Bien Común 240 by Fundación Rafael Preciado Hernández

ÍNDICE COLABORADORES • Fernando Dworak: Licenciado en ciencia política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Maestro en estudios legislativos, Universidad de Hull, Reino Unido. Coordinador académico del Diplomado en Planeación y Operación Legislativa. • Fernando Rodríguez Doval: Politólogo por el Instituto Tecnológico Autónomo de México, cuenta con Maestría en Gobierno y Políticas Públicas por la Universidad Panamericana. Actualmente es diputado federal. • Carlos Castillo Peraza: Presidente del PAN de 1993 a 1995. Autor de Disiento, El ogro antropófago y El PAN nuestro. • Efraín González Morfín: Fue candidato presidencial de Acción Nacional en 1970 y presidente del PAN en 1975. • Laura Ahuactzin: Maestra en Estudios Sociales por parte de la UAMI y Licenciada en Administración por parte de la UAM Azcapotzalco. • Carlos Guízar: es internacionalista (Anáhuac) y maestro en políticas públicas (HSoG, Berlín). Autor de los libros Manual de discurso político y Humanismo sin fronteras. • Benjamín Chacón Castillo: Licenciado en Ciencias de la Computación por la Facultad de Matemáticas de la UAY (Yucatán). Maestría en Administración Pública y Política Pública EGAP, por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. • Eduardo Rivera Pérez: Maestro en Gestión Pública por el Centro de Estudios de Gestión de la Universidad Complutense de Madrid. Presidente Municipal Constitucional de Puebla, Puebla, 2011-2014. • José María Quesada Fox: Licenciado en Filosofía (UNIVA). Cuenta con estudios de Maestría en Administración, un diplomado en Bioética (UAQ) y un curso en Filosofía Política en el CISAV. • José Manuel Magallanes: Economista por la Facultad de Estudios Superiores Aragón de la UNAM. Asistente de la Dirección Académica de la Fundación Rafael Preciado. • Wendy Balcázar Pérez: Licenciada en Derecho por la Universidad Anáhuac del Norte; estudios de Maestría en Gobierno y Políticas Públicas. Subdirectora de Análisis Jurídico en la Fundación Humanismo Político en el Senado de la República. • María Elena de la Rosa: Licenciada en Periodismo por la Escuela de Periodismo Carlos Septién García; maestría en Periodismo Político. • Salomón Guzmán Rodríguez: Licenciado en Economía con especialidad en Estadística Aplicada por la FES Aragón (UNAM) y Maestría en Economía Aplicada. Asesor e investigador en la Fundación Rafael Preciado Hernández.

Editorial

Centrales El federalismo en vilo Fernando Dworak El largo viaje del federalismo mexicano Fernando Rodríguez Doval Fortalecimiento de la capacidad institucional local a través de la capacidad política externa de los municipios Laura Ahuactzin Democracia y federalismo tras la alternancia del año 2000 Carlos Guízar Federalismo fiscal, evolución, transferencias federales y retos a enfrentar Benjamín Chacón Castillo El federalismo pendiente Eduardo Rivera Pérez Reflexión en torno a... La Persona y Bien Común en Jaques Maritain José María Quesada Fox

Agendas En la patria de la libertad, fallaron la igualdad y la fraternidad Carlos Castillo El combate a la pobreza del gobierno de Felipe Calderón José Manuel Magallanes Alva Dossier EI espíritu del federalismo: cinco claves Efraín González Morfín El Partido Acción Nacional y el federalismo en México Carlos Castillo Peraza

5 10 14 21 29 35

44 47

50 53

Papeles de investigación Crisis de gobernabilidad ante la reiterada violación a los derechos humanos Wendy Balcázar Pérez

Reseña La ruta de la persistencia: 75 años del Partido Acción Nacional María Elena de la Rosa

Indicadores Los programas sociales en México: el Inventario de CONEVAL, 2014-2015 (primera parte: los programas federales) Salomón Guzmán Rodríguez

Año 21 número 240

Presidente

Gustavo Madero Muñoz

marzo 2015

Director

Carlos Castillo López

Secretario General

José Isabel Trejo Reyes

Tesorero Nacional

Carlos Olson San Vicente Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.

Presidente

Gustavo Madero Muñoz

Director General

Juan F. Molinar Horcasitas

Consejo Editorial

• Rogelio Carbajal • Jorge Chabat • Gonzalo Tassier • José Loyola • Fernando Rodríguez Doval

Dibujos de interiores

Retorno Tassier / Gonzalo Tassier

Corrección, diseño y formación

Retorno Tassier / Silvia Monroy Vázquez

Directora de Proyectos Especiales

Eloísa Talavera Hernández

Director Académico

Jorge Alonso Estrada

Directora de Administración y Finanzas Ma. de Lourdes González Vázquez

Director Editorial y de Cooperación Institucional

Carlos Castillo López

La Fundación Rafael Preciado Hernández es una institución académica que tiene como principal objetivo la generación de ideas útiles que coadyuven a resolver los problemas de la sociedad mexicana en los ámbitos económico, político y sociocultural.

Objetivos:

Apoyar la capacitación social, política y económica de personas interesadas en estos temas. Elaborar, editar y publicar, directa o indirectamente, boletines, revistas, memorias, apuntes, libros, videos y similares. Fomentar y financiar actividades de investigación social, política y económica dentro del país.

Actividades:

Establecer relaciones y colaborar con otras instituciones similares del país y del extranjero. Organizar, promover, estimular, patrocinar, dirigir y, en general, llevar a cabo directa o indirectamente cursos, seminarios, conferencias, reuniones de estudio, foros, mesas redondas, congresos y toda clase de

actividades relacionadas con la política, los asuntos sociales y la economía.

Bien Común es editada por el Partido

Acción Nacional en colaboración con la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. El tiraje es de 1500 ejemplares.

La revista Bien Común es el principal órgano que la Fundación Rafael Preciado Hernández utiliza para dar a conocer públicamente los avances de los proyectos de sus investigadores. Al mismo tiempo que refrenda con este medio su compromiso con una cultura plural y democrática, abre espacio a otros analistas interesados en expresar sus puntos de vista sobre tópicos de actualidad para la sociedad mexicana. Los puntos de vista externados por nuestros colaboradores no necesariamente reflejan la posición académica de la Fundación. Los anuncios que aparecen en esta revista son resultado de convenios de intercambio no lucrativos establecidos con los interesados. Publicación indizada en CLASE.

Certificado de licitud de título: 9152. Certificado de licitud de contenido: 6405. Reserva: 04–2004–081711193000–102 ISSN 1870–0438 Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación por cualquier medio sin la autorización del editor, excepto para uso académico, con la cita completa de la fuente. No se devuelven originales.

Impreso en: Editores e Impresores FOC, S. A. de C. V. Los Reyes núm. 26, Col. Jardines de Churubusco, México, D. F. Tel.: 56 33 28 72 Correspondencia:

Revista Bien Común Ángel Urraza 812, colonia Del Valle,

03100, México, D.F. Tel / Fax: 55 59 63 00 carlos.castillo@fundacion.pan.org.mx www.fundacionpreciado.org.mx

EDITORIAL

odo proceso de construcción democrática implica una cuidadosa relación entre avances y retrocesos. El gradualismo que distingue los cambios de largo plazo y duraderos implica como una condición a priori la certeza de que el camino recorrido es inabarcable, que se pueden dar pasos pero que en ocasiones es necesario retroceder para remendar, reparar y corregir lo hecho, así como para establecer nuevos destinos hacia dónde caminar. Las ventajas de la democracia son precisamente esas: sus posibilidades infinitas de adaptación, de cambio, de corrección y enmienda que aseguran asimismo su adaptación a nuevos tiempos y nuevos retos. El federalismo mexicano y su formación a lo largo de dos siglos no es la excepción a esa regla; por el contrario, resulta posible rastrear su evolución, sus tropiezos, sus avances y su estancamiento, así como la tendencia a asentar sus premisas en normas, leyes y códigos y cómo éstas permanecieron durante décadas como letra muerta: sin duda, el centralismo que distinguió a buena parte del siglo XX atentaba contra los preceptos del pacto federal y debieron pasar años de insistencia desde la oposición, de restarle fuerza al Ejecutivo, de edificar los contrapesos que requería el régimen para poco a poco ir sentando las bases de un sistema donde los poderes de la Unión fueran adaptándose a los cánones más esenciales de la democracia. Al respecto, y considerando lo expuesto en el primer párrafo, aun el Pacto por México impulsado por las principales fuerzas políticas del país entre 2012, 2013 y 2014 implica precisamente esa capacidad de adaptación y cambio que, así como restó poder a monopolios y oligopolios públicos y privados, también replanteó el federalismo de nuestro días para responder a las necesidades actuales del país y fortalecer, dado el caso, o compensar, los aciertos y las carencias en el tema. Es por ello que el presente número de Bien Común está dedicado a profundizar desde distintas ópticas y bajo enfoques diversos los aspectos presentes y pasados del federalismo mexicano, tanto desde sus implicaciones y recorrido

histórico, su evolución en el siglo pasado, su actualidad en los aspectos económicos y presupuestales, como su importancia para el desarrollo de un municipalismo que vaya deshaciéndose de los controles de un centro distante para fortalecer las atribuciones del que es el primer espacio de contacto del ciudadano con sus gobernantes. Esta revisión que asimismo pretende ser una defensa y una apología urgente, la proponemos en un momento delicado para el país, puesto que la tentación cada vez más descarada y vehemente de ir regresando a un centralismo de corte autoritario por parte del Ejecutivo –en particular el federal y en aquellas entidades gobernadas por representantes emanados del PRI– comienza a amenazar el progreso en un tema que ya durante las últimas décadas presentaba avances considerables y de suma importancia para impulsar el desmantelamiento de un régimen que sigue presentando lastres para la nación en su conjunto. No está, por otra parte, demás señalar que desde su fundación el Partido Acción Nacional fue enfático y preciso al señalar esa necesidad de dotar a los municipios del mayor número de atribuciones posibles, ni que ya desde 1939, los Principios de Doctrina hablaban con claridad al respecto: “La base de la estructuración política nacional ha de ser el Gobierno de la Ciudad, del Municipio. Histórica y técnicamente la comunidad municipal es fuente y apoyo de libertad política, de eficacia en el gobierno y de limpieza de la vida pública. “El gobierno municipal ha de ser autónomo, responsable, permanentemente sujeto a la voluntad de los gobernados y a su vigilancia, y celosamente apartado de toda función o actividad que no sea la del municipio mismo. “Sólo en estas condiciones puede cumplir la administración del municipio sus fines propios y realizar con plenitud su sentido histórico. Sólo así pueden evitarse el vergonzoso desamparo y la ruina de nuestras poblaciones, el abandono de nuestra vida local en manos de caciques irresponsables, la falta completa o la prestación inadecuada y miserable de los servicios públicos más urgentes, y sobre todo, la degradación de la vida pública nacional”. Nunca como hoy tan vigentes estas líneas. Nunca como hoy, tan necesaria la defensa del federalismo, de sus avances y de sus ventajas. Carlos Castillo López 4

El federalismo en vilo Fernando Dworak

Como muchas otras palabras en nuestro léxico político, al hablar de federalismo se cae en el riesgo de referirse a un referente programático o a una aspiración que en algún momento del futuro se cumplirá en lugar de una forma para organizar los poderes públicos. Es decir, se le ensalza en discursos, celebraciones cívicas y se pueden hasta poner calles a su nombre, pero en la realidad hablamos de un arreglo disfuncional. Incluso los discursos de poder que han operado a lo largo de nuestra historia lo han hecho ver como una mala imitación de un sistema extranjero cuando nuestra presunta realidad, cuyas raíces identifican en el imperio azteca, es férreamente centralista. También hay quienes pretenden explicar el mal desempeño de nuestras instituciones por problemas de aplicación, bastando según ellos que se tomen las mejores experiencias de otros países para decretar un cambio de la realidad a través de grandes reformas. Poco se habla sobre el hecho de que todo proceso de cambio institucional es gradual, incremental y permanente, sujeto a la constante calibración. La última ronda de reformas institucionales que tuvo lugar en el marco del Pacto por México arrojó resultados ambivalentes respecto al federalismo. Por una parte la federación retoma facultades en temas como salarios de los maestros, elecciones e incluso convierte la deuda pública de los estados en un tema que puede

decidirse en una instancia política: el Congreso de la Unión. Al contrario, algunas de las reformas benéficas, como la reelección inmediata de legisladores y autoridades municipales, pasará por un periodo de aprendizaje por parte de la ciudadanía y los resultados serán más o menos eficientes según el grado de liberalización que decidan las élites locales. En este artículo se hará una reflexión sobre el estado del federalismo actual y los caminos que puede llevar según la forma en que vigilemos el desempeño de las últimas reformas. Se iniciará con una mención sobre la evolución del federalismo desde el siglo XIX, hablándose también de los contratiempos que tuvo en la práctica. Posteriormente se revisarán los problemas estructurales que arrastra nuestro diseño federal. A continuación se hará un breve comentario de las últimas reformas y finalmente se hará un ejercicio de prospectiva. El federalismo como ideal Probablemente la noción más arraigada que tenemos sobre el federalismo, la que afirma que fue una mala copia del modelo norteamericano, proviene de La Constitución y la dictadura, de Emilio Rabasa, escrito en un periodo comprendido entre 1911 y 1913, marcado por el final del régimen de Díaz y el debate sobre la reforma institucional previo a la caída de Madero. Aunque se ha tomado como un dogma sin derecho 5

Fernando Dworak

a reflexión, era una idea muy en boga durante esos años, producto de la experiencia del Porfiriato. Incluso autores como Antonio Enríquez en su obra Dictadura presidencial o parlamentarismo democrático abogaba por adoptar un sistema centralista. ¿Hay elementos que sostengan las anteriores afirmaciones? Si revisamos la historia vemos que no existen más allá de un conjunto de reglas que a mediados del siglo XIX terminaron concentrando el poder en una red vertical de relaciones entre jefes políticos locales y estatales con el poder ejecutivo federal. Veamos esto con mayor detalle. Hacia 1824, al promulgarse el plan de Casa Mata, el federalismo era la única solución para mantener unido al país. Más que eso, aun siendo colonia México había atravesado por un proceso de descentralización gracias a la creación de ayuntamientos y diputaciones provinciales gracias a la Constitución de Cádiz, promulgada en 1812. Sin embargo el federalismo que se diseñó daba poca autoridad al centro frente a las entidades, más a la manera de una confederación. Todavía más, los mecanismos para integrar los órganos de representación, basados en varios niveles de elección indirecta, fomentaban el acuerdo entre élites locales donde los gobernadores eran uno de tantos actores. De acuerdo con estudios como Invención del sistema político mexicano. Forma de gobierno y gobernabilidad en México en el siglo XIX de Luis Medina Peña, hasta las Siete Leyes de 1836 eran más federalistas que lo que nos sugiere la historiografía oficial. La debilidad del Estado central quedó evidenciada tras la guerra con Estados Unidos, y

tras unos años de inestabilidad y radicalización de las corrientes políticas se promulgó la Constitución de 1857, que ofrecía fortalecer el poder federal al dotarlo de mayores atribuciones sobre las entidades. Sin embargo el cambio que influyó en la configuración del sistema político en la segunda mitad del siglo XIX fue la legislación electoral. Mientras las reglas anteriores permitían la inclusión de actores basados en pueblos, la introducción de ayuntamientos y distritos electorales rompía con las viejas relaciones de poder. A partir de ese momento un municipio o distrito podía tener varios pueblos o un pueblo verse dividido en varios municipios o distritos. Todavía más, un sistema electoral indirecto a un nivel con derechos de ciudadanía limitados a un pequeño grupo fomentó el surgimiento de alianzas entre grupos locales y gobernadores, y entre éstos y la federación: las maquinarias políticas que hablan académicos como Laurens B. Perry en Juárez y Díaz. De esa forma las facciones locales se coordinaban con otras estatales para ganar espacios de representación a través del control de los colegios electorales. Cuando había pugna, cada grupo establecía el propio y el Congreso en su atribución de colegio electoral decidía a cuál parte beneficiar. Este modelo comenzó a consolidarse durante los regímenes de Benito Juárez y Sebastián Lerdo de Tejada, aunque con un grado de exclusión tal que los perdedores terminaban agrupándose en torno a Díaz. Tras la Revolución de Tuxtepec, Porfirio Díaz perfeccionó este mecanismo al hacerlo más inclusivo. La consolidación de esa maquinaria política

Fernando Dworak

le permitió gobernar durante más de treinta años. Sin embargo no tuvo la capacidad para hacer que resistiese el relevo generacional, abriendo la posibilidad a la revuelta armada en 1910. Al término de las guerras civiles que llamamos Revolución Mexicana se volvió a optar por una solución centralizadora, esta vez a partir de un partido hegemónico y corporativista, que limitaba las libertades políticas del individuo para tener control sobre los actores públicos. La arquitectura institucional se basó en una maquinaria política donde se rotaban élites políticas de manera obligatoria cada seis años. El elemento cohesivo era la capacidad del presidente para asegurarse la lealtad a través de la prohibición a la reelección inmediata. En este entorno el federalismo se alabó, aunque no se ejecutó. El Presidente, además del control arriba citado, fue depositando en la federación cada vez más atribuciones, aunque dejando su regulación en manos de un Congreso que de todas formas estaba dominado por una mayoría. En este sentido el artículo que se ha reformado en el mayor número de ocasiones es el 73: atribuciones del poder legislativo. Además de lo anterior, en circunstancias extremas era atribución del Senado desaparecer poderes locales. Como parte de este arreglo los gobernadores contaron con atribuciones similares al presidente en su respectivo nivel de gobierno. Gracias a ello gozan de control sobre las carreras políticas de los legisladores locales, ediles y, a través de los primeros, todo nombramiento de tribunales superiores y órganos autónomos. Si bien a partir de 1989 se han tenido alternancias en las gubernaturas e incluso numerosas experiencias de gobierno divididos, las estructuras de poder y sus incentivos no se han modificado. Lo anterior, aunado al hecho de que no se tienen mecanismos eficaces de rendición de cuentas, ha llevado a que los cambios de partido no arrojen en la práctica mejores administraciones.

El cambio de partido en el poder en el ejecutivo federal en 2000 implicó para los gobernadores del otrora partido hegemónico la desaparición de una autoridad central, afianzando sus mecanismos de control. Para tener un diseño federal más eficiente es preciso conocer las causas y dimensiones de los problemas actuales. Los problemas del federalismo Si deseamos encontrar las reformas más asertivas para fortalecer el federalismo, es preciso conocer los elementos que llevaron a su crisis. La presente sección explorará algunos. Debilidad institucional. El sistema político se diseñó para permitir la rotación de élites de manera periódica y con fines esencialmente patrimonialistas. Eso significa en primer lugar que no hay continuidad en planes y políticas más allá de un mandato. Un horizonte temporal limitado implica que las opciones de solución no van más allá de reformas cosméticas e intentar aplazar los problemas en vez de atajarlos a través incluso de cooptación y soborno. Todo lo anterior implica que las instituciones no brindan certeza jurídica o planeación a mediano y largo plazo. Nulo empoderamiento. Un derecho político básico es que el ciudadano tenga la capacidad de premiar y castigar al gobernante con base en desempeño. Esta facultad se nos quitó en 1933, con el fin de centralizar lealtades en torno al partido hegemónico y su titular. La falta de rendición de cuentas hace que las expectativas se orientan a lo que se va a hacer en lugar de lo que se ha hecho. Escasa responsabilidad. Como ya se comentó, el artículo de la Constitución Política que más reformas tuvo es el 73: facultades del Congreso de la Unión. Esto, y el control que tienen los gobernadores sobre carreras políticas a nivel local, nulifica los pesos y contrapesos que deberían existir en las entidades. Lamentablemente los experimentos de alternancia hasta el momento dejaron pasar la oportunidad de analizar estos problemas, optando

Fernando Dworak

en su lugar por gobernar basándose en los defectos y a mencionados. El resultado: cada vez mayor descontento por la democracia como sistema de gobierno y mayor propensión a escuchar a los grandes simplificadores: los demagogos.

Las reformas institucionales de 2013-2014 y su impacto en el federalismo Las últimas reformas institucionales que tuvieron lugar en el marco del Pacto por México arrojan dos perspectivas distintas sobre el futuro del federalismo, y cada una de ellas influirá en las posibilidades de que este sistema subsista o se opte por soluciones más centralistas. Algunas decisiones apostaron por la centralización bajo la premisa de que los gobernadores tienen tal control en sus estados que la federación debería absorber algunas facultades. ¿Es buena idea? La reforma educativa optó por devolver a la federación el pago de nómina a los maestros, lo cual trasladó al Distrito Federal la negociación tanto con el SNTE como sus secciones disidentes: CNTE y CETEG; generando presiones que hoy comprometen a la reforma educativa en su conjunto en varias entidades. Como se comentó, las instituciones son tan débiles que reducen las soluciones en temas como este a la cooptación y el soborno, a la espera de que al siguiente gobernante le estalle el problema. En materia electoral se pensaba crear una institución nacional que absorbiese las facultades de los órganos locales. La solución fue intermedia. ¿Fue correcta? Quizás una solución más eficaz hubiese sido establecer mandatos largos para los consejeros locales, de tal forma que no debiesen el cargo a los gobernadores: 7 o 9 años. También podría haber ayudado una renovación escalonada, de tal forma que se permitiesen establecer arreglos más estables. Y la reelección inmediata de los legisladores locales generaría incentivos tanto para independizar al legislativo como para tejer

acuerdos que se respetasen más allá de tres años. Sin embargo se optó por dar mayor complejidad a las ya sobrerreguladas normas, fomentando nuevas formas para darles la vuelta. Todavía más, atribuirle más atribuciones al Instituto Nacional Electoral sólo incrementa la presión política: un escenario con elecciones competitivas y cuestionadas sólo incrementaría las tensiones en vez de diluirlas. A falta de pesos y contrapesos locales se optó por darle al Congreso de la Unión atribuciones en materia de deuda pública local. El riesgo: politizar el tema en el nivel federal, fomentando la impunidad entre entidades como parte del toma y daca del trabajo legislativo. Finalmente las reformas centrales tomarán tiempo para operar. A partir del año pasado se eligieron en Nayarit las primeras autoridades municipales susceptibles de competir por el mismo puesto en 2017. Este año se hará lo propio en las entidades donde se elegirán gobiernos municipales. Sólo Coahuila, Hidalgo y Veracruz no tendrán la posibilidad de elegir ediles y regidores que puedan ser reelectos porque optaron por mandatos de cuatro años. Este cambio permitirá que se hagan carreras basadas en el ayuntamiento, seis años como regidor y seis como edil, por ejemplo. También cada estado, en su ámbito de soberanía, podrá decidir si permite la reelección inmediata de sus legisladores locales por una o tres legislaturas adicionales. Sin embargo ambas transformaciones pasarán por un periodo de calibración que será más o menos rápido según las decisiones que se tomen en cuanto a la liberalización política, además de otros temas como porcentaje de población urbana y el desarrollo de la entidad. Hablamos aquí de aproximadamente seis a doce años para que se vean instituciones más eficaces. ¿Qué hacer? Las reformas aprobadas van a arrojar inevitable-

Fernando Dworak

mente efectos esperados y otros inesperados. De los segundos algunos serán tanto accidentes afortunados como impactos indeseados. Así es el proceso de cambio, sujeto a la calibración permanente: no hay forma de tener instituciones perfectas o permanentes. Lo que debemos estar atentos es a que es mejor dar libertades a los individuos sabiendo que van a fallar y quizás aprender, que a no darles la posibilidad de responsabilizarse a través del mal ejercicio de las libertades. Se abren dos escenarios: uno donde se opte por centralizar y el otro por descentralizar. El riesgo del primero es que las soluciones sean cada vez más politizadas y quizás más ineficientes. Por el otro lado habrá que estar atento a la posibilidad de que se abran puntos de quiebre para ampliar las libertades públicas y limitar al poder. Todo triunfo en ese tema es conquista del ciudadano, no concesión del poderoso. ¿Qué necesitamos? En primer lugar, estar convencidos de que la lucha por las libertades, especialmente cuando hablamos de descentralizar atribuciones, es resultado de un trabajo permanente de vigilancia: lo ganado se puede perder, independientemente del régimen o partido en el poder. En segundo lugar es necesario hacer ejercicios de prospectiva. Sólo así se podrán anticipar los problemas que ciertamente traerá la aplicación de una norma, además de preparar la agenda de cambios futuros. Nada está escrito en esta actividad, aunque el éxito depende del conocimiento y la estrategia. Dejemos la creencia de que se puede decretar un sistema perfecto y vigilemos permanentemente el desempeño de lo alcanzado. Y finalmente cambiemos la narración: se nos ha enseñado que el federalismo es una mala copia del modelo estadounidense porque así convino a un régimen. Dejemos a un lado aquellos mitos que se han convertido en atavismos: actuemos como ciudadanos.

El largo viaje del federalismo mexicano Fernando Rodríguez Doval

La ciencia política define al federalismo como el “sistema o principio de organización territorial de un Estado por el que las unidades políticas de que se compone se reservan un alto grado de autogobierno, que queda garantizado. Al mismo tiempo, estas partes se subordinan a un poder central para la gestión de ciertas competencias esenciales”.1 Generalmente el federalismo se ha considerado adecuado para Estados plurinacionales o con una importante diversidad histórico– cultural. En América, el diseño institucional de los Estados Unidos, en donde trece colonias decidieron unirse en una Federación tras independizarse de la Gran Bretaña, fue tomado como modelo por varias de las naciones que conquistaron su independencia de la monarquía española, entre ellas México, en donde la pugna entre centralistas y federalistas ocupó buena parte de los primeros años de su vida independiente; la definición acerca de la organización territorial del Estado fue una de las polémicas más tortuosas del siglo XIX en nuestro país. Tras emanciparse de España, México adoptó un esquema centralista bajo el liderazgo de Agustín de Iturbide, libertador autoproclamado como Emperador. Tras su derrocamiento se transitó hacia un sistema federal reconocido en la Constitución de 1824, la cual fue reemplazada 10

1 Ignacio Molina (en colaboración con Santiago Delgado), Conceptos fundamentales de Ciencia Política, Madrid: Alianza Editorial, 2001, p. 53 y 54.

doce años después por otra de tintes conservadores y centralistas. Planes, proclamas y cuartelazos se sucedieron hasta que en 1857 una nueva Carta Magna volvió a definir a México como una república federal, la cual fue combatida a su vez por tendencias imperialistas que, importando un Príncipe extranjero, volvieron a implantar un sistema centralista entre 1864 y 1867. En este último año se restauró la República federal, tras la caída y posterior asesinato del emperador Maximiliano. México ya no se volvería a plantear, al menos en el debate político, cuál debía ser la organización territorial del Estado. Sin embargo, el federalismo mexicano en lejos estuvo de convertirse en una realidad vigorosa. El régimen porfirista fue un largo episodio de tensión entre el centro y la periferia, primando las tendencias centrípetas propias de un régimen autoritario. La revolución iniciada en 1910 dio origen a una Constitución que nuevamente definía a la República como federalista. Sin embargo, el régimen político que se consolidó a partir de inicios de los años treinta concentró el poder en la figura del Presidente de la República, por lo que la soberanía de los estados, consagrada en la ley fundamental, nuevamente tuvo que esperar. Durante los 71 años de hegemonía priísta, el Presidente se convirtió en el centro en torno al cual giraban todas las instituciones y actores

Fernando Rodríguez Doval

políticos. También los gobernadores y los presidentes municipales. Y más cuando una de las razones de ser del Partido Nacional Revolucionario (antecedente del actual PRI), creado en 1929 por Plutarco Elías Calles, fue precisamente concentrar un poder que se encontraba enormemente disperso entre diferentes caudillos y jefes políticos regionales. El PNR fue el vehículo colectivo para que, a su vez, cada uno de los liderazgos revolucionarios pudiera conseguir sus beneficios particulares, siempre y cuando no entraran en conflicto con los intereses del Jefe Máximo primero, y el Presidente de la República después. De la misma manera, las entidades federativas estaban lejos de gozar de la soberanía y libertad que les otorgaba el artículo 40 de la ley fundamental. Por el contrario, formaban parte disciplinada de un régimen que, en los hechos, era tremendamente centralista y vertical. Era el Presidente, en tanto que líder real del partido oficial, quien nominaba a los candidatos a gobernador y quien, en última instancia, podía destituirlos si así lo consideraba: entre 1946 y 2000 fueron removidos 49 gobernadores.2 Este control se extendía a los recursos públicos: los presupuestos locales realmente se manejaban desde el gobierno federal, el cual asignaba o retiraba recursos selectivamente y Rogelio Hernández Rodríguez, El centro dividido: la nueva autonomía de los gobernadores, México: El Colegio de México, 2008, p. 93.

según sus propias reglas no escritas. A partir de los años cincuenta se establecieron una serie de mecanismos económicos y administrativos que garantizaron la subordinación de los estados a la Federación, la cual concentró la inmensa mayoría de los dineros públicos. El anterior esquema comenzó a cambiar en los años ochenta. Las crisis económicas y de legitimidad del sistema político se manifestaron con fuerza, sobre todo, en los estados y municipios del norte del país, en donde el Partido Acción Nacional obtuvo importantes triunfos electorales y organizó ruidosas protestas contra sus triunfos no reconocidos enarbolando, en buena medida, la bandera de la oposición al centralismo autoritario del régimen priísta. Muchos líderes comunitarios de alta visibilidad se afiliaron al PAN y dieron una batalla importante por el respeto a la autonomía municipal y estatal y a favor de la democratización. El PAN comenzó a ganar municipios, muchos de ellos capitales de provincia, y en 1989 Ernesto Ruffo se convirtió en el primer gobernador no priísta al vencer en Baja California. Muchas de las ciudades más importantes tuvieron alcaldes de oposición y el cambio político fue una realidad en muchos estados. Como bien asegura Alonso Lujambio, la transición a la democracia en México se produjo a partir de las alternancias en estados y municipios, las cuales

Fernando Rodríguez Doval

permitieron que en el año 2000, cuando se produjo la alternancia en el gobierno federal, 63% de la población del país ya hubiera vivido, en el nivel local, la experiencia de tener un gobierno distinto al del PRI.3 La alternancia en el Poder Ejecutivo Federal cambió drásticamente la situación imperante. Los gobiernos de Vicente Fox y Felipe Calderón promovieron un desarrollo del federalismo inédito en toda la historia del México independiente. Los gobernadores comenzaron a gozar de autonomía real y de recursos como nunca antes: según datos de Luis Carlos Ugalde, el gasto federalizado se incrementó entre 2002 y 2010 en aproximadamente 160% en términos reales.4 Estos mayores recursos no se acompañaron, sin embargo, de efectivos mecanismos de rendición de cuentas. Y esto sin hablar de los escandalosos niveles de endeudamiento en que incurrieron numerosos estados sin que eso se hubiera traducido en mayor desarrollo y crecimiento económico.5 Esta nueva situación trajo consigo una consecuencia no buscada: en nombre del federalismo y la soberanía estatal muchos gobernadores comenzaron a replicar en sus estados el mismo esquema autoritario y de concentración del poder que antes existía a nivel federal. El vacío de poder una vez que se diluyó el hiperpresidencialismo comenzó a ser ocupado en las entidades federativas por los gobernadores, los cuales en no pocas ocasiones buscaron colonizar órganos otrora autónomos y ciudadanos, como los institutos electorales.

Hay algunos datos interesantes al respecto. Según un estudio de la Red de Investigación de la Calidad de la Democracia en México, en 2013 existía un alto partidismo en los organismos electorales de diecinueve entidades federativas, mientras que en trece estados había un partidismo medio y en ningún estado se podía afirmar que hubiera un partidismo bajo en su órgano electoral; en términos de independencia, había quince organismos electorales con muy baja, mientras que solamente en seis se podía hablar de independencia alta y en once de independencia media; y solamente en trece entidades federativas se habían aprobado estatutos de funcionamiento de servicios profesionales de carrera.6 En el nuevo arreglo institucional y político, los gobernadores prácticamente no han tenido contrapesos. Esto ha propiciado un esquema de poca rendición de cuentas y autoritarismo creciente, aunado en no pocos casos a complicidades inconfesables con el crimen organizado. Autores como Jorge G. Castañeda y Héctor Aguilar Camín hablan de un federalismo que ha derivado en “feuderalismo”.7 Se ha hablado ya de cómo un férreo centralismo fue sustituido por un federalismo sin controles y sin rendición de cuentas. No es aventurado afirmar que así como el cambio político vino desde los estados, también desde los estados regresan algunas prácticas de involución autoritaria. ¿Será posible vivir un federalismo vigoroso pero, al mismo tiempo, solidario con la federación, respetuoso de la ley, y eficaz en la

Alonso Lujambio, ¿Democratización vía federalismo? El Partido Acción Nacional, 1939 – 2000: La historia de una estrategia difícil, México: Fundación Rafael Preciado Hernández, 2006, p. 83. 4 Luis Carlos Ugalde, “Por una democracia liberal”, en José Antonio Aguilar Rivera (coordinador), La fronda liberal. La reinvención del liberalismo en México (1990 – 2014), México: CIDE - Taurus, 2014, p. 261. 5 Véase Carlos Elizondo Mayer-Serra, Con dinero y sin dinero. Nuestro ineficaz, precario e injusto equilibrio fiscal, México: Debate, 2012.

6 Irma Méndez de Hoyos, “Los órganos de administración electoral y la calidad de las elecciones locales en México: un análisis de los institutos electorales locales”, en Irma Méndez de Hoyos y Nicolás Loza Otero (coordinadores), Instituciones electorales, opinión púbica y poderes políticos locales en México, México: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, 2013, p. 27-58. 7 Héctor Aguilar Camín y Jorge G. Castañeda, Un futuro para México, México: Punto de lectura, 2009, p. 86.

Fernando Rodríguez Doval

provisión de bienes públicos? Podemos pensar que sí. El primer paso, sin duda, es pensar en un diseño institucional que establezca controles efectivos sobre los gobiernos subnacionales. Probablemente ahí radique uno de los principales retos de la democracia en México. La soberanía estatal no puede seguir siendo pretexto para la opacidad, mucho menos para el abuso del poder. En esta Legislatura se han aprobado diversas reformas que buscan establecer un piso mínimo que todas las entidades federativas deben cumplir a fin de garantizar en todo el país niveles similares de calidad democrática. Una de ellas fue la homologación de la forma en que se eligen los órganos administrativos y jurisdiccionales electorales locales, en donde se buscó sustraer la participación de las autoridades estatales a fin de evitar la intromisión ilegal en las elecciones. También se incluyeron reglas para evitar la sobre y la subrepresentación en los congresos estatales, algo que hasta la fecha era la regla y no la excepción. Algo parecido se legisló respecto de la homologación de los procedimientos penales, y la tentación de que exista un código penal único para todo el país sigue presente. En materia de contratación de empréstitos también se establecieron límites a fin de evitar que un estado pueda endeudarse impunemente para que después lo rescate la Federación con el dinero de todos los mexicanos. El nuevo sistema nacional anticorrupción tiene un importante componente local: ahora la Auditoría Superior de la Federación podrá fiscalizar la totalidad de los recursos federales (también las participaciones, consideradas ingresos

propios de los estados) que se ejercen en las entidades federativas y en los municipios. Además, cada estado deberá diseñar un modelo de rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información. A la par de lo anterior, han proliferado leyes generales –es decir, de aplicación no solamente en el ámbito federal sino también local– en los más diversos temas, no sin resistencia por parte de los poderes locales. En materia fiscal y presupuestaria, es indispensable fortalecer las haciendas públicas municipales y estatales. El actual esquema ha generado gobiernos subnacionales parasitarios de la Federación y profundamente irresponsables. Se deben establecer criterios objetivos, no únicamente políticos, para determinar la distribución de recursos federales transferidos a estados y municipios con mucha mayor transparencia; uno de estos criterios debe ser, necesariamente, el esfuerzo fiscal realizado por las entidades con recursos propios. Hay, pues, mucho por hacer. A partir del principio de la subsidiariedad se deben crear las condiciones para que las instituciones estatales funcionen con eficacia y transparencia. Con más autogobierno pero siempre acompañado de rendición de cuentas. Muchas de las medidas adoptadas en los últimos meses deberán tener un componente temporal hasta en tanto se generan condiciones de mayores equilibrios políticos a nivel local. El camino que ha de recorrer el federalismo mexicano para arribar a dicho puerto es aún largo –como largo ha sido el viaje desde la primera Constitución federal de 1824– pero no se debe detener ni, mucho menos, retroceder. 13

Fortalecimiento de la capacidad institucional local a través de la capacidad política externa de los municipios Laura Ahuactzin

Introducción El redimensionamiento del papel del municipio trae consigo la dificultad de los problemas que enfrentan actualmente los gobiernos municipales, esto obliga a las autoridades locales a implementar nuevas políticas integrales y esquemas de cooperación que les ayuden a responder a las exigencias del entorno. Sin embargo, más allá de la mera aplicación de programas para la obtención de resultados inmediatos, los retos del nuevo municipio exigen la visión a largo plazo que les permita sentar las bases de las políticas que se implementarán en el futuro. Por lo tanto, la gran encrucijada presente en los gobiernos municipales radica en la búsqueda constante de nuevos elementos que le permitan atacar a los viejos problemas en un contexto dinámico que exige la adaptación constante entre lo tradicional y la innovación.

Es imposible dejar de contemplar la profunda transformación que han sufrido los municipios ante los cambios ocurridos a lo largo de los últimos años en materia económica, política y social. Dentro del marco institucional del federalismo mexicano, los municipios han venido dejando atrás su rol tradicional de agencias administrativas que dependen de los otros órdenes de gobierno y que están volcadas exclusivamente a la prestación de servicios públicos básicos. El nuevo rol convierte al municipio en una instancia de gobierno cuyas acciones son cada vez más estratégicas en la superación de los retos que el contexto actual le plantea al país. Los cambios en la política social federal han modificado la forma tradicional de gobernar en los municipios de México, a la vez que está desafiando su capacidad de respuesta. De esta forma, el nuevo contexto político y los actuales

Laura Ahuactzin

retos del municipio invitan al estudio de las capacidades con las que cuentan los gobiernos municipales para insertarse en la nueva dinámica política. Por lo anterior, se afirma que los municipios se han convertido en agentes activos de la política social, lo cual los obliga a fortalecer su capacidad institucional a través de los componentes de ésta, es decir, a través de las capacidades administrativas, organizacionales, legales, financieras y políticas del municipio. La capacidad política externa de los municipios puede ser observada a través de la relación entre el ámbito federal y el municipal, el estado y sus municipios y la coordinación intermunicipal. En el presente artículo nos centraremos en la relación entre municipios y cómo la asociación de éstos ha fortalecido la capacidad institucional local. La capacidad política externa de los municipios mexicanos: las relaciones intergubernamentales en las que participan los gobiernos locales El acontecer diario de un sistema político como el de nuestro país conlleva a un entrecruzamiento de compromisos, acciones, relaciones y hasta conflictos entre los niveles de gobierno y los poderes de la Federación. Al respecto, Uvalle expresa que “Lo federal, lo estatal y lo municipal, son esferas de poder que se manifiestan como fuerzas concurrentes divergentes y que, sin embargo, forman parte del conjunto del Estado hasta configurar un sistema de relaciones causales e interdependientes. En el Estado se conjugan acciones y reacciones que dan movimiento a la vida política, definición a la vida pública y consistencia al ser mismo del Estado”.1 El nuevo contexto político modificó al viejo concepto del federalismo procedente de Estados Unidos, en consecuencia, las relaciones nacionales-estatales, estatales-locales, nacionales-locales, nacionales-estatales-locales, e interlocales fueron tomadas en cuenta en los 1

Ibídem

estudios de las relaciones intergubernamentales encabezados por Deil Wright.2 El cambio en las relaciones entre los diferentes ámbitos de gobierno que coexisten se ha dado de forma asimétrica, los gobiernos municipales no se han fortalecido de la misma forma que los gobiernos federal y estatales, ya que estos han definido claramente sus esferas de acción e incluso han convertido a los gobernadores en actores políticos con capacidad de influir en la toma de decisiones de las políticas públicas. Las relaciones entre los ámbitos de gobiernos pueden ser observadas a través de dos dimensiones, la primera basada en las reglas formales, en la cual se estudia a las relaciones intergubernamentales dentro del juego institucional y la segunda, en la que las relaciones intergubernamentales se desenvuelve en el plano informal, es decir, en las relaciones cotidianas que establecen entre ellos. Si la dimensión formal resulta compleja para el estudio de la capacidad política externa, debido a que en la mayoría de los casos las leyes no están bien alineadas y por ende existen incongruencias en la acción gubernamental coordinada, la dimensión informal, refiriendo estrictamente al escenario de la capacidad política externa, se convierte en un terreno propicio para la negociación informal y en consecuencia, de poco control. Merino (2007) explica que mientras más enredado sea el conjunto de leyes que regulan la actuación de un gobierno, más se favorece la discriminación de los intereses políticos. En el caso mexicano, existen demasiadas leyes y normas que reclaman la participación de los gobiernos locales para toda clase de temas y que han propiciado un entorpercimiento del sistema y la posibilidad de evasión de responsabilidades por algún ámbito de gobierno.3 De acuerdo con algunos estudiosos como Martínez (2002), Rhodes (2000) Klijn (1998) y Heclo (1993), la forma tradicional en la que se 2 Wright, Deil “Del Federalismo a las Relaciones Intergubernamentales en los Estados Unidos” en http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=1273148&orden=0&info=link (Mayo 2014). 3 Mauricio Merino, El régimen municipal en los Estados Unidos Mexicanos, Nostra Ediciones, México, 2007, p. 62

Laura Ahuactzin

han resuelto las dificultades de coordinación entre los ámbitos de gobierno es a través del establecimiento de reglas jerárquicas, no obstante en las situaciones en las que interactúan dos entes con igual nivel jerárquico, resulta conveniente atender dichas cuestiones con la búsqueda de acuerdos, la negociación, el ajuste mutuo, la interacción y el trabajo en redes. En contraparte, Peters (2003) señala que si bien la coordinación en redes puede ser favorable para quienes participan en procesos intergubernamentales formalmente, ésta puede ser contraproducente para aquellos actores que están menos organizados y cuya participación es menos obvia. Por su parte, Jacint Jordana (2004) explica que la coordinación también puede generar problemas, debido a que ésta consiste en la aparición de comportamientos en un actor que aprovecha las debilidades de los otros actores para beneficio propio, sin tener en cuenta los efectos agregados de tales comportamientos.4 En el caso de México, el gobierno federal ha otorgado un peso importante a las iniciativas descentralizadoras en la agenda gubernamental en ciertos momentos.5 De acuerdo con Beltrán y Portilla (1986), las líneas principales de acción que han guiado la descentralización en México son fortalecer el federalismo, vigorizar la vida municipal y fomentar el desarrollo regional.6 En ese sentido, el primer paso para la descentralización política mexicana consistió en el reparto de competencias entre autoridades centrales y

4 Jacint Jordana. “Las relaciones intergubernamentales en la descentralización de las políticas sociales” en Richard Gomá y Jordana Jacint (comp) Descentralización y políticas sociales en América Latina. Fundación CIDOB. Barcelona, 2004, p.128. 5 Las iniciativas descentralizadoras iniciaron en 1970 pero cobraron importancia al inició de la década de los ochentas con la reforma del artículo 115 en 1983. 6 Ulises Beltrán y Santiago Portilla, “El proyecto de descentralización del gobierno mexicano (1983- 1984)” en Blanca Torres (comp.) Descentralización y democracia en México, COLMEX, México, 1986

locales en una división de esferas que se limitan recíprocamente,7 para conseguir tal objetivo, se aprobaron las leyes que dieran sustento a dichas acciones del gobierno federal.8 Las otras dos líneas de acción siguen en proceso y son parte de la estrategia federal de cada sexenio, incluso en los años en el que el Partido Acción Nacional estuvo al frente de la Presidencia. El Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 contempla al municipio como el ámbito de gobierno con mayor proximidad a la sociedad por lo que se convierte en una arena donde se toman las decisiones más trascendentales para la convivencia y el desarrollo humano, asimismo, representa el espacio donde se afirma la representatividad directa entre instituciones y ciudadanos. En consecuencia, en el documento se plantea el fortalecimiento de las capacidades de los municipios como una de las estrategias de gobierno, con el propósito de que estos se consoliden como actores estratégicos del pacto federal. Asimismo, el Plan de Desarrollo destaca el papel del gobierno cercano y moderno por lo que explica que “las políticas y acciones de gobierno inciden directamente en la calidad de vida de las personas, por lo que es imperativo contar con un gobierno eficiente, con mecanismos de evaluación que permitan mejorar su desempeño y 7 María del Carmen Pardo, “La descentralización administrativa: decisión para fortalecer el federalismo” en Blanca Torres (comp.) Descentralización y democracia en México, Colmex, México, 1986. 8 Las leyes aprobadas para el fomento del federalismo fueron: la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual modificó la estructura y funciones de las dependencias centrales y a la estructura sectorial, y la Ley de Planeación, la cual establecía que las dependencias de la administración pública centralizada y paraestatal planean y conducen las actividades sujetas a los objetivos y prioridades de la planeación del desarrollo nacional. Por su parte, el Programa de descentralización de la Administración Pública Federal tenía por objetivo la búsqueda del equilibrio de los tres órdenes de gobierno al compartir la responsabilidad de acciones que recaían sobre el federal. (Beltrán y Portilla, Op. Cit., ) En la misma línea, en 1983 se llevaron a cabo los Convenios Únicos de Desarrollo, los cuales son definidos por Pardo (1986) como”el instrumento jurídico, administrativo, programático y financiero, por medio del cual los ejecutivos federales y estatales establecen compromisos sobre acciones de competencia concurrente y de interés común”.

Laura Ahuactzin

la calidad de los servicios; que simplifique la normatividad y trámites gubernamentales, y rinda cuentas de manera clara y oportuna a la ciudadanía”.9 El objetivo que pretende

alcanzar la administración federal en el periodo 2013 – 2018 a través de las capacidades institucionales de los municipios:

9 Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018, consultado en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?%20codigo=5299465&fecha=20/05/2013 (Mayo 2014)

Objetivo 1.1. Promover y fortalecer la gobernabilidad democrática. Estrategia 1.1.3. Impulsar un federalismo articulado mediante una coordinación eficaz y una mayor corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno. Líneas de acción Impulsar la inclusión y la participación efectiva de los gobiernos estatales y municipales en las distintas instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales, como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el Sistema Nacional de Salud y el Sistema Nacional de Desarrollo Social, entre otros. Promover la firma de Convenios Únicos de Coordinación para el Desarrollo, que definan con claridad la articulación de esfuerzos entre los distintos órdenes de gobierno. Diseñar e implementar un programa que dirija las acciones a favor de la descentralización y el fortalecimiento institucional de los gobiernos estatales y municipales. Impulsar, mediante estudios e investigaciones, estrategias e iniciativas de ley que clarifiquen los ámbitos competenciales y de responsabilidad de cada orden de gobierno y sustenten la redistribución de competencias de la Federación hacia las entidades federativas y los municipios. Promover el desarrollo de capacidades institucionales y modelos de gestión para lograr administraciones públicas estatales y municipales efectivas. Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 201810

Las bases para la coordinación gubernamental han sido sentadas por el gobierno federal, sin embargo, la realidad de los municipios mexicanos exige la identificación de estrategias que permitan el desarrollo de nuevos esquemas de relaciones intergubernamentales más equilibradas, el fortalecimiento de los gobiernos municipales y la definición clara de las áreas de acción de cada ámbito de gobierno para que prevalezca la coordinación y cooperación entre ellos. Conclusión Cada uno de los componentes de la capacidad institucional de los municipios necesita del resto para su fortalecimiento, de esta forma, se comprende que la mejora de las capacidades de los municipios debe ser conjunta. Es así que los modelos de gestión presentes tanto en la capacidad administrativa como en la organizacional no pueden ser llevados a cabo por todos los municipios debido a las diferencias en las condiciones de los municipios.11 Por esta razón, pese a los esfuerzos por modificar las leyes que enmarcan las funciones del municipio, éstas no garantizan que las autoridades locales atiendan de Consultado en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?%20codigo=5299465&fecha=20/05/2013 (Mayo 2014) La realidad municipal en México provoca que sólo los municipios clasificados como metropolitanos y urbanos puedan llevar a cabo la implementación de estos modelos. Por el contrario, los municipios semiurbanos, rurales o indígenas sólo aplican algunos principios de administración, con serias limitaciones. En los municipios indígenas, la administración se hace con base en los usos y costumbres, o bien carecen de infraestructura, de los instrumentos y métodos adecuados para llevar a cabo una gestión adecuada. 10 11

Laura Ahuactzin

manera eficiente sus servicios públicos, ya que no todos los gobiernos locales cuentan con las capacidades administrativas requeridas. La falta de recursos humanos, materiales, financieros y económicos existente en los municipios semiurbanos, rurales e indígenas limita el fortalecimiento de la capacidad organizacional de dichos municipios. En lo que refiere a la capacidad financiera de los municipios, se concluye que tanto los mecanismos de obtención de los recursos financieros como el control de gastos deben ser equilibrados, es decir, si los municipios no logran incrementar sus ingresos, tampoco tendrán más recursos para resolver con mayor rapidez y eficacia los problemas que enfrentan. Por lo tanto, es necesario que los miembros del ayuntamiento asuman la responsabilidad compartida por ambos rubros: cobrar mejor y gastar mejor. En lo que refiere a la implementación de los programas sociales, resulta difícil pedirle a un municipio de pocos habitantes que obtenga los recursos necesarios para mejorar la implementación de un programa social enfocado justamente a la reducción de la pobreza, por esa razón la intermunicipalidad se convierte en una de las respuestas para el fortalecimiento de la capacidad financiera. De igual modo, es evidente la necesidad de un nuevo diseño institucional que fortalezca la capacidad legal de los municipios y en consecuencia ayuden al desarrollo de la capacidad financiera. Es decir, los incentivos de recaudación fiscal, el control de egresos de los gobiernos municipales y el registro de los recursos de la administración municipal deben estar regulados por un marco jurídico renovado. Pese a los esfuerzos, aún es común encontrar que los ordenamientos legales que regulan las funciones y responsabilidades del gobierno municipal no están actualizados, en el peor de los casos, un gran número de municipios no cuenta con los reglamentos necesarios para ejecutar sus facultades constitucionales ni para enfrentar los nuevos retos gubernamentales.

En lo que refiere a la capacidad política externa de los municipios, ésta debe ser entendida como el resultado de una serie de etapas, en las cuales existió una evolución constante, pruebas de ensayo y error y que finalmente desembocaron en la fase actual. La mejora de la capacidad política externa depende de la formulación de estrategias que fomentan el desarrollo del resto de las capacidades que conforman el concepto de capacidad institucional, de tal forma que, para tener un papel importante como actor político y por ende tener poder de negociación, es necesario fortalecer la capacidad financiera a través de la utilización de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal del Ramo 33. De acuerdo con el Art. 34 de la Ley de Coordinación Fiscal federal, estos recursos deben destinarse para obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal.12 Es así que, los municipios con pocos habitantes,13 que tienen una débil capacidad administrativa y financiera, pueden asociarse con otros municipios de igual situación para que juntos puedan alcanzar mejores resultados. En ese sentido, la estrategia intermunicipal ofrece la posibilidad de potenciar recursos y capacidades de dichas administraciones para fortalecer la gestión de los municipios pequeños. La intermunicipalidad puede responder a dos realidades totalmente diferentes, por lo que desde el punto de vista político y de gestión, la intermunicipalidad ha sido considerada como una estrategia que tiene el potencial para beneficiar a todos los municipios del país. Sin embargo, llevar a cabo dicha estrategia no ha sido nada fácil debido a la falta de incentivos para que los municipios participen conjuntamente en la implementación de programas comunes. Una propuesta de solución debe considerar incentivos, la movilización colectiva se 12 Ley de Coordinación Fiscal disponible en www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/31.doc (Consultado Mayo 2014) 13 Arenillas (2004) explica que en México existe un fenómeno denominado inframunicipalismo, el cual refiere a la existencia de un gran número de municipios con pocos habitantes y en consecuencia, una débil capacidad institucional.

Laura Ahuactzin

producirá cuando existan los beneficios para los que lo hagan. Además se debe fomentar la idea de que la asociación municipal permite alcanzar el objetivo compartido por los municipios participantes. Otro aspecto que se debe cuidar es la formalización de la asociación municipal que permita la permanencia de la misma a pesar del cambio de administración. Uno de los grandes problemas de los gobiernos municipales es el periodo de gestión (3 años), en ocasiones no se logra dar continuidad a las decisiones tomadas por una administración. Al respecto, la estrategia intermunicipal debe ofrecer un marco jurídico que formalice la asociación, independientemente del cambio de gobierno. En este artículo se sostiene que la capacidad política externa puede mejorar a través de la estrategia intermunicipal, no porque la relación federación-municipio y estado-municipio no sean importantes en el contexto mexicano, sino que la intermunicipalidad es una estrategia que responde a uno de los grandes problemas diagnosticado en nuestro país: la heterogeneidad de los municipios. La estrategia intermunicipal puede contribuir al fortalecimiento de la capacidad institucional de los gobiernos locales, de la misma forma que puede sentar las bases para el desarrollo de un nuevo modelo de relaciones intergubernamentales en México. Los cambios en el sistema político mexicano han provocado la revalorización del gobierno municipal, es decir, el municipio se ha vuelto parte fundamental de la agenda del gobierno federal, no obstante, esto no se ha visto reflejado en la práctica. La asociación municipal, como estrategia, apoyará al municipio a desempeñar el nuevo rol que le corresponde. Es así que la coordinación intergubernamental y la vinculación de acciones entre dos o más municipios busca el mejor aprovechamiento de recursos, la reducción de los gastos, el fortalecimiento financiero y un mejor papel como negociador dentro de los procesos políticos en los que participa.

Bibliografía • Aguilar, Luis. Gobernanza y gestión pública. Fondo de Cultura Económica. México, 2006. • Arellano Gault, David. “El enfoque organizacional en la política y la gestión públicas. Entendiendo las organizaciones gubernamentales” en Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública, FCE-CIDE, México, 2010. • Arellano, David y Enrique Cabrero. “Modelos organizacionales autóctonos para América Latina ¿Utopía o realidad?”. Documento de trabajo, no.5. CIDE, México, 1992. • Beltrán, Ulises y Santiago Portilla, “El proyecto de descentralización del gobierno mexicano (1983- 1984)” en Blanca Torres (comp.) Descentralización y democracia en México, COLMEX, México, 1986. • Cabrero, Enrique, “Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de México. ¿Un obstáculo para la descentralización fiscal?”, en Gestión y Política Pública, vol. 13, núm. 3, CIDE. México, 2004. • Cadaval, María, Las aglomeraciones urbanas desde la perspectiva de la hacienda pública, Documento no. 19; Instituto de Estudios Fiscales; España, 2004. • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consultada en http://www.diputados. gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf, Febrero 2014. • Diagnóstico integral de la situación actual de las haciendas públicas estatales y municipales, Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, Secretaría de Hacienda y Crédito Público. México, 2006. • Ibarra, Eduardo. “Administración y organizaciones en el final de milenio: racionalismo, irracionalismo y gubernamentalidad”, en Beatriz Ramírez Grajeda (coord.) El rol del administrador en el contexto actual. UAM- Azcapotzalco, México, 1999. • INAFED, Intermunicipalidad, Documento de trabajo en http://www.inafed.gob.mx/work/ models/inafed/Resource/332/1/images/Modulo_3_%20Intermunicipalidad.pdf (Consultado Abril 2014)

Laura Ahuactzin

• Jordana, Jacint. “Las relaciones intergubernamentales en la descentralización de las políticas sociales” en Richard Gomá y Jordana Jacint (comp) Descentralización y políticas sociales en América Latina. Fundación CIDOB. Barcelona, 2004. • Ley de Coordinación Fiscal disponible en www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/31. doc (Consultado Mayo 2014) • Merino, Mauricio, El régimen municipal en los Estados Unidos Mexicanos, Nostra Ediciones, México,2007. • Moreno, Carlos. “Los límites políticos de la capacidad institucional: un análisis de los gobiernos municipales en México” en Revista de Ciencia Política, vol. 27, núm. 2, México, 2007. • Pardo, María del Carmen, “La descentralización administrativa: decisión para fortalecer el federalismo” en Blanca Torres (comp.) Descentralización y democracia en México, COLMEX, México, 1986. • Payne, Mark y Carlos Losada. Institutions and Development in Latin America: An Approach Towards Quantitatively Describing Institutional Capacity in the Region. The InterAmerican Development Bank. Washington D.C., 1999. • Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018, consultado en http://www.dof.gob.mx/nota_ detalle.php?%20codigo=5299465&fec ha=20/05/2013 (Mayo 2014)

• Pontifes Martínez, Arturo. “Relaciones Intergubernamentales” en Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. México, • Repetto, Fabián, Capacidad estatal : requisito necesario para una mejor política social en América Latina., Ponencia presentada en VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 2003. • Santín del Río, Leticia, “Las intermunicipalidades: práctica de cooperación entre municipios para el fortalecimiento institucional, el desarrollo social y un ordenamiento racional del territorio”; en Leticia Santín (coord.); Perfil y perspectivas de los municipios mexicanos para la construcción de una política social de Estado; SEDESOL, INDESOL, FLACSO; México, 2002. • Vargas, Rauluí. “Problemática del proceso de implementación de la política de modernización administrativa”, en Revista IAPEM, No. 43, Enero – Marzo, Instituto de Administración Pública del Estado de México. México, 2000. • Wright, Deil “Del Federalismo a las Relaciones Intergubernamentales en los Estados Unidos” en http://dialnet.unirioja.es/servlet/ar ticulo?codigo=1273148&orden=0&info=link (Mayo 2014) • Wright, Deil Spencer, Understanding Intergovernmental relations, 2ª de Brooks/Cole Publishing Company, Belmont, CA. USA, 1988.

Democracia y federalismo tras la alternancia del año 2000 Carlos J. Guízar

La alternancia democrática que se dio con el cambio de partido en el gobierno federal en el 2000, pasando del Partido Revolucionario Institucional (PRI) al Partido Acción Nacional, representó avances importantes en la consolidación de nuestra democracia y del federalismo en México. Por ello, analizaremos de manera concreta el periodo del primer gobierno panista (20002006) y las acciones que se implementaron para fortalecer al federalismo, la democracia y sus respectivos regímenes parciales que la integran. Retos para consolidar la democracia después de la transición Después del 2000 México todavía contaba con los vicios y deficiencias que lo caracterizaban como una democracia defectuosa, mismos que representarían retos a vencer, puesto que muchos se han enraizado hondamente en la sociedad e instituciones gubernamentales. Además, hay otros como la opacidad y el endeudamiento desmedidos de algunos gobiernos locales que se han enquistado en la última década y que no sólo vulneran la democracia sino también la calidad de vida de la ciudadanía. En el 2000, México tenía una democracia defectuosa1 del tipo iliberal (Merkel, 2007: 4), que también contaba con algunos elementos del 1 Merkel establece que existen cuatro tipos de democracias defectuosas, dependiendo del grado de afectación que tengan en algunos de sus regímenes parciales, teniendo así: democracia exclusiva (falta de universalidad en el voto), democracia tutelada (actores fácticos afectan a los representantes y funcionarios electos y su capacidad), democracia iliberal (en la práctica los poderes del Estado no se encuentran limitados por las restricciones constitucionales) y democracia delegativa (la rendición de cuentas horizontal y la división de poderes se encuentran afectadas o disminuidas por la supremacía de uno de los poderes del Estado).

carácter delegativa, ya que el poder del Estado se centraba principalmente en el Ejecutivo, dañando de esta manera, el equilibrio con el Legislativo y el Judicial, así como la rendición de cuentas horizontal entre éstos. A pesar de ello, gracias a las reformas obtenidas antes del 2000, el Legislativo se fortaleció, en particular después de que el PRI perdiera su mayoría absoluta en 1997, mientras que el Poder Judicial aún no contaba con la fortaleza necesaria para proteger el Estado de derecho y las garantías de todos los individuos de la sociedad, y, además, no tenía la posición para servir como un freno a los abusos de los otros poderes. Como una democracia iliberal, aún con leyes que, en el papel y en la Constitución, parecían sumamente efectivas y concretas, en la realidad, los mexicanos vivíamos otro contexto, que amenazaba la consolidación democrática debido a los hechos que sucedían a diario en la vida política del país y que dañaban a su vez el Estado de derecho, no solamente a nivel federal, sino también en los estados y municipios. Siguiendo con el análisis hecho por Merkel (2004: 52-53), algunas de las otras razones por las que nuestra democracia era considerada defectuosa, todavía después del 2000, son los siguientes: Nivel de modernización: las diferencias socioeconómicas en México han sido muy marcadas por décadas y se acentuaron aún más después de las crisis económicas que vivió el país y

Carlos J. Guízar

que fueron generadas principalmente como consecuencia a los malos manejos económicos de los gobiernos emanados del PRI, por lo que para mediados de los años noventa, el treinta por ciento de la población mexicana se encontraba en condiciones de pobreza extrema (Levy, 2006: 4). Capital social: éste se encontraba principalmente acumulado en las clases medias y altas de la sociedad mexicana que, debido a las inequidades sociales, representaban un pequeño porcentaje de la población, esta condición se acentuaba por la falta de acceso equitativo a educación de calidad ya que las personas con más patrimonio tenían mayores posibilidades de acceder a una mejor educación, dejando así el capital social en manos de sólo unos cuantos, de esta forma, la reforma educativa que se logró con el Pacto por México en 2012 se tornó esencial para el incremento de capital social y la implementación de prácticas democráticas por parte de la población. Sociedad civil: aunque la sociedad civil jugó un papel transcendental para la alternancia democrática, no era suficiente para transformar las estructuras y los paradigmas sociales que habían existido por décadas porque de manera general la confianza entre la ciudadanía era relativamente frágil, principalmente, debido a la penetración de la corrupción. Por otro lado, existía una fuerte desconfianza social hacia la mayor parte de los partidos políticos, así como hacia algunos grupos de interés y organizaciones de la sociedad civil. Tipo de régimen autoritario anterior: los vicios heredados históricos que se hicieron parte del sistema político, de las estructuras de la administración pública y también de la sociedad, por lo que los cambios no sólo debían fomentarse en el gobierno sino también dentro de la propia población. 22

Alternancia y acciones para el enraizamiento democrático y el fortalecimiento del federalismo (2000-2006) Algunos de los aspectos que todavía caracterizan a México como una democracia defectuosa, han estado principalmente relacionados con las actitudes de la sociedad y sus autoridades, ya sean electas o designadas, por lo que no sólo se debía de trabajar con los actores políticos sino también con la propia ciudadanía. Así pues, las acciones realizadas por el primer gobierno panista, particularmente en el tema democrático y del fortalecimiento del federalismo, buscaron el cambio de hábitos y actitudes. Poco después de que Vicente Fox tomara posesión como Presidente de la República, reconoció la concentración excesiva de poder político en algunas personas, instituciones o sectores de la sociedad, principalmente el Ejecutivo Federal –que vulnera al propio federalismo y la división de poderes–, que además, se veía agravado por la falta de legalidad y la aplicación del estado de Derecho (Fox, entrevista 2009). Como la “presidencia del cambio”, en el gobierno federal se consideró que era necesario mostrarle a los ciudadanos que era posible gobernar sin imposiciones, que las controversias debían resolverse a través de los medios legales y la aplicación del Estado de derecho y la legalidad, que son vistos como excelentes aliados para ejercer las funciones y el poder del Estado, por ello, la mejor forma para hacerlo era por medio de la aplicación de un régimen legítimo, que sólo los votos y el apoyo genuino de la ciudadanía podrían brindar, para así también, reducir las violaciones a las leyes y se consiguiera la protección de cada uno de los ciudadanos (Fox, entrevista 2009). Se promovieron condiciones económicas y fiscales sanas, con el fin de reducir las inequida-

Carlos J. Guízar

des sociales y como un medio importante para generar elementos que permitieran mejorar los esfuerzos para la reducción de la pobreza, como el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. De esta forma, se dio un incremento de las reservas internacionales a 80 mil millones de dólares, la reducción de la inflación de 5% en 2002 a 4% en 2005, así como un incremento en el PIB de $649,076 millones de dólares a $768,438 millones de dólares para el mismo periodo (BTI, 2008: 13). A su vez, gracias al establecimiento de una economía sana, en el 2006, se logró una transición presidencial económicamente estable sin generar sobresaltos como sucedía con anterioridad. Siguiendo con el análisis de la democracia mexicana, establecido de acuerdo a los principios de Wolfgang Merkel, a continuación se retoman los conceptos de los cinco regímenes parciales,2 para así, comprender mejor las acciones emprendidas y sus contribuciones a la vida democrática y federalista de nuestro país. Régimen electoral El régimen electoral mexicano fue lo suficientemente fuerte para permitir la alternancia democrática del año 2000, aun así, después de este suceso, el Instituto Federal Electoral (IFE) tomó un rol más relevante en los procesos electorales, consiguiendo mayor credibilidad ante los ciudadanos, puesto que las instituciones electorales, no sólo a nivel federal, se robustecieran, por lo que “las reformas electorales han fortalecido considerablemente la participación democrática directa de todos los ciudadanos mexicanos en las instituciones gubernamentales y procesos” (HDR, 2002: 73). El IFE también aseguró condiciones de respecto a los derechos electorales de cada ciudadano, los gobernantes y representantes fueron elegidos por medio de mecanismos democráti2 Los cinco regímenes parciales son: régimen electoral; libertades políticas; derechos civiles; rendición de cuentas horizontal y división de poderes; y poder efectivo para gobernar.

cos, a su vez, como el régimen electoral se encontraba fundamentado en la Constitución, cualquier controversia podía ser llevada a la Suprema Corte o al TRIFE. Libertades políticas Gracias al fortalecimiento de las instituciones electorales, así como del Poder Judicial, cada ciudadano o grupo de ciudadanos tuvo la facultad, en la práctica, de interponer medidas legales en caso de que cualquiera de sus derechos no fuera respetado. Aunque algunas personas aún tenían temor de realizar las denuncias o reportes oficiales, especialmente, por las posibles represalias o medidas coercitivas en su contra. Ya que el Judicial tomó un nuevo impulso y fortalecimiento, los ciudadanos se supieron mucho más conscientes de sus derechos y de la existencia de instituciones que no estaban para abusar de ellos sino para protegerlos. No obstante, la libertad de prensa y la defensa de los periodistas siguieron siendo puntos sensibles que necesitaban una pronta atención, en particular, si se buscaba la consolidación de la democracia porque los medios de comunicación juegan un papel fundamental para analizar las políticas públicas e informar a la población, de una manera responsable, imparcial y crítica, de los acontecimientos que afectan su calidad de vida y desarrollo. Razones por las cuales el gobierno de Fox buscó sentar elementos para proteger la libertad de prensa y a los periodistas, no sólo contra la censura sino, en particular, contra las continuas violaciones a sus derechos por medio de amenazas, medidas represivas o hasta asesinatos. Con el fin de proteger a los periodistas y promover la libertad de prensa, en febrero del 2006, se creó la Fiscalía Especial contra Delitos a Periodistas (FEDEAP), por lo que por primera vez en nuestro país, existiría un órgano especializado para velar por los derechos y garantías de los periodistas.

Carlos J. Guízar

Igualmente, en abril del 2006, se lograron reformas importantes como la despenalización de la difamación y la calumnia, por otra parte, también se respetaría el secreto profesional de los periodistas, viendo así, que ambos cambios dotaban de nuevas herramientas a la prensa pero, especialmente, daban más libertad para la crítica periodística y el debate. Para los gobiernos panistas la libertad de prensa ha sido vista como un medio eficaz y una herramienta básica para establecer un balance entre sociedad y autoridades, ya que una prensa libre y autónoma del Estado, era uno de los pilares principales para enraizar la democracia mexicana (Fox, 2006: 51). Desgraciadamente, no todos los esfuerzos pudieron concretarse, porque aunque en el nivel federal se buscó mayor protección para evitar los crímenes y abusos contra los periodistas, en algunos estados de nuestro país, las violaciones continuaron porque no sólo se necesitan cambios en la legislación, sino igualmente modificaciones en la actitud de los gobernantes y los ciudadanos, con el fin de respetar el trabajo de los periodistas y la libertad que necesitan para informar responsablemente de los acontecimientos que afectan en el contexto nacional y regional. De este modo, vemos que el federalismo debe potenciar sus bondades y no malinterpretarlo porque se tiene el riesgo de confundir la autonomía de las entidades federativas con una carta abierta para debilitar a la democracia y a las instituciones, teniendo así en algunos estados a gobernadores que actúan como pequeños señores feudales.

Derechos civiles, rendición de cuentas horizontal y división de poderes Wolfgang Merkel distingue a los derechos civiles como una categoría distinta a la rendición de cuentas y la división de poderes, sin embargo, para el análisis del caso mexicano y de sus estructuras políticas, es necesario integrarlos para no limitar el estudio puesto que interactúan entre sí y se van definiendo continuamente, por lo que, cualquier factor que afecta a uno de estos puntos, tiene repercusiones en los otros. Por ejemplo, si no existiera una verdadera división de poderes, alguno de éstos tendría mayor supremacía sobre los otros, como era el caso del Ejecutivo, lo que daba como resultado un sistema judicial débil que veía coartadas sus funciones para proteger los derechos de los ciudadanos, debido a su falta de independencia y amonestación de los otros poderes. Del mismo modo como en el caso anterior, vemos que el federalismo mal interpretado por algunos gobernadores, también pone en entredicho la aplicación de la rendición de cuentas horizontal y la división de poderes porque especialmente en entidades en donde no ha habido alternancia y/o está la supremacía del PRI en los congresos estatales, ambos elementos democráticos se vuelven una utopía. Dos de los elementos claves para transformar el país y contribuir al fortalecimiento de la democracia, son la educación y la responsabilidad social. Consecuentemente, el primer gobierno federal panista inició el Programa Especial para la Promoción Democrática, la Comisión de Fomentos a Organizaciones de la Sociedad Civil y el Sistema Integral de Vinculación con las Organizaciones, todas éstas, con tal de promover la cultura cívica y la participación ciudadana. Los resultados de estos trabajos pueden verse en la Tabla 1.

Carlos J. Guízar

Tabla 1 Resultados anuales de los mecanismos para la integración de la participación ciudadana (2001-2006) Resultados anuales de los mecanismos para la integración de la participación ciudadana (2001-2006) INFORMACIÓN ANAUAL CONCEPTO

OBSERVADO 2001

2002

2003

2004

2005

Esperado 2006**

124

270

284

352

468

420

Cursos de capacitación desarrollados

Reuniones para la integración y vinculación ciudadana

245

246

221

873

714

240

Peticiones atendidas

5335

362

2375

889

848

240

Instituciones y organizaciones capacitadas *

Registro de organizaciones

Información acumulada

4935

25603

40000

42564

43686

43900

* Las variaciones dependieron de la demanda y de factores no vinculados con el área. ** Estimado

Fuente: (Informe de gobierno 2006: 308)

De acuerdo con los datos presentados en la Tabla 1, se aprecian las acciones implementadas para formar a los ciudadanos, resaltando que la democracia no puede consolidarse sin la integración y la promoción de los grupos de la sociedad civil, pues éstos son copartícipes de las acciones gubernamentales, pero además, son un motor para presionar al gobierno en sus funciones, coadyuvar en su labor y proteger sus derechos. No obstante y siguiendo con el análisis de los puntos previamente establecidos, la pérdida de la mayoría absoluta del PRI en el Congreso de la Unión en 1997, implicó un duro golpe al sistema presidencialista mexicano, brindándole así, una mayor fortaleza al Legislativo. En el caso del ex presidente Zedillo, la pérdida de la mayoría en el Congreso, no afectó radicalmente sus propuestas porque una gran parte de éstas fueron aprobadas, gracias a la participación de una oposición responsable, mientras

que en el caso del congreso en el tiempo del gobierno del ex presidente Fox, “éste se volvió más asertivo, desafiando un porcentaje considerable de las propuestas hechas por él y reescribiéndolo todo” (Preston & Dillon, 2004: 513). Se demostró que la división de poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo se volvió algo tangible y real, no como una fachada que escondiera la fortaleza presidencial, dando como resultado un sistema político más equilibrado, pero que en ocasiones se tornó menos eficiente, ya que el congreso bloqueó parte de las iniciativas esenciales e importantes presentadas por el Ejecutivo (BTI, 2008: 8 &10). Por primera vez en casi un sigo, se fomentó que el presidente tuviera que negociar para conseguir que las reformas que éste proponía, para que éstas pudieran ser aprobadas por el Legislativo. De este modo, se promovió una genuina división de poderes por medio de una relación

Carlos J. Guízar

transparente y respetuosa entre éstos, por lo que aún con un congreso que por primera ocasión vivió un multipartidismo3 efectivo, 78.4% de las propuestas hechas por el presidente fueron aprobadas (Informe de Gobierno, 2006: 484). Otro punto importante, es que se promovió que el federalismo se llevara de mejor manera en la práctica, partiendo desde una visión municipalista, donde se respetara la autonomía de los estados y municipios, por lo que una herramienta concreta para dicha aplicación fue la Convención Nacional Hacendaria (CNH) en 2004. La CNH fue desarrollada como un acuerdo nacional para promover un mayor y mejor diálogo entre los tres niveles de gobierno, desde el federal hasta el municipal, así como del Congreso de la Unión y los congresos locales, incluyendo a la sociedad. Fue implementado para analizar el ingreso público y sus gastos, contar con una mejor supervisión de recursos y promover la transparencia y la rendición de cuentas (Informe de Gobierno, 2006: 484). Por otra parte, un flagelo que ha estado presente en la sociedad y en las instituciones mexicanas, ha sido la corrupción, que es uno de los obstáculos principales para lograr la consolidación democrática porque ha afectado todas las áreas de la vida política del país, reduciendo los derechos de los ciudadanos y la protección de éstos en contra de los abusos de sus representantes o autoridades. Por lo que un gobierno más transparente y que tenga mejores mecanismos para la rendición de cuentas, reduce las probabilidades para la corrupción. Las administraciones federales previas, no fueron tan transparentes ni rindieron cuentas de manera institucional y clara sobre sus acciones de gobierno, dando espacio a posibles abusos e ilegalidad. Debido a estas circunstancias, se implementó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) misma que sirvió como ejemplo para la mayor 26

3 México tiene un sistema multipartidista donde los principales partidos a nivel nacional son el PRI, PAN y PRD, aún así, existen cuando menos otros cinco partidos menores.

parte de los estados de la República, pero que de manera efectiva fue aplicada por el Gobierno Federal. Posteriormente, como una forma de consolidar la aplicación de esta ley, se creó el Instituto Nacional de Acceso a la Información (IFAI).4 El Ejecutivo se volvió más transparente y empezó la rendición de cuentas institucionalizada en México, no sólo de manera horizontal, sino también vertical hacia la sociedad, de esta forma, cualquier persona podría tener acceso a la información del Ejecutivo, siempre y cuando ésta o fuera considerada como confidencial o reservada. Muy poca de la información fue catalogada con dicha distinción durante la Administración en dicho sexenio, ya que desde el 12 de junio de 2003 al 30 de junio de 2006, se hicieron más de 140,000 peticiones y sólo el 3.3% fue considerado como reservado o confidencial, además, se respondieron en menos de once días hábiles (Informe de Gobierno, 2006: 495). Otra medida que se utilizó para reducir la corrupción, fue la implementación de los Programas Operativos para la Transparencia y Control de la Corrupción (POTCC). Desde enero de 2001 hasta agosto de 2006, gracias al POTCC, se aplicaron 35,449 sanciones a 27,424 servidores públicos con el fin de reducir los índices de corrupción en el gobierno federal, a su vez, con el fin de profesionalizar el servicio público, en el 2003 se aprobó la Ley para el Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal, para que de esta forma no sólo se redujera la corrupción, sino que se fomentara la eficiencia (Informe de Gobierno, 2006: 496). La Suprema Corte jugó un papel fundamental para brindar mayor certeza a los ciudadanos, así como a los otros poderes, ya que de septiembre de 2005 a julio del 2006, se presentaron cincuenta y ocho controversias constitucionales entre los poderes y ciudadanos. De esta manera 4 Antes de la publicación de la LFTAIP y la fundación del IFAI, las autoridades federales no estaban sujetas a ninguna normatividad que las obligara a rendir cuentas a la población ni a ningún otro órgano gubernamental o poder del Estado, por lo que la transparencia del Ejecutivo y sus ramas, era nula, así que los mexicanos no sabían sus gastos, actividades u órdenes ya que todos los documentos referentes a estos temas, normalmente eran destruidos (Preston & Dillon, 2004: 508).

Carlos J. Guízar

puede verse que después del 2000, la autonomía de la Suprema Corte se vio fortalecida, fundamentalmente, porque sus miembros ya no eran designados por un Congreso que estaba integrado principalmente por un solo partido sino por un cuerpo multipartidista que aseguraba mayor legitimidad y equidad (BTI, 2008: 9). Adicionalmente, tanto el IFE como el TRIFE, tuvieron mayor capacidad de acción para regular las relaciones entre los partidos políticos y, además, determinaron solución a controversias existentes entre los poderes de la Unión y los distintos niveles de gobierno, en lo que refiere a los procesos electorales. El Judicial limitó el poder del Ejecutivo, para que éste no tuviera injerencia en dichos procesos, ya que el Presidente podía llegar a tener gran influencia en los procesos electorales. Representantes electos con poder efectivo para gobernar El poder efectivo para gobernar se encontraba afectado y disminuido por distintos factores como la corrupción, la fortaleza ilegítima de algunos sindicatos, así como el crimen organizado que afectaba fuertemente la capacidad de acción del Estado. Por otro lado, no eran sólo actores externos al gobierno los que delimitaban su poder efectivo para gobernar, sino que también podían verse involucrados otros, como los partidos políticos cuando sus prioridades no iban acorde con los intereses del país. Porque los institutos políticos podrían ver en el fracaso del gobierno, terreno político fértil para fortalecer sus intenciones e intereses partidistas. En el primer gobierno federal panista se buscó que se respetara el estado de Derecho, la legalidad y la división de poderes como una forma de fortalecer las instituciones gubernamentales y democráticas, aun así, en la búsqueda de dicho respeto, algunos sectores de la oposición tomaron ventaja de la situación de dos formas: 1) Ciertos grupos del antiguo régimen percibieron

la ocasión como una oportunidad para bloquear las acciones del gobierno y reorganizar su estructura para tomar mayor fuerza política, dejando así, mejores posibilidades para ganar la elección del 2006. 2) En el caso de algunas facciones del PRD, decidieron bloquear las propuestas, apostando al fracaso de México para que, de esta forma, ellos tuvieron más posibilidades de llegar a la presidencia. Por lo que, de manera interna, algunos de los actores democráticamente electos, abusaron de su posición y de la democracia, para intentar llegar al poder político sin importar los costos. La nueva estructura política de México, debía regirse de acuerdo a relaciones simétricas y a la corresponsabilidad entre los poderes del Estado, para que se presentaran mejores evaluaciones entre sí y, a su vez, se dieran las sanciones necesarias para fortalecer el Estado de Derecho (Fox, 2006: 30). El crimen organizado es un flagelo que ha atormentado a México por años, que aunado a la corrupción de algunos funcionarios de los tres niveles de gobierno, ha tomado proporciones preocupantes en algunas regiones del país, que ponen en riesgo la aplicación del Estado de Derecho y la libertad para ejercer las funciones de los representantes democráticamente electos. Por ello, en el 2001, se creó la Agencia Federal de Inteligencia (AFI), con el fin principal de mejorar la lucha contra el crimen organizado y reducir los índices delictivos en el país. Por su parte, la Policía Federal Preventiva (PFP) tuvo una mayor y mejor coordinación con las autoridades municipales y estatales, así como con otras áreas del Gobierno Federal, por lo que se buscó unificar esfuerzos con todos los niveles de gobierno –fortaleciendo al federalismo y la coordinación–, para que de manera conjunta, se atacara al crimen organizado, sin embargo, éste siguió fortaleciéndose, principalmente, por la corrupción de algunos gobiernos y la cantidad de recursos económicos que han tenido.

Carlos J. Guízar

Conclusión Después de la alternancia política del 2000 se dieron cambios importantes para fortalecer la democracia, sus instituciones y el federalismo, sin embargo, el mal entendimiento de este último por parte de los gobiernos estatales y municipales, ha dado como resultado una dinámica que en la práctica ha vulnerado el estado de Derecho, la rendición de cuentas y la transparencia, resaltando especialmente en aquellos estados en donde sólo ha gobernado un mismo partido, el PRI, pero que además éste cuenta con la mayoría en el congreso estatal. De manera general podemos afirmar que el primer gobierno panista tocó las principales fibras de los regímenes parciales de nuestra democracia en formación, sin embargo, como vemos hoy en día, resultaron de poca profundidad ante la realidad nacional, lo que nos dice que todavía tenemos un largo camino por recorrer y que tenemos que estar alertas para no perder los logros alcanzados, no sólo para fortalecer el federalismo y hacerlo efectivo sino también para que nuestra democracia se enraíce y deje de ser defectuosa.

Fuentes consultadas • Preston, Julia & Dillon, Samuel (2004). Opening Mexico, The making of a democracy. Farrar, Straus & Giroux. Nueva York, EE.UU. • Merkel, Wolfgang (Diciembre, 2004). Embedded and Defective Democracies. In Merkel, Wolfgang & Croissant, Aurel. Democratization, Vol.11, No.5. Taylor & Francis Ltd. Londres, Reino Unido. • Merkel, Wolfgang (2007). México: Democracia defectuosa. Entrevista, Periódico Reforma. Ciudad de México, México. • Levy, Santiago (2006). Progress against poverty, Sustaining Mexico’s Progresa-Oportunidades Program. Brookings Institution Press. Washington, DC, EE.UU. • Fox, Vicente (2009). Entrevista con el autor. • Fox, Vicente (2006). Ideas del cambio democrático en México. Fondo de Cultura Económica. Ciudad de México, México. • Bertelsmann Tranformation Index (2007). Mexico Country Report. Berterlsmann Stiftung. Alemania. • Informe de Gobierno (2006). Presidencia de la República. Ciudad de México, México.

Federalismo fiscal, evolución, transferencias federales y retos a enfrentar Benjamín Chacón Castillo

Etimológicamente, el origen del vocablo “federalismo” proviene del latín foedus, que significa unión, alianza, pacto, acuerdo. Así, el federalismo se refiere a una forma de estructuración y organización de asociaciones humanas. Desde la perspectiva de la ciencia política se le da el significado de unión de diferentes conjuntos políticos que a pesar de su asociación, se caracterizan por conservar su carácter individual.1 El federalismo es una forma de organización político-económica que un Estado puede adoptar para su convivencia interna, se trata de un arreglo político institucional por medio del cual la división de poderes ocurre entre un gobierno federal y los gobiernos de los diversos estados miembros, dándose así una distribución funcional y territorial del poder entre los miembros de la unión o federación. El federalismo puede ser entendido respecto de dos dimensiones:2 la primera dimensión es la política, que percibe al federalismo como un pacto entre regiones con autoridades que controlan jurisdicciones territorialmente delimitadas; la segunda es la dimensión económica, en la que se entiende al federalismo como una forma de organización que permite la expansión de los mercados, la competencia y la especialización regional al aprovechar y explotar las ventajas comparativas propias de cada lugar. 1 IILSEN (1998). El Federalismo Mexicano. Elementos para su estudio y análisis. Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 3ª edición, México, D.F. 2 Díaz Cayeros, Alberto (1995). Desarrollo económico e inequidad regional. Hacia un nuevo pacto federal en México. Fundación Friedrich Naumann, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, D.F.

Una organización federalista tiene profundas consecuencias en el crecimiento y el desarrollo económicos. Las consecuencias económicas de un pacto federal dependen de lo estipulado en las leyes así como de la manera en que dicho pacto funcione, se hace necesario que las instituciones y prácticas políticas sean acordes con un sistema descentralizado, competitivo, capaz de atender y resolver la demanda ciudadana que se origina en lo local de modo coordinado con las demás jurisdicciones que conforman dicho pacto. Si queremos que en nuestro país se reduzcan las desigualdades entre las diversas regiones y entre nuestros municipios, tenemos que aprovechar y hacer realmente operante la estructura formal federal que caracteriza a la organización político administrativa del Estado mexicano. El federalismo es un catalizador del desarrollo económico pues permite a los municipios contar con las capacidades para impulsar desde abajo el desarrollo. Lo importante es definir con claridad cuáles son competencias del municipio, cuales otras del gobierno estatal o del gobierno federal, así como poder contar con las capacidades financieras necesarias para impulsar el desarrollo.3 Pues bien, en resumidas cuentas y retomando los postulados de El Federalista de Hamilton, 3 Chacón Castillo, Benjamín (2009). Federalismo y desarrollo económico en el marco de la Reforma del Estado, Ponencia presentada en el Congreso de la Red de Investigadores Parlamentarios en Línea REDIPAL, México, D.F.

Benjamín Chacón Castillo

Jay y Madison, el federalismo se puede comprender como un proceso evolutivo relacionado directamente con el constitucionalismo, y que aunque inicialmente fue considerado como una principio de configuración política, en la actualidad se incluye principalmente el aspecto económico como un elemento fundamental para alcanzar una mejor relación entre la federación y los estados miembros. Algunas de las características de los estados federales4 son: 1. División territorial. Cada orden de gobierno mantiene su soberanía y preserva su derecho a separarse de la federación. 2. Participación de los estados miembros en las decisiones de ámbito federal. 3. Tanto la soberanía política como los derechos y las obligaciones se dividen entre los diferentes órdenes de gobierno. 4. Las competencias de las entidades federativas se establecen por escrito en la Constitución Política y solo pueden modificarse con enmiendas a ésta. 5. Determinadas competencias se descentralizan del orden federal para transferirlas a los órdenes estatal y municipal. 6. Es así que en la realidad del federalismo mexicano, podríamos hablar de un federalismo político y uno fiscal. La finalidad de este último es entender y definir qué instrumentos y funciones recaudatorias son más convenientes centralizar y cuáles son aquellos que conviene poner en esferas descentralizadas del gobierno.5 De acuerdo con Oates, el federalismo fiscal trata la estructura vertical del sector público, explora desde las perspectivas positiva y normativa, los roles de los diferentes niveles de gobierno y las formas en que se relacionan por medio de mecanismos tales como la transferencia de recursos. 30

4 Colmenares Páramo, David (1999). Retos del federalismo fiscal mexicano. En Revista Comercio Exterior, México, D.F. 5 Oates, W. E. (1999). An essay on fiscal federalism, en Journal of Economic Literature, vol. 37 num. 3.

Complementariamente, el teorema de Oates señala que para un bien público, cuyo consumo está definido por subconjuntos geográficos del total de la población y cuyos costos de provisión de cada nivel de producción del bien en cada jurisdicción son los mismos para el gobierno central o los gobiernos locales, será más o tan eficiente que los gobiernos locales los provean a sus diferentes jurisdicciones en vez de que sean provistos por la federación. El federalismo fiscal constituye un conjunto de principios guía, un concepto guía, que ayuda a diseñar relaciones fiscales entre el nivel nacional y los niveles subnacionales de gobierno, mientras que la descentralización fiscal es, complementariamente, la aplicación de tales principios.6 No obstante lo anterior, en la práctica cotidiana durante el primer siglo de vida independiente de nuestro país lo que prevaleció fue una inercia centralizadora, quizás con el afán de mantener una cierta cohesión nacional. No fue sino hasta los 1920 que se empezó a construir el federalismo fiscal mexicano, se empezaron a buscar los mecanismos de la autonomía tributaria, la descentralización fiscal, el incremento de la capacidad impositiva y una clara diferenciación de facultades impositivas sobre la base del fortalecimiento del municipio. Después de la Revolución, se mantuvo vigente por algunos años una forma concurrente de facultades entre los niveles federal y estatal de gobierno. El sistema fue evolucionando lentamente a partir de la creación, en 1922, del sistema de participaciones y la celebración de las convenciones nacionales fiscales en 1925, 1933 y 1947, de las cuales se obtuvieron como soluciones la coordinación en materia impositiva y el establecimiento de un régimen de participaciones a los estados y municipios en el rendimiento de diversos impuestos federales. De manera paralela, la legislación fiscal también fue evolucionando. El marco jurídico del federalismo mexicano 6 Chanchal Kumar Sharma (2005). The federal approach to fiscal decentralization: conceptual contours for policy makers, en Loyola Journal of Social Sciencies, vol. XIX, num. 2

Benjamín Chacón Castillo

tiene sus fundamentos en nuestra Constitución Política, en cuyo artículo 40 se define el carácter republicano, democrático, representativo y federal del régimen, el cual se compone de estados libres y soberanos, los cuales a su vez se dividen política y administrativamente en municipios. Cabe señalar que estos últimos tienen la libertad de administrar libremente su hacienda en función de la fracción IV del artículo 115 constitucional. Como parte de la evolución de la legislación fiscal, hacia 1978 fue aprobada la Ley de Coordinación Fiscal, que actualmente tiene el objetivo de coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, así como con los municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.7 Hasta 1999 las participaciones que correspondían a las entidades federativas y a los municipios se concentraban en el Ramo 26, recursos que se ejercían con cierto grado de discrecionalidad. A partir de 2000 aquellas participaciones se partieron en los Ramos 28 y 33, condicionándose la aplicación de los recursos a determinados rubros: educación básica y normal; salud; infraestructura social; fortalecimiento municipal; educación tecnológica y de adultos; y seguridad pública. La estructura de los recursos federales que se otorga a los municipios se compone de las Participaciones Federales y de las Aportaciones Federales, clasificados como Ramos 28 y 33, respectivamente. No obstante que en la Carta Magna de 1917 se reconoce la existencia de tres entes con facultades impositivas, entiéndase como tales a la 7 Ley de Coordinación Fiscal, consultada el 13 de marzo de 2015 y disponible en el sitio web de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión: http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/31_110814.pdf

federación, los estados y los municipios; y a que se pretendió estipular en la Constitución las facultades de cada ámbito de gobierno, en la actualidad no sucede así, las relaciones hacendarias entre los tres órdenes de gobierno no constituyen un esquema de federalismo sólido. Como podremos ver, el federalismo fiscal en nuestro país tiene implicaciones tanto en los ingresos como en el gasto público, debido a la excesiva centralización de los recursos que administra el gobierno federal aunado a la pobre recaudación fiscal propia de los gobiernos subnacionales –estatales y municipales–. Así las cosas, la descentralización fiscal y una debida planeación del desarrollo regional en el marco de una eficaz cooperación entre órdenes de gobierno potencializando la participación ciudadana en la toma de decisiones a través de la sociedad civil, son temas torales del fortalecimiento del federalismo que específicamente buscan aprovechar la cercanía de los municipios y los estados con las necesidades ciudadanas y para hallar los mecanismos que permitan dotar a los ciudadanos de servicios públicos de buena calidad. De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal,8 en su artículo 2, la recaudación federal participable es aquella constituida por lo que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos de minería exceptuando las devoluciones por tales contribuciones y otros diversos conceptos relacionado en el citado artículo. Además, la recaudación federal participable se integra por 80.29% de los ingresos petroleros del gobierno federal y por los ingresos adicionales que especifica a su vez la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Ahora bien, entrando en detalles, el gasto federalizado es aquel constituido por los recursos presupuestarios federales transferidos a los gobiernos de las entidades federativas y los municipios. Tales recursos constituyen la principal fuente de financiamiento para el cumplimiento de las obligaciones de gasto conferidas a 8

Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31_110814.pdf.

Benjamín Chacón Castillo

los gobiernos locales. Además, se espera que contribuyan al desarrollo equilibrado de las entidades federativas y las regiones. Los instrumentos del gasto federalizado son los siguientes: • Participaciones de ingresos federales (ramo 28), estos recursos no tienen un destino específico de gasto, por lo tanto, se ejercen de manera descentralizada por parte de los gobiernos locales. • Aportaciones federales (ramo 33), son recursos que tienen un destino específico en el gasto de los gobiernos locales y por ende, se ejercen en función de leyes, reglas de operación, lineamientos y demás normas aplicables. Por todo ello, estos recursos son sujetos de fiscalización por parte de la Auditoría Superior de la Federación. • Gasto que se transfiere por medio de convenios de coordinación en materia de descentralización, estos son recursos clasificados como subsidios y reasignaciones y los convenios los firman dependencias del Gobierno Federal y las entidades federativas para descentralizar el ejercicio de determinadas acciones federales a través de esquemas de colaboración y coordinación. • Subsidios a la producción y a la inversión, para el fortalecimiento de la seguridad pública y para el fomento de acciones de desarrollo regional y municipal, en general son recursos que se destinan a fondear proyectos y programas de infraestructura física. • Recursos derivados de ingresos excedentes, de existir.

Las participaciones y aportaciones federales son los principales instrumentos del gasto federalizado, ya que constituyen 80% del total de recursos que se transfieren a los gobiernos locales por parte de la federación. De acuerdo también con la Ley de Coordinación Fiscal, en su artículo 25, los recursos de las aportaciones federales van dirigidos a objetivos

específicos de gasto distribuidos en los siguientes fondos: • Fondo de Aportaciones de Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE). • Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). • Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP). • Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN). • Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). Para el ejercicio fiscal 2015 se tiene previsto un gasto neto total de 4.6 billones de pesos9. El gasto federalizado asciende aproximadamente a 1,526.1 miles de millones de pesos, lo cual representa un incremento del 0.6% respecto del ejercicio anterior. Por su parte, las participaciones federales –ramo 28– ascienden a un monto aproximado de 605,279 millones de pesos, cuya distribución por fondo y estados se publica en su desagregación completa por la Secretaría de Hacienda. El Fondo General de Participaciones, principal elemento del ramo 28, asciende a 465,802 millones de pesos. Por lo que toca al ramo 33, le fue asignado para el presente ejercicio fiscal un monto de 591,357 millones de pesos, distribuido de la siguiente manera en sus ocho fondos: Fondo

Monto asignado (mdp)

FONE

330,325.8

FASSA

77,845.0

FAIS

58,502.9

9 Para ser más precisos, el gasto neto total estimado es de $ 4’694,677’400,000, monto correspondiente al total de ingresos estipulado en la Ley de Ingresos 2015.

Benjamín Chacón Castillo

Fondo

Monto asignado (mdp)

FASP

8,190.9

FAM

18,827.1

FORTAMUN

59,263.9

FAETA

6,020.4

FAFEF

32,380.8

A lo largo de los años, el monto total de las transferencias federales a los estados y municipios ha ido en aumento, para el período comprendido de 1994 a 2000, la tasa de crecimiento promedio real anual de las transferencias federales fue de 18.86%, de 2000 a 2006 fue de 5.53% y de 2006 a 2012 de 2.39%.10 Hacia 2012 el monto nominal acumulado anual de las transferencias federales ascendió en 2012 a 1’028,537.1 millones de pesos y el real acumulado a 978,068 millones de pesos,11 como podemos observar en el gráfico a continuación:

En este marco, la autonomía financiera municipal es un tema fundamental de la agenda del federalismo en nuestro país. La disponibilidad de recursos financieros en el ámbito municipal es un determinante de la capacidad de estos gobiernos de incidir directamente en la calidad de vida de la población, desde la prestación de manera eficiente y con buen calidad de los servicios básicos hasta el diseño y puesta en marcha de políticas públicas más específicas según los problemas públicos a atender. El problema está en que las transferencias federales constituyen 81% de los ingresos municipales mientras que los ingresos propios sólo son 10%. Además, tales ingresos propios apenas representan 22% del gasto corriente de nuestros municipios, por lo que se puede decir que los municipios asumen de manera autosuficiente menos de la cuarta parte de sus necesidades básicas de operación, dependiendo en demasía de las

Transferencias federales pagadas a estados y municipios (acumulado anual, millones de pesos)

2012

2011

2010

2009

2007

Real (2da. quincena 2010=100)

2008

2005

2006

2004

2003

2001

2002

1999

2000

1997

1998

1996

966,612 1, 028,537 919,918 946,878 1,000,000 978,068 838,622 849,071 976,547 692,410 898,719 800,000 842,435 659,770 681,488 814,791 614,807 710,339 691,420 600,000 542,316 538,355 611,591 500,259 380,255 488,956 471,196 400,000 433,933 226,407 204,627 304,228 192,712 256,954 200,000 70,901 94,529 49,159 0 1995

Millones de pesos

1,200,000

Nominal

FUENTE: elaboración propia con datos de SHCP e INEGI. Dirección de Planeación, Estudios y Proyectos, INAFED

De acuerdo con datos financieros y socioeconómicos del INAFED. El monto nominal se refiere a la información que publica la Secretaría de Hacienda, el monto real es un cálculo propio del INAFED con base en el Índice Nacional de Precios al Consumidor publicado por el INEGI, considerando la 2ª quincena de diciembre = 100. 10 11

Benjamín Chacón Castillo

transferencias y dejando en entredicho la supuesta autonomía de este nivel de gobierno. Al respecto, si bien es cierto que las limitaciones que los municipios tienen en materia financiera se deben a condiciones socioeconómicas y demográficas,12 otra causa importante se constituye por los rezagos administrativos, normativos y tecnológicos que merman el desarrollo institucional municipal. Como un componente esencial del federalismo, la autonomía municipal debe ser fortalecida desde el fortalecimiento institucional de los aparatos administrativos municipales profesionalizando a los servidores públicos y modernizando sus equipos y procesos así como los servicios que presta. En las entidades federativas y los municipios debe fortalecerse la capacidad de obtener ingresos propios y depender menos de las transferencias federales, y salir de un federalismo mal entendido que solamente atrofia los alcances que pudieran tener en su gestión estos órdenes de gobierno. Es importante no perder de vista que la continua competencia económica internacional exige que los gobiernos subnacionales y locales sean más fuertes y autónomos en aras de ser más competitivos y atraer más inversiones. Sin 34

12 51% de los municipios mexicanos tiene grado de marginación alto o muy alto, y el 63% tiene menos de 20,000 habitantes.

embargo, en los últimos dos años se han dado muestras de un brinco hacia el centralismo versus el federalismo, ya que, por ejemplo, hemos visto que han proliferado los órganos autónomos del Estado, se han centralizado diversos presupuestos, como el pago a los maestros, o bien, se realizan transferencias de recursos controlados desde las instancias federales.13 Existe evidencia suficiente para apuntar que cuando hay un mayor control central, es justo cuando hay una mayor resistencia a la democracia por parte del gobierno, como en estos días. Ante la tentación autoritaria y centralista que amenaza hoy el desarrollo democrático del país, es necesario luchar por un federalismo que promueva mejores condiciones de vida y desarrollo regional, mejorando nuestras instituciones democráticas, fortaleciendo las capacidades institucionales de los municipios así como hacer las reformas necesarias para ampliar la capacidad recaudatoria propia de los gobiernos subnacionales y municipales, buscando también que en materia de deuda pública ser fiscalicen las transferencias federales a los estados, puesto que un federalismo responsable implica transparencia y honestidad en la vida pública. 13 Mauricio Merino en “El federalismo desde abajo”, artículo del 21 de mayo de 2014, publicado en El Universal.

El federalismo pendiente en México Eduardo Rivera Pérez

Antecedentes históricos Desde el surgimiento de la Primera República Federal en México en 1824, el federalismo ha sido un tema clave e inacabado en sus más finas aristas para el desarrollo y crecimiento de nuestro país. “Durante el S. XIX, El federalismo mexicano sufrió, como casi todas las demás instituciones en el país, varias crisis de anarquía. Tanto el desorden fiscal que producía la duplicidad de puestos y las trabas arancelarias entre las entidades federativas, como la presencia de cacicazgos locales, dieron lugar a importantes exigencias para revertir el modelo federal y convertir a México al centralismo. El tema fue incluso una disputa entre partidos políticos”.1 A pesar de todo y no obstante la fuerte herencia centralista de la Colonia, por lo menos desde el texto fundacional de 1857, el federalismo se ha mantenido como un asunto nuclear en el modelo constitucional mexicano. 1 El Federalismo en México: Principios generales y distribución de competencias. Miguel Carbonell. Investigaciones Jurídicas UNAM. Biblioteca virtual.

Eduardo Rivera Pérez

A efecto de buscar una inicial precisión terminológica, definamos centralismo y federalismo. “Centralismo (Del latín centra, “un solo lugar” y lismo, “persona”). Se trata así de un sistema que concentra el poder y las funciones político administrativas en un órgano central: el Estado como autoridad suprema, el cual provee exclusivamente el ejercicio y administración de los derechos públicos y colectivos del país.”2 Y como federalismo “(Del latín fœdus, “pacto”) El acuerdo de unión entre varias entidades territoriales llamadas estados o provincias que delegan parte de su autonomía en un organismo u autoridad general: el Estado. Los estados conservan su soberanía, leyes y autoridades propias”.3 En la Constitución de 1917, el Estado mexicano persiste dentro del sistema federal. El artículo 40 constitucional, que no ha sufrido modificación alguna desde entonces lo dice así: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.” El federalismo-municipalista: perspectiva y quehacer panista Es para los años veinte que Manuel Gómez Morin, fundador del Partido Acción Nacional (PAN), construye la idea del municipio como el lugar idóneo para hacer un gobierno responsable y deja ver en algunos escritos el tema del federalismo-municipalista: “A principios de los años veinte, cuando viaja por primera vez a Nueva York, Gómez Morin piensa en el municipio como ámbito por excelencia para la participación política, para la solución de los problemas sociales y para el ejercicio del gobierno responsable. Este 36

2 3

Portal académico, Colegio de Ciencias y Humanidades, UNAM. Historia de México. Portal académico, Colegio de Ciencias y Humanidades, UNAM. Historia de México.

concepto aparece una y otra vez en la idea gomezmoriniana del cambio político en la institucionalidad municipal: “contra los abusos posibles [necesitamos] una vigilancia constante, una responsabilidad concreta y eficazmente sancionada”.4 ¿Quién puede aterrizar políticas públicas relacionadas a la prevención del delito, a la educación, a la salud y hasta la obra pública respetando las realidades locales? Sin lugar a dudas el municipio. Empero, la realidad somete a la prueba del ácido, cada uno de los planteamientos eidéticos: los cacicazgos, los gobiernos intocables, la impunidad y la corrupción –rampante o embozada– la administración de los recursos concentrada a nivel federal y estatal de las políticas públicas, se tornan constante impedimento en la concreción de un modelo federalista como medio para el logro del bien común. Es sólo al final de los años setenta cuando el PAN busca crear las condiciones para un cambio político desde el municipio. Lo plantea así Alonso Lujambio Irazábal en el ensayo: “Dos Padres fundadores y una idea. Los orígenes de la estrategia municipal-federalista del Partido Acción Nacional”: “Sin duda, el protagonista de la transición mexicana en el federalismo es el Partido Acción Nacional (PAN, 1939), el partido de oposición de más larga trayectoria en México que, después de 60 años de seguir una estrategia municipal-federalista, lograba hacia finales de 1999 gobernar en el nivel estrictamente municipal a poco más del 30% de la población del país”. 4 Ensayo Dos Padres fundadores y una idea. Los orígenes de la estrategia municipal-federalista del Partido Acción Nacional. FundaciónPreciado.org.mx Alonso Lujambio Irazábal

Eduardo Rivera Pérez

Si bien después del año 2000 con la alternancia en el gobierno federal, pueden vislumbrase acciones más concretas que fortalecieran la división de poderes, así como Leyes de Transparencia y Acceso a la Información y nuevas reglas para los procesos electorales, falta aún trabajo por hacer a efecto que los diferentes poderes en el sentido de niveles de gobierno, convivan en equilibrio y en un entorno de respeto sin sometimientos ni confrontaciones. Bajo las premisas antes esbozadas “México debe ajustar su vida a los principios federales vigentes en la Constitución y superar el centralismo político y económico en que vive, que mengua la autonomía de los estados, les impone autoridades, les dosifica ingresos y niega, con todo ello, los supuestos mismos de la Federación”.5 Es por ello que ha de seguirse avanzando en este sentido y sin dejar de reconocer las varias acciones que durante estos años se han emprendido desde diversas trincheras. En el caso del Partido Acción Nacional, el resurgimiento de ANAC, en el 2012, es continuación de este federalismo-municipalista; es un pilar para fortalecer al municipio. ANAC es una asociación nacional de alcaldes humanistas y funcionarios públicos, que comparten los principios del humanismo político como fundamento y forma de actuar dentro de la administración pública, buscando dar y compartir mejores prácticas de gobierno. En la Asociación Nacional de Alcaldes (ANAC) se encuentran afiliados 454 Presidentes Municipales que gobiernan a una población aproximada de 23 millones de habitantes y es liderada por el actual Presidente Municipal de la Ciudad de Mérida, Yucatán, Renán Barrera Concha. No tan lejos en el 2014, por iniciativa de la ANAC, se crea la CONAMM (Conferencia Nacional de Municipios de México). Ayuntamientos de todo el país y de todos los partidos políticos protocolizaron la creación de esta Confederación,

cuya misión es trabajar juntos en una agenda sin importar intereses particulares o proyectos partidistas. Gracias al impulso de ANAC y de las diferentes asociaciones que conforman la CONAMM: FENAMM (Federación Nacional de Municipios de México) integrada por presidentes municipales del PRI Y AALMAC (Asociación de Autoridades Locales de México) integrada por alcaldes del PRD, se alcanzó uno de los mayores logros para el desarrollo del municipio en diversos aspectos: la reforma constitucional para la reelección municipal. Esta iniciativa encontró eco en el Gobierno Federal a través de la Secretaria de Gobernación, que coordinaba el Pacto por México y de manera solidaria, por parte de los partidos políticos participantes. Sólo de este modo, e impulsando una agenda común para todos los municipios de México, se podrá lograr ese Hogar y Patria del que hablaba Manuel Gómez Morin: “El municipio, apenas un grado más allá de la familia en la preciosa lista de las comunidades intermedias, es el punto en que se opera la intersección trascendental entre la vida privada y la pública: es todavía el hogar, pero es ya la patria”.6 El federalismo pendiente Entendiendo que el municipio es el orden de gobierno más cercano a los ciudadanos y que debe ser eficiente administrando los recursos, transparentes en su ejercicio y claros en la rendición de cuentas, quedan pendientes acciones y trabajo para lograr ese federalismo-municipalista pleno. Podemos plantear que el federalismo debe fundarse en los principios de solidaridad y subsidiariedad. Ambos principios harán posible el pleno actuar de los municipios en la ejecución de 6

Principios de Doctrina. Partido Acción Nacional.

Ideas Fuerza. Manuel Gómez Morin. Partido Acción Nacional (versión electrónica)

Eduardo Rivera Pérez

políticas públicas. Este debe estar fundamentado tanto en la sana convivencia de los tres órdenes de gobierno, como en la real división de poderes. Así como debe replantearse y mejorar la asignacion de recursos a los municipios, debe ser prioritaria la exigencia en la transparencia y rendición de cuentas para ser eficientes en la resolución de las problemáticas locales. No se puede suplantar la tarea del municipio, -incluyendo la difícil tarea de seguridad hoy en día- En el caso de una situación crítica de seguridad, (que sí acontece en algunos municipios del país), la intervención de la autoridad superior debe ser subsidiraria pero sin desaparecer a la autoridad municipal como se pretende en algunos aspectos del debate actual. Lo plantean así los Principios de doctrina de Acción Nacional: “El Estado mexicano también ha de promover un federalismo responsable, donde la descentralización de funciones y de recursos confluya en el compromiso de los gobiernos municipales, estatales y federal para gestionar el bien común de la Nación desde cada ámbito de competencia”. Aunado a lo anterior es trascendente señalar también que: “No se debe confundir el federalismo con la descentralización. Ésta es apenas una condición necesaria pero no suficiente de aquél. Bajo un verdadero federalismo, las cadenas transmisoras de muchas políticas públicas son las regiones, no el centro”.7 Bajo los postulados anteriores, hemos de trabajar por un federalismo en el que los diferentes órdenes de gobierno sean capaces de convivir en equilibrio; pero sobre todo, siendo la autoridad estatal la más cercana al municipio, debe ocuparse con ahínco en lograr, que las acciones de sometimiento y presión se transformen en respeto y subsidiariedad. Tampoco se trata de una mal entendida libertad municipal, en la que la autoridad pierde esa cercanía y se dé entrada a la impunidad y a la corrupción como el caso del munícipe de Iguala, José Luis Abarca, que daría pie a los trágicos y lamentables hechos de Ayotzinapa; o de los pequeños municipios en los que se mal entiende la 38

7 Vicisitudes del federalismo mexicano, Carlos M. Urzúa, Documento de trabajo Núm. VII - 2000

figura del presidente municipal que, cuando tiene suerte, más parece cacique y que en el peor de los casos termina en un juguete o tonto útil del gobierno en funciones. Es Gómez Morin: quien lo plantea: “Municipio Libre, pero administrado de tal manera que las personas llamadas a administrar la Ciudad, queden obligadas a seguir el propósito de los vecinos y a mantener con la voluntad de sus electores un constante y eficaz contacto, de tal manera que todos los hombres y todas las mujeres interesados en la dirección de la Ciudad puedan, en un momento, nombrar nuevos administradores, imponerles sus iniciativas, impedirles que lleven a cabo actos inconvenientes para la colectividad y exigirles la reparación de los daños que con su impericia o su perfidia puedan ocasionar”.8 Toca pues traer a este presente el debate de un tema viejo pero inacabable para alcanzar el modelo del federalismo-municipalista; tiempos de emprender la búsqueda de un trabajo coordinado, eficiente y respetuoso entre federación, estados y municipios para hacer de cada municipio de México la ciudad que queremos; esa casa común, casi familia de la que hablaba sabiamente Manuel Gómez Morin. 8 Ensayo Dos Padres fundadores y una idea. Los orígenes de la estrategia municipal-federalista del Partido Acción Nacional. FundaciónPreciado.org.mx, Alonso Lujambio Irazábal.

La Persona y el Bien Común en Jaques Maritain José María Quesada Fox

El presente trabajo es un análisis del concepto de “bien común” del filósofo Jacques Maritain presentado en el Master en Doctrina Social de la Iglesia que se imparte en la Universidad Pontificia de Salamanca, España. Como sabemos, Jaques Maritain fue un filósofo francés casi contemporáneo (1882-1973) quien, junto con su esposa Raissa, insatisfechos de la cultura oficial parisiense de su época y dominados por una angustia metafísica, optaron por una vida avocada a la búsqueda de la verdad y del bien (Reale & Antiseri, 1988).1 Maritain, inspirado en la antigua ontología aristotélico-tomista, ofrece estudios notables sobre pedagogía, arte y política. Siendo en esta última materia en la que escribe sobre la democracia, de la cual considera que debe rechazarse todo maquiavelismo y preocuparse de la cuestión moral de la misma –cosa de lo cual ya poco nos preocupamos actualmente– y cuyo fin debe de ser la justicia y la libertad. Ve en la sociedad política el medio en el que el hombre ha de llegar a realizarse y alcanzar su felicidad y la necesidad que por naturaleza hay de esta, cuyo fin es el bien común. A continuación se presentan algunos elementos de lo que Maritain comprende como bien común en el libro La Persona y el Bien Común, difícil ya de encontrar en México y cuyo ejemplar pude conseguir. Maritain, J. La Persona y el Bien Común. Buenos Aires: Club de Lectores. Reale, G., & Antiseri, D. (1988). Historia del Pensamiento Filosófico y Científico. Barcelona: Herder.

Conviene comenzar esta exposición por la parte final del texto, donde Maritain expone los problemas contemporáneos de la filosofía política de su tiempo, lo cual para mí es sumamente contemporáneo. Sucede que él nos dice que el drama de las democracias modernas es haber ido en busca de algo excelente como es la ciudad y la persona y haber levantado erróneamente en su lugar la ciudad del individuo, que “conduce por naturaleza a espantosas liquidaciones” (Maritain: Pag. 111). Maritain se refería a las sociedades capitalistas, comunistas y totalitaristas de su tiempo, que para él eran concepciones de tipo materialista del mundo y de la vida, incapaces de reconocer el elemento espiritual que forma parte del hombre y que sin el cual, la vida social o comuntaria deja de ser humana. Quienes somos estudiosos inquietos de las corrientes de la filosofía política actual, vemos que por lo general, Maritain, ya no es un autor de vanguardia que sea citado frecuentemente por los analistas políticos. Es más, se le ha de asociar a la filosofía política de partidos de “derechas” cuya popularidad ha caído fuertemente en los últimos tiempos. ¿a qué se debe esto? Simplemente a que la ciencia política ha tomado un cause pragmático y los análisis que sobre el tema se hacen, tienden más a relatar la estructura y la dinámica del poder, no como medio, sino como fin de la actividad política. Tampoco

hay ya interés por investigar la posibilidad de felicidad, virtud y ética en la política. Se ha confundido el bien del hombre con el simplemente bienestar material y la felicidad con el simple respeto de la libertad del individuo. Al caer los regimenes ideológicos, tanto de carácter marxista, como totalitarios, el supuesto triunfo del capitalismo habría de permitir a las sociedades ser democraticas, justas e igualitarias. Hoy sabemos que esto no es así y quizá si analizamos la propuesta de bien común como fin o meta de la comunidad política, pudíeramos comprender más dónde estamos perdidos, o qué remedio debiéramos procurar. Bien común es un término que no solamente lo maneja la doctrina social de la Iglesia, sino que también es escuchado en diversos discursos políticos. En este caso, se le confunde o se le reduce al término de bienestar material, o de un mínimo de bien. Por ejemplo, cuando los gobernantes nos prometen escuelas, vivienda, hospitales, carreteras, o pensiones para todos los sectores de la sociedad, piensan que están contribuyendo al bien común. Mas lo que en realidad hacen es contribuir al bienestar común, si es que en realidad lo hacen. El bien común tiene que ver con la posibilidad del desarrollo tanto material, como espiritual del hombre. Con la creación de un bien que le es superior al hombre, del cual es parte constitutiva y beneficiario del mismo. En otras palabras, la sociedad en su conjunto genera un bien que es superior a la suma del bien que puede generar cada uno de sus miembros, pero a la vez, cada persona es participe de este bien y generadora del mismo. Los extremos erróneos de esta concepción quedarían

por un lado en el error de pensar que el Estado es quién origina y proporciona el bien a los ciudadanos, lo cual los alienaría o subordinaría a este y que por el otro lado, no existe una posibilidad de bien común, sino solamente la sociedad puede proporcionar al individuo la libertad y seguridad para que él logre en forma individual su propia realización y destino. Parece que el bien común se sitúa en el término medio de estos dos extremos, pues como hemos dicho, el bien común es superior a la suma de los bienes individuales y cada persona es partícipe en mayor y menor medida del bien común. Veamos algunos aspectos, hasta donde alcance en este documento. Partamos del principio de que el hombre vive en sociedad por naturaleza, pues no puede vivir en forma autosuficiente, es decir, necesita de los otros para comunicarse, ni en soledad, pues necesita de los otros para protejerse y lograr su sustento. El hombre se perfecciona comnicándose y estableciendo relaciones con las demás personas tanto para compartir su conocimiento como su amor, aspectos que le son lo más profundo de su ser. Por otra parte logra su sustento con base en la organización económica y tecnológica para producir alimentos, vestido, vivienda y demás servicios necesarios para la vida diaria, así como seguridad, educación y justicia. En síntesis, es un animal político, como lo dice Aristóteles, por ser animal racional, requiriendo para desenvolverse de la educación, enseñanza y el concurso de los otros hombres. ¿Qué felicidad pudiera obtener el hombre si no compartiera lo que es de los demás? (Aristóteles, 1988). Requiere de la vida social para la realización de su dignidad. Frente a esta noción de persona se presenta la

noción de bien común, como el fin del todo social. El bien común es común, por beneficiarse de él todas las personas, siendo cada una de ellas espejo del mismo. No es solamente el bien de una colmena, donde cada una de sus partes solamente contribuye o hace posible el bien de la colmena, que es la suma de las contribuciones. No se trata simpemente de la colección de bienes privados o logro social, sino la conveniente vida humana de la multitud de personas en comunicación en el bien vivir. Es pues común al todo y a las partes en el cual se difunde y que de él deben de beneficiarse. Ha de reconocerse en primer lugar los derechos de las personas y de las familias que componen la sociedad, derecho a decidir y ser libres. El bien común no solamente es un conjunto de bienes y servicios de interés público, o el buen financiamiento de las finanzas públicas, ni el conjunto de leyes justas, buenas costumbres, herencia de recuersos históricos, ni símbolos, glorias, tradiciones, etc. De una nación o conjunto social. El bien común comprende todas estas cosas, pero es algo más profundo, más concreto y más humano, porque encierra en sí la suma, no adición, de todo lo que supone conciencia cívica, virtudes políticas, sentido del derecho, de la libertad y de todo lo que hay de actividad y prosperidad material, espiritual, sabiduría y demás valores que sean comunicables y participables a cada uno de los individuos de la sociedad, ayudándoles así a perfeccionar su vida y su libertad como persona. Todas estas cosas corresponden a la buena vida humana en la multitud. Vease entonces que el bien común no es solamente un conjunto de ventajas o de utilidades, sino la rectitud de vida, fin bueno en sí, “bonum honestum” (Maritain: pag. 59).

El bien común es una cosa éticamente buena, por lo que el pueblo debe de estar unido por una relación de justicia y permitir que la persona consiga su fin pleno de vida e independencia, dentro de la dependencia natural. Independencia que es asegurada por la garantía económica de trabajo, de propiedad, de derecho político, de virtud moral y de cultura en el espíritu. En estas épocas en que se tiende a la globalización e integración multinacional, habrá que pensar en una unión global y de bienestar mundial, sin embargo, no hay que desechar todavía a las naciones como áreas regionales de condensación de este bien. Cada nación en particular y todas en su conjunto, han de procurar y trabajar en aras al bien común global. Distinguir entre individuo y persona Hay que hacer una distinción entre individuo y persona en relación a la pertenencia social y su complementariedad mediante el bien común. Se comprende por individuo un miembro de una especie o grupo, el cual recibe su individualidad precisamente por la pertenencia y por persona, aquel elemento que es original, único e irrepetible. Por eso, una sociedad compuesta por personas equivale a un todo compuesto de muchos todos. Noción que puede ser anológica a la sociedad de las Divinas Personas. En la Santísima Trinidad existe un todo, esencia común, de la cual las tres personas son parte, sin embargo son tres Todos, que forman un solo Todo. Dios es una esencia y tres personas. La sociedad humana a su vez, son muchas personas, cada una con su esencia, pero cuya interacción y comunicación producen conocimientos, bienes y valores que llegan a ser comunes.

Pensemos por ejemplo desde la construcción de un edificio, el avance del conocimiento científico, la historia de un país, las costumbres y tradiciones de una cultura, son hechos y cosas formados por la colectividad y a que a la vez benefician a cada uno de los miembros de la misma. Por eso se dice que el bien común es superior a la suma de los bienes individuales de sus miembros, pero partícipe de los mismos. La persona como tal es un todo, un todo abierto y generoso. Si la sociedad humana fuera la asosiación de puras personas, el bien de la sociedad y el bien de cada persona no sería ni uno solo y único bien. Sin embargo, la persona humana no es pura persona, ni plena persona independiente todo el tiempo. Viene a este mundo como el más indefenso de los animales y entra en la sociedad, primero por necesidad y conforme crece en ella y se integra, participa del bien social. Por otro lado, la persona también es llamada a trascender este mundo material referida al Todo trascendental, que es superior a las sociedades temporales, quedando la sociedad subordinada a la realización perfecta de la persona. De aquí que el bien común ha de retornar y redistribuirse entre las personas que a su vez han contribuido a construir el mismo. El bien común ha de ayudar a secundar los fines superiores de la persona humana. La vocación de la persona hacia bienes superiores a ella, está dentro de la misma esencia del bien común. Cuando la persona mantiene ante la sociedad el derecho a la justicia y la caridad fraterna, cuando se retira a la soledad de la contemplación del bien, la belleza y la verdad y cuando obedece a Dios, está sirviendo al bien común de la sociedad en forma eminente. Y cuando se sacrifica por los demás, ama aún más a la ciudad. La verdadera concepción de la vida política no es ni exclusivamente personalista, ni exclusivamente comunitaria, es personalista y comunitaria a la vez. Participa en la vida social no como esclavo u obligado, sino por convicción y realización. No es lícito terminar con la vida humana en aras al

bien social, ni tampoco obligar a la gente a participar en una guerra, aunque ésta pudiera ser justa. Los hombres deben de gozar de su libertad y dignidad hasta donde más sea posible. En resumen, la persona humana como tal es una totalidad como persona y una parte como individuo perteneciente a la sociedad temporal de la que forma parte. Tiene derecho a que el bien común de la sociedad le retorne a ella y como subordinada a la vez, debe de estar al servicio de la obra común. Santo Tomás de Aquino menciona que “cada persona es a la comunidad como la parte le es al todo” (Sum th llll, 64 2.) y que el “hombre no está ordenado a la sociedad política en su totalidad y en todas sus características” (I-II, 21,4 ad 3) El hombre según ciertas cosas que hay en él pertenece todo entero como parte de la sociedad política, más esto no quiere decir que todo entero el hombre pertenezca a la sociedad política. Es decir, siempre habrá un ámbito de libertad y trascendencia que le será propio a cada persona humana. El verdadero término medio es que el hombre pertenece todo entero, mas no todo lo que es a la sociedad política. Esta aclaración se ha venido señalando e insistiendo a lo largo de toda la exposición, porque es la que distingue a la sociedad política ideal, de aquellas asociaciones de carácter anárquico, individualista o totalitario, que se dan entre la sociedad entera o diversos grupos sociales, que a su vez en forma fragmentaria o conglomerada componen a la sociedad política. Quize exponer estos principios sobre el bien común que Maritain escribió en su momento y que hoy han sido relegados. El individualismo propio de las democracias modernas de corte capitalista, hace resaltar valores individuales como lo son el tener, el poder y el éxito, sobre los valores comunitarios de la pertenencia, solidaridad y subsidiaridad, que tradicional y naturalmente le son propios al hombre y a la sociedad. Parece que se nos ha olvidado o dejamos de un lado aquellos supuestos que nos son más esenciales: la palabra y la relación.

La persona humana es única e irrepetible, pero requiere de la relación y del diálogo para crecer. Crecemos en pareja, crecemos en familia, nos educamos y formamos en una cultura y sociedad y en esta misma realizamos nuestra vocación profesional y de servicio. Contruimos en este mundo el Reino de Dios o una sociedad más justa y nos esforzamos por contribuir y dejar nuestra huella en la creación. Los individuos, o más bien dicho las personas, nos debemos al núcleo familiar y social donde nos desempeñamos, pero a la vez, son nuestras acciones las que ayudan a hacer crecer y mejorar éste, o a hacerlo peor. Si así sucede en la familia, en el vecindario, en la escuela o en el trabajo. ¿Cómo no ha de procurarse lo mismo en la sociedad civil? Hoy vemos a la acción política como trabajo de algunos cuantos profesionales que se sirven de ella para enriquecerse y ganar poder, y solamente esperamos que con lo que hagan nos llegue algún beneficio material, o cuando menos el menor perjuicio posible. Los sociedades urbanas tecnificadas son como grandes clusters, en los cuales viven individuos o grupos cerrados que no reconocen al otro, ni a los otros, más que en competencia por los escazos y mal distribuidos recursos materiales. No hay un sentido de solidaridad, ni algún principio de subsidiaridad que busquen efectivamente el apoyo y el

crecimiento de todos, particularmente de los que menos tienen. Existe un terrible descredito a la palabra y propuestas que se puedan recibir del otro y un ambiente de corrupción tanto material y moral, que han venido a descomponer el tejido social y lo que es peor, a hacernos creer que el bien común es una utopía que nada tiene que ver con la realidad social que vivimos. Fenomenológicamente queda preguntarse que si el bien común existe en sí, como realidad y valor social, o si es simplemente un discurso elaborado con buena intención o intención de engaño. El propio Evangelio y la Palabra nos enseñan que la naturaleza del hombre es comunitaria y es relación y que es en comunidad como el hombre se salva y se realiza. Dios mismo es comunidad perfecta y relación. Los hombres que nacemos indefensos, pero con la facultad de la razon y de la palabra, estamos llamados a la relación y procurarnos el bien común.

Referencias • Maritain, J. La Persona y el Bien Común. Buenos Aires: Club de Lectores. • Reale, G., & Antiseri, D. (1988). Historia del Pensamiento Filosófico y Científico. Barcelona: Herder.

En la patria de la libertad, fallaron la igualdad y la fraternidad Carlos Castillo

La condena fue unánime, cobró ecos globales y esgrimió la bandera de la libertad de expresión como principal enseña: el asesinato cobarde, alevoso y cruel del pleno de la redacción del semanario satírico francés Charlie Hebdo a manos de fundamentalistas musulmanes movilizó a la clase política y gobernante europea, a los medios de información y a la sociedad en general contra la intolerancia, la cerrazón y el franco salvajismo de quienes son incapaces de procesar de manera civilizada, es decir, mediante la vía de las instituciones que ofrece la democracia, un enojo, un desencanto o una inconformidad. Las voces se alzaron en la vía pública, en foros, congresos y otros espacios a favor de la libertad, de la defensa de los valores de Occidente, en contraposición a un fundamentalismo que en Oriente próximo cobra adeptos a través de milicias como Isis o EI, cuyo objetivo es sembrar el terror mediante el asesinato público y difundido por medio de las redes sociales, de quienes ostentan creencias

y costumbres distintas. No se puede, craso error sería, generalizar respecto de una civilización –y esta tentación sale a resurgir en estos casos– y señalar a todo el mundo árabe como incapaz de convivir con otros pueblos o costumbres; sí, por el contrario, es necesario establecer diferencias entre quienes ostentan un credo como argumento para aniquilar al que piensa distinto, y quienes buscan convertir una serie de costumbres y prácticas en instituciones que, sin seguir el camino preciso de la democracia occidental, han logrado hacer converger y coexistir sus tradiciones con un mínimo respeto a los derechos humanos, piso común a todos los países del orbe. El camino del simplismo, de los análisis incompletos o a trompicones, por su parte, sale a relucir de inmediato, y es incluso ofensivo y preocupante constatar cómo intelectuales o pensadores de renombre caen en ello; desde la solicitud de partidos o agrupaciones de extrema derecha de cerrar fronteras, dejar fuera a quienes piensan o se miran diferente, así

como culpar a las políticas de apertura, de asilo, de generosidad y solidaridad que aún persisten, hasta quienes en una natural búsqueda de protección y prevención buscan fichar o elaborar listados de extranjeros o inmigrantes; todo ello fue común e incluso práctica oficializada mediante instrumentos como la “Patriot Act” en Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, pero para aquella “vieja Europa” criticada por Bush por su renuencia a invadir sin pruebas una nación que luego se probaría, por los crímenes imputados, inocente, la cuestión es mucho más compleja, difícil e inclusive lleva aparejados sendos debates en los que, sin dejar de condenar cualquier acto que conlleve la muerte, sí exige entender antes que expresar una condena que zanje aún más una de por sí compleja situación, y que tiene que ver con derechos que chocan, con libertades que se enredan y con caminos de violencia que no pueden ni andarse ni muchos menos pretenderse ignorar. La cuestión central radica

en un viejo debate de Occidente: ¿hasta dónde llega la libertad de cada quien?, ¿en qué momento mis actos trasgreden la libertad del otro?, ¿cuándo es que mi libertad atenta contra los derechos de alguien más? En Francia, particularmente, este asunto cobra de cuando en vez nuevos aires: ocurrió cuando en nombre de la laicidad del Estado, se prohibió que en las escuelas públicas se portaran símbolos ostensibles de pertenencia religiosa, por parte de musulmanes que asistían a las aulas con burka o el llamado “velo islámico”. El resumen de esta cuestión podría expresarse como sacar del ámbito privado algo que busca manifestarse públicamente. La religión, en todos los tiempos, en todos los lugares, ha generado conflictos que muchas veces no se resuelven, sólo se postergan o se atajan de manera que las partes queden más o menos satisfechas, pero intentar soluciones tajantes o radicales corre el riesgo de convertir en prohibición o censura prácticas que bajo la bandera de la libertad pueden y deben defenderse. Se repite pues la cuestión de las libertades: ¿hasta dónde?, ¿cuándo ofendo y cuándo ejerzo un derecho?, ¿dónde empieza y dónde termina mi libertad? La respuesta de “Donde empieza la libertad de los demás” es a todas luces incompleta y también a todas luces no basta para dirimir este

asunto. Los caricaturistas de Charlie Hebdo hacen uso de su libertad de expresión al satirizar, ridiculizar o hacer mofa de todo aquello que consideren o gusten. Es un derecho garantizado y protegido por la ley. Es también un riesgo puesto que no todos los pueblos del mundo se rigen por los mismos valores y poseen las mismas costumbres. El papa Francisco lo expresó de manera un tanto extrema: “si se meten con mi madre pueden esperar un puñetazo”. Y es verdad, aunque la libertad de expresión garantiza el derecho de mofarse incluso de la madre del obispo de Roma. Entonces, ¿qué sucede en este caso? No hay respuestas simples y bajo todas las ópticas es condenable caer en la violencia, máxime cuando conduce a la muerte. Por su parte, cuestiones como la llamada “autocensura” se ha convertido en práctica que asimismo es rechazada y condenada como coerción por parte de quienes buscan que no se hable de algunos temas: entonces, cabe apelar a la prudencia, al respeto, a cierta honorabilidad o sensibilidad al momento de referir ciertos asuntos. Se cae en los “temas tabú”, en el silencio o, si se quiere, en la falta de crítica frente a la actividad de facciones que deben ser señaladas por su tendencia bélica, su vocación de sembrar terror o su decisión de combatir con las armas a quienes profesan credos diferentes.

No obstante lo anterior, es también un hecho que la provocación de violencia resulta inadmisible y, de igual modo, condenable y criticable. Resguardarse en la libertad de expresión o en el derecho a la crítica es, por su parte, una irresponsabilidad mayúscula, pues se llega al caso de que en nombre de una libertad, se trasgrede la paz y la concordia entre pueblos. ¿Es esto válido? Desde el enfoque libertario –que no liberal–, lo es. Desde el enfoque en el que poseer una libertad implica una responsabilidad, por supuesto que no. Hacer uso de la libertad en el extremo de la mofa o la ridiculización implica estar consciente de que se ha trasgredido un límite soportable, uno que si bien es subjetivo, apela a la racionalidad y al respeto de las creencias ajenas. Por supuesto, nada pasa cuando un grupo de mujeres decide irrumpir en los templos católicos y mostrarse desnudas frente al sacerdote que oficia misa; tampoco ocurre mucho cuando se toman los símbolos de esta religión y se “intervienen” para hacer algo que algunos llaman arte. La civilidad y el apego al derecho son los medios a los que apelan quienes sienten en ello una ofensa, es decir, se hará uso de la pluma, de la palabra o de la legalidad para manifestar alguna objeción; en ese sentido, el catolicismo presenta un grado de civilidad como religión que ha madurado con

el paso de los siglos, no siempre con una historia afortunada, pero que hoy en día representa un claro ejemplo de una auténtica tolerancia, en el sentido más negativo del término, esto es, soportar e incluso resignarse ante aquello con lo que no estamos de acuerdo. Entonces, si frente al islamismo más radical, ese que suele ser depositario de mofas y burlas por parte de diversos pasquines y caricaturistas europeos, la reacción del agraviado llega al extremo de atentar contra la vida de quien perpetra lo que bien podría ser un uso de la libertad, desde la óptica occidental, pero que para el otro, para el agraviado, representa una ofensa contra lo más sagrado que existe, ese extremo es condenable y reprobable hacia las dos partes: por un lado, frente al que rebasa el límite de lo ajeno y, por la otra, frente a quien asesina o la agarra a golpes contra el que ofende. En ambos casos, la distancia del término medio aristotélico, de la virtud, es abismal y apunta a los extremos que, como bien se sabe, se encuentran y se confunden en su radicalidad. Ninguna de las dos alternativas debiera ser válida, y se insiste, no por un afán de coartar la libertad de expresión sino, más bien, en un esfuerzo porque aquel que ha gozado de educación, de defensa de sus derechos, de 46

acceso a la información y de libertades absolutas, sea capaz de asumir a quien no como objeto de burla y mucho menos de ridiculización. La empatía, la generosidad y la solidaridad son valores de la democracia y deben regir el comportamiento social, máxime cuando del otro lado se encuentra una religión que en sus más radicales manifestaciones somete, humilla y hiere la dignidad de quienes, a veces de manera obligada, por costumbre inculcada o por no tener más opción, deben o quieren profesarla. ¿Dónde hay más libertad, es decir, responsabilidad? ¿En quien por nacimiento y tradición debió crecer asumiendo que el mal es el Occidente, que el extremismo es la solución y que la violencia el camino, o en quien tuvo el beneficio de estar protegido desde el nacimiento por derechos, por leyes y códigos, en quien accedió a los beneficios de la cultura occidental, a una educación libre y profesional, que creció en una sociedad abierta, plural y garante de la libertad? Ante un mundo desigual, es complejo exigir igualdad de responsabilidad, y no es excesivo señalar que en alguna parte debe imperar la prudencia. No la lástima ni la congoja, mucho menos la concupiscencia o la conmiseración; más bien, ese pilar sobre el que se levantó la cultura francesa y, desde 1789,

prácticamente todo Occidente: la fraternidad. Ese es el pilar republicano que se extraña, el que no consideran ni los más sesudos críticos ni los más estrictos apologistas de la libertad de expresión, férreos en abogar por los derechos pero enclenques al considerar las responsabilidades que debieran ejercer quienes por cuestiones muchas veces azarosas tuvieron las ventajas de nacer en un país como Francia. La matanza perpetrada contra los integrantes de la redacción de Charlie Hebdo no tiene justificación por ningún motivo. Las causas que la provocaron no son simplemente la intolerancia y la cerrazón: es necesario entenderlas, ponderarlas y siempre con la premisa de los derechos y las responsabilidades, asumirlas como consecuencias, extremas y condenables, sin duda, de una irresponsabilidad por parte de quienes justifican bajo las libertades las ofensas, de quienes excusan la agresión bajo el manto del arte o la información, de quienes en la pequeñez de su razonamiento dejan de lado esa triada de principios que rigen cualquier Estado democrático: la libertad, muy bien defendida, la igualdad, con brechas cada vez más abiertas, la fraternidad, esa que Octavio Paz llamó el gran pendiente de nuestro tiempo, hace bastante tiempo ya.

El combate a la pobreza del gobierno de Felipe Calderón José Manuel Magallanes Alva

Uno de los principales logros del último gobierno panista es el adecuado uso de los recurso públicos dirigidos al combate a la pobreza, beneficiando a familias para que lograran superar la línea de bienestar mínima (LBM), siendo las personas situadas dentro de la pobreza extrema son las personas que se alimentan con menos de 1.5 dólares al día, en la gráfica 1 podemos observar cómo se encuentra la distribución de la población a partir de la categorización del

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), donde este sector lo comprenden personas con 3 o más carencias. El sector de la población en pobreza moderada es aquella que no logra superar la línea de bienestar económico (LBE) la cual marca la población que puede adquirir la canasta alimentaria y no alimentaria básica la cual incluye los gastos de transporte, educación, vestido, entretenimiento entre otros.

Gráfica 1

Las carencias que analiza el CONEVAL son las siguientes: Rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios en la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación. En los últimos 2 años del gobierno de Felipe como lo podemos observar en la Tabla 1 se logró reducir la población que padece 5 carencias, sólo incremento la carencia de acceso a la seguridad social, motivado por un incremento en la informalidad, considerando a los prestadores de servicios que están bajo el esquema de honorarios entran en esta categorización, como lo explica Ana Farías.

Población no pobre y no Vulnerable

Vulnerables por Carencia Social

Pobreza Moderada Vulnerable por ingresos Pobreza Extrema

Tabla 1 Población por carencia (millones de personas)

Rezago educativo

acceso a los servicios de salud

acceso a la seguridad social

calidad y espacios de la vivienda

acceso a los servicios básicos en la vivienda

acceso a la alimentación

2010

23,7

33,5

69,6

17,4

26,3

28,4

2012

22,6

25,3

71,8

15,9

24,9

27,4

Elaboración propia con datos del CONEVAL.

Uno de los problemas que no logro desaparecer el gobierno de Calderón es la vulnerabilidad de las mujeres, ya que los hogares que son dirigidos por ellas cuentan con mayor carencia por acceso a la alimentación con 41.5% de estos mientras que sólo 34.9 del total dirigido por hombres. De la población pobre y pobre extremo, 83.4% de los hombres participan en actividades económicas, contra 39.4% de las mujeres en la misma condición, las mujeres pobres, además, se ocupan con mayor frecuencia en jornadas parciales de trabajo, lo que se traduce en remuneraciones menores. Además de que por cada 10 hombres con acceso a seguridad social solo hay seis mujeres, las remuneraciones son menores a pesar de contar con la misma escolaridad, entre otros tantos pendientes que se tienen que resolver para poder cumplir con los objetivos del milenio. A pesar de los pendientes en materia de genero se lograr 48

la reducción de la población por carencia podemos atribuir el logro de la reducción de la pobreza extrema de 2008 con 11,859.3 a 10,412.6 miles de personas en 2012 teniendo una reducción de 2% de la población como vemos en el Gráfico 2, este beneficio se obtiene en medio de una de las crisis económicas más

grandes a nivel internacional. Esto se puede atribuir al cambio de las reglas de acceso a los recursos federales donde principalmente se modificó el beneficiario de los programas básicos como oportunidades y seguro popular, todo esto para cumplir con los compromisos adquiridos en los objetivos del milenio.

Gráfico 2 Porcentaje de población en pobreza extrema

10 09

07 2008

Elaboración propia con datos del CONEVAL.

2010

2012

En la población en situación de pobreza se logró evitar un incremento mayor ya que de 2010 a 2012 se redujo el porcentaje de la población en esta situación que paso de 46.0% en 2010 a 45.4% en 2012 sin embargo en el balance de 2008 a 2012 se incrementó en 1.1% pero si la tendencia hubiese continuado tendríamos uno de 3.4%, gracias al manejo de los recursos públicos se logró evitar esto. Para poder evaluar la eficacia de los programas sociales en el gobierno de Enrique Peña Nieto tenemos que esperar la Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares de 2015 en julio, sin embargo los indicadores sociales no auguran nada positivo en este rubro, se tiene una economía débil, la inestabilidad política ahuyenta la inversión extranjera, el precio del petróleo cada vez es más bajo, el precio del dólar cada vez es más alto. Este escenario no deja más que dudas de qué pasará con México en lo que resta del gobierno de Peña Nieto.

Gráfico 3 Porcentaje de población en pobreza extrema

47.0 46.0 46.0

45.0

45.4 44.3

44.0

43.0

42.0 2008

2010

2012

Elaboración propia con datos del CONEVAL.

Bibliografía • El doble rasero de la informalidad, Ana Farías, Nexos, Febrero 2014. • Evolución de las líneas de bienestar y de la canasta alimentaria, México, DF: CONEVAL, 2015. • Informe de pobreza en México, 2012. México, DF: CONEVAL, 2013. Pobreza y Género en México. Hacia un Sistema de Indicadores, México, DF: CONEVAL, 2012.

EI espíritu del federalismo: cinco claves Efraín González Morfín

Voy a exponer a ustedes brevemente algunos criterios fundamentales para la reflexión sobre el espíritu del federalismo mexicano. Afortunadamente me puedo referir a las ponencias de extraordinaria calidad que ustedes acaban de escuchar y que han trazado un marco histórico indispensable para la reflexión que pretendo presentar. Yo propondría cinco criterios básicos de una doctrina o filosofía social de índole democrática y pluralista que se resumen de la manera siguiente: Podemos sintetizar y analizar el espíritu del federalismo mexicano, para obtener conclusiones positivas, a partir primero de la personalidad humana. En segundo lugar, la solidaridad entre persona y persona, persona y sociedad, sociedad y sociedad. Tres niveles de solidaridad que “’se reclaman mutuamente para hacer posible el federalismo. En tercer lugar, la complementariedad escalonada de los distintos niveles de sociedad y de autoridad, lo que en un lenguaje clásico se llama subsidiariedad. 50

En cuarto lugar, la noción de bien común, pero en sus diversas manifestaciones, de tal manera que se capte la interdependencia de los distintos bienes comunes de los diversos niveles de vida social. Correspondería al Estado federal el bien común global, que integra y respeta los bienes comunes de entidades federativas y municipios. Y finalmente en quinto lugar, como elemento indispensable y condición de posibilidad práctica de todo lo anterior, la autoridad. Como se ha señalado aquí varias veces, es precisamente el ejercicio de la autoridad y la distribución de competencias una cuestión fundamental en el sistema federal. Veamos brevemente, muy brevemente, cada uno de estos aspectos. En primer lugar, la personalidad humana; alguna vez me ha tocado oír con evidente sorpresa de mi parte, la tesis de que los derechos humanos son materia federal, lo que también señaló y criticó el doctor Manuel González Oropeza. No se

reduce a reflexión teórica, tiene, por desgracia, defensores en la práctica. Si de veras se acepta este error tan grave, que exigiría el federalismo para que los mexicanos comenzáramos a ser personas humanas, entonces se desploman necesariamente todas las consecuencias fundamentales del federalismo auténtico basado en las facultades concurrentes. Señalo algunos ejemplos concretos que, dada la brevedad de tiempo, nos permiten captar la urgencia de este tema. Ya se señaló la importancia del juicio de amparo local, la necesidad de defensa del constitucionalismo en las entidades federativas, y pongo un ejemplo jalisciense explosivo: el estallido del sistema de drenaje en la ciudad de Guadalajara, hace muy poco tiempo. Pido que considere más en dónde se encuentra, en la Constitución de Jalisco o en otras de los Estados, la facultad del ejecutivo local para suspender garantías en el territorio del Estado. ¿De veras sólo el Presidente de la República, con aprobación

* Publicado en Palabra 33, revista doctrinal e ideológica del Partido Acción Nacional, Año 9, Publicación Trimestral, julio-septiembre 1995.

del Congreso, puede suspender garantías? ¿Qué quiere decir, por ejemplo, la Constitución actual de Jalisco cuando habla de facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo, de cuyo uso éste debe dar cuenta al Congreso? Ahí tienen ustedes un vacío constitucional, coherente con una noción equivocada de federalismo, que, según se dice, transfiere al poder federal nada menos que los derechos humanos de los integrantes de las entidades federativas. Primer principio: personalidad. No puede haber personalidad respetada si no se respeta en la relación recíproca de niveles políticos, municipio, entidad federativa, federación, ni puede haber federalismo sin respeto a los derechos humanos fundamentales, correctamente explicitados en nuestro ordenamiento jurídico. En segundo lugar: complementariedad escalonada o subsidiariedad. La Constitución mexicana claramente establece un modelo de complementariedad escalonada, que tiene como base el municipio, el Ayuntamiento de elección directa. Tienen ustedes claramente señalada en la Constitución la exigencia de que los municipios sean la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados. Esta es la base sólida de la pirámide nacional. Sobre esto

se construyen las entidades federativas y se realiza después la federación; no es Constitucional la pirámide parada de cabeza sobre la cúspide presidencial. Tenemos subsidiariedad o complementariedad escalonada. Este principio de complementariedad escalonada señala, por ejemplo, la obligación de aplicar precisamente la complementariedad escalonada, la solidaridad que antes mencioné; subsidiariedad es solidaridad entre desiguales; el que sabe, tiene o puede más, debe ser subsidiario y justamente complementario del que sabe, puede o tiene menos en distintos niveles de la vida humana. La diferencia no existe para que el más fuerte absorba y anule al más débil, y el que tenga más poder aniquile al que le sigue en poder hacia abajo. Complementariedad escalonada es solidaridad entre desiguales. A México le urge que seamos los mexicanos capaces de complementarnos en nuestras diferencias para integrar un todo jerárquico, con justicia y servicio al bien común: solidaridad, subsidiariedad. Solidaridad, en tercer lugar. Como dije antes, no sólo se da de sociedad a sociedad, de federación a Estados a municipios, tiene que darse de sociedad a persona y entre personas. Por eso, cuando esto falla es posible que existan personas humanas llenas de amor a

México pero que no soportan al compatriota mexicano, solidaridad fragmentada y fragmentadora. Si de veras hay solidaridad entre personas, seamos solidarios con la sociedad en las personas y que cada sociedad apoye a las demás de manera justa. Personalidad, solidaridad, subsidiariedad. Es vigorosa la afirmación Constitucional de estas grandes tesis y el apoyo de racionalidad sensata que encuentran en todo mundo. No debe ser la federación la negación de las entidades federativas, ni éstas deben construirse sobre las ruinas de los municipios, como los municipios no pueden asentarse sobre los fragmentos que queden de unidades vecinales o de familias. Esto es antisolidario, antisubsidiario y finalmente antipersonal y permite decir: es totalmente antifederal. En cuarto lugar: bien común. El bien común, como conjunto de condiciones de todo tipo que en la vida social permiten y favorecen el mejoramiento de los miembros de la sociedad, se tiene que dar en distintos niveles; cada sociedad existe para su bien común en servicio de sus miembros. Hay bien común familiar, empresarial, sindical, escolar, político, etc. En este sentido, el bien común tiene que irse constituyendo de acuerdo con la solidaridad y la subsidiariedad, con respeto y complementariedad

recíprocas; cuando el bien común global del país exige la negación de los bienes comunes menores de las demás sociedades, se pueden ustedes imaginar el país que de ahí resulta. El bien común se entiende mejor cuando por desgracia, no se cumple con él y entonces surge lo que podríamos llamar el mal común y por contraste definirlo como conjunto de condiciones sociales de todo tipo que imposibilitan y dificultan la realización y desarrollo de los miembros de la sociedad. Es cierto que nunca hay en este mundo de seres humanos limitados un país cien por ciento perfecto en su bien común; pero si esto se pudiera cuantificar, no daría lo mismo un país con 85 por ciento de bien común, incluyendo el respeto y la integración federal a los bienes comunes menores, que un país al revés, 85 por ciento de mal común y 15 de bien común. Aquí tienen ustedes esta exigencia fundamental de criterios básicos de federalismo y de democracia. Finalmente, la autoridad. Tema típico del federalismo, se le saca la vuelta al problema federal si no se trata el problema 52

de las competencias, ejercicios y controles de la autoridad. De ahí que haya un vínculo esencial entre federalismo y democracia, porque la democracia incluye como una de sus exigencias básicas el control de las autoridades para el servicio del bien común. Autoridad en su sentido más profundo es: derecho de mandar para el bien común; no es simplemente el gobierno de facto, tiene que ser un gobierno legítimo por su origen y legítimo por su ejercicio; como se ha señalado: un gobierno que se sube por la buena al poder y se baja por la buena del poder. En este sentido, el bien común servido por la autoridad, es tema y criterio fundamental del federalismo. No tendría sentido defender el federalismo para proponer la destrucción escalonada de los distintos elementos del sistema federal. Si vivimos en sociedad y se van enriqueciendo y desarrollando las formas sociales hasta llegar al Estado federal, es para encontrar mejores marcos posibilitadores de desarrollo humano en la vida social. No tiene otro sentido la vida social. Asociarse para quedar destruido, ver que se nos cierran

los horizontes en la vida porque formamos parte de determinada sociedad, es algo radicalmente injusto e inaceptable. Y es también el panorama de muchísimos mexicanos, que por el hecho de vivir aquí y ahora en sociedades injustas, ven con pesimismo –fundado– su propio porvenir. Tienen ustedes cinco criterios básicos para reflexionar constructivamente sobre las grandes lecciones históricas del federalismo en México. Tenemos fallas históricas, es cierto, se ha señalado por ejemplo, el dictamen del Constituyente de Querétaro, en diciembre de 1916, sobre el título mismo de la Constitución, “Constitución de los Estados Unidos Mexicanos”, o mejor de la República Mexicana; no tuvimos como colonia hispánica el antecedente favorable de las tres colonias estadounidenses en relación con la corona británica, de acuerdo, tenemos otros problemas que dificultan el federalismo, pero creo que con todos los problemas que tenemos, humana, razonable, justamente, es necesaria y correcta la opción por el federalismo. Tratemos de hacerla realidad.

El Partido Acción Nacional y el federalismo en México Carlos Castillo Peraza

1. Presidencialismo, centralismo, autoritarismo La lucha por la vigencia de un federalismo pleno, en el México posrrevolucionario, está vinculada a los orígenes culturales e históricos del Partido Acción Nacional. Además, se ha visto una y otra vez renovada con el trabajo legislativo de los diputados panistas, así como por las actitudes políticas de los gobernadores y los alcaldes del PAN, y por el trabajo formativo y militante de los dirigentes y socios del partido. Las revistas y publicaciones de Acción Nacional, los medios de comunicación locales y capitalinos, los libros editados por el partido y, sobre todo, el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados dan testimonio de esa larga batalla. En 1943, los primeros legisladores del PAN impulsaron lo mismo que hoy apoyan sus epígonos: un federalismo que libere y canalice las energías y la creatividad de los mexicanos, en virtud de un marco institucional mejor ordenado. Este impulso ha sido permanentemente obstaculizado por tres taras políticas mexicanas íntimamente asociadas: el

autoritarismo, el presidencialismo y el centralismo. Para superarlas, el PAN ha propuesto y propone el despliegue de las fuerzas latentes o contenidas de la sociedad mexicana por medio de su organización con bases democráticas, sujeta a poderes del Estado separados e independientes, y ordenada por leyes e instituciones federales. No debe perderse de vista que el centralismo que México padece es la expresión territorial congruente con los excesos y abusos de un Poder Ejecutivo que llegó a avasallar cualquier intento de ponerle contrapeso; tampoco sería correcto soslayar que la base de ese hiperpresidencialismo ha sido el partido del Presidente, ese que ha sido calificado como “partido de Estado”. Es importante, en consecuencia, reconocer los vínculos políticos que relacionan autoritarismo, presidencialismo, centralismo y “partido de Estado”, ya que un federalismo auténtico es de muy difícil construcción en el interior de un sistema autoritario. Contrario sensu, la edificación de un genuino sistema federal tiene que incluir la reforma de otros ámbitos del

Estado. Este es el conjunto de afirmaciones que ha caracterizado al discurso del PAN desde 1939, y al que se han ido agregando, a veces ignorando su proximidad con el partido, diversos sectores de la sociedad mexicana. Un centralismo tan agudo, casi absoluto como el que los mexicanos hemos padecido, no habría sido posible bajo un régimen de real, de efectiva división de poderes. En efecto, si las voces de los estados de la Unión y de las regiones diversas del país se hubiesen hecho escuchar en la Cámara de Diputados y en el Senado. Además, y evidentemente, tal centralismo tampoco hubiese sido viable en un Estado democrático, puesto que una sociedad con voz y con voto reales, efectivos, hubiera detenido desde hace tiempo las tendencias centralizadoras. Es conveniente subrayar que las razones para luchar por el federalismo no son menores ni menos válidas hoy que ayer. La concentración de poderes que caracteriza a la política mexicana es ya insostenible. Tan es así, que hasta el centro del centralismo –esto es, el

* Publicado en El acento en la palabra, Fundación Rafael Preciado Hernández, 2013, pp 35-40.

Presidente de la República– habla de “nuevo federalismo”. La verdad es que no sabemos cuál fue el viejo y sí sabemos que la concentración de poderes nunca fue buena para la nación ni para la sociedad mexicanas. En el pasado, se intentó justificar el centralismo con la necesidad de ordenar y estabilizar la vida política de México, desquiciada, sacudida y desestabilizada por la actuación arbitraria y patrimonialista de los señores locales o caciques. Así que se le otorgó al centralismo una aureola civilizadora, una justificación según la cual la concentración de poderes fue el mecanismo necesario y el inevitable precio a pagar para desarticular la red caciquil urdida a partir de la revolución de 1910. Sin embargo, hoy sabemos que presidencialismo y centralización no han sido solución a los problemas nacionales. Ni siquiera han acabado siendo un mal menor aceptable. Por el contrario, se han convertido en males adicionales impuestos a la Nación, en la medida que fueron las únicas soluciones que pudo imaginar un poder revolucionario-militar triunfante para resolver problemas de indisciplina, de luchas intestinas y de violencia sistemática que dividían y ensangrentaban a la llamada “familia revolucionaria”. En el origen de nuestro actual centralismo está un sacrificio brutal

del bien común en aras de la sobrevivencia del “partido de Estado”. Para acreditar los motivos sectarios que impulsaron la empresa del centralismo y el presidencialismo bastaría constatar el tamaño de los beneficios personales que los diversos beneficiarios de este régimen acumularon en seis décadas. Pero incluso si dejamos al pasado en su lugar sin reclamos, sin resentimientos y sin rencores, lo menos que podemos aceptar es que hoy en día –vistos los saldos acumulados de los desastres económicos, políticos, sociales y culturales que cíclicamente se han abatido sobre México– es totalmente insensato mantener los esquemas autoritarios y centralistas que nos trajeron a donde estamos. La verdad es que el desarrollo nacional nunca necesitó ser ordenado bajo esquemas tan autoritarios que acabaron siendo arbitrarios y, por tanto, facilitaron la corrupción, ni tan centralizadores. Para mostrar la urgencia de romper tales moldes, basta echar una mi- rada a las cifras oficiales de nuestra economía, según las cuales el producto interno per capita se encuentra virtualmente estancado en los niveles de 1978, los salarios mínimos reales resultan semejantes a los de 1954 y la deuda externa no puede ser comparada con nada análogo en nuestro pasado.

El contraste entre esas cifras y la concentración de facultades, instrumentos y recursos en el Ejecutivo Federal debería ser suficiente para mover al país hacia la salida federalista, hacia la vigencia de la división de poderes y hacia la democracia: el Ejecutivo Federal acapara cuando menos las tres cuartas partes de los recursos fiscales del país. El PAN comprendió esto desde su fundación. Por eso el partido no puede aceptar que se posponga la reforma federalista en nombre de una posible escalada de barbarie caciquil, erguida localmente en bastión del autoritarismo y dispuesta a todo en contra del avance democrático. Y es que tal barbarie no es ni puede ser la alternativa al centralismo de Los Pinos y la Secretaría de Hacienda. En síntesis, el centralismo que ahoga a los estados de la República y el caciquismo que vulnera la autonomía municipal son problemas demasiado antiguos en la vida del país. Se trata, además, de problemas que han permanecido sin solución precisamente porque así ha convenido a un régimen cuya esencia autoritaria no ha sido capaz de abrirse plenamente al pluralismo y a la libertad propios del federalismo auténtico. Por otra parte, muchas de la soluciones que hoy se hacen pasar por “nuevas” y gozan de simpatías vienen precedidas por la reflexión constante y la

tesonera demanda del PAN. Este partido puede acreditar con documentos y con hechos un compromiso largo, profundo e indeclinable con el federalismo y la autonomía municipal. En efecto, la vocación federalista y municipalista del partido es rastreable en sus orígenes, en su actuación legislativa y en su práctica de oposición y de gobierno. Creo que acreditaré mi dicho con las breves notas que siguen. 2. El federalismo del PAN Las propuestas federalistas de Acción Nacional son tan antiguas como el partido y han sido formuladas junto con su tesonera batalla por la democracia y la autonomía municipal. Así, el 26 de diciembre de 1946, en una iniciativa de ley presentada por los diputados federales Juan Gutiérrez Lascuraiin y Miguel Ramírez Munguía, el PAN subrayó la necesidad de establecer reglas fiscales claras y justas para asegurar el sano equilibrio entre las finanzas públicas de los municipios, los estados y la federación. Vale la pena señalar que ésta fue la segunda iniciativa de ley presentada por el PAN en su historia. Se trata de un tema sobre el cual el partido no ha dejado nunca de insistir. Así, el 28 de diciembre de 1970, la diputación panista presentó una iniciativa de reformas a los Arts. 103 y 115 de la Constitución, para que las autoridades municipales pudiesen

recurrir al Juicio de Amparo para defender la autonomía municipal, dado que así se protege “nuestro sistema federal de gobierno”. En la misma iniciativa el PAN insistió en la necesidad de redefinir la estructura de las finanzas públicas municipales, estatales y federales, con el propósito de fortalecer y resguardar las dos primeras. Ulteriormente, el 4 de octubre de 1985, el PAN propuso una reforma al Art. 115 constitucional en la que destaca que, para ser gobernador de un estado de la República, se debe ser nativo del mismo, tener una residencia efectiva de 3 años o, si no se es nativo, haber residido allí 6 años como mínimo. Con esto se trataba de garantizar que el candidato comprende los problemas de la entidad, y que el eventual gobernador entenderá las preocupaciones y demandas concretas de la comunidad. Es obvio, además, que con esta iniciativa se trataba de proteger a los ciudadanos de la arbitrariedad centralista y de la manipulación presidencialista que, con frecuencia, coloca a políticos adictos al presidente en turno como gobernadores, aunque carezcan de presencia y de involucramiento en las entidades federativas y municipios. Con ese mismo espíritu, el PAN propuso el 21 de diciembre de 1990 que se prohibiera a los gobernadores abandonar su mandato para ocupar algún otro cargo público. Es probable que,

de haber sido aprobadas tales iniciativas, muchos problemas se habría ahorrado el país. Tal vez más útil aún hubiera sido la aprobación de la iniciativa presentada el 8 de diciembre de 1988, que proponía adicionar al artículo 116 constitucional un párrafo del tenor siguiente: “Las reformas y adiciones a las constituciones estatales y la expedición de leyes de los estados podrán estar sujetas al referéndum, en los términos y conforme a los procedimientos que ellas mismas establezcan”. El PAN no sólo ha buscado reforzar la autonomía de los estados y los municipios frente al gobierno federal. También ha tratado de fortalecer la de los municipios y sus ayuntamientos frente a los gobiernos estatales. Por eso propuso en 1990 una reforma que exigía a los gobiernos estatales publicar el monto de los ingresos que recibieran por concepto de participaciones federales, señalando las cantidades que irían a los ayuntamientos. En este asunto tan importante para un verdadero federalismo fiscal, la iniciativa más relevante del PAN ha sido la del 17 de diciembre de 1992, pues propone todo un nuevo esquema de coordinación orientado por los objetivos de justicia, libertad y consolidación del federalismo. La iniciativa propuso mecanismos eficaces, graduales pero firmes, para dotar paulatinamente de mayores

recursos a estados y municipios. Propuso asimismo la creación del Consejo Federal Tributario, que daría no sólo voz sino también capacidad de iniciativa y decisión a los estados en los temas clave de coordinación fiscal con la federación. Todas estas son ideas y palabras respaldadas con acciones políticas. Si no ha pasado a convertirse en normas e instituciones vigentes es porque el control político priísta todavía en vigor ha impedido su discusión, su votación o su aprobación en el Congreso. A cambio, el gobierno federal evade encarar el problema e inventa paliativos como el de transferir responsabilidades a los estados, quedándose empero con los recursos y con los instrumentos legales para el cumplimiento de aquéllas. El gobierno federal pretende quedarse con los recursos que tiene y obligar a estados y a municipios a que cobren más impuestos, si quieren contar con recursos. No quiere renunciar a nada, no quiere tener menos: quiere que otros cobren más. Es por esto que el tema del federalismo debe analizarse y encararse en su dimensión política. 56

3. Democratización y federalismo Las bases del federalismo son las entidades federativas o estados y los municipios. Es necesario fortalecerlos por medio de la transferencia de facultades, de atribuciones y de recursos. Sólo el interés sectario partidista, añadido a los intereses de la gigantesca burocracia federal (que cuenta aproximadamente con un millón de empleados más que todos los de los estados y municipios sumados), se oponen a la transferencia gradual y controlada, pero consistente y firme de facultades, atribuciones y recursos financieros hacia estados y municipios. Este es el camino al federalismo. En este proceso debe evaluarse con honestidad el tamaño del aparato público para plantear con seriedad su redimensionamiento óptimo en los tres ámbitos de gobierno. No se trata de trasladar problemas y personas del centro a la periferia sino de encontrar la mejor distribución de responsabilidades y facultades, integrando a los tres en un todo armónico y cooperativo. No olvidemos que el federalismo no es un fin sino un instrumento: es la herramienta para ofrecer a las

personas y a la sociedad una gestión pública eficiente. Esta búsqueda tendrá que hacer frente a dos limitaciones importantes. La primera es que es muy difícil, si es que no imposible, identificar ex ante con precisión cuál ha de ser la fórmula ideal para la redistribución de recursos. En consecuencia, habrá que irla precisando por aproximaciones sucesivas. La segunda es que, cualquiera que resulte esa fórmula, no podrá ser permanente dado que tanto las realidades y las necesidades sociales, cuanto las capacidades gubernamentales son cambiantes. La fórmula habrá de estar sometida a revisiones sistemáticas y periódicas. También es preciso aceptar que la distribución actual de los recursos no se acerca ni remotamente al óptimo. El gobierno federal se queda con 76%, los estados reciben 20% y los municipios 4%. Basta revisar la duplicidad de estructuras burocráticas que produce la federación para darse cuenta. Cada secretaría de Estado o dependencia federal tiene en cada entidad federativa delegaciones o agencias que, muchas veces, constituyen algo muy parecido a gobiernos

paralelos y, en el caso de los estados gobernados por el PAN, vienen a ser instancias de respaldo al trabajo del PRI como partido opositor. Además, muchas de esas delegaciones o agencias son expedidoras constantes de descontentos que acuden a la ciudad de México a las sedes centrales de secretarías o dependencias federales. Es entonces prudente sugerir o exigir que las atribuciones que acapara la federación –y que le generan obligaciones que ya no puede o que ya no quiere cumplir– sean redistribuidas y reasignadas de modo que queden en el ámbito de gobierno que sea capaz de asumirlas con mayor eficiencia. Tal reasignación deberá venir acompañada de los recursos suficientes para afrontar las nuevas responsabilidades, de modo que la federación no se quede con el dinero como especie de pago a una abdicación. El proceso exige discusiones de buena fe y honestas, pues implica modificaciones muy abundantes de innumerables aspectos y detalles que no es posible prever con toda precisión ni certeza, ni someter a una especie de plan maestro.

El camino, que sí conocemos, nos irá precisando las metas. El proceso de planeación nacional para el federalismo deberá asimismo dar mayor beligerancia al Poder Legislativo, integrado en dos cámaras y por representantes de todos los estados que, es claro, deben tener voz en la discusión. Es preciso, además, reformar el procedimiento para la formación del presupuesto federal, para que aporte base material y racionalidad al avance federalista. En esto habrán de tener cada vez mayor participación las cámaras, que requieren de facultades más claras y más fuertes en la materia, así como mejores instrumentos técnicos y de asesoría. Una revisión del los arts. 115 y 116 de la Constitución se antoja asimismo necesaria si se quiere consolidar a los estados y municipios, fortalecer sus capacidades de gobierno y responder de manera eficiente y ágil a las exigencias de la población. El PAN ha lanzado, en todas estas materias, importantes iniciativas de ley. Algunas parecen todavía válidas, otras no tanto, pero el compromiso federalista y municipalista se mantiene y mantendrá inalterable. 57

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

Crisis de gobernabilidad ante la reiterada violación a los derechos humanos Wendy Balcázar Pérez

Introducción En el presente documento se hace un breve análisis sobre las conclusiones que organismos internacionales han hecho respecto a la crisis en materia de derechos humanos en nuestro país, a la luz del discurso oficial que contrasta con las recomendaciones que al efecto se han hecho a las autoridades del Estado mexicano en materia de protección y respeto de los derechos humanos. Al definir la crisis, el científico Albert Einstein, afirmaba que era necesario acabar de una vez con la única crisis amenazadora, que es la tragedia de no querer luchar por superarla. Hoy, esta reflexión de un ciudadano alemán cobra vigencia en nuestro país, a la luz de una serie de acontecimientos que han evidenciado los altos grados de impunidad e inseguridad, y el deterioro generalizado de la violación reiterada de los derechos humanos que ha despertado a todos los sectores de la población, sacudiendo la opinión pública nacional e internacional.

Las recientes ejecuciones ocurridas en Tlatlaya, Estado de México y en Iguala, Guerrero, así como los diversos delitos cometidos alrededor de diversos estados de nuestro país, obligan a evaluar el reto que frente a una crisis de gobernabilidad y de confianza en las instancias de seguridad y de protección de los derechos humanos, tiene hoy el Estado mexicano. La movilización de exigencia de la búsqueda de soluciones a estos problemas, trasciende ya al ámbito internacional. En varias ciudades del mundo, parlamentos, organizaciones internacionales y regionales, y organismos no gubernamentales han concentrado esfuerzos en hacer un diagnóstico que permita identificar las acciones que habría que tomar el gobierno federal para erradicar los graves hechos de violaciones a derechos humanos. No obstante, el discurso oficial reiteradamente ha manifestado que los hechos ocurridos atienden a factores que no permiten afirmar la existencia de

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

una crisis de derechos humanos. Por el contrario, se asegura que se han logrado múltiples avances en el tema, sin que ello sea verificable en la percepción de la sociedad y la comunidad internacional. Por ello, el presente documento tiene por objeto contrastar el discurso oficial con el diagnóstico que organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales han hecho sobre el grado de respeto y protección a los derechos humanos, ello permitirá valorar la existencia o no de una crisis en la materia en nuestro país, al tiempo que contribuirá, con base en las recomendaciones que los organismos internacionales han hecho a las distintas autoridades de nuestro país, a advertir los retos que tiene el gobierno de Enrique Peña Nieto para garantizar lo que él mismo ha definido como pilar de los derechos humanos, bien último y fundamental, la vida humana. Los hechos Tras los graves casos de desaparición de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa en el estado de Guerrero; la muerte de 22 presuntos secuestradores en una comunidad de Tlatlaya, en el estado de México, atribuida a un grupo de integrantes del Ejército, el pasado 2 y 3 de febrero el Estado mexicano compareció en Ginebra, Suiza, ante el Comité de Desapariciones

Forzadas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), con la finalidad de evaluar el grado de cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra la Desaparición Forzada. Una delegación de funcionarios y legisladores mexicanos, encabezados por el subsecretario de Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Juan Manuel Gómez Robledo, acudió a representar a un país que recientemente ha escuchado las voces de las familias de miles de desaparecidos que no han encontrado respuesta en las autoridades responsables de impartir justicia y de salvaguardar la seguridad y la vida de los mexicanos. Las observaciones finales del Comité de la organización internacional valoraron los avances reportados en materia de armonización del marco jurídico, la depuración permanente de los registros de personas desparecidas, la puesta en práctica en todo el país de los protocolos de búsqueda, la atención integral de las víctimas y, las acciones adoptadas por las entidades federativas en la materia, determinando la urgencia de establecer mecanismos que logren prevenir y erradicar las desapariciones que se han convertido en un fenómeno generalizado en nuestro país.

Estas conclusiones son antecedidas por la publicación del informe anual 2015 de la organización no gubernamental Human Rights Watch (HRW), en el que se concluyó que la actual administración ha logrado pocos avances en la aplicación de justicia en materia de homicidios, desapariciones forzadas y tortura perpetrados por elementos del Ejército y la fuerzas de seguridad pública en el marco de acciones contra la delincuencia organizada. A pesar de ello, la posición del Gobierno Federal, al manifestar que las recomendaciones emitidas por los órganos internacionales no reflejan adecuadamente la información presentada por el Estado mexicano, ni aportan elementos adicionales que refuercen las acciones y compromisos que se llevan a cabo para solventar los retos mencionados, obligan a contrastar los resultados y el discurso de la administración en turno con las recomendaciones que la comunidad internacional ha hecho a nuestro país en materia de protección de los derechos humanos. De lo contrario, la indisposición del Ejecutivo Federal a reconocer la gravedad de la crisis terminará por asegurar la continuidad de la problemática relacionada con las políticas de seguridad pública y sus efectos preocupantes sobre el respeto de los derechos humanos de quienes habitan nuestro país.

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

“Trabajaré por un Gobierno eficaz que tenga un propósito fundamental: hacer realidad los derechos humanos que reconoce nuestra Constitución.”

Esta frase sería una de las primeras que pronunciaría el Presidente Enrique Peña Nieto el día 1 de diciembre de 2012 en su discurso de toma de posesión celebrado en Palacio Nacional. En la misma intervención, el Titular del Ejecutivo Federal comunicaría las cinco metas que definirían las políticas y el plan de acción de su administración, al tiempo que anunciaba sus primeras trece decisiones presidenciales. “Lograr un México en paz”, sería definido como el primer eje de su Gobierno. Con toda seguridad afirmaría, “Éste será un Gobierno al servicio de los derechos de todos los mexicanos. El bien mayor y el bien último, es la vida humana”. El fortalecimiento del Estado y la garantía de la paz, la búsqueda de un México incluyente en el que exista equidad en la sociedad, la construcción de un país con educación de calidad, la promoción de un México próspero que fomente la productividad, y la consolidación de un México con responsabilidad global, serían los cinco objetivos centrales en los que se sustentaría el Plan

Nacional de Desarrollo 20132018, presentado el 20 de mayo del año siguiente. Líneas de acción, el mismo discurso La gobernabilidad democrática, la seguridad pública, la implementación de un sistema de justicia penal eficaz, la rendición de cuentas, el combate a la corrupción y la protección de los derechos humanos, conformarían las líneas de acción que el Gobierno de la República establecería para lograr la paz en nuestro país. Se determinaría que, particularmente, el respeto a los derechos humanos, como pilar de nuestro orden jurídico constitucional, implicaría que tanto las fuerzas de seguridad, las instancias que participan en el Sistema de Justicia, y el resto de las autoridades, deberían ajustar su manera de actuar a fin de que asumieran la garantía de los derechos humanos como una práctica cotidiana. Conllevaba el esfuerzo de implementar políticas para la atención a víctimas de delitos y violaciones de dichos derechos, así como la promoción de medidas especiales orientadas a la erradicación de la violencia. Respecto de ello, se plantearon dos indicadores con base en los cuales se evaluarían los resultados en la materia. Un índice del Estado de Derecho que reflejaría la percepción de la calidad del

cumplimiento de contratos, derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como la posibilidad de existencia del crimen y la violencia. Y una tasa de victimización que revelaría el número de víctimas de la delincuencia por cada 100,000 habitantes. La conclusión del primer año de gobierno llegaría acompañado de la obligación constitucional del Presidente de presentar un informe manifestando el estado que, hasta ese entonces, guardaba la administración pública. Los avances reportados en materia de derechos humanos consistirían principalmente en el desistimiento por parte del Ejecutivo Federal de la controversia constitucional promovida en contra de la Ley General de Víctimas, en la realización de foros y talleres, la capacitación de autoridades, la creación de órganos responsables de coordinar acciones dirigidas en la materia, la creación de una Unidad Especializada en Búsqueda de Personas Desaparecidas, la asistencia a víctimas de delitos, la implementación de medidas dirigidas a establecer una política de igualdad y no discriminación, y en la participación del Ejecutivo en la elaboración de un Programa Nacional de Derechos Humanos. Este Programa sería presentado por el Ejecutivo Federal el 25 de junio de 2014, ante representantes de los Poderes

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

de la Unión, gobernadores, miembros del gabinete y miembros de la sociedad civil. En el acto se manifestaba que los objetivos que perseguiría dicho plan consistirían en lograr la efectiva implementación de la reforma constitucional de 2011: prevenir violaciones a los derechos humanos, fortalecer la protección de los derechos con especial atención a los grupos vulnerables y sistematizar la información para fortalecer las políticas públicas mediante su evaluación. Una vez más, se definirían indicadores que permitieran reflejar el grado de avance de cada uno de los objetivos planteados. No obstante, los resultados ante la comunidad internacional, no eran favorables. Diversos Estados expresarían sus preocupaciones en torno al desempeño de las fuerzas de seguridad, el incremento en casos de tortura, la presencia militar en las calles, la persistencia de las ejecuciones extrajudiciales y las desapariciones forzadas. De esta forma se emitirían 176 recomendaciones por parte de 87 países participantes en el Examen Periódico Universal (EPU) ante el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en Ginebra, Suiza, ante el cual el Estado Mexicano atinó a

reconocer los rezagos importantes y retos por superar que existían en la materia. Congruente con ello, las voces de diversas organizaciones de la sociedad civil, y de organismos internacionales, empezarían a denunciar que la

protección de los derechos humanos no era una prioridad para el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Señalando el alto grado de impunidad en nuestro país, la violación de derechos de mujeres, indígenas y migrantes; un sistema de justicia que continuaba defraudando a las víctimas, los ataques a periodistas y defensores de derechos humanos, y la ascendente pero siempre incierta cifra oficial de desaparecidos, se advertía la

ausencia de compromisos públicos y acciones decisivas en materia de derechos humanos, en el marco de las diversas reformas políticas y económicas que lideraban la agenda del Presidente. De esta forma, llegaría a su Segundo Informe reiterando en el discurso, que en su administración se situaba como prioridad a la persona y el respeto a sus derechos humanos. Sin embargo, los logros enumerados hacían evidente la falta de interés en el tema y la ausencia de autocrítica frente a un diagnóstico manifiesto en la percepción de la sociedad. La mayoría de ellos, relativos a la aprobación de normas, de una serie de leyes y programas, así como a la instalación de organismos, no se traducían en acciones o resultados concretos para la observancia de los derechos reconocidos en la Constitución. Así, el discurso de respeto a los derechos humanos que en dos años de gobierno había mantenido el Presidente Enrique Peña Nieto, empezaba a contrastar aún más con la realidad de la población. Los partidos de oposición, las organizaciones de la sociedad civil, la opinión pública y la comunidad internacional no tardarían en exigir la necesidad del Gobierno

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

Federal de atender a la realidad, de no abandonar la autocrítica y del imperativo de implementar políticas públicas en beneficio de la población, una vez que el Poder Legislativo había cumplido con su tarea de facilitarle el marco jurídico necesario para ello. Bastarían 25 días después de toda aquella narrativa presidencial que exaltaba el ciclo reformador, y que anunciaba proyectos de infraestructura que pondrían a México a la vanguardia, para que la desaparición, a manos de un grupo armado, de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa, en el estado de Guerrero, constatara lo que en reiteradas ocasiones diversos actores políticos y sociales habían venido advirtiendo. Las reformas, por estructurales que éstas fueran, no tendrían impacto alguno si antes no eran atendidos los serios retos que en materia de Estado de derecho y respeto a los derechos humanos enfrentaba y seguirá enfrentando nuestro país. Los hechos ocurridos en Ayotzinapa aquél 26 y 27 de septiembre de 2014, así como la ejecución de 22 personas, tan sólo unos meses antes, por parte de integrantes del Ejército en el municipio de Tlatlaya,

Estado de México, simbolizaban las múltiples demandas que la población mexicana había hecho insistentemente a la cabeza del Ejecutivo Federal que se comprometía a “mover a México”. Representaba la exigencia reiterada de expedir las leyes

secundarias pendientes de la reforma constitucional publicada el 10 de junio de 2011, de proporcionar un mecanismo eficaz, a través del cual, se cumpliera con estándares internacionales de derechos humanos en el derecho nacional, y de implementar plenamente la reforma en los tres órdenes de gobierno. Significaba el reclamo social por la urgencia de reconstruir el tejido social y forjar instituciones en las que la población pudiera confiar. Los ejemplos en

estados como Michoacán, Veracruz, Tamaulipas, Coahuila, Chihuahua y Guerrero debían haber sido suficientes para que el gobierno se asegurase de que todas las fuerzas policiales y de seguridad, e incluso los recientes grupos de autodefensa, fueran obligados a actuar dentro del marco legal sobre el uso de la fuerza y la prohibición de violaciones de derechos humanos. Evocaba las innumerables veces en las que se pugnaba por la publicidad de la prometida base de datos de personas desaparecidas a escala nacional, y por los mecanismos federales y estatales que garantizaran la efectividad en la búsqueda de desaparecidos. Personificaba un sistema de justicia penal caracterizado por detenciones arbitrarias, en el que prevalece la violación del derecho al debido proceso y en el que la independencia del Poder Judicial ha brillado por su ausencia, generando altos grados de impunidad. Por último, evidenciaba los ataques, las amenazas, intimidaciones y ejecuciones de las que han sido víctimas miles de periodistas y defensores de derechos humanos, en la búsqueda por ejercer un legítimo derecho a expresar su opinión y por llevar a otros la verdad.

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

La desaparición de los estudiantes se convirtió, entonces, en el detonante de lo que muchos ya denominarían: la mayor crisis política del gobierno del actual Presidente. La cual comenzaba con la crisis de seguridad en Guerrero, descubriendo los graves niveles de descomposición social que resultan de la mezcla de corrupción y delincuencia organizada; y desembocaba en la crisis de confianza que provocó la revelación de conflictos de interés en la asignación de contratos multimillonarios. Las movilizaciones y la incongruencia oficial La movilización de miles de mexicanos que salieron a las calles cuestionaba la actuación de un gobierno que era incongruente con el discurso oficial. Interpelaba a una administración que, a tan sólo dos años de haber asumido el poder, había fracasado en el compromiso de defender los derechos humanos, porque había demostrado su incapacidad gubernamental para garantizar la condición sine qua non para gozar de los derechos reconocidos en nuestra Constitución, aquello a lo que en sus primeras horas de gobierno denominaría “el bien último y mayor, la vida humana”. Sin embargo, como toda crisis definida por el peligro pero también por la oportunidad, esta ola de acontecimientos por demás adversos para

la sociedad mexicana, debe representar en el presente y en el futuro una llamada urgente y permanente para los mexicanos y para la comunidad internacional, que funge como observadora y garante del cumplimiento de los compromisos que en ese ámbito ha adquirido el Estado mexicano, para exigir la recuperación de un Estado de Derecho que garantice el pleno respeto a los derechos de los seres humanos que habitan hoy en nuestro país. Para estar en posibilidad de lograrlo, es indispensable que exista la disposición de partir de un diagnóstico claro y honesto que permita advertir el sinnúmero de retos que el Estado mexicano habrá de asumir en la importante tarea de proteger los derechos humanos. No obstante, los resultados tan cuestionados de las investigaciones a cargo del Gobierno Federal, las declaraciones a través de las cuales se insiste en que las manifestaciones tienen por objeto desestabilizar, la solicitud del Ejecutivo Federal de no quedar atrapados en la tragedia, las controvertidas acciones anunciadas en materia de seguridad y justicia y la renuente autoevaluación por parte de la actual administración, obligan a advertir que una vez que los derechos humanos se han vuelto retórica en los órganos jurisdiccionales nacionales, es necesario atender a las instancias de los sistemas internacionales de protección de los mismos.

De esta forma, atendiendo al diagnóstico y las recomendaciones que organismos a nivel mundial han hecho respecto de la tarea pendiente del entramado institucional de nuestro país, estaremos en posibilidad de advertir los retos que, con base en estándares internacionales mínimos de respeto y garantía de los derechos humanos, habrá de asumir el Estado mexicano, y el Presidente Enrique Peña Nieto, como un compromiso, cuyo cumplimiento no puede seguir postergando. La norma internacional La Carta de las Naciones Unidas (1945) proclama que uno de los propósitos de las Naciones Unidas es desarrollar y estimular el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos.1 El resultado de esta demanda se concretaría en la promulgación de la Declaración Universal de Derechos Humanos por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 1948, como un primer intento que hicieron todos los Estados de definir, en un único documento, un catálogo completo de los derechos del ser humano. Esta Declaración se concibió como una proclamación de los derechos básicos y las libertades fundamentales, con toda la fuerza moral que entraña un acuerdo universal. Por 1 Office of the High Comissioner for Human Rights, Derechos Civiles y Políticos: El Comité de Derechos Humanos, Folleto informativo No. 15 (Rev. 1), en http://www.ohchr.org/ Documents/Publications/FactSheet15rev.1sp.pdf.

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

eso, su finalidad se describe como un “ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse”.2 A partir de ello, serían muchos los esfuerzos que la comunidad internacional, llevaría a cabo para garantizar el goce y ejercicio de los derechos humanos. Así, actualmente, la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica reconoce al derecho a la vida como un derecho humano fundamental, cuyo goce es un prerrequisito para el disfrute de todos los demás derechos humanos. De no ser respetado, todos los derechos carecen de sentido. En razón del carácter fundamental del derecho a la vida, no son admisibles enfoques restrictivos del mismo. En esencia, el derecho fundamental a la vida comprende no sólo el derecho de todo ser humano de no ser privado de la vida arbitrariamente, sino también el derecho a que no se le impida el acceso a las condiciones que le garanticen una existencia digna. Los Estados tienen la obligación de garantizar la creación de las condiciones que se requieran para que no se produzcan violaciones de ese derecho básico y, en particular, el deber de impedir que sus agentes atenten contra él.3 En este sentido, instancias como la Corte Interamericana de los Derechos Humanos se Ibid. 3 CORIDH. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Sentenciade19 de noviembre de1999. Serie C No. 63 Párr. 144. 2

han pronunciado: “Está más allá de toda duda que el Estado tiene el derecho y el deber de garantizar su propia seguridad. Tampoco puede discutirse que toda sociedad padece por las infracciones a su orden jurídico. Pero, por graves que puedan ser ciertas acciones y por culpables que puedan ser los reos de determinados delitos, no cabe admitir que el poder pueda ejercerse sin límite alguno o que el Estado pueda valerse de cualquier procedimiento para alcanzar sus objetivos, sin sujeción al derecho o a la moral. Ninguna actividad del Estado puede fundarse sobre el desprecio a la dignidad humana”.4 Al respecto, la Asamblea General de las Naciones Unidas, a través de su Resolución 32/130, tuvo a bien establecer que los derechos humanos, sean civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, son reconocidos como un cuerpo interdependiente, inalienable, universal e indivisible, de forma tal, que se concibe el carácter transversal e integral de los derechos humanos, lo que implica que no pueden adoptarse como un campo específico de la actuación estatal, sino que deben estar presentes en todas y cada una de las tareas estatales. En ese sentido, en 1993 se emitió la Declaración y Programa de Acción de Viena como un esfuerzo para concebir me4 CORIDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs Honduras, Sentencia de 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, Párr. 154.

canismos que permitieran eliminar los obstáculos existentes y resolver los problemas que impiden la plena realización de los derechos humanos al nivel interno de los Estados; en dicho documento se recomendó a los Estados elaborar su propia estrategia mediante la realización de planes nacionales de derechos humanos. En los últimos años, el cuerpo de principios, obligaciones y estándares que componen el derecho internacional de los derechos humanos ha fijado con mayor precisión no sólo aquello que el Estado no debe hacer, a fin de evitar violaciones a los derechos humanos, sino también aquello que debe hacer para lograr la plena materialización de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. En este sentido, los derechos humanos no son pensados únicamente como un límite a la opresión y al autoritarismo, sino también como el fundamento, horizonte y criterio de medición que orienta las políticas públicas de los Estados y contribuye al fortalecimiento de las instituciones democráticas. Por ello, de acuerdo con el derecho internacional de los derechos humanos, son obligaciones de los Estados: promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. De esta forma, respetar los

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

derechos humanos significa “que el Estado está obligado a abstenerse de interferir en su disfrute. Entraña la prohibición de ciertos actos de los gobiernos que puedan menoscabar el disfrute de los derechos humanos”. La obligación de proteger exige al Estado prevenir violaciones a estos derechos por parte de terceros. Garantizar significa el deber de adoptar las medidas necesarias que permitan a todas las personas el goce pleno y efectivo de los derechos humanos. La obligación de garantizar requiere que el Estado adopte las medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, legales y de otra índole adecuadas para lograr la plena efectividad de dichos derechos. Incluye también la obligación de prevenir, investigar y sancionar así como de reparar el daño por la violación. Promover. La obligación de cumplir comprende la obligación de facilitar, proporcionar y promover. Se entiende como la obligación del estado para adoptar medidas que incluyan entre otras la formación, educación e información de los derechos humanos que contribuya al empoderamiento de los grupos más vulnerados. Reparar implica la posibilidad de recurso a una autoridad nacional sea judicial, administrativa, legislativa o de otra índole en caso de vulneración de un derecho. Toda persona que afirma que sus derechos

no han sido respetados debe por consiguiente tener la posibilidad de presentar un recurso efectivo ante un órgano nacional competente facultado para proporcionar reparación y para hacer que sus decisiones se apliquen. Cada una de las obligaciones y sus implicaciones requieren que el Estado asuma las medidas necesarias para la plena realización de los derechos humanos. Ello requiere que la consolidación de mecanismos de colaboración y coordinación no sólo sean un compromiso y esfuerzo por parte del Poder Ejecutivo, ya que éstos en forma singular no serían suficientes para asegurar una verdadera política de Estado con enfoque de derechos humanos, sino que se requiere sumar los esfuerzos y estrategias del Legislativo y del Judicial en cada orden de gobierno, así como los de los organismos públicos autónomos y de las organizaciones de la sociedad civil y la academia. Entre estos mecanismos y estrategias para la realización de los derechos humanos se encuentran las siguientes: Armonización legislativa para el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos. Esto conlleva a una profunda transformación en el andamiaje normativo y en las estructuras operativas que rigen las relaciones entre el Estado y las personas, para lo

cual, la corresponsabilidad y cooperación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, tanto en el ámbito federal como en el local, es fundamental a fin de crear un marco legal que, más allá de transcribir los tratados internacionales, redefina la relación de los poderes del Estado y las personas a partir del reconocimiento de los derechos humanos de los que éstas son titulares y de las obligaciones que surgen para el Estado. Ello abrirá la puerta a un régimen más amplio de protección de los derechos humanos. Generación de políticas públicas con enfoque de derechos humanos. Se trata de diseñar, presupuestar, implementar, dar seguimiento y evaluar, por parte del gobierno y con participación de organizaciones de la sociedad civil y la academia, políticas públicas, programas, medidas y acciones con enfoque de derechos humanos, tomando como punto de partida las obligaciones internacionales de los Estados en materia de derechos humanos. Las políticas públicas con enfoque de derechos humanos pueden necesitar, para su efectividad y eficacia, de la adecuación del entramado y el funcionamiento institucionales, así como generar programas, medidas y acciones concertadas y coherentes, a través de espacios y mecanismos de interlocución y coordinación permanentes entre los diferentes poderes y órdenes de

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

gobierno. Para la plena realización de los derechos humanos mediante las políticas públicas, los poderes Ejecutivo y Legislativo deben asignar el máximo de recursos disponibles, incluso recurriendo a la cooperación internacional. Mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad. Crear y/o fortalecer los mecanismos judiciales, administrativos y no jurisdiccionales de defensa y garantía de los derechos humanos para su cumplimiento y en contra de su posible violación. En el cumplimiento de los derechos humanos adquiere centralidad la posibilidad intrínseca de dirigir un reclamo ante una autoridad independiente del obligado –habitualmente se trata de un juez o jueza– para que haga cumplir la obligación o imponga sanciones y establezca la reparación por el incumplimiento. Promoción de una cultura de respeto y defensa de los derechos humanos. Para garantizar y consolidar una cultura de respeto a los derechos humanos es indispensable capacitar y profesionalizar a las y los servidores de las diferentes instituciones públicas (Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como organismos públicos autónomos) para que conozcan las obligaciones nacionales e internaciones del Estado con respecto al reconocimiento y protección de los derechos humanos. Se requiere, también, el establecimiento de conteni-

dos especializados en materia de derechos humanos en los planes y programas de educación formal y no formal y el uso de los medios masivos de comunicación y las nuevas tecnologías de información que crecientemente llegan a más sectores de la población.5 Órganos internacionales para la vigilancia de la protección de los derechos humanos. Respecto de los tratados básicos de las Naciones Unidas, existen órganos de expertos, conocidos como órganos de vigilancia, cuya finalidad consiste en supervisar el cumplimiento por los Estados Parte de sus obligaciones respectivas en relación con los tratados suscritos en el marco de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos. El único procedimiento obligatorio respecto de cada uno de los tratados en materia de derechos humanos, consiste en la presentación de informes por parte de los Estados. Los gobiernos tienen la obligación de presentar a cada uno de los órganos de vigilancia de los tratados un informe inicial, seguido por informes periódicos, e informes de emergencia o de otra índole que les solicite el órgano correspondiente. El objeto de dichos informes consiste en proporcionar información respecto de todas las 5 Antecedentes, marco conceptual, objetivo y estrategias transversales del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, Disponible en http://directorio.cdhdf.org. mx/informes/2009/programa/1_antecedentes_marcoconceptual.pdf.

medidas adoptadas por el Estado para dar efecto a los derechos previstos en el tratado, los progresos realizados en el disfrute de esos derechos, la información empírica pertinente, incluidos datos estadísticos; así como todo problema o dificultad que afecte a la aplicación interna del instrumento internacional.6 La norma general, respecto de dichos informes, consiste en que la redacción recaiga sobre los gobiernos de los Estados. No obstante, con la finalidad de garantizar la integridad y la objetividad de la información, se promueve la participación de otras instituciones del país como, legisladores, comisiones nacionales de derechos humanos, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil del país que ha de rendir el informe. Los órganos creados en virtud de los tratados analizan los informes presentados por los Estados y los debaten en sesiones públicas en presencia de representantes de los Estados. Aunque los Comités se proponen mantener un diálogo constructivo con los gobiernos, cabe la posibilidad de que los representantes de los Estados tengan que hacer frente a preguntas y observaciones sumamente críticas formuladas por miembros del Comité. Al final del examen de cada informe, los órganos creados en 6 Derechos Humanos: Manual Para Parlamentarios, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Unión Interparlamentaria, No. 8, 2005.

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

virtud de los tratados formulan observaciones finales y recomendaciones, que son publicadas al terminar el periodo de sesiones y se publican en los informes anuales de los distintos órganos, esperando sean atendidas por los Estados objeto de la examinación.7 Los resultados El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento que tiene como finalidad precisar los objetivos nacionales, la estrategia y las prioridades del desarrollo integral y sustentable del país. Contiene las previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinando los instrumentos y responsables de su ejecución, así como los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional, indicando los programas que deben ser elaborados, cuyo contenido se regirá conforme al mismo Plan. Conforme a ello, fue aprobado el Programa Nacional de Derechos Humanos 2014-2018, el cual establece las políticas a implementar para garantizar el respeto y protección de los derechos humanos, siendo de observancia obligatoria para la Secretaría de Gobernación y las entidades paraestatales coordinadas por la misma, las demás dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. El programa publicado desde el 30 de abril en el Diario Oficial de la Federación contempla diversos indicadores 7

Ibid.

para medir el avance respecto seis objetivos generales: 1) Implementación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, 2) Prevención de abusos contra la ciudadanía, 3) Garantizar el ejercicio de derechos, 4) Fortalecimiento de la protección de esos mismos derechos, 5) Articulación de los sectores involucrados en esta materia y 6) Sistematización de la información. Para medir el avance de estos rubros, el gobierno federal estableció diversos indicadores. Se considera apropiado contrastar algunos de ellos con las conclusiones emitidas por organismos internacionales, a efecto de identificar el diagnóstico que organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales han advertido sobre la protección de los derechos humanos en nuestro país. El primer indicador establecido en el Programa Nacional de Derechos Humanos 20142018, aprobado por la actual administración, se relaciona con la capacitación de funcionarios públicos en materia de derechos humanos. Al respecto, el programa planteó la búsqueda de una mejor apropiación de los contenidos, proyectando que para 2018 el total de los servidores públicos que se hayan capacitado logren un nivel de conocimiento medio y alto sobre los contenidos y alcances de la reforma constitucional, tanto en la parte teórica como en su aplicación práctica.

La segunda meta es que todas las dependencias federales lleguen al final de la actual administración con sus normas ajustadas a la reforma constitucional en derechos humanos. Según el programa, hasta ahora ninguna institución ha cumplido con esta tarea, por lo que se partirá de cero y se buscará que el avance sea gradual: 15% en 2014, 30% en 2015, 50% en 2016, 70% en 2017 y 100% en 2018.8 El tercer indicador es referente a la capacidad de autoridades federales y locales para resolver pacíficamente los conflictos sociales, como los que se derivan de demandas laborales o educativas que plantean grupos de ciudadanos. En cuarto lugar, las autoridades federales medirán el porcentaje de procedimientos de sanción contra funcionarios, derivados de recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Este indicador pretende que para 2018, 60% de las recomendaciones de la CNDH deriven en sanciones a servidores públicos. La quinta meta es que el país mejore su posición en el Índice de Integridad Física, elaborado por la organización CIRI Human Rights Project con base en las condiciones de cada país para evitar torturas, ejecuciones extrajudiciales, 8 “11 metas en derechos humanos que Peña Nieto fijó para su mandato”, en CNN México, en http://mexico.cnn.com/ nacional/2014/06/25/11-metas-en-derechos-humanosque-pena-nieto-fijo-para-su-mandato, [25 de junio de 2014]

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

desapariciones y encarcelamientos por razones políticas. El sexto indicador medirá el avance del retiro de reservas del gobierno federal a tratados internacionales en materia de derechos humanos. La séptima meta es que baje el número de recomendaciones de la CNDH a instituciones del gobierno federal. El octavo indicador medirá la eficacia del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, a cargo de la Secretaría de Gobernación (Segob). Como novena meta, se fijó que las 32 entidades del país realicen diagnósticos sobre la situación de los derechos humanos en sus territorios. El décimo indicador implicará realizar encuestas sobre el mecanismo de evaluación y seguimiento del propio programa. Para ello se establecerán cuatro escalas: muy poco efectivo, poco efectivo, efectivo y muy efectivo. El último indicador plantea que para 2018 se cuente con un 60% de avance en la conformación de sistemas de información sobre la situación de los derechos humanos en el país. No obstante, organismos internacionales y organismos no gubernamentales a nivel internacional, han señalado que la actual administración y en lo que corresponde al Poder Legislativo no han implementa-

do la reforma ni sus leyes secundarias, ni han enviado un mensaje claro que indique que los estándares internacionales de derechos humanos se aplicarán en la práctica. Por ello, la recomendación ha ido en el sentido de afirmar la necesidad de que el gobierno establezca una agenda legislativa, en consulta con la sociedad civil, para incorporar plenamente la reforma constitucional en materia de derechos humanos en la legislación interna en los tres órdenes de gobierno. Del mismo modo, el diagnóstico a nivel internacional ha concluido que la administración del Presidente Enrique Peña Nieto ha logrado pocos avances en la aplicación de la justicia en materia de asesinatos, desapariciones forzadas y tortura perpetrados por elementos del Ejército y la Policía en el marco de acciones contra la delincuencia organizada. En este sentido, las recomendaciones emitidas han ido en el sentido de determinar que el Estado parte debería investigar de manera efectiva a todos los agentes u órganos estatales que pudieran haber estado involucrados, así como a agotar todas las líneas de investigación. De la misma forma, se ha advertido la necesidad de garantizar la efectiva coordinación y cooperación entre todos los órganos encargados de la investigación y asegurar que

cuenten con las estructuras y los recursos técnicos, periciales, financieros y de personal adecuados a fin de que puedan desempeñar sus funciones con celeridad y de manera eficaz, así como tomar las medidas necesarias para garantizar que las fuerzas del orden o de seguridad, sean civiles o militares, cuyos miembros se encuentren bajo sospecha de haber cometido una desaparición forzada no participen en la investigación. Se ha señalado que el gobierno debe asegurarse de que todas las fuerzas policiales y de seguridad, así como grupos de autodefensa, respeten las normas internacionales de derechos humanos sobre el uso de la fuerza y la prohibición de otras violaciones de derechos humanos. En materia de los derechos de los periodistas, se ha considerado deficiente el esclarecimiento de delitos contra estos, en virtud de que las autoridades generalmente no logran investigar de forma adecuada las agresiones, incluyendo asesinatos, contra los mismos y muchas veces descartan de manera prematura que los delitos estén vinculados con su profesión. Es indispensable que se adopte un enfoque integral para la protección de personas defensoras de derechos humanos y periodistas que tome en cuenta las dimensiones de género, identidad cultural y otras relacionadas con el trabajo que realizan.

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

Conclusiones El Presidente Enrique Peña Nieto inició su mandato con el firme compromiso de garantizar la protección de los derechos humanos de quienes se encuentren en el territorio nacional. Delineó cinco metas nacionales, una de las cuales estaría enfocada a lograr un México en Paz en el que tanto las fuerzas de seguridad, las instancias que participan en el Sistema de Justicia, y el resto de las autoridades ajustarían su actuar a la garantía de los derechos humanos. Tras dos años en el ejercicio del poder, existe una deuda frente a la ciudadanía con respecto a esa responsabilidad. El derecho a la vida, pilar de los derechos humanos, que el Titular del Ejecutivo Federal se comprometió a salvaguardar, se ha visto vulnerado por las incontables violaciones a las garantías individuales. El caso Ayotzinapa y los hechos sucedidos en Tlatlaya han sido la gota de agua que ha derramado el vaso de indolencia, indiferencia, impunidad en que la realidad de violaciones a los derechos humanos parecía diluirse en el discurso oficial de la administración actual. A pesar de los programas anunciados, los indicadores con base en los cuales se comprometían a entregar mejores resultados, el aumento considerable de desapariciones forzadas, el alto grado de impunidad en nuestro país, un sistema

de justicia penal ineficaz, los ataques a periodistas y defensores de derechos humanos, y la todavía pendiente implementación de la reforma constitucional de 2011 indican la ausencia de compromisos públicos y acciones decisivas en materia de derechos humanos. La comunidad internacional ha advertido, a través de múltiples informes, recomendaciones y exámenes de evaluación y seguimiento en el marco de los sistemas internacionales de protección de los derechos humanos, que el país vive una grave crisis en la materia. No obstante, el gobierno mexicano no parece estar dispuesto a reconocer la gravedad de la crisis, dado que su posición en relación con las recomendaciones que han emitido diversos organismos a nivel internacional indica que existe poca disposición a la crítica respecto a una ausencia de estrategias para garantizar la protección de los derechos humanos. A pesar de los acontecimientos que han movilizado a gran parte de la población, el discurso oficial sigue contrastando con la realidad. Lo más paradójico del asunto es que a prácticamente cuatro años de la entrada en vigor de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, aún existe un gran reto para lograr que el texto del marco jurídico sea equivalente al estado actual de las cosas en nuestro país.

Por ello, hoy el gran reto de la administración del Presidente Enrique Peña Nieto será reconocer que existe una grave crisis en la materia que debe atender. De lo contrario, todas las reformas estructurales que hoy parecen ser el único resultado favorable de sus dos años de gobierno no tendrán impacto alguno en beneficio de la sociedad. Es decir, la exigencia de la sociedad a quien hoy está al frente de nuestro país es no caer en la tragedia de una crisis respecto de la cual no se quiere luchar por superar.

Bibliografía • “11 metas en derechos humanos que Peña Nieto fijó para su mandato”, en CNN México, en http://mexico.cnn.com/ nacional/2014/06/25/11-metas-en-derechos-humanosque-pena-nieto-fijo-para-sumandato, [25 de junio de 2014] • “Bases para la construcción de una verdadera política de Estado de derechos humanos en México”, en http:// w w w. k a s . d e / w f / d o c / kas_23686-1522-4-30. pdf?110823000613 [2010]

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

• Alcántara, Liliana, “México recibe 180 recomendaciones por violación a DH”, en El Universal, en http://www.eluniversal.com.mx/nacion-mexico/2013/mexico-recibe-180-recomendaciones-porviolacion-a-dh-960292.html, [23 de octubre de 2013] • Amnistía internacional, Los retos de México en materia de Derechos Humanos, Memorándum de Amnistía internacional para el Presidente Enrique Peña Nieto. • Barrera Rodríguez, Jaime, “Lo que Ayotzinapa se llevó, nos dejó y nos traerá”, en Milenio, en http://www.milenio.com/firmas/jaime_barrera_rodriguez/Ayotzinapa-llevo-dejo-traera_18_454334604.html, [23 de enero de 2015] • BBC Mundo, “Las crisis que acabaron con la euforia del “Momento Mexicano””, en Animal Político, en http://www.animalpolitico.com/2015/01/las-crisis-que-acabaron-con-la-euforia-del-momento-mexicano/, [6 de enero de 2015] • Carbonell, Miguel, (2011) La Reforma Constitucional de Derechos Humanos: Un nuevo paradigma, Universidad Nacional Autónoma de México. • Discurso íntegro del Presidente Peña Nieto a la Nación, en Excélsior Especiales, en http://www. excelsior.com.mx/2012/12/01/nacional/872692, [1 de diciembre de 2012] • Ferrajoli, Luigi (2006) “Iuspositivismo crítico y democracia constitucional”, en Epistemología Jurídica y Garantismo, Distribuciones Fontamara. • Huertas Díaz, Omar, El Derecho a la vida desde la perspectiva del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/juicio/cont/2/cnt/cnt6.pdf • Informe Anual sobre Derechos Humanos 2015, Human Rights Watch, [29 de enero de 2015] • Loayza Tamayo, Carolina, “[SIDH] Sobre la importancia del Sistema Interamericano”, en http:// www.asuntosdelsur.org/blog/2012/11/09/sidh-sobre-la-importancia-del-sistema-interamericano/, [noviembre de 2012] • México, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación, 5 de febrero de 1917, en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_07jul14.pdf. • México, Ley de Planeación, Diario Oficial de la Federación, Diario Oficial de la Federación, 5 de enero de 1983, en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf. • México, Primer Informe de Gobierno 2012 – 2013, septiembre 2013. • México, Programa Nacional de Derechos Humanos 2014 – 2018, Diario Oficial de la Federación, 30 de abril de 2014, en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343071&fecha=30/04/2014 • Observaciones finales sobre el informe presentado por México en virtud del artículo 29, párrafo 1, de la Convención, Comité contra la Desaparición Forzada. • Orozco Enríquez, José de Jesús, “Los derechos humanos y el nuevo articulo 1° constitucional”, Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, México, Año V, No. 28, Julio – Diciembre de 2011, pp. 85 – 98 • Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018, Gobierno Federal, Diario Oficial de la Federación, 20 de mayo de 2013, en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5299465&fec ha=20/05/2013. • Rea, Daniela, “México acepta rezagos en derechos humanos ante ONU, responderá hasta marzo”, en CNN México, en http://mexico.cnn.com/nacional/2013/10/25/mexico-acepta-rezagosen-derechos-humanos-ante-onu-respondera-hasta-marzo, [23 de octubre de 2013] 70

R ESEÑA La ruta de la persistencia: 75 años del Partido Acción Nacional

María Elena de la Rosa Vázquez 75 años del Partido Acción Nacional VVAA Fundación Rafael Preciado Hernández, 2014

Un recorrido por los festejos del Partido Acción Nacional, desde su primer año de fundación hasta el más reciente, celebrado el pasado septiembre de 2014, es la columna vertebral de la edición 75 años del Partido Acción Nacional, publicado por la Fundación Rafael Preciado Hernández. Este festejo, el de los tres cuartos de siglo, fue particularmente significativo, porque “no todas las efemérides son iguales” y porque la memoria colectiva llevo a revisar y revivir los aniversarios anteriores, el primero por supuesto, que ya tenía un valor testimonial al haber sembrado las bases estructurales de Acción Nacional. Como lo describiera el director general de la Fundación, Juan Molinar Horcasitas, en el prólogo de este texto: “La tenacidad de la primera hora, el talante y el empeño vertido entre sus cuadros durante años de sequía electoral y franco abuso por parte del poder, la insistencia de postular candidatos… también vivían con la

certeza de que ese esfuerzo era parte de un proceso gradual y sistémico de ir construyendo una oposición responsable y persistente”. Así se llegó también al festejo por el V Aniversario de Acción Nacional, en el año 1944 cuando aún Europa estaba por definir el desenlace de la Segunda Guerra Mundial. En una intervención del presidente fundador del Partido, Manuel Gómez Morin,1 destacó que la fundación de instituto político no fue una aventura sino un destino: “No fue arrebato de pasión ni interés transitorio; fue precisión de deber y certidumbre de un estilo de vida”. El panismo entonces se constituyó en un movimiento ciudadano que empezó a cimbrar al sistema político mexicano: lo primero que sacudió fueron las almas del electorado, lo “suficiente para dar el triunfo a los primeros y auténticos candidatos de oposición y para exhibir, en forma indudable, la 1 Texto del informe de Manuel Gómez Morin, ante la 5ª Asamblea del Partido.

falsía del régimen”.2 Así festejaban los miembros de Acción Nacional el X Aniversario. Cuando los años se hicieron décadas A 20 años de conformado el Partido, ya sus simpatizantes sumaban miles en todas las latitudes del país, en lo que Rafael Preciado Hernández3 consideraba era una adhesión no sólo necesaria sino una exigencia inaplazable del pueblo mexicano con el mensaje político de Acción Nacional. Este mensaje político es “esencial y sinceramente democrático”, desprovisto de promesas y de la imagen de un caudillo. “Es una invitación y también una exigencia, dirigida a todos los mexicanos de buena voluntad para que libremente, responsablemente, nos pongamos a construir la patria que todo hombre bien nacido desea para sus hijos”, exhortaba Preciado Hernández en un artículo publicado en el órgano informativo del 2 3

La Nación, núm. 414, 19 de septiembre de 1949. La Nación, núm. 937, 27 de septiembre de 1959.

R ESEÑA Partido, revista La Nación en 1959. Para el XL Aniversario de Acción Nacional, Abel Vicencio Tovar, entre otros destacados panistas, publicó un extenso documento en el que habló de los alcances y el futuro del Partido, ideas que hasta el día de hoy el panismo enarbola: “El PAN del futuro deberá tener en cuenta que el pueblo de México no solamente merece sino que exige, y cada vez son mayor fuerza, consistencia y congruencia vital en el mensaje y eficacia de realización. Estas son también exigencias par la vida interna del Partido. “Por estas razones deberemos multiplicar nuestros esfuerzos para mejorar y perfeccionar nuestra cultura política y partidista. Se requiere cada vez en mayor número y de mejor calidad, dirigentes que lo sean no solamente por el puesto formal que ocupan, sino por su capacidad de iluminar los problemas con su inteligencia…”

Primer cincuentenario En 1989, cuando el PAN ya sumaba sus primeros 50 años de fundación y se había cosechado la primera gubernatura con Ernesto Ruffo Appel, los festejos se hicieron más notorios, concentraron a cada vez más militantes. El escenario de éste fue el Auditorio Nacional4, en días previos se había realizado una verbena nocturna en el Ángel de la Independencia y una 4

El 17 de septiembre de 1989.

sesión pública del Gabinete Alternativo. Las actividades por el L Aniversario concluyeron con el magno evento en el Auditorio Nacional en el que se escuchó la voz del entonces presidente de Acción Nacional, Luis H. Álvarez; el gobernador electo de Baja California, Ernesto Ruffo Appel; el presidente del CDE de Jalisco, Gabriel Jiménez Remus, y Carlos Castillo Peraza, director de la revista Palabra. Sin duda, el discurso que marcó este aniversario, por su fuerza y emotividad, fue el del primer gobernador panista, Ernesto Ruffo: “Un gobernador y un gobierno de extracción panista no puede repetir en el poder lo que han combatido desde la oposición por tantos años… Será un gobierno que estimule, aliente y encauce la participación más amplia, sin consideraciones partidistas, facciosas, ideológicas o religiosas”. Hacia el siglo XXI Para llegar a la sexta década de Acción Nacional, el Partido definió nuevos derroteros, una vez conquistadas gubernaturas, presidencias municipales y una cada vez mayor representación en los congresos locales y en el Congreso de la Unión; en el ánimo panista se fijaba la idea de conquistar el voto ciudadano para llegar a la Presidencia de la República, y así fue en el año 2000, cuando el Partido ya había cumplido 60

años en septiembre de 1999. Ya en el discurso de Luis Felipe Bravo Mena por el LX Aniversario, en su calidad de dirigente nacional, se avizoraba la transición: “A 60 años de distancia nos embarcamos hacia rumbos nuevos y derroteros políticos inéditos, conscientes de los riesgos de la travesía…”. Se refirió a la mofa de políticos priistas que llamaban a los panistas “místicos del voto” y sentenció: “El hecho es, después de 60 años y al final de siglo, que aquí estamos. Y con nosotros millones de mexicanos que igualmente exigen el vPara el 2009, Acción Nacional cumplía 70 años habiendo ganado por segunda ocasión la Presidencia de la República en 2006. Un hecho que no sólo se festejó, sino que llamó a un ejercicio de reflexión y autocrítica.5 El pasado septiembre de 2014 se añadiría al calendario conmemorativo un lustro más, motivo por el cual se preparó la edición 75 años del Partido Acción Nacional, una retrospectiva de los momentos más significativos de este instituto político, a través de sus festejos y conmemoraciones, de sus encendidos y reflexivos discursos. Este texto obligado para simpatizantes, militantes y estudiosos de Acción Nacional está a la venta en las instalaciones de la Fundación Rafael Preciado Hernández (http:// frph.org.mx/fundacion/). 5

Editorial revista La Nación, núm. 2329, octubre de 2009.

INDICADORES Los programas sociales en México: el Inventario de CONEVAL, 2014-2015 (primera parte: los programas federales)

Salomón Guzmán Rodríguez

Es claro que desde inicios del primer semestre del año 2013, el país viene experimentando una crisis presupuestaria: los ingresos caen y los gastos son cada vez mayores; a su vez, la desigualdad del ingreso entre la población es cada vez más amplia. En ese sentido, es importante conocer a profundidad, como primer paso para una propuesta de reforma presupuestaria, los programas sociales de la presente administración federal, que en teoría son los que tienen impacto en la desigualdad del ingreso; de ahí que en esta sección de indicadores se realizará una revisión del inventario de los programas sociales del CONEVAL . Es importante mencionar, de acuerdo al CONEVAL,1 que el inventario de programas y acciones sociales de desarrollo social, el cual fue creado como consecuencia de la complejidad para evaluar la política pública, es una “herramienta que integra y sistematiza información relevante de los programas y acciones de desarrollo social de los gobiernos federal, estatal y municipal. Los programas y acciones que lo integran están organizados con base en los derechos sociales y la dimensión de bienestar económico establecidos en la Ley General de Desa1 http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/inventario_nacional_de_programas_y_acciones_sociales.aspx

rrollo Social”. Por otra parte, según el CONEVAL, los programas y acciones tienen como finalidad aumentar y solucionar problemas relacionados al bienestar social de la población mexicana, por lo que el presupuesto asignado a cada uno de ellos es distinto desde un punto de vista monetario y de coyuntura económica. De acuerdo al inventario de los programas sociales, existe una delimitación de los programas y acciones federales, por ejemplo: en los programas y acciones, la modalidad S son programas presupuestarios que cuentan con reglas de operación y la modalidad U son aquellos no tienen reglas de operación pero que se consideran programas con subsidios. Por su parte, existen programas presupuestarios de modalidad E que son aquellos de prestación de servicios y B los de provisión de bienes públicos. También existe la clasificación de Federales los cuales son de responsabilidad de las dependencias de la administración pública y en forma complementaria los de Desarrollo Social. En conclusión, los programas con clasificación U, E y B pertenecen a los ramos administrativos, ramos generales, como es el 19, y Entidades no coordinadas, como es el IMSS y el ISSSTE, además, según información de la CONEVAL, no tienen reglas de operación.

INDICADORES

Gráfico 1 Número de programas, acciones federales y presupuesto real

$779 $617

$626

$681

$554

$535

89$93 78$91

2004

104$146 188$146

2005

2006

2007

246

2008

Programas y Acciones Federales

272

2009

273

2010

$764

$694

278

2011

264

2012

2013

233

2014

235

2015

Presupuesto original real a precios 2010 (MMP)

Fuente: CONEVAL

Como puede observarse en el Gráfico 1 la relación entre número de programas y acciones federales de desarrollo social frente al monto de presupuesto original real a precios de 2010 presentan cierta incongruencia. Por ejemplo, en 2008 se tenían 246 programas sociales y su presupuesto real fue de 535 mil millones de pesos, mientras que en 2015 hay 235 programas y su presupuesto original total es de 764 mil millones de pesos, en términos reales. Es decir, en 2015 hay 19 programas menos que en 2008 pero con un presupuesto superior en 229 mil millones de pesos. Cabe señalar, el monto del presupuesto de los 235 programas y acciones federales en 2015 representa 19.3% del presupuesto de egresos de la federación de este año. Por otra parte, en 2013 disminuye tanto el número de programas sociales como el monto del presupuesto; sin embargo, para el año de 2015 hay una disminución de 29 programas y acciones sociales y el presupuesto aumenta 209 mil millones de pesos, respecto al año de 2013. Esta situación es muy distinta a la observada bajo los gobiernos panistas, puesto que de 2008 a 2012, el incremento de programas sociales fue de 28 y el monto del presupuesto fue superior en 159 mil millones de pesos. En 2015 se reagruparon 4 programas que ya

existían en 2014, los cuales son Programa de Apoyo para la Productividad de la Mujer Emprendedora (SAGARPA), Programa para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios (SAGARPA), Programa de Empleo Temporal, (SCT) Programa de Empleo Temporal (SEMARNAT) mientras que sólo se creo un programa completamente nuevo: Pueblos Mágicos y Destinos Prioritarios (TURISMO) con presupuesto cercano a los 500 millones de pesos.

Gráfico 2 Número de programas con y sin reglas de operación 160 140 120 100 80 60 40 20 0

142 91

143 92

2014

2015

Programas con reglas de operación Programas sin reglas de operación Fuente: elaboración propia con datos del CONEVAL

INDICADORES

Gráfico 3 Presupuesto monetario de los programas con y sin reglas de operación $700 $600 $500 $400 $300 $200 $100 $-

$603

$574 $331

$304

2014

2015

Programas con reglas de operación Programas sin reglas de operación Fuente: elaboración propia con datos del CONEVAL

En la Gráfica 2 y 3 , se observa que el mayor número de programas y acciones federales se concentra en aquellos cuya característica especial es que no poseen reglas de operación, tanto en 2014 como en 2015. Por su parte, el monto del presupuesto de estos programas es casi el doble de aquellos con reglas de operación. En este mismo sentido, los programas sin reglas de operación representan el 13 por ciento y los que tienen reglas de operación apenas el 6 por ciento del presupuesto de egresos de la federación de 2015. Es aquí donde podría plantearse sobre la mesa de discusión que a menor reglas de operación menor el impacto de los programas y acciones federales en el desarrollo social, puesto que las reglas son fundamentales para la evaluación consistente de estos programas. Es por eso la necesidad de esta revisión estadística con el fin de ir planteando soluciones al presupuesto de egresos de la federación en un futuro cercano.

Tabla 1 Programas y acciones federales y presupuesto por institución Orden

Institución

2014 Programas y Acciones

2015 Programas y Acciones

2015 Incremento

2014 Presupuesto Original

2015 Presupuesto Original

2015 Incremento

SEP

$244

$257

IMSS

$180

$195

SALUD

$113

$117

SEDESOL

$143

$11

SAGARPA

$74

$83

ISSSTE

$45

SEMARNAT

$27

$29

CONACYT

$26

$28

-1

$15

$14

SHCP

$12

$13

SEDATU

-2

$23

$11

STPS

SECTUR

SCT

Total

233

235

$905

$907

Fuente: elaboración propia con datos del CONEVAL

INDICADORES

Por otra parte, la SEP es la institución que tiene el mayor número de programas sociales sin reglas de operación, con un total de 33 en el año 2015. Seguido por la SEMARNAT con 25, el ISSSTE con 22, es decir todos sus programas no tienen reglas de operación y en cuarto lugar se ubica SALUD con un total de 14. Todo lo anterior deja entre ver, el grave problema de las finanzas públicas que enfrenta con los principales programas de desarrollo del país, es decir, todo los programas se concentran en la SEP, al igual que su presupuesto y lo más grave es que la mayoría de los programas que maneja son sin reglas de operación.

En la Tabla 1 se registra que la Institución que maneja mas programas sociales es la SEP con un total de 47, tanto en 2014 como en 2015. De igual manera, esta institución en el año de 2015 se le asignó un presupuesto cercano a los 258 mil millones de pesos, 5.2 por ciento más que en 2014, sin que aumentara el número de programas sociales para el desarrollo social, este presupuesto representa una tercera parte de los 907 mil millones de pesos. Cabe señalar, sólo en el presupuesto de la SEP, el IMSS, SALUD y SEDESOL, se concentra el 75 por ciento del presupuesto social.

Tabla 2 Número de programas y acciones federales con y sin reglas de operación por institución Institución

2014 Con Reglas de Operación

2014 Sin Reglas de Operación

2015 Con Reglas de Operación

2015 Sin Reglas de Operación

SEP

SEMARNAT

ISSSTE

SALUD

SAGARPA

IMSS

CONACYT

STPS

SEDAUT

SEDESOL

SHCP

SECTUR

SCT

Total

235

143

Fuente: elaboración propia con datos del CONEVAL