte mobiliteit) worden aangekocht. Het stelsel wordt enerzijds grotendeels gesubsidieerd maar het geniet ook van verschillende fiscale voordelen. Normaal zijn fiscale uitgaven een alternatief voor subsidies. Hier kwamen ze erbovenop. Geen wonder dat er dan ook meer dan een

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

miljoen mensen gebruik van maken. Het leidde sinds het begin van het systeem tot een enorme toename van banen, vooral voor vrouwen, meestal deeltijds, laagbetaald, maar massaal gesubsidieerd. In een context van toenemende kritiek op een overdreven gesubsidieerde sector, ontvangt deze sector een grotere subsidie dan traditionele welzijns- of zelfs gezondheidszorgsectoren. Aangezien dit huishoudelijke werk gedeeltelijk gelijkstaat aan thuiszorgactiviteiten en thuishulp, willen we het naast deze andere sectoren stellen, temeer omdat een grote groep gebruikers ouder is en vroeg of laat zorgbehoevender zal worden. Terwijl er in sommige landen een inkrimping van dit onderdeel van de zorgen hulpsector is, werd BelgiĂŤ gekenmerkt door een uitbreiding. Figuur 11 toont aan dat het merendeel van de stijging in tewerkstelling gedurende de laatste 5 jaar te vinden was in gezondheids- en sociale diensten, overige openbare diensten en onderwijs en in het bijzonder het stelsel van de dienstencheques. Op 10 jaar tijd is het gelijk aan 4% van de totale tewerkstelling en zelfs 8% van de tewerkstelling van vrouwen. FIGUUR 10: TEWERKSTELLING (IN.000), PER ACTIVITEITENSECTOR, IN.000, 2008-2014, Q4

Bron: Belgostat. 735

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 11: TOTALE TEWERKSTELLINGSCREATIE, PER ACTIVITEITENSECTOR, IN.000, 2009-2014, Q4

Bron: Belgostat.

Vijftien en tien jaar geleden gaven we saillante cijfers over de enorme regionale verschillen in jeugdwerkloosheid, en de zelfs dramatische situatie in Brussel. Dezelfde verschillen blijven vandaag bestaan tussen het noorden, het zuiden en het centrum van België (figuur 12). ‘Non, non, rien n’a changé’. Wat enigszins maar duidelijk verandert, is het tewerkstellingspercentage van ouderen (figuur 13). Gedeeltelijk in het bereik van dit tijdsbestek zien we het gevolg van de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd voor vrouwen. Maar ook andere maatregelen slagen er, traag maar duidelijk, in om het tewerkstellingspercentage te verbeteren. Dit proces zal worden versterkt door de impact van de maatregelen van de vorige, centrumlinkse en huidige centrumrechtse regering. Maar het is zelfs in lijn met een proces opgestart door vorige regeringen. Van het zogenaamde ‘generatiepact’ in 2005, en ook voordien met het gelijkschakelen van de pensioenleeftijd van vrouwen, tot nu waren de inspanningen continu gericht op een hogere deelname van oudere werknemers.

736

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

FIGUUR 12: JEUGDWERKLOOSHEIDSPERCENTAGE, BE EN EU-28, 2007-2014

Bron: Eurostat.

FIGUUR 13: TEWERKSTELLINGSPERCENTAGE 55 TOT 64 JAAR, BE EN EU-28, 2002-2014

Bron: Eurostat.

Het proces van een hoger aantal uitkeringsgerechtigden ging de laatste vijf jaar verder, zoals wordt aangetoond in figuur 14. Het algemene beeld blijft, hoewel er enig voorbehoud kan worden gemaakt. In het bijzonder wordt het aantal gepensioneer737

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

den overschat door het toenemende aantal gemengde pensioenen terwijl we ze hier apart voorstellen2. Sommige uitkeringen zijn ook geen inkomensvervangende uitkeringen maar eerder kostencompenserend, zoals de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden en de integratievergoeding voor personen met een handicap. Sommige van die vergoedingen, zoals de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden, verhoogden aanzienlijk, wat nogmaals wijst op de uitbreidende verzorgingsstaat. Deze oorspronkelijk federale vergoeding werd door de zesde staatshervorming overgeheveld naar de gewesten. We zouden die in feite niet mogen opnemen in die uitkeringen, aangezien de meeste andere uitkeringen inkomensvervangend zijn, terwijl dit een vergoeding is voor bijkomende kosten, waaronder informele zorg, van zorgbehoevende personen. Ook de inkomensvervangende tegemoetkoming en de integratievergoeding voor personen met een handicap moeten worden gesplitst3. Deze grafiek geeft niettemin individuele rechten op uitkeringen weer en dit aantal blijft stijgen. Binnen de werkloosheidsverzekering bleef het aantal mensen dat recht heeft op eindeloopbaanmaatregelen, stijgen gedurende de laatste vijf jaar. Voor de toekomst begon een proces dat die aantallen beperkt, eerst in werkloosheidssystemen (er loopt ook een debat om het recht op werkloosheidsuitkeringen te beperken), waaronder systemen om de arbeidsmarkt te verlaten, zoals het stelsel van werkloosheid met bedrijfstoeslag (SWT) of andere vergoedingen voor tijdelijk verlof, ongetwijfeld voor pensioenen in de toekomst, en tot slot ook voor kortdurende en langdurige ziekte- en invaliditeitsuitkeringen. Die laatste komt meer onder de aandacht aangezien de sociale uitgaven voor kortdurende en langdurige arbeidsongeschiktheid voor het eerst hoger zullen zijn dan de sociale uitgaven voor werkloosheid (waaronder werkloosheid met bedrijfstoeslag).

738

(2) Bijvoorbeeld, hier tellen we in 2007 zo'n 2,6 miljoen pensioenrechten (waaronder inkomensgarantie voor ouderen) terwijl de telling van individuele gepensioneerden voor 2007 zo'n 1,85 miljoen bedroeg (Pensioenatlas 2010). Ongeveer 30% van de pensioenrechten heeft dus betrekking op gemengde pensioenen, wat de ruime spreiding van gemengde loopbanen aantoont. (3) Voor een gedetailleerdere opdeling van het aantal mensen in arbeidsongeschiktheid: zie Pacolet en De Wispelaere, 2016.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

FIGUUR 14: AANTAL UITKERINGSGERECHTIGDEN, 1999-2013

Bron: FOD Sociale Zekerheid.

4. PENSIOENEN

We geven in tabel 1 een kort overzicht van de pensioenhervormingsmaatregelen die zijn genomen in de voorbije decennia, in het bijzonder in de laatste vijf jaar. De gevoeligheid van de zaak komt naar voor in de politieke debatten vóór en na de verkiezingen. Maar er is een algemene trend, van het Generatiepact in 2005 (conservatieve/ socialistische regering-Verhofstadt II), die stimuli creëerde om langer te werken, tot de recentste beslissing om de wettelijke pensioenleeftijd te verhogen (conservatieve/christendemocratische regering-Michel I). Maar de verhoging van de pensioenleeftijd voor vrouwen werd al in de jaren negentig voorgesteld door christendemocratische/socialistische regeringen. Er is een geleidelijke beperking of stapsgewijze vermindering van mogelijkheden tot vroegtijdige uittreding binnen de werkloosheidsverzekering en binnen het vervroegd pensioen. Tezelfdertijd is er een toenemende vraag om het begrip ‘zware jobs’ meer in overweging te nemen (Pacolet, Vanormelingen en De Coninck, 2016). Er was een continue ambitie om de minimumpensioenen te verbeteren. Eerst was er creatie, dan vermindering, harmonisatie en tot slot ontmanteling van bijkomende stimuli (zogenaamde ‘pensioenbonus’) om langer te werken; er is een ontmanteling van preferentiële pensioenregelingen, en eerste verminderingen van de zogenaamde generositeit werden ingevoerd in de ambtenarenpensioenen. In de begrotingscontrole van 2016 worden de laatste onder andere verder verhoogd. 739

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Het 15 jaar geleden opgerichte ‘Zilverfonds’, een soort reservefonds voor de toekomstige kost van pensioenen, is nu een collectieve pensioenreserve van 21,5 miljard EUR. Maar het bleef ver onder de oorspronkelijke ambities. Het stond dus ter discussie of het niet ontmanteld zou kunnen worden. Dit werd een feit door een beslissing van de regering in mei 2016. TABEL 1: GROTE RECENTE HERVORMINGEN EN HERVORMINGSDEBAT IN HET PENSIOENSTELSEL

* Een politieke cyclus in het pensioendebat: groenboek over de pensioenhervorming vóór de verkiezingen van 2008, witboek aangekondigd na de verkiezingen, een pensioenhervormingscommissie ingevoerd vanaf dan, publiceerde hun conclusies na de verkiezingen van 2014: * Vermindering van mogelijkheden tot vroegtijdige uittreding (bijvoorbeeld tijdskrediet, lengte van de loopbaan en leeftijdsvoorwaarden) * Een continuüm van parametrische hervormingen van het Generatiepact (2005) tot hervormingen sinds 2011 en de huidige regering * Prioriteit voor de verbetering en waarborg van minimumpensioenen * Progressieve stijging van de reële uittredingsleeftijd * Toenemende aandacht voor zware jobs en werk werkbaar maken * Eerst vermindering, dan harmonisering en tot slot ontmanteling van stimuli om langer te werken (pensioenbonus) * Progressieve ontmanteling van preferentiële pensioenregelingen * Eerste verminderingen in ambtenarenpensioenen * Zogenaamde ‘Zilverfonds’ (collectieve pensioenreserve van 21,5 miljard EUR) onder discussie en uiteindelijk ontmanteld in 2016 * In 2015 wordt de verhoging van de pensioenleeftijd gestemd (66 in 2025, 67 in 2030) * Tegen 2030 een automatische aanpassing aan adequaatheid (levensverwachting) en duurzame pensioenstelsels en invoering van een geharmoniseerd notioneel puntensysteem * Tweede pijler (bedrijfspensioenen) krijgt toenemende aandacht … maar blijft onder de ambitie * Financiële sector (levensverzekering) vraagt aanpassing van het vereiste rendement en ondermijnt op die manier de ambitie van de regering om die tweede pijler te versterken Bron: eigen samenvatting.

740

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

In 2015 werd de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd gestemd: 66 in 2025, en 67 in 2030. We hadden de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd kunnen verwachten, maar niet zo snel. Tijdens vorige conferenties over ‘de staat van de verzorgingsstaat’ zagen we telkens enkele voorstellen om vroegtijdige uittreding te verminderen. Er kwam telkens hevig verzet van de vakbonden. Maar het verzet ging steeds meer over een hogere referentieleeftijd. Bij een van de laatste verkiezingen zei voormalig Eerste Minister Yves Leterme aan de kiezers dat hij niet te veel kon beloven, maar hij beloofde wel om de wettelijke pensioenleeftijd zeker niet te verhogen. De laatste verkiezingen beloofden de politieke partijen helemaal niets over dit punt in de verkiezingscampagne. Het werd zelfs niet expliciet vermeld in het verslag van de pensioendeskundigen gepubliceerd na de verkiezingen. Maar het kwam in de regeringsovereenkomst en het werd enkele maanden later gestemd. Vijf jaar geleden maakten we gelijkaardige grafieken aan als figuren 15 tot 17 om aan te tonen dat de verhoging van de pensioenleeftijd ‘in de lucht hing’. Die was in feite al gebeurd door de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd voor vrouwen, en de grafieken lieten vermoeden dat die zou eindigen op een pensioenleeftijd van 67 omstreeks het jaar 2027. Als we deze grafieken actualiseren met de laatste beslissingen, zien we dat dit overeenkomt met wat er elders gebeurde. De komende inspanning om de wettelijke pensioenleeftijd te verhogen van 65 naar 67 is zelfs minder groot dan de verhoging van de pensioenleeftijd voor vrouwen in België van 60 naar 65. Nu zal het 2 jaar zijn over een periode van 15 jaar, in het verleden was de verhoging voor vrouwen 5 jaar, geleidelijk over een periode van 10 jaar. Deze grafieken moeten momenteel blijkbaar permanent worden aangepast. Voor Nederland veranderde het tijdspad de laatste jaren tweemaal, om uiteindelijk al in 2021 op de leeftijd van 67 te komen en een verdere verhoging tot 68 wordt aangekondigd tegen 2041. Dit zou een vroegtijdige waarschuwing kunnen zijn over wat er vervolgens zou kunnen komen in België. Een ander voorbeeld is Ierland: de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd begon al in 2014 om 66 te bereiken, ze zal in 2021 veranderen tot 67 en tot slot in 2028 tot 68. Maar ook in België kwam dit proces niet tot een einde, aangezien de jongste Regeringsovereenkomst over de pensioenleeftijd de beslissing opnam dat er vanaf 2030 een nieuwe methode voor de berekening van de pensioenen zal starten, met de koppeling tussen wettelijke pensioenleeftijd en levensverwachting. Een illustratie van hoe nauwgezet dit pad wordt bewaakt, is dat in de ‘Landenspecifieke aanbevelingen voor België’ voor 2015 binnen het Europees Semester, niet alleen de verhoging van de pensioenleeftijd wordt bewaakt: Europa drong er ook op aan dat het andere beleidsvoornemen, om in de toekomst de pensioenleeftijd te koppelen aan levensverwachting, tot stand zou komen.

741

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

FIGUUR 15: JAAR WAARIN WETTELIJKE PENSIOENLEEFTIJD VOOR PERSONEN OP 65 ZAL VERANDEREN: ENKELE VOORBEELDEN

Bron: eigen verwerking op basis van diverse bronnen.

FIGUUR 16: JAAR WAARIN WETTELIJKE PENSIOENLEEFTIJD VOOR PERSONEN OP 65 ZAL VERANDEREN: BELGIE VERGELEKEN MET ENKELE EU-LANDEN

Bron: eigen verwerking op basis van diverse bronnen.

742

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

FIGUUR 17: JAAR WAARIN WETTELIJKE PENSIOENLEEFTIJD VOOR PERSONEN OP 65 ZAL VERANDEREN: BELGIE VERGELEKEN MET NEDERLAND

Bron: eigen verwerking op basis van diverse bronnen.

De tweede pijler (bedrijfspensioenen) krijgt toenemende aandacht ... maar blijft onder de verwachtingen. De huidige regering heeft niettemin de ambitie om de tweede pijler verder te democratiseren en te promoten. Dit komt precies overeen met de ambitie van de vorige Belgische regeringen, en ministers van pensioenen, ongeacht hun politieke overtuiging. De financiële markten creëerden hier een probleem voor de politici. De financiële sector (sector levensverzekeringen) vroeg een aanpassing van het vereiste rendement aangezien hij, vooral in de groepsverzekering, het wettelijk vereiste rendement voor de pensioenbijdragen niet langer kan garanderen. Op die manier is de financiële sector zelf de ambitie van de regering om die tweede pijler te versterken, aan het ondermijnen. De pensioenwaarborgen worden gedekt door de belofte van een wettelijk vereist rendement van minimum 3,25 en 3,75%. Tot nu toe was het haalbaar, maar het verslechtert snel aangezien het marktrendement op obligaties op 10 jaar snel is verminderd tot 1%. Zo’n daling begunstigt trouwens de duurzaamheid van de openbare financiën en impliciet de duurzaamheid van het wettelijk PAYG (pay-as-you-go) pensioen. Maar het is gevaarlijk voor de stabiliteit van de financiële sector, hier de verzekeringssector (Financial Stability report of Belgium). Bijgevolg was er dringend actie nodig. Die kwam er, misschien ook op vraag van de sector. De nieuwe regering vroeg de sociale partners, de voornaamste belanghebbenden in dit probleem, om met een oplossing te komen. De sociale partners kwamen tot een overeenkomst door een lager en variabel rendement voor te stellen, binnen een marge van minimum 1,75% en een maximum van 3,75%. Geconfronteerd met de realiteit van de financiële markten, is er geen alternatief dan dat men ofwel het lagere rendement aanvaardt, wat een lager tweedepijlerpensioen zal impliceren, of dat men de bijdragen verhoogt, wat binnen een Belgische context 743

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

waar de arbeidskost als te hoog wordt beschouwd, moeilijk denkbaar is. De reeds relatief beperkte omvang van de tweede pijler zal dus verder afvlakken. In feite bevestigt dit onze twijfels over de haalbaarheid zo niet de wenselijkheid van een pensioenregeling met kapitaaldekking. Dit zou moeilijker worden en zou alleen mogelijk zijn indien de bijdragen zouden worden verhoogd. Maar die oplossing is ook mogelijk, en misschien zelfs haalbaarder binnen het PAYG-systeem. Om het pensioen te verbeteren, moet er een prijs worden betaald. België kijkt naar Nederland om na te denken over de toekomst van haar pensioenstelsel. De website van onze Federale Minister van Pensioenen toont het enorme tekort dat het moet opvangen in de tweede pijler, zeker wanneer ze enkel pensioenfondsen opnamen in hun vergelijking. De website vergeleek het aandeel van pensioenfondsen in België 4% van het bbp met Nederland 170%. Het is uiteraard groter in België als men er de verzekeringsfondsen bij neemt. Maar men kan zich voorstellen welke inspanningen er nodig zijn: na decennia van debatten over democratisering van de tweede pijler, staan we nog altijd maar op 4% voor de pensioenfondsen. Dergelijke cijfers zijn nefast voor het geloof in een pensioen met kapitaaldekking. Is het echter alleen een geloof? De geringe aandacht die het comité van pensioendeskundigen gaf om te pleiten voor een pensioen met kapitaaldekking, wordt aangetoond door het feit dat precies één paragraaf 17.2 op pagina 171 van de Franse versie ons zegt waarom we twee pijlers nodig hebben: ‘il existe une complémentarité naturelle entre répartition et capitalisation’. Verwijzen naar een soort natuurwet is niet geruststellend in zo’n belangrijke zaak. Het Belgische wettelijke pensioenstelsel (eerste pijler) doet het redelijk goed, zoals we konden opmaken uit het 2015 Pension Adequacy Report. De vervangingsratio is laag maar zelfs niet te erg als we denken in netto termen, dankzij een gunstige fiscale behandeling. En onze nationale vergrijzingscommissie kon in haar laatste verslag, waarin de impact van de laatste hervormingen wordt berekend, zelfs een daling van de pensioenkost aankondigen met bijna 2 procentpunt van het bbp tegen 2060, vergeleken met het status-quoscenario. Dit brengt ons bij de belangrijke rol van de Commissie Pensioenhervormingen, ingevoerd in 2013. Ze publiceerden hun conclusies in de zomer van 2014, na de verkiezingen. Tabel 2 geeft een beknopt overzicht van belangrijke conclusies voor ons. Het bevestigt opnieuw een sterke eerste pijler, gekoppeld aan de evolutie van inkomen en koopkracht, wenst de bestaande professionele pijlers te handhaven, maar de berekeningen op een geïntegreerde manier te harmoniseren door lengte van de loopbaan, pensioenleeftijd, levensverwachting en zwaarte van jobs mee te tellen. De nieuwe regering nam veel van haar suggesties op in haar pensioenhervormings744

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

agenda. Eén element werd niet opgenomen in de aanbevelingen van deze expertencommissie, namelijk de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd. TABEL 2: VOORSTELLEN TOT HERVORMING DOOR DE COMMISSIE PENSIOENHERVORMINGEN (2013-2014)

* 2013: Commissie met pensioenexperten ingevoerd; conclusies in 2014: - Versterking van het verzekeringsbeginsel in de eerste pijler door de relatie tussen loopbaan en inkomsten - Ook koppeling met inflatie en inkomsten garanderen - Professionele pijlers handhaven - Berekeningen geharmoniseerd tussen deze pijlers - Invoering van een notioneel puntensysteem ‘om het transparanter te maken voor de burger’ - Tweede pijler zou moeten worden versterkt - Toenemende aandacht voor langer werken in zware jobs en werkbaar werk * Sindsdien gaven ze bijkomende adviezen over zware jobs en halftijds pensioen * Mei 2015: Nationaal Pensioencomité wordt ingevoerd met tripartiete samenstelling van sociale partners en federale regering, gesitueerd dichtbij de Nationale Arbeidsraad (NAR); * Kenniscentrum opgericht; * Expertencommissie wordt gecontinueerd als ‘Academische raad’ * Prioriteiten voor de toekomstige pensioenplannen van de regering: - Zware jobs: verdere bespreking met de sociale partners - Terugkeer naar de tweede pijler: sociale partners moeten een oplossing voorstellen - De hervorming voorbereiden tegen 2030 van notioneel puntensysteem en aan passing aan geschiktheid en duurzaamheid Bron: eigen samenvatting.

Er werd ook een nieuwe structuur ingevoerd om toekomstige pensioenhervormingen voor te bereiden. In mei 2015 voerde de regering een tripartiete Nationaal Pensioencomité in met afgevaardigden van de werkgevers, de vakbonden en de regering. Het is een raadgevend orgaan, niet alleen fysiek maar ook institutioneel dicht bij de sociale en economische raadgevende organen van de Nationale Arbeidsraad en de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven gevestigd. Om hun activiteiten te ondersteunen werd een Kenniscentrum gecreëerd ingebed in het Federaal Planbureau en de expertencommissie speelt tot slot haar rol verder als een ‘Academische raad’. 745

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Een eerste bijkomend advies van de expertencommissie was de presentatie van een advies over hoe ‘zware’ jobs te integreren in het toekomstige pensioenstelsel. Het besluit was dat dit de verantwoordelijkheid is van de sociale partners. Het Nationaal Pensioencomité bereidt tegen de zomer van 2016 dus een advies voor over hoe dit te doen. Hetzelfde Comité bereidde ook het bovengenoemde advies voor over de flexibiliteit van het vereiste rendement voor het verzekeringsfonds. De belangrijkste rol voor de komende jaren is alle lopende parametrische veranderingen te integreren in een meer geharmoniseerd berekeningssysteem van de pensioenen, gebaseerd op een notioneel puntensysteem. Dit zou er moeten zijn tegen 2030 en zou tegen dan ook de flexibele aanpassing aan ‘adequaatheid en duurzaamheid’ moeten omvatten, door de wettelijke pensioenleeftijd te koppelen aan levensverwachting. 5. ZIEKTEVERZEKERING

In de ziekteverzekering kan men twee belangrijke macrowaarnemingen doen. De eerste is de continue inspanning van kostenbeheersing maar ook de toekomstige ontwikkeling van de ziekteverzekering toelaten door een begrotingsdoelstelling te gebruiken. De tweede is de verschuiving van een relatief belangrijk deel naar de gewesten. Met tabel 3 geven we een vrij volledig beeld van gezondheidszorg en langdurige zorg binnen het systeem van gezondheidszorgrekeningen onder andere ontwikkeld door de OESO en Eurostat, en ingevuld voor België door de FOD Sociale Zekerheid. Tabel 3 vergelijkt 2007 (net voor de crisis) met de recentste beschikbare informatie van 2013. Het algemene totaal voor gezondheidsuitgaven is 9% van het bbp in 2007 en het stijgt tot 10,2% in 2013. In totaal is er geen significante stijging van het privé-aandeel. In het onderste kader van deze tabel is te zien dat de reële groei tussen 2007 en 2013 gelijk is 16,9%. Het aandeel van privéfinanciering stijgt slechts met 4,4%. Dit wijst op een relatieve verbetering van het privéaandeel, maar in een internationale vergelijking blijft het relatief hoog. Als we kijken naar het grote deel van curatieve zorg, is de stijging 22%, maar daar stijgen de eigen bijdragen licht. Een opmerkelijke prestatie is de kostenbeheersing in medische goederen waar de stijging slechts 4,5% is terwijl de privébetaling inclusief eigen bijdragen daalt in reële termen. Kijken we naar de totale uitgaven voor gezondheidszorg, dan stijgen de socialezekerheidsuitgaven zo’n 20% in reële termen, maar de andere overheden verhogen hun budget met meer dan 25%.

746

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

TABEL 3: UITGAVEN VOOR GEZONDHEIDSZORG EN LANGDURIGE ZORG, 2007-2013 Publieke Sector (A+B)

Overheid (A)

Sociale Zekerheid (B)

Private Sector

Waarvan kosten gebruikers

Totaal

2007 Als % van het bbp Totale uitgaven voor gezondheidszorg

6,8

1,0

5,8

2,2

1,7

9,0

Diensten curatieve en revalidatiezorg

3,4

0,1

3,3

1,0

0,7

4,4

Diensten langdurige verpleegzorg

1,6

0,6

0,9

0,4

0,3

2,0

Diensten die gezondheidszorg ondersteunen

0,3

0,0

0,3

0,1

0,0

0,3

Medische goederen

1,0

0,7

1,7

Preventiediensten en volksgezondheid

0,2

0,0

1,7

0,2

Gezondheidsbeheer en ziekteverzekering

0,3

0,1

0,3

0,1

0,4

In huidige prijzen Totale uitgaven voor gezondheidszorg

23,3

3,3

20,0

7,7

6,0

31,1

Diensten curatieve en revalidatiezorg

11,7

0,2

11,5

3,3

2,4

15,1

Diensten langdurige verpleegzorg

5,4

2,2

3,2

1,5

1,2

6,8

Diensten die gezondheidszorg ondersteunen

1,0

0,0

0,9

0,2

0,1

1,2

Medische goederen

3,3

2,4

2,3

Preventiediensten en volksgezondheid

0,7

0,0

0,7

Gezondheidsbeheer en ziekteverzekering

1,2

0,2

1,0

0,3

1,5

5,7

In constante prijzen van 2005 (in miljard EUR) Totale uitgaven voor gezondheidszorg

22,3

3,2

19,1

7,4

5,7

29,6

Diensten curatieve en revalidatiezorg

11,2

0,2

11,0

3,2

2,3

14,4

747

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Publieke Sector (A+B)

Overheid (A)

Sociale Zekerheid (B)

Private Sector

Waarvan kosten gebruikers

Totaal

Diensten die gezondheidszorg ondersteunen

0,9

0,0

0,9

0,2

0,1

1,1

Medische goederen

3,2

2,3

2,2

5,5

Preventiediensten en volksgezondheid

0,7

0,0

0,7

Gezondheidsbeheer en ziekteverzekering

1,1

0,2

0,9

0,3

1,4

2013 Als % van het bbp Totale uitgaven voor gezondheidszorg

8,0

1,2

6,8

2,3

1,8

10,2

Diensten curatieve en revalidatiezorg

4,1

0,1

4,0

1,1

0,9

5,2

Diensten langdurige verpleegzorg

1,9

0,7

1,1

0,4

0,3

2,3

Diensten die gezondheidszorg ondersteunen

0,3

0,0

0,3

0,1

0,0

0,4

Medische goederen

1,1

0,6

1,7

Preventiediensten en volksgezondheid

0,3

0,0

0,3

Gezondheidsbeheer en ziekteverzekering

0,3

0,0

0,3

0,1

0,4

In huidige prijzen Totale uitgaven voor gezondheidszorg

31,5

4,6

26,9

9,0

7,2

40,5

Diensten curatieve en revalidatiezorg

16,0

0,2

15,8

4,5

3,4

20,5

Diensten langdurige verpleegzorg

7,4

2,9

4,5

1,7

1,3

9,1

Diensten die gezondheidszorg ondersteunen

1,3

0,0

1,3

0,2

0,1

1,5

Medische goederen

4,3

2,4

6,7

Preventiediensten en volksgezondheid

1,3

0,0

1,3

Gezondheidsbeheer en ziekteverzekering

1,2

0,2

1,0

0,3

1,5

748

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

Publieke Sector (A+B)

Overheid (A)

Sociale Zekerheid (B)

Private Sector

Waarvan kosten gebruikers

Totaal

In constante prijzen van 2005 (in miljard EUR) Totale uitgaven voor gezondheidszorg

26,9

4,0

23,0

7,7

6,2

34,6

Diensten curatieve en revalidatiezorg

13,7

0,2

13,5

3,8

2,9

17,5

Diensten langdurige verpleegzorg

6,3

2,5

3,8

1,4

1,1

7,8

Diensten die gezondheidszorg ondersteunen

1,1

0,0

1,1

0,2

0,1

1,3

Medische goederen

3,6

2,1

2,0

Preventiediensten en volksgezondheid

1,1

0,0

1,1

Gezondheidsbeheer en ziekteverzekering

1,0

0,2

0,9

0,2

1,2

5,7

% verandering tussen 2007 en 2013 in reĂŤle termen Totale uitgaven voor gezondheidszorg

21,0

25,6

20,2

4,4

7,5

16,9

Diensten curatieve en revalidatiezorg

22,7

16,3

22,8

19,4

24,3

22,0

Diensten langdurige verpleegzorg

23,8

21,7

25,2

1,4

-1,4

19,0

Diensten die gezondheidszorg ondersteunen

21,4

-19,0

23,4

-16,6

10,4

14,3

Medische goederen

14,2

-9,2

-6,0

4,5

Preventiediensten en volksgezondheid

58,1

58,2

56,5

-91,0

58,1

Gezondheidsbeheer en ziekteverzekering

-11,6

-24,5

-8,8

-24,5

-14,3

Bron: OESO, SHA.

De begrotingsdoelstellingen/limieten worden voorgesteld in figuren 18 en 19. Dit impliceert dat zelfs binnen de begrotingsdoelstellingen, de begroting van de ziekteverzekering redelijk goed zou kunnen uitbreiden. Bij verschillende gelegenheden werd de begroting voor de bijkomende financiering voor de ziekenhuizen niet beperkt. De echte besparingsperiode lag rond de eeuwwisseling en werd gevolgd door een jaarlijkse groeidoelstelling van niet minder dan 4,5% in reĂŤle termen, boven op 749

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

de inflatie dus. Dit bleef de laatste vijf jaar gehandhaafd, ook tijdens de periode na de financiële crisis. In de recentste jaren daalde de doelstelling tot 2%, ze werd opnieuw 3% in 2015 en 1,5% in 2016. De totale begroting zou rond de 29,5 miljard EUR geweest zijn in 2015, maar de decentralisatie (devolutie) van een deel van de ziekteverzekering verminderde het budget met 3,7 miljard EUR of 12,4%. Het zal weer verschijnen in de gewestelijke begrotingen, vooral in de langdurige zorg. Figuur 20 toont aan dat in de recente periode van hoge groeidoelstellingen/marge, ook in de ziekteverzekering, een beleid van ‘frontloading’ voor toekomstige uitgaven werd ingevoerd door de oprichting van het ‘Toekomstfonds’. Deze ‘frontloading’ voor de toekomstige kost stopte in 2010, maar een bijdrage aan het algemene evenwicht van de sociale zekerheid was nog mogelijk, wat aantoont dat er nog een marge was binnen de groeidoelstellingen. Met zo’n 1,6 miljard EUR was het relatieve belang van het ‘Toekomstfonds’ vergeleken met de huidige uitgave zo’n 6,2%. Het ‘Zilverfonds’ van 21,5 miljard EUR, vergeleken met de totale openbare pensioenuitgave (in 2014 41,6 miljard EUR) is reeds 52%, wat aantoont hoe het enkele jaren lang zou kunnen bijdragen aan de financiering van de pensioenen, als dat nodig zou zijn4. FIGUUR 18: PUBLIEKE GEZONDHEIDSZORGUITGAVEN NOG STEEDS ONDER CONTROLE (REEEL GROEIPERCENTAGE), 1995-2016

Bron: Ziekteverzekering, RIZIV.

750

(4) Ter vergelijking, het minimumniveau van het ‘trust fund’ in de VS voor sociale zekerheid is 100%. In werkelijkheid is het meer, en uiteraard is de echte financiering ook daar het jaarlijkse inkomen van de bijdragen.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

FIGUUR 19: PUBLIEKE GEZONDHEIDSZORGUITGAVEN NOG STEEDS ONDER CONTROLE (IN MILJOEN EUR, PRIJZEN VAN 2006), 1995-2014

Bron: Gezondheidszorgverzekering, RIZIV.

FIGUUR 20: OPRICHTING VAN EEN FONDS VOOR DE TOEKOMSTIGE FINANCIERING VAN DE GEZONDHEIDSZORGVERZEKERING EN BIJDRAGE AAN HET FINANCIELE EVENWICHT SOCIALE ZEKERHEID, 2007-2015, IN MILJOEN EUR

Bron: Gezondheidszorgverzekering, RIZIV. 751

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

LANGDURIGE ZORG

Binnen de uitgave voor gezondheidszorg zijn er duidelijke begrotingslijnen voor langdurigezorgdiensten die te maken hebben met gezondheidszorg, zoals thuisverpleging en residentiële ouderenzorg. Daarenboven kunnen veel oude en nieuwe langdurigezorgdiensten worden geïdentificeerd. Ze groeiden of bloeiden op een ogenblik dat de meeste andere systemen al duidelijk ontwikkeld waren. Hier kwamen ze volledig tot ontwikkeling op het einde van dat groeipad en vooral, ze worden belangrijker wanneer vergrijzing belangrijker wordt in relatieve en absolute termen.

752

Langdurigezorgdiensten worden nog altijd niet als dusdanig herkend, dus beseffen we niet hoe goed ze ontwikkeld zijn. In België kunnen we zien dat die systemen 20 jaar geleden al ruimschoots waren ontwikkeld. Sindsdien bleven ze toenemen. Ze bestaan zowel in natura als in cash. In natura worden ze ontwikkeld op federaal en gewestelijk niveau, voor ouderen, voor zorgbehoevende personen, voor meer medische zorg, voor sociale bijstand, voor thuishulp. Daarenboven moeten we het stelsel van de dienstencheques vermelden. Hoewel het stelsel beschikbaar is voor de hele bevolking, om de combinatie werk-gezin voor de actieve bevolkingsgroep te ondersteunen, is het ook een heel traditionele langdurigezorgdienst van thuishulp voor afhankelijke personen. Maar ook in cash bestaan er verschillende systemen, de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden (THAB), de integratietegemoetkoming (IT), en in Vlaanderen sinds 2001 een nieuw gecreëerde ‘Vlaamse zorgverzekering’: zowel thuis als in de residentiële setting. Deze systemen wijzen er niet alleen op dat we een hoog ontwikkeld stelsel hebben door het bestaan ervan, maar ook door hun groei in aantallen, en soms ook in generositeit. Het stelsel van de dienstencheques werd al vermeld, de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden ook, de Vlaamse zorgverzekering bereikte ook aan een hoge snelheid een groot aantal rechthebbenden. Maar ook binnen de residentiëlezorgsector, het grootste budget, verhoogde de openbare financiering het laatste decennium tot de dag van vandaag in termen van omschakeling van rusthuisbedden (ROB) naar RVT-bedden die beter gefinancierd worden, of door de toenemende kost van de stijgende zorgbehoevendheid van de patiënten te volgen en te compenseren. De ziekteverzekering voor de langdurige residentiële zorg volgde in het laatste decennium een volledige omkanteling in de afhankelijkheid van een aandeel van 34%/66% van lagere/hogere afhankelijkheid in 2001 tot 63%/37% in 2013 (Pacolet en De Coninck, 2015). We schatten dat de zogenaamde ‘onderfinanciering’ van de ziekteverzekering vergeleken met de beste (wettelijke) normen in de sector, verbeterde van 33% in 2001 tot 15% in 2012. Daarenboven compenseert de ziekteverzekering tegenwoordig een bijkomende 9,74% van de personeelskost voor ‘extra zorginspanningen’, een financiering die niet beschikbaar was in 2001, en die de kloof tussen het nodige personeel en het personeel gefinancierd door de ziekteverzekering verder dicht. Maar er blijft een kloof, misschien niet zozeer met de wettelijke normen, maar zeker met het echt nodige personeel. Er blijft ook een aanzienlijke eigen bijdrage van de ouderen. In Vlaanderen biedt de zorgverzekering

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

enig soelaas, terwijl de aan inkomens en zorgbehoevendheid gerelateerde tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden (THAB) in het hele land de betaalbaarheid van de kost van het woonzorgcentrum verbetert. Inderdaad, voor sommige gepensioneerden zou hun pensioen niet volstaan om hun verblijf in het woonzorgcentrum volledig te betalen. Deze extra vergoedingen dichten de kloof verder. In deze omgeving vond de zesde staatshervorming plaats, waarbij federale bevoegdheden werden overgeheveld naar het gewestelijke niveau. De verantwoordelijkheden worden overgeheveld vanaf 2015, de begrotingsverantwoordelijkheid ook, er is een overgangsperiode voorzien voor de administratieve delen en er is ook een stilstand in de regelgeving om een gecontroleerde overheveling van de bevoegdheden mogelijk te laten. De residentiële zorg wordt gedecentraliseerd. Hetzelfde geldt voor de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden. Maar de zorgvergoeding voor de personen met een handicap blijft federaal en hetzelfde geldt voor thuisverpleging, hoewel het dichtbij gezinszorg en thuishulp aanleunt. Het stelsel van de dienstencheques, onderdeel van het tewerkstellingsbeleid, wordt ook gedecentraliseerd. De verdere uitbreiding van die nieuw gedecentraliseerde systemen zullen vanaf dan gewestelijke verantwoordelijkheden worden, en als men beseft dat de langdurigezorgdiensten vooral worden gestuurd door de vergrijzing van de bevolking, zijn ze niet alleen een grote verschuiving voor vandaag, maar ook voor de toekomst5. In Vlaanderen zullen de nieuwe bevoegdheden worden opgenomen in een zogenaamde ‘Vlaamse Sociale Bescherming’, waaraan al wordt gewerkt sinds de vorige Vlaamse regering. Ze zullen worden geïntegreerd in het ‘Zorgfonds’ opgericht in 2001 – een eerste stap in een Vlaamse langdurige zorgverzekering – die zal worden omgevormd tot de Vlaamse Sociale Bescherming (Conceptnota VSB, 2015). Het zal een soort verplichte ‘verzekering’ worden gebaseerd op solidariteit, die verschillende delen van de huidige uitkeringen zal omvatten: Vlaamse Zorgverzekering voor zwaar zorgbehoevende personen, budget voor de basisbehoeften van mensen met een handicap als onderdeel van de persoonsvolgende financiering (PVF binnen het VAPH), de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden (THAB), de publieke financiering van de residentiële ouderenzorg, de inkomensgerelateerde eigen bijdrage in de thuiszorg en tot slot revalidatie en technische middelen voor personen met een handicap. Het omvat geen thuisverpleging en psychiatrische thuiszorg omdat dit een federale bevoegdheid blijft en geen onderdeel van de Vlaamse bevoegdheden. Het resultaat kan een uitkering zijn in cash of een toegang tot de zorg van hun keuze, die gefinancierd zal worden met een persoonsvolgend budget. Het beheer van de nieuwe Vlaamse Sociale Bescherming zal geleidelijk in voege gaan gezien de (5) Een ander deel van de nieuwe Vlaamse bescherming is de kinderbijslag. Ook hier noemde de Vlaamse Minister President het … 'een beslissing voor de toekomst'. Hetzelfde geldt voor de langdurige zorg.

753

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

complexiteit en de historische fundamenten van het huidige systeem. In de context van de fiscale consolidatie van de Vlaamse begroting, werd de reeds sinds 2001 bestaande bijdrage voor de Vlaamse zorgverzekering van 25 EUR per volwassene (> 25 jaar) per jaar alvast verhoogd naar 50 EUR. Het is maar een beperkt onderdeel van de totale financiering. In oktober 2015 keurde de Vlaamse regering haar plan goed om de Vlaamse Sociale Bescherming te creëren, met een tijdspad voor de integratie van die federale verantwoordelijkheden en de overgang naar de uitvoering van het nieuwe systeem vanaf 2018. Voor personen met een handicap die in Vlaanderen wonen, werd de verdere uitvoering van het decreet over een persoonsvolgend financieringssysteem aangekondigd, dat gebaseerd is op twee delen: een eerste deel is het ‘basisondersteuningsbudget’ (BOB), terwijl een tweede deel voor de zorgbehoevende personen een op behoeften gebaseerd zorgplan en overeenkomstig budget omvat dat ofwel beschikbaar is in cash of als een voucher voor diensten in natura (Regeerakkoord Vlaamse Regering, p. 114). Voor de residentiële ouderenzorg zullen de verantwoordelijkheden worden overgeheveld van de federale ziekteverzekering naar de gewesten. Tijdens een overgangsperiode zullen de financieringsmechanismen dezelfde blijven (Regeerakkoord Vlaamse Regering, p. 116). In de toekomst is het de bedoeling om het huidige financiële systeem (financieren van het aanbod) om te vormen tot een persoonsvolgend budgetsysteem (financieren van de gebruiker). De bestaande Vlaamse publieke financiering van de infrastructuur (zo’n 60% van de totale kost van de infrastructuur) van de non-profitsector, is sinds 2016 omgezet in een forfaitaire vergoeding voor de huisvestingskost, en voortaan open voor alle aanbieders (met winstoogmerk of non-profit). In juni 2016 werd voor de vorming van een Vlaamse sociale zekerheid een volgende stap gezet, door in het Vlaams Parlement het ‘Decreet houdende de Vlaamse sociale bescherming’ goed te keuren. Dit geeft vorm aan de integratie in één stelsel van i) de nieuwe organisatie en rol van de reeds bestaande Vlaamse langdurige zorgverzekering (Vlaamse Zorgverzekering); ii) de organisatie van het forfaitaire budget voor personen met een handicap (BOB of ‘Basisondersteuningsbudget’) en iii) de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden (THAB). In het Waalse gewest leidt de zesde staatshervorming tot de opmerkelijke verandering dat de bevoegdheid voor dit beleid niet langer wordt uitgeoefend door de Federatie Wallonië-Brussel, maar door het Waalse gewest zelf. In de regeringsverklaring van de nieuwe regering (Waalse regering, 2014) wordt de continuïteit gegarandeerd, maar er worden ook veranderingen aangekondigd. Het is de bedoeling om de voorwaarden voor de tegemoetkoming van hulp aan bejaarden te handhaven, maar in de toekomst zou er meer prioriteit moeten worden gegeven aan een systeem van 754

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

echte ondersteuning in natura als antwoord op reële behoeften in plaats van een systeem van extra inkomenssteun. De thuiszorg zal betaalbaarder worden door de inkomensniveaus die de eigen bijdragen bepalen, te indexeren. In de residentiële zorg wordt de continuïteit niet alleen gegarandeerd door de overeenkomsten met de federale ziekteverzekering en door een verdere ondersteuning voor nieuwe infrastructuur, maar er werd ook een verschuiving naar meer ‘transmurale’ diensten aangekondigd. Het toont aan hoe in de toekomst decentralisatie kan leiden tot innovatie maar ook tot verdere verschillen in het beleid. In juli 2015 kondigde de Waalse regering de oprichting aan van een ‘Waals agentschap voor gezondheid, sociale bescherming, handicap en gezinnen’ (Agence wallonne de la Santé, de la protection sociale, du handicap et des Familles) vanaf 2016. Het zal de oude en nieuwe bevoegdheden van gezondheid, zorg voor personen met een handicap en ouderen omvatten, waaronder de bestaande rol in arbeidsmarktintegratie van personen met een handicap, de nieuwe bevoegdheid van de tegemoetkoming voor personen met een handicap, thuiszorg en de woonzorgcentra. Maar ook de nieuwe bevoegdheid van kinderbijslag zal worden opgenomen. Het zal georganiseerd worden rond drie pijlers, gezondheidszorg en sociale bijstand, handicap en gezinsbeleid. De nieuwe organisatie wordt vanaf 1 januari 2016 gelanceerd onder een nieuwe naam: ‘AVIQ Agence pour une Vie de Qualité’. Bovendien zal er een aparte langdurigezorgverzekering (‘assurance autonomie Wallonne’) worden gecreëerd om de ondersteuning voor zorgbehoevende personen te versterken, te beginnen vanaf 2017. Ze zal georganiseerd worden op een gelijkaardige manier als de originele Vlaamse zorgverzekering, samen met de ziekenfondsen, gefinancierd met een gelijkaardige bijdrage van 50 EUR. De verzekering zal, in tegenstelling tot de Vlaamse verzekering, alleen gericht zijn op thuiszorg en zorg in natura, dus in feite allerlei thuiszorgdiensten ondersteunen. Het spreekt voor zich dat de residentiëlezorgsector een gelijkaardig initiatief vraagt voor de mensen die in een instelling wonen (Parlementaire vraag Alain Onkelinx aan Minister M. Prévot, Parlement van Wallonië, 2016). In het Brusselse gewest bepaalt de regeringsovereenkomst van de gemeenschappelijke regering van de gemeenschappelijke gemeenschapscommissie hoe voor het Brusselse gewest de langdurigezorgbevoegdheden zullen worden georganiseerd. Er is een studie gepland over de mogelijkheden van een langdurigezorgverzekering, gelijkaardig aan de andere gewesten, maar ook met een ander beginpunt, namelijk om de selectieve (via inkomenstoets) tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden te veranderen in een universele verzekering voor iedereen. Deze regering is ook verantwoordelijk voor de residentiële ouderenzorg, en in mei 2016 kondigde ze een belangrijke maatregel aan van een moratorium op plaatsen in de woonzorgcentra: er waren meer dan 2.600 plaatsen in de woonzorgcentra niet bezet, wat wijst op een dringende nood om het aanbod aan te passen aan een trend van de-institutionalisering. 755

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Die gedecentraliseerde bevoegdheden zijn aanzienlijk. Dit wordt aangetoond voor Vlaanderen in tabel 4. Een andere gedecentraliseerde pijler van de sociale zekerheid buiten beschouwing latende, de gezinsuitkeringen, ook vermeld in de tabel hierna, maken de diensten en vergoedingen voor langdurige zorg al zo’n 15% van het Vlaamse budget uit en zo’n 2% van het bbp. Nog toe te voegen zijn de overige langdurigezorguitkeringen op federaal niveau en binnen de ziekteverzekering. De verzekering voor langdurige zorg bleef uitbreiden, zelfs na de financiële en economische crisis en de begrotingsconsolidatie. We geven er een globaal beeld van in de volgende paragraaf, die gaat over de totale begrotingskosten van de vergrijzing, nu en in de toekomst. TABEL 4: HET FRAAIE GEZICHT VAN LANGDURIGE ZORG IN VLAANDEREN, IMPACT OP PUBLIEKE UITGAVEN IN DE BEGROTING 2015

Gezinsbijslag

3.557

als % van de totale begroting 9,6

Residentiële voorzieningen

1.497

4,0

0,6

Zorg voor personen met een handicap

1.426

3,9

0,6

Stelsel van de dienstencheques

1.062

2,9

0,5

Thuiszorg

623

1,7

0,3

Kinderopvang

568

1,5

0,2

Tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden

387

1,0

0,2

Jeugdzorg

377

1,0

0,2

Zorginfrastructuur

200

0,5

0,1

Fiscale uitgaven voor het stelsel van de dienstencheques

198

0,5

0,1

Vlaamse zorgverzekering

125

0,3

0,1

Geriatrische diensten

102

0,3

0,0

Totale begroting Vlaamse regering

37.027

100,0

15,8

bbp

234.547

Begroting

in miljoen EUR

* De onderlijnde posten zijn nieuwe gedecentraliseerde bevoegdheden. Bron: begroting Vlaamse Regering.

756

als % van het regionale bbp 1,5

100,0

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

TOEKOMSTIGE DUURZAAMHEID

Het is precies over die grote takken van de sociale zekerheid, pensioenen, gezondheidszorg en langdurige zorg dat er een nauwe monitoring van de impact op de publieke financiën op nationaal (Studiecommissie voor de Vergrijzing) en op Europees niveau is gestart. De duurzaamheid vandaag en in de toekomst van die uitgaven wordt in detail geanalyseerd in de Ageing Reports van de Europese Commissie, een soort Europees equivalent van de vergrijzingsrapporten die we kennen van de Studiecommissie voor de Vergrijzing. Het is het ‘Economic Policy Committee (EPC)’ die de rapporten opstelde in 2009, 2012 en 2015. Het illustreert dat de sociale uitgaven een grote bezorgdheid werden voor het economisch beleid. De publicaties werden belangrijke referentiepunten in het debat over de duurzaamheid van de kost van de vergrijzing en openbare financiën in het algemeen. Zowel Belgische als Europese berekeningen hangen af van de gemaakte hypothese, en kunnen soms snel achterhaald zijn. Bijvoorbeeld, al in 2015 was de informatie over België achterhaald aangezien de recente pensioenhervorming er niet in was opgenomen. Om een andere reden kan een belangrijke hypothese in twijfel worden getrokken, d.i. dat de bevolking aanzienlijk zal toenemen in de volgende decennia. Dit is vooral het geval in het Europese scenario voor België. Een ander probleem is dat de scenario’s, en soms ook de sociale branches, verschillen tussen de Belgische en de Europese toekomstverkenningen. Dit draagt niet bij tot een grotere transparantie of geloofwaardigheid. Het zijn echter de beste analyses die beschikbaar zijn. Maar zijn ze echt zo dramatisch over de duurzaamheid van de verzorgingsstaat in België? We vergelijken hierna de Europese scenario’s van 2009, 2012 en 2015. Ze geven de verzorgingsstaat op dat moment weer, en de hypothese gemaakt over de toekomst. Tabel 5 toont de belangrijke macrovariabelen van waaruit we vertrokken in dit artikel, bevolking, aandeel van de bevolkingsgroep boven de 65, bbp per capita in nominale en in reële termen. Maar nu kijken we vooruit. We zien hoe de huidige situatie en de hypothese voor de toekomst aan het veranderen is. De eerste opmerkelijke vaststelling is, dat de bevolking normaal aanzienlijk zal toenemen in de recentste prognose. Dit betekent dat België een relatief jonge bevolking zal houden (een relatief laag % van de bevolking boven de 65), wat trouwens een risico is om de relatieve last te onderschatten. Voor de economische variabelen is het beter om direct naar de reële cijfers te kijken, in prijzen van 2013. Dit houdt in dat de huidige en toekomstige bedragen in prijzen van vandaag zijn, hier 2013. In reële termen is het totale bbp niet veel hoger in 2013 dan in 2008. Het bbp per capita is in reële termen zelfs lager vandaag dan vijf jaar geleden. Het groeipad voor de toekomst kan best worden vergeleken door te kijken naar de index van het bbp in 2010 (basisjaar 2007, 2010 en 2013 gelijk aan 100). Voor het totale bbp werd in 2008 verwacht dat het bbp zou toenemen tot index 261, wat meer is dan een verdubbeling in reële termen (tabel 5). De laatste

757

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

prognoses veronderstellen dat het slechts zal toenemen tot index 228, wat nog altijd meer is dan een verdubbeling. Voor het bbp per capita is het verschil tussen de eerste en de laatste prognose groter, door niet alleen een pessimistischere groeiprognose, ondanks de hypothese van een aanzienlijke groei van de bevolking. Vóór de crisis was de hypothese voor de toekomst, dat het bbp per capita kon toenemen tot index 227, nog altijd twee keer zo hoog. Onmiddellijk na de crisis werd de hypothese voor de toekomst verminderd tot index 186, minder dan het dubbele, en in de laatste hypothese tot slot worden de groeiverwachtingen nog verder verminderd tot index 166. Dit betekent dat over 45 jaar de groei nog zo’n 66% is. Is dit een verdere ‘seculaire stagnatie’? In reële termen is er nog een economische vooruitgang in de 45 komende jaar gelijkaardig aan de economische vooruitgang van de laatste 60 jaar. Binnen die macro-economische context wordt de duurzaamheid van de sociale bescherming voorgesteld in tabel 6. We beschouwen nu alleen de laatste prognose.6 Opmerkelijk is dat de uitgaven voor gezondheidszorg slechts zouden stijgen van 6 tot 6,1% (herinner u, de Europese prognoses gaan uit van een toenemende bevolking, dus een relatief jongere bevolking). Het is langdurige zorg die zal groeien van 2,1 tot 3,7% van het bbp. Als men daar de pensioenuitgaven aan toevoegt, is er een potentiële stijging van die drie categorieën van 9,9 tot 24,9% van het bbp. Maar in plaats van alleen te focussen op die relatieve percentages, kunnen we het opnieuw vertalen in uitgaven per capita voor ouderen, het reële niveau van sociale bescherming voor die personen boven de 65 in termen van pensioenen, gezondheidszorg en langdurige zorg7. Het stijgt van 32.000 tot 55.776 EUR, in reële termen een groei van zo’n 72% (index 2060 is 172). Wat overblijft voor inkomen voor de rest van de bevolking, opnieuw per capita, zal stijgen van 34.000 tot 56.793 EUR. Een groei van zo’n 65% in reële termen (index 2060 is 165). Het is een heel gestileerde berekening die aantoont dat, voor België, in de huidige hypothese, de verzorgingsstaat evolueert in lijn met het beschikbare inkomen voor de rest van de bevolking en omgekeerd. In goede tijden zal ze even welvarend zijn, in slechte tijden zal ze dat lagere pad volgen. Dat is wat verankerd is in een behoorlijk pay-as-you-go-verzorgingsstaatstelsel, waar uitkeringen gekoppeld zijn aan de globale inkomstenevolutie. Het is ook ingebed in de hypothesen die men maakt van toekomstverkenningen rond de verzorgingsstaat. Men kan moeilijk besluiten dat dit niet duurzaam is.

758

(6) Wees ervan bewust dat in deze Europese prognoses de recentste pensioenhervorming, waaronder de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd, niet was opgenomen. De Europese prognoses herzien door het Federale Planbureau (november 2015, p. 21) tonen dat de openbare kost van pensioenen slechts stijgt tot 13,0% van het bbp tegen 2060, vergeleken met de 15,1% van het bbp in tabel 6 gebaseerd op de Europese publicatie. Dit cijfer omvat trouwens in 2013 1,0% van het bbp voor invaliditeitsuitkeringen, en 0,4% van het bbp voor werkloosheid met bedrijfstoeslag. Het is dus een bredere definitie van pensioenen dan gebruikt in de Belgische rapporten van de Studiecommissie voor de vergrijzing, wat het hierboven vermelde risico van verwarring en gebrek aan transparantie illustreert. (7) Voor de eenvoud van de berekeningen maken we de hypothese dat vandaag slechts de helft van het gezondheidsbudget voor personen boven de 65 is en dat het zal stijgen tot ¾ tegen 2060.

19% 417

18% 381

In % van de totale bevolking

Bbp in miljard EUR

100

34.054 35.000 56.552

166

11,6

451

419

19%

2,2

11,6

13,5

874

812

26%

3,4

13,5

34.795 38.904 64.776

32.321 36.138 60.170

10,9

379

352

17%

1,9

Bron: eigen berekeningen op basis van Ageing Report 2009, 2012, 2015 van de Ageing Working Group (AWG).

Bbp per capita in prijzen 2013

Prijzenindex

166

34.054 35.000 56.552

Bbp per capita in EUR

228 138

871 15,4

417 11,9

381 11,2

Bbp in miljard EUR prijzen 2013

228

Bevolking (in miljoenen)

871

24%

3,6

15,4

10,9

2,2

2,0

184

11,9

11,2

Bevolking (in miljoenen)

2060

Bevolking +65 ( in miljoen)

2020

2010

index 2060 138

2020

2013

2060

AWG 2012 (prijzen 2010)

AWG 2015 (prijzen 2013)

186

124

231

184

Index 2060 124

11,3

509

443

20%

2,2

11,3

2020

12,3

992

863

27%

3,3

12,3

2060

87 35.519 45.051 80.647

30.916 39.212 70.195

10,7

380

331

17%

1,8

10,7

2008

AWG 2009 (prijzen 2007)

TABEL 5: WAT TOEKOMSTIGE DUURZAAMHEID ECHT BETEKENT, IN NOMINALE EN IN REELE TERMEN (PRIJZEN 2013)

227

115

261

178

index 2060 115

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

759

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Het spreekt voor zich dat met een toenemend aandeel van de bevolking boven de 65, ze recht zouden moeten hebben op een toenemend aandeel van het bbp. Bij een verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd tonen de herziene berekeningen van het Federaal Planbureau dat dit de pensioenkost zal verminderen met 2% van het bbp. Het is zelfs meer dan de bijkomende kost van langdurige zorg, zichtbaar in deze tabel (zo’n 1,6% van het bbp), wat aantoont dat een verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd langdurige zorg betaalbaarder maakt TABEL 6: WERKELIJKE SOCIALE BESCHERMING IN EUR PER CAPITA (PRIJZEN 2013) VERSCHOLEN ACHTER DE PUBLIEKE KOST VAN DE VERGRIJZING ALS % VAN HET BBP

AWG 2015 (prijzen 2013) 2013

2020

2060

34.054

35.000

56.552

Bbp per capita in EUR Gezondheidszorg als % van het bbp

6,0

5,9

6,1

102

Langdurige zorg (LZ) als % van het bbp

2,1

2,3

3,7

176

Totaal gezondheid + LZ als % van het bbp

8,1

8,2

9,8

121

2.043

2.065

3.450

169

715

805

2.092

293

Gezondheidszorg per capita in EUR LZ per capita in EUR Totaal gezondheid + LZ in EUR

2.758

2.870

5.542

201

Bbp ‒ gezondheid en LZ, per capita, in EUR

31.295

32.130

51.010

163

Pensioenen als % van het bbp

11,8

12,7

15,1

128

Pensioenen + gezondheid + LZ als % van het bbp

19,9

20,9

24,9

125

Pensioenen in EUR per capita

4.018

4.445

8.539

213

Pensioenen + gezondheid + LZ per capita in EUR

6.777

7.315

14.081

208

Bbp ‒ pensioenen – gezondheid – LZ, per capita

27.277

27.685

42.471

156

17,7

18,9

23,7

134

Personen boven de 65 als % van de totale bevolking Vergrijzingskost van 65+ in EUR per capita

5.755

6.402

13.219

230

Vergrijzingskost in EUR per persoon boven de 65

32.514

33.874

55.776

172

Rest van het bbp per capita

28.299

28.598

43.333

153

Rest van het bbp per persoon onder de 65

34.385

35.262

56.793

165

1,04

Verhouding evolutie resources +65/65Bron: eigen berekeningen gebaseerd op 2015 Ageing Report.

760

index 2060 166

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

8. BESLUIT

De staat van de verzorgingsstaat in België gedurende de laatste vijf tot zeven jaar werd gekenmerkt door een aanzienlijke demografische en economische ommekeer. België wordt gekenmerkt door een noemenswaardige bevolkingstoename in de voorbije (twee) decennia, vergelijkbaar met de babyboom in de periode 1945-1965. Deze demografische trend op dit moment wordt ook verder voorspeld voor de toekomst. Met een bevolkingsgroeicijfer van soms 1% per jaar, is het begrijpelijk dat de globale economische crisis die ons tweemaal treft, nog meer het inkomen per capita beïnvloedt. Het stabiliseerde de laatste zeven jaar. De globale uitgave van de verzorgingsstaat bleef echter gehandhaafd, hoewel door opeenvolgende regeringen een verdere lijst van hervormingen werd gelanceerd om vroegtijdige arbeidsuittreding te vermijden, wat resulteerde in de klim van de wettelijke pensioenleeftijd tegen 2025 en 2030. Er werden al besparingsmaatregelen in gezondheidszorg geïmplementeerd in het verleden en in langdurige zorg liet de openbare financiering verdere uitbreiding toe. De zesde staatshervorming decentraliseerde deze pijler van de sociale bescherming aanzienlijk naar de gewesten. We zien dat elk gewest op zoek is naar zijn eigen pijler van de sociale bescherming met zijn eigen ontwerp. Een niet-dramatiserende interpretatie van de toekomstprognoses van de verzorgingsstaat toont de betaalbaarheid en duurzaamheid ervan aan, maar vooral dat het een gemeenschappelijk groeipad voor de afhankelijke en oudere bevolking en de rest van de bevolking impliceert. Het is de kern van een behoorlijk pay-as-yougo-stelsel van sociale zekerheid. De eerste pijler van de sociale bescherming is echter beperkt en wordt ofwel gekenmerkt door lage uitkeringen ofwel door hoge eigen bijdragen. Er is een aanhoudend geloof in een tweede pijler, hoewel de feiten aantonen dat het wellicht te laat en zeker te weinig is om een dergelijke pijler te ontwikkelen. We denken dat het zelfs niet wenselijk is. Het zal zeker ook niet tot stand komen zonder bijkomende bijdragen. Een verder verbeterd pay-as-you-go-stelsel zou de financiering uitstellen en zou dus de huidige problemen van stagnatie en overheidstekorten niet vergroten. Maar vroeg of laat, geconfronteerd met een toenemend aandeel van de bevolking boven de pensioenleeftijd, of afhankelijk, zullen die bijdragen moeten verhogen. Door het risico van de eerste pijler te verminderen tot een basisstelsel zou het socialeverzekeringskarakter van de Belgische verzorgingsstaat ‒ indien niet in cijfers, dan toch in het debat ‒ wel eens kunnen verwateren en uitnodigen tot verdere privatisering. Dit is echter geen economische keuze maar een politieke. Uitstel van de verbetering van de eerste pijler of de financiering ervan zou echter kunnen leiden tot ‘privatisering bij verstek’. (Vertaling) 761

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

REFERENTIES

Bauger, L., The use of tax expenditures in times of fiscal consolidation, Economic Papers, No 523, DG ECFIN, 2014. Bijzondere wet met betrekking tot de Zesde Staatshervorming, 6 januari 2014, Belgisch Staatsblad, 2014. Bisciari, P., Eugène, B., Melyn, W., Schoonackers, R., Stinglhamber, P., Van Meensel, L. en Van Parys, S., Analyse van het beleid tot sanering van de Belgische overheidsfinanciën, Economisch Tijdschrift NBB, juni 2015, 2015. Commissie pensioenhervorming 2020-2040, Een sterk en betrouwbaar sociaal contract. Voorstellen van de Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 voor een structurele hervorming van de pensioenstelsels, Rapport Juni 2014, 2014. Commissie pensioenhervorming 2020-2040, Zware beroepen, deeltijds pensioen en eerlijke flexibiliteit in het pensioensysteem ‒Aanvullend advies van de Commissie Pensioenhervorming 2020-2040, Rapport april 2015, 2015. De Callataÿ, E. en Thys-Clément, F. (eds.), The return of the deficit, Public Finance in Belgium over 2000-2010, Leuven University Press, 2012. De Greef, V., Les structures pour personnes âgées et la sixième réforme de l’Etat: Homes sweet homes?, in Uyttendaele, M. en Sautois, J. (eds.), La sixième réforme de l’Etat (2012-2013). Tournant historique ou soubresaut ordinaire?, Brussel, Anthemis pp. 429-448, 2014. De Wispelaere, F. en Pacolet, J., ESPN Thematic Report on work-life balance measures for persons of working age with dependent relatives – Belgium, Europese Commissie, DG Werkgelegenheid en Sociale Zaken/Europees Netwerk inzake Sociaal Beleid, 2016. Economic Policy Committee, Budgetary challenges posed by ageing population: the impact on public spending on pensions, health and long-term care for the elderly and possible indicators of the long-term sustainability of public finances, Brussel, 2001. Economic Policy Committee, Reform challenges facing public pension systems: the impact of certain parametric reforms on pension expenditure, 2002.

762

Englert, M., Fasquelle, N., Festjens, M. J., Lambrecht, M., Saintrain, M., Streel, C., en Weemaes, S., Verkenning van de financiële evolutie van de sociale zekerheid 20002050. De vergrijzing en de leefbaarheid van het wettelijk pensioensysteem, Federaal Planbureau, Brussel, 2002.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

Europese Commissie, The 2009 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2008-2060), European Economy 2|2009, 444 p., 2009. Europese Commissie, The 2012 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060), European Economy 2|2012, 470 p., 2012. Europese Commissie, The 2012 Ageing Report. Underlying Assumptions and Projection Methodologies, European Economy 8|2014, 436 p., 2014. Europese Commissie, The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060), European Economy 3|2015, 404 p., 2015. Federaal Planbureau, Economische vooruitzichten 2002-2007, Brussel, Federaal Planbureau, 2002. Federaal Planbureau, Economic Policy Committee’s Ageing Working Group, Belgium: Country Fiche 2015, Updated version including the Belgian 2015 pension reform, Brussel, 2015. Federale Overheidsdienst Financiën, Stabiliteitsprogramma van België 2003-2005, Brussel, november 2002. Federale overheidsdienst Sociale zekerheid, Vade Mecum van de financiële en statistische gegevens over de sociale bescherming in België, Brussel, 2015. Gosuin, D., Un moratoire sur la création de lits en maison de repos, Minister van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Werkgelegenheid, Economie, Beroepsopleiding. Hoge Raad van Financiën, Studiecommissie voor de vergrijzing, Jaarlijks verslag, Brussel, 2002-2015. Nationale Bank van België, Verslag 2002: Deel 1 Economische en financiële ontwikkeling, Brussel, 2003. Pacolet, J., L’Etat-providence en Belgique, in Van den Bempt, P. (ed.), L’Union économique et monétaire et l’économie belge, reflets et perspectives de la vie économique, Brussel, De Boeck Université, pp. 91-106, 1997. Pacolet, J., De verzorgingsstaat in België, in Van den Bempt, P. (ed.), De economische en monetaire unie en de Belgische economie, Antwerpen, Intersentia, pp. 101-118, 1997. 763

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Pacolet, J., The State of the Welfare State in Belgium around 1997, in Pacolet, J. (ed.), The State of the Welfare State in Europe Anno 1992 and Beyond, Toronto/Leuven, APF, ETUI/HIVA-KU Leuven, pp. 249-279, 2003. Pacolet, J. en Coudron, V., Situation de l’Etat-providence en Belgique en 2005, Revue belge de sécurité sociale, red. Pacolet, J., L’état de l’Etat-providence dans l’UE en 1992 et dix ans plus tard avec dix nouveaux Etats membres, pp. 591-625, 2006. Pacolet, J. en Coudron, V., De staat van de verzorgingsstaat in België omstreeks 2005, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, red. Pacolet, J., De staat van de verzorgingsstaat in de EU anno 1992 en tien jaar later met tien nieuwe lidstaten, pp. 589-622, 2006. Pacolet, J. en Bouten, R., Pensioenen en pensioenfondsen: Complementair of concurrentieel?, Leuven, HIVA-KU Leuven, 2000. Pacolet, J., Bouten, R., Lanoye, H. en Versieck, K., Social Protection for Dependency in Old Age. A Study of the Member States and Norway, Aldershot, Ashgate, 2000. Pacolet, J., Deliège, D., Cattaert, G., Coudron, V., Peetermans, A., Artoisenet, C., Leroy, X. en Swine, C., Vergrijzing, gezondheidszorg en ouderenzorg in België, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, vol. 4, 2005. Pacolet, J. en De Coninck, A., De financiering van de residentiële ouderenzorg. Het perspectief van de voorzieningen, Steunpunt Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, 2015. Pacolet, J. en De Wispelaere, F., Arbeidsongeschiktheid in aantallen en budgetten, Brussel, Kenniscentrum Arbeidsongeschiktheid RIZIV, 54 p., 2016. Pacolet, J., De Wispelaere, F. en Vanormelingen, J., De ontbrekende schakel: een echte meerwaardebelasting voor België, Leuven, HIVA-KU Leuven, 2014. Pacolet, J., De Wispelaere, F. en Vanormelingen, J., Le chaînon manquant: un véritable impôt sur les plus-values en Belgique. Résumé, Leuven, HIVA-KU Leuven, 2014. Pacolet, J. en Strengs, T., Pensioenrendement vergeleken. Vergelijking van de performantie van de eerste versus de tweede en derde pensioenpijler, HIVA-KU Leuven, 2009. Pacolet, J. en Strengs, T., De kost van fiscale en parafiscale uitgaven en ontwijking in België, HIVA-KU Leuven, 2011. 764

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

Pacolet, J. en Strengs, T., Le coût des dépenses fiscales et parafiscales et de l’évasion en Belgique. Résumé, HIVA-KU Leuven, 2011. Pacolet, J. en Vandersteen, A., Bestaat de spaarparadox in België, CoViVE, Ouderen in Vlaanderen: een terugblik in de toekomst, Antwerpen, UA, 2007. Pacolet, J., Van Opstal, W. en Borghgraef, M., Wie betaalt de social profit in Vlaanderen?, Leuven, HIVA-KU Leuven, 2007. Pacolet, J. en Verschueren, W., Een uitkeringsafhankelijkheidsratio voor België?, Leuven, HIVA-KU Leuven, 2007. Pacolet, J., Vanormelingen, J. en De Coninck, A., ESPN Thematic Report on Retirement regimes for workers in arduous or hazardous jobs – Belgium, Europese Commissie, DG Werkgelegenheid en Sociale Zaken/Europees Netwerk inzake Sociaal Beleid, 2016. Pacolet, J. en Versieck, K. (eds.), The State of the Welfare State Anno 1992. Volume 2: Report on the Member States, EU 12 B, D, DK, E, F, G, I, Leuven, HIVA, 1997. Parliamentary Question Alain Onkelinx to Minister M. Prévot, Parlement de Wallonie, L’assurance autonomie pour personnes hébergées en institutions, 12 mei 2016. Schepers, W., Nicaise, I., Pacolet, J., Segaert, S., Vanormelingen, J. en De Coninck, A., ESPN Country Profile ‒ Belgium, European Commission, DG Werkgelegenheid en Sociale Zaken/Europees Netwerk inzake Sociaal Beleid, 2015. Schepers, W., Nicaise, I., Pacolet, J., Segaert, S., Vanormelingen, J. en De Coninck, A., ESPN Country Profile ‒ Belgium, European Commission, DG Werkgelegenheid en Sociale Zaken/Europees Netwerk inzake Sociaal Beleid, 2016. Social Protection Committee (SPC) and the European Commission (DG EMPL), The 2015 Pension Adequacy Report: current and future income adequacy in old age in the EU. Part I, Brussel, 2015. Van Mechelen, N., Bogaerts, K. en Cantillon, B., De welvaartsevolutie van de bodembescherming in België, Duitsland, Frankrijk en Nederland, FOD Sociale Zekerheid Working Paper Nr. 2, 2007.

765

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

INHOUDSTAFEL DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN BELGIE OMSTREEKS 2015

1. INLEIDING

725

BESLUITEN VAN HET VORIGE VERSLAG OVER BELGIE

725

DEMOGRAFIE, ECONOMISCHE GROEI EN SOCIALE BESCHERMING

726â&#x20AC;&#x192;

3.1. BELANG VAN DE METING VAN HET BBP PER CAPITA 726 3.2. DE IMPACT VAN BEGROTINGSCONSOLIDATIE OP DE VERZORGINGSSTAAT 730 3.3. DE ONTWIKKELING VAN HET BELGISCHE SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL: GESUBSIDIEERDE JOBCREATIE EN EEN HOGER AANTAL UITKERINGSGERECHTIGDEN 734 4.

766

PENSIOENEN

739

5. ZIEKTEVERZEKERING

746

LANGDURIGE ZORG

752

TOEKOMSTIGE DUURZAAMHEID

757

8. BESLUIT

761

REFERENTIES

762

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING. HERVORMING VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN NEDERLAND: 2010-20151 DOOR LEI DELSEN Radboud Universiteit, Institute for Management Research, Nijmegen, Nederland en Network on Pensions, Aging and Retirement (Netspar)

1. INLEIDING

De belangrijkste onderzoeksvraag die wordt beantwoord in deze tekst, is in welke richting het socialebeschermingsstelsel in Nederland evolueert en hoe deze evolutie van het Nederlandse stelsel voor sociale bescherming wordt beïnvloed door economische factoren en economische argumenten. Bij het antwoorden op deze vraag wordt aandacht besteed aan de impact van de Economische en Monetaire Unie (EMU), de vergrijzing van de Nederlandse bevolking en de impact van de recente economische crisis. Dit artikel actualiseert het rapport over de hervorming van de verzorgingsstaat in Nederland (Delsen, 2012) voor de vierde (2010) conferentie ‘De Staat van de verzorgingsstaat in EU anno 1992 en 15 jaar later’. Er wordt speciaal aandacht besteed aan het pensioenstelsel en de curatieve gezondheidszorg en verzekeringen voor langdurige zorg. Feiten en cijfers voor de periode 2010-2015 over de evolutie van de Nederlandse sociale bescherming worden vergeleken met de vorige trends. De structuur van dit artikel is als volgt. In Deel 2 worden de macro-economische trends en de relatie met het begrotingsbeleid gedurende het laatste decennium geschetst. Er worden ook enkele macrogegevens over Nederlandse socialezekerheidsuitgaven en ontwikkelingen van de arbeidsmarkt voorgesteld en gekoppeld aan het begrotingsbeleid en de crisis. De volgende delen brengen de inhoud van enkele grote hervormingen in de Nederlandse verzorgingsstaat van de laatste jaren. Deel 3 schetst (1) Dit document werd voorgesteld op de vijfde conferentie ‘De Staat van de verzorgingsstaat in EU anno 1992 en 20 jaar later’, georganiseerd door het Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving (HIVA) van de Universiteit van Leuven (KU Leuven) voor en in samenwerking met het Europees Centrum voor Werknemersvragen (Europäisches Zentrum für Arbeitnehmerfragen, EZA), Leuven, 19-20 oktober 2015. Nuttige opmerkingen van Jozef Pacolet worden dankbaar erkend.

767

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

de eerste stappen naar een participatiesamenleving, gezet na de eeuwwisseling, en plaatst die binnen de modellen ontwikkeld door Titmuss en Esping-Anderson. Deel 4 behandelt de recente hervormingen in curatieve gezondheid en langdurige zorg, met de politieke realisatie van de participatiesamenleving. De pensioenen vervroegde uittredinghervormingen worden besproken in deel 5. Het document eindigt met een beleidsvooruitzicht. 2.

MACRO-ECONOMISCHE ACHTERGROND EN OVERHEIDSFINANCIEN

2.1.

ECONOMISCHE GROEI

De groeicijfers van de Nederlandse economie vertonen aanzienlijke schommelingen: periodes van economische groei boven het EU-gemiddelde worden gevolgd door periodes van economische groei onder het EU-gemiddelde (zie Figuur 1). Een deel van deze schommelingen wordt veroorzaakt door procyclisch begrotings- en pensioenbeleid. In het voorbije decennium werden bezuinigingsmaatregelen genomen om de financiële houdbaarheid te beveiligen, de Nederlandse verzorgingsstaat te vrijwaren en het overheidstekort en de overheidsschuld te verminderen. In 2003 verplichtte het stabiliteits- en groeipact (SGP) om een bezuinigingsprogramma te implementeren, toen de Nederlandse economie nog zwak was. Als reactie op de bevriezing van de ambtenarenlonen en uitkeringen in 2004 en 2005, de verhoging van pensioenbijdragen om de funding ratio’s van de pensioenfondsen te herstellen, en de onzekerheden rond de door de regering-Balkenende II aangekondigde hervorming van de gezondheidssector en de pensioenhervorming, verhoogden Nederlandse burgers hun privéspaargeld om het kleinere veiligheidsnet van de overheid te compenseren. In het rapport bij de derde EZA-conferentie in 2005 (Delsen, 2006) werd geconcludeerd dat dit gedeeltelijk verklaart waarom Nederland in 2002 en 2003 de langste recessie kende sinds Wereldoorlog II. FIGUUR 1: VOLUMEGROEI VAN HET BRUTO BINNENLANDS PRODUCT IN NEDERLAND, 2000-2016 (%)

Bron: CPB (2015). 768

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

De Nederlandse economie werd zwaar getroffen door de financiële en economische crisis van 2008; de economie kromp met 3,8% in 2009 (zie Figuur 1). Om de stabiliteit van het financiële systeem te vrijwaren, werden de banken Fortis Nederland en ABN Amro genationaliseerd (kosten 16,8 miljard EUR) in 2008, gevolgd door SNS Reaal (kosten 3,7 miljard EUR) in 2013. Uiteindelijk zullen de aandelen opnieuw worden verkocht. In 2009 en 2010 geven de regering-Balkenende IV en de Provincies en gemeenten samen bijna 7,5 miljard EUR uit om de tewerkstelling, de bouw, de vastgoedmarkt en een duurzame economie te stimuleren. Er werd ook overeengekomen dat er een begin zal worden gemaakt voor het herstel van de overheidsfinanciën in 2011 op voorwaarde dat er voldoende economische groei is. De Nederlandse regering reageerde op de crisis in lijn met het document van Reinhart en Rogoff (2010), waarin wordt gesteld dat een hoge schuld nadelig is voor de economische groei en landen zelden uit hun schulden groeien. Vanaf 2011 werden door het kabinet-Rutte I aanzienlijke besparingen op de uitgaven, een loonbevriezing in de overheidssector en belastingverhogingen ingevoerd. Het totale besparingspakket van de twee kabinetten-Rutte voor de periode 2011-2017 bedraagt 54 miljard EUR, om te voldoen aan de begrotingsdoelstelling opgelegd door het EMU. Berekeningen door het Internationaal Monetair Fonds tonen dat de begrotingsmultiplicators van de geplande begrotingsconsolidatie tijdens de crisis werden onderschat voor beide zijden van de begrotingsbalans. Sterkere geplande begrotingsconsolidatie werd in verband gebracht met lagere groeicijfers dan verwacht (Blanchard en Leigh, 2013). De Nederlandse economie kende drie recessies (drievoudige dip) tijdens de laatste jaren (2009, 2012 en 2013) (zie Figuur 1). Het bezuinigingsbeleid verergerde de recessies en verklaart gedeeltelijk waarom de Nederlandse economische groei achterop hinkte in de eurozone in 2012 en 2013, en de zwakke prestatie tegenover de buurlanden. Ramingen door het Centraal Planbureau (CPB) tonen dat bezuinigingsmaatregelen de jaarlijkse economische groei zullen verminderen met 0,3-0,4%-punten tussen 2011 en 2017. In 2015 is de economie aan het herstellen. CPB schat dat de Nederlandse economie zal groeien met 2,0% in 2015 en 2,4% in 2016 (zie Figuur 1). Deze groei van het bbp wordt vooral veroorzaakt door binnenlandse uitgaven. Er is een procyclische belastingvermindering van 5 miljard EUR voor tewerkgestelden gepland voor 2016, het jaar vóór de volgende verkiezingen. 2.2. OVERHEIDSFINANCIEN

In 1993 bereikte de schuldquote zijn hoogtepunt (78%). De economische groei boven het EU-gemiddelde tussen 1994 en 1999 verminderde die aanzienlijk. In 2000 was de ratio 51,4% en 42,4% in 2007 (zie Figuur 2). In het rapport Generatiebewust beleid van 2000 pleitte de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) voor een versnelde aflossing van de overheidsschuld. In hetzelfde jaar 769

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

kondigde het paarse kabinet-Kok I aan de overheidsschuld af te lossen in 25 jaar tijd. Aflossing van de hele overheidsschuld in één generatie was ook het doel van de verschillende kabinetten-Balkenende tussen 2002 en 2010 om de stijgende kosten gepaard gaande met de vergrijzing van de bevolking te financieren (Delsen, 2009). FIGUUR 2: BRUTO OVERHEIDSSCHULD, 2000-2016 (% VAN HET BBP)

Bron: CPB (2015).

Ook de kabinetten-Rutte beschouwen aflossing van de overheidsschuld als een vorm van besparing, nodig voor houdbare overheidsfinanciën op lange termijn (vergrijzing, ouderdomspensioen, kosten gezondheidszorg) en om een last voor het nageslacht te voorkomen. Nederland heeft de houdbaarheid van de begroting op lange termijn aanzienlijk verbeterd door de leeftijdgerelateerde druk op overheidsbegrotingen te verzachten. Pensioenhervormingen hebben de verwachte pensioengerelateerde stijgingen van de overheidsuitgaven meer dan gehalveerd (OESO, 2014). De beleidsreactie op de financiële en economische crisis veroorzaakte een forse achteruitgang in de overheidsfinanciën. De overheidsschuld overschreed de bovengrens van 60% in 2011, bereikte haar hoogtepunt in 2014 (67,9%) en zal naar verwacht dalen tot 66,4% in 2015 en 64,5% in 2016, gedeeltelijk door de conjunctuurcyclus, het begrotingsbeleid en de verkoop (met verlies) van aandelen in ABN Amro (zie Figuur 2). Een overheidsschuld van nul is onverstandig (Delsen, 2009). Om sterker uit een economische crisis te geraken zijn er extra investeringen vereist. Als een hoger tekort of een hogere schuld leidt tot meer en beter menselijk en fysiek kapitaal en basisonderzoek en fundamenteel onderzoek om nieuwe kennis te verwerven, genereert het (meer) economische groei in de toekomst. Schuldfinanciering is geen probleem, aangezien rentebetalingen en aflossing kunnen worden gefinancierd uit de bijkomende belastinginkomsten. De huidige lage intrestvoeten laten de overheid toe goedkoper te lenen en ze maken meer investeringen kosteneffectief.

770

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

FIGUUR 3: FINANCIELE OVERHEIDSBALANS (EMU-BALANS), 2000-2016 (% VAN HET BBP)

Bron: CPB (2015).

De financiële en economische crisis sloeg de balans van de overheidsbegroting om van een overschot van 0,2% in 2008 in een tekort boven het niveau van 3%, bepaald in de SGP voor meerdere jaren: 5,4% van het bbp in 2009, en geleidelijk dalend tot 3,9% in 2012. Vanaf 2013 is het opnieuw onder het niveau van 3% (zie Figuur 3). Het EMU-tekort zal naar verwacht dalen tot -2,1% in 2015 en -1,4% in 2016. De herstellende economie, die leidt tot hogere belastinginkomsten en lagere uitgaven voor sociale uitkeringen, zijn verantwoordelijk voor de geschatte daling van het financiële tekort. 2.3.

SOCIALE ZEKERHEID EN DE ARBEIDSMARKT

De hervorming van de Nederlandse verzorgingsstaat wordt zwaar beïnvloed door periodes van groei en stagnatie. In 1982 werden de begrotingsconsolidatie en hervorming van de sociale zekerheid opgestart door de eerste regering-Lubbers; ze werd verdergezet door de twee kabinetten-Kok, de vier kabinetten-Balkenende evenals tot op heden door de regeringen-Rutte I en II. Nederlandse Coalitieovereenkomsten 1982-2012 vertonen continuïteit in de beleidspunten: controle van de collectieve uitgaven, vermindering van het begrotingstekort en activering arbeidsmarkt en socialezekerheidsbeleid. Begrotingsconsolidatie werd en wordt nog steeds nagestreefd om ruimte te creëren om de verwachte kosten in verband met de vergrijzing van de Nederlandse bevolking te beheren, alsook voor de werking van automatische begrotingsstabilisatoren met betrekking tot het EMU-lidmaatschap. Belastingen en socialezekerheidsbijdragen verminderen om de collectieve last te verlichten en een boost te geven aan tewerkstelling, zijn hier een onderdeel van. In het begin van de jaren tachtig waren de socialezekerheidsuitgaven als percentage van het bbp ongeveer 19%. Ze zakten naar 10,7% in 2000 (zie Figuur 4). Socialezekerheidsuitgaven (exclusief gezondheidszorg) zijn een automatische economische stabilisator: het niveau

771

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

van de socialezekerheidsuitgaven is het spiegelbeeld van de conjunctuurcyclussituatie. Trage bbp-groei in 2002 en 2003 (zie Figuur 1) en na de crisis van 2008 gaat gepaard met een stijging in de overheidsuitgaven voor sociale zekerheid. Door het economische herstel en de sterke daling in werkloosheidsuitkeringen wordt geschat dat de totale uitgave voor sociale zekerheid zal dalen van 12,6% van het bbp in 2014 tot 12,1% in 2016. De uitgaven voor ouderdomspensioenen en invaliditeitsuitkeringen, als percentage van het bbp, vertoonden kleine dalingen, gedeeltelijk door de veroudering van de Nederlandse bevolking. FIGUUR 4: OVERHEIDSUITGAVEN VOOR SOCIALE ZEKERHEID IN NEDERLAND, 2000-2016 (% VAN HET BBP)

Bron: CPB (2015).

772

In het rapport bij de vierde EZA-conferentie in 2010 werd geconcludeerd dat de gevolgen van de crisis voor de Nederlandse arbeidsmarkt beperkt zijn gebleven. Ze werden gedeeltelijk gedempt door de tijdelijke werknemers en uitzendkrachten die verdwenen van de arbeidsmarkt, de stijging van zelfstandigen zonder personeel, werktijdverkorting en deeltijdsewerkloosheidsverzekering (Delsen, 2012). Tijdens het laatste decennium steeg het aandeel tewerkgestelde mensen met precaire arbeidsovereenkomsten zonder een vaste relatie of bepaalde duur, d.i. flexibele arbeidsrelaties, van 15% in 2004 tot 22% in 2014; vooral na 2011 was de stijging uitgesproken. In dezelfde periode steeg het aandeel zelfstandigen, vooral die zonder personeel, van 8% naar 12%. Het steeg continu sinds 2009. Moonlighting (banen cumuleren) steeg van 5,6% van alle tewerkgestelden in 2004 naar 7,5% in 2014. Ongeveer de helft van hen heeft meer dan een baan om rond te komen (Chkalova et al., 2015). Het werkloosheidspercentage is nog steeds ĂŠĂŠn van de laagste in de EU. Volgens Eurostat was het voor seizoensinvloeden gecorrigeerde werkloosheidspercentage in Nederland 5,5% in september 2012, 7,1% in september 2014 en 6,8% in september 2015. In de jaren na de crisis wordt de werkloosheid onderschat met 15%. Het aantal werklozen die een baan zoeken, steeg van 318.000 (3,7% van de arbeidskrach-

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

ten) in 2008 tot 660.000 (7,4% van de arbeidskrachten) in 2014 (CPB, 2015). Het aantal ontmoedigde werknemers verdubbelde bijna van meer dan 50.000 in 2008 tot bijna 100.000 in 2014 (De Graaf-Zijl et al., 2015). Van 2013 tot 2018 zal de begroting van de werkloosheidsinstantie UWV om werklozen te helpen bij het vinden van een baan, worden gesnoeid met 25% (De Deken en Maarse, 2013). In 2014 steeg het aantal werkloosheidsuitkeringen met 2.000 tot 438.000 en het aantal socialebijstandsuitkeringen steeg met 18.000 tot 377.000. Een totaal van 815.000 begunstigden in 2014. Nederland is het enige EU-land met een algemeen invaliditeitsprogramma dat geen onderscheid maakt tussen arbeidgerelateerde ongevallen en niet-arbeidgerelateerde ongevallen. Het aantal rechthebbenden op een invaliditeitsuitkering bereikte zijn hoogtepunt van bijna een miljoen mensen in 2003 (zie Delsen, 2012). Na een decennium van dalingen steeg het aantal invaliditeitsuitkeringen voor het eerst met 2.000 tot 810.100 (9% van de arbeidskrachten) in 2014, wat suggereert dat invaliditeitsregelingen worden gebruikt als een ontslagmiddel. Op 1 januari 2015 verving de Participatiewet de Wet Werk en Bijstand, WWB, de Wet Sociale Werkvoorziening, WSW en een groot deel van de Wet Werk en Arbeidsondersteuning Jonggehandicapten, Wajong. Ongeveer 700.000 mensen die kunnen werken maar steun nodig hebben, vallen onder de nieuwe participatiewet. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor hun ondersteuning. De geraamde jaarlijkse besparing zal geleidelijk stijgen tot 0,4 miljard EUR in 2017. Het doel van de Participatiewet is dat zoveel mogelijk mensen met of zonder een handicap een betaalde baan vinden bij een gewone werkgever. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen workfare en welfare. Voor gedeeltelijk jonggehandicapten worden de uitkeringen verminderd. De verplichting om algemeen aanvaardbaar werk te doen in de Wet Werk en Bijstand wordt uitgebreid met de verplichting van een tegenprestatie naar vermogen naast of boven op gewone tewerkstelling voor mensen die een beroep doen op de solidariteit van de maatschappij, d.i. uitkeringsontvangers. De Nederlandse ervaring met hervorming van de invaliditeitsuitkering toont dat er schadelijke effecten voor gezondheid kunnen optreden als de nieuwe baan niet overeenkomt met de gezondheidsproblemen van de persoon. De extra kosten van ziekenhuisopnames kunnen aanzienlijk zijn en moeten in aanmerking worden genomen bij de hervorming (bezuinigingen) van de sociale zekerheid (Gielen en GarcĂa-GĂłmez, 2015). 3.

DE EERSTE STAPPEN NAAR EEN PARTICIPATIESAMENLEVING

Een verzorgingsstaat is een land met een democratische grondwet, waar productie grotendeels wordt beheerd door een prijsmechanisme en waar de regering zijn burgers een aanvaardbare levensstandaard probeert te garanderen via een combinatie van raadpleging, regulering en activering van het begrotingsmechanisme. Elke verzorgingsstaat is het resultaat van een heel specifieke nationale geschiedenis en cultuur. De Nederlandse cultuur wordt gekenmerkt door solidariteit en gelijkheid. 773

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

De Nederlandse verzorgingsstaat is gebaseerd op solidariteit en gelijkheid. Het poldermodel is diep geworteld in de consensusgerichte cultuur van de Nederlanders. Een typisch Nederlands kenmerk is, dat de regering en de sociale partners betrokken zijn bij de voorbereiding, formulering en implementatie van het beleid. Volgens de tripartiete Sociaal-Economische Raad (SER, 2006), het belangrijkste adviesorgaan voor sociaaleconomisch beleid voor de overheid, moeten de arbeidsmarkt en socialezekerheidsinstellingen mensen in staat stellen en aanmoedigen om economisch onafhankelijk te zijn. De Sociaal-Economische Raad zag een brede consensus in de Nederlandse maatschappij om de reactieve en passieve Nederlandse verzorgingsstaat te hervormen tot een meer proactieve en activerende verzorgingsstaat. De verzorgingsstaat moet worden vervangen door een participatiesamenleving. In een dergelijke samenleving staat betrokkenheid centraal. Alle Nederlandse burgers hebben het recht om hun talenten te ontwikkelen en de plicht om die talenten te gebruiken in dienst van de maatschappij. Betrokkenen hebben een verantwoordelijkheid en moeten een actieve houding aannemen. Een activerende participatiesamenleving vereist een arbeidsmarkt die voldoende flexibel is om zich aan te passen aan veranderende omstandigheden. In deze benadering staat werkzekerheid (inzetbaarheid) centraal eerder dan baanzekerheid (SER, 2006). Titmuss (1974) onderscheidt drie socialebeleidsmodellen: het residuele verzorgingsmodel, het industriële prestatiegebonden model en het institutionele redistributieve model. Deze drie sociale beleidsmodellen komen grotendeels overeen met de drie verzorgingsstaattypes in Europa volgens Esping-Andersen (1990): de liberale, de corporatistische en de sociaaldemocratische verzorgingsstaten. Esping-Andersen plaatst de Nederlandse verzorgingsstaat in het corporatistische model, terwijl Sapir (2006) vindt dat Nederland tot het Scandinavische model behoort. De Nederlandse verzorgingsstaat is inderdaad een hybride model. In het midden van de jaren 2000 kan die het best worden gekenmerkt als ergens tussen de sociaaldemocratische en de corporatistische verzorgingsstaat. Vorige hervormingen bevatten echter ook elementen van de liberale verzorgingsstaat, d.i. privatisering van de sociale zekerheid en de marktinvoering bij de verstrekking van sociale bescherming alsook hervormingen die de individuele verantwoordelijkheid benadrukken (De Mooij, 2006). Sinds de jaren 1980 is allocatie de centrale doelstelling geworden in het Nederlandse economische beleid en de overheidsfinanciën. Stabilisatie en (her)verdeling hebben minder beleidsaandacht gekregen. Er is in Nederland een verschuiving gebeurd van een model gebaseerd op gelijkheid en collectieve solidariteit naar een model gebaseerd op keuzevrijheid en individuele verantwoordelijkheid. De universele rechten bleven intact, maar de toegang is steeds selectiever en voorwaardelijker geworden. Rapporten bij vorige EZA-conferenties tonen ook dat er meer nadruk wordt gelegd op activering (zie Delsen, 2006; 2012). Workfare werd geïntroduceerd in de sociale bijstand in 1990. Ziekte- en invaliditeitsverzekeringen werden geprivatiseerd in 1996 en 1998. Financiële risico’s werden verschoven naar firma’s via ervaringsrating. Vanaf 774

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

2004 zijn werkgevers volledig verantwoordelijk voor ziekteverlof gedurende de eerste twee jaar. In 2004 werd in de sociale bijstand (Wet Werk en Bijstand, WWB) passieve inkomenssteun vervangen door activerende inkomenssteun en arbeidsparticipatie; ‘geschikt werk’ werd vervangen door ‘algemeen aanvaard werk’. In 2006 voerde de invaliditeitshervorming een onderscheid in tussen gedeeltelijk werkongeschikte individuen (workfare) en volledig en permanent werkongeschikte personen (welfare). Bovendien vond er decentralisatie plaats van het centrale naar het lokale niveau. In 2004 werd sociale bijstand (WWB) en in 2007 werden socialeondersteuningsdiensten (Wet Maatschappelijke Ondersteuning, WMO) de verantwoordelijkheid van gemeenten. De laatste jaren werd het aantal specifieke subsidies van de centrale overheid voor de gemeenten aanzienlijk verminderd, terwijl de algemene subsidies voor gemeenten (uitgave-autonomie) aanzienlijk werden verhoogd. De tegenstelling tussen decentralisatie en centralisatie is een klassiek bestuurskundig probleem. De argumenten efficiëntie en effectiviteit ten voordele van decentralisatie kunnen ook worden gebruikt als redenen om te centraliseren. (De)centralisatie zal dus altijd gebaseerd zijn op politieke argumenten. Decentralisatie van verantwoordelijkheid naar de lokale overheden laat personaliseren en op maat gemaakte oplossingen toe. Het betekent echter ook dat elke gemeente het wiel opnieuw moet uitvinden, en het houdt kosten voor beleidsontwikkeling in. Een beleid (beste praktijken) kopiëren van een andere gemeente vermijdt deze ontwikkelingskosten, maar maakt aanpassingen aan specifieke, lokale omstandigheden ook moeilijker. Het dalende aantal Nederlandse gemeenten en hun toenemende omvang verminderen de mogelijkheden om te personaliseren. Gemeenten hebben een financiële incentive om deelname aan stelsels en programma’s te ontmoedigen. Bovendien komt er meer wettelijke ongelijkheid, ongelijke behandeling van gelijke gevallen tussen de gemeenten. De fundamentele hervormingen van de verschillende verzorgingsstaatregelingen, vooral in het ziektekostenstelsel (Zorgverzekeringswet, Zvw) in 2006 en in sociale ondersteuning (WMO) in 2007, betekenen een verdere afwijking van het Rijnland-model in de richting van het Angelsaksische model. Deze hervormingen leggen nog meer nadruk op concurrentie, decentralisatie van de centrale overheid naar de gemeenten en individuele verantwoordelijkheid. De ontwikkeling van de burgermaatschappij door verschillende regeringen past hierin. Er werden steeds meer verantwoordelijkheden in handen gegeven van de mensen om voor zichzelf te zorgen. Als ze dat niet kunnen, hebben mensen recht op inkomenssteun, sociale ondersteuning en hulp bij het vinden van een baan voor zolang het nodig is. Ook de gevolgen van het Angelsaksische model werden ‘geïmporteerd’: ontmoedigde werknemers, moonlighting en werkende armen werden beleidspunten (zie Deel 2.3.). De WMO van 2007, vaak de ‘participatiewet’ genoemd, betekende een belangrijke stap in de overgang van de Nederlandse verzorgingsstaat naar een participatiesamen775

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

leving. Overheid en professionele ondersteuning fungeren als laatste toevlucht. Mensen moeten verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen toekomst en hun eigen sociale en financiële opvangnetten creëren. Het onderliggende idee van de participatiesamenleving is er één waarin mensen hun afhankelijkheid van staatsteun verminderen en zelfredzaam worden of afhankelijk van familie en gemeenschapssolidariteit. De participatiesamenleving is daarom niet hetzelfde als de afschaffing van de verzorgingsstaat, maar staat voor een andere verdeling van collectieve en individuele verantwoordelijkheden. Het gelijkt op het residuele verzorgingsmodel van Titmuss gebaseerd op het principe van bijstand, i.e. een socialezekerheidsnet. Familie en de privémarkt staan centraal. De overheid is een laatste en tijdelijke toevlucht, als de privémarkt en de familie tekortkomen. Hoofdbedoeling van het residuele welfaremodel is om mensen te leren hoe het te redden zonder (Titmuss, 1974). De Nederlandse regering moedigt actief burgerschap aan door een beroep te doen op negatieve gevoelens en emoties over de mislukking om actiever deel te nemen aan de maatschappij. Participatie is een plicht, burgers zouden zich slecht moeten voelen als ze niet doen wat ‘normaal’ is, en zich beschaamd moeten voelen over hun passiviteit en het feit dat ze te veel overlaten aan de reeds overbelaste overheid (zie Verhoeven en Tonkens, 2013). De troonrede van Koning Willem-Alexander (17 september 2013) wijst op de formele politieke bedoeling van de regering-Rutte II om de Nederlandse verzorgingsstaat om te zetten in een participatiesamenleving: ‘Het is een onmiskenbare realiteit dat mensen in de netwerk- en informatiemaatschappij van vandaag assertiever en zelfstandiger zijn dan in het verleden. Dit samen met de behoefte om het begrotingstekort te verminderen, betekent dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker evolueert naar een participatiesamenleving. Aan iedereen die bekwaam is, zal gevraagd worden de verantwoordelijkheid te nemen voor zijn eigen leven en onmiddellijke omgeving.’ De huidige Nederlandse stelsels van de verzorgingsstaat worden beschouwd als onhoudbaar en achterhaald. ‘In de wereld van vandaag willen mensen hun eigen keuzes maken, hun eigen leven beheren en zorg dragen voor elkaar.’ Om dit te bereiken moet de overheid openbare diensten decentraliseren naar de gemeenten. In die toespraak werden verregaande hervormingen aangekondigd in onder meer langdurige zorg en jeugdzorg. Deze hervormingen worden besproken in het volgende deel 4.

776

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

HERVORMING GEZONDHEIDSSYSTEEM

4.1.

VAN DRIE NAAR VIER COMPARTIMENTEN

Tot 2007 bestond het Nederlandse gezondheidszorgsysteem uit drie aparte compartimenten, elk met hun eigen financieringsmethode en regelgeving (zie Tabel 1). Compartiment 1 omvat langdurige zorg geregeld door de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Compartiment 2 omvat curatieve basiszorg geregeld door de universeel bindende Zorgverzekeringswet (Zvw) van 2006. Momenteel heeft compartiment 3 alleen betrekking op vrijwillige aanvullende ziektekostenverzekeringen boven op de Zvw. Vrijwillige aanvullende langdurige zorgverzekering is aangekondigd. In 2007 werd een vierde â&#x20AC;&#x2DC;ondersteuningscompartimentâ&#x20AC;&#x2122; toegevoegd. Delen van de AWBZ (thuishulp, vervoer, voorzieningen voor invaliden en meals on weels) werden overgeheveld naar de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) en werden de verantwoordelijkheid van de lokale overheden (zie Tabel 1). Niet alle langdurige zorg werd gedekt door de AWBZ; ook na 2007 dekte de AWBZ nog steeds enige curatieve en revalidatiezorg. TABEL 1: VIER COMPARTIMENTEN VAN DE NEDERLANDSE GEZONDHEIDSZORGSECTOR AWBZ (zorg)

Langdurige zorg

Bijstand, persoonlijke zorg, verpleegkundige zorg, behandeling, verblijf in een instelling

Zvw (genezing) (2006)

Thuishulp

Enkele medische toestellen

Vrijwillige aanvullende verzekering

Meals on wheels, woningaanpassingen, vervoer

Sociale diensten in langdurige zorg omgeving

Niet-langdurige zorg

WMO (steun) (2007)

Kraamzorg, revalidatie in een verzorgingstehuis of thuis, tijdelijke zorg

Veel sociale diensten

Gezondheidszorg

Tandheelkundige zorg, fysiotherapie, cosmetische behandelingen

Bron: Mot (2010), aangepast.

Het aandeel van de Nederlanders dat een aanvullende ziektekostenverzekering koos, zakte van 93% in 2006 tot 83% in 2013. In 2013 had 28% in de laagste-inkomensgroep geen aanvullende ziektekostenverzekering; in de hogere-inkomensgroe-

777

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

pen was dit 14%. In de gezondheidszorg worden er stappen gezet om het basisgezondheidspakket te rationaliseren, de doorverwijsfunctie van eerstelijnzorgartsen te vergroten, incentives voor ziekteverzekeraars te versterken om kosteneffectieve aankopen van gezondheidsdiensten te ontwikkelen, uitgaven voor geneesmiddelen te verminderen en besparingen in de ziekenhuissector te stimuleren (OESO, 2014). Verdere bezuiniging van het uitkeringspakket wordt gevraagd door de Minister van Gezondheid in 2013 (zie De Deken en Maarse, 2013). Het standaardgezondheidspakket beperken zal inhouden dat aanvullende ziektekostenverzekering belangrijker wordt. TABEL 2: ONTWIKKELING VAN HET JAARLIJKSE VERPLICHTE PERSOONLIJKE EIGEN RISICO VOOR HET BASISZIEKTEKOSTENVERZEKERINGSPAKKET, ZORGVERZEKERINGSWET (ZVW), 2006-2016 2006* 255 EUR

2007* 255 EUR

2008 150 EUR

2009 155 EUR

2010 165 EUR

2011 170 EUR

2012 220 EUR

2013 350 EUR

2014 360 EUR

2015 375 EUR

2016 385 EUR

* No claim teruggave. In het laatste decennium werden privébijdragen voor gezondheidszorg en langdurige zorg (verplichte eigen risico (franchise), inkomen- en vermogengerelateerde eigen bijdragen, medeverzekering) ingevoerd of verhoogd. Zo werd het verplichte eigen risico in de Zvw meer dan verdubbeld, tot 385 EUR in 2016 (zie Tabel 2). In 2008 was het totale bedrag van de verplichte eigen risico’s 1,4 miljard EUR, in 2014 3,1 miljard EUR (Van Strien en Bagheloe-Datadin, 2015). De totale kosten voor gezondheidszorg stegen geleidelijk van 11,7% van het bbp in 2001, 13,1% in 2006 tot een geschatte 15,6% van het bbp in 2013 (CBS, 2014). Deze gegevens van het Nederlandse Centraal Bureau voor de Statistiek omvatten privé-uitgaven voor gezondheidszorg, vb. kinderopvang, vrijwillig eigen risico en aanvullende verzekering.

778

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

FIGUUR 5: COLLECTIEF GEFINANCIERDE UITGAVEN VOOR GEZONDHEIDSZORG (ZVW), LANGDURIGE ZORG (AWBZ) EN SOCIALE ONDERSTEUNING (WMO) IN NEDERLAND, 2000-2016 (% VAN HET BBP)

Bron: CPB (2015).

Tussen 1980 en 2000 was de totale overheidsuitgave voor gezondheidszorg als percentage van het bbp redelijk stabiel en goed onder controle in vergelijking met het EU-gemiddelde. Het macro-uitgavenplafond veroorzaakte wachtlijsten (Delsen, 2006). Rond 2000 gebeurde een stijging van de uitgaven, veroorzaakt door het wegwerken van de wachtlijsten. Dit laatste werd bereikt rond 2005 (zie Figuur 5). De stijging van de totale overheidsuitgaven voor gezondheidszorg van 6,6% van het bbp in 2005 tot 8,0% van het bbp in 2006 had vooral te maken met de afschaffing van de vrijwillige privĂŠziektekostenverzekering en de bindende Ziekenfondswet (ZFW) die de medische kosten dekte, en de vervanging door de bindende nationale Zvw. Zvw-bijdragen worden volledig gezien als onderdeel van de collectieve belastingen premiedruk, terwijl de privĂŠgezondheidsbijdragen niet. In 2000 was de AWBZ 2,9% en de Zvw 2,7% van het bbp. In 2006 waren de Zvw-uitgaven (4,3%) hoger dan de AWBZ (3,6%) uitgaven. Ook na 2006 bleven de Zvw-uitgaven meer stijgen dan de AWBZ uitgaven. De beperkte stijging van de AWBZ-uitgave heeft gedeeltelijk te maken met de verschuiving van de sociale ondersteuning van de AWBZ naar de WMO in 2007 (zie Figuur 5). Tijdens het laatste decennium steeg de productiviteit fel in de Nederlandse curatieve gezondheidszorg. Met betrekking tot langdurige zorg is het bewijs voor het einde van de ziekte van Baumol gemengd. Productiviteitsverhogingen leidden vooral tot een stijging in het volume van de zorg en niet in lagere zorguitgaven (Trienekens et al., 2012). De grote verwachte daling in AWBZuitgaven in 2015 en 2016 heeft te maken met de hervorming van de langdurige zorg in 2015. Op 1 januari 2015 verdween de AWBZ en werd hij opgedeeld in de Wet Langdurige Zorg (WLZ), de WMO, de Zvw, en de Jeugdwet. De volgende delen behandelen deze veranderingen in gezondheidszorg en langdurige zorg meer in detail. 779

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

4.2.

CURATIEVE GEZONDHEIDSZORG

De Zvw van 2006 hield in dat in plaats van vooral te worden geregeld door de overheid, het de privémarkt van ziektekostenverzekeringen is die verantwoordelijk is om een wettelijk bepaald pakket curatieve ziektekostenverzekeringen te bieden aan alle Nederlandse burgers. Iedereen ouder dan 18 moet een nominale bijdrage voor gezondheidszorg betalen (1.097 EUR in 2014; 1.211 EUR in 2015) aan de zorgverzekeringsmaatschappij. De overheid betaalt de nominale bijdrage voor kinderen onder de 18. Behalve de nominale premie moeten alle personen met een inkomen (loon, socialezekerheidsuitkering, winst of freelance-inkomsten) een inkomstenafhankelijke bijdrage voor ziektekostenverzekering betalen aan de overheid. Bijgevolg moeten ook jongere personen onder de 18 met een inkomen deze inkomengerelateerde bijdrage betalen, geheven en geïnd door de belastingontvanger. In 2009 bedroeg de premie 6,9%; in 2015 6,95%. De inkomengerelateerde bijdrage wordt berekend als percentage van het zogenaamde ‘bijdrage-inkomen’ tot aan een maximum. Dit maximum was 32.369 EUR in 2009 en steeg tot 51.414 EUR in 2015. De overheid garandeert ook toegang tot gezondheidszorg voor illegale immigranten. In 2006 dekten de bijdragen 93% van de Zvw-uitgaven en 87% in 2014. Het aandeel gedekt door privébetalingen steeg van 5% tot 7%. Het percentage gedekt door belastingen steeg van 3% tot 6% (Van Strien en Bagheloe-Datadin, 2015). Een zorgtoeslag garandeert betaalbaarheid voor iedereen. Ze beperkt de premie tot 5% van het totale inkomen (De Deken en Maarse, 2013). Sinds de invoering ervan in 2006 ontvangen meer dan 5 miljoen burgers (ongeveer twee derde van alle verzekerde mensen) deze inkomensafhankelijke subsidie. De totale uitgave steeg van 2,5 miljard EUR in 2006 tot 5,1 miljard EUR in 2013. Als gevolg van de vermindering van de inkomstenafhankelijke bijdrage en de bezuiniging op de toeslag daalden de uitgaven tot 4 miljard in 2014. Ook het aantal ontvangers daalde in 2014 tegenover 2013 (Van Strien en Bagheloe-Datadin, 2015). In 2015 werd de zorgtoeslag opnieuw verminderd. De invoering van meer marktkrachten in de gezondheidszorg werd al voorgesteld door de Commissie-Dekker in haar advies Bereidheid tot verandering van 1987 en werd aangenomen door de opeenvolgende kabinetten-Lubbers (1988-1994). Als een oplossing voor de vele regels en bureaucratie, gebrek aan efficiëntie en onvoldoende reactievermogen op veranderingen en de afwijkende behoeften van de bevolking. Er werd ook een nationale verzekering voorgesteld. In 1998 kondigde de regering-Kok II – in verband met de vergrijzing van de bevolking – verregaande langetermijnveranderingen in het nationale ziektekostenverzekeringsstelsel aan. De OESO (2000, p. 105) concludeerde dat invoering van het marktmechanisme in gezondheidszorg in strijd kan zijn met het principe van gelijkheid of gelijkwaardigheid van behandeling, en zelfs hun doelmatigheid is niet altijd bewezen. In de Nota vraag aan bod van 2001 concludeerde de regering-Kok II dat er een brede consensus is voor een transformatie van het gecentraliseerde en aanbodgestuurde systeem in een 780

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

gedecentraliseerd en vraaggestuurd systeem. Dit is een van de kernelementen van de Zvw. Het beleidsrapport volgde de aanbeveling van de tripartiete Sociaal-Economische Raad (SER, 2000) om de bestaande verschillende types zorgverzekeringen te vervangen door één zorgverzekering voor de hele bevolking. Dit werd gezien als een noodzakelijke voorwaarde voor een behoorlijke werking van een systeem van beheerde concurrentie op het vlak van gezondheidszorg. In 2003 kondigde de regeringBalkenende II haar intentie aan om een verplichte standaardverzekeringspolis voor iedereen in te voeren. De uiteindelijke bedoeling was te evolueren naar een systeem van beheerde concurrentie tegen 2006, waarbij de effectieve mate van regeling en concurrentie verschilt naargelang van de sector (OESO, 2002, pp. 110-113). Volgens de Euro Health Consumer Index (EHCI) gebaseerd op onderzoeken bij patiënten is het Nederlandse zorgstelsel het beste van de EU. Verklaringen voor dit succes zijn het systeem van de privéziektekostenverzekeringsmarkt (concurrentie), de eerstelijnzorgarts als doorverwijzer en de relatief hoge graad van patiëntenorganisatie. Solidariteit, universele toegang, gelijke behandeling en goede kwaliteit van gezondheidsdiensten zijn de belangrijkste doelstellingen van de Nederlandse gezondheidszorg. Voorstanders van dit vraaggestuurd beheerde concurrentiesysteem waren van mening dat concurrentie tussen privéverzekeraars de uitgaven voor gezondheidszorg zou verminderen, de keuze voor de klant zou vergroten en de zorgkwaliteit zou verbeteren. Concurrentie heeft het groeitempo van de uitgaven voor gezondheidszorg niet fel verminderd (zie Figuur 5). Het veroorzaakte hoge administratieve kosten voor zorgverleners en complexiteit (Delsen, 2006; 2012; Okma, Marmor en Oberlander, 2011; Schut, Sorbe en Høj, 2013; De Deken en Maarse, 2013). Dit is geen verrassing, aangezien het nieuwe Nederlandse zorgstelsel een grote gelijkheid vertoont met het zorgstelsel in de Verenigde Staten. Het vraaggestuurde systeem van beheerde concurrentie bevat falingen van de markt. Gezondheidsstatistieken van de OESO tonen dat in 2013, de publieke uitgave voor volksgezondheid als percentage van het bbp in Nederland het hoogste was van de OESO. De totale uitgave voor gezondheidszorg was de tweede hoogste, na de Verenigde Staten (OESO, 2015). De kwaliteit van het Nederlandse gezondheidszorg ligt op basis van objectieve metingen enigszins boven het OESO-gemiddelde. Een voorwaarde sine qua non om de doelstellingen van de gezondheidshervorming te behalen is dat Nederlandse burgers kritische klanten zijn die jaarlijks de zorgverzekeraar kiezen en druk uitoefenen op verzekeraars om betere diensten te leveren. De uitbreiding van de keuze voor de klant pakte niet uit zoals voorzien. Ook dit is geen verrassing. Gedragseconomie voorspelt dat slechts enkele deelnemers een andere verzekeraar zullen kiezen. De grote meerderheid blijft bij dezelfde leverancier ook al leidt dit tot een lager financieel resultaat. Bovendien zal de ongelijkheid toenemen. De ervaring met de Zvw bevestigt dit. Tussen 2009 en 2014 schommelde de mobiliteit van verzekerde personen tussen 3,3% en 7,2%. Sinds de invoering van 781

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

de Zvw in 2006, schakelde drie vierde van de verzekerde personen nog niet over. Verzekerden die relatief weinig veranderden, hebben hogere zorgkosten, zijn relatief oud en wonen vaak in de dunner bevolkte gebieden van het land. Jonge mensen en gezonde personen veranderen vaker (KPMG, 2014). De ervaring met zorgverzekeringen toont dat, hoewel risicoselectie in de Zvw verboden is, jonge mensen en hooggeschoolde werknemers via trucs voor dezelfde polis gunstigere voorwaarden krijgen dan oudere mensen en laaggeschoolde werknemers. De solidariteit wordt ondermijnd (de Volkskrant, 5 december 2014). Bovendien is er een aanzienlijke toename van het aantal verzekerden die hun verzekeringspremies niet betalen. Rond 2000 had grofweg 1,5% van de Nederlandse bevolking geen ziekteverzekering. Recente gegevens van het Nederlandse Centraal Bureau voor de Statistiek tonen een toename van het aantal niet-betalers van 1,9% in 2010 tot 2,2% in 2014. Dit kan te maken hebben met de stijging van bijdragen en het verplichte eigen risico en de besnoeiing van de zorgtoeslag. Falingen van de markt houden in dat er behalve concurrentie andere maatregelen nodig zijn om de kosten voor gezondheidszorg te controleren (Schut, Sorbe en Høj, 2013). Dat kan verklaren waarom een verdere uitbreiding van de concurrentie wordt aangevuld met overeenkomsten. De omvang van vrije prijszetting in de ziekenhuiszorg werd verhoogd van 33% tot 70% in 2011. Een andere maatregel om de concurrentie te vergoten was de afschaffing van de ex-post risicovereveningsbepalingen die gold sinds 2006 om de financiële risico’s van verzekeraars te beperken. Momenteel lopen verzekeraars een risico voor 91% van hun uitgaven. Bovendien kondigde de overheid aan, het traditionele verbod op ziekenhuiszorg met winstoogmerk onder een aantal strikte voorwaarden op te heffen. In 2013 werd een overeenkomst gesloten tussen de overheid, de representatieve nationale verenigingen van ziekenhuizen, medische specialisten, huisartsen, geestelijke gezondheidswerkers, verzekeraars en patiënten vb. om het groeivolume tussen 2015 en 2017 te beperken. De overeenkomst zal naar verwachting een besparing opleveren van 1 miljard EUR. In plaats van gezondheidsdiensten uit het verzekerde pakket van de ziektekostenverzekering te halen (het initiële plan), werd overeengekomen dat leveranciers kritischer zullen zijn bij het gebruik van deze diensten: gezondheidszorg moet adequaat zijn. In 2013 vroeg de Minister van Gezondheid echter ook suggesties over hoe de efficiëntie verder te verbeteren en het verzekerde pakket te versoberen (zie De Deken en Maarse, 2013). 4.3.

LANGDURIGE ZORG

Het aandeel van de langdurige zorg (AWBZ) kosten in het bbp steeg van 2,9% in 2000, 3,6% in 2006, tot 4,0% in 2012 en daalde vanaf 2013 tot een geschatte 2,5% van het bbp in 2016 (zie Figuur 5). De overheidsuitgave voor langdurige zorg is hoog tegenover andere OESO-landen (Schut, Sorbe en Høj, 2013). Informele zorg 782

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

voor bejaarden is onbelangrijk in Nederland; institutionele zorg speelt een relatieve grote rol. In verband met bejaardenzorg en langdurige zorg is het overheidsbeleid gericht op vervanging door informele zorg en thuiszorg door de gemeenschap (Mot, 2010). De verschuiving van institutionele zorg naar thuiszorg is een win-winsituatie. Niet alleen wonen (oudere) mensen met beperkingen liever zelfstandig, thuiszorg is ook minder duur dan institutionele zorg (Rouwendal en Thomese, 2010). AWBZ-kosten als percentage van het bbp bleven stijgen, ondanks de invoering van de WMO in 2007. De conjunctuurcyclus heeft zijn invloed, maar de daling in 2015 en 2016 wordt vooral veroorzaakt door de nieuwe wet op langdurige zorg van 2015. AWBZ wordt gefinancierd op basis van het omslagstelsel. Bijdragen geheven op inkomen in de eerste twee inkomensschijven van de loon- en inkomstenbelastingen dekten 61% in 2006 en 75% in 2004. In 2014 was de AWBZ-bijdrage 12,65%. De maximum bijdragegrondslag was 33.363 EUR. Belastingen dekten 21% in 2006 en 16% in 2014. Inkomen- en vermogenafhankelijke bijdragen dekten 7,8% van de kosten in 2008 en 8,4% in 2014 (Van Strien en Bagheloe-Datadin, 2015). Op 1 januari 2015 verdween de AWBZ en werd hij opgedeeld in de Wet Langdurige Zorg (WLZ), de WMO, de Zvw en de Jeugdwet. Deze langdurige zorg hervorming voltooit de hervorming die werd opgestart door de WMO in 2007. Behalve de besparing van 5 miljard EUR betekent de WMO ook de herijking van de verantwoordelijkheden tussen de centrale en lokale overheid, tussen overheid en burgers en tussen burgers (Verhoeven en Tonkens, 2013). Het doel van de WMO is iedereen – oud en jong, invaliden en validen, inheemse mensen en immigranten, met of zonder problemen – in staat te stellen om ten volle deel te nemen aan de maatschappij. Gemeenten krijgen de opdracht om mensen met beperkingen te helpen – door adequate individuele ondersteuning te bieden bij huisvesting, tewerkstelling, communicatie en vervoer – om deel te nemen als ze niet in staat zijn om controle uit te oefenen over hun eigen leven om redenen buiten hun invloedssfeer (Mot, 2010). Een verschuiving van het perspectief zorg en diensten naar het perspectief van de eigen sterke punten van de klant. Zorg en sociale ondersteuning zijn eerst en vooral de persoonlijke verantwoordelijkheid van de burgers. Overheid en professionele ondersteuning fungeren als laatste toevlucht. De huidige regering-Rutte II beweert dat burgers consumenten en klanten van openbare diensten zijn geworden. Deze afhankelijkheid van de verzorgingsstaat wordt als onhoudbaar beschouwd. Van de overheid werd verwacht dat ze alle problemen zou oplossen, creativiteit, engagement en probleemoplossend vermogen raakten verloren. Burgers moeten hun onverantwoordelijke houdingen veranderen (zie Verhoeven en Tonkens, 2013). De Wet Langdurige Zorg van 2015 wordt beschouwd als de politieke realisatie van de participatiesamenleving. Net als de WMO verwacht ook de WLZ van mensen dat ze hun afhankelijkheid van zorgvoorzieningen van de staat (professionals) verminderen en zelfredzaam worden of afhankelijk 783

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

van familie en informele mantelzorgers (familieleden, buren, vrienden, vrijwilligers) (Da Roit en de Klerk, 2013). De overheid verwacht een structurele besparing van ongeveer 3,5 miljard EUR op langdurige zorg. Het doel van deze hervormingen is een ladder van zorg en steun te ontwikkelen die begint met de zorg verleend binnen de eigen omgeving van de patiënt, dan uitbreidt naar lokale steun door gemeentediensten en verpleging door de gemeenschap en tot slot eindigt bij een openbaar opvangnet voor degenen die intensieve zorgvoorziening nodig hebben. Ambulante dagzorg, steun en begeleiding zijn nu de verantwoordelijkheid van gemeenten. Deze decentralisatie ging gepaard met een begrotingsbezuiniging van ongeveer 25%. Het extramurale deel van de AWBZ stopte vanaf 2015. Elementen van extramurale zorg, specifiek supervisie en het beschermde verblijf van geestelijkegezondheidszorgklanten worden onder de WMO geplaatst. Activiteiten van curatieve aard, zoals langdurige Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) (met behandeling), en thuiszorg en wijkverpleging worden overgebracht naar de Zvw. De ziekteverzekeringsmaatschappijen, die de taken van de AWBZ overnamen, hebben commerciële belangen. Reeds in 2000 beval de SociaalEconomische raad aan om AWBZ meer te richten op ernstige medische risico’s en langdurige zorg (SER, 2000), om die betaalbaarder en doelmatiger te maken. Deze aanbeveling om AWBZ terug te brengen naar zijn oorspronkelijke bedoeling werd herhaald in 2008 (SER, 2008). De Raad pleit voor meer keuzevrijheid voor de klanten en meer individuele verantwoordelijkheid voor klanten, d.i. verschuiven van een aanbodgerichte naar een vraaggerichte implementatie van de AWBZ. De Raad stelde ook voor om zorg, gerelateerd aan herstel op korte termijn, over te hevelen naar de Zvw en om huisvesting te scheiden van zorg (SER, 2008). De WLZ van 2015 dekt alleen langdurige zorg voor de kwetsbaarste ouderen (zware dementie, ernstige geestelijkegezondheidsproblemen) en meervoudig en zwaar gehandicapten, waaronder kinderen tot 18 jaar. Zoals bij de AWBZ is de WLZ-bijdrage een vastgesteld percentage (9,65% in 2015) van het inkomen in de eerste twee inkomensschijven van de loon- en inkomstenbelasting. De maximumbijdragebasis was 33.589 EUR in 2015. De maximumbijdrage was dus 3.241 EUR in 2015. Langdurige zorg is nu een verzekerd recht voor mensen die permanent (24/7) intensieve zorg nodig hebben en die van dichtbij moeten worden gevolgd. De Jeugdwet houdt in dat vanaf 2015 de 393 gemeenten ook verantwoordelijk zijn voor alle zorgdiensten voor jongeren (< 18 jaar) en jeugdbijstand, zoals zorg voor jonge mensen met een geestelijke handicap, jonge mensen met mentale stoornissen, maatregelen voor kinderbescherming en jeugdzorg. De begroting werd verminderd met 17,5%. Kinderen met ernstige geestelijke of fysieke beperkingen die de hele dag intensieve zorgen nodig hebben, vallen onder de centrale overheid in de WLZ. Heeft de verzorging van het kind zware medische kanten, dan kan er aanspraak worden gemaakt op intensieve kinderverzorging onder de Zvw. 784

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

De gemeenten zijn, op basis van de WMO, verantwoordelijk voor de invaliden, bejaarden en mensen met geestelijkegezondheidsproblemen met lichte zorgbehoeften die thuis kunnen blijven. Dit omvat zaken als dagzorg en thuishulp. In een gesprek aan de keukentafel bepaalt de ambtenaar welke zorg iemand nodig heeft, rekening houdend met het feit of familieleden, vrienden of kennissen bijstand kunnen verlenen en hij biedt oplossingen op maat. Ongelijkheid in langdurige zorg kan het resultaat zijn. Niet alleen door de decentralisatie, d.i. gelijke gevallen kunnen verschillend worden behandeld door gemeenten, ook door verschillen tussen mensen die het zich kunnen veroorloven om zorg uit te besteden, en degenen die zich dit niet kunnen veroorloven in de nieuwe participatiesamenleving (Da Roit en de Klerk, 2013). Dit is in strijd met de Nederlandse cultuur, gekenmerkt door solidariteit en gelijkheid. 5.

HERVORMING VERVROEGDE-UITTREDINGS- EN PENSIOENSTELSELS

5.1. BASISPENSIOEN

Het Nederlandse pensioenstelsel met drie pijlers wordt beschouwd als een van de beste pensioenstelsels ter wereld. Het levert goede uitkeringen, is duurzaam en heeft een hoog integriteitsniveau (Mercer, 2015). Tegenover andere EU-landen is het Nederlandse pensioenstelsel beter gewapend tegen externe schokken en demografische ontwikkelingen, door de mix van fondsvorming en omslagstelsel. De veel snellere stijging van de levensverwachting dan verwacht, de financiële crisis, de beleidsreacties erop en het gebrek aan vertrouwen hebben echter geleid tot bezorgdheden over de houdbaarheid van het pensioenstelsel. Het evenwicht tussen kapitaalgedekte en omslaggefinancierde pensioenen wordt in vraag gesteld (De Deken en Maarse, 2013; Beetsma et al., 2015). De eerste pijler, de Algemene Ouderdomswet (AOW), levert een vast basispensioen – ongeacht de inkomstenhistoriek – voor alle inwoners van Nederland vanaf 65 jaar (tot 2013). Voor alleenstaanden is de vergoeding 70% van het netto minimumloon; voor partners 50%. Het is niet mogelijk om het ouderdomspensioen te krijgen vóór de officiële pensioenleeftijd noch om het uit te stellen. Elk jaar dat men in Nederland woonde tussen 15 jaar en de wettelijke pensioenleeftijd geeft recht op 2% van de volledige AOW-uitkering. Volledige AOW vereist dat men 50 jaar in Nederland woont. Diegenen met onvolledige verblijfprofielen, vb. immigranten en Nederlandse autochtonen die langere periodes in het buitenland woonden, komen in aanmerking voor middelenafhankelijke sociale bijstand. Het basisouderdomspensioen wordt gefinancierd op basis van het omslagstelsel in de eerste twee inkomstenschijven van de loon- en inkomstenbelasting. In 1997 werd het bijdragepercentage vastgesteld op 17,9% om de arbeidskosten te beperken. De toenemende kloof (door vergrijzing) tussen ontvangen bijdrage en betaalde vergoedingen wordt gefinancierd door algemene belastinginkomsten. In 2015 was de minimumbijdrage 508 EUR en 785

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

de maximumbijdrage 5.088 EUR. Mensen die een ouderdomsuitkering ontvangen, moeten deze AOW-bijdrage niet betalen. Vooral de AOW-uitgaven van de eerste pijler zijn onderhevig aan veroudering, door de omslagfinanciering. Reeds in maart 2009 besliste het kabinet-Balkenende IV om de AOW-leeftijd te verhogen in twee stappen: in 2020 tot 66 jaar en tot 67 in 2025 in een poging om een oplopend begrotingstekort terug te dringen als onderdeel van maatregelen om de economische crisis te bestrijden. Er werd verwacht de overheidsfinanciĂŤn te verbeteren met 0,7% van het bbp; een besparing van 4,5 miljard EUR, en de tewerkstellingspercentages aanzienlijk te verhogen (CPB, 2010, pp. 109-110). Het maximum fiscaal gefaciliteerde opbouwpercentage zou ook worden verlaagd vanaf 2010. Op 20 februari 2010 viel het kabinet-Balkenende IV en werd de wet in de ijskast gezet. TABEL 3: WETTELIJKE PENSIOENLEEFTIJD IN NEDERLAND, 2013-2021 2013 Wettelijke pensioenleeftijd

65j + 1 maand

2014

2015

2016

2017

65j + 2 65j + 3 65j + 6 65j + 9 maanden maanden maanden maanden

2018 66j

2019

2020

66j + 4 66j + 8 maanden maanden

2021 67j

Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

De Commissie-Goudswaard (2010) riep in haar advies over de toekomst van de pensioenen, op verzoek van de minister van Sociale Zaken, op tot een nieuw evenwicht tussen de ambitie, de zekerheid en de kosten van pensioenen. Er werd geconcludeerd dat de bijdragepercentages in de aanvullende pensioenen op een historisch hoog peil waren. Een verdere toename werd beschouwd afbreuk te doen aan het concurrentievermogen van de Nederlandse economie, en bijgevolg aan welvaart en tewerkstelling. Aanbevelingen omvatten een koppeling van de pensioenleeftijd aan de levensverwachting en meer voorwaardelijke pensioenuitkeringen. In juni 2010 sloten de sociale partners een pensioenovereenkomst (Stichting van de Arbeid, 2010). Details werden uitgewerkt in het document van juni 2011 (Stichting van de Arbeid, 2011). Het kabinet-Rutte I steunde het volledig. Oorspronkelijk was het de bedoeling om de AOW-leeftijd geleidelijk te verhogen vanaf 2013 tot 66 in 2020 en 67 in 2025 (zie Tabel 3), en dan om de leeftijd te koppelen aan de gemiddelde levensverwachting. Verschillende geboortegeneraties krijgen te maken met verschillende wettelijke pensioenleeftijden. Een stijging van de pensioenleeftijd is nadelig voor mensen met een laag inkomen door hun lagere levensverwachting. De huidige regering-Rutte II verzet zich tegen de flexibilisering van de AOW-leeftijd overeengekomen door de sociale partners. Vrijheid van keuze zal een negatieve impact hebben op tewerkstelling en verhoogt de kosten voor de Schatkist. AOW zal voor de men786

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

sen ook aanzienlijk complexer worden en de uitvoering duurder. Bovendien treedt er negatieve selectie op (Klijnsma, 2015a). De Stichting van de Arbeid kwam ook overeen dat de indexering van aanvullende pensioenen meer afhankelijk zal worden gemaakt van de financiĂŤle gezondheid van het pensioenfonds, gemeten met de funding ratio. De communicatie over aanvullende pensioenen zal worden verbeterd. Bovendien kwamen de sociale partners overeen om de bijdragen te stabiliseren, en de schadelijke economische gevolgen ervan te vermijden. Stabilisering van bijdragen betekent minder risicodeling tussen generaties. In juni 2015 werd een wet goedgekeurd om het tempo van de toename van de AOW pensioenleeftijd te verhogen vanaf 2016. De AOW-pensioenleeftijd zal al 66 jaar zijn in 2018 en 67 jaar in 2021 (zie Tabel 3). Vanaf 2022 wordt de AOWleeftijd regelmatig aangepast aan de stijging van de gemiddelde levensverwachting. De verwachte cumulatieve besparing van deze versnelling is ongeveer 2,9 miljard EUR in de periode 2016-2024; de cumulatieve stijgingen van belastinginkomsten en bijdragen bedragen 770 miljoen EUR. Er is een overbruggingsuitkering voor mensen die op 1 januari 2013 al deelnemen aan een vroegtijdige uittredingregeling of prepensioenregeling, en die zich niet konden voorbereiden op de versnelde AOW-leeftijdsstijging. 5.2.

AANVULLEND PENSIOEN

Het aanvullend pensioen is een belangrijke arbeidsvoorwaarde. Ongeveer 90% van de Nederlandse werknemers neemt deel aan de pensioenregeling van de tweede pijler. Voor 20% van de werknemers sluit de werkgever een pensioenverzekering bij een verzekeraar; 80% van de werknemers neemt deel aan een not-for-profit bedrijfstak-, bedrijfs- of beroepspensioenfonds. In 2014 was de omvang van de investeringen door Nederlandse pensioenfondsen meer dan 160% van het bbp. Ongeveer 20% van alle tewerkgestelde personen neemt niet deel aan een aanvullende pensioenregeling; ongeveer 10% van de werknemers en meer dan de helft van de zelfstandigen. Tewerkstelling in een specifiek bedrijf of specifieke sector bepaalt toetreding tot het samengaande pensioenfonds of de verzekeraar. Sociale partners zijn verantwoordelijk voor de vorming en controle van pensioenfondsen. Toegangsregels, voorzieningen en uitkeringen worden bepaald in collectieve onderhandelingen. Momenteel betalen werknemers ongeveer twee derde van de totale bijdragen aan bedrijfspensioenregelingen; een derde wordt betaald door werknemers. Bijdragen zijn fiscaal aftrekbaar en er worden belastingen geheven tijdens de uitbetalingsfase (omkeerregel). Uitkeringen worden betaald in de vorm van een levenslange lijfrente. Vroege of late pensionering is toegelaten, afhankelijk van individuele voorkeuren en het pensioenplan. De meeste bedrijfspensioenen zijn gedefinieerde uitkeringen, wat betekent dat er een zekere uitkeringsverplichting vooraf is bepaald. Ongeveer 90% van de actieve leden heeft een middelloonregeling en 1% een eindloonregeling. Be787

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

schikbare premieregelingen (ongeveer 5%) komen nog altijd weinig voor in Nederland, hoewel het aantal de laatste jaren aanzienlijk is gestegen. De andere regelingen zijn een mengeling van de verschillende soorten regelingen. Voor 2000 vergoedden hoge aandelenrendementen de indexering van pensioengerechtigden en de toename van pensioenverplichtingen. In 2001 en 2002 raakten veel Nederlandse pensioenfondsen ondergefinancierd door dalende aandelenprijzen en negatieve rendementen. Om de funding ratio’s te herstellen stegen pensioenbijdragen in de privésector van 10,5% in 2002 tot 14% in 2004 en in de overheidssector van 12% tot 19% van de brutolonen. Ook uitkeringen werden bevroren en pensioenregelingen van de tewerkgestelden werden versoberd, waaronder gedeeltelijk indexering, waardoor het opbouwpercentage wordt beperkt, en een massale verschuiving van eindloonregeling naar middelloonregelingen. Enkele pensioenfondsen moesten zelfs de nominale waarde van uitkeringen verminderen. Financiële risico’s werden verschoven naar de deelnemers (Delsen, 2012). Vanaf 2007 vereist het Financieel Toetsingskader (FTK) toekomstige uitkeringen (passiva) te disconteren met de risicovrije termijnstructuur (swapcurve) van rentevoeten (Beetsma et al., 2015). De pensioencrisis van 2008 was breder en dieper dan de crisis van 20012003. In 2009 leidde de daling in waarde van de aandelen tot een onderfinanciering van 85% van de pensioenfondsen. Ook de sterker dan verwachte stijging van de levensverwachting verhoogde pensioenkosten en zette druk op pensioenfondsen. In de jaren die volgden, verminderden de funding ratio’s als gevolg van de continue daling van intrestvoeten of ze bleven laag ondanks de hoge activa-opbrengsten op pensioenfondsen. In 2007, in het begin van de financiële crisis, waren de bijdragen net iets meer dan 4% van het bbp. Als reactie op de crisis stegen ze tot meer dan 5% in 2012 en bijna 5,5% van het bbp in 2013, maar ze waren niet voldoende om de financiële gezondheid van de pensioenfondsen te herstellen. Bovendien was de bijdragelast verschoven van werkgevers (van meer dan 80% in 2004 tot 68% in 2010) naar werknemers (De Deken en Maarse, 2013; Beetsma et al., 2015). Ook Beetsma et al. (2015) concluderen dat een verdere stijging van de pensioenbijdrage het Nederlandse concurrentievermogen zou schaden. Bovendien werd de bijdragebasis verminderd. De crisis dwong pensioenfondsen om de onvoorwaardelijke indexering te vervangen door voorwaardelijke indexering afhankelijk van hun financiële gezondheid – de funding ratio. De beleidsreactie op de tweede pensioencrisis verschoof de financiële risico’s nog meer naar de deelnemers. De pensioenovereenkomst van 2010 maakte effectief een einde aan het heersende gedefinieerde uitkeringskarakter van de inkomstengerelateerde pensioenen. Opgebouwde rechten en pensioenuitkeringen zullen duidelijker mee bewegen met de financiële gezondheid van de pensioenfondsen en bijgevolg met de ontwikkelingen op de financiële markten. Deze ontwikkelingen verklaren de groei van de derde pensioenpijler bestaande uit vrijwillige spaarplannen en individueel gemaakte voorzieningen, zoals levensverzekering, huisbezit, aandelen of spaarrekeningen. 788

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

De plannen van de eerste en tweede pensioenpijler zijn onderling verbonden. Bedrijfspensioenen kunnen alleen worden opgebouwd op de wedde min de AOW-franchise. De tweede pijler betreft de betaling van het bedrijfspensioen boven op de betaling van de AOW. Dus in het geval van pensionering voor wettelijke pensioenleeftijd is de AOW-uitkering nul en moet die worden gecompenseerd. Nu de AOW-pensioenleeftijd verhoogd is, moeten leeftijden in de twee pijlers afgestemd blijven. De verhoging van de pensioenleeftijd betekent ook een vermindering van de opbouwpercentages, die kan aanzetten om vroeg met pensioen te gaan. De pensioenovereenkomst van 2013 van het kabinet met een selectie van de oppositiepartijen versoberde de fiscale facilitering van aanvullende pensioenen in overeenstemming met de beoogde pensioenleeftijd van 67 jaar. De maximum fiscaal gefaciliteerde opbouwpercentages werden verlaagd. Voor middelloonregelingen van 2,25% in 2013, 2,15% in 2014 tot 1,875% in 2015. Voor de eindloonregelingen van 2% in 2013, 1,9% in 2014 tot 1,657% in 2015. Mensen zullen bijgevolg meer jaren moeten bijdragen om aan een volledig pensioen te komen; of een volledig pensioen zal een aanzienlijk lagere pensioenuitkering in verhouding tot het verdiende loon bieden. De overheid motiveerde deze vermindering van het opbouwpercentage door de verhoging van de pensioenleeftijd: mensen kunnen pensioen opbouwen gedurende een langere periode en toch een behoorlijk pensioen bereiken. Het laat ook een daling van de pensioenbijdragepercentages toe. Bovendien bouwen werknemers, vanaf 1 januari 2015, geen pensioen meer op op hun bruto jaarwedde boven de 100.000 EUR. Lage pensioenbijdragen zijn in het belang van de werkgevers (winsten), werknemers (lonen) en het management (beleidsruimte). Van Praag (2015) verwijst naar een ‘détournement de pouvoir’. De overheid superviseert niet alleen pensioenen, het is ook de grootste werkgever. Voorwaardelijke indexering, de verminderingen van uitkeringen en verplichte bijdragen komen haar dus goed uit. Gezien dit feit en de marktgebaseerde discontovoet zijn niet alleen de vakbondsbeweging maar ook de grote pensioenfondsen ABP en PFZW, verenigingen van oudere mensen zoals KNVG, NVOG, KBO Brabant, en de ANBO van mening dat het huidige overheidsbeleid niet leidt tot het behoud van het stelsel maar tot een afbraak (Van Praag, 2015). Nederlandse bedrijfstakpensioenfondsen zijn verplicht om een eenvormig bijdragepercentage te heffen. Ook in bedrijfspensioenfondsen wordt het toegepast. Alle deelnemers betalen hetzelfde bijdragepercentage, ongeacht hun leeftijd of levensverwachting. Ook de pensioenopbouwpercentages zijn eenvormig (doorsneesystematiek). De overheid is van mening dat dit leidt tot herverdeling van jongere naar oudere werknemers, aangezien de bijdragen door de jongere werknemers langer in het fonds blijven en meer kapitaalopbrengsten opleveren. Dit heeft een invloed op het draagvlak voor het stelsel. Het beperkt ook de invoering van opties en beperkt keuzes. Er worden twee alternatieven beschouwd: een systeem van degressieve pensioenopbouw (dalend met de leeftijd) en een eenvormig bijdragepercentage of een 789

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

progressieve bijdrage (stijgend met de leeftijd) en een vlak opbouwpercentage. Het Kabinet is voorstander van de eerste optie (Klijnsma, 2015b). Afschaffing van de eenvormige bijdrage en opbouwpercentages zal oudere werknemers aanzetten om minder uren te werken of vroeger met pensioen te gaan. 5.3.

VERVROEGDE UITTREDING

De huidige gemiddelde pensioenleeftijd is lager dan de wettelijke pensioenleeftijd (65 jaar tot 2013) in Nederland. Effectieve gemiddelde pensioenleeftijd was stabiel op 61 jaar tussen 2000 en 2006 (zie Figuur 6). In 2007 steeg die tot 61,7 jaar en tot 64,1 jaar in 2014. Deze sterke stijging van de laatste jaren heeft te maken met de fundamentele hervormingen in de vervroegde-uittredings- en pensioenregelingen. In 2006 werd het fiscale voordeel voor de omslaggefinancierde vrijwillige vervroegde uittreding (VUT) en de kapitaalgedekte prepensioenregelingen afgeschaft. Deze afschaffing had als doel de arbeidsmarktparticipatie van oudere werknemers te verhogen. Nederlandse werknemers konden nog steeds vervroegd met pensioen gaan door gebruik te maken van de Levensloopregeling, ingevoerd in 2006 om de druk op informele zorg te verlichten en arbeidsmarktparticipatie te verhogen. De levensloopregeling bood werknemers de gelegenheid om â&#x20AC;&#x201C; belastingvrij â&#x20AC;&#x201C; te sparen om periodes van onbetaalde verlof te financieren. In 2010 kondigde de regering-Rutte I de afschaffing aan van de levensloopregeling, die vervangen zou worden door een nieuwe Vitaliteitsregeling (VR). In 2012 besliste de regering-Rutte II echter de VR niet in te voeren om begrotingsreden (zie Delsen en Smits, 2014). De impact ervan op de gemiddelde pensioenleeftijd is beperkt, aangezien het deelnamepercentage aan de levensloopregeling laag was. De enige overblijvende weg voor vroegtijdige uittreding met een socialezekerheidsuitkering is de invaliditeitsuitkering (De Deken en Maarse, 2013). De stijging van het aantal invaliditeitsuitkeringen in 2014 na een decennium van dalingen lijkt dit te bevestigen (zie Deel 2.3.). FIGUUR 6: EFFECTIEVE PENSIOENLEEFTIJD IN NEDERLAND, 2000-2014

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Statline. 790

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

Stijgende pensioenleeftijd en percentages arbeidsmarktparticipatie van oudere werknemers gaan gepaard met gevolgen voor de verdeling. Het leidt tot negatieve selectie op de arbeidsmarkt. Degenen die het zich kunnen veroorloven, wellicht de productievere mensen, zullen nog steeds vroeg met pensioen gaan, terwijl de lagere kant van de arbeidsmarkt, de minder productieve, genoodzaakt is om te blijven werken. Bovendien ontstond een nieuw structureel probleem. Het werkloosheidspercentage bij de ouderen (60-65 jaar) verdubbelde tussen het begin van 2009 (4%) en het begin van 2015 (10%). Langdurige werkloosheid (> 1 jaar) van ouderen verdriedubbelde. In 2014 was meer dan de helft van alle langdurig werklozen tussen 45 en 65 jaar; een vierde tussen 55 en 65 jaar. De impact op de effectieve pensioenleeftijd van de recente hervormingen in de eerste en tweede pensioenpijlers kunnen beperkt of zelfs negatief zijn. De reden is dat de verhoging van de pensioenleeftijd en de gepaard gaande daling van opbouwpercentages de beloning om te blijven werken kunnen verminderen. Door compenserende welvaart- en opbouweffecten zijn er hoogstens bescheiden effecten van een verhoging van de normale pensioenleeftijd op het arbeidsaanbod. Sociale zekerheid speelt twee rollen in de beslissing om met pensioen te gaan of te blijven werken. De welvaarteffecten, d.i. hogere welvaart van sociale zekerheid, zal individuen aanzetten om meer te verbruiken van alle goederen, waaronder vrije tijd, en vroeg met pensioen gaan. De opbouweffecten, d.i. de beslissing om te blijven werken, hangt af van de verhoging van de pensioenbesteding door een jaar langer te werken, tegenover de waarde van een extra jaar vrije tijd (Coile en Gruber, 2000). 6. PERSPECTIEF

Decentralisatie naar de gemeenten maakt proefprojecten wenselijker en haalbaarder voor het ontwerp van doeltreffende lokale beleidsmaatregelen. De transactiekosten voor de gemeenten in verband met de quid pro quo benadering â&#x20AC;&#x201C; workfare, nalaten om samen te werken of de vereiste informatie te verschaffen wordt bestraft met sancties zoals verlagingen van uitkeringen of volledige opschorting â&#x20AC;&#x201C; in sociale bijstand zijn aanzienlijk en worden ook als ondoeltreffend beschouwd. Het gebruik van inzichten uit de gedragseconomie kan bijdragen tot een meer doeltreffende en doelmatige herinrichting van de verzorgingsstaat. Het toenemende aantal Nederlandse gemeenten die van plan zijn experimenten te doen met een basisinkomen voor sociale bijstand ontvangers, past hierin. De Wet Werk en Bijstand van 1965 was het kroonstuk, het sociale veiligheidsnet, van de Nederlandse verzorgingsstaat. Het basisinkomen kan het kroonstuk worden van de participatiesamenleving. Onlangs werd voorgesteld om huisvesting, hypotheken, pensioenen en gezondheidszorg te koppelen (Bovenberg en Van Ewijk, 2012; Asbeek Brusse en Van Montfort, 2012). De pensioenovereenkomst van 2013 van het Kabinet-Rutte II met een selectie van de oppositiepartijen omvat werknemers de gelegenheid bieden om een deel van hun pensioenbijdrage te gebruiken om hun huishypotheek af te be791

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

talen. Het Kabinet onderzoekt de haalbaarheid van deelnemers die pensioenbijdrage gebruiken om hun hypotheekschuld af te lossen, en het gebruik van een deel van het opgebouwde pensioen voor hypotheekaflossing. De eerste optie zal een aanzienlijke impact hebben op de pensioenrechten op de pensioenleeftijd. In de tweede optie zal een deel van het lagere pensioen worden geneutraliseerd door de lagere kosten voor levensonderhoud na pensionering. Thuiszorg, verleend door familieleden of professionele zorgverstrekkers, is het belangrijkste alternatief voor intramurale zorg. Veel oudere mensen blijven graag zo lang mogelijk thuis, ook al gaat hun gezondheid achteruit. Rouwendal en Thomese (2010) concluderen, op basis van Nederlandse gegevens, dat oudere huiseigenaars effectief een aanzienlijk lager overgangspercentage naar geĂŻnstitutionaliseerde zorg hebben dan huurders. Deze sterke voorkeur bij oudere huiseigenaars faciliteren zal een matigend effect hebben op de vraag naar langdurige zorg en het beperkt de kosten van langdurige intramurale zorg. Een omgekeerde hypotheek laat oudere huiseigenaars toe te lenen tegen overwaarde en overwaarde te gebruiken terwijl ze in hun huis blijven wonen (Dillingh, Prast, Rossi en UrzĂŹ Brancati, 2015). Een overwaarde kan worden gebruikt om pensioeninkomen aan te vullen of grote uitgaven, bijvoorbeeld aanpassingen aan de woning, te betalen of extra thuiszorg te regelen. Het huis kan worden verkocht om intramurale zorg te financieren (Bovenberg en Van Ewijk, 2012; Asbeek Brusse en Van Montfort, 2012). In overeenstemming met het SER-advies (SER, 2015) wil de overheid, in de volgende vijf jaar (tegen 2020), meer keuzevrijheid en meer personalisering realiseren in de tweede pensioenpijler. Dit zal een betere link met huisvesting en zorg toelaten (Klijnsma, 2015b). Mensen zijn zich niet altijd volledig bewust of hebben geen volledig beeld van de (toekomstige) gevolgen van een keuze die ze nu maken. Keuzes in verband met ouderdom zijn complex. Extra opties verhogen het risico om de verkeerde keuze te maken. Keuzemogelijkheden betekent niet voor elk wat wils. Uit de op sociaal en psychologisch gedrag gebaseerde financieringsliteratuur en ervaring met bestaande opties in gezondheidszorg (KPMG, 2014) en pensioenplannen (Delsen, 2015) kan worden geconcludeerd dat slechts een kleine minderheid van de deelnemers extra opties in de aanvullende pensioenregelingen zal gebruiken. Behalve verdelingsproblemen brengen opties ook privacy-issues en aanzienlijke transactiekosten voor alle partijen met zich mee. (Vertaling)

792

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

BIBLIOGRAFIE

Asbeek Brusse, W. en van Montfort, C.J. (red.), Wonen, zorg en pensioenen. Hervormen en verbinden, Den Haag, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012. Beetsma, R., Constandse, M., Cordewener, F., Romp, W. en Vos, S., The Dutch pension system and the financial crisis, CESifo DICE Rapport 2 (juni), 2015. Blanchard, O. en Leigh, D., Groeivoorspelfouten en Begrotingsmultipliers, IMF Werkdocument WP/13/1, Washington, Internationaal Monetair Fonds, 2013. Bovenberg, A.L. en van Ewijk, C., The future of multi-pillar Pension systems, in A.L. Bovenberg, C. van Ewijk en E. Westerhout (eds.), The Future of Multi-Pillar Pensions, Cambridge, Cambridge University Press, 2012. CBS, Gezondheid en zorg in cijfers 2014, Heerlen/Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2014. Chkalova, K., Goudswaard, A., Sanders, J. en Smits, W., Dynamiek op de Nederlandse arbeidsmarkt. De focus op flexibilisering, Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2015. Coile, C. en Gruber, J., Social security and retirement, NBER Working paper 7830, Cambridge, National Bureau of Economic Research, 2000. Commissie Goudswaard, Een sterke tweede pijler: Naar een toekomstbestendig stelsel van aanvullende pensioenen, Den Haag, Commissie Toekomstbestendigheid Aanvullende Pensioenregelingen, 2010. CPB, Vergrijzing verdeeld; toekomst van de Nederlandse overheidsfinanciĂŤn, CPB Bijzondere Publicatie 86, Den Haag, Centraal Planbureau, 2010. CPB, Macro Economische Verkenning 2016, Den Haag, Centraal Planbureau, 2015. Da Roit, B. en de Klerk, J., Heaviness, intensity, and intimacy: Dutch elder care in the context of retrenchment of the welfare state, Medicine Anthropology Theory, 1 (1), pp. 1-12, 2013. De Deken, J. en Maarse, H., Pensioenen, gezondheidszorg en langdurige zorg. Nederland, asisp country document, 2013.

793

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

de Graaf-Zijl, M., Smits, W., Snoek, F. en De Vries, R., Steeds meer ontmoedigde terugtrekking van arbeidsmarkt sinds crisis, Economisch Statistische Berichten, 100 (4722), pp. 688-689, 2015. de Mooij, R.A., Reinventing the welfare state, CPB Special Publication nr. 60, Den Haag, Centraal Planbureau, 2006. Delsen, L., Staatsschuld van nul is onverstandig, Economisch Statistische Berichten, 85 (4284), 967, 2000. Delsen, L., De hervorming van de verzorgingsstaat in Nederland: 1982-2003, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 48 (4), pp. 633-666, 2006. Delsen, L., Crisis: overheid moet meer lenen, Aelementair, 8 (4), pp. 12-16, 2009. Delsen, L., Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Welfare state reform in the Netherlands: 2003-2010, NiCE Working Paper 12-103, Nijmegen Center for Economics (NiCE), Institute for Management Research, Nijmegen, Radboud University, 2012. Delsen, L., Keuzemogelijkheden binnen en tussen pensioenregelingen: niet voor elk wat wils, Beleid en Maatschappij, 42 (2), pp. 122-143, 2015. Delsen, L. en Smits, J., The rise and fall of the Dutch savings schemes, Netspar Discussion Paper No. 02/2014-008, Tilburg, Netspar, 2014. Dillingh, R., Prast, H., Rossi, M. en Urzì Brancati, C., The psychology and economics of reverse mortgage attitudes, Design Paper 38, Netspar industry paper series, Tilburg, Netspar, 2015. Esping-Andersen, G., The three worlds of welfare capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990. Stichting van de Arbeid, Pensioenakkoord voorjaar 2010, Den Haag, Stichting van de Arbeid, 2010. Stichting van de Arbeid, Uitwerkingsmemorandum pensioenakkoord 2010 en beleidsagenda 2020, Den Haag, Stichting van de Arbeid, 2011. Gielen, A. en García-Gómez, P., Nadelige gezondheidseffecten van hervorming arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen, ESB Dossier Activerende sociale zekerheid, 47065, maart, pp. 38-42, 2015. 794

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

Klijnsma, J., Brief over flexibele AOW, Den Haag, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2015a. Klijnsma, J., Hoofdlijnen van een toekomstbestendig pensioenstelsel. Brief van staatssecretaris Klijnsma (SZW) aan de Tweede Kamer over de hoofdlijnen voor een toekomstige inrichting van het stelsel van aanvullende pensioenen in Nederland, Den Haag, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2015b. KPMG, Evaluatie Zorgverzekeringswet. Eindrapportage, KPMG Plexus, 2014. Mercer, Melbourne Mercer Global Pension Index, Melbourne, Australian Centre for Financial Studies, 2015. Mot, E., The Dutch system of long-term care, CPB Document Nr. 204, Den Haag, Centraal Planbureau, 2010. OESO, Economic Survey of the Netherlands 1999-2000, Parijs, Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, 2000. OESO, Economic Survey of the Netherlands 2002-2003, Parijs, Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, 2002. OESO, Economic Survey of the Netherlands 2010-2000, Parijs, Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, 2010. OESO, Economic Survey of the Netherlands 2012-2000, Parijs, Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, 2012. OESO, Economic Survey of the Netherlands 2014-2000, Parijs, Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, 2014. OESO, How does health spending in the Netherlands compare?, Parijs, Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, 2015. Okma, K.G.H., Marmor, T.R. en Oberlander, J., Managed competition for Medicare? Sobering lessons from the Netherlands, The New England Journal of Medicine, 365 (4), pp. 287-289, 2011. Reinhart, C. M. en Rogoff, K. S., Growth in a Time of Debt, American Economic Review, 100 (2), pp. 573-578, 2010. 795

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Rouwendal, J. en Thomese, F., Homeownership and demand for long-term care, Netspar Discussion Paper 11/2010-068, Tilburg, Netspar, 2010. Sapir, A., Globalization and the Reform of European Social Models, Journal of Common Market Studies, 44 (2), pp. 369-90, 2006. Schut, E., Sorbe, S. en HĂ¸j, J., Health Care Reform and Long-Term Care in the Netherlands, OECD Economics Department Working Papers, Nr. 1010, OECD Publishing, Parijs, 2013. SER, Naar een gezond stelsel van ziektekostenverzekeringen, Den Haag, Sociaal-Economische Raad, 2000.

SER, Langdurige zorg verzekerd: Over de toekomst van de AWBZ, Advies 0803, Den Haag, Sociaal-Economische Raad, 2008. SER, Toekomst pensioenstelsel, Advies 15/1, Den Haag, Sociaal-Economisch Raad, 2015. Titmuss, R.M., Social policy: an introduction, Londen, Allen & Unwin, 1974. Trienekens, J., van der Vlugt, G., Jeurissen, P. en Germin, M., Analyse stijging zorguitgaven, Economisch Statistische Berichten, 97 (4643), pp. 534-537, 2012. van Praag, B., Desastreus beleid voor pensioenen, NRC Handelsblad, 6 mei, 2015. van Strien, F. en Bagheloe-Datadin, R., Ontwikkeling en financiering van de zorglasten sinds 2006, De Nederlandse Economie 07, Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2015. Verhoeven, I. en E. Tonkens, Wat de overheid van burgers wil: de framing van de veranderende verzorgingsstaat in England en Nederland, Social Policy and Society, 12 (3): 415-426, 2013.

796

REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING

INHOUDSTAFEL REALISATIE VAN DE PARTICIPATIESAMENLEVING. HERVORMING VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN NEDERLAND: 2010-2015

1. INLEIDING

767

MACRO-ECONOMISCHE ACHTERGROND EN OVERHEIDSFINANCIEN

768

2.1. 2.2. 2.3.

ECONOMISCHE GROEI OVERHEIDSFINANCIEN SOCIALE ZEKERHEID EN DE ARBEIDSMARKT

768 769 771

DE EERSTE STAPPEN NAAR EEN PARTICIPATIESAMENLEVING

773â&#x20AC;&#x192;

HERVORMING GEZONDHEIDSSYSTEEM

777

4.1. 4.2. 4.3.

VAN DRIE NAAR VIER COMPARTIMENTEN CURATIEVE GEZONDHEIDSZORG LANGDURIGE ZORG

777 780 782

5. HERVORMING VERVROEGDE-UITTREDINGS- EN PENSIOENSTELSELS

785

5.1. 5.2. 5.3.

BASISPENSIOEN AANVULLEND PENSIOEN VERVROEGDE UITTREDING

785 787 790

PERSPECTIEF

791

BIBLIOGRAFIE

793

797

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG DOOR FRANZ CLEMENT Doctor in de sociologie, Luxemburg Institute of Socio Economic Research (LISER)

INLEIDING

Zoals wij zullen vaststellen, hebben de belangrijke bestanddelen van de sociale zekerheid in Luxemburg de afgelopen vijf jaar geen echte diepgaande veranderingen ondergaan, ondanks de financiële en internationale crisis die in 2008 begon. Deze situatie valt te verklaren door een stevige globale financieringsbasis van de sociale zekerheid, die al vóór de crisis was gelegd. Hier volgt een beknopt overzicht van de wezenlijke inhoud van deze wijzigingen. In dit artikel gaan wij dieper in op de bijzonderheden die de Luxemburgse arbeidsmarkt teweegbrengt op het gebied van de sociale zekerheid. Dit artikel zal immers voornamelijk gewijd zijn aan het tot stand komen van de sociale normen in het Groothertogdom Luxemburg. Dit land kan, gezien de samenstelling van zijn arbeidsmarkt, in geen geval als op zichzelf staand worden beschouwd. Zoals wij zullen vaststellen, is de markt er zeer geregionaliseerd en zelfs geïnternationaliseerd. Deze stand van zaken maakt dat Luxemburg, om de manier te begrijpen waarop de sociale normen er worden geproduceerd, niet los kan worden gezien van de aangrenzende regio’s die het land omgeven en die een gebied vormen dat de “Grote Regio” wordt genoemd. Wij stellen deze toestand dus voor aan de hand van statistieken over hoe en waaruit Luxemburg vandaag bestaat in een geïnternationaliseerde markt. Vervolgens gaan wij naar het hart van ons betoog door aan te tonen hoe de sociale normen in dit land tot stand komen. Wij zullen de Europese oorsprong ontdekken en vervolgens de bilaterale ontwikkelingen. Vervolgens zullen wij de manier onderzoeken waarop de grensarbeiders in verband kunnen worden gebracht met het tot stand komen van de sociale normen in dit kleine landje waar zij hun beroep uitoefenen. Wij zullen ontdekken hoe bepaalde onevenwichten kunnen ontstaan tussen Luxemburg en zijn buurlanden om vast te stellen dat er aanpassingsnormen kunnen voorkomen. 799

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

NIEUW SINDS 5 JAAR?

Zoals hoger vermeld geven wij een overzicht van de belangrijkste recente wijzigingen die op het gebied van sociale zekerheid hebben plaatsgevonden in Luxemburg. Vergeleken met de situatie in andere Europese landen is deze toestand te danken aan de zeer goede “gezondheid” van de Luxemburgse sociale zekerheid. Het eerste voorbeeld dat wij hierover geven, maakt veel duidelijk1. 1.1.

ZIEKTE- EN MOEDERSCHAPSVERZEKERING

De ministeries van gezondheid en sociale zekerheid, en ook de sociale partners en de belangrijkste verantwoordelijken van de socialezekerheidsinstellingen zijn op 21 oktober 2015 bijeengekomen in aanwezigheid van alle partijen die betrokken zijn bij het bestuur en de werking van de ziekte- en moederschapsverzekering. De vergadering werd voorgezeten door de minister van sociale zekerheid, Romain Schneider, in samenwerking met de minister van gezondheid Lydia Mutsch2. In hun openingstoespraken verheugden de twee ministers zich over de positieve evolutie van de financiële situatie van de ziekte- en moederschapsverzekering. Terwijl de ziekte- en moederschapsverzekering tijdens de vorige vergadering in april 2015 nog op een broos financieel evenwicht rustte, laat ze zes maanden later een comfortabel positief saldo zien. Dat is voor een groot stuk te danken aan het feit dat een voorzichtige aanpak de voorkeur krijgt en dat de uitgaven gelijke tred houden met de economische groei van het land. Voor de twee jaren 2015 en 2016 zal de globale reserve zich boven de ondergrens van 10% van de lopende uitgaven bevinden en zal het bijdragepercentage niet moeten worden aangepast. De deelnemers aan de vergadering hebben ook een overzicht opgemaakt van een bepaald aantal dossiers waaronder, in de eerste plaats, het project rond de groepsaankoop van bepaalde artikelen voor medisch gebruik door de ziekenhuissector. Op korte termijn zullen maatregelen die nodig zijn om groepsaankopen voor bepaalde producten te faciliteren, in de praktijk worden omgezet. Er werd een haalbaarheidsstudie voorgesteld die betrekking heeft op de invoering van een tarief per activiteit, zoals door het regeerprogramma voorzien, voor de financiering van de acutezorgziekenhuizen. De studie past in de ambitie om de sturing van het systeem, de kwaliteit van de zorg en de transparantie van de prestaties te optimaliseren. De aanbevelingen die in dit kader zijn gedaan, zullen door een werkgroep worden geanalyseerd alvorens er andere stappen ter zake worden gezet. (1) Communiqué van het Ministerie van sociale zekerheid en van het Ministerie van gezondheid, 22 oktober 2015. (2) Communiqué van het Ministerie van sociale zekerheid, 22 oktober 2015. 800

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

Op verzoek van de sociale partners werd een overzicht gemaakt van de stand van zaken van de ziekenhuisplanning, in het licht van het recentste advies van de Raad van State op het gebied van de ziekenhuizen, maar ook van de mutualisatie van de ziekenhuislaboratoria en de ontwikkeling van het Laboratoire national de santé (Nationaal gezondheidslaboratorium). Er werden standpunten uitgewisseld over hoe de spoeddiensten kunnen worden ontlast, over de ziekenhuisdocumentatie en over de unieke facturatie in ziekenhuizen. 1.2. PENSIOENVERZEKERING

Tweede voorbeeld van wijzigingen die de afgelopen vijf jaar hebben plaatsgevonden: de wet van 21 december 2012 tot hervorming van de pensioenverzekering, die van kracht werd op 1 januari 2013, heeft een nieuw mechanisme van aanpassing van de pensioenen in het leven geroepen3. In het kader van de maatregelen die moesten worden genomen om de staatsbegroting te saneren, had de regering beslist de pensioenen en de rentes in 2013 niet te indexeren. Om het inkomen van de gepensioneerden over de hele periode 20142015 te stabiliseren en de omgekeerde effecten te compenseren die onder de loonontwikkeling vallen gedurende de hele periode 2014-2015, had de begrotingswet van 20 december 2013 het regelmechanisme voor de aanpassing vastgesteld op 0 voor de jaren 2012 en 2013. Door deze maatregel werd het effect van de evolutie van de lonen over de twee boekjaren 2014 en 2015 geneutraliseerd. Er heeft dus geen aanpassing van de pensioenen plaatsgevonden. Vanaf het jaar 2016 vindt de aanpassing van de pensioenen plaats volgens de modaliteiten die voorzien zijn door bovengenoemde wet van 21 december 2012. Volgens de berekeningen van de Inspection générale de la sécurité sociale (algemene inspectie van de sociale zekerheid (IGSS)) wordt de aanpassingsfactor voor het jaar 2016 becijferd op 1,005. Dat komt neer op een verhoging van de pensioenen van 0,5% met ingang vanaf 1 januari 2016. 1.3.

GEZONDHEIDSZORG EN VERZEKERING VAN PASGEBORENEN

Een derde voorbeeld van wijzigingen op sociaal vlak betreft de zorg voor en de verzekering van pasgeborenen. De Ministeries van gezondheid en sociale zekerheid hebben onlangs immers een definitief akkoord bereikt met de betrokken partijen, om de verzorging en verzekering van kinderen en pasgeborenen in het Groothertogdom veilig te stellen. De afgelopen maanden hebben ministers Lydia Mutsch en Romain Schneider herhaaldelijk overlegd met de vertegenwoordigers van de Société (3) Communiqué van het Ministerie van sociale zekerheid, 27 oktober 2015.

801

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

luxemburgeoise de pédiatrie (Luxemburgse vereniging van kinderartsen) (SLP), de Association des médecins et médecins-dentistes (AMMD) (vereniging van artsen en artsen-tandartsen), de Fédération des Hôpitaux luxemburgeois (FHL) (Luxemburgse federatie van ziekenhuizen), de directies van de ziekenhuisinstellingen Centre hospitalier du nord (CHdN), Centre hospitalier de Luxembourg (CHL), Centre hospitalier Emile Mayrisch (CHEM) en de voorzitter van de Caisse nationale de santé (CNS) (nationale gezondheidskas) om bepaalde praktische modaliteiten te belichten die er samengevat als volgt uitzien4. Voor het hele land wordt de continuïteit van de algemene kindergeneeskunde versterkt doordat alle vrije kinderartsen met een privépraktijk samenwerken in een pediatrische artsenpraktijk die gecentraliseerd is in de “Kannerklinik”5 die op 23 juli 2015 de deuren opende en, op middellange termijn, door de organisatie van een ambulante structuur voor kindergeneeskunde in het noorden en in het zuiden van het land. Hiervoor hebben de minister van gezondheid en de minister van sociale zekerheid een forfaitaire financiering via het CNS ter beschikking gesteld van de instellingen van het zuiden en het noorden van het land. Vervolgens wordt de dekking van de materniteiten van de ziekenhuizen van alle regio’s van het land verzekerd en geconsolideerd door de kinderartsen: materniteit GrandeDuchesse Charlotte (CHL) en de Clinique Bohler (HRS) in de centrumregio, de materniteit van het CHEM in de zuidelijke regio en de materniteit van het CHdN Ettelbruck in de noordelijke regio. De verzekering van pasgeborenen wordt versterkt dankzij de hantering van criteria voor de doorverwijzing van vrouwen met een risicozwangerschap en de versterking van de neonatale SAMU. Bovendien worden zowel in het noorden als in het zuiden van het land de dringende raadplegingen met kinderen buiten de openingsuren van de pediatrische kabinetten in eerste lijn verzorgd door ofwel de algemene arts van de artsenpraktijk, ofwel door de spoedarts in de spoeddienst van het ziekenhuis. De pediatrische spoeddienst van de “Kannerklinik” blijft 24 uur op 24, 7 dagen op 7 van wacht, zoals het geval is, om alle pediatrische urgenties van het land op te vangen, inclusief de gevallen die door andere spoeddiensten en artsenpraktijken worden doorverwezen, indien mogelijk met hulp van de SAMU6. In de instellingen van het zuiden en het noorden van het land zal de beschikbaarheid van een kinderarts voor de dringende raadplegingen gedurende bepaalde uren tijdens weekends en feestdagen worden verzekerd. De beschikbaarheid van een kinderarts als de mening van een andere specialist binnen de ziekenhuisinstelling (CHEM en CHdN) wordt gevraagd, blijft verzekerd.

802

(4) Communiqué van het Ministerie van sociale zekerheid, 22 december 2015. (5) Dat betekent “kinderziekenhuis”. (6) Dringende medische bijstand.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

1.4.

KINDERBIJSLAG

De echte grote verandering die de afgelopen jaren op het gebied van sociale zekerheid is doorgevoerd, betreft de kinderbijslag. De Luxemburgse Regeringsraad heeft op 12 juni 2015 een wetsontwerp goedgekeurd dat betrekking heeft op de hervorming van de kinderbijslag die in 2016 van kracht moest worden7. Concreet werd voor elk kind dat onder het stelsel valt, een uniek bedrag van 265 EUR ingevoerd. Let wel: de kinderen die reeds geboren zijn, zullen het basisbedrag van de kinderbijslag (kinderbijslag + kinderpremie) dat ze momenteel krijgen, blijven ontvangen tot ze 18 jaar zijn. Voor kinderen die geen Luxemburgse gezinsbijslag ontvangen op het ogenblik dat de hervorming van kracht werd, zal de kinderpremie8 worden geïntegreerd in de kinderbijslag en zal elk kind het nieuwe bedrag van 265 EUR krijgen. Dat geldt voor alle kinderen die in Luxemburg geboren of aangekomen zijn nadat de hervorming van kracht werd, maar ook voor kinderen van grensarbeiders die na deze datum in Luxemburg beginnen te werken. Zo zal een gezin met maar één kind dankzij de hervorming meer krijgen dan nu het geval is, namelijk 285 EUR per maand, terwijl een gezin dat de kinderbijslag reeds genoot, slechts 278,65 EUR zal krijgen. Anderzijds werd het bedrag van de leeftijdsverhoging opgetrokken en dit keer betreft het zowel de huidige begunstigden als de nieuwkomers in het stelsel. Het wordt afgerond op 20 EUR (in plaats van 16,17 EUR momenteel) voor kinderen van 6 tot 11 jaar en op 50 EUR (in plaats van 48,52 EUR) voor kinderen van 12 jaar en ouder. Ook de schooltoelage die wordt gestort aan de ouders die kinderbijslag krijgen in Luxemburg en die een kind hebben van minder dan 6 jaar dat voor het eerst naar de basisschool gaat, zal evolueren. De regering heeft een uniek bedrag van 115 EUR ingevoerd voor kinderen tussen 6 en 11 jaar oud en 235 EUR voor kinderen ouder dan 12 jaar. Tot slot zal de bijzondere verhoogde kinderbijslag stijgen van 185,6 EUR naar 200 EUR voor kinderen met een handicap jonger dan 18. 1.5. ONGEVALLENVERZEKERING

Op 1 januari 2011 is de hervorming van de ongevallenverzekering van kracht geworden. De voornaamste innovatie bestaat erin dat de uitkering en de compensatie in gemeen recht die enerzijds het inkomstenverlies en anderzijds de andere schade afzonderlijk vergoedt, meer op elkaar afgestemd worden. De ongevallenrente die (7) http://www.gouvernement.lu/4944512/12-conseil-gouvernement. (8) Voor elk levend kind, ongeacht of het in het gezin van de vader of de moeder woont of – in geval van scheiding – in het gezin van een van zijn ouders, die alleen instaat voor zijn opvoeding en onderhoud, en dat recht geeft op kinderbijslag, wordt een kinderpremie toegekend waarmee de belasting kan worden gematigd.

803

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

voordien een gemengd karakter had, compenseert niet meer dan het effectieve inkomstenverlies. Er bestaat immers al lang geen correlatie meer tussen dit verlies en de arbeidsongeschiktheid, die volgens uitsluitend medische criteria wordt beoordeeld, zoals vroeger de regel was voor handarbeiders in de industrie of de landbouw. Bovendien heeft het slachtoffer van een ongeval of een beroepsziekte met blijvende gevolgen voortaan recht op de forfaitaire vergoeding van de immateriële schade en bijgevolg op een afzonderlijke schadevergoeding voor psychologische schade en gederfde levensvreugde, voor geleden pijn en voor esthetische schade. Ook kunnen de nabestaanden van een overleden verzekerde aanspraak maken op een vergoeding voor de morele schade die het gevolg is van het verlies van een dierbare boven op de vergoeding van de financiële schade die wordt gecompenseerd door de overlevingsrente. Het doel van de hervorming was de schadevergoeding te moderniseren en rechtvaardiger te maken omdat ze beter aangepast zal zijn aan de individuele situaties. 1.6.

DE VERZEKERING VOOR LANGDURIGE ZORG

Ook de zogenaamde “verzekering voor langdurige zorg” heeft de afgelopen vijf jaar geen grote hervormingen gekend. Ze is echter het voorwerp van een debat over toekomstperspectieven, hoofdzakelijk tussen Luxemburg en België. Tegen het einde van 2016 zou de zorgverzekering door de Waalse regering moeten worden gestemd en functioneel worden in het Waals gewest, waar de meerderheid van de Belgische grensarbeiders die in Luxemburg werken, vandaan komen. De grensarbeiders die in België wonen worden, ambtshalve onderworpen aan de Luxemburgse verzekering voor langdurige zorg, die hen verplicht 1,4% van hun brutoloon aan de sociale zekerheid van het Groothertogdom te storten. De mensen die in aanmerking komen voor deze verzekering, krijgen in voorkomend geval een vergoeding in geld waardoor ze thuiszorg kunnen organiseren, en eventueel hun woning aanpassen, zodat hun dagelijks leven, dat beheerst wordt door bijvoorbeeld een handicap of een ziekte, vergemakkelijkt. Het lijkt erop dat de toegang tot het Waalse systeem tot gevolg zou hebben dat de uitkeringen van de Luxemburgse verzekering zouden worden stopgezet, die voordeliger is dan de Waalse, terwijl andere stelsels van sociale bescherming, zoals kinderbijslag of pensioenen, dan weer complementair zijn. Er staan nu gesprekken met de verantwoordelijken van het Groothertogdom op het programma, om de twee stelsels zo goed mogelijk af te stemmen op de noden van de bijdrageplichtigen. Wij merken op dat deze situatie slaat op de Belgisch-Luxemburgse grensarbeiders, maar ook op andere grensarbeiders uit Wallonië die in Frankrijk, Nederland of Duitsland werken, zal dit een impact hebben. 804

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

Er moet in elk geval klaarheid over het onderwerp komen voordat het stelsel op 1 januari 2017 van kracht wordt. 2.

LUXEMBURG EN DE GROTE REGIO: KADER- EN CONTEXTGEGEVENS

Het grondgebied van de zogenaamde “Grote Regio” is sinds het einde van de jaren zestig geleidelijk aan ontstaan onder invloed van de staalcrisis, die de naast elkaar gelegen zones in vier verschillende landen heeft getroffen. De institutionele ruimte van de Grote Regio, die geleidelijk aan werd voltooid door de opkomst van specifieke instellingen tot in 2003, omvat momenteel het Groothertogdom Luxemburg, de Belgische gefedereerde entiteiten zijnde het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap van België, de regio Lotharingen en de Duitse deelstaten (Länder) Saarland en Rijnland-Palts. In het hart van deze ruimte ontvangt het Groothertogdom Luxemburg, als enige onafhankelijke staat, elke dag een zeer groot aantal grensarbeiders afkomstig van buurlanden en -regio’s. Een vierde van alle grensarbeiders van de Europese Unie is uitsluitend geconcentreerd in Luxemburg, terwijl een derde van hen over de hele ruimte van de Grote Regio verspreid is. Deze indrukwekkende stromen vallen te verklaren door een tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten in Luxemburg, maar ook door de aantrekkingskracht die dit land uitoefent op de buren wat het niveau van de lonen en de sociale uitkeringen betreft, en door de constante creatie van werkgelegenheid, ondanks de crisis. De geboorte van de Grote Regio en haar instellingen valt te situeren in 1969, het jaar waarin een Frans-Duitse regeringscommissie het levenslicht zag, die het jaar daarop werd vervoegd door Luxemburg, om een begin te maken met de industriële reconversie die noodzakelijk was geworden door de staal- en mijnbouwcrisis die in deze ruimte om zich heen greep. Toch gaat de tekst die echt aan de basis lag van de Grote Regio, volgens ons terug tot 1980. In dat jaar werd in Bonn een samenwerkingsakkoord ondertekend tussen Duitsland, Frankrijk en Luxemburg. Later kwam daar ook België bij9. We werpen nu een blik op de precieze statistieken betreffende de samenstelling van de arbeidsmarkt in Luxemburg. Op 31 december 2013 telde Luxemburg 204.447 loontrekkende inwoners, d.w.z. 56,0%, tegenover 160.964 grensarbeiders, die op hun beurt goed zijn voor 44,0%. Het percentage grensarbeiders dat in Luxemburg werkt bedraagt, dus bijna de helft van het totaal van de loontrekkenden die in dit land werken. Dat is aanzienlijk. Hier zijn de details. (9) Clement, F., La construction sociale du territoire de la Grande Région: une confusion entre les concepts de coopération et d’intégration, Gouvernance & Emploi, numéro 2, CEPS/INSTEAD, Differdange, p. 2, 2008.

805

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

TABEL 1: SAMENSTELLING VAN DE ARBEIDSMARKT IN HET GROOTHERTOGDOM LUXEMBURG OP 31 DECEMBER 2013 Inwoners van Luxemburgse nationaliteit

104.502

28,6%

Inwoners van buitenlandse nationaliteit

99.945

27,4%

Grensarbeiders

160.964

44,0%

TOTAAL

365.411

100%

Inwoners van buitenlandse nationaliteit en grensarbeiders

260.909

71,4%

Bron: Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS).

TABEL 2: LANDEN VAN HERKOMST VAN DE GRENSARBEIDERS DIE IN HET GROOTHERTOGDOM LUXEMBURG WERKEN OP 31 DECEMBER 2013 België

40.635

25,4%

Frankrijk

80.417

49,8%

Duitsland

39.912

24,8%

TOTAAL

160.964

100%

Bron: IGSS.

De uit België afkomstige grensarbeiders zijn goed voor meer dan een vierde van het totaal, en zijn met bijna evenveel als degene die afkomstig zijn uit Duitsland. De Franse grensarbeiders zijn veruit het talrijkst in Luxemburg. 3. HET TOT STAND KOMEN VAN HET SOCIAAL BELEID IN LUXEMBURG EN IN DE GROTE REGIO 3.1.

EEN CREATIE DIE IN DE EERSTE PLAATS EUROPEES IS

De sociale situatie van de grensarbeiders die in Luxemburg werken, mag dan hoofdzakelijk geregeld zijn door Europese Verordening 883/200410 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels in de Europese Unie, tussen Luxemburg en zijn buren worden er echter op fiscaal en sociaal gebied al lang bilaterale overeenkomsten ondertekend. Deze overeenkomsten voorzien niet altijd dezelfde bepalingen, maar globaal gezien laten ze de grensarbeiders meegenieten van belangrijke sociale voordelen. Zo kunnen deze grensarbeiders hogere terugbetalingen van de sociale zekerheid krijgen dan in het land waar ze wonen, en ook bijkomende kinderbijslag

806

(10) Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en van de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

die hen door Luxemburg wordt gestort. Dit alles leidt tot verschillen in de sociale behandeling tussen deze grensarbeiders en de werknemers die in hun respectieve land wonen en die dergelijke voordelen niet genieten. Artikel 1, onder f van Verordening 883/2004 bepaalt dat: onder “grensarbeider” wordt verstaan eenieder die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat maar die woont in een andere lidstaat, waarnaar hij in beginsel dagelijks of ten minste eenmaal per week terugkeert. Onder de term “grensarbeider” wordt wel degelijk elke werknemer verstaan die tewerkgesteld is op het grondgebied van een lidstaat en op het grondgebied van een andere lidstaat van de Unie woont. Deze definitie legt de nadruk op twee criteria. Het eerste is van politieke aard, door de verwijzing naar twee verschillende landen die lid zijn van de Unie. Het tweede criterium is van tijdelijke aard, omdat de formulering aangeeft dat de werknemer in principe elke dag of ten minste een keer per week terugkeert naar de lidstaat waar hij woont. Deze definitie behoudt dus de tijdelijke voorwaarde van de dagelijkse of wekelijkse terugkeer naar huis en die van het oversteken van een grens. Wij merken nog op dat artikel 1, onder j van Verordening 883/2004 bepaalt dat onder “woonplaats” wordt verstaan, de plaats waar een persoon pleegt te wonen. Dat heeft een bepaald belang omdat, als we spreken over “Belgische”, “Duitse” of “Franse” grensarbeiders, het nuttig is te preciseren dat met de woonplaats van deze werknemers en niet met hun nationaliteit rekening wordt gehouden. De Belgische grensarbeiders omvatten dus al deze werknemers die hun woonplaats in België hebben, ongeacht hun nationaliteit. Zo zal een man van Turkse nationaliteit, die gedomicilieerd is in Aarlen en in een Luxemburgs bedrijf werkt, worden beschouwd als een “Belgische grensarbeider”. Verordening 883/2004 wordt verlengd door een toepassingsverordening, nr. 987/200911. De Europese verordeningen waarvan sprake hebben coördinatiemechanismen in het leven geroepen en doen dat nog steeds, maar hebben in geen geval geleid tot een harmonisatie van de socialezekerheidsstelsels die geldig is voor alle lidstaten van de Europese Unie. Deze stelsels variëren dus van de ene lidstaat tegenover de andere en zijn ingebed in specifieke sociale culturen. De vierde overweging van Verordening 883/2004 zegt trouwens: “Het is noodzakelijk dat de eigen kenmerken van de nati(11) Verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en van de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.

807

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

onale socialezekerheidswetgevingen worden gerespecteerd en er enkel een coördinatiemethode wordt uitgewerkt”. Uiteraard veroorzaken deze verschillen problemen, met name omdat er geen gemeenschappelijke definitie is van de voorwaarden voor toekenning van de sociale uitkeringen. Op fiscaal gebied daarentegen is het Europese recht niet van toepassing. Het zijn de bilaterale overeenkomsten die tussen de lidstaten worden ondertekend die het fiscale regime van de grensarbeiders bepalen. Dat betekent dat de fiscale definitie van de grensarbeider aanzienlijk kan variëren van overeenkomst tot overeenkomst, naargelang van wat de landen onderling zijn kunnen overeenkomen. Deze bilaterale fiscale overeenkomsten hebben hoofdzakelijk tot doel de dubbele belasting van de inkomsten afkomstig van diverse lidstaten te vermijden. De regels en criteria variëren van geval tot geval. Zo kunnen we bepalingen vinden die betrekking hebben op de belasting van de grensarbeider in het land waar hij woont, in het land waar hij werkt, of zelfs in de twee tegelijk, naargelang van het geval. 3.2.

GRENSARBEIDERS EN INWONERS: BREUKEN EN DIFFERENTIERINGEN

Het feit dat de sociale normen in zekere zin worden gecoördineerd door de Europese Unie zou kunnen laten uitschijnen dat de grensarbeiders die in Luxemburg werken, op dezelfde manier worden behandeld als de werknemers die in het land wonen. Dat is doorgaans het geval. Toch bestaan er materies waarbij er van deze gelijkheid geen sprake is. Dat is bijvoorbeeld het geval met de problematiek van de betaling van de werkloosheid. Dit voorbeeld is een goede illustratie van de internationalisering van de arbeidsmarkt in Luxemburg en de gevolgen daarvan. Enkele jaren geleden ontstond er een Europese wil om de werkloosheidsuitkeringen te laten uitbetalen in het land waar de ontslagen werknemer werkte en niet in het land waar hij woont. Luxemburg zou door dit stelsel zwaar benadeeld worden. Als dit stelsel een feit was geworden, zou Luxemburg geconfronteerd zijn geweest met de betaling van te grote uitkeringen voor de ontslagen grensarbeiders. Daar het percentage uitbetaalde uitkeringen in Luxemburg 80% van het laatste loon gedurende twaalf maanden bedraagt, zou de begroting ernstig in de problemen komen. Met de inwerkingtreding van Europese verordening 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels op 1 mei 2010 voor bepaalde aspecten en op 1 mei 2012 voor andere aspecten, veranderen sommige bepalingen die de grensarbeiders aangaan. Toch zal er niets rechtstreeks veranderen voor de grensarbeider die in Luxemburg werkloos wordt. Hij moet zich inschrijven bij de bevoegde administratie van het land waar hij woont, en hij zal de werkloosheidsuitkering in zijn land krijgen. Met de nieuwe verordening zal Luxemburg echter verplicht zijn het 808

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

volledige bedrag van de door de administratie van de woonplaats aan de werkloze gestorte uitkeringen gedurende de eerste drie maanden van de vergoeding terug te betalen. Parallel met de inschrijving als werkloze in het land waar hij woont, kon de betrokkene zich reeds voor 2010 als werkzoekende inschrijven bij de ADEM, maar zonder recht te hebben op dezelfde diensten als de werknemers die er woonden. Dat is vanaf 1 mei 2012 veranderd ingevolge de nieuwe Europese verordening. Vanaf die datum kan een werkloze die in het buitenland woont en die zijn laatste baan in Luxemburg had, en die zich als werkloze heeft ingeschreven in het land waar hij woont, zich, nog steeds aanvullend, als werkzoekende inschrijven bij de ADEM. Hij zal dan dezelfde diensten en maatregelen genieten, met name activering, als de werklozen die in Luxemburg wonen, maar hij zal ook worden onderworpen aan de controle die er wordt uitgeoefend en hij moet de voorwaarden naleven die door de Luxemburgse wetgeving zijn vastgelegd. De uitkeringen aan het Luxemburgse tarief zullen echter niet op hem van toepassing zijn. De zogenaamde zaak van de “studiebeurzen” was een ander element dat een verschil in behandeling tussen inwoners en grensarbeiders aantoont12. Terwijl Luxemburg studiebeurzen stortte aan de kinderen van zijn werknemers, zowel inwoners als grensarbeiders, besliste het land enkele jaren geleden dit stelsel af te schaffen en het te vervangen door een stelsel waarbij studiebeurzen uitsluitend aan zijn eigen inwoners worden gestort. Verscheidene grensarbeiders hebben daartegen beroep aangetekend, dat tot in het Europees Hof van Justitie is geraakt. Het Hof heeft geoordeeld dat het voorliggende stelsel van financiële steun te exclusief van aard was. Door als voorwaarde op te leggen dat de student reeds voordien op het Luxemburgse grondgebied woonde, gaf de betwiste regelgeving de voorkeur aan een element dat niet noodzakelijk het enige element was dat representatief was voor de reële mate waarin de betrokkene een band had met Luxemburg. Zo was het mogelijk dat een student die niet in het land woonde, ook een voldoende grote band met het Groothertogdom had, waardoor kon worden geconcludeerd dat er een redelijke kans was dat hij zou terugkeren om zich er te vestigen en zich ter beschikking zou stellen van de arbeidsmarkt van deze lidstaat. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer deze student alleen of met zijn ouders in een lidstaat woont die grenst aan Luxemburg en zijn ouders sinds een significante periode in Luxemburg werken en in de nabijheid van deze lidstaat wonen. Het Hof heeft in dit verband gepreciseerd dat er minder beperkende maatregelen bestonden waarmee de door de Luxemburgse wetgever nagestreefde doelstellingen konden worden bereikt. Bijvoorbeeld, voor zover de toegekende steun kan bestaan uit een lening, (12) Hof van Justitie van de Europese Unie, persbericht nr. 74/13. Luxemburg, 20 juni 2013, arrest in zaak C-20/12 Elodie Giersch e.a./ Luxemburg.

809

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

zou een financieringsstelsel dat als voorwaarde voor de toekenning van die lening, of zelfs het saldo of de niet-terugbetaling daarvan, stelde dat de student die er gebruik van maakt, naar Luxemburg terugkeert om er te werken en te wonen nadat hij zijn studies in het buitenland heeft afgemaakt, beter aangepast zijn aan de specifieke situatie van de kinderen van grensarbeiders. Om “studiebeurstoerisme” te vermijden en er zeker van te zijn dat de grensarbeider die de ouder is van de student, voldoende banden met de Luxemburgse samenleving aantoont, zou de toekenning van de financiële hulp bovendien kunnen worden onderworpen aan de voorwaarde dat deze ouder gedurende een bepaalde minimumtermijn in Luxemburg heeft gewerkt. Ten slotte zou elk risico op cumul met de toekenning van een gelijkwaardige financiële steun die zou kunnen worden gestort door de lidstaat waarin de student alleen of met zijn ouders woont, kunnen worden vermeden door rekening te houden met een dergelijke beurs voor de toekenning van de door Luxemburg gestorte steun. In deze omstandigheden antwoordt het Hof dat de betwiste Luxemburgse reglementering verder gaat dan wat nodig was om de door de wetgever nagestreefde doelstelling te bereiken. Bijgevolg druist deze reglementering in tegen het beginsel van het vrij verkeer van werknemers. Uit deze rechterlijke beslissing is vervolgens de toekenning van het genot van een andere sociale regeling aan de grensarbeiders voortgevloeid: de dienstencheque13. Met deze cheque kunnen ouders hun kinderen in crèches plaatsen. Ook daar is het begrip woonplaats verdwenen ten voordele van de uitoefening van een beroep in Luxemburg. Wat wij tot nog toe hebben gezien, leidt ons tot een vaststelling. De constructie van sociale normen in Luxemburg en voor de werknemers die er werken, vloeit in de eerste plaats voort uit een Europese impuls. Deze impuls wordt in de feiten tegengesproken door een interne wetgeving en is tegelijk ook het voorwerp van een modulering rechtstreeks op Europees niveau. In dit laatste geval, met de problematiek van de betaling van de werkloosheid, modaliseert Europa zelf rechtstreeks een voorziening van sociale bescherming. In de andere gevallen, namelijk de studiebeurzen en de dienstencheques, heeft Europa Luxemburg herinnerd aan de eerbiediging van het beginsel van het vrije verkeer binnen de Unie. Kortom, twee maten en twee gewichten …

810

(13) Les chèques services accessibles aux frontaliers (voor grensarbeiders toegankelijke dienstencheques), Luxemburger Wort, 10 februari 2015.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

3.3

OP DE TWEEDE PLAATS DE TOTSTANDKOMING DOOR BILATERALISME

De Europese Unie zorgt weliswaar voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, maar laat plaats voor bijzondere bilaterale overeenkomsten tussen landen. Daarbij regelt ze meer in detail bepaalde aspecten van de sociale zekerheid, met name uitkeringen als moederschap, ongevallenverzekeringen, ouderdomspensioen, kinderbijslag, enz. Met bepaalde landen van de Europese Unie heeft Luxemburg bilaterale overeenkomsten gesloten die bepalingen bevatten die meer uitgebreide rechten toekennen dan degene die voorzien zijn in communautaire verordening 883/2004 of die specifieke situaties regelen. In de relaties met de lidstaten van de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte en Zwitserland zijn de bilaterale akkoorden die bestonden voor de inwerkingtreding van de communautaire verordeningen, niet meer van toepassing, wat de branches en de personen betreft die ze beogen en in de gevallen waarop ze van toepassing zijn, want nu zijn de bepalingen van communautaire verordening 883/2004 van toepassing. Toch blijven deze conventies van toepassing wanneer de persoonlijke en materiële toepassingsgebieden ruimer zijn dan die van de Verordeningen, en ook in de gevallen waarin bepaalde bilaterale bepalingen uitdrukkelijk van kracht werden gehouden door inschrijving in de bijlagen van de communautaire verordeningen. De bepalingen van bilaterale overeenkomsten die zijn gesloten voor de datum van toepassing van de Verordening blijven alleen van toepassing als ze gunstiger zijn voor de migrerende werknemers of als ze specifieke en uitzonderlijke situaties betreffen die te maken hebben met historische omstandigheden en een effect hebben dat beperkt is in de tijd. Luxemburg heeft met zijn buren het Belgisch-Luxemburgse verdrag van 24 maart 1994 ondertekend, dat in werking is getreden op 1 juni 1995, betreffende de sociale zekerheid van de grensarbeiders. Wij noemen ook het verdrag met Frankrijk van 7 november 2005, dat van kracht is geworden op 1 september 2008, betreffende de specifieke bepalingen inzake sociale zekerheid. Deze totstandkoming van sociale normen door bilateralisme bestaat niet echt uit een stelsel sui generis. Integendeel, het is een aanvullend stelsel dat bedoeld is om de Europese basisnormen te detailleren en te preciseren. Precies daar kunnen particularismen worden ingevoerd tussen één lidstaat en andere lidstaten waarmee hij vergelijkbare verdragen sluit. Vandaar opnieuw (ook als dit hier weinig het geval is), een mogelijkheid om eenzelfde publiek anders te behandelen naargelang van zijn land van herkomst. 811

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

3.4.

DE ROL VAN DE GRENSARBEIDERS IN DE TOTSTANDKOMING VAN NATIONALE SOCIALE NORMEN IN LUXEMBURG

Het Groothertogdom Luxemburg biedt zijn grensarbeiders niettemin de mogelijkheid bij te dragen tot de uitvaardiging van een sociaal beleid, via het mechanisme van de “beroepsverenigingen”. De beroepsverenigingen zijn geen instellingen die wijdverspreid zijn in Europa, ten minste in de betekenis waaronder ze in Groothertogdom worden verstaan. Men vindt ze in Luxemburg, in Oostenrijk en in de Duitse deelstaten Bremen en Saarland. Tot 1 januari 2009 waren er zes beroepsverenigingen in het Groothertogdom. Ten eerste drie werkgeversverenigingen: de Chambre de commerce (Kamer van koophandel), de Chambre des métiers (Kamer van ambachten) en de Chambre d’agriculture (Landbouwkamer). Er waren ook drie kamers van de werknemers: de Chambre de travail (Arbeidskamer), de Chambre des employés privés (Kamer van bedienden uit de privésector), la Chambre des fonctionnaires en employés publics (Kamer van ambtenaren en overheidswerknemers). Op 1 januari 2009 smolten de Arbeidskamer en de Kamer van bedienden uit de privésector samen14. De nieuwe kamer die het resultaat was van deze fusie is de Chambre des salariés (Kamer van loontrekkenden). Het is de wet van 4 april 192415 die de vertegenwoordiging van werkgevers en werknemers op het niveau van de sociaalprofessionele categorie organiseert door de oprichting van door verkiezing verkregen beroepsverenigingen. Deze aanvankelijke wetgeving heeft nadien weliswaar verscheidene wijzigingen ondergaan, de wet van 4 april 1924 geeft aan dat de beroepsverenigingen organisch verbonden zijn met de procedure van goedkeuring van de wetten en uitvoeringsverordeningen van de wetten. Zij kunnen op wettelijk vlak dus een belangrijke rol spelen door de adviezen die ze geven. Dat is hun essentiële rol: advies geven. Zo moet de regering hun advies vragen over de wetsontwerpen en Verordeningen die betrekking hebben op het economisch, financieel en sociaal beleid: arbeidsrecht, sociale zekerheid, fiscaliteit, milieu, initiële en voortgezette beroepsopleiding, onderwijs.

812

(14) Dit gebeurde in het kader van wat in Luxemburg het “eenheidsstatuut” wordt genoemd, en bestaat in de toenadering tussen de beroepsstatuten van arbeider en bediende. Wet van 13 mei 2008 houdende invoering van een eenheidsstatuut voor loontrekkenden uit de privésector en tot wijziging van: 1. het Arbeidswetboek; 2. het Wetboek van sociale verzekeringen; 3. de gewijzigde wet van 8 juni 1999 betreffende aanvullende pensioenstelsels; 4. de gewijzigde wet van 4 april 1924 houdende de door verkiezing verkregen oprichting van beroepsverenigingen; 5. hoofdstuk VI van Titel I van de gewijzigde wet van 7 maart 1980 betreffende het rechtsstelsel; 6. de gewijzigde wet van 4 december 1967 betreffende de inkomstenbelasting; 7. de gewijzigde wet van 22 juni 1963 tot vaststelling van het stelsel van salarissen van overheidsambtenaren, memorandum A, nummer 60, 15 mei 2008. (15) Wet van 4 april 1924 houdende de oprichting van door verkiezingen verkregen beroepsverenigingen, memorandum A, nummer 21, 3 mei 1924.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

Andere opdrachten van de beroepsverenigingen hebben met name betrekking op de behartiging en de verdediging van de belangen van hun leden, op het toezicht op en de controle van de uitvoering van individuele en collectieve dienstovereenkomsten, op de voorlegging van opmerkingen aan de Kamer van Afgevaardigden over het gebruik van kredieten van de staatsbegroting die worden toegekend voor de voorbije boekjaren en hun advies over de nieuwe uitkeringen die moeten worden voorgesteld voor het volgende boekjaar, op de voorstellen betreffende het toezicht op het beroepsonderwijs van hun leden en op een actieve deelname aan de organisatie van stages en bij- en nascholing. Uit de nakoming van die wettelijke verplichtingen vloeien heel wat andere activiteiten voort. Zo is het de natuurlijke taak van de beroepsverenigingen om de loontrekkenden te adviseren en inlichtingen te geven inzake de interpretatie van wetteksten die de arbeidsovereenkomst, de fiscaliteit, de pensioenverzekering, de ziekteverzekering, de ongevallenverzekering en de werkloosheidsuitkeringen regelen. De leden krijgen ook informatie door de publicatie van informatiemateriaal. Maar we moeten ook op een andere bijzonderheid wijzen. De wet van 13 mei 2008 houdende invoering van het eenheidsstatuut verleent de Kamer van loontrekkenden het recht vertegenwoordigers van de loontrekkenden aan te stellen bij de socialezekerheidsinstellingen en assessoren bij rechtbanken van de sociale zekerheid. Hierdoor vormt de Kamer van loontrekkenden de centrale speler van de vertegenwoordiging van de loontrekkenden en de socialezekerheidsinstellingen. Zo stelt de Kamer van loontrekkenden de zes afgevaardigden voor die haar leden vertegenwoordigen binnen de Caisse nationale de santé (Nationale gezondheidskas) (CNS) die de Union des caisses de maladie (Unie van ziekenkassen) en de ziekenkassen van de arbeiders, de bedienden uit de privésector, de landbouwers en de zelfstandigen vervangt. De CNS neemt de essentiële beslissingen over het niveau van sociale bijdragen die door de loontrekkenden worden gestort en over de omvang van de uitkeringen die aan hen worden toegekend. Hij stelt ook de acht afgevaardigden van de loontrekkenden aan die in het directiecomité van de Caisse nationale de l’assurance pension (Nationale pensioenverzekeringskas) (CNAP) zetelen, evenals de assessoren die de verzekerden vertegenwoordigen bij de Conseil arbitral des assurances sociales (Arbitrageraad van de sociale verzekeringen) en van de Conseil supérieur des assurances sociales (Hoge Raad van sociale verzekeringen). Deze twee rechtbanken zijn bevoegd om uitspraak te doen over geschillen in verband met lidmaatschap, onderwerping, bijdragen, “amendes d’ordre” (ordeboetes) en de sociale uitkeringen inzake sociale zekerheid. Bovendien stelt zij de vertegenwoordigers van de loontrekkenden voor die worden opgeroepen om te zetelen als assessoren voor de drie arbeidsrechtbanken van het land, die zetelen in Luxemburg, Esch-sur-Alzette en Diekirch. Ten slotte is de Kamer van loontrekkenden aanwezig in diverse nationale overlegcommissies om er de belangen van de loontrekkenden te verdedigen, zoals bijvoorbeeld de Commission de grâce (Gratiecommissie), de Conseil supérieur de la statistique 813

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

(Hoge raad voor statistiek), het Comité consultatif à la formation professionnelle à caractère tripartite (Overlegcomité voor beroepsopleiding met driepartijenkarakter), de Conseil supérieur de l’aménagement du territoire (Hoge Raad voor ruimtelijke ordening), enz.16 Om de vijf jaar worden er in Luxemburg sociale verkiezingen georganiseerd. Op die manier kunnen de loontrekkenden hun vertegenwoordigers aanstellen in de ondernemingsraden, maar ook de fameuze Kamer van loontrekkenden samenstellen. De grensarbeiders kunnen niet alleen een stem uitbrengen, maar zich ter gelegenheid van deze verkiezingen ook kandidaat stellen op de lijsten van de vakbondsorganisaties. Dat wordt met name belangrijk als men weet dat deze Kamer van loontrekkenden een raadgevende stem heeft in het wetgevingsproces. Dit Luxemburgse stelsel geeft grensarbeiders die niet in Luxemburg wonen en de Luxemburgse nationaliteit niet bezitten, duidelijk de kans om door verkiezing lid te worden van deze Kamer. Hoe zit het momenteel met de deelname van de grensarbeiders aan de Kamer van loontrekkenden in het bijzonder? Tijdens de sociale verkiezingen van 2003 in de vroegere “Chambre des employés privés” waren volgens een interne bron bij de LCGB, de percentages van stemmers als volgt17: TABEL 3: GERAAMDE OPKOMST BIJ DE VERKIEZINGEN VAN 2003 IN DE VROEGERE CHAMBRE DES EMPLOYES PRIVES ‒ LUXEMBURG Mannen

Vrouwen

België

28,3%

31,5%

Duitsland

20,9%

18,5%

Frankrijk

19,4%

19,7%

Luxemburg

44,0%

43,4%

Land waar de grensarbeiders wonen

Bron: Lëtzebuerger Chrëschtleche Gewerkschaftsbond (LCGB).

814

(16) Wet van 7 september 1987 tot wijziging en aanvulling van de gewijzigde wet van 4 april 1924 houdende oprichting van door verkiezingen verkregen beroepsverenigingen, memorandum A, nummer 78, 17 september 1987; wet van 13 juli 1993 houdende wijziging a) van de gewijzigde wet van 4 april 1924 houdende oprichting van door verkiezingen verkregen beroepsverenigingen b) van de wet van 27 juli 1992 houdende hervorming van de ziekteverzekering en van de gezondheidssector c) van het wetboek van sociale verzekeringen d) van de wet van 26 februari 1993 betreffende deeltijds vrijwilligerswerk, memorandum A, nummer 50, 13 juli 1993. (17) F. Clement, Intégration et représentation sociopolitique des travailleurs frontaliers au Luxembourg (Integratie en sociaalpolitieke vertegenwoordiging van de grensarbeiders in Luxemburg), in: Le travail frontalier au sein de la Grande Région Saar-Lor-Lux. Pratiques, enjeux et perspectives, sous la direction de Rachid Belkacem et Isabelle Pigeron-Piroth, Presses Universitaires de Lorraine, Nancy, 2012, pp. 419.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

Na afloop van de verkiezingen van november 2013 werden er dit keer 8 grensarbeiders verkozen: vijf inwoners van België en drie van Frankrijk. De totale opkomst wordt geschat op 35%. TABEL 4: DE VERDELING VAN DE 60 ZETELS VAN DE CHAMBRE DES SALARIES NA DE SOCIALE VERKIEZINGEN VAN NOVEMBER 2013181920212223 OGB-L18

LCGB19

ALEBA20

FNCTTFEL21

SYPROLUX22

63,0%

25,0%

7,0%

2,0%

3,0%

Bron: Chambre des salariés du Luxembourg (CSL).

Tijdens de verkiezingscampagne die voorafging aan de sociale verkiezingen van november 2008 en 2013, hebben de grootste twee Luxemburgse vakbonden, de OGB-L en de LCGB, voor de grensarbeiders een informatiecampagne gehouden. De vakbonden hebben meer bepaald informatievergaderingen gehouden in grenssteden als Saarbrücken in Duitsland, Thionville in Frankrijk en Aarlen in België. De OGB-L heeft ook drie websites online gezet om zich te richten tot de Belgische, Franse en Duitse grensarbeiders. De OGB-L was toen van mening dat grensarbeiders moesten worden beschouwd als werknemers die elke dag bijdragen tot de welvaart en de diversiteit van het land en dat het dus nodig was dat ze hun rechten kennen. De LCGB van zijn kant had een gedeelte van zijn website aan de grensarbeiders gewijd. De affiches van de verkiezingscampagne werden door de Luxemburgse vakbonden ook aangeplakt langs Belgische, Franse en Duitse wegen. Dat was nog nooit eerder gebeurd. Er werden reclamespots getoond in de bioscopen van sommige steden van de Grote Regio, zoals Aarlen en Bastenaken. Er werden affiches opgehangen in autobussen die de grensoverschrijdende lijnen bedienen, maar waren ook in sommige Belgische kranten te zien. Ook werden er verkiezingsgadgets uitgedeeld. De CSL is nog verder gegaan en heeft ervoor gezorgd dat er akkoorden werden gesloten tussen de Luxemburgse post en die van de buurlanden om enveloppes met stembrieven naar het Groothertogdom te sturen die niet moesten worden gefrankeerd. De CSL betaalde de factuur zelf. Een budget van ongeveer 400.000 EUR werd uitgetrokken om de deelname aan de verkiezingen van 2013 te stimuleren. (18) Organisation syndicale indépendante – Luxemburg. (19) Fédération luxembourgeoise des syndicats chrétiens. (20) Association luxembourgeoise des employés de banques et assurances. (21) Fédération Nationale des Cheminots, Travailleurs du Transport, Fonctionnaires et Employés Luxembourgeois. (22) Spoorvakbond, gekoppeld aan de LCGB. (23) Ontmoeting met de heer Jean-Claude Reding, voorzitter van de CSL, op 16 september 2013.

815

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Voor de OGB-L valt de geringe deelname van de grensarbeiders aan de sociale verkiezingen te verklaren door een slechte interpretatie van het Luxemburgse model van de sociale democratie. Toch is, ondanks de vele inspanningen die de vakbondsorganisaties zich hebben getroost om informatie te verschaffen, de belangstelling voor de sociale verkiezingen bij de grensarbeiders gering gebleven, zoals wij reeds hebben vermeld. Dit kan worden toegeschreven aan een aantal factoren. Zo kan de reeds door ons aangehaalde geringe syndicalisatiegraad in Frankrijk verklaren waarom de helft van de grensarbeiders niet aan de verkiezing wil deelnemen. Anderzijds blijken er significante verschillen in de structuur van bezoldigde arbeid die Luxemburgse ingezetenen, migranten en grensarbeiders omvat. Er bestaan ook verschillen in de soorten kandidaten die aan de verkiezingen deelnemen. Bovendien deelt misschien niet iedereen de standpunten van de Luxemburgse vakbondsorganisaties. Het is mogelijk dat, als gevolg van deze situatie, de representativiteit van een instelling als de Kamer van loontrekkenden door sommige grensarbeiders wordt weggezet en beschouwd als een in essentie nationaal orgaan, ondanks de informatiecampagnes over de rol van de instelling. Globaal gezien blijkt uit de becijferde resultaten van de verkiezingen voor de Kamer van loontrekkenden dat het aantal van deze grensarbeiders die aan het verkiezingsproces deelnemen, zeer beperkt is geweest. Zo lijken de grensarbeiders niet veel belangstelling te kunnen opbrengen voor de verkiezing van de afgevaardigden op het niveau van de beroepsverenigingen die hun belangen vertegenwoordigen. Toch zou de vraag over hun deelname echt relevant worden als de groei van het aantal grensarbeiders aan een zodanig tempo zou blijven toenemen dat het aantal inwoners op duurzame wijze wordt overtroffen. In dit geval zou het immers ondenkbaar zijn dat de meerderheid van de loontrekkenden zich niet betrokken voelt bij het bestuur van de arbeidsmarkt op basis van het feit dat ze op andere grondgebieden wonen dan die waar ze hun bezoldigde activiteit uitoefenen. Hoe interessant het participatieproces ook mag lijken, toch moeten we een kritische noot plaatsen: tot nog toe heeft geen enkel onderzoek van welke aard ook kunnen aantonen hoe groot de impact van de verkozen grensarbeiders in de CSL precies is, niet meer dan de mate waarmee rekening wordt gehouden met hun advies in het geheel of de globale adviezen van de CSL in het nationale wetgevingsproces. Dat opent interessante denkpistes. 3.5. COMPENSERENDE GRENSOVERSCHRIJDENDE MECHANISMEN IN DE VORM VAN SOCIALE AANPASSING

De grensarbeiders mogen dan wel weinig belangstelling tonen voor hun potentiĂŤle activiteit in de Kamer van loontrekkenden, toch dragen ze onrechtstreeks bij tot de nationale sociale bescherming door de belastingen die ze in Luxemburg betalen, waarbij het beginsel is dat deze werknemers effectief onderworpen zijn aan de be816

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

lasting in het land waar ze werken en niet waar ze wonen. Dit gezegd zijnde mogen we ons met een gerust hart afvragen of de buurlanden van Luxemburg niet lijden onder een zekere winstderving, die hen verhindert een binnenlands sociaal beleid te voeren, met name in de grensgebieden met het Groothertogdom. Dat is duidelijk. België en Luxemburg, en alleen zij, hebben trouwens een compensatiemechanisme uitgedacht dat wij nu gaan beschrijven. Opnieuw gaat het om een bilateraal akkoord waaruit blijkt dat de belasting van de grensarbeiders niet op gelijke manier wordt behandeld afhankelijk van hun land van herkomst. Een inwoner van België die in het Groothertogdom werkt, zal dus belastingen betalen in Luxemburg, omdat het Belgisch-Luxemburgs verdrag het beginsel van de belasting in het land van de werkplaats heeft vastgelegd. Wij gaan het hier niet hebben over bepaalde subtiliteiten en uitzonderingen die door het verdrag voorzien zijn. Deze situatie ontlast de grensarbeiders echter niet van de plicht om in België belastingen te betalen, zowel op het niveau van de gemeente waar ze wonen als op dat van het gewest bijvoorbeeld. Deze situatie brengt welteverstaan een verlies in de ontvangsten van de belasting door België teweeg. Dit onevenwicht, dat ongunstig is voor de Belgische overheid, werd al lang met de vinger gewezen. Sinds de oprichting van de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie (BLEU) in 1921 was immers voorzien dat de accijns- en douanerechten die door de twee landen worden ontvangen, volgens verdeelsleutels tussen hen zouden worden herverdeeld. Deze sleutels waren gebaseerd op de evolutie van de bevolking en van de accijnsontvangsten en waren, naargelang van het geval, herzienbaar voor periodes van tien of twee jaar. Het BLEU-akkoord, dat aanvankelijk voorzien was voor een duur van vijftig jaar, was vervolgens om de tien jaar herzienbaar. Het mechanisme zou vanaf 1975 inhoudelijke veranderingen ondergaan via wat de “Martelange-compensatie” werd genoemd, naar de naam van dit bekende Belgische dorp dat op de grens met het Groothertogdom gelegen is en dat zowel in Luxemburg als in België ligt. Aan de oorsprong van dit akkoord ligt de groei van Martelange aan de Luxemburgse kant van het aantal tankstations waar men onder andere olieproducten kan kopen. In 1975 werd het stelsel van de verdeling van inkomsten gewijzigd, omdat door de verschillen in de belastingpercentages tussen België en Luxemburg heel wat Belgen goedkoper gingen winkelen in Luxemburg. De compensatie voorzag dat 7% van de door het Groothertogdom ontvangen inkomsten naar België werd overgeheveld. Toch evolueerden de zaken in het begin van de jaren 2000 door een nieuw akkoord dat tussen de twee landen werd gesloten.24 (24) Beslissing van het Comité van Ministers van de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie tot wijziging van de beslissing van 24 oktober 1975 betreffende de toepassing van artikel 8 van de gecoördineerde overeenkomst tot oprichting van de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie, memorandum B nummer 70, 31 december 2001.

817

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

Vanaf het jaar 2002 werd de “Martelange-compensatie” afgeschaft. Toch werd er, om rekening te houden met de effecten die worden teweeggebracht door grensarbeid, en om de federale Belgische overheid in staat te stellen de financiering van de Belgische gemeenten te verzekeren, waarvan een steeds groter aantal inwoners een beroepsactiviteit uitoefent in het Groothertogdom, een forfaitair bedrag vastgesteld dat kan worden afgetrokken van het gedeelte van de gemeenschappelijke inkomsten die aan het Groothertogdom toekomen, om in fine te worden toegevoegd aan het gedeelte dat aan België toekomt. De overeengekomen bedragen waren de volgende: 24 miljoen EUR voor 2002, 20 miljoen voor 2003, 15 miljoen voor 2004 en de volgende jaren. Het bedrag van 15 miljoen EUR werd vanaf 2005 ook jaarlijks geïndexeerd aan het percentage van 2%. Het akkoord voorzag ook dat de Belgische staat vanaf het jaar 2004 het aldus ontvangen bedrag zou gebruiken om de financiering van de Belgische gemeenten te verzekeren waar grensarbeiders wonen die in Luxemburg werken. De verdeling van de financiering zou plaatsvinden naargelang van de in Luxemburg ontvangen beroepsinkomsten, die door de Belgische inwoners van deze gemeenten zijn aangegeven aan de belasting van de natuurlijke personen. Zo komt het bijvoorbeeld dat voor het jaar 2005, binnen de 44 gemeenten van de Belgische provincie Luxemburg, de herverdeelde bedragen varieerden van een luttele 3.575 EUR voor de gemeente Rendeux tot 4.155.284 EUR voor Aarlen25. Bovenstaande voorbeelden laten ons opnieuw zien dat een gedifferentieerde behandeling mogelijk is, namelijk de toepassing van een beleid vanuit financieel standpunt. Het stelsel dat tussen Luxemburg en België is ingevoerd, bestaat noch met Duitsland, noch met Frankrijk. Dit alles toont nogmaals aan dat eenzelfde bevolking van grensarbeiders verdeeld kan zijn wat de specifieke behandeling betreft die hier, naargelang van het geval, aan hem is voorbehouden. CONCLUSIES

De geleidelijke maar massale komst van grensarbeiders naar het Groothertogdom heeft geleid tot de invoering van aangepaste bestuursmechanismen op de arbeidsmarkt. Tenslotte is de echte inzet van de pijler van de grensarbeiders de actieve participatie van deze werknemers aan het nationale bestuur van de arbeidsmarkt en dus aan het tot stand komen van sociale normen en stelsels. Uitgaande van het principe dat de nationale soevereiniteit van Luxemburg moet worden behouden, zullen de grensarbeiders alleen een actieve rol kunnen spelen en hun pijler autonomer kunnen uitbouwen als ze vrijwillig aanvaarden om hun participatie aan de nationale instellingen waar ze invloed kunnen uitoefenen, te maximaliseren.

818

(25) http://www.frontaliersbelges.be/index.php?option=com_content&view=article&id=44&Itemid=54&limitstart=4.

DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

Wij hebben in ons betoog sterk de nadruk gelegd op de mechanismen die ter beschikking worden gesteld van de grensarbeiders om hun de kans te geven hun vertegenwoordiging in dit land waar ze werken, namelijk Luxemburg, te verzekeren. Wij hebben aangegeven dat het aandeel van de grensarbeiders in het geheel van de loontrekkenden voortdurend toeneemt, ook al heeft de huidige crisis de stroom van de grensarbeiders in 2009 wat afgezwakt. Wij hebben ook vermeld dat de niet-ingezetenen zeer talrijk aanwezig waren op de arbeidsmarkt. Uit het voorgaande kunnen wij nog een belangrijke conclusie trekken. Het verschijnsel van het naast elkaar bestaan van de pijlers van de loontrekkenden kan worden geëxporteerd naar de buurlanden van Luxemburg. Onze professionele en dagelijkse ervaring leert ons dat er een duidelijke kloof bestaat tussen grensarbeiders die werken in Luxemburg en de inwoners van hun land die in België, Frankrijk of Duitsland werken. De verschillen op het vlak van loon en sociale uitkeringen hebben een kloof doen ontstaan die zich in de buurlanden van Luxemburg manifesteert, hoofdzakelijk door stijgende vastgoedprijzen. Dat zorgt ervoor dat de pijler van de grensarbeiders tot andere levensomstandigheden toegang kan geven dan bij de werknemers die in de buurlanden wonen. Ook andere verschillen steken de kop op: de kosten voor kinderopvang, langere opvang door een uurrooster dat vaak anders is dan dat van de inwoners en dat nog wordt benadrukt door moeilijkheden op het vlak van verkeersmobiliteit. Heel wat door ons aangehaalde voorbeelden leren ons echter dat particularisme wel degelijk heerst in de betrekkingen tussen Luxemburg en zijn buren, zowel op sociaal als op fiscaal niveau. De bilaterale betrekkingen worden “à la carte” aangeknoopt, zijn niet gecoördineerd en worden niet op identieke wijze van het ene land door het andere overgenomen. Deze toestand laat goed zien dat er een gevaar bestaat bij de pijler inzake de grensarbeiders en de sociale cohesie die wordt verondersteld tussen hen te heersen. Grensarbeiders worden niet altijd identiek behandeld, volgens hun land van herkomst. In die zin kunnen we zeker spreken van het bestaan van een gedeeltelijke geregionaliseerde totstandkoming van het sociaal beleid in de ruimte van de Grote Regio. Bovendien lijkt deze particularistische manier van werken ook in te druisen tegen de pogingen tot convergentie die de Europese Unie wil ontwikkelen op het vlak van wat men gewoonlijk de constructie van een “Sociaal Europa” noemt. De specifieke bewegingen die tussen de landen bestaan, zijn in tegenspraak met de Europese wensen. Als er in de ruimte van de Grote Regio op regionale wijze een sociaal beleid wordt geproduceerd, dan lijkt dat wel degelijk in te druisen tegen een bepaalde vorm van Europeanisering. (Vertaling) 819

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2015

INHOUDSTAFEL DE STAAT VAN DE VERZORGINGSSTAAT IN LUXEMBURG

INLEIDING

799

800

NIEUW SINDS 5 JAAR?

1.1. ZIEKTE- EN MOEDERSCHAPSVERZEKERING 1.2. PENSIOENVERZEKERING 1.3. GEZONDHEIDSZORG EN VERZEKERING VAN PASGEBORENEN 1.4 KINDERBIJSLAG 1.5. ONGEVALLENVERZEKERING 1.6. DE VERZEKERING VOOR LANGDURIGE ZORG

800 801 801 803 803 804

LUXEMBURG EN DE GROTE REGIO: KADER- EN CONTEXTGEGEVENS

805â&#x20AC;&#x192;

HET TOT STAND KOMEN VAN HET SOCIAAL BELEID IN LUXEMBURG EN IN DE GROTE REGIO

806

3.1. 3.2. 3.3. 3.4 3.5.

EEN CREATIE DIE IN DE EERSTE PLAATS EUROPEES IS GRENSARBEIDERS EN INWONERS: BREUKEN EN DIFFERENTIERINGEN OP DE TWEEDE PLAATS DE TOTSTANDKOMING DOOR BILATERALISME DE ROL VAN DE GRENSARBEIDERS IN DE TOTSTANDKOMING VAN NATIONALE SOCIALE NORMEN IN LUXEMBURG COMPENSERENDE GRENSOVERSCHRIJDENDE MECHANISMEN IN DE VORM VAN SOCIALE AANPASSING

CONCLUSIES

820

806 808 811 812 816 818

ONTWIKKELINGEN VAN HET SOCIAAL EUROPA EUROPEES DIGEST â&#x2C6;&#x2019; INTERNATIONAAL DIGEST

823

EUROPEES DIGEST – INTERNATIONAAL DIGEST DOOR CECILE BARBIER Observatoire social européen (OSE), Brussel

Het laatste trimester van 2015 werd gekenmerkt door de terroristische aanslagen van 13 november in Parijs. Die aanslagen doen zich voor op een moment waarop de Europese overheden moeite hebben om tot een gemeenschappelijk beleid te komen tegenover de toestroom van vluchtelingen uit landen in het Midden-Oosten waar oorlog heerst of die in puin liggen (Irak, Syrië, Libië). Ze hebben een impact op de relaties tussen de lidstaten en de Europese instellingen. Dat blijkt ook uit de uitspraak van de Franse president: “het veiligheidspact krijgt de overhand op het stabiliteitspact”. Los van de gebeurtenissen opende de Europese Commissie het Europees semester 2016. Nederland, dat het nieuwe trio voor het voorzitterschap van de Raad van de Unie mocht openen, presenteerde de prioriteiten voor het voorzitterschap en formuleerde daarbij enkele bedenkingen met betrekking tot het uitdiepingsproject voor de EMU. De Verenigde Naties nemen principes aan voor de herstructurering van de soevereine schulden, terwijl het IMF, dat zich zorgen maakt over een mogelijke explosie van twijfelachtige schulden, de groeiperspectieven blijft verlagen. 1.

HET INSTITUTIONELE DEBAT

1.1.

TWEEDE WERKPROGRAMMA VAN DE COMMISSIE JUNCKER

Het tweede werkprogramma van de Commissie Juncker werd in oktober 2015 voorgesteld en sluit aan bij de belangrijkste tien beleidsprioriteiten van 2014. De Commissie is van mening dat ze naar een volgende fase overgaat met de bijkomende maatregelen die ze op tafel legt: “om de vluchtelingencrisis aan te pakken, de groei en werkgelegenheid te bevorderen, de eengemaakte markt te versterken, de economische en monetaire unie te verdiepen, fiscale rechtvaardigheid te garanderen, hoge sociale normen te handhaven en economische, sociale en milieuduurzaamheid te bevorderen. Het is tijd voor verandering. De burgers verwachten dat de EU oplossingen biedt voor de belangrijke uitdagingen waarmee onze maatschappij wordt geconfronteerd. Daarom roepen we het Europees Parlement en de Raad ertoe op prioriteit te geven aan de dringendste wetgevingsvoorstellen.” Het werkprogramma voor 2016 voorziet in 23 kerninitiatieven met betrekking tot de tien politieke prioriteiten van de Commissie. In het programma is de intrekking of wijziging van 20 823

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 3e TRIMESTER 2015

hangende voorstellen opgenomen, naast 40 REFIT-maatregelen voor de toetsing van de kwaliteit van de bestaande EU-wetgeving. De Commissie herinnert eraan dat “REFIT het programma van de Commissie is waarmee ze wil garanderen dat de EU-wetgeving geschikt blijft voor het beoogde doel en tot de beoogde resultaten leidt. Het doel van REFIT is slanke en gezonde EU-wetgeving garanderen, onnodige lasten wegnemen en zorgen voor de aanpassing van bestaande wetgeving, zonder dat aan onze ambitieuze beleidsdoelstellingen wordt geraakt”. De kapitaalmarktenunie (KMU) die past in de een week eerder goedgekeurde strategie voor de binnenlandse markt, wordt voorgesteld als een onmisbaar element “aangezien een interne markt voor kapitaal, financiering en spaargelden essentieel is om financieringsknelpunten op te lossen en de groei van bedrijven in de interne markt te stimuleren.” Een van de sociale doelstellingen die de voorzitter van de Europese Commissie aankondigde voorafgaand aan de goedkeuring van de Commissie door het Europees Parlement op 22 oktober 2014, is “Europa een sociale triple A te bezorgen, die even belangrijk is als een economische en financiële triple A.” Die doelstelling past in de initiatieven met als doel “de uitdieping van de economische en de monetaire Unie” die tegelijkertijd “rechtvaardiger wordt”. Volgens het werkprogramma van de Commissie, “zal het Europees semester 2016 ook meer nadruk leggen op de economische en begrotingssituatie in de eurozone als geheel, op betere sociale prestaties en prestaties inzake werkgelegenheid van de lidstaten, en op de bevordering van convergentie, onder meer door nationale belemmeringen voor investeringen weg te nemen.” Volgens de Commissie zal “de ontwikkeling van een Europese pijler voor sociale rechten daartoe bijdragen”. Toen hij benoemd werd tot hoofd van de European Trade Union tijdens het congres te Parijs op 1 en 2 oktober 2015, verwelkomde de Italiaan Luca Visentini het werkprogramma van de Europese Commissie, hoewel hij er ook meerdere tekortkomingen in betreurde. Volgens de secretaris-generaal van de European Trade Union “is 2016 het jaar waarin voorzitter Juncker zijn belofte van een sociaal Europa met een triple A moet nakomen”. De European Trade Union liet weten zich zorgen te maken over het voornemen om de wetgeving betreffende gezondheid en veiligheid in het kader van het REFIT-programma te herzien. Referenties: Het werkprogramma van de Commissie voor 2016. Tijd voor verandering, COM(2015) 610, 27 oktober 2015: http://ec.europa.eu/atwork/pdf/cwp_2016_nl.pdf. Reactie van de European Trade Union op het werkprogramma van de Europese Commissie, 27 oktober 2015: 824

EUROPEES DIGEST − INTERNATIONAAL DIGEST

https://www.etuc.org/press/european-commission-work-programme-etuc-comments#.Vp9ZQsvos8Y. 2.

ECONOMISCH EN SOCIAAL BESTUUR

2.1.

START VAN HET EUROPEES SEMESTER 2016

Als reactie op het rapport voor de voltooiing van de economische en monetaire unie (EMU), dat in juni 2015 door de “vijf voorzitters” (Europese Commissie, in nauwe samenwerking met de voorzitters van de Eurozonetop van de Eurogroep, de Europese Centrale Bank en het Europees Parlement) werd voorgesteld, kwam de Europese Commissie op 21 oktober 2015 met voorstellen om de eerste fase van het rapport in concrete acties om te zetten. In die maatregelen is een voorstel opgenomen voor de externe vertegenwoordiging van de Eurozone, voorstellen met het oog op de financiële Unie, met inbegrip van de Unie van kapitaalmarkten, de voorstelling van mogelijkheden voor de “vernieuwing van het Europees semester” en voor de verbetering van de “bestuursmiddelen”, met het voorstel om “nationale competitiviteitsraden” en een “Europees raadgevend budgettair comité op te richten”. Aangezien het om nationale ontwerpbegrotingsplannen (OBP) gaat, publiceerde de Commissie haar evaluaties op 21 november 2015. Ze werden bekendgemaakt de dag na de aanslagen in Parijs en de verklaring voor het Congres door de Franse president François Hollande dat “het veiligheidspact de overhand krijgt op het stabiliteitspact”. Portugal diende geen OBP in omdat het op 4 oktober 2015 algemene verkiezingen organiseerde, wat het onmogelijk maakte om, zoals in de modaliteiten van het Europees semester is bepaald, tegen 15 oktober een OBP in te dienen. De Europese Commissie maakt bekend dat in bepaalde nationale ontwerpbegrotingsplannen de begrotingsimpact op de uitzonderlijke toevloed van vluchtelingen staat vermeld. Ze zal ex post de ontwerpbegrotingen van Oostenrijk, België, Duitsland en Italië bestuderen om te bepalen of de bijkomende kosten als “uitzonderlijke uitgaven” mogen worden beschouwd. Binnen de Eurogroep hebben de ministers van Financiën van de eurozone op 26 november 2015 hun “uitdrukkelijke steun” uitgesproken voor de adviezen van de Europese Commissie en haar mening dat de begrotingsplannen van vier landen – Oostenrijk, Italië, Litouwen en Spanje – mogelijk niet in overeenstemming zijn met de regels van het stabiliteits- en groeipact. Behalve die teksten omvat het op 26 november 2015 voorgelegde pakket ook een voorstel van reglement dat een steunprogramma voor de structurele hervorming in het leven roept en een werkdocument over de obstakels voor investeringen op nationaal niveau. Op 26 november 2015 opende de Europese Commissie het Europees semester 2016 met de publicatie van de gebruikelijke documenten, namelijk de jaarlijkse groeianalyse, het gezamenlijke verslag over de werkgelegenheid en het waarschuwings825

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 3e TRIMESTER 2015

mechanismeverslag. De Commissie zal diepgaande evaluaties uitvoeren van de macro-economische onevenwichtigheden in 18 lidstaten: Oostenrijk, België, Bulgarije, Kroatië, Estland, Finland, Frankrijk, Duitsland, Hongarije, Ierland, Italië, Nederland, Portugal, Roemenië, Slovenië, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Nieuw voor het boekjaar 2016 is de voorstelling op 26 november 2015 van het voorstel voor een Aanbeveling voor het economische beleid binnen de eurozone bij het begin van het boekjaar. Volgens de Raad Economische en Financiële Zaken is het de bedoeling meer rekening te houden met de vragen van de eurozone op het ogenblik van de latere aanvaarding (mei of juni 2016) van de landspecifieke aanbevelingen. Het ontwerp van de Europese Commissie omvat vier aanbevelingen, waarvan één met betrekking tot werkgelegenheid en de sociale aspecten. Volgens ontwerpaanbeveling nr. 2 moeten de lidstaten zich inspannen om: “hervormingen door te voeren die tegelijkertijd leiden tot (i) soepele en betrouwbare arbeidsovereenkomsten die de transitie van de arbeidsmarkt bevorderen en een arbeidsmarkt met twee snelheden vermijden; (ii) algemene strategieën voor levenslang leren; (iii) een doeltreffend beleid dat werklozen helpt bij hun re-integratie op de arbeidsmarkt; (iv) moderne systemen voor sociale bescherming die steun bieden aan wie het nodig heeft en aanzetten tot integratie op de arbeidsmarkt en (v) open en competitieve producten- en dienstenmarkten. De belasting op arbeid moet worden afgebouwd, in het bijzonder voor de lage lonen, op een voor de begroting neutrale manier, zodat er banen gecreëerd worden.” Onder punt 3 is in het kader van de eurozone de “Aanbeveling van de Raad in verband met de integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt” opgenomen, die de Europese Commissie in september 2015 voorlegde en die voor alle EU-landen werd goedgekeurd via een politiek akkoord tijdens de Epsco-Raad van 7 december 2015. Punt 5 over de belasting op arbeid voor lage lonen zullen Epsco en Ecofin samen analyseren. Op basis van de werkzaamheden van het comité voor de werkgelegenheid en het comité voor de sociale bescherming heeft de “groep sociale kwesties” van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) punt 4 gevoelig herzien omdat “het niet passend is dat de sociale bescherming wordt beperkt tot ondersteuning van de “behoeftigen”. De strategieën moeten ertoe leiden “dat inclusieve economische groei door adequate en houdbare socialezekerheidsstelsels wordt ondersteund” en leiden tot de ontwikkeling van een beleid voor “sociale investering”, een notie die ontbreekt in het vocabularium van de Ecofin-raad. Punt 4 wordt: “iv) adequate en houdbare socialebeschermingsstelsels die gedurende de hele levenscyclus effectief en efficiënt bijdragen aan sociale insluiting en integratie op de arbeidsmarkt”. 826

EUROPEES DIGEST − INTERNATIONAAL DIGEST

Referenties: Completing Economic and Monetary Union: Questions and Answers, MEMO/15/5876, Brussel, 21 oktober 2015: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5876_en.htm. Ontwerpbegrotingsplannen 2016: algehele beoordeling, COM(2015) 800, 16 november 2015: http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5d0db65c-8d14-11e5-b8b7-01aa75ed71a1.0005.02/DOC_1&format=PDF. Annual Growth Survey 2016. Strengthening the recovery and fostering convergence, COM (2015) 690, 26 november 2015: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2016/ags2016_annual_growth_survey.pdf, http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2016/ags2016_euro_area_recommendations.pdf, http://ec.europa.eu/news/2015/11/20151126_en.htm. Recommendation for a Council recommendation on the economic policy of the euro area, COM(2015) 692, 26 november 2015: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=list&coteId=1&year=2015&version=ALL&p=4&language=en. Voorstel voor een aanbeveling van de Raad betreffende de integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt, COM (2015) 462, 17 september 2015: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12081-2015-INIT/nl/pdf. Aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone: werkgelegenheid en sociale prestaties, Doc 14860/15 REV1, 3 december 2015: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14860-2015-REV-1/nl/pdf. 2.2.

PRIORITEITEN VAN HET NEDERLANDSE VOORZITTERSCHAP

Van 1 januari tot 30 juni 2016 zit Nederland de Raad van de Europese Unie voor. Nederland opent het voorzittende trio dat het samen met Slovakije en Malta vormt en dat voor de drie betrokken semesters als prioriteiten “groei, banen, vrijheid, veiligheid, recht, de energie-unie en een sterkere EU in de wereld” heeft. Hun prioriteit past in de context van een beginnend herstel van de Europese economie. Daarom beschouwt voorzitter Nederland een innoverende unie die steunt op “structurele groei en werkgelegenheid” als een “absolute prioriteit”. Volgens de informatie op de website hoopt Nederland “dat Europa duurzame en evenwichtige handelsverdragen sluit, maar ook dat het voor een betere bescherming zorgt van werknemers tegen uitbuiting en oneerlijke concurrentie”. Wat het “economische beleid” betreft, onderschrijft Nederland de prioriteiten van de Europese Commissie, hoewel het wel afstand neemt van bepaalde voorstellen inzake de externe vertegenwoordiging van de eurozone of de oprichting van “nationale competitiviteitsraden” en van een “raadgevend Europees begrotingscomité”.

827

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 3e TRIMESTER 2015

De aankondiging begin 2013 door premier David Cameron dat er een referendum zou komen over de toekomst van het Verenigd Koninkrijk binnen de Unie, kreeg in Nederland navolging. Eurokritische professoren lanceerden eind januari 2013 in de Nederlandse pers een oproep in die zin. De reden die ze daarvoor noemen, is het feit dat ze de federalisering van de Unie verwerpen die volgens hen aan de gang is. Ze kwamen tot die conclusie na lezing van het rapport van de op dat moment “vier voorzitters” van 5 december 2012. Voor de Europese Raad van eind juni 2013 publiceerde de coalitieregering een memo met de veelbetekenende titel “Europees waar nodig, nationaal waar mogelijk”. De regering zei ervan overtuigd te zijn dat de tijd van een “unie die in alle mogelijke beleidsdomeinen alsmaar strikter wordt, achter ons ligt”. Een nieuwe Nederlandse wet, die op 1 juli 2015 van kracht werd, laat de intrekking toe van een wet die in een referendum werd verworpen als er binnen de vier weken minstens 10.000 mensen hun handtekening geven aan een initiatief dat zo’n project ondersteunt. In een tweede stap moeten er binnen een termijn van zes weken 300.000 handtekeningen worden verzameld. Dat proces kan niet worden toegepast op wetten die na 1 juli 2015 werden aangenomen. Op die dag werd de wet op het referendum van kracht. Het collectief GeenPeil, dat bestaat uit de website GeenStijl, Burgercomité-EU en Forum voor Democratie, verzamelde handtekeningen met het oog op de organisatie van een referendum over het samenwerkingsakkoord tussen de EU en Oekraïne, dat de twee kamers van het Parlement op respectievelijk 7 april en 7 juli 2015 goedkeurden. De Nederlandse kiesraad keurde op 14 oktober 2015 een lijst goed met 427.939 handtekeningen van burgers die zich positief over het voorstel uitspraken. Op 6 april 2016 wordt er een referendum georganiseerd over het samenwerkingsakkoord tussen de EU en Oekraïne, dat op 1 januari 2016 in werking trad. Als het percentage deelnemers aan het referendum, dat tijdens het Nederlandse voorzitterschap wordt georganiseerd, hoger ligt dan 30%, moet de regering het bestuderen. Ze kan er ook voor kiezen geen rekening te houden met dit niet-bindende referendum. Ten slotte moet eveneens onder het Nederlandse voorzitterschap het Oostenrijkse parlement het burgerinitiatief voor een referendum over een uitstap van Oostenrijk uit de EU onderzoeken. Op 22 juli 2015 stelde de minister van Binnenlandse Zaken vast dat er 261.056 handtekeningen waren, goed voor iets meer dan 4% van de kiezers en meer dan het dubbel van de minimumdrempel (100.000). Voor 17 februari 2016 moet er in de plenaire vergadering van de Nationale Raad van het Oostenrijks parlement een debat worden georganiseerd. Ook in Finland ontstond er een initiatief om het land uit de euro te doen stappen. Om in het parlement besproken te kunnen worden, moet het burgerinitiatief, dat door de vroegere Finse minister van Buitenlandse Zaken en Europees volksvertegenwoordiger Paavo Väyrynen werd gestart, in zes maanden tijd 50.000 handtekeningen bij elkaar krijgen. Het initiatief werd op 16 juli 2015 gestart en meer dan 50.000 Finnen hebben het sinds 828

EUROPEES DIGEST − INTERNATIONAAL DIGEST

november 2015 hun handtekening gegeven. Na controle midden januari 2016 van het aantal handtekeningen door de minister van Justitie moet er in het parlement een debat volgen. In de Europese verdragen is een regeling getroffen voor een uitstap uit de EU, maar niet voor een uitstap uit de eurozone. Referenties: State of the European Union 2015. Presidency Edition, Parliamentary document, 16 november 2015: https://www.government.nl/binaries/government/documents/parliamentary-documents/2015/11/16/state-of-the-european-union-2015-presidency-edition/presidency-edition-state-of-the-european-union-2015-complete.pdf. Onherroepelijk richting een federale unie. Ook wij eisen een referendum!, NRC, 26 januari 2013: http://www.nrc.nl/nieuws/2013/01/26/ook-wij-eisen-een-referendum/. European where necessary, national where possible, Dutch Ministry of Foreign Affairs, 21 juni 2013: http://www.government.nl/news/2013/06/21/european-where-necessary-national-where-possible.html. 3.

DE HERZIENING VAN DE VERDRAGEN

3.1.

NAAR EEN BRITS REFERENDUM IN 2016

In hun rapport stellen de “vijf voorzitters” de opname voor van de intergouvernementele oplossingen in het juridische kader van de EU. Daartoe stellen ze in de loop van een tweede fase de integratie voor van het Europese stabiliteitsmechanisme (MES) in het recht van de Unie en de oprichting van een schatkist voor de eurozone. Die voorstellen, waarvoor mogelijk de herziening van de Europese verdragen nodig is, zullen worden bestudeerd in een witboek van de Europese Commissie over de overgang van de eerste naar de tweede fase van de hervormingen van de EMU, zoals opgenomen in het rapport van de “vijf voorzitters”. De plannen kunnen echter maar concreet worden na de verkiezingen van 2017 in Frankrijk (presidentsverkiezingen) en in Duitsland (parlementsverkiezingen). De Britse premier David Cameron bezorgde op 10 november 2015 een brief aan de voorzitter van de Europese Raad, Donald Tusk, met daarin een overzicht van de eisen van het Verenigd Koninkrijk om in de EU te blijven, met het oog op het referendum dat in juni 2016 wordt georganiseerd. Drie van de Britse verzoeken staan al op de Europese agenda: de competitiviteit van de interne markt vergroten; de erkenning binnen de EU van het bestaan van andere munten naast de euro; een nieuwe interpretatie van het begrip “een steeds striktere unie”. Het vierde voorstel, namelijk de sociale uitkeringen toegankelijk maken voor EU-onderdanen vanaf het 829

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 3e TRIMESTER 2015

vierde jaar dat ze op het Britse grondgebied verblijven, wordt als onaanvaardbaar beoordeeld. In een brief over het Britse referendum die op 7 december 2015 aan de 28 staats- en regeringsleiders van de EU werd verzonden, benadrukt Donald Tusk dat de kwestie van de sociale uitkeringen en het vrije verkeer van EU-onderdanen het gevoeligste punt is. Volgens de voorzitter van de Europese Raad moet er een akkoord komen over de middelen om misbruiken te bestrijden en eventueel over de hervormingen in verband met het naar het buitenland overbrengen van gezinsbijslagen, maar bestaat er momenteel geen overeenkomst over het feit dat EU-burgers die in het Verenigd Koninkrijk werken, vier jaar zouden moeten wachten voor ze recht zouden hebben op een volledige werkloosheidsuitkering of steun onder de vorm van een sociale woning. De voorstellen van David Cameron werden in de Europese Raad op 17 en 18 december 2015 een eerste maal besproken. De vier domeinen zullen op de Europese Raad van 18 en 19 februari 2016 diepgaander worden bestudeerd. Referenties: De voltooiing van Europaâ&#x20AC;&#x2122;s Economische en Monetaire Unie: verslag van de 5 voorzitters, Verslag van Jean-Claude Juncker in nauwe samenwerking met Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi en Martin Schulz, 22 juni 2015: http://www.consilium.europa.eu/nl/european-council/president/pdf/5-presidents-report-nl_pdf/. Brief van voorzitter Donald Tusk aan de Europese Raad over een in/uit-referendum in het Verenigd Koninkrijk: http://www.consilium.europa.eu/nl/press/press-releases/2015/12/07-tusk-letter-to28ms-on-uk/. European Council Conclusions on the United Kingdom, 17 december 2015: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/12/17-euco-conclusions-uk/. 4.

SOCIALE WETGEVING VAN DE EU

4.1.

NAAR EEN HERZIENING VAN DE RICHTLIJN OVER DETACHERING VAN WERKNEMERS?

Net als de Britse vragen werd het Mobiliteitspakket, dat de voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker eerder aankondigde en dat voor 7 december 2015 was gepland, uiteindelijk uitgesteld tot de lente van 2016. Het valt nog af te wachten of dat pakket een herziening zal bevatten van richtlijn 96/71/EG over de detachering van werknemers, zoals de Commissie in antwoord op een parlementaire vraag op 25 november 2015 liet uitschijnen. Referentie: Antwoord op parlementaire vraag E-013425/2015, 25 november 2015: 830

EUROPEES DIGEST − INTERNATIONAAL DIGEST

h t t p : / / w w w. e u r o p a r l . e u r o p a . e u / s i d e s / g e t A l l A n s w e r s . d o ? r e f e r e n ce=E-2015-013425&language=EN. 5.

DE STEM VAN DE INTERNATIONALE ORGANISATIES

5.1.

VN: NIET-BINDENDE RESOLUTIE WAARIN NEGEN TIJDENS DE HERSTRUCTURERING VAN DE STAATSSCHULDEN TE VOLGEN PRINCIPES WORDEN GEFORMULEERD

De algemene vergadering van de VN keurde op 10 september met een zeer ruime meerderheid (136 stemmen voor, 6 tegen ‒ Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten, Japan, Canada en Israël – en 41 onthoudingen) een niet-bindende resolutie goed waarin negen principes worden geformuleerd die bij de herstructurering van de staatsschulden moeten worden gevolgd. Buiten Duitsland en het VK, die tegenstemden, onthielden de EU-lidstaten zich. De Luxemburgse delegatie sprak in naam van de EU toen ze eraan herinnerde dat “het Internationaal Monetair Fonds (IMF) de aangewezen instelling is om de wereldwijde besprekingen over dit onderwerp te organiseren en dat het werk rond de herstructurering van de staatsschulden binnen het IMF zou moeten blijven”. We halen ook het bezoek aan Griekenland aan van Juan Pablo Bohoslavski, onafhankelijk expert van de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties, gespecialiseerd in de gevolgen van de aangegane schulden op de naleving van de mensenrechten, van 30 november tot 8 december 2015. Zijn beoordeling van de sociale gevolgen van het derde steunprogramma voor de stabiliteit van Griekenland van de Europese Commissie is bijzonder kritisch, in die zin dat de Europese Commissie de sociale gevolgen van de twee vorige herschikkingsprogramma’s niet evalueert, net zo min als de besluiten van de Griekse Raad van State op het vlak van pensioenen en de aanbevelingen van andere deskundigen uit Europa of van de VN. Hij beveelt onder andere aan dat de Waarheidscommissie voor de Griekse overheidsschuld haar werk zou voortzetten. Die commissie werd in het leven geroepen door de vroegere Griekse parlementsvoorzitster, Zoe Konstantopoulou, maar werd na de parlementsverkiezingen van september 2015 ontbonden. De VN-expert roept de Griekse regering ook op om de negen in september 2015 aangenomen principes goed te keuren. Referenties: Algemene vergadering Negenenzestigste zitting 102de plenaire vergadering, donderdag 10 september 2015: http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=A/69/PV.102&TYPE=&referer=/fr/&Lang=E. Human rights pose limits to adjustment – Debt relief for inclusive growth in Greece, Juan Pablo Bohoslavsky, Athens, End of mission statement, 8 december 2015: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/EOM_Statement_Greece_IEForeignDebt_EN.pdf. 831

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 3e TRIMESTER 2015

European Commission, Assessment of the Social Impact of the new Stability Support Programme for Greece, Commission Staff Working Document, SWD(2015) 162, 19 augustus 2015: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/greek_loan_facility/pdf/ assessment_social_impact_en.pdf. 5.2.

HET IMF MAAKT ZICH ZORGEN OVER DE STERKE TOENAME VAN DUBIEUZE SCHULDEN

Op 24 september 2015 maakt het IMF zijn bezorgdheid bekend over de sterke toename van dubieuze schuldvorderingen in Europa, die sinds 2009 meer dan verdubbeld zijn en nu 1.000 miljard EUR bedragen, waardoor ze de betrouwbaarheid van de Europese banken ondermijnen. “De wereldwijde financiële crisis en de recessie die daarop volgde, hebben een hoge graad aan dubieuze schulden nagelaten”, in het bijzonder in het zuiden van de eurozone, zo stelt het Internationaal Monetair Fonds in een rapport. Volgens het IMF bedreigen die risicovolle leningen de stabiliteit van de Europese banken en “immobiliseren” ze geld dat zou kunnen worden gebruikt om “leningen te verhogen” en “de economische activiteit te ondersteunen”. 5.3.

IMF BLIJFT PESSIMISTISCH OVER GROEI

Het Internationaal Monetair Fonds verlaagde op 6 oktober 2015 zijn verwachtingen voor de wereldwijde economische groei voor 2015 en 2016 naar respectievelijk 3,1% en 3,6%. Het wereldwijde bruto binnenlands product (bbp) zou in 2015 met niet meer dan 3,1% en in 2016 met niet meer dan 3,6% stijgen. Dat is telkens 0,2 punt minder ten opzichte van de schattingen van juli 2015, volgens de update van het rapport Wereldwijde economische vooruitzichten, dat werd bekendgemaakt in oktober 2015 in Lima, Peru, waar de plenaire zitting van de jaarlijkse algemene vergaderingen van de Wereldbankgroep en van het IMF plaatsvonden. (Vertaling)

832

De integrale tekst van het Tijdschrift kan ook worden geraadpleegd op het internet: http://www.bstz.belgium.be

REDACTIERAAD VOORZITTER Yves STEVENS, professor Katholieke Universiteit Leuven (KU Leuven). VICE-VOORZITTER Koen VLEMINCKX, directeur studies en publicaties, FOD Sociale Zekerheid. SECRETARIAAT Roland VAN LAERE, FOD Sociale Zekerheid. WETENSCHAPPELIJK ADVISEURS Denis BOUGET, professor, Université de Nantes; Bea CANTILLON, professor, Universiteit Antwerpen (UA); Daniel DUMONT, professor, Université libre de Bruxelles (ULB); Anton HEMERIJCK, professor, Vrije Universiteit Amsterdam (VU); Alain JOUSTEN, professor, Université de Liège (Ulg); Pierre VANDERVORST, professor, Université libre de Bruxelles (ULB); Herwig VERSCHUEREN, professor, Universiteit Antwerpen (UA) en gastprofessor, Vrije Universiteit Brussel (VUB); Pascale VIELLE, professor, Université Catholique de Louvain (UCL). LEDEN VAN DE EUROPESE INSTELLINGEN Isabelle MAQUET, Europese Commissie, DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie; Muriel RABAU, Permanente Vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie inzake sociale bescherming. LEDEN VAN DE ADMINISTRATIE Frank VAN MASSENHOVE, voorzitter, FOD Sociale Zekerheid; Tom AUWERS, directeur-generaal, FOD Sociale Zekerheid; Jo DE COCK, administrateur-generaal, Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering (RIZIV); Anne OTTEVAERE, adjunct-administrateur-generaal, Federaal agentschap voor de kinderbijslag (FAMIFED); Frank ROBBEN, administrateur-generaal, Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (KSZ). VASTE MEDEWERKERS Françoise GOSSIAU, FOD Sociale Zekerheid; Guy RINGOOT, FOD Sociale Zekerheid.