Bien Común 253 by Fundación Rafael Preciado Hernández

ÍNDICE Editorial

COLABORADORES • Mónica Acosta. Licenciada en Historia por la Universidad Nacional Autónoma de México. Maestra en Estudios del Sureste de Asia por el Colegio de México y Doctorante en al Universidad Iberoamericana. Dedicada a estudios sobre misionología jesuita. • Javier Brown César. Maestro en Administración Pública y Política Pública con mención honorífica de excelencia por la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Fue Director del CEDISPAN de 1992 a 1997. • Roberto Carlos Estrada Martínez. Politólogo por el Instituto Tecnológico Autónomo de México, y maestrante en Políticas Públicas por esta misma institución. En 2002 fundó la Agrupación Política Nacional, Conciencia Política, APN. Ha sido regidor en el Ayuntamiento de Benito Juárez, Quintana Roo. Ha escrito para revistas de circulación nacional como La Nación, Bien Común y Central Municipal. Actualmente es asesor en la Fundación Rafael Preciado Hernández. • Nicole Elizondo. Cientista Política por la Universidad Alberto Hurtado. Estudiante Magíster en Gestión y Políticas Públicas por la Universidad de Chile. Investigadora del Centro de Estudios del Desarrollo CED. • Salomón Guzmán Rodríguez. Doctor en Economía Aplicada por la Universidad Nacional Autónoma de México. Asesor e investigador en la Fundación Rafael Preciado Hernández. • Kalyope Rodríguez Magiras. Odontóloga y Maestra en Administración de Hospitales y Salud Pública por la Universidad Autónoma de Coahuila. Participante en eventos internacionales de jóvenes políticos en China, Nueva York y recientemente en Chile. En el Partido Acción Nacional se formó en Acción Juvenil y ha sido miembro SNAJ y Pre-Candidata a Diputada Local en Coahuila. Es Consejera Estatal e Integrante de la Comisión Permanente del PAN en Coahuila. Actualmente se desempeña como asesora en la LXIII Legislatura (2015 – 2018) en el GPPAN del Senado y de la Cámara de Diputados. • Eduardo Saffirio Suárez. Abogado por la Universidad de Chile. Magíster en Ciencia Política en la Universidad Católica de Chile, con estudios de doctorado en Filosofía, en la Universidad de Chile. Es Investigador del Centro de Estudios del Desarrollo, CED y Académico de Universidades Nacionales.

Centrales Las candidaturas independientes en México Roberto Carlos Estrada

El mito de las candidaturas independientes Javier Brown César

Prospectiva de las candidaturas independientes –o de los políticos sin partido– en México Kalyope Rodríguez Magiras

Reflexión en torno a… Partidos políticos: reformar para institucionalizar Eduardo Saffirio Suárez

Partidos políticos: oportunidad de rehacer su vínculo con la ciudadanía Nicole Elizondo

Papeles de investigación Renovación 74. Una solución para la crisis ideológica panista Mónica Acosta

Indicadores El presupuesto público por funciones: comparativo de 2012 con 2016 Salomón Guzmán Rodríguez

año XXII

número 253

Presidente Ricardo Anaya Cortés

Secretario General Damián Zepeda Vidales

abril 2016

Director editorial Carlos Castillo López

Coordinador Jonathan Sánchez López Aguado

Tesorero Nacional Edgar Mohar Kuri Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.

Presidente Ricardo Anaya Cortés

Dibujos de interiores Retorno Tassier / Gonzalo Tassier

Encargado de despacho Fernando Rodríguez Doval

Directora de Administración y Finanzas María Belén del Carmen Montaño Salcido

Corrección, diseño y formación Retorno Tassier / Silvia Monroy Vázquez

Director Editorial y de Cooperación Institucional Carlos Castillo López

La Fundación Rafael Preciado Hernández es una institución académica que tiene como principal objetivo la generación de ideas útiles que coadyuven a resolver los problemas de la sociedad mexicana en los ámbitos económico, político y sociocultural.

Objetivos:

Apoyar la capacitación social, política y económica de personas interesadas en estos temas. Elaborar, editar y publicar, directa o indirectamente, boletines, revistas, memorias, apuntes, libros, videos y similares. Fomentar y financiar actividades de investigación social, política y económica dentro del país.

Actividades:

Establecer relaciones y colaborar con otras instituciones similares del país y del extranjero. Organizar, promover, estimular, patrocinar, dirigir y, en general, llevar a cabo directa o indirectamente cursos, seminarios, conferencias, reuniones de estudio, foros, mesas redondas, congresos y toda clase de

actividades relacionadas con la política, los asuntos sociales y la economía.

Bien Común es editada por el Partido

Acción Nacional en colaboración con la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. El tiraje es de 1500 ejemplares.

La revista Bien Común es el principal órgano que la Fundación Rafael Preciado Hernández utiliza para dar a conocer públicamente los avances de los proyectos de sus investigadores. Al mismo tiempo que refrenda con este medio su compromiso con una cultura plural y democrática, abre espacio a otros analistas interesados en expresar sus puntos de vista sobre tópicos de actualidad para la sociedad mexicana. Los puntos de vista externados por nuestros colaboradores no necesariamente reflejan la posición académica de la Fundación. Los anuncios que aparecen en esta revista son resultado de convenios de intercambio no lucrativos establecidos con los interesados. Publicación indizada en CLASE.

Certificado de licitud de título: 9152. Certificado de licitud de contenido: 6405. Reserva: 04–2004–081711193000–102 ISSN 1870–0438 Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación por cualquier medio sin la autorización del editor, excepto para uso académico, con la cita completa de la fuente. No se devuelven originales.

Impreso en: Editores e Impresores FOC, S. A. de C. V. Los Reyes núm. 26, Col. Jardines de Churubusco, México, D. F. Tel.: 56 33 28 72 Correspondencia:

Revista Bien Común Ángel Urraza 812, colonia Del Valle,

03100, México, D.F. Tel / Fax: 55 59 63 00 carlos.castillo@fundacion.pan.org.mx www.fundacionpreciado.org.mx Franquicia postal FP-PP-PAN-09-DF-2016

EDITORIAL

as candidaturas independientes, aprobadas tras la reforma política derivada del Pacto por México en 2014, y que tuvieron su primera participación electoral en los comicios federales de 2015, representan la oportunidad para que la ciudadanía en general, capaz de cumplir con los requisitos de participación, pueda involucrarse de manera directa en el ámbito público y de gobierno en sus distintos niveles. Esta posibilidad, inédita en la historia reciente de nuestro país, así como sus efectos y consecuencias, aún se encuentran en revisión no solamente respecto de su desempeño como autoridad sino, sobre todo, como factor capaz de alterar el mapa partidista y de reparto del poder en México. El presente número de Bien Común presenta tres trabajos centrales que ahondan en el modo en que se han desarrollado las llamadas candidaturas ciudadanas, a la luz de un proceso electoral en puerta que ofrecerá nuevos espacios de participación a esta modalidad del ejercicio de los derechos políticos. En ese sentido, un primer estudio repasa el modo en que los congresos de los 32 estados de la República han abordado el tema desde las leyes de cada entidad, destacando como tesis el que la mayor complicación en los requisitos necesarios para presentarse a una contienda se presenta en donde no ha habido alternancia en el Poder ejecutivo, es decir, ahí donde el Partido Revolucionario Institucional sigue manteniendo un poder vertical y férreo que inhibe la inclusión de nuevos actores. Un segundo ensayo hace, por su parte, el recorrido a través de los esfuerzos llevados a cabo en los últimos seis años respecto de las reformas del Estado que permitirían este tipo de participación, así como el modo en que el resultado final terminó por promover entre los nuevos actores un discurso que contrapone a la ciudadanía y a la política como espacios antagónicos, irreconciliables, donde aquélla se ofrece como ejemplar y digna de la confianza y la segunda como fuente de sospecha y corrupción. Cabe señalar que este fenómeno de contraponer sociedad y partidos no es, como demuestra el autor, Javier Brown, nuevo en

nuestro país: ya Carlos Castillo Peraza, en 1996, señalaba lo que ocurría al respecto con la llamada sociedad civil organizada, asumida como nueva guía en detrimento de las fuerzas partidistas tradicionales, y teniendo, ayer como hoy, las mismas consecuencias: el desgaste intencionado, a través del discurso proselitista, del espacio común desde el que se construyen los bienes públicos, estos es, la política. Por lo que toca al tercer ensayo, se repasa el trabajo que desde el Congreso de la Unión han realizado los legisladores independientes, a través de una participación que si bien busca restar poder y control de lo político a los partidos, no atina a construir propuestas que en vez de mermar la capacidad de lo que ya existe, sean capaces de empoderar lo que empieza a existir y que en lugar de sustituir debiera, por el contrario, complementar y fortalecer al sistema político en su conjunto, entendido como suma de esfuerzos y no como disgregación o atomización. La sección “Reflexión en torno a”, por su parte, recupera dos textos publicados por el Centro de Estudios del Desarrollo, con sede en Santiago de Chile, en los que se aborda la actual crisis de partidos en ese país, así como diversas propuestas de solución que apuntan no sólo a al modernización partidaria, sino, sobre todo, a la construcción de un nuevo lenguaje y formas innovadoras de estrechar los vínculos con la ciudadanía. Por lo que toca a nuestros “Papeles de investigación”, se rescatan las profundas modificaciones que vivió en los años sesenta y setenta el Partido Acción Nacional, que sirvió para trazar una ruta en la que la formación política y la construcción de ciudadanía cobraron un vigor y una importancia que permitieron sentar las bases para una militancia más profesional y apegada a los valores humanistas del PAN, para con ello preparar una etapa de triunfos que años después llegarían en distintos puntos de la República. Con esta suma de esfuerzos y aportaciones, la presente edición busca aportar análisis, información precisa y apuntar la reflexión hacia un tema, el de las candidaturas independientes y, con ello, el del propio sistema de partidos, que dará mucho de qué hablar en los próximos meses, y de cuya solución o al menos buen camino depende por mucho el avance que tenga el proceso de consolidación y mejoramiento de la democracia nacional. Esperamos, pues que esta información sea de utilidad para enfrentar con las mejores herramientas este importante reto. 4

Carlos Castillo López

Las candidaturas independientes en México Roberto Carlos Estrada

Introducción1 Con la victoria del “Bronco” en Nuevo León en las e lecciones de 2015, de Manuel Clouthier en Sinaloa, y de Pedro Kumamoto en Jalisco, comenzó una oleada de reformas legales en el ámbito estata –particularmente en los congresos de mayoría priista– para obstaculizar la llegada de candidatos independientes a los procesos electorales venideros. En los estados donde siempre ha gobernado el PRI, como Quintana Roo, por ejemplo, las reformas fueron voraces, cerraron cualquier posibilidad a los militantes de todos los partidos para tomar la vía ciudadana para llegar a las boletas electorales en 2016, e incrementaron los requisitos para cumplir con la ley electoral a los ciudadanos sin vinculación alguna a los institutos políticos. Si bien es cierto que se vivió un frenesí desbordado por los independientes, y que apunta a una sobrevaloración de las posibilidades de estos ciudadanos sin partido, la reacción por parte de los legisladores locales fue igualmente desproporcionada. Ante ello, en septiembre de 2015, el presidente de Acción Nacional, Ricardo 1 Un día antes de entregar el presente Documento de Trabajo, el 20 de enero de 2016, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación declaró inconstitucional una serie de artículos del Código Electoral del Estado de Aguascalientes. Entre ellos, los referentes al porcentaje de firmas requerida, la no militancia, la no participación en procesos electorales y la publicación de los domicilios de quienes otorgaron el respaldo ciudadano a los aspirantes a candidatos. Sin embargo, en el presente documento se mantiene lo que hasta un día antes era el texto legal vigente. Al amble lector, le recomiendo la lectura bajo esta lente, con la consideración de que en un futuro esto puede servir como referente para derribar los diques que las legislaturas de los estados, particularmente en los que siempre ha gobernado el PRI, pusieron a la corriente ciudadana que busca desafiar de manera institucional a los partidos políticos. La nota de consulta está disponible en http://portal.te.gob.mx/prensa/boletin-prensa/el-tepjfdeclara-inconstitucionales-requisitos-exigidos-candidatos-independientes-gob

Anaya, dio a conocer que el PAN pugnaría legalmente por un piso parejo para los candidatos independientes a nivel federal, estatal y municipal. Al margen de este debate la realidad es que México reconoció, poco a poco, e incluso a regañadientes, la importancia de fortalecer el rol de la ciudadanía en el debate y toma de decisiones de las propuestas, políticas públicas y planes de gobierno en el ámbito local y federal, y asegurar con ello una democracia vigorosa. En las últimas décadas, empujados por resoluciones judiciales y la creciente desilusión de la democracia representativa pura, desde el ámbito federal se dieron pasos importantes para garantizar mayor injerencia ciudadana en la vida democrática del país al margen de los partidos políticos. Sin lugar a dudas, uno de los momentos más significativos de esta fase en la historia de nuestro sistema político se dio con el reconocimiento pleno del derecho de los ciudadanos para ser votados sin la necesidad de ser candidateados por algún partido político. Lo que en retrospectiva fue en su momento una pieza fundamental para la construcción del sistema de partido hegemónico, y posteriormente la consolidación del sistema de partidos en México, se reconsideró como un dique para darle mayor profundidad a los valores democráticos de México.

Roberto Carlos Estrada

En algún momento de nuestra historia reciente, quizá sin plena conciencia e intención de ello, la elite política del país se vio forzada a construir puentes de comunicación entre los distintos sectores de la sociedad y con ello mitigar la dicotomía del paradigma dominante, donde había una clara división entre las funciones propias de los gobernantes y gobernados, donde los primeros eran electos por los ciudadanos y exclusivamente propuestos por los partidos políticos. En las últimas décadas avanzamos hacia un modelo de democracia participativa, de democracia deliberativa, donde los partidos políticos y los representantes populares tienen mayor interacción y pueden ser desafiados democráticamente por la ciudadanía, incluso, electoralmente a través de candidaturas independientes. Pero con las victorias electorales previamente citadas se dio una sacudida, un espanto que los dictadores de los feudos aún vigentes, en los rincones del país donde la democracia sigue en una etapa embrionaria, no resistieron y los llevó a convocar una reforma electoral que cerrara de sopetón el paso a los independientes. Este documento aborda el estado actual de la legislación vigente en materia de candidaturas independientes en el ámbito federal, estatal y municipal en la República Mexicana, a la luz de estos cambios producto del miedo, del terror que sintieron muchos de esos gobernadores que, ante la proximidad de las elecciones, prefirieron subir los costos a los ciudadanos de participar por la vía independiente, y mantener a toda costa la cohesión partidista que se perdió con el pleno reconocimiento del derecho a ser votado al margen de los partidos políticos. La base de esta reflexión es la intención de ubicar cuáles son los estados que han tomado acciones legislativas para dificultar o limitar el registro de candidatos independientes en sus entidades federativas, usando como marco de comparación el resto de las leyes locales, e inevitablemente, las pautas establecidas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE).

En dicho sentido, en este documento hay un esfuerzo por precisar cuáles son las variables que marcan una diferencia notable en las posibilidades de los ciudadanos para obtener su registro como candidatos independientes, y en segundo término, tener la capacidad de competir frente a los partidos en las elecciones. Este texto parte de la premisa de que asumir que todas las leyes o códigos electorales del país dan la misma oportunidad a los ciudadanos para convertirse en candidatos independientes es un grave error, una conclusión imperdonable, pues hay casos extremos que limitan significativamente la capacidad de agenda de una parte importante de la población al pedir –como veremos más adelante– copias certificadas de las credenciales de elector de los ciudadanos que decidan respaldar la solicitud de registro de algún candidato independiente, limitar los años de militancia, los cargos partidistas que se tuvieron en el pasado, e incluso pedir que se presenten a ratificar su manifestación de apoyo, sumado a altos porcentajes de tasas diarias de respaldo ciudadano que hacen poco probable o de plano inviable el registro de aspirantes a candidatos ciudadanos en distintas latitudes del país. Esta investigación es prioritaria porque, por desgracia, los estudios realizados hasta el día de hoy en este particular han caído en el error de hacer un análisis parsimonioso, dicotómico, que califica la existencia y no la factibilidad, y con ello incumple con la obligación de generar un discusión seria de una realidad persistente en el país, y esta es la permanencia del sistema de partido hegemónico en 9 entidades del país, donde el gobernador en turno tiene la capacidad para generar leyes inoperantes y manipular el andamiaje legal para mantener intacto el régimen que ha mantenido al PRI en el poder en estos estados hasta el día de hoy. En ese sentido, en las siguientes líneas hay un estudio comparado para evaluar si las entidades del país son más demandantes que la federación para aceptar el registro de los candidatos independientes, y llevar al fondo esta

Roberto Carlos Estrada

cuestión, contrastando los números para el caso de los estados donde ya hubo alternancia en el ámbito estatal con los que no. La conclusión de esta investigación es que, efectivamente, en los estados se hace una mayor exigencia que en la federación, y en los estados donde siempre ha gobernado el PRI las demandas son todavía mayores, al grado que hacen inviable el registro de candidatos independientes. Como resultado de la transición de un sistema de partido hegemónico a uno mucho más democrático, México adoptó instituciones y mecanismos dentro de su andamiaje institucional para promover mayor apertura en la corresponsabilidad y el ejercicio del poder. En ese sentido, en 2015, por primera vez desde la caída del sistema de partido hegemónico en el año 2000, los ciudadanos tuvieron la oportunidad de participar en un proceso electoral como candidatos independientes, y se dio la primera victoria de un candidato independiente como diputado federal. En este documento se desarrolla un análisis de casos que pone en perspectiva las leyes electorales en nuestro país para resolver las siguientes preguntas: ¿Existen diferencias importantes entre el marco legal que regula las candidaturas independientes en el ámbito federal y el local?, ¿qué variables hacen más probable que los aspirantes a una candidatura independiente obtengan el registro o no?, ¿hay una diferencia significativa en estas variables entre los estados que han experimentado la alternancia con los que no?; ¿Ees igual de fácil o difícil obtener el registro para todos los puestos en disputa o los legisladores premiaron y castigaron algunos de estos cargos?, y finalmente, ¿qué estados están más rezagados y cuáles son los más vanguardistas en esta materia? Esta investigación es relevante porque las candidaturas independientes –y los mecanismos de participación ciudadana, plasmados en las leyes que los regulan– son los medios por los cuales los representantes populares y los parti-

dos políticos pueden ser desafiados institucionalmente de manera directa por la ciudadanía cuando se desvían de su objeto social. En ese sentido, averiguar si a nivel federal, estatal y municipal es más sencillo, o no, cumplir con los requisitos y participar en condiciones de equidad en la contienda, nos da claridad sobre qué tan abiertos estamos en el país a construir una democracia deliberativa. En última instancia, abundar en este tema también es importante porque las candidaturas independientes inciden en el sistema de partidos, la cohesión partidista, la rendición de cuentas y las alternativas que ofrece la democracia. Como veremos más adelante, es fundamental dar un golpe de timón para armonizar la legislación vigente en toda la geografía electoral de México, pues las legislaturas locales fueron despiadadas en las reformas del miedo a los independentistas. En ese sentido, es urgente observar lo que en este documento he denominado como la Tasa Diaria de Respaldo y las limitantes adicionales pues son ellas las principales variables con las que se busca inhibir el derecho de ser votado de manera independiente a los partidos políticos. El objetivo de esta investigación es señalar las variables que hacen más atractivas las candidaturas independientes para los ciudadanos y revelar la relación que hay en el ámbito local entre los estados que nunca han vivido la alternancia y la sobrerregulación de las candidaturas independientes, y en ese sentido, dar luz sobre los cambios requeridos para evitar que los objetivos de las candidaturas independientes sean tergiversados. Marco teórico y conceptual de referencia La malla conceptual de la que parte este análisis es la elección racional. La capacidad que tienen los ciudadanos, como sujetos racionales y autónomos, de ordenar sus preferencias jerárquicamente, asignarles una probabilidad de éxito o fracaso, y un valor esperados para escoger entre ellas la que más utilidad esperada tiene.

Roberto Carlos Estrada

Parte también de la idea del comportamiento estratégico de los seres humanos, de la capacidad de actuar en función de la conducta de otros sujetos, y la idea de que la agregación de preferencias individuales refleja los equilibrios institucionales que las leyes e instituciones inducen.2 En este sentido, esta investigación se diferencia de múltiples estudios que hacen un recuento del estado actual de las candidaturas independientes en México porque hace énfasis en la diferencia entre las leyes vigentes en función de los incentivos que generan. Hasta la fecha, los estudios disponibles han puesto su mirada sobre los resultados obtenidos por los ciudadanos a raíz de la primera oleada de reformas a la ley que dio como resultado la posibilidad de postularse a cargos de elección popular con independencia de los partidos políticos; sin embargo, en ninguno de ellos hay un análisis a profundidad de las diferencias, los matices que esconden una intención para entorpecer el camino, para imposibilitar el uso de esta vía legal para desafiar el hartazgo social frente a los partidos políticos. Actualmente no hay un análisis de la segunda oleada de reformas, de la intentona de muchos estados del país por detener el avance independentista en México, particularmente en los estados del país donde las condiciones de competencia y participación política y electoral están cerradas, y se vive en una democracia coja, en un sistema más cercano al de un partido hegemónico que al de una democracia plural. De hecho, un buen número de estudios de opinión pública en el mundo señalan que los bajos niveles de participación en las elecciones se deben en gran medida al descrédito que vive la democracia representativa y los partidos políticos. Como consecuencia de este fenómeno y las profundas crisis que ha enfrentado el mundo en los últimos 30 años, millones de ciudadanos de distintas nacionalidades han exigido cambios dentro de los modelos de representación pura 8

2 Para mayores detales y un recuento puntual de esta malla conceptual ver: “La Teoría de la Elección Racional en las ciencias sociales”, Vidal de la Rosa, Godofredo, Sociológica, vol. 23, núm. 67, mayo-agosto, 2008, pp. 221-236. Disponible en http://www.redalyc.org/articulo. oa?id=305024676009

para abrir mayores espacios a la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas, y construir un modelo de democracia participativa. En esencia es una fusión de la democracia representativa y la directa. Mantiene la elección de representantes políticos como la principal vía para administrar y ejercer el poder público, pero incorpora mecanismos de democracia directa con los cuales aspira modular su trabajo. Con ellos es posible establecer un diálogo más claro y directo entre la ciudadanía y sus representantes, e inducir que la voluntad general se materialice fielmente en el rumbo de gobierno y legislación. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis Acorde con los tiempos actuales, donde los ciudadanos demandan más espacios de participación, debate y diálogo democrático, México dio pasos significativos para enriquecer su democracia representativa y sentar las bases de un nuevo modelo de ejercicio y distribución de poder en el ámbito federal, incluyendo las candidaturas independientes en todos los ámbitos de gobierno. No obstante, las legislaturas locales, al momento de adecuar sus normas locales, fueron más duras, aumentaron el porcentaje de firmas requeridas y las condiciones necesarias para obtener el registro como candidato independiente, particularmente en los estados donde el sistema de partido hegemónico sigue vigente, donde no hay división de poderes y el gobernador sigue siendo el principal legislador y el jefe máximo de su partido en el ámbito local. En consecuencia, para encontrar los factores que promueven o inhiben el registro de candidaturas independientes, pondré bajo la lupa de la elección racional las variables más relevantes en torno a su uso y el impacto en el sistema de partidos, la rendición de cuentas y la cohesión partidista. Posteriormente, bajo esta lente veremos qué sucede en el ámbito local, para corroborar si conforme a la teoría aquí planteada, en los

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nueve estados donde no ha habido alternancia –Campeche, Coahuila, Colima, Durango, Estado de México, Hidalgo, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz– se ponen más trabas a las candidaturas independientes que en el resto de las entidades del país. a) Las candidaturas independientes en el ámbito federal La regulación de las candidaturas independientes a nivel federal se encuentra, primordialmente, en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE), en el Libro Séptimo, que abarca de los artículos 357 al 437. En estos artículos se establecen los tiempos y requisitos para que cualquier ciudadano pueda registrarse ante el Instituto Nacional Electoral como candidato a la Presidencia de la República, al Senado o la Cámara de Diputados, al margen de los partidos políticos nacionales. El artículo 366 fija las 4 etapas que constituyen el proceso de selección de los candidatos independientes y éstas son: la Convocatoria, los Actos previos al registro de candidatos independientes, la Obtención del apoyo ciudadano, y el Registro de candidatos independientes. La Convocatoria se refiere a la obligación del Consejo General del INE de emitir, publicar y difundir, para hacer del conocimiento de los ciudadanos interesados, los “requisitos que deben cumplir, la documentación comprobatoria requerida, los plazos para recabar el apoyo ciudadano correspondiente, los topes de gastos que pueden erogar y los formatos para ello” (LEGIPE, artículo, 367). Los Actos previos al registro establecen las acciones que deben cumplir los ciudadanos interesados en obtener su registro, a partir de los tres días en que se hizo pública la convocatoria y hasta el día que dé inicio la obtención del apoyo ciudadano. En la fase de la Obtención de apoyo cCiudadano se definen las acciones y limitantes que tienen los ciudadanos a partir del momento que obtienen el reconocimiento del INE como

Aspirantes a candidatos independientes y hasta el momento que solicitan el Registro como candidatos independientes. Y finalmente, en la fase de Registro de Candidatos Independientes se puntualiza la ruta crítica para formalizar la solicitud de registro. De manera concreta, en todas estas fases destacan los siguientes puntos, por la incidencia que tienen en los costos e incentivos para solicitar y obtener el registro como candidatos independientes: 1. Los aspirantes a obtener el registro como candidatos independientes a la Presidencia de la República, al Senado, y la Cámara de Diputados, reciben un trato desigual en cuanto a la Tasa Diaria de Respaldo3 que deben obtener para ser registrados como tales. 2. Deben registrar una Asociación Civil y una Plataforma Electoral 3. No se establecen mayores limitantes a la militancia partidista, los cargos partidistas o la participación previa como candidatos a puestos de elección popular por un partido, más allá del proceso electoral en el que solicitan su registro. 4. Todos los aspirantes que cumplan con los requisitos obtienen el registro. 5. En el proceso electoral reciben el financiamiento público equivalente a un partido de nueva creación. Y pueden recibir hasta el 10% del tope de campaña, de financiamiento privado. Tasa Diaria de Respaldo El principal reto para los aspirantes a obtener el registro como candidatos independientes está en presentar el respaldo ciudadano solicitado por el INE. Esto es un número de firmas equivalente al porcentaje de listado nominal solicitado por la LEGIPE, las cuales deben seguir el formato aprobado y ser acompañadas por una copia 3 La tasa de respaldo diario (TRD) es el producto de la división del porcentaje del listado nominal (PLN) entre los días disponibles (DD). Es decir, TRD=PLN/DD. Lo cual nos indica el porcentaje de listado nominal que se debe recolectar al día, en promedio, para alcanzar la meta que fija la LEGIPE.

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simple de la credencial de elector. En el caso de los aspirantes a obtener la candidatura independiente para la Presidencia de la República, como muestra la Gráfica 1, es un total de firmas equivalente al 1%; 2%, para los aspirantes a la candidatura a un puesto dentro del Congreso de la Unión. En números cerrados, con respecto al último corte del listado nominal,4 el total de firmas de respaldo para la candidatura a la Presidencia de la República sería casi 800,000; para el caso de diputados federales y senadores: el doble, 1,600,000. Gráfica 1 Respaldo ciudadno 2,0%

es el tiempo que tienen para recopilar las firmas. La Gráfica 2 resume estos números. Nuevamente, quienes tienen más facilidades para juntar las manifestaciones de respaldo son los ciudadanos que aspiran a obtener el registro como candidatos a la Presidencia de la República, con 120 días; después los aspirantes al Senado, con 90 días; y finalmente, quienes buscan el registro de candidatos a diputado federal, con 60 días, la mitad del tiempo de los primeros. Gráfica 2 Días para obtener el respaldo ciudadano 120

2,0% 90

60 1,0%

Presidente de la República Presidente de la República

Senador

Diputado Federal

Diputado federal Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley General de Instituciones y Procedimientos electorales.

Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley General de Instituciones y Procedimientos electorales.

A partir de estos números queda claro que para los legisladores debe ser más sencillo registrarse como candidato a la Presidencia de la República que como legislador federal. Sin embargo, sería un error pensar que con ello se puede establecer que los legisladores le dieron la misma facilidad al registro de senadores que a los de diputados. La segunda variable a considerar, para poder comparar con mayor fidelidad estos números, 10

Las cifras corresponden al corte del 8 de enero de 2016.

Al margen de cuál es la motivación detrás de esto, claramente hay una ventaja relativa para quienes busquen por medio de esta figura llegar a la titularidad del Poder Ejecutivo Federal, frente a quienes aspiran a una candidatura en un ámbito electoral relativamente más pequeño, como las entidades federales (senadores) y los 300 distritos federales (diputados). Si combinamos estas dos variables (el porcentaje del listado nominal y los días que tienen los aspirantes para recolectar las firmas de respaldo ciudadano) obtenemos la tasa de respaldo diario.

Roberto Carlos Estrada

La Gráfica 3 resume el resultado para el ámbito federal. Evidentemente, la tasa diaria de respaldo es más pequeña para los aspirantes a las candidaturas para el Ejecutivo Federal, con .008% del listado nominal al día, porque tienen más días (120) para juntar un porcentaje menor de firmas (1%). En total, 6,664 manifestaciones de apoyo diarias. Le siguen los aspirantes a candidatos en el Senado, con .022% del listado nominal al día, –17,769 firmas diarias–; y por último están los aspirantes a las candidaturas a la Cámara de Diputados, con .033%, porque tienen que recolectar el doble de firmas de apoyo (2%) en la mitad de tiempo del que tienen los primeros (60 días). En última instancia, los aspirantes a una candidatura de esta naturaleza deben reunir 26,654 firmas cada 24 horas. Gráfica 3 Tasa Diaria de Respaldo 0.033%

0.022%

26,654 Firmas diarias

17,769 Firmas diarias 0.008% 6,664 Firmas diarias Presidente de la República

Senador

Diputado federal

Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Las implicaciones de esta regulación en el sistema de partidos y la cohesión partidista previsible es que se generarán más escisiones a causa de las candidaturas presidenciales en los partidos políticos que por las candidaturas al senado o por una diputación federal.

De igual manera, es previsible tener un mayor número de manifestaciones de intención para la presidencia que para un estado o un distrito electoral promedio, por los costos relativos implícitos en lograr este propósito. Requisitos y limitantes adicionales Adicionalmente, a las manifestaciones de apoyo destaca dentro la regulación federal la exigencia a los aspirantes a candidatos independientes de registrar una Asociación Civil que tenga el mismo régimen fiscal que los partidos políticos, esto con el fin de poder hacer una mejor fiscalización desde la fase de los actos previos al registro hasta la propia campaña. Del mismo modo, los pretendientes deben presentar una plataforma electoral que le dé sustento su programa legislativo o de gobierno, y hacer una declaración de no militancia ni dirigencia partidista en el ámbito local o nacional al momento de solicitar su registro como candidatos independientes. Es importante señalar estos puntos porque, como veremos más adelante, en el ámbito local, especialmente en las entidades federativas donde el sistema de partido hegemónico sigue vigente, al armonizar la legislación local con la Constitución Federal, se dio una sobrerregulación para hacer más difícil el registro de candidatos independientes que en el ámbito federal. b) Las candidaturas independientes en las entidades federativas del país Para nadie es un secreto que el desarrollo democrático en las entidades federales del país acusa distintos grados de evolución. Algunos estados son punta de lanza, experimentaron la alternancia en el ámbito local mucho antes que ésta se diera a nivel federal, cuentan con instituciones sólidas, división de poderes y la participación electoral es persistentemente alta; sin embargo, otros, un número importante, se encuentran en etapas embrionarias de democracia formal, sin garantías mínimas para el ejercicio pleno de ciudadanía.

Roberto Carlos Estrada

Entre estos estados se encuentran las 9 entidades del país que nunca han tenido alternancia en el ámbito estatal, y han conservado, en los hechos, la mayoría legislativa. El marco legal que regula las candidaturas independientes, salvo el caso de Baja California, que cuenta con una Ley reglamentaria para las candidaturas independientes, se encuentra en la Ley o Código electoral del estado. En ellos hay, en la mayoría de los casos, una copia casi íntegra de la regulación federal, salvo algunas excepciones que veremos a mayor detalle más adelante. No obstante, como conclusiones generales es válido decir que: 1. Los aspirantes a obtener el registro como candidatos independientes al Gobierno del Estado, el Congreso local, y los Ayuntamientos, reciben un trato desigual en cuanto a la Tasa Diaria de Respaldo que deben obtener para ser registrados como tales. 2. En la mitad de los casos –24 de 32– deben registrar una Asociación Civil y su Plataforma Electoral. 3. La mitad de los estados –16 de 32– establecen alguna limitante a la militancia partidista, los cargos partidistas o la participación previa como candidatos a puestos de elección popular por un partido, más allá del proceso electoral en el que solicitan su registro. 4. En la mayoría de los estados –26 de 32– todos los aspirantes que cumplan con los requisitos obtienen el registro. 5. Hay entidades del país que piden que el porcentaje de respaldo ciudadano sea con respecto al padrón electoral, no al listado nominal. 6. Algunas entidades del país consideraron innecesario pedir copia de la credencial de elector; otras fueron más allá: solicitan la comparecencia de los ciudadanos que respaldan a los candidatos independientes, fe pública, e incluso copias certificadas de la credencial de elector. 12

7. En la mayoría de los casos, durante el proceso electoral reciben el financiamiento público equivalente a un partido de nueva creación, pero hay estados que aplican otros criterios, como darle el mismo trato que a los candidatos con menos recursos públicos. Y en algunos casos pueden recibir hasta el 40% del tope de campaña de financiamiento privado. 8. En los estados donde siempre ha gobernado el PRI es más tortuoso obtener el registro como candidato independiente que en un estado promedio. b) Tasa Diaria de Respaldo Respaldo ciudadano Al igual que en el ámbito federal, en el estatal los legisladores privilegiaron a través de la ley electoral a los aspirantes a las candidaturas independientes para llegar a la titularidad del Poder Ejecutivo frente a los ciudadanos que buscan mediante esta vía ocupar un cargo en el Congreso local o los ayuntamientos. Como muestra la Gráfica 4, en promedio, en las entidades federativas los aspirantes a las candidaturas para el gobierno del estado deben presentar 2.55% del listado nominal; 3.16% para los ayuntamientos; y 3.73%, para el Congreso. Es decir, en todos los rubros se exige más que a nivel federal, pero particularmente en los casos de los diputados locales, que se encuentran casi a un punto de distancia de los máximos que marca la legislación federal. No obstante a que este es sólo uno de los componentes de la Tasa Diaria de Respaldo, y sería equivoco asumir una conclusión sobre a quién privilegió el legislador sin ver el cuadro completo, sin considerar los días que los aspirantes tienen para recopilar las firmas de respaldo ciudadano. No es ocioso explorar a mayor profundidad de dónde vienen estos números para los tres casos: gobernador, diputado local y miembros del Ayuntamiento.

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 4 Porcentaje de respaldo requerido* 3.16%

3.73%

Ayuntamiento

Diputados

2.55%

Gobernador

En la Gráfica 5 tenemos un esquema muy claro de la distribución de los porcentajes de respaldo ciudadano requeridos en las 32 entidades. Van de .25% del listado nominal, en Chiapas; hasta 5% en Aguascalientes y Nayarit.

*Campeche, Coahuila y Oaxaca demandan que los porcentajes sean del padrón electoral, no del listado nominal. Fuente: Elaboración propia a partir de las 32 leyes y códigos locales.

Gráfica 5 Porcentaje de respaldo requerido (Gobernador)*

5.0%

4.0%

3.0% 2.5% 2.0%

1.0%

*Campeche, Coahuila y Oaxaca demandan que los porcentajes sean del padrón electoral, no del listado nominal. Fuente: Elaboración propia a partir de las 32 leyes y códigos locales.

Nayarit

Aguascalientes

Veracruz

Baja California Sur

Tlaxcala

Tamaulipas

Sonora

Quintana Roo

Puebla

Nuevo León

Estado de México

Hidalgo

Guerrero

Durango

Guanajuato

Colima

Chihuahua

Yucatán

Querétaro

Sinaloa

Tabasco

San Luis Potosí

Oaxaca

Morelos

Coahuila

Michoacán

Campeche

Baja California

Jalisco

Zacatecas

Distrito Federal

Chiapas

0.3%

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 6 Respaldo Ciudadno Requerido Con alternancia

Sin alternancia 2.78%

2.47%

Gobernador

Para obtener el registro como candidato independiente para gobernador en Zacatecas, Jalisco y el Distrito Federal se debe alcanzar un mínimo de firmas equivalente al porcentaje de respaldo ciudadano que a nivel federal se estipula para inscribir una candidatura a la Presidencia de la República. Chiapas pide una tercera parte de ello. En las 28 entidades federativas restantes se pide más: el doble en Baja California, Campeche, Coahuila, Michoacán, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco y Yucatán; dos punto cinco veces en Querétaro; el triple, en Colima, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz; el cuádruple, en Baja California Sur; y el quíntuple, en Aguascalientes y Nayarit. Si comparamos los porcentajes requeridos en las entidades donde ha habido alternancia versus donde no se ha dado, tenemos que en las segundas es mayor casi 3 veces de lo que se pide a nivel federal para registrarse como candidato independiente a la Presidencia. 14

En los casos de los aspirantes a una candidatura para formar parte del Congreso del estado y, suponiendo que sean comparables los requerimientos que a nivel federal se hace para la Cámara de Diputados, tenemos que, tal como se establece en la Gráfica 7, Chiapas, Distrito Federal, Jalisco, Zacatecas, Michoacán, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa y Nuevo León piden el mismo porcentaje que a nivel federal; en Querétaro, Baja California, Campeche, Colima, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Puebla, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Veracruz y Aguascalientes, exigen 50% más de respaldo ciudadano; Yucatán y Baja California, uno punto cinco veces más; Tabasco y Tlaxcala, el doble; y Coahuila y Nayarit piden 7.5 veces lo que se demanda para un aspirante al Congreso federal.

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 7 Porcentaje de Respaldo Requerido (Diputado) 15%

6% 5%

Nayarit

Aguascalientes

Baja California Sur

Tlaxcala

Veracruz

Sonora

Tamaulipas

Puebla

Quintana Roo

Nuevo León

Estado de México

Hidalgo

Guerrero

Guanajuato

Chihuahua

Colima

Querétaro

Yucatán

Tabasco

Sinaloa

Oaxaca

San Luis Potosí

Morelos

Michoacán

Coahuila

Campeche

Zacatecas

Baja California

Jalisco

Distrito Federal

Chiapas

Durango

*Campeche, Coahuila y Oaxaca demandan que los porcentajes sean del padrón electoral, no del listado nominal. Fuente: Elaboración propia a partir de las 32 leyes y códigos locales.

Contrastando lo que sucede en los estados con o sin alternancia, resulta revelador que donde el PRI ya estuvo fuera del poder, los requerimientos de respaldo ciudadano son menores que en las entidades donde nunca ha enfrentado una derrota electoral. Tal como podemos observar en la Gráfica 8 la diferencia en los porcentajes es de casi un punto porcentual, lo cual es sumamente significativo en términos prácticos, pues con respecto a lo que se exige para el Congreso federal es más del doble. En otras palabras, solicitar el registro como candidato ciudadano al Congreso del estado en donde el PRI ha gobernado ininterrumpidamente, implica enfrentar barreras de entrada mucho más altas –en promedio– que en una entidad federativa donde el PRI ya ha estado en la banca.

Gráfica 8 Respaldo ciudadno requerido Con alternancia

Sin alternancia 4.33%

3.50%

Diputados

Roberto Carlos Estrada

Con respecto a los aspirantes a una candidatura ciudadana para el Ayuntamiento, como vimos, el promedio nacional es de 3.16% del listado nominal. Contrastar esta cifra con los porcentajes establecidos en la Ley Federal no es posible, pues no hay una circunscripción electoral análoga al municipio. No obstante, no está de más señalar que sólo Aguascalientes, Baja California Sur, Nayarit y Tlaxcala están por arriba del promedio nacional en esta variable. El resto

de los estados piden menos firmas de respaldo que el promedio nacional. En 19 entidades se fija como piso tres puntos porcentuales del listado nominal; en nueve, dos puntos. En este tenor, cabe apuntar que esos 19 casos que piden al menos 3% del listado nominal están compuestos por 11 entidades donde ha habido alternancia (47% del total) y 8 donde siempre ha estado en el poder el PRI (88% del total). La Gráfica 9 esquematiza esta información.

Gráfica 9 Porcentaje de respaldo requerido (Ayuntamientos) 8%

8% 7% 6% 5%

5% 4% 3%

3% 2%

2% 1%

Al poner frente a frente el promedio de firmas de respaldo ciudadano solicitado en estados con o sin alternancia, se evidencia que los casos por encima del promedio nacional –todos de estados con alternancia– son determinantes en el resultado final, pues 4 estados suman 26 puntos porcentuales. Por ello, el promedio de respaldo ciudadano a presentar en estados con alternancia es mayor que el de los que no han vivido la alternancia, por poco más de .40%. El primero está ligeramente por arriba del promedio nacional; el segundo, por debajo. 16

Tlaxcala

Nayarit

Baja California Sur

Aguascalientes

Veracruz

Tamaulipas

Sonora

Puebla

Quintana Roo

Nuevo León

Hidalgo

Guerrero

Guanajuato

Durango

Estado de México

Colima

Chiapas

Chihuahua

Querétaro

Campeche

Baja California

Yucatán

Zacatecas

Sinaloa

Oaxaca

San Luis Potosí

Michoacán

Jalisco

Coahuila

Roberto Carlos Estrada

Gráfica Respaldo requerido Con alternancia

Sin alternancia

Gráfica 10 Días para obtener respaldo ciudadano 46

3.27% 33

Ayuntamiento

Diputados

2.89%

Ayuntamiento

Plazo para obtener las firmas de respaldo ciudadano El segundo componente para entender a cabalidad qué tan fácil o difícil es obtener el registro como candidato independiente, radica en el plazo –días– que tienen los aspirantes para presentar los formatos de respaldo ciudadano ante el órgano electoral local a partir de que reciben los formatos respectivos. En este sentido, la intención de facilitar las cosas para que los ciudadanos lleguen a registrarse como candidatos al gobierno del estado se mantiene, del mismo modo, que sigue la tendencia de dificultar la obtención del registro de quienes desean llegar a ser una opción en las boletas electorales para diputado local. En promedio, los ciudadanos que quieren llegar a la contienda para el gobierno del estado tienen dos semanas más que los suspirantes por una posible curul en la asamblea estatal. La Gráfica 10 bosqueja cómo se sostiene esta intención en los plazos para juntar las manifestaciones de apoyo. Quienes tienen más tiempo son los aspirantes al gobierno del estado con 46 días; le siguen, con 33 días, los candidatos a los ayuntamientos; y finalmente quienes quieren llegar al Congreso local cuentan con 32 días.

Gobernador

Estos números vienen de la distribución que hay a nivel nacional en cuanto a los tiempos para recopilar firmas de apoyo. Como muestra la Gráfica 11, en el caso del gobernador, los plazos oscilan entre los 75 días en el caso de Nayarit, hasta tan sólo 10 días en Chiapas. Con este dato tenemos una idea más clara de cuáles son los estados donde en realidad existen más trabas que facilidades para ejercer el derecho de ser votado al margen de un partido político; este dato, por ejemplo, deja al descubierto, que en Chiapas no necesariamente es más fácil llegar a juntar las firmas requeridas que, por ejemplo, el 5% que establece Nayarit, pues la diferencia en los días es abismal. Así las cosas tenemos que en Nayarit, los ciudadanos tienen 75 días para recopilar las firmas exigidas; en Jalisco, Baja California, Oaxaca, San Luis Potosí, Yucatán Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Veracruz y Baja California Sur, 60; Tabasco y Nuevo León, 50; Chihuahua, 45; Distrito Federal, Zacatecas, Morelos, Sinaloa, Durango, Sonora, Tamaulipas y Tlaxcala, 45; Colima, 36; Aguascalientes, 35; Michoacán y Querétaro, 30; Puebla 20; Quintana Roo, 18; y Chiapas, 10.

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 11 Días para obtener respaldo ciudadano (Gobernador)

En Campeche y Coahuila, la legislación local no define cuántos días hay para obtener el Respaldo Ciudadano 75 60 50 36 35

En el frente a frente de los estados con o sin alternancia, el promedio de días para que los ciudadanos cumplan con esta obligación es mayor, por un día, en el caso de donde ya gobernó más de un partido en el estado. Esto sin duda por la mezquindad que hay en Quintana Roo donde solo se otorgan 18 días. En la Gráfica 12 se resumen estos resultados. Con respecto al plazo legal que tienen los aspirantes a una candidatura independiente a la Presidencia de la República, la diferencia en ambos casos es inmensa, obsequian sólo una tercera parte de los 120 días que da la legislación federal a los interesados. Si lo contrastamos con el caso de los candidatos a senadores, que comparten la misma delimitación electoral y listado nominal, también hay una diferencia importante: sólo cuentan con la mitad del tiempo, 45 de 90 días.

Puebla

Querétaro

Michoacán

Aguascalientes

Colima

Tlaxcala

Tamaulipas

Sonora

Sinaloa

Durango

Morelos

Zacatecas

Distrito Federal

Chihuahua

Nuevo León

Tabasco

Veracruz

Baja California Sur

Estado de México

Hidalgo

Guerrero

Guanajuato

Yucatán

San Luis Potosí

Oaxaca

Jalisco

Baja California

Nayarit

Gráfica 12 Días para obtener respaldo ciudadano

Con alternancia

Sin alternancia 46

Gobernador

Chiapas

Quintana Roo

Roberto Carlos Estrada

Para el caso de los diputados locales los números vienen de una distribución que va de 60 días a 10, es decir, aún más baja que el plazo para el caso de los aspirantes a candidatos al gobierno del estado. Por lo cual se refuerza la

tendencia para hacer más difícil la obtención del registro de este tipo de candidaturas. No solo se piden porcentajes más grandes del listado nominal, también se otorgan menos días para conseguirlo.

Gráfica 13 Días para obtener respaldo ciudadano (Diputado)

En Campeche y Coahuila, la legislación local no define cuántos días hay para obtener el respaldo ciudadano

60 47

45 40 35 30 20 10

Chiapas

Quintana Roo

Puebla

Colima

Michoacán

Yucatán

Tlaxcala

Veracruz

Tabasco

Sonora

Querétaro

Oaxaca

Morelos

Guerrero

Guanajuato

Durango

Distrito Federal

Chihuahua

Sinaloa

Baja California

Zacatecas

Aguascalientes

Tamaulipas

Jalisco

San Luis Potosí

Nuevo León

Hidalgo

Estado de México

Nayarit

Baja California Sur

En la Gráfica 13 podemos apreciar cómo sólo Baja California da un plazo de 60 días para obtener las manifestaciones de respaldo ciudadano; Nayarit, 47; Estado de México, Hidalgo y Nuevo León, 45; Jalisco, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas, 40; Aguascalientes, 35; Sinaloa, Baja California, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Morelos, Oaxaca, Querétaro, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán, 30; Colima, Michoacán y Puebla, 20; Quintana Roo, 13; y Chiapas, 10. Es decir, que si lo comparamos con los plazos que tienen, por ejemplo, los aspirantes a una candidatura para la Cámara de Diputados, sólo un estado llega a los 60 días que le da la LEGIPE a la ciudadanía para obtener un porcentaje menor del listado nominal, todos los demás están por debajo, llegando incluso a una sexta parte. En el contraste entre las entidades federativas con o sin alternancia, nuevamente nuestra hipótesis se confirma, aunque la diferencia es mínima, ahí donde sigue vivo el sistema de partido hegemónico, el plazo para cumplir con los requisitos de Ley es menor. La diferencia es de menos de un día, pero finalmente hay dos estados sin alternancia que prefirieron mantener ambiguo el plazo con el que cuentan los aspirantes a candidatos independientes para presentar el número de firmas que marca la Ley, y en Quintana Roo sólo se conceden 13 días para obtener 3% del listado nominal.

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 14 Días para obtener respaldo ciudadano (Diputados)

32.5

Finalmente, en cuanto a esta segunda variable de la Tasa Diaria de Respaldo, en el caso de los ayuntamientos el promedio nacional de 33 se obtiene porque la gran mayoría de los estados de la República se centran en rangos que oscilan entre los 60 y 30 días; Chiapas, Quintana Roo, Puebla y Colima siguen un padrón atípico con plazo entre los 20 días y los 10, los cuales son sumamente bajos.

31.9

Con Alternancia

Sin Alternancia

Gráfica 15 Días para obtener respaldo ciudadano (Ayuntamiento)

60 47

45 40

30 20

Chiapas

Quintana Roo

Puebla

Colima

Michoacán

Tlaxcala

Veracruz

Tabasco

Sonora

Morelos

Hidalgo

Guerrero

Guanajuato

Estado de México

Durango

Querétaro

Chihuahua

Yucatán

Oaxaca

Aguascalientes

Zacatecas

Tamaulipas

San Luis Potosí

Jalisco

Nuevo León

Nayarit

Baja California

Baja California Sur

Sinaloa

11 10

De tal suerte, Sinaloa y Baja California Sur dan un plazo de 60 días; Nayarit, 47; Baja California y Nuevo León, 45; Jalisco, San Luis Potosí, Zacatecas y Tamaulipas, 40; Aguascalientes, 35; Oaxaca, Yucatán, Querétaro, Chihuahua, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Sonora, Tabasco, Veracruz y Tlaxcala, 30; Michoacán, Colima y Puebla, 20; Quintana Roo, 11; y Chiapas, 10. De esta distribución destaca que los estados que no han experimentado la alternancia se concentran en el área derecha de la gráfica, es decir donde menos días hay para juntar las firmas. Por esta razón no es ninguna sorpresa que en la Gráfica 16, el promedio de los días de plazo para juntar las firmas sea mucho menor en el caso de los estados donde siempre ha existido un gobierno emanado de las filas del PRI, que además en los hechos tiene un gobierno unificado que le permite hacer y deshacer al gobernador en turno lo que le plazca. La diferencia es de más de una semana, ocho días.

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 16 Días para obtener respaldo ciudadano (Ayuntamiento)

0.1115%

Gráfica 17 Tasa Diaria de Respaldo 0.1115%

35 27 0.0623%

Con alternancia

Sin alternancia

A modo de conclusión sobre el plazo legal para presentar las firmas de respaldo ciudadano, podemos afirmar que en los tres casos –gobernador, Congreso local y Ayuntamientos– los aspirantes a candidatos independientes enfrentan condiciones más adversas en las entidades del país que siguen sin vivir la alternancia. Combinación de los dos factores Al combinar los dos factores tenemos un cuadro completo de la dificultad relativa de obtener el registro como candidato independiente en función del tiempo y la cantidad de firmas en función de su escasez; con ello podemos comparar sin ninguna ambigüedad entre los distintos cargos y estados, pues en todos hablamos de un porcentaje que se tiene que obtener al día para llegar a la meta en los lapsos que marca la Ley. En ese sentido, cabe mencionar que en promedio –al margen de si es un estado que ya experimentó o no la alternancia– la mayor dificultad en función del porcentaje del listado nominal que se debe obtener para lograr el registro como candidato independiente está en los ayuntamientos; le sigue muy de cerca el caso del Congreso local; y finalmente, con casi la mitad de eso, está la tasa de recolección del listado nominal para obtener el registro de candidato al gobierno del estado de manera independiente.

Ayuntamiento

Diputados

Gobernador

En un esfuerzo por clarificar este concepto y los hallazgos que de él se desprenden, cabe subrayar nuevamente que estamos comparando proporciones, metas diarias para lograr una cifra final estipulada por un porcentaje total del listado nominal, y un lapso de tiempo, en días, para llegar a esa meta. De tal suerte, en una entidad federativa tomada al azar se deben recolectar .1115% manifestaciones de apoyo al día, del total del listado nominal, para cumplir con los pisos que marca la ley electoral para ser candidato independiente al ayuntamiento. En el caso de los aspirantes a candidatos independientes para el Congreso local, su meta diaria es de .1113% del listado nominal; y finalmente, para quienes aspiran ser candidatos a gobernador por esta vía, el objetivo diario es juntar el equivalente a .0623% del listado nominal en manifestaciones de apoyo ciudadano. A la luz de la malla conceptual del enfoque racional, los incentivos están puestos para que un ciudadano promedio prefiera ser primero candidato a gobernador; después, a diputado local; y finalmente a presidente municipal. De manera puntual, la distribución de las tasas diarias de respaldo para ser candidato independiente en cada uno de los estados de la República Mexicana es la que se muestra en la Gráfica 18. 21

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 18 Tasa diaria de respaldo (Gobernador)

0.17% 0.15% 0.14%

En Campeche y Coahuila, la Ley no establece cuántos días tendrán los aspirantes para juntar las firmas de respaldo ciudadano por lo cual no es posible establecer la tasa diaria. 0.08% 0.07%

0.06% 0.05%

0.04% 0.03%

En ella destaca que los 5 estados donde más complicado es obtener el registro como candidato son Quintana Roo con .17% del listado nominal al día; Puebla, con .15%; Aguascalientes, .14%; y Querétaro y Colima con .08%. En el otro extremo, Jalisco, Chiapas, Distrito Federal, Zacatecas y Baja California, con menos del .03% del listado nominal, son los 5 estados donde la tasa diaria es la más baja del país. De igual forma, sobresale que nuevamente los estados que no han experimentado un gobierno distinto al PRI se concentran del centro a la derecha de la gráfica, es decir, en porcentajes altos de la tasa diaria, por lo cual es de esperarse que en el cara a cara la tasa promedio de los estados con alternancia sea menor a dichas entidades que han vivido bajo el yugo de un sistema de partido hegemónico.

Quintana Roo

Puebla

Aguascalientes

Querétaro

Colima

Tlaxcala

Tamaulipas

Sonora

Durango

Nayarit

Chihuahua

Baja California Sur

Michoacán

Nuevo León

Veracruz

Hidalgo

Estado de México

Guerrero

Sinaloa

Guanajuato

Morelos

Yucatán

Tabasco

San Luis Potosí

Oaxaca

Baja California

Zacatecas

Chiapas

Distrito Federal

Jalisco

0.02%

Conforme a la teoría planteada, en la Gráfica 19 se puede observar que en los estados donde siempre ha gobernado el PRI, el Congreso del estado modificó las leyes electorales de su estado para hacer más difícil el registro de candidatos independientes, que en los estados donde ya hubo alternancia. La diferencia es de casi una cuarta parte más. La meta diaria de respaldos ciudadanos en los estados con alternancia, en promedio, es de .057%; en los estados sin alternancia, de .079%. Es decir, que en Campeche, Coahuila, Colima, Durango, Estado de México, Hidalgo, Quintana Roo, Tamaulipas y Veracruz, en promedio, es más complicado obtener el registro que en cualquier otra entidad federativa.

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 19 Tasa diaria de respaldo

Con Alternancia

Sin Alternancia 0.079%

0.057%

Los aspirantes a candidatos a diputado local tienen como objetivo diario recolectar una proporción del listado nominal de .1113% porque la distribución de las tasas diarias en la entidades del país es como se sintetiza en la Gráfica 20. Gobernador

Gráfica 20 Tasa de respaldo diario (Diputado)

0.32%

En Campeche y Coahuila, la Ley no establece cuántos días tendrán los aspirantes para juntar las firmas de respaldo ciudadano por lo cual no es posible establecer la tasa diaria.

0.23% 0.20% 0.17% 0.15%

0.10% 0.08% 0.09% 0.07%

Nayarit

Quintana Roo

Tlaxcala

Chiapas

Tabasco

Yucatán

Puebla

Colima

Veracruz

Sonora

Guerrero

Guanajuato

Durango

Chihuahua

Baja California

Michoacán

Aguascalientes

Querétaro

Baja California Sur

Tamaulipas

Hidalgo

Estado de México

Oaxaca

Morelos

Distrito Federal

Sinaloa

Zacatecas

Jalisco

Nuevo León

0.4%

San Luis Potosí

0.5%

Roberto Carlos Estrada

Nayarit es el estado donde más difícil es obtener el registro como candidato independiente para el Congreso local, pues le exige a los ciudadanos alcanzar casi una tercera parte de un punto porcentual del listado nominal al día (.32%); Quintana Roo es el segundo, demanda casi una cuarta parte de un punto porcentual de la lista nominal al día, (.23%); Chiapas, Tabasco y Tlaxcala, están detrás de estos dos estados, y le piden a los aspirantes registrar una quinta parte de un punto porcentual del listado nominal al día (.20%). En el otro lado de la moneda están Nuevo León, Jalisco, San Luis Potosí y Zacatecas: en ellos, la meta diaria es de menos de .05%, es decir, una vigésima parte de un punto porcentual del listado nominal al día. En cuanto al careo de los estados con y sin alternancia, debido al caso de Quintana Roo, especialmente, se mantiene la tendencia acorde con la teoría: los legisladores priistas ponen más trabas a los ciudadanos para evitar cualquier desafío que ponga en jaque el sistema que los ha mantenido en el poder a lo largo de todos estos años. Por una milésima porcentual, pero la tasa de respaldo diario requerida en los estados sin alternancia es mayor, tal como se bosqueja en la Gráfica 21.

Finalmente, en los ayuntamientos donde –en promedio– la tasa diaria de respaldo es mayor a todas las demás, tenemos que los estados donde más exigencia hay son Chiapas, con casi una tercera parte de un punto porcentual al día; Quintana Roo y Tlaxcala con una cuarta parte de un punto porcentual; Nayarit, con .17%; y Puebla y Colima con .15% al día. En el otro extremo está Sinaloa, Jalisco, San Luis Potosí, Zacatecas y Baja California, donde los aspirantes deben recopilar un número equivalente de manifestaciones de apoyo ciudadano, de .06% o menos del listado nominal al día. Como se puede observar en la Gráfica 22, la mayor parte de los estados sin alternancia se ubican en los bloques donde se pide una tasa diaria más grande, razón por la cual en el careo, nuevamente, queda de manifiesto que conforme a la teoría, son los estados de sistema de partido hegemónico quienes intentan cerrar de tajo cualquier opción de participación ciudadana al margen de los partidos políticos, pues con esta opción es más difícil controlar la rebelión de personas o grupos mediante la disciplina partidista que genera la designación directa de candidatos para todos los cargos de elección popular con posibilidades reales de ganar.

Gráfica 21 Tasa diaria de Respaldo

Con alternancia

Sin alternancia 0.113%

0.111%

Diputados

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 22 Tasa de respaldo diario (Ayuntamiento) 0.27%

0.17% 0.14%

0.15%

0.10% 0.08% 0.07% 0.05%

0.06%

Chiapas

Quintana Roo

Tlaxcala

Nayarit

Puebla

Colima

Aguascalientes

Michoacán

Veracruz

Sonora

Tabasco

Morelos

Hidalgo

Guerrero

Guanajuato

Estado de México

Durango

Chihuahua

Querétaro

Tamaulipas

Baja California

Yucatán

Oaxaca

Nuevo León

Zacatecas

Baja California Sur

San Luis Potosí

Jalisco

Sinaloa

0.03%

Gráfica 23 Tasa diaria de respaldo

En la Gráfica 23 tenemos el frente a frente de las tasas de respaldo diario para los aspirantes a candidatos independientes en los ayuntamientos en los estados con y sin alternancia.

Con alternancia

Sin alternancia 0.128%

0.106%

Ayuntamiento

Roberto Carlos Estrada

En resumen, al incluir las dos variables resulta evidente que los congresos estatales, a través de la ley electoral intentaron mantener abierta la posibilidad de que los ciudadanos participen en la elección para gobernador, pero cerrada en el Congreso local y los Ayuntamientos. En todos los casos esta tendencia se acentúa en los estados donde nunca ha habido alternancia, llegando a casos tan extremos como el de Quintana Roo, donde los aspirantes deben juntar al día un numero de manifestaciones de respaldo cercanas a una cuarta parte de un punto porcentual del listado nominal, y como veremos más adelante, para terminar de limitar la opción de las candidaturas independientes, se exige que estas manifestaciones de respaldo sean ratificadas de manera personal en las instalaciones que para ello determine el OPLE. II. Requisitos y limitantes adicionales Si bien es cierto que la principal limitante o mecanismo de control para frenar el registro de candidatos independientes es la tasa diaria de registros, las legislaturas locales –casi de manera absoluta controladas por mayorías priistas– decidieron ir más allá para mantener intacta la cohesión partidista, y vetar de este derecho electoral a los militantes, dirigentes partidistas y, en el extremo, a los candidatos externos que en algún momento hubiesen sido candidateados por algún instituto político. De igual forma, para hacer más difícil la obtención del registro, aumentaron los costos solicitando copia certificada, comparecencia e incluso fe de hechos y fe pública de las manifestaciones de respaldo ciudadano que firmaron los simpatizantes de los aspirantes a candidatos. Por último, otra variante en la ley electoral local con respecto a la legislación federal 26

encaminada a controlar el número de candidatos independientes en la contienda es el criterio de permitir únicamente un registro por cargo de elección popular, con lo cual aunque diez candidatos cumplan con lo que mandata la ley, únicamente uno obtendrá el registro, quedando sin efecto los nueve restantes. a) Actividad partidista No militancia Como norma general, en el momento de registrarse como candidato independiente, es decir, una vez que se han conseguido las firmas de respaldo ciudadano, los aspirantes deben entregar, entre otros escritos –como el registro de una Asociación Civil con el mismo régimen fiscal que un partido político, y una plataforma electoral–, un alegato bajo promesa de decir verdad, donde declare no ser dirigentes partidistas ni candidatos o precandidatos al momento. Sin embargo, en ocho entidades del país los legisladores decidieron extender este requisito a la no militancia de partido alguno por un periodo mayor que el momento de la solicitud del registro, es decir, pidieron que el interesado se haya mantenido alejado de cualquier filiación partidista en lapsos de tiempo que va de 30 a 2,190 días. En la Gráfica 24 tenemos el resumen de estos datos, pero destaca, en primer lugar, que solo uno de estos estados –Quintana Roo– es del bloque de las entidades donde nunca ha habido alternancia; en segundo lugar, que omitiendo a Michoacán, Nuevo León y Sinaloa, donde la demanda es de no haber militado en partido alguno en los dos meses previos o menos, en el resto de esos ocho estados la restricción va de uno a seis años, lo cual resulta a todas luces un exceso, pues va en contra de cualquier precepto filosófico de la democracia y la libertad de pensamiento y elección.

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 24 Días de no militancia partidista requerida

2,190

1,095

Chihuahua

Jalisco

730

365

Michoacán

Nuevo León

Sinaloa

Puebla

Quintana Roo

Aguascalientes

Cargos partidistas En cuanto a los cargos partidistas, algo que sí está contemplado en el marco legal a nivel federal, pero que se aplica sólo aplica al momento de la solicitud de registro, es decir, en ese proceso electoral, en el ámbito local se modificó en quince entidades para hacer extensiva esta restricción en periodos de tiempo que van de 5 días antes de la solicitud del registro hasta los tres años.

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 25 Días requeridos al margen de cargos partidistas 1,095

730

365

180

Como se puede apreciar en la Gráfica 25, el 50% de las legislaturas que aprobaron restricciones mayores al año son de entidades donde el sistema de partido hegemónico sigue vivo, estas son Quintana Roo, Durango, Estado de México e Hidalgo. Es decir que, a través de la ley, vetaron a cualquier dirigente para ser candidato independiente en los próximos dos o tres años. En Michoacán, Nuevo León, Oaxaca y Puebla, el veto fue por un año; en Tlaxcala, por

Jalisco

Hidalgo

Estado de México

Durango

Distrito Federal

Chihuahua

Baja California

Quintana Roo

Puebla

Oaxaca

Nuevo León

Michoacán

Tlaxcala

Sinaloa

Campeche

seis meses; Sinaloa, dos meses; y Campeche, por 5 días. Candidaturas o precandidaturas En cuanto a la exclusión de ciudadanos que hayan buscado puestos de elección popular a través de partidos o coaliciones, en ocho estados decidieron vetar a quienes participaron en procesos electorales desde un año antes hasta tres.

Roberto Carlos Estrada

Gráfica 26 Días requeridos al margen de candidaturas o precandidaturas partidistas 1,095

730

365

Chihuahua

Puebla

Quintana Roo Aguascalientes Hidalgo Baja California

No está de más aclarar que en el resto de las entidades, la restricción es nada más para quienes participaron como precandidatos en el proceso electoral en curso. Como podemos ver en la Gráfica 26, la mitad de las entidades que incluyeron esta restricción en la ley no han tenido alternancia en el ámbito estatal. Ellas son Chihuahua, Quintana Roo, Hidalgo y Durango. b) Un candidato independiente por elección Cualquiera pensaría que todos los ciudadanos que cumpla con las exigencias de ley para ser candidato independiente tendría asegurado su lugar dentro de las boletas electorales; sin embargo, esto no aplica en todas los rincones de la República Mexicana: en 20%, de los estados los legisladores decidieron limitar el número de precandidatos a uno por puesto de elección popular, al que haya obtenido el mayor número de manifestaciones de apoyo ciudadano. Esto es tan absurdo como suponer que en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales se permitiera limitar el registro de partidos políticos en función del número de militantes.

Jalisco

Durango

Gráfica 27

19%

81%

Sólo un candidato Todos los que cumplan

Guerrero, Michoacán, Nuevo León, Quintana Roo, Sonora y Tabasco.

Roberto Carlos Estrada

En Guerrero, Michoacán Nuevo León, Quintana Roo y Tabasco, cumplir con los requisitos no es suficiente, de la mano se debe ser también el aspirante con el mayor número de manifestaciones de respaldo ciudadano. c) Copia de la credencial de elector / comparecencia La legislación federal estableció como requisito de validez de las manifestaciones de respaldo

ciudadano que estas fueran acompañadas de copia simple de la credencial de elector, lo cual parece una osadía, una enorme traba por los gastos económicos que representa imprimir cerca de 800 mil fotocopias; a pesar de ello, en seis estados decidieron ir más allá y solicitar que estas fueron ratificadas en una comparecencia, contaran de fe pública y, en el extremo, fueran acompañadas por copia certificada de la credencial de elector. En la Tabla 1 se da cuenta de ello.

Tabla 1 Estado

Acompañar manifestaciones de respaldo ciudadano con…

Chiapas

Fe Pública

Michoacán

Ratificación en Comparecencia

Nayarit

Fe de Hechos y Copia certificada

Puebla

Ratificación en Comparecencia

Quintana Roo

Ratificación en Comparecencia

San Luis Potosí

Ratificación en Comparecencia

Conclusiones y nueva agenda de investigación En 14 entidades federativas donde ha habido alternancia en el ámbito estatal se incluye alguna de estas restricciones adicionales extraordinarias, es decir, sólo nueve se mantuvieron al margen; por el otro lado, de las entidades sin alternancia la mitad no lo hicieron. Destaca el hecho de que Quintana Roo incluyó todas las limitantes posibles, a pesar de tener una de las tasas de respaldo diario más altas en el país, le aposto a cerrar de manera absoluta cualquier posibilidad de desafío al sistema de partido hegemónico aún reinante en el Caribe mexicano. La Tabla 2 resume estos datos. 30

Roberto Carlos Estrada

Tabla 2 Estado

No militancia

Sin Cargos partidistas

Sin Candidaturas

Un solo candidato

Con Alternancia Aguascalientes

Sí

Baja California

Sí

Chihuahua

Sí

Distrito Federal

Sí

Guerrero

Sí

Jalisco

Sí

Michoacán

Sí

sí

Nuevo León

Sí

Oaxaca

Sí

Puebla

Sí

Sinaloa

Sí

Sonora

Sí

Tabasco

Sí

Tlaxcala

Sí

Sin Alternancia Quintana Roo

Sí

Hidalgo

Sí

Durango

Sí

Estado de México

Sí

Campeche

Sí

Bibliografía a) Recursos Electrónicos • Arellano Trejo Efrén, Origen y Balance de las Candidaturas Independientes, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Junio de 2015. Fecha de consulta, 1 de Enero de 2016, Disponible en http://www.academia.edu/13998574/Origen_y_balance_de_las_candidaturas_independientes • Campos, Gonzalo Santiago, Las candidaturas independientes en México, Revista Derecho del Estado [en línea] 2014 (julio-diciembre): [Fecha de consulta: 1 de enero de 2016] Disponible en: <http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=337632740003> ISSN 0122-9893 • Código Electoral del Estado de México • Código de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas • Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal

Roberto Carlos Estrada

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Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Morelos Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla Código Electoral del Estado de Aguascalientes Código Electoral del Estado de Coahuila de Zaragoza Código Electoral del Estado de Colima Código Electoral del Estado de Hidalgo Código electoral del Estado de Michoacán Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de La Llave Código Electoral y de Participación Ciudadana para el Estado de Jalisco Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche Ley de instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado De Sinaloa Ley de instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Yucatán Ley De Instituciones y Procedimientos Electorales Para el Estado de Durango Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato Ley de instituciones y procedimientos electorales para el Estado de Sonora Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala Ley Electoral de Quintana Roo Ley Electoral de San Luis Potosí Ley Electoral del Estado de Baja California Sur Ley Electoral del Estado de Chihuahua Ley Electoral del Estado de Nayarit Ley electoral del Estado de Querétaro Ley Electoral del Estado de Tamaulipas Ley Electoral para el Estado de Nuevo León Ley Electoral para el Estado de Zacatecas Ley Electoral y de partidos Políticos del Estado de Tabasco Ley General de Instituciones y Procedimientos electorales Ley que reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado de Baja California “La Teoría de la Elección Racional en las ciencias sociales”, Vidal de la Rosa, Godofredo, Sociológica, vol. 23, núm. 67, mayo-agosto, 2008, pp. 221-236. Disponible en http://www.redalyc.org/ articulo.oa?id=305024676009

El mito de las candidaturas independientes Javier Brown César

A la memoria de Carlos Castillo Peraza Los candidatos independientes se han convertido en uno de los temas más atractivos de la opinión pública, al grado de que se han dedicado numerosos análisis a ensalzar sus bondades o a criticar sus deficiencias. La pregunta de fondo que hay que hacer es si este mecanismo de representación puede ser una alternativa viable para enfrentar la crisis de confianza en los partidos políticos. En este ensayo se ofrece un recuento de los antecedentes próximos de las candidaturas independientes, se hace un análisis de la crisis de los partidos políticos y sus factores asociados y se critican los supuestos mesiánicos de la antipolítica.1 Antecedentes próximos El tema de las candidaturas independientes ocupó importantes espacios en la opinión pública a raíz de la candidatura a la Presidencia de Jorge Castañeda Gutman,2 quien no pudo obtener su registro como candidato sin partido, ya que la legislación vigente en 2004 mantenía el monopolio de los partidos. 1 Sobre este tema Cf., el número 242, de mayo de 2015 de la revista Bien común, dedicada a este tema, y en particular los siguientes artículos: Javier Brown César “La democracia en riesgo”. p. 5-13; Miguel Ángel Martínez Meucci. “Venezuela deshilachada. El enorme desafío de la política”. p. 22-28; y Carlos Castillo López “La evolución de la antipolítica en México 2003-2011: el panorama electoral”. p. 29.53. 2 Otros ejemplos de candidaturas independientes rechazadas son los de Manuel Guillén Monzón en Michoacán en 2001; Gilberto Rocha en Ixtapaluca, Eugenio Alaniz en Atizapán y Arturo Noguez en Nicolás Romero, Estado de México en 2003; Oscar Flores Rabadán y Eduardo Fernando López Castillo como diputados en Morelos en 2003; Valentín Pobedano Arce en Temixco, Morelos, en 2003; y José Hernández Mendoza en Las Vigas de Ramírez, Veracruz, en 2004.

El segundo párrafo de la fracción I del artículo 41 constitucional, vigente cuando Jorge Castañeda presentó su solicitud de registro ante el Instituto Federal Electoral, el 5 de marzo de 2004, establecía que: “Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo”. Si bien el precepto constitucional no establecía límites a las candidaturas independientes, el artículo 218 numeral 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales preveía expresamente lo siguiente: “Corresponde exclusivamente a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular”. 33

Javier Brown César

Ante la negativa del IFE de aceptar el registro, el caso Castañeda se llevó en primera instancia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual determinó que no era procedente, esgrimiendo el siguiente argumento:

Convención Americana. La Corte no solicitó que el Estado modificara su legislación electoral, pero sí que adecuara su legislación para proteger los derechos políticos: “El Estado debe, en un plazo razonable, com-

“Cuando a través del juicio de garantías se

pletar la adecuación de su derecho interno a la

impugna una ley en materia electoral que

Convención, de tal forma que ajuste la legisla-

establece que sólo los partidos políticos podrán

ción secundaria y las normas que reglamentan

registrar candidatos para la elección de

el juicio de protección de los derechos del ciu-

Presidente de la República, y la pretensión del

dadano de acuerdo con lo previsto en la refor-

quejoso es obtener la protección de la Justicia

ma constitucional de 13 de noviembre de

Federal para poder participar

2007, de manera que mediante dicho recurso

como candidato independiente, se actualiza la

se garantice a los ciudadanos de forma efectiva

causa de improcedencia prevista en la fracción

el cuestionamiento de la constitucionalidad de

VII del artículo 73 de la Ley de Amparo, ya que

la regulación legal del derecho a ser elegido

se trata del ejercicio del derecho político de ser

[…]”.7

votado lo que, conforme al criterio que ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, constituye un aspecto comprendido dentro de la materia electoral, respecto de la cual el sistema constitucional mexicano ha establecido otros medios de control constitucional para combatir las leyes y los actos o resoluciones en esa materia”.3 El caso se llevó a la instancia internacional a través de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,4 y se hizo del conocimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,5 la cual falló contra el Estado mexicano argumentando la violación del artículo 256 de la

3 Amparo en revisión 743/2005. Jorge Castañeda Gutman. 8 y 16 de agosto de 2005. Mayoría de siete votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Genaro David Góngora Pimentel, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretaria: Laura García Velasco. 4 La denuncia se presentó el 12 de octubre de 2005. 5 La demanda se recibió el 21 de marzo de 2007. 6 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

Acciones a favor de las candidaturas independientes La reforma política presentada por el presidente Felipe Calderón el 15 de diciembre de 2009 fue elaborada por la Coordinación de Asesores del Secretario de Gobernación,8 la Unidad para el Desarrollo Político y la Consejería Jurídica. En la Coordinación de Asesores trabajamos en temas como la reducción del Congreso de la Unión, la reelección de legisladores federales y locales y de miembros de los ayuntamientos, el veto al presupuesto y la reconducción presupuestal, la iniciativa preferente, la segunda vuelta en elecciones presidenciales, la facultad de iniciativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el referéndum, y el plebiscito y la iniciativa popular. Al final introdujimos la propuesta de las candidaturas independientes, con reformas a los artículos 35 fracción II y 41, fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aunque no contemplamos los temas de financiamiento público y tiempos oficiales. 7 8

Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia del 6 de agosto de 2008. A la sazón Fernando Gómez Mont Urueta.

Javier Brown César

La reforma política presentada por Felipe Calderón fue severamente cercenada, quedando reducida a su mínima expresión9 ya que sólo se previó la posibilidad de candidaturas independientes a nivel federal. La reforma política que le dio un nuevo impulso a las candidaturas independientes se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014. El dictamen de la Cámara de origen elaborado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación, Reforma del Estado, Estudios Legislativos Primera y Estudios Legislativos Segunda, tomó en consideración 36 iniciativas provenientes de los diversos grupos parlamentarios, entre ellas, la que presentaron diversos senadores del PAN.10 En lo relativo al tema de las candidaturas independientes, se reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para efecto de que los candidatos independientes tuvieran derecho a acceder a prerrogativas, así como a tiempos de radio y televisión. También se previó que las constituciones estatales regularían el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y al acceso a la radio y la televisión. La nueva Ley General de Organizaciones y Procedimientos Electorales reguló las candidaturas independientes en varios artículos y dedicó el Libro Séptimo, compuesto de Siete Títulos, a normar aspectos como el proceso de selección, el registro, las prerrogativas, la propaganda, la fiscalización y los actos de la jornada electoral. Como resultado de la reforma político electoral, en la elección de 2015 se registraron varios candidatos independientes, de los que seis lograron la victoria: en la gubernatura de Nuevo 9 Cf. Javier Brown César. “Alcances y límites de la reforma política”. En Bien Común. 210, agosto de 2012. p. 75-81. 10 Laura Angélica Rojas Hernández; Mariana Gómez del Campo Gurza; Luisa María Calderón Hinojosa, Víctor Hermosillo Celada y Fernando Herrera Ávila; Gabriela Cuevas Barrón; Francisco Búrquez Valenzuela; Ernesto Cordero Arroyo y Adriana Dávila Fernández; José Rosas Aispuro Torres; Adriana Dávila Fernández y María del Pilar Ortega Martínez; Roberto Gil Zuarth; Adriana Dávila Fernández, María del Pilar Ortega Martínez, Rosa Adriana Díaz Lizama y Sonia Mendoza Díaz; Luis Fernando Salazar Fernández; José Rosas Aispuro Torres y Francisco Javier García Cabeza de Vaca.

León, Jaime Rodríguez Calderón (mejor conocido como “El Bronco); en el distrito 5 federal de Sinaloa, Manuel Jesús Clouthier Carrillo; en el distrito 10 local de Jalisco, Pedro Kunamoto Aguilar; en la alcaldía de García, Nuevo León, César Adrián Valdés Martínez; en la alcaldía de Morelia, Michoacán, Alfonso Jesús Martínez Alcázar; y en la alcaldía de Comonfort, Guanajuato, José Alberto Méndez Pérez. Desde hace algunos años se han señalado algunas desventajas de las candidaturas independientes,11 entre las que podemos encontrar las siguientes: • “Dan apertura a fuerzas de facto que por ahora no tienen cabida en el sistema electoral”.12 • “Dan paso a personajes que por su fuerza económica o de influencia en organizaciones tendrían un peso político creciente y promoverían, aún más, el nepotismo, el amiguismo y el compadrazgo político”.13 • “El financiamiento público sería considerado, todavía más un botín político sujeto de apropiación por un sinfín de organismos y personajes que necesariamente lo requerirían como parte de sus derechos”.14 • “Se favorecerá el caciquismo y el caudillismo por la vía del acopio de clientelas electorales personales”.15 • “Se debilita el sistema representativo y se pone en peligro a las instituciones electorales”.16 • “Se abre la puerta para que lleguen personalidades sin experiencia”.17 • “La gente critica su pragmatismo. No le queda muy claro cuál es su ideología. Pueden hablar de todo y de nada”.18 11 Para los argumentos a favor puede consultarse el artículo de Jorge G. Castañeda publicado en la revista Nexos del mes de febrero de 2016. 12 Diccionario Electoral, Instituto Nacional de Estudios Políticos A.C. Citado en Claudia Gamboa Montejano y Sandra Valdés Robledo. Candidaturas independientes: Estudio Conceptual, de Antecedentes, Jurisprudencia, Iniciativas presentadas en la LX y LXI Legislaturas, de Derecho Comparado y Opiniones Especializadas. México, Cámara de Diputados, 2011. p. 52. Recuperado de http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spi/SAPI-ISS-09-11.pdf 13 Idem. 14 Idem. 15 Idem. 16 Opinión de Ruth Zavaleta. Citada en Idem. p. 17 Idem. 18 Opinión de Uriel Leal Martínez. Citada en Ibid. p. 53.

Javier Brown César

• “Pueden ser opositores con capacidad de chantaje: es la idea de blackmail”.19 • “Simplemente buscan algo. Buscan un hueso, un trabajo o algún otro tipo de prebenda; entonces no hablan seriamente de transformar o modificar el sistema político”.20 • La opinión de José Woldenberg, primer presidente del Instituto Federal Electoral, tampoco era favorable: “Los candidatos independientes son partidos políticos que no se atreven a decir su nombre. El afán por construir nominalmente opciones distintas a las de los partidos es eso: una operación que presume que con cambiarle el nombre a las cosas, tenemos realidades diferentes […] los candidatos independientes formarán micro o macro organizaciones, coyunturales o estables, personalistas o no, pero por sus funciones acabarán siendo partidos”.21 Crisis de partidos y candidaturas independientes La crisis de confianza en los partidos políticos es producto de una serie de factores asociados, aunque en la raíz de ellos se encuentra una 19 20 21

Idem. Opinión de Víctor Alarcón Olguín. Citada en Idem. Citado en Ibid. p. 55.

crisis institucional generalizada a la que también se le puede denominar crisis sistémica. Varios aspectos llaman la atención respecto a la crisis de los partidos, pero uno de los más inquietantes es la identificación de los simpatizantes del PRD con la falta de confianza en los partidos políticos, la cual es sintomática de la crisis ideológica de la izquierda.22 La crisis de partidos tiene como una de sus causas al tránsito del modelo de partido cacha votos (catch all party) al modelo de partido cártel.23 El partido cártel no es una agrupación mafiosa de personas al servicio de intereses oscuros, sino un nuevo modelo en el que los partidos políticos han dejado de ser instrumentos al servicio de la ciudadanía para devenir instrumentos al servicio del Estado, renunciado así a su función mediadora,24 en aras de la extracción de rentas del Estado (Gráfica 1), lo que también ha producido una crisis de representatividad. 22 Paradójicamente el marxismo-leninismo, como apuesta filosófica de la izquierda conlleva la valoración del partido como instrumento fundamental de la revolución. 23 Cf. Peter Mair y Richard S. Katz. “Organización Partidaria, Democracia Partidaria y la Emergencia del Partido Cártel”. Recuperado de http://www.catedras.fsoc.uba.ar/castiglioni/ doc3.pdf 24 “Nos consideramos [en Acción Nacional] instrumento de la sociedad para que la sociedad se fortalezca, pero para que se fortalezca con instituciones y leyes que se generan o sancionan en el ámbito del Estado, para darle cauce y herramientas a la propia sociedad, y aportarle a cada sociedad medios con los cuales pueda cumplir fines buenos que busca legítimamente”. Carlos Castillo Peraza. Disiento. México, Plaza & Janés, 1996. p. 88.

Gráfica 1 Partido como instrumento de la sociedad vs. Partido cártel

Estado

Partido político

Sociedad Civil

Estado

Sociedad Civil

Partido político

El partido como instrumento de la sociedad

Fuente: Adaptado de Peter Mair Richard S. Kats.

El Partido cártel

Javier Brown César

Así, los partidos se han convertido en maquinarias rentistas que basan su éxito en triunfos electorales que les garantizan más recursos públicos, bajo un sistema electoral que genera como incentivo perverso la victoria a toda costa para mantener el privilegio de extraer rentas estatales. Sintomático de esta crisis fue el Pacto por México, en el que los partidos nacionales decidieron impulsar medidas tardías e impopulares. El Pacto llegó demasiado tarde, en un momento en que nuestro país cruzaba el umbral de

administrar la abundancia para sobrevivir en la escasez, por culpa de la mezquindad de algunos partidos que no tuvieron la voluntad política para impulsar reformas estructurales que eran necesarias desde hacía varias décadas. ¿Cuáles son los datos “duros” que nos arroja el último informe sobre la calidad ciudadana de 2013 en este tema?25 El primer dato preocupante es la crisis de los partidos políticos, los cuales se encuentran en los últimos lugares de confianza institucional (Gráfica 1). 25 Para todos estos análisis se utilizó la base de datos de la Encuesta, procesada en SPSS, con variables reconfiguradas en función de categorías dicotómicas.

Gráfica 2 Confianza en instituciones (Porcentajes válidos) 120 100 80 60 40 20

Mucha o algo

Diputados

Partidos políticos

Sindicatos

Jueces

Empresarios

Policía

Gobierno municipal

Gobernador / Jefe de gobierno

Medios de comunicación

INE

Gobierno federal

Organizaciones vecinales

Maestros

Iglesias

Ejército

Poca o nada

Fuente: Elaboración propia con datos de Encuesta Nacional sobre calidad de la ciudadanía 2013.

¿Cuáles son los factores asociados a la crisis de confianza en los partidos políticos? Esta es una de las preguntas centrales de esta investigación, ya que el análisis de estos factores permitirá determinar si las candidaturas independientes son un instrumento óptimo para salir de esta crisis. En primer lugar, destaca la fuerte vinculación que hay entre pérdida de confianza en los partidos y percepción de que las leyes

Javier Brown César

no se respetan: el 74.5 por ciento de quienes tienen poca o nada de confianza en que se respetan las leyes tienen poco o nada de confianza en los partidos políticos. El PRD es el único partido en el que hay una mayor cantidad de simpatizantes que desconfían de los partidos con respecto a quienes confían en los partidos.26 Este dato es confirmado por quienes votaron por candidatos a diputados federales en la elección de 2012, ya que el porcentaje de quienes desconfían (confían poco o nada) en los partidos es mayor en el caso de quienes votaron por diputados del PRD en un 5.6%.27 Una consecuencia no tan visible de este hecho es que la antipolítica, así como el discurso de izquierda e incluso algunas versiones trasnochadas del marxismo-leninismo28 podrían capitalizar esta crisis con una elaborada perorata a favor de las candidaturas independientes, capitalizando así la relativa falta de confianza hacia los partidos políticos de quienes se identifican con el PRD. También es de destacar la percepción negativa de la democracia por parte de quienes no confían en los partidos políticos. Así, el 53.4% de quienes consideran que en la democracia muchos participan y pocos ganan, confían poco o nada en los partidos políticos. Algunas variables propias de la cultura cívica democrática también son relevantes: quienes no han participado en campañas electorales confían poco o nada de los partidos en un 89.1%; los que platican a veces, pocas veces o casi nunca de política confían poco o nada en los partidos políticos en un 87.6%, y un 73.6% de quienes

26 La diferencia entre unos y otros es del 5%. En los casos del PAN y del PRI es mayor el porcentaje de simpatizantes que confían en los partidos del que desconfían, con una diferencia de 3.3% en el PAN y del 1.8% en el PRI. 27 Nuevamente en los casos del PAN y del PRI el porcentaje de electores que sí confían en los partidos es mayor en un 2% en el caso del PAN y 3.6% en el caso del PRI. 28 Porque en el fondo, cabe cuestionar si quienes predican las causas de la izquierda han leído con detenimiento a Marx o Lenin.

confían poco o nada en los partidos no ha participado como voluntario en alguna actividad a beneficio de la comunidad. El capital social también está asociado a la desconfianza en los partidos: quienes confían poco o nada en los partidos representan el 90.2% de las personas que no han prestado ayuda en alguna organización de ciudadanos, el 96.3% de quienes no han pertenecido a alguna agrupación profesional, el 95.1% que nunca ha pertenecido a organizaciones de beneficencia y el 93.5% que no ha pertenecido a alguna agrupación de condóminos o vecinal. Por último, la confianza interpersonal es baja entre quienes confían poco o nada en los partidos políticos, así el 77% de este grupo consideró que no se puede confiar en la mayoría de las personas. Si bien los datos anteriores son interesantes, cabe cuestionar cuáles son los factores determinantes de la crisis de confianza en los partidos políticos. Para contestar a esta interrogante se realizaron diversos análisis y al final se obtuvo la siguiente ecuación del modelo de regresión que nos permite determinar cuáles son estos factores determinantes: Log(p1-p)=.3.281+ -.393(p41_2rec29)+ -.700(p41_343rec)+ -.572(p41_4rec)+ -.582(p41_5rec)+ --.812(p41_7rec)+ - 498 (p41_18rec)+ - 745(p41_20rec) Las variables de la ecuación se reflejan en el Cuadro 1: 29 Se refiere a variables categóricas que en la encuesta original corresponden a la pregunta 41, la cual fue formulada en los siguientes términos: “Ahora le voy a mencionar el nombre de algunas instituciones o grupos sociales. Por favor dígame ¿cuánta confianza tiene en”? Las alternativas de respuesta eran: mucha, algo, poca, nada. La pregunta 41 es un multi reactivo con las siguientes variables analizadas en este modelo: las preguntas 41_2 (confianza en empresarios), 41_3 (confianza en jueces), 41_4 (confianza en sindicatos), 41_5 (confianza en la policía), 41_7 (confianza en el gobierno federal), 41_18 confianza en los medios de comunicación), y 41_20 (confianza en el gobierno estatal/del Distrito Federal). Las respuestas fueron recodificadas para evitar la dispersión y realizar pruebas estadísticas con variantes dicotómicas (se agruparon mucha y algo por un lado, y poca o nada por el otro).

Javier Brown César

Cuadro 1 Modelo de regresión Variable dependiente: Confianza en la los partidos políticos

Variables independientes

Error estándar

Wald x 2

Momios

I.C. Inf.

Sup.

Confianza en los empresarios

-.393

.073

28.875

.675

.585

.779

Confianza en los jueces

-.700

.075

87.593

.496

.429

.575

Confianza en los sindicatos

-.572

.075

58.814

.564

.488

.653

Confianza en la policía

-.582

.070

68.438

.559

.487

.641

Confianza en el gobierno federal

-.812

.072

126.334

.444

.385

.511

Confianza en los medios de comunicación

-.498

.070

50.297

.608

.530

.698

Confianza en el gobierno estatal/del Distrito Federal

-.745

.073

103.501

.475

.411

.548

Constante

3.281

.060

3039.318

26.609

Todos significativas al .000 Casos: 11,000. X 2=.50.825. -2 log de verosimilitud=6520.830. R2 Nagekerke=.324 Intervalos de confianza (I.C.) 95% Predictibilidad del modelo: 86.3%

Fuente: Elaboración propia con base en la Encuesta nacional sobre calidad de la ciudadanía 2013.

Este modelo nos permite concluir que existe una crisis generalizada que es la causa de la crisis de los partidos políticos. El impacto de las variables se refleja en el siguiente cuadro (Cuadro 2). 39

Javier Brown César

Cuadro 2 Variable dependiente: Confía en los partidos políticos (poco o nada de confianza expresado en porcentajes)

Variable independiente: Instituciones

Confía Mucho o algo

Confía poco o nada

Empresarios

Jueces

16.5

83.5

Sindicatos

13.5

86.51

Policía

19.4

80.6

Gobierno federal

24.5

75.5

Medios de comunicación

25.8

74.2

Gobierno estatal/ del Distrito Federal

19.9

80.1

Promedio

19.8

80.2

Todos significativos al .000 Elaboración propia con base en la Encuesta Nacional sobre la Calidad Ciudadana 2013 .

Al menos 3 de cada 4 personas que confían poco o nada en instituciones como los empresarios, jueces, sindicatos, policías, Gobierno federal, medios de comunicación y gobiernos estatales no confían en los partidos políticos. Esto refleja una crisis generalizada de las instituciones que no sólo comprende al sector público sino que también se extiende a los sindicatos, los empresarios y los medios de difusión. Esto deja en claro que además del gobierno y sus instituciones, las personas no confían en las asociaciones intermedias y en los medios de difusión. De ahí que la confianza sea el valor clave en estos momentos y el reto mayor al que se 40

enfrenta la política es recuperar la confianza institucional. En este contexto, cabe cuestionar si los candidatos independientes son la vía óptima para recuperar la confianza en las instituciones, y si serán capaces de llevar a cabo acciones decididas y transformadoras; en caso contrario, esta figura será sólo una forma más de credulidad, un mito más: “Nada más vulnerable que una comunidad nacional que se maldice y malhace a ella misma por su credibilidad”.30 “Descubrirse crédulo es humillante e indignante. Una comunidad que pasa de la alegría y la confianza de la fe a la vergüenza de la credulidad es un grupo humano minado, corroído, 30

Carlos Castillo Peraza. Disiento. p. 73.

Javier Brown César

presto para todos los excesos de la venganza y dispuesto a cobrar la factura de su desplome a quien considera responsable o culpable de haberlo degradado. En este caldo de cultivo difícilmente pueden germinar más que resentimientos, desconfianzas, sospechas, suspicacias, revanchismo o cinismo”.31 La crisis de confianza es estructural, sus principales vectores son, de acuerdo al modelo de regresión: • Una parte del empresariado que ha asumido un modelo parasitario, basado en la subcontratación y la contratación de mano de obra no calificada, que además no invierte en investigación y desarrollo. Este tipo de empresario es reforzado por un mercado laboral que no ofrece oportunidades a los nuevos profesionistas, por la escasa movilidad social, por las grandes disparidades en los ingresos y la concentración de la riqueza en los deciles más altos. • Un sistema de procuración e impartición de justicia que ni es pronto ni expedito y en el que quien puede pagar la justicia recibe sus beneficios. Este sistema arroja a las cárceles a miles de personas inocentes que no pudieron “negociar” o pactar su inocencia. • El corporativismo de Estado con sindicatos que no representan los intereses de los agremiados y que antes bien son, como los partidos, especies de cárteles en cuya cúspide viven elites corruptas. Este modelo se reproduce en los gremios y asociaciones que perpetúan la mediocridad y el conformismo. • Policías con deficiente preparación y mal equipados que son fáciles víctimas de la delincuencia organizada y de su capacidad corruptora. • Incentivos perversos para mantener una presidencia imperial sustentada sobre un sistema vertical, autoritario y corruptor, con feudos más o menos poderosos en las entidades federativas y los municipios y delegaciones políticas de la Ciudad de México. Cada 31

Carlos Castillo Peraza. Disiento. p. 72-73.

nuevo dirigente se monta en esta maquinaria perversa y es llevado por asesores, políticos y administrativos a un tren de trabajo que le hace imposible desmontar este tremendo animal que sistemáticamente devora a sus hijos, como el Saturno de Goya lo hace con los suyos. • Medios de difusión cooptados por los poderes fácticos o manipulados por los políticos y que funcionan como cajas de resonancia que en lugar de formar opinión pública ilustrada, difunden basura y chatarra comercial, llenando las mentes de prejuicios y estereotipos que impiden la formación de una ciudadanía de calidad.32 • Líderes de opinión que deforman la opinión pública con temas coyunturales triviales y banales y que cobran fortunas para que auditorios sumisos escuchen su eterna y monótona letanía. Una de las grandes lacras nacionales que desprestigian la política es la extensión generalizada de la opacidad y la corrupción. Mientras la corrupción no se castigue de forma ejemplar, mientras la impunidad siga siendo la regla y no la excepción que caracteriza a los servidores públicos, no saldremos del laberinto, para entrar en un diálogo fecundo, basado en la transparencia, la claridad y los mejores argumentos.33 Desgraciadamente, el castigo contra los delincuentes de cuello blanco se da contra el eslabón más débil de la cadena, gracias a que la responsabilidad se diluye, lo que impide castigar a los altos mandos. Cabe cuestionar si la figura de las candidaturas independientes consagrada en nuestro derecho obedece a la crisis de confianza en los partidos políticos, y si los candidatos independientes 32 “Lo que cuenta es decir. Y los decires multiplicados al infinito, sin ton ni son, nos tienen en una sociedad al mismo tiempo silenciosa por estrepitosa, y arruinada, incierta, confundida, angustiada, desesperanzada en y por su propio estrépito. Antes, todos supusimos que uno solo sabía todo [el presidente de la República]. Hoy suponemos que cada uno todo lo sabe. Transitamos de la desinformación de Estado al estado de desinformación”. Carlos Castillo Peraza. Disiento. p. 57. 33 Para este tema es particularmente significativo el ensayo de Carlos Castillo López. “La tradición dialógica del PAN a la luz de la victoria cultural”. En La urgencia humanista. Alternativa para el siglo XXI: ensayos y conferencias. México, Fundación Rafael Preciado Hernández. 2015. p. 125-141. Este ensayo se publicó originalmente en Bien Común. No. 229, abril de 2014. p. 31-40.

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podrán hacerse cargo de una crisis de tal magnitud, desmontando en sus cimientos el modelo vertical y corporativo, y la falta de auténticas políticas de Estado en materia de seguridad, desarrollo económico, energía, laboral, educativa, de seguridad social, de ordenamiento territorial, de vivienda, movilidad y otras más. La institucionalización de la figura de las candidaturas independientes parece ser la respuesta a un tema mediático que los partidos políticos nacionales hicieron propio y que negociaron en el seno del Congreso de la Unión, con lo que dieron legitimidad, financiamiento y tiempos oficiales a candidatos cuyo fin principal es desmontar en sus cimientos el sistema de partidos existente. En su desesperación por legitimarse, los partidos le dieron al discurso antipolítico los medios para desmontar la institución clave de la democracia: los partidos políticos.

De pactos y problemas estructurales Provisionalmente podemos concluir que con las candidaturas independientes se pretendió hacer frente a la crisis de las instituciones políticas, sin atender a sus causas y sin llevar a cabo profundas reformas. En última instancia, las llamadas reformas estructurales del Pacto por México llegaron muy tarde y como ha sucedido con los pactos desde la época de Miguel de la Madrid, representaron una “salida” reactiva a una severa crisis institucional. Y mientras los partidos negocian reformas cosméticas en el Congreso de la Unión, se siguen reproduciendo generaciones perdidas de jóvenes que sin esperanza en el futuro se refugian en las drogas o son ser reclutados por organizaciones delincuenciales que en lugar de una vida de esfuerzo recompensada con una pensión miserable, les ofrecen pocos años de éxtasis y gloria, con una muerte temprana que tiene tras de sí una vida llevada al límite. Las cosas no cambian con cada nueva campaña electoral y con cada nueva gran empresa que se abre: se reparten limosnas entre mayorías hambrientas a la vez que técnicos, tecnócratas y

políticos voraces se enriquecen de la noche a la mañana, acumulando capitales de forma desmedida, garantizando la supervivencia de dinastías banales; al final, la opulencia de los pocos se logra a costa del hambre de las mayorías, socializando los costos y privatizando las ganancias. El caso del llamado “Bronco” es paradigmático: priista de abolengo, quien renegó de su militancia al no obtener una candidatura, fue apoyado por poderosos intereses que pusieron en sus manos los recursos para ganar la campaña, llevándolo a gobernar, pero como esclavo de facto de los poderosos. Al poco tiempo de iniciado su gobierno se dio una severa crisis, con una de las mayores masacres penitenciarias en la historia de México y la renuncia de autoridades clave de su gabinete. El ahora infame “Bronco” no ha sido capaz de cumplir con las expectativas sociales y ha sido omiso con respecto a las aberraciones del anterior gobernante. Todavía está por verse si las candidaturas independientes responderán a los problemas que al día de hoy enfrenta nuestro sistema político o si serán un nuevo mito. Desafortunadamente todo parece indicar que el mito de la sociedad civil ha sido reemplazado por el mito de los candidatos independientes,34 quienes se dicen ciudadanos que incursionan en política, pero que hacen uso de medios políticos para llegar al poder y una vez ahí, puede convertirse en rehenes de grupos fácticos y de intereses inconfesables que los encumbraron o devenir dictadores asesinos. La tara de todo candidato independiente es que no está sujeto a programa o principios partidistas, lo que conlleva el riesgo de que se transforme en mercenario de la política o en el peor de los escenarios, en rehén de quienes promueven su candidatura. Es lamentable que las personas elijan a candidatos independientes “… es casi universal y universalmente expresado el anhelo de que se fortalezcan los partidos políticos y de que tengamos una democracia muy cercana a la parlamentaria, pero hay gente que quiere todo esto sin partidos, es decir, lo quiere obra de una entidad, poco definida que recibe el nombre de “sociedad civil”. Está de moda erigir al ciudadano sin partido en monumento de objetividad, imparcialidad, racional libertad y decencia, y contrastarlo con quien milita en un partido político que, por ese solo hecho, es presentado como titular de la parcialidad, la sumisión irracional y la probable indecencia”. Carlos Castillo Peraza. Disiento. p. 81.

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que al final terminarán pertrechándose detrás de las barreras del palacio de gobierno, del estado de desinformación prevaleciente y de la indiferencia hacia el dolor de quienes todos los días mueren por culpa de la falta de medidas radicales que cambien la vida de las personas. Ante este escenario caben las preguntas apremiantes que Carlos Castillo Peraza formuló algunos años antes de morir: ¿Cuál es el acontecimiento del tamaño necesario y suficiente para suscitar un cambio radical? ¿Cómo suscitarlo? ¿Quién podría hacerlo?”35 Somos un país profundamente dividido en el que el odio y el resentimiento acechan en cada rincón esperando la ocasión propicia para lanzarse sobre aquel que se considera el enemigo. El norte contra el sur, el centro contra la periferia, los miserables contra la clase opulenta, los jóvenes contra los adultos, los adultos mayores contra los adultos, los pequeños productores contra la gran agroindustria, los micro y pequeños empresarios contra los grandes monopolios proteccionistas.36 Hoy día el gobierno está sentado sobre un polvorín, que está listo para explotar a la menor provocación y que sólo necesita agitadores profesionales, anarquistas disfrazados de demócratas y “ciudadanos” disfrazados con piel de cordero que esperan llegar al poder para convertirse en lobos y esquilmar a la población. Candidaturas independientes y mesianismo Los mitos de la revolución nos dieron héroes casi inmortales, sobrehumanos, lo que nos ha preparado para venerar a una clase política rodeada de un aro de infalibilidad: no se enferma, no padece, sólo llora cuando devalúa, sólo admite sus errores cuando sus decisiones acarrean la ruina de varias generaciones. México ama a sus mártires, venera a sus héroes, Ibid. p. 76. Todas estas divisiones dicotómicas tienen una matriz cultural, que Carlos Castillo Peraza llamó cultura del mural: “Nuestros mexicanísimos y bellísimos murales expresan la cultura de la guerra, postulan la imposibilidad de la política. En efecto, son espacios pictóricos claramente divididos en dos: el campo de los que han tenido, tienen y tendrán que ganar, y el de los que habrán siempre de perder. No hay comunicación posible entre uno y otro bandos”. Ibid. p. 36. 35 36

se hinca ante sus santos, pero en el fondo padece la peor de las injusticas: la causada por la política. Gómez Morin había sido servidor público pero no político y cuando fue invitado a formar parte de una campaña, rechazó esta posibilidad de forma tajante, elegante e inteligente. González Luna no fue un servidor público pero sabía cómo se debían conducir los asuntos del Estado. Luis H. Álvarez fue candidato del PAN a la presidencia de la República en 1958, sin haber sido alcalde, diputado o gobernador. Todos fueron dignos candidatos y ninguno de ellos fue independiente, al contrario, mostraron su adhesión a valores y plataformas, y postularon el orden y la generosidad como principios de la acción política. El mito de la sociedad civil se ha venido abajo con su consecuente resquebrajamiento, con el paso del tiempo muchas organizaciones devinieron burdos parásitos del Estado y otras se convirtieron en sistemas de gestión para dosificar culpas sociales bajo el supuesto de que podrían paliar el dolor evitable. Así, la sociedad civil se convirtió en el rehén del Estado y en la pesadilla de la ciudadanía.37 Esto es lo que puede suceder con los candidatos independientes. Denostar a los partidos políticos se ha convertido en un deporte nacional, pero con esto se minan las instituciones fundamentales de la democracia. Por ello, antes que destruir es necesario reconstruir el modelo actual de partidos, en cuya base está una legislación electoral perversa, con topes de campaña que incentivan un mercado negro electoral.38 El odio hacia una clase, una raza, un sector o una minoría es la cimiente natural para el surgimiento del totalitarismo en cualquier de sus formas y en especial, una de las más peligrosas: el populismo. El populismo se disfraza de buenas 37 “Lo que debe promoverse es la auténtica sociedad que asume formas variadas y diferentes. No esa “sociedad civil” que sólo es “sociedad de los políticos muertos”. Carlos Castillo Peraza. Disiento. p. 89. 38 “Mexico’s elections have become completely dominated by a black market of political support, precisely because of a set of absurd campaign finance regulations”. Alejandro Poiré Romero. “Guest Post: tackling corruption in Mexico means reforming campaign finance”. The Financial Times Dec 12, 2014. Recuperado de http://blogs.ft.com/beyond-brics/2014/12/12/ guest-post-tackling-corruption-in-mexico-means-reforming-campaign-finance/

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intenciones para acabar con las instituciones democráticas, para estatizar y conformar monopolios no naturales, parea acendrar el odio y hacer que las minorías impongan su ley sobre las mayorías indefensas y atónitas. Los mesianismos actuales, que pretenden salvar a México, caen en el populismo o el autoritarismo, a la vez que devienen rehenes de los poderes fácticos que los ungieron y a los que no pueden tocar “ni con el pétalo de una rosa”.

Conclusión La salvación de la patria no puede ser obra de una sola persona. Esto lo vio con toda claridad Manuel Gómez Morin cuando fue invitado a la campaña presidencial de José Vasconcelos. El derecho divino de los reyes dejó de ser una teoría política válida desde hace siglos. Los gobernantes son personas como nosotros, que sufren y padecen. En ellos no está la solución de nuestros problemas, pero sí lo está en las instituciones. Por ende, es necesario transitar de la presidencia imperial de líderes y caudillos a una república de leyes e instituciones. Lo que en realidad se necesita es un auténtico cambio democrático de estructuras que saque de la esfera de confort a minorías insolidarias y egoístas. Nuestras sociedades han sido exitosas en llevar a la práctica el ideal de la Revolución francesa de libertad: en esta sociedad consumista, donde la mercancía se erige como el supremo fetiche y en la que se da una mercantilización generalizada de la vida cotidiana, todos somos libres de consumir, pero la agenda pendiente es llevar a la práctica los ideales de igualdad en la diversidad y de fraternidad plasmada en el horizonte a futuro de una sociedad solidaria, en la que nadie pueda estar satisfecho mientras haya una sola persona que no tenga acceso a condiciones de vida digna. Como se afirma de manera contundente en los pilares del humanismo: si el bien común atentara contra el fin trascendente de una sola persona, dejaría de ser bien y dejaría de ser común. En perspectiva debería ser claro que los

candidatos independientes no son parte de la solución de la crisis de los partidos ni el instrumento óptimo para remediar males; al contrario, hasta el día de hoy han demostrado ser una forma más en que los seres humanos no encontramos la mejor forma de organizarnos, un medio para exaltar el egoísmo, acentuar los discursos que acendran los odios y fomentan la antipolítica. Debemos recuperar el sentido original de la política como actividad noble y superior; no se trata sólo de nuevas leyes o instituciones, sino de la formación una nueva sensibilidad y de una nueva “generación” capaz de asumir de forma heroica el reto de transformar a este México dolido, en la patria ordenada y generosa que soñaron los fundadores del PAN; para ello, cada persona y cada institución debe hacer propios el orden y la generosidad, sin esta transición, cualquier intento es vano, toda lucha es estéril y toda campaña exitosa nos llevará a más de lo mismo. Denostar a la política es destruir en el discurso la que debe ser la actividad más noble, porque es la que tiene a su cargo el mayor de los bienes, el bien de la comunidad o bien común. Las crisis recurrentes, la falta de crecimiento, la violencia, la injusticia, la barbarie y la discriminación tienen sus causas en los errores cometidos por quienes tienen a su cargo el ejercicio de la autoridad. Las crisis recurrentes no son culpa de los empresarios o de los especuladores, son producto de los excesos y omisiones de la política:39 de la tolerancia hacia los monopolios y la falta de competencia; de la sustitución de la auténtica política laboral por la evitación “exitosa” de huelgas; del endeudamiento excesivo y el déficit de las finanzas públicas por causa del gasto ineficiente e ineficaz; son ocasionados por la falta de políticas adecuadas para el campo que son sustituidas por ayudas clientelares; en fin, tienen en sus raíces el fracaso evidente de la política social, que en lugar de atacar las injusticias, reproduce sin cesar el discurso redentorista de los pobres. 39 Como bien dijo Ludwig Erhard “La política económica no existe. Lo que existe es la política”. Citado en Carlos Castillo Peraza. Disiento. p. 55.

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El gran error de nuestro tiempo es hacer de la política algo despreciable,40 se debe amar la actividad pero despreciar a quien la ejerce de forma inadecuada, porque la política tiene como función superior crear un orden justo y dinámico, hacer que el Estado sea oferta de libertad y garantía de construcción permanente del bien común.41 Por ello se debe sujetar a la autoridad a reglas y controles férreos e incluso brutales. En última instancia, es poco probable que los candidatos independientes nos ayuden a salir de lo que Carlos Castillo Peraza llamó la cultura de la sobrevivencia, erigiéndose así en paladines de un cambio democrático de estructuras que desmonte en sus cimientos las raíces de nuestros males:

“Los instrumentos para crear esta cultura de la sobrevivencia han sido la arbitrariedad del príncipe, la inexistencia consiguiente de un Estado de derecho, el estado de desinformación, la aceptación del privilegio, el fraude electoral violento o cibernético, la sumisión a normas no escritas dadas por una autoridad que puede convertir nuestros pecados invisibles en delitos demostrables y nuestros delitos patentes en pecados inocentes. El correlativo del ogro paternal es el borrego filial. Para vivir nos es preciso renunciar a la miserable seguridad de sobrevivir”.42

40 “El ámbito político, el específicamente político […] está obligado a la autocrítica; evidentemente hay fallas en él, pero proponer que por sus faltas lo político debe desaparecer para que sólo exista lo civil, independientemente de lo que esto signifique, representa un peligro real para nuestro país”. Carlos Castillo Peraza. Disiento. p. 85. 41 “Si la política es […] la generación de bienes públicos por medio del orden vinculante que se crea por el diálogo, el debate e incluso la polémica, el primer bien público necesario es la política misma. Si el poder político legítimo menosprecia, soslaya o descuida la política, ésta se informaliza. Como en el caso de la economía, la informalización de la política puede ser un remedio de urgencia, pero nunca será tratamiento de fondo”. Ibid. p. 125.

Ibid. p. 68.

Prospectiva de las candidaturas independientes –o de los políticos sin partido– en México Kalyope Rodríguez Magiras

El 15 de diciembre de 2009, el Presidente Felipe Calderón Hinojosa presentó una iniciativa de reforma constitucional en materia político-electoral para transformar sustancialmente el sistema político mexicano. La propuesta, que popularmente fue conocida como “El Decálogo calderonista”, incluía la creación de diversos mecanismos tales como la segunda vuelta en la elección presidencial, la reelección para algunos cargos de elección popular, iniciativas ciudadanas, etc. Dentro de aquel catálogo llamó particularmente la atención, la creación de la figura de candidaturas independientes, una medida que permitiría la postulación de candidatos sin la necesidad de formar parte del padrón de militantes de algún partido político. No cabía duda de que el conjunto de medidas pretendía solucionar un problema muy concreto: la creciente desconfianza de los ciudadanos en los partidos políticos en particular, y en el sistema político establecido en general. A pesar de ello, la medida prosperó parcialmente en el Congreso, lo cual inutilizó la viabilidad de su implementación. Fue hasta el 10 de febrero de 2014, cuando se aprobó la reforma político electoral impulsada con los acuerdos que todos conocimos a través

del Pacto por México, cuando se retomaron diversas propuestas establecidas inicialmente en la reforma del Presidente Calderón, y se dio mayor margen de viabilidad a la postulación de candidaturas independientes, con lo cual, la especulación no se hizo esperar. Tampoco la estrategia de algunos. Hubo ciudadanos, líderes de opinión, organizaciones, etc., que recibieron con optimismo esta medida, mientras que muchos otros miraban con escepticismo la posibilidad de que un ciudadano pudiera obtener la victoria electoral sin el respaldo de algún partido político. Para muchos, las dudas se disiparon la noche del 7 de junio de 2015, cuando después de una jornada electoral histórica se anunciaba la victoria de Jaime Rodríguez Calderón “El Bronco”, como gobernador electo del estado de Nuevo León o la de Pedro Kumamoto como diputado local en Jalisco, o la de Manuel Clouthier en Sinaloa. Esta noticia, que conmocionó por un momento a la sociedad mexicana, hizo que se perdiera de vista que, aunque la victoria de “El Bronco” representaba un avance sustancial, en realidad los resultados de las candidaturas independientes en México fueron bastante magros.

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125 ciudadanos obtuvieron el registro de candidaturas independientes (71 para alcaldías o delegaciones, 29 para diputaciones locales, 22 para diputaciones federales, y 3 para gubernaturas), de los cuales sólo 5 obtuvieron la victoria. Las historias de éxito de “El Bronco”, Clouthier y Kumamoto comenzaron a circular por todo el país, soslayando la realidad de que los 120 candidatos independientes restantes que no obtuvieron el triunfo, sólo habían desempeñado un papel testimonial dentro de las elecciones. Pocos se percataron de que había surgido una urgente necesidad de modificar algunos aspectos procedimentales para garantizar equidad en la competencia entre los candidatos independientes y los postulados por partidos políticos. Es pertinente mencionar que la regulación de las candidaturas independientes se ha desarrollado en tres grandes etapas: • La primera, después de la modificación del artículo 35 fracción II de la Constitución; • La segunda, posterior a la reforma electoral de 2015, y • La tercera, después de la jornada electoral del 7 de junio de 2015. Esta última etapa es la que ha reflejado una mayor preocupación por elevar las barreras a la entrada de candidaturas independientes. Desde la inclusión de medidas más restrictivas y complejas, hasta la solicitud de requisitos que no estaban presentes en la reforma constitucional, los elementos integrados en las legislaciones locales atemperan considerablemente la ventaja comparativa que demostraron tener –antes del registro– las candidaturas independientes frente a las postulaciones de partido, pues en perspectiva quedó claro que un candidato independiente atraviesa por procesos de selección menos complejos que las elecciones internas de los partidos políticos. Es el caso de estados como Baja California Sur, Chihuahua, Puebla, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.

En su momento se recurrió a la interposición de acciones de inconstitucionalidad en contra de aquellas normas que, se consideraba, atentaban contra el sentido de la reforma constitucional. No obstante, la SCJN fue consistente al determinar que la Constitución deja a las legislaturas locales la definición de los requisitos para la postulación de las candidaturas independientes. Sería apresurado emitir desde ahora un juicio acerca de dicha legislación, pues los efectos de la misma se podrán observar en los resultados de las elecciones locales de este año. Las candidaturas independientes parecen haber levantado grandes expectativas en la sociedad mexicana, pero no parecen haber solucionado –ni siquiera parcialmente– el problema que les dio origen: la falta de confianza en los partidos políticos y el bajo nivel de participación en las elecciones. De acuerdo con datos del INE, sólo el 48% de la ciudadanía registrada en el padrón electoral acudió a votar en las pasadas elecciones federales. Esto refleja que no se han creado los incentivos pertinentes para convencer a la ciudadanía de la necesidad de su participación mediante el sufragio, así como de su movilización permanente por medio de las organizaciones de la sociedad civil. La implementación de las candidaturas independientes no modificó decisivamente la ruta crítica del sistema político mexicano, cuya legitimidad mantiene un nivel decreciente. El efecto acotado de las candidaturas independientes reflejado en los resultados electorales del año pasado confirma que, aunque su diseño les garantiza perdurabilidad indefinida en el mediano plazo, su naturaleza actual es propia de estructuras de transición que permiten la modificación de diversos aspectos internos de los partidos políticos, pues no se puede ignorar el hecho de que los candidatos independientes más competitivos fueron aquellos que hicieron de su postulación la disidencia frente a las designaciones hechas por los partidos políticos a los cuales pertenecieron, y que en virtud de la competencia que implica la entrada de nuevos

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jugadores, requiere de los partidos un mayor esfuerzo para conquistar el voto de la ciudadanía. Sin embargo, esto redunda en el problema inicial que pretendía resolver la implementación de los mecanismos previstos en la reforma político-electoral que dio origen a las candidaturas independientes. El planteamiento anterior hace propicio el análisis de las desventajas derivadas de la implementación de las candidaturas independientes en el sistema político mexicano. Es previsible que en los procesos electorales subsecuentes exista un número creciente de candidatos a cargos de elección popular, sin una garantía equivalente de que incrementará el nivel de participación ciudadana. Se trata de una desventaja, pues el supuesto de que no incremente el nivel de participación ciudadana habrá una mayor fragmentación del voto. Esto afectará directamente los niveles de legitimidad, pues la difuminará hasta el nivel de que la opción que obtenga la mayoría de las preferencias, será minoría frente al resto de las opciones disponibles, y aún más pequeña frente al abstencionismo. Lo anterior nos conduce directamente hacia la necesidad del cuidado de la relación entre legitimidad y gobernabilidad. Un mayor grado de legitimidad garantizará un mayor margen de gobernabilidad, específicamente en el caso de los cargos de elección popular que tienen representatividad: las senadurías, las gubernaturas y la Presidencia de la República. Las últimas dos elecciones presidenciales han estado marcadas por la falta de legitimidad con la que asume el cargo el candidato vencedor, lo cual –como ha quedado demostrado en ambos sexenios– reduce el margen de gobernabilidad con el que cuenta cada Presidente. Aunque Enrique Peña Nieto logró resolver parcialmente ese problema mediante la creación del Pacto por México, una vez que este se fragmentó, comenzó a enfrentar serios problemas de gobernabilidad, mismos que se reflejan

en los bajos niveles de aprobación que tiene actualmente. La explicación puede tener una naturaleza incluso aritmética: Enrique Peña Nieto obtuvo el 38% de las preferencias electorales en 2012, lo que implica por exclusión que el 62% restante no simpatizaba con su candidatura. Aunado a esto, es previsible que el próximo (o la próxima) Presidente de la República sea electo con menos del 30% de los votos, ante la fragmentación previsible de las preferencias electorales por el elevado número de participantes (fruto de las candidaturas independientes). Ante esta situación, es pertinente someter a debate la posibilidad de instaurar una segunda vuelta electoral al menos para las elecciones presidenciales. El funcionamiento de este mecanismo permite seleccionar a los dos candidatos más competitivos y elegir entre ambos al ganador. Este ejercicio, que permite discernir con claridad comicios que típicamente implicarían victorias muy cerradas, abonaría al nivel de legitimidad con el que cuente el candidato ganador al llegar al gobierno. Esta medida, que no inhibe el surgimiento de candidaturas independientes, garantiza que a pesar del elevado número de participantes, exista un nivel de legitimidad aceptable, lo que implica directamente un mayor grado de gobernabilidad. Una segunda desventaja, puesta en evidencia a partir de la implementación práctica de los diputados locales y federales que obtuvieron el triunfo en sus distritos, es la ventaja considerable que tienen frente a cualquier otro diputado emanado de algún partido político. Un ejemplo claro de ello es el número de participaciones de los que disponen durante la presentación de iniciativas de ley o el posicionamiento frente a diversos asuntos; mientras un diputado independiente tiene participaciones ilimitadas, los diputados que integran grupos parlamentarios de partidos políticos tienen un número proporcional

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ínfimo. Esto da un mayor posicionamiento mediático de los candidatos independientes y genera disparidad en la comparación individual de cada legislador. La misma desventaja se refleja cuando los “estudiosos del comportamiento legislativo” califican el desempeño de los diputados a través de las asistencias, la cantidad de iniciativas presentadas o las veces en la que hizo uso de la voz desde la máxima tribuna del país. Naturalmente, si el Grupo Parlamentario del PAN en la LXIII Legislatura (2015-2018) se integra por 109 Diputados, los posicionamientos y el uso de la voz desde la Tribuna, se dividirá entre todos. Mientras que el número de veces en las que el único diputado independiente accederá, no podrá compararse, pues no se dividirá la oportunidad entre más miembros de un grupo parlamentario de independientes. Por último, es necesario señalar que el régimen institucional que rige a nuestro país impide la posibilidad de que las candidaturas independientes trasciendan en el mediano plazo, pues los proyectos de gobierno se pierden al final de la gestión, ya que su continuidad no puede garantizarse. En cambio, la institucionalidad propia de los partidos políticos permite el seguimiento constante de proyectos de largo plazo, lo que le otorga una ventaja sustancial a los partidos políticos frente a los candidatos independientes. El punto medular de la discusión no debe inhibir la participación de la ciudadanía por medio de las candidaturas independientes, sino garantizar que éstas sean mecanismos que antepongan el equilibrio institucional de nuestra nación, frente a la victoria escuálida que se obtiene cuando el voto se fragmenta y la participación se estanca. Deben anteponerse en el corto plazo los cambios institucionales que hagan de las candidaturas independientes la antesala de una sociedad más participativa, y no el lastre que liquide definitivamente la confiabilidad en el sistema político mexicano.

Partidos políticos: reformar para institucionalizar Eduardo Saffirio Suárez

Introducción Es indudable que los partidos políticos han sido actores fundamentales de las democracias contemporáneas, pues realizan una labor imprescindible de mediación entre la sociedad y el Estado. Para cumplir debidamente con lo anterior, durante todo el siglo XX los partidos políticos debieron enfrentar y adecuarse a tremendos cambios sociales: crecimiento demográfico, desarrollo del conocimiento y de la tecnología, crisis económicas brutales, dos guerras mundiales, desplome de regímenes políticos democráticos y ampliación sustancial de los electorados.� En las últimas dos décadas de nuevo se convierte en un tópico la eventual crisis de los partidos. El desarrollo tecnológico da nuevas alas a viejas ilusiones: el reemplazo del circuito representativo que ha hecho viable al gobierno popular en la modernidad, por formas de democracia directa. Con ello los partidos ya no se justificarían. Sin embargo, la democracia contemporánea no es posible sin un circuito representativo sólido. Este sólo puede ser contemplado con otros mecanismos, pero no sustituido. Las razones de ello son obvias. Hoy la comunidad política abarca enormes territorios, la componen decenas o cientos de millones de ciudadanos y estructura en base a una división social del trabajo cada vez más acentuada.� 52

Las sociedades contemporáneas están experimentando un vertiginoso cambio y los términos postmoderno, postfordismo, postmaterialismo, postsecularismo, buscan dar cuenta de ello. Dicho cambio genera tensiones en el funcionamiento de las instituciones y de los actores políticos que tienen la responsabilidad de lograr la legitimidad y la eficacia democráticas. En el caso de los partidos políticos, parece claro que su adaptación a un contexto nuevo y cambiante supone variaciones de orientación y procesos internos de reforma. Como los partidos son esenciales para el funcionamiento adecuado de la democracia y para el avance en su calidad, la institucionalización partidista –su implantación o reimplantación social– resulta decisiva para este régimen político. Los partidos políticos en América Latina: débilmente institucionalizados Partimos por destacar la debilidad histórica que los partidos tienen en muchos países latinoamericanos. Sin duda, partidos y sistemas de partidos carentes de institucionalización –débilmente vinculados con la sociedad– han sido una constante en la mayoría de nuestros sistemas políticos.� Obviamente, la discontinuidad democrática ha influido en dicha situación, pues los partidos políticos surgen y se fortalecen cuando la política

* Texto publicado en el portal del Centro de Estudios del Desarrollo (CED), de Chile. www.ced.cl Agradecemos a su director Eduardo Saffirio Suárez la autorización para reproducirlo.

y el acceso a los cargos dependen del voto. Esa es la razón fundamental por la cual los trabajos teóricos sobre partidos y sistemas de partidos han tenido como caso de estudios inspiradores a los sistemas políticos europeos y norteamericanos. Ello fue destacado expresamente por Giovanni Sartori, cuando en una obra clásica sobre partidos políticos escribió que en América Latina el sistema de partidos no estaba consolidado estructuralmente y que ellos explicaba porqué no se ocupaba del conjunto de la región y citaba solo casos aislados, como Uruguay, México y Chile.� La tipología de Sartori “ordenó la casa” al diferenciar claramente entre sistemas competitivos y no competitivos, agregando a la variable número de partidos, o índice de fragmentación, la variable ideológica, o índice de polarización. Pero también su trabajo pionero destacó la importancia de la fortaleza o debilidad del vínculo entre partidos y sociedad (votantes) como una dimensión relevante. Para Sartori un sistema de partidos pasaba a estar estructurado cuando contenía partidos de masas sólidamente arraigado, que supone “viscosidad o congelamiento” en términos de Lipset y Rokkan. El concepto estructuración en Sartori se aproximaba al de institucionalización de Samuel

Huntington, pero era más estricto pues hacía referencia al impacto inmovilizador de las estructuras partidarias sobre la intención del voto ciudadano.� Algunos años más tarde Sartori distinguió entre sistemas electorales fuertes y débiles y entre sistemas de partidos fuertes y débiles, según su respectivo grado de consolidación estructural.�Así, un sistema de partidos está estructurado cuando el elector no sigue a notables sino que se orienta en función de la imagen abstracta del partido o de su ideología. Sólo de esta forma el sistema de partidos cumple la función de canalización del electorado. De la propia definición de partido como mediador entre Estado y sociedad y sistema de partidos como resultado de las interacciones que surgen de la competencia político electoral, se desprende que la continuidad del voto pasa a ser crucial en el fortalecimiento del vínculo entre los partidos y la sociedad. Esta continuidad electoral es la que precisamente ha faltado durante la mayor parte del tiempo en casi todos los sistemas políticos de América Latina, dada la ausencia de democracia. Durante los años noventa, estudiando los sistemas de partidos de América Latina, Mainwaring y Scully desarrollaron la importancia de la institucionalización de los sistemas de partidos. Destacaron que cuando la regularidad electoral

es significativa o sólida, los sistemas de partidos pueden lograr un nivel de institucionalización alto. Otro especialista e el estudio de los partidos, Alan Ware, también ha revelado estos aspectos bajo el concepto “implantación social de los partidos”, que denota la calidad fuerte o laxa del vínculo entre partido y votantes.�Finalmente, Donatella Della Porta, al identificar los distintos componentes de los sistemas de partidos, ha destacado elementos directamente relacionados a dicho vínculo: la volatilidad electoral y el porcentaje de participación electoral.� Ahora bien, de acuerdo con Mainwaring y Scully, la Institucionalización de un sistema de partidos supone considerar cuatro elementos: • La estabilidad en las reglas y en la naturaleza de la competencia electoral. • La existencia de raíces más o menos estables de los partidos con la sociedad. • La legitimidad del proceso electoral y de los partidos. • El que las organizaciones tengan importancia. Del análisis que realizaron los autores indicados, a mediados de los años noventa sólo algunos sistemas de partidos de América Latina caían en la categoría de institucionalizados. Estos sistemas eran el uruguayo, el chileno, el costarricense, el colombiano y el venezolano de la época. Como ya dijimos, la debilidad histórica de los partidos políticos en América Latina es evidente, por lo cual lo anterior no parece sorprendente. Las razones para ello son múltiples, e implica que cada uno de los cuatro elementos de los que depende la institucionalización partidista son cuestionados en América Latina.

1. La estabilidad de las pautas de competencia. Presupone continuidad electoral, presencia de electorados de masas, coherencia programática de los partidos y representación política clara de grupos sociales relativamente homogéneos.

2. Las raíces estables con votantes y grupos de interés. Requieren, junto a lo anterior, estructuras organizativas adecuadas de los partidos, fuerte penetración territorial, apertura a la sociedad y una mínima continuidad en los partidos y en sus líderes. También, como es obvio, ausencia de represión política sobre ellos durante periodos de tiempo prolongados. Por último, el que la representación prevaleciente de los intereses sociales no sea corporativa –vía grupos de presión– sino vía partidos. 3. La legitimidad de los procesos electorales y de los partidos. Implica, en primer lugar, que no es el golpe de Estado, la guerra civil o las guerrillas lo que da acceso al poder, sino el voto. Supone que la cultura política considere a los partidos como actores fundamentales en la expresión de los conflictos y divisiones sociales y el rechazo a formas corporativistas y clientelares de mediación política. Requiere elecciones competitivas, ausencia de fraudes electorales y de cohecho masivo y que la ampliación y apelación al electorado se realice vía partidos políticos y no de liderazgos populistas que denuncian a las organizaciones mediadoras como oligárquicas. 4. Que las organizaciones políticas tengan importancia. Significa que los partidos no son facciones o camarillas. Tampoco séquitos temporales al servicio de proyectos personales, sino actores organizados que persiguen objetivos generales y buscan dar respuesta efectiva y permanente a los problemas y demandas sociales. En el año 1979, con excepción de Venezuela, Costa Rica y Colombia, toda la región era víctima de regímenes autoritarios. Desde esa fecha se estableció o restableció la democracia política y los partidos resurgieron legalizados. Durante caso tres décadas, con retrocesos en algunos países, la democracia ha persistido, configurando así un escenario general favorable para la existencia de partidos políticos.

Pero a los antiguos problemas que dificultaban la institucionalización o consolidación estructural de los partidos se agregaron otros nuevos. Durante los años ochenta, conocida como la década perdida, la región fue golpeada por una severa crisis económica, que provocó disminución del crecimiento, pobreza y desempleo. Este desafío mayúsculo para el sistema político, incluso fue factor de caída de autoritarismos. Por ello, a veces en paralelo a la transición democrática se hizo necesario acometer reformas estructurales al modelo de desarrollo colapsado. Esto trajo inevitables costos para la población, desarticulando relaciones sociales, que provocaron dramáticos cambios en el nivel de vida y en las estratificación social, además del reemplazo en lo económico social del Estado por el mercado. De igual modo, la apertura económica y el potenciamiento de la globalización disminuyeron la importancia visible de lo político y fortalecieron procesos decisionales tecnocráticos y elitistas como respuesta a lo que se percibió como carencia de alternativas políticas viables.� Además de la transformación económica, mutaron las formas de la comunicación política. La mediatización afectó as funciones sociales tradicionalmente cumplidas por los partidos, hizo difícil establecer tipos de partidos de gran membresía, formas organizativas sólidas e implantación territorial adecuada. También potenció formas caudillistas de acción pública y dificultó la estabilización del voto partidista. Durante las últimas dos décadas en todo el mundo se potenció la individualización sociológica y el individualismo cultural, debilitándose la acción colectiva y el asociativismo. También surgieron más y diversos actores, nuevos espacios institucionales y mecanismos de democracia directa que desafiaron no sólo la capacidad articulada de los partidos, sino incluso su rol en el sistema político.� Por último, en sociedades estructuralmente

heterogéneas, el aumento de la segmentación social y la crisis de las identidades colectivas y de las ideologías vinculadas al mundo asalariado –desafiadas por el postfordismo– y a la inspiración cristiana –desafiadas por la seciularización– dio un impulso adicional a actores colectivos distintos a los partidos políticos, como los movimientos sociales. Ello complicó aún más la legitimidad de la representación vía partidos en el sistema político.� Cabe señalar que la institucionalización de los partidos en América Latina, como en muchas otras democracias, es severamente dificultada por presiones estructurales provenientes de la globalización económica que impiden la competencia electoral en torno a programas económicos-sociales alternativos. Ellos colabora a difuminar aún más a las identidades políticas, con lo cual la capacidad de encuadrar establemente el voto se debilita. Pese a todo lo dicho, el balance de la tercera ola democrática en América Latina es positivo. Así, el año 2007 se aceptaban como democracias plenas a México, Costa Rica, Panamá, Perú, Chile, Brasil, Argentina, Uruguay y otros nueve países de la región caían en la categoría de democracias defectuosas. Además, el solo hecho que hoy se discuta fuertemente en torno a la calidad de las democracias en al región implica que ese régimen político ya existe. Los sistemas de partidos institucionalizados en América Latina han aumentado en relación al año 1996, cuando Mainwaring y Scully redactaron su trabajo seminal. El sistema bipartidista venezolano implosionó, pero México evolucionó desde un sistema de partido hegemónico hacia la competencia electoral y el pluralismo. Brasil y Argentina han consolidado sus sistemas de partidos. Uruguay, Chile, Costa Rica y Colombia los mantienen. En el resto de Centroamérica y en Paraguay, Ecuador, Bolivia y Perú las posibilidades de institucionalizar los sistemas de partidos permanecen abiertas, mientras su régimen político democrático se mantenga.

Los partidos políticos nos son fungibles en las democracias contemporáneas Más allá de las tentaciones neopopulistas, creemos que la política a través de los partidos no tendrá alternativa en América Latina, mientras instituciones políticas basadas en la legitimidad democrática, dada la necesidad contemporánea de la representación política. Por ello, como ha reiterado recientemente Gianfranco Pasquino, los partidos sobreviven y no son fungibles, pues realizan tareas socialmente útiles que ningún otro actor político puede llevar a cabo:� • Presentan candidatos a cargos públicos. • Constituyen en sí mismos un lugar para la participación política y son insustituibles para que ella se desarrolle en la sociedad. • Formulan programas que son la base de la política pública. • Obtienen y detentan cargos de gobierno y gobiernan con el objetivo de ser reelectos, con lo cual viabilizan el gobierno responsable y que responde, dándole a éste estabilidad en el tiempo.�

Los partidos políticos en Chile: aún institucionalizados pero crecientemente deslegitimados Es efectivo que en Chile el precio político del ajuste estructural de la economía fue pagado por el régimen autoritario. Sin embargo, pese a que el sistema de partidos políticos del país muestra, comparativamente con las otras democracias de la región, un alto nivel de institucionalización, es innegable que en todo el espectro ideológico chileno históricamente ha existido una cultura política anti-partido. En sectores de la derecha, el antipartidismo es de tipo corporativo y tecnocrático; en efecto, a los avances en la expresión ciudadana de los sectores populares y medios, opone un argumento de esa índole, enfatizando que la toma de decisiones es un problema técnico, que involucra conocimientos y un “saber hacer” que supone exclusivos del empresariado y de

otros profesionales afines. Se descalifica así la participación popular y a los partidos como actores relevantes. En sectores de la izquierda, la cultura antipartidista ha sido de tipo plebiscitario, destacando las bondades de la participación directa o de base y tendiendo a problematizar tanto los principios de la representación y delegación, como el control democrático. Por ello en nuestro sistema político el sentimiento antipartidista cultural es fuerte. A él se ha sumado más recientemente el antipartidismo reactivo, que surge por la insatisfacción con las conductas de los partidos y de las elites y con el rendimiento de las instituciones democráticas.� Evidentemente, en el caso chileno a lo anterior hay que agregar los efectos que provocó el periodo autoritario en el debilitamiento de los partidos políticos, pues la dictadura neoliberal desarrolló la siguiente estrategia: • Impulsó una acción destructiva de los partidos políticos y de sus cuadros y estructuras. Paralelamente organizó una campaña ideológica y de opinión pública para desprestigiarlos a ellos y a la política. • Coadyuvó al triunfo cultural del individualismo, que inhibe las formas más orgánicas y solidarias de expresión y de acción colectiva: partidos, sindicatos, asociaciones cívicas, gremiales y sociales. • Instauró un marco constitucional y legal objetiva y expresamente anti-partidos. Dicho marco, que no ha sido modificado pese a la recuperación de la democracia, tiende al debilitamiento de los partidos, los priva de medios y de recursos imprescindibles para su adecuado funcionamiento, imposibilita una reorganización flexible a los cambios y coadyuva a su elitización. • Potenció fenómenos de captación y cooptación de cuadros y militantes partidistas sobre bases corporativas y tecnocráticas. • Impuso un sistema electoral binominal que personaliza la política en beneficio de los

candidatos “incumbentes”; exacerba la competencia entre aliados; reduce el papel del ciudadano en la elección de los representantes y disminuye crecientemente la capacidad de representación del sistema político ante actores sociales y zonas geográficas. Finalmente, la debilidad de la sociedad civil chilena postautoritaria, expresada en la carencia de relevantes actores sociales organizados, unida a la importancia creciente de los medios de comunicación social, dificulta también la interactividad entre partidos y sociedad. Ello significa que, tras diecisiete años de persecución política y pérdida de vínculos con la sociedad civil, los dirigentes partidarios terminaron, en democracia, relacionándose cada vez más con acontecimientos y agendas generadas –y muchas veces manipuladas– por los medios de comunicación, en lugar de concentrarse en los hechos genuinos o reales. Al final de la dictadura militar, cuando se estudiaba el sistema de partidos chilenos, la preocupación académica fundamental era resolver los problemas vinculados al tránsito desde un sistema de pluralismo polarizado, incompatible con una democracia sólida, a un sistema de pluralismo moderado, funcional a ella. Así, en esa época, básicamente se analizaron elementos concernientes a la necesidad de reducir la fragmentación para disminuir el número de partidos políticos relevantes, y de acortar la distancia ideológica entre ellos para despolarizar el sistema. Nunca se discutió el desafío de vincular fuertemente a los partidos con la sociedad mejorando la institucionalización partidista en un contexto social muy cambiante. Se dio por supuesto que los partidos políticos resurgirían solidamente arraigados en la sociedad. Y así ocurrió durante los primeros años de la redemocratización. Pero ahora, el carácter de excepción relativa del sistema de partidos políticos chilenos a la falta de institucionalización partidista en América Latina, puede estar cercano a su término dada

la fuerte baja en su legitimidad. Así lo demuestran consistentemente todas las encuestas de opinión realizadas en la última década y las movilizaciones sociales en curso. Si lo anterior es efectivo, parece evidente que en Chile la pérdida de calidad de la política, la desafección de las masas ciudadanas y el desprecio de muchas elites nacionales por los partidos, seguirá en aumento si no se actúa rápido. Necesitamos entonces fortalecer a los partidos si queremos fortalecer la democracia. Ello supone reformarlos y avanzar en su institucionalización. Esto requiere actuar sobre los cuatro elementos que componen la variable institucionalización. A continuación proporcionaremos algunas ideas que permitan avanzar en la reforma de las colectividades políticas y en la calidad de la institucionalización partidaria en la sociedad. Algunas propuestas para institucionalizar el sistema de partidos políticos chilenos a) Medidas para estabilizar las reglas de la competencia partidista • Dotar a los partidos de la capacidad política, organizacional y técnica para adecuarse a la aparición de nuevas líneas de conflicto –ecológicas, de género, étnicas– y a los fenómenos de descentralización del Estado. • Promover la coherencia entre el discurso y la práctica de los partidos en los ejes de competencia del espacio político, dado que su carencia pareciera terminar desestabilizando las reglas de la competencia partidista, junto con provocar desafección ciudadana. El sistema político debiera sancionar las campañas políticas negativas y la “publicidad política engañosa”, pues ambas conductas potencian los efectos negativos de la llamada democracia de rechazo e impide avanzar a una democracia de proyecto.� • Promover una adecuada estructuración organizativa de los partidos. Esta debiera permitir, idealmente, una penetración territorial de los sistemas de partidos en los distintos

ámbitos de la sociedad nacional y la incorporación de militantes jóvenes y de mujeres. • Optar por sistemas electorales “fuertes”, capaces de incidir significativamente en el sistema de partidos. Recordemos que éstos no son sólo el uninominal o el binominal –si es que aceptare que este último es un sistema que lleva a fórmulas de representación mayoritarias–. También corresponden a esta designación los sistemas electorales proporcionales impuros; o los proporcionales con tamaño de distritos pequeños, es decir, con tres a cinco escaños por zona electoral. • Avanzar en la despersonalización de la política a través de sistemas electorales que, por ejemplo, combinen el voto personal a nivel de los distritos, con la asignación de escaños dentro de listas partidarias cerradas y bloqueadas a nivel nacional.

b) Medidas para crear raíces estables de los partidos con la sociedad • Terminar con formas organizativas oligárquicas y con los partidos de notables, que provocan rechazo en una sociedad cada vez más educada e informada. Los cambios inducidos por la video-política deberían mover a los partidos a abandonar el burocratismo, adoptando formas más ágiles, amistosas, interactivas, horizontales y ligeras. Para que éstas no privilegien sólo lo electoral, se pueden introducir fórmulas ordinarias de funcionamiento empleadas por los nuevos movimientos sociales. • Mejorar la democracia interna y la capacidad que poseen los partidos para interactuar con la sociedad. Una alternativa es explorar formas de trabajo conjunto con organizaciones sociales y utilizar canales informativos, tanto de traspaso de información como de respuesta a consultas. • Discutir consistentemente el tema de la generación de los candidatos a comicios populares. Lo que hoy existe en muchos de los partidos es una pseudo democracia, pues en

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las elecciones internas participan cuerpos electorales reducidos, de militantes que muchas veces son objeto de manejos clientelares primitivos y burdos. Una fórmula a considerar es que los candidatos a concejales, alcaldes y parlamentarios sean escogidos por grupos significativos de ciudadanos que sean adherentes de su partido. Sólo así existirá una verdadera democracia interna. Para facilitar la circulación de las elites es conveniente poner un límite al número de mandatos de los representantes populares y prohibir la acumulación de cargos internos y externos. Es decisivo el fortalecimiento del asociativismo y de los actores sociales. Si la sociedad civil se expresa organizadamente, obligando a los partidos a interactuar con ella, se debilitarán las tendencias a la autonomización de la política que hoy día están presentes en nuestra sociedad. Además, reducirá la dependencia excesiva de los partidos respecto de la política mediática y de las encuestas de opinión pública. Fortalecer la capacidad de agregación de intereses del sistema de partidos y su eficacia programática. Esto supone promover y poner en práctica formas de interacción con los actores sociales para elaborar programas en los niveles locales, regionales y nacionales, así como para hacer un proceso de generación programática mucho más interactivo y menos tecnocrático o “desde arriba”. Los partidos políticos deberían estar obligados a desarrollar conferencias programáticas anuales, abiertas no sólo a la participación militante sino también a organizaciones sociales y ciudadanas. Fortalecer la capacidad técnica de los partidos, para lo cual es decisivo el acceso de éstos a bancos de datos y la estructuración de redes informáticas. Lo anterior debiera complementarse con la entrega de asesoría a dirigentes internos y representantes populares, junto con el desarrollo de centros

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académicos que apoyen esta tarea. Ello colaborará para que los partidos enfrenten en mejor forma, no solo a un Ejecutivo muy fortalecido, sino que también a intereses corporativos o tecnocráticos que les quitan capacidad programática autónoma. Modificar las modalidades organizativas y de selección de liderazgo de los partidos. En ese sentido, las elecciones primarias abiertas son un mecanismo para democratizarlos. También se podría evaluar el efecto práctico de alguna distinciones que hoy día realizan algunas colectividades entre militante y adherente. Los primeros tienen derecho a votar en la generación de autoridades internas y los adherentes electores o preelectores, pueden votar para seleccionar candidatos a cargos de elección popular. Fortalecer al partido como sistema de decisión, extendiendo los derechos y la participación del militante en su interior, garantizando el respeto a los estatutos internos. Debilitar el caudillismo dentro de los partidos políticos. Algunas vías pueden ser las sanciones de pérdidas de escaños para los cambios de militancia y el desincentivo de sistemas electorales internos, que fomenten la indisciplina o el fraccionamiento interno y dificultan la gobernabilidad. Es factible establecer la discriminación positiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en las direcciones partidarias. De igual modo, el fomento de la descentralización partidista puede ser un elemento muy importante para adecuarse a fenómenos de descentralización del Estado y a la creciente importancia de los fenómenos locales en la implementación de políticas públicas. En materia organizativa, se podría avanzar en la estructuración interna de líneas de trabajo diferenciales. Existen propuestas que significan dividir lo programático, la comunicación política, la toma de decisiones y la gestión administrativa, y poner énfasis en lo temático, a fin de vincularse con movimientos so-

ciales, grupos juveniles y actores intelectuales y de la sociedad civil. En una cultura que valora lo ligero, lo horizontal y lo temático, el modelo orgánico de nuestros antiguos partidos de militantes sectarios, manipuladores de los ciudadanos y de los temas, autorreferentes y nostálgicos, no tiene ninguna capacidad de convocar nuevos cuadros que expresen a mundo joven, al mundo de las iglesias, al mundo de la cultura, al mundo del trabajo y de la empresa. c) Legitimar las elecciones ante los principales actores políticos • Conseguir que los principales actores políticos sociales lleguen a consensos mínimos sobre las bases del sistema democrático. Ello debiera expresarse en un marco constitucional aceptado por la mayoría ciudadana. • Enfatizar experiencias de cooperación al interior del liderazgo político latinoamericano. Muchas democratizaciones exitosas han descansado en la capacidad de aprendizaje de las elites democráticas. • Establecer sistemas electorales legítimos y no excluyentes, que incentiven la participación y, a mismo tiempo, faciliten la incorporación de todos los actores políticos al sistema de partidos, ayudando a mejorar la representación política y a enfrentar la desafección y a la apatía ciudadana. El voto voluntario es un obstáculo para lograr lo anterior.� • Promover la educación cívica de militantes, adherentes y ciudadanos. Ello tiene obvias vinculaciones con la aceptación de las reglas del juego democrático y con la política electoral como vía de competencia pacífica por el poder. • Automatizar relativamente al sistema de partidos respecto de fuerzas sociales, económicas y mediáticas. • Aquí el tema decisivo es el financiamiento ordinario de los partidos y no sólo de las campañas electorales. Es preciso discutir fórmulas de limitación de gastos electorales y de

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financiamiento que impidan o, al menos dificulten que los partidos terminen dependiendo de los grupos de poder que les aportan recursos. Se hace urgente abordar el tema del financiamiento público. La situación actual no debería mantenerse, porque es un secreto a voces la creciente influencia de los grupos económicos en los partidos y en muchos de sus cuadros dirigentes. El financiamiento público de los partidos debe estar ligado al desarrollo de determinadas tareas: educación cívica de ciudadanos y adherentes; formación y capacitación militante; provisión de servicios de asesoría a dirigentes internos y representantes populares en los distintos niveles del sistema político; generación de plataformas programáticas y propuestas de política pública. Obviamente, se debería poner un límite al empleo de recursos económicos en el pago de personal permanente y burocracias internas, a fin de reducir riesgos de oligarquización. Regular la transparencia en el accionar partidista y la democracia interna. Esta es una obvia contrapartida al financiamiento público de las actividades ordinarias y no sólo electorales de los partidos políticos. Se necesita generar verdaderos “estados de derecho” internos. Los padrones de militantes y los derechos de éstos; las fechas de renovación de autoridades y la transparencia en el financiamiento –entre otros temas– deben ser estrictamente normados y, sobre todo, rigurosamente respetados. Fortalecer la capacidad de los partidos y del sistema jurídico para sancionar los casos de corrupción. Gran parte del prestigio de la actividad política y de la función pública se juega en la capacidad del sistema democrático para poner rápido fin al flagelo de las prácticas corruptas. Establecer una Superintendencia de partidos para asegurar transparencia, democracia interna y respeto a las normas jurídicas que

regulen a los partidos, a las elecciones y al cumplimiento de las tarea socialmente útiles afectas al financiamiento público. Dicha Superintendencia debiera tener autonomía y miembros inamovibles mientras concluyen su mandato. • Mejorar la capacidad de comunicación política y de acceso de los partidos a los ciudadanos. Los dirigentes necesitan potenciar su capacidad comunicativa y pedagógica, informando y formando a la opinión pública. Ellos deben tener una mayor conciencia respecto de que la “farandulización” de lo público, vía el uso frívolo de los espacios televisivos y mediales, no ayuda al fortalecimiento de los partidos. Sólo agrava su desprestigio, convirtiéndose en un elemento más para dotar de credibilidad a la “antipolítica”, practicada muchas veces por los mismos medios de comunicación que promueven la farándula. Finalmente, el realismo más elemental, pues la república democrática es el régimen político más exigente para actores colectivos y ciudadanos, y obliga a reponer al interior de los partidos el tema de los incentivos colectivos. Dado que estos constituyen asociaciones voluntarias, la existencia de proyectos político-programáticos, de ethos internos amigables y de confianza mutua entre dirigentes y militantes son esenciales para su fortaleza. Para desarrollar los incentivos colectivos y el “capital social”, se necesita una concepción de la política que vaya más allá de la pura lucha por el poder en el partido en el Estado. Con esto, se potenciará la imagen y fuerza de los partidos ante la opinión pública, evitando que continúe la situación de descomposición orgánica y de precarización partidista. De lo contrario la política partidaria –más allá de esporádicos momentos electorales– terminará por transformarse en baladí e irrelevante, deslegitimado el régimen democrático e impidiendo mejorar su calidad.

Partidos políticos: oportunidad de rehacer su vínculo con la ciudadanía Nicole Elizondo

En medio de la crisis política originada por los eventuales casos de corrupción de Penta y Soquimich, el gobierno de Michelle Bachelet en febrero de 2015 conformó el Consejo Presidencial contra los Conflictos de Interés, el Tráfico de influencias y la Corrupción presidida por el economista Eduardo Engel, el cual tuvo como resultado un informe con propuestas claves para regular la relación entre el dinero, la ética y los derechos ciudadanos. Meses más tarde, la presidenta Bachelet anunció la Agenda para la Transparencia y la Probidad en los Negocios y la Política siguiendo la misma lógica del Grupo de Trabajo sobre Probidad y Transparencia (2006). A través de 14 medidas administrativas y 16 legislativas, el Ejecutivo acogió un parte de las recomendaciones del informe realizado por la llamada Comisión Engel. En lo particular, las medidas legislativas relativas al proyecto sobre fortalecimiento y transparencia de la democracia, no han estado exentas de críticas. Lo anterior dado que a juicio de expertos, ingresar ambos proyectos de ley de forma separada en temas claves como lo son el financiamiento público y la democracia interna de los partidos sólo permitirá que los parlamentos interpreten, modifiquen y aprueben sin coherencia sustantiva materias de gran relevancia para la calidad de la política.

Por lo anterior, se han abierto nuevos flancos tanto para el gobierno como para los partidos políticos y parlamentarios. De hecho, ex miembros de la Comisión Engel han denunciado la desprolijidad y los bajos estándares respecto a las propuestas y las exigencias de los proyectos de ley. A partir de la problemática expuesta, el presente informe tiene por objeto responder a la interrogante sobre cómo los partidos políticos, por medio de los parlamentarios, han presionado por la modificación de las leyes relativas a la transparencia, financiamiento y democracia interna tras ver amenazadas sus cuotas de poder. Cabe preguntarse entonces, ¿por qué ha sido negativa la respuesta de los propios partidos a la idea de fortalecer la transparencia y el funcionamiento interno democrático de ellos?, por consiguiente, ¿por qué los partidos buscarían rebajar los estándares de transparencia y rendición de cuentas que contienen los proyectos de ley cuando es por la opacidad en este campo donde podrían encontrarse las explicaciones del deterioro de su imagen ante la opinión pública? A partir de dichas interrogantes el presente ensayo analizará el difícil momento de los partidos políticos chilenos caracterizados por el desprestigio y la desinstitucionalización. Discutiremos sobre la importancia de los partidos políticos y la contribución de ellos a la calidad de la

* Texto publicado en el portal del Centro de Estudios del Desarrollo (CED), de Chile. www.ced.cl Agradecemos a su director Eduardo Saffirio Suárez la autorización para reproducirlo.

democracia así como la fuerte resistencia a realizar cambios en su funcionamiento interno. Finalmente, concluiremos sobre la necesidad de cambiar la cultura política imperante de los partidos a través de nuevos estándares y exigencias que tanto la ciudadanía como el Ejecutivo demandan.

Política, dinero y democracia de partidos La vuelta a la democracia en 1990 estuvo acompañada de una recuperación de la posición protagónica de los partidos dentro del sistema político chileno. Tras la exitosa democratización, los partidos avanzaron en un proceso de institucionalización (Mainwaring y Torcal, 2005)

política, elementos que se expresan a través de la creciente desafección y volatilidad electoral (Shair-Rossenfield, 2008), débil capacidad de reclutamiento y formación de militantes (Dalton y Wattenberg, 2000), baja movilización electoral, inestabilidad programática y escasa inclusión de los ciudadanos en el debate público. Elementos que han generado una actitud de desencanto en contra de la política y de los partidos. En Chile, tras los escándalos de los casos Penta, SQM y Caval, la crisis política se ha agudizado, aumentando los niveles de desconfianza que desde el retorno a la democracia se manifiestan con una tendencia al alza. A modo de ejemplo, anterior a la reforma sobre inscripción

destacando la estabilidad en las reglas y normas de competencia entre partidos, la legitimidad en los procesos electorales y el vínculo entre partidos y ciudadanos a través de relaciones estables en el tiempo (Mainwaring y Scully, 1995), virtudes que lo transforman entre los países con mayor grado de institucionalización y estabilidad en América Latina. Paradojalmente, producto de la globalización y la tecnología, la forma tradicional de comprender la política, sus actores e instituciones ha cambiado dando lugar a nuevas formas de representación basadas en la comunicación mediática y en la personalización política. Hoy vemos cómo los partidos políticos se encuentran débilmente institucionalizados, fragmentados y con niveles bajos de representación

automática y voto voluntario, la participación electoral en elecciones presidenciales fue decayendo pasando de un 86.29% en 1990 a un 59.14% en 2009; posteriormente, en las elecciones presidenciales del 2013 con voto voluntario, la participación electoral disminuyó 7%, representando sólo un 52.62% (Servel, 2015).� Lo anterior ha devenido en ciudadanos alejados de la esfera pública. A diferencia de décadas pasadas, donde la agitación política, social y cultural prevaleció, hoy nos vemos enfrentados a una sociedad despolitizada, desinteresada por la política y los políticos, donde los privado –lo banal, trivial, superficial– han sido los elementos más beneficiados producto de dichos cambios (Lipovetsky, 1994). Como resultado de

lo anterior, la pérdida de valoración hacia las instituciones es inminente frente a una ciudadanía apática de los hechos sociales e incrédula ante la realidad. Lo cierto es que hoy en día la ciudadanía exige mayores estándares de transparencia y probidad; en esa línea, los proyectos de ley ingresados por el Ejecutivo en el marco de la Agenda para la Transparencia y la Probidad en los Negocios y la Política (2015) contemplan un conjunto de medidas normativas que tienen como objeto promover la transparencia y el fortalecimiento de la democracia interna de los partidos. En un principio la reacción desde las bancadas de partidos tuvo una rápida acogida, pero con el pasar

generando así dificultades de seguimiento, coordinación y coherencia en la gestión por parte del Ejecutivo. La medida fue cuestionada por algunos de los integrantes de la Comisión, incluido su presidente, Eduardo Engel, quien ha manifestado que al tramitarse separados ambos proyectos de ley se corre el riesgo de asegurar el financiamiento de los partidos políticos sin que ellos democraticen su organización interna. En esa línea es significativo “no sólo dotarlos de los recursos necesarios para que puedan cumplir con sus funciones sino por sobre todo, dar un giro significativo en materia de transparencia, democracia interna, rendición de cuentas e integridad en

de los meses se ha debilitado generando cierto tipo de resistencias, las que han quedado en evidencia en la discusión y tramitación de los distintos proyectos en la Cámara de Diputados y Senado. Por lo anterior, algunas indicaciones propuestas por la Comisión Engel no han contado con el respaldo del Ejecutivo ni de una parte de los parlamentarios en ejercicio. La preocupación viene dada sobre qué contenidos y en qué medida se considerarán los planteamientos propuestos por la Comisión Engel en lo relativo los proyectos de ley sobre el fortalecimiento y transparencia de los partidos (Boletín 9790-7) y el financiamiento de los partidos (Boletín 9632-06), los que fueron ingresados de forma separada

los sistemas de financiamiento” (Informe Consejo Asesor Presidencial, 2015: 65). De esta manera, determinadas propuestas de la Comisión Engel se han visto cuestionadas y tramitación de proyectos a raíz de que entre los partidos no existe total unanimidad respecto al ‘qué’ y ‘cuánto’ regular. Lo anterior se ejemplifica en los cambios en las tramitaciones de los proyectos del financiamiento público a los partidos e incluso en la nula acogida y disposición a legislar en lo relativo a la reinscripción de todos los militantes de los partidos, medida que pretende generar padrones confiables para un adecuado acceso al financiamiento público. En este estado, la tramitación y discusión en el Congreso de leyes consideradas claves para

el mejoramiento y transparencia democrática han sido matizadas a través de indicaciones que parcialmente responden a las propuestas del informe de la Comisión Engel. Así es como con sorpresa, la ciudadanía se entera que no es que los parlamentarios no quieran legislar sobre la reinscripción de sus militantes en los partidos sino que sólo quieren que se realice parcialmente considerado el 0.25% de sus padrones para tal efecto. Por tal motivo, este tipo de modificaciones a las propuestas de la Comisión Engel nos permite sostener que las medidas de regulación se encuentran hechas a la medida de los partidos, de modo de no perder ni cuotas de poder ni influencia dentro del espectro político. Es legítimo preguntarse entonces, ¿por qué los partidos buscarían rebajar los estándares de transparencia y rendición de cuentas que contienen los proyectos del deterioro de su imagen ante la opinión pública? Todo indica que la respuesta marca la relación con que los partidos por décadas han permanecido absolutamente refractarios en lo que respecta a la modernización y fortalecimiento de la democracia interna. Los partidos poseen serios obstáculos y diferencias que se encuentran arraigadas en su composición, prácticas, normas y actitudes. Es decir, en la cultura política de los partidos han predominado lógicas de funcionamiento que no se condicen con los valores democráticos que hoy la ciudadanía exige. La complejidad de los problemas políticos que ha generado la crisis actual amerita que los partidos tomen decisiones públicas a partir de los desafíos que guardan relación con la representación política y la gobernabilidad del país. De lo contrario, si la tramitación de las leyes sobre transparencia y funcionamiento interno de la democracia se rige sobre la base de cálculos políticos a partir de incentivos electorales y/o de cuotas de poder, nuevamente tendremos avances parciales respecto a las propuestas del informe de la Comisión Engel, lo cual sin duda traerá consigo críticas generalizadas al rol de los partidos.

Lo cierto es que el deterioro de los partidos ocurre en un momento delicado dada la debilidad de las organizaciones y su vínculo con la ciudadanía. Por un lado, los partidos políticos se encuentran desgastados y con escasa autocracia respecto a la responsabilidad que tienen en democracia, “no están cumpliendo con tres de sus funciones principales: la representación, la selección de cuadros competentes para gobernar, y el reconocimiento de los ciudadanos como sujetos políticos” (Innerarity, 2015: 17). Peor aún, la cultura política intra partidaria revela que los partidos se encuentran capturados por caudillos u operadores políticos que persiguen agendas partidarias marcadas por intereses particulares. De ahí la importancia de los mecanismos de democracia interna en los partidos a fin de reformar su funcionamiento organizacional, evitar la captura de intereses particulares en detrimento del interés general y transparentar la relación entre el dinero y la política. Por otro lado, en rigor, los partidos políticos no tienen presión ni fiscalización de los ciudadanos respecto a las decisiones que toman en el Congreso –fuera de la época electoral–. Es, por tanto, lamentable observar que en la actualidad la ciudadanía ha abandonado su rol en el espacio público ya que no existe presión para llevar a cabo las propuestas de la Comisión Engel. Inclusive se puede sostener que a la sociedad en general le es indiferente la política, no comprende o simplemente considera que toda discusión parlamentaria se basa en ‘arreglines’ políticos. En este sentido, la ciudadanía debe pasar de la indignación y el estado de observadores/espectadores a uno propositivo y activo pues, finalmente, de la política no se puede prescindir, es un asunto de todos (Crick, 2001). Por el contrario, un rol relevante ha tomado la opinión pública proveniente de los técnicos y académicos de centros de pensamiento, quienes han deslizado duras críticas hacia los parlamentarios por las modificaciones propuestas por la Comisión Engel. Por los motivos expuestos, sostenemos que la actual Ley sobre partidos requiere de severas

modificaciones. En efecto, la Ley No 18.603 Orgánica Constitucional de Partidos Políticos promulgada en 1987 durante la dictadura militar, establece marcos normativo básicos a los partidos políticos, presentando actualmente serias deficiencias institucionales tales como la falta de transparencia en el acceso a la información de parte de sus militantes, inexistencia de mecanismos para la inclusión de jóvenes y mujeres en sus estructuras internas, carencia de normas que aseguren principios democráticos en el funcionamiento interno de los partidos y, finalmente, el financiamiento público de los partidos. En este sentido, las propuestas de la Comisión Engel son una oportunidad para restablecer las confianzas con la ciudadanía y mejorar la calidad de la democracia, ello conllevará a la revalorización de las virtudes públicas –solidaridad, cooperación, fe en el porvenir– evitando tanto el encierro en la vida privada, el particularismo utilitarista y el despotismo. Lo anterior es de suma relevancia, si como país nos proponemos fortalecer las instituciones democráticas, la confianza y el debate en el espacio público. De lo contrario, tendremos individuos independientes e indiferentes a lo público, fortalecidos por su propia soledad y aislamiento (Béjar, 1988), lo que trae consigo el debilitamiento de la democracia. Dado el diagnóstico realizado en el presente ensayo, los partidos necesitan con urgencia atender a sus debilidades y deficiencias democráticas si lo que se proponen es fortalecer la calidad de la democracia y junto a ellos, restablecer las confianzas con la ciudadanía. Bajo dichos objetivos a lograr, los partidos, en particular los parlamentarios, quienes votarán los proyectos de Ley, tienen una gran oportunidad de elevar los estándares democráticos de los partidos. De lo contrario, el resultado de la discusión y tramitación de las reformas puede generar resultados no esperados dadas las características de nuestro sistema de partidos y el timing social. Lo que es que con los actuales partidos políticos y la calidad de nuestra democracia no será posible lograr el desarrollo.�

Conclusiones A partir del ensayo vemos que los partidos políticos se encuentran en posiciones antagónicas respecto a la opinión pública, lo cual ha sido perjudicial para la política que se encuentra afectada por los bajos niveles de confianza pública. Con frecuencia, a los partidos se les considera instituciones egoístas, aisladas de los problemas cotidianos y a favor a los intereses particulares. Afrontar esta falta de apoyo popular a través de la aprobación de proyectos de ley que buscan modernizar su estructura interna y regular el financiamiento público es fundamental para contribuir en la rendición de cuentas de los partidos frente a los ciudadanos. Indudablemente, los proyectos de ley basados en las propuestas de la Comisión Engel son importantes de aprobar, pero logran poco por sí mismos. El marco jurídico es el primer paso para reformular conductas, actitudes y valores presentes en la cultura política de nuestros partidos. Los parlamentarios, tanto de gobierno como de oposición, deben mostrar un compromiso serio en la tramitación y discusión de los proyectos de ley sobre transparencia, democracia interna y financiamiento. De lo contrario, los problemas de descoordinación y modificaciones a los proyectos de ley ingresados en materias claves sólo causarán malestar y desconfianza respecto a los resultados esperados. Por tanto, las propuestas de la Comisión Engel, así como las medidas administrativas y legislativas de la Agenda para la Probidad, son una gran oportunidad tanto para los parlamentario como los partidos políticos para fortalecer la democracia interna y de paso, dar una señal a la ciudadanía de que las medidas autoimpuestas deben hacerse con sacrificio para recomponer confianzas tras la aguda crisis de la política. De lo contrario, continuaremos realizando lecturas y diagnósticos desde la ‘retórica de la reacción’ (Hirschman, 1991), es decir, desde el inmovilismo, la autojustificación y la nula capacidad de autocrítica respecto a los acontecimientos anteriormente descritos, lo cual no contribuye en la calidad de nuestra democracia.

Indudablemente, hoy los partidos políticos se encuentran adaptándose a los cambios sociales lo que ha implicado un difícil proceso de apertura, y modernización en su estructura interna en cuanto a transparencia y democracia interna. Por un lado, el financiamiento político es relevante para la democracia: promueve el fortalecimiento de los partidos políticos y permite competir en condiciones equitativas. Por otro lado, la democracia interna de los partidos ofrece la oportunidad para que los ciudadanos confíen en los dirigentes y puedan involucrarse en dichas entidades, mejorando así la calidad de su reclutamiento.

Avanzar en las propuestas del Informe Engel y llevar adelante la agenda legislativa sobre probidad, deben ser la primera prioridad para los partidos y los parlamentarios si el objetivo es recomponer confianzas y fortalecer el vínculo con la ciudadanía. De este modo se contribuirá promover la gobernabilidad, profundizar la institucionalización de los partidos políticos, recomponer confianzas y el encanto con la ciudadanía, elementos que definitivamente contribuyen a mejorar las bases éticas de la democracia y la calidad de ella.

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

Renovación 74. Una solución a la crisis ideológica panista Mónica Acosta

Introducción El Partido Acción Nacional, fundado en 1939 por hombres ilustres e intelectuales, concentró sus empeños en educar a la ciudadanía durante las primeras décadas de su gestación. En 1974, con 35 años de vida y siendo el primer partido de oposición que logró sostenerse frente al régimen priista que guardaba celosamente el poder ejecutivo del país, los miembros del Partido Acción Nacional sentían la necesidad de renovar el partido por medio de la capacitación de su gente para poder lograr también el poder político. El objetivo, entonces, se planteaba no sólo en términos sociales, digamos al exterior del partido, sino hacia adentro sí mismo. La búsqueda del poder político se convertiría en un nuevo motor de impulso para los integrantes del partido. Si bien este objetivo no sería compartido por todos, esto no

tuvo repercusiones al momento de generar un plan de acción que involucrara el complejo de voluntades; tanto aquéllas que perseguían continuar con la educación ciudadana, como aquéllas que promovían el fortalecimiento interior del partido para lograr el favor de las elecciones presidenciales. Las campañas de Luis H. Álvarez, primero para la gubernatura de Chihuahua y luego para la Presidencia del país, demostraron la simpatía e inclinación de la sociedad mexicana hacia los principios y propuestas de Acción Nacional. Desde el momento de su toma de protesta como candidato, Alvarez manifestó un decidido empeño por obtener la victoria en las elecciones. Si bien recuperaba los valores tradicionales del panismo, era común encontrar en sus declaraciones tanto las críticas de antaño en contra del gobierno y su partido, como la pretensión

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de derrota al PRI y arrebatarle el poder.1 El fraude ocurrido en las elecciones definió con claridad la acción represiva del régimen, el número de votos aumentó para Acción Nacional pero aun así, sus integrantes fueron testigo del repartimiento indiscriminado de curules para los partidos “oficialistas”, como el Partido Popular Socialista y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana. Acción Nacional luchó arduamente por detener esas arbitrariedades, pero la decisión estaba tomada. “Esto puso en duda su línea de participar en esos comicios cuyos resultados reales no eran respetados a la hora del reconocimiento de victorias”.2 El día de las elecciones de 1958, el jefe nacional del partido, Alfonso Ituarte Servín, declaró: “...Quiero añadir que son en tal forma graves los informes recibidos de todo el país, que ameritan se convoque a una reunión del Consejo Nacional del Partido para que resuelva sobre la decisión que debe tomarse…”3 A partir de entonces comenzaron las discusiones al interior de Acción Nacional sobre la postura que tomarían ante las claras acciones fraudulentas del régimen. Un aspecto que preocupaba a la mayoría de los panistas era cómo responder a la sociedad

1 Francisco Reveles Vázquez, Sistema organizativo y fracciones internas del Partido Acción Nacional, 1939-1990, Tesis para obtener grado de Maestría en Ciencia Política, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, 1993, p. 55. 2 Ibid. p. 69. 3 La Nación, N° 874, 13 de julio 1958, p. 17.

que había creído en ellos. De ahí que, “La discusión sobre la participación o no participación el partido en las elecciones, presente cada tres años desde 1939, se constituyó en el eje crucial de la transformación del partido”.4 A partir de entonces, y durante toda la década de los setenta, Acción Nacional sostuvo una serie de discusiones al interior de sus miembros, pues los acontecimientos fraudulentos les reclamaban una toma de postura frente al régimen, pero al tiempo les exigía modificaciones de carácter doctrinal que les abrieran la posibilidad de convertirse en una partido de posición aún más consolidado en su interior. En ese sentido, los primeros años de la década de los setenta serían fundamentales para esa labor; gracias a los registros de actas de las diferentes sesiones ordinarias del Comité Ejecutivo Nacional, sobre todo las llevadas a cabo durante 1973, podemos conocer el empeño que puso Acción Nacional en materia doctrinal. Al respeto, cuando se dio a conocer el programa Renovación 74, Rafael Preciado Hernández sugería la importancia de “llegar a una clara definición programática” del panista, pues consideraba necesario distinguirla del socialismo y el capitalismo. De igual manera, apuntaba que debía detenerse la desintegración entre los militantes, resultado de una falta 4

Ibid. p. 71.

de capacitación constante y apropiada.5 Así, Renovación 74 sería un programa que homologaría la mayoría de las inquietudes de los panistas con respecto a la forma en la que debía comprenderse Acción Nacional, tanto al interior como al exterior del mismo. Una cadena de conocimiento generada al interior para proyectar seguridad al exterior. Justificación La importancia de analizar el programa Renovación 74, en el marco del horizonte históricocultural en el que se gestó, radica en mostrar las motivaciones internas y externas que permitieron el surgimiento de un programa que conjugara las diferentes posturas de los miembros del partido. El poder electoral dentro de Acción Nacional fue tema de debate desde su fundación, pues de inicio lo que el partido buscaba era la educación ciudadana. Dicho de otra manera: buscaba germinar en la sociedad la semilla del compromiso político, para entonces lograr un cambio a nivel nacional. Los años pasaron y para finales de los años cincuenta, el germen podía percibirse entre las diferentes regiones del país. Sin embargo, una de las catástrofes que tuvo que enfrentar el partido blaquiazul fue el de los dos fraudes electorales de 5 “Acta N° 21 de la sesión ordinaria del Comité Ejecutivo Nacional, 5 de enero de 1974” en Comité Ejecutivo Nacional, libro 3, 1969-1978, PAN-CEN-1, 1969,2-73.

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1956 y 1958, cuando el partido estuvo representado por Luis H. Álvarez. Estos actos orquestados por el régimen que ostentaba el gobierno en turno obligaron al partido a replantearse su postura política. El PAN logró conciliar las diferentes posturas en cuanto al tema electoral y una de las vías de canalización fue justamente Renovación 74. Objetivo Recuperar el contexto y trayectoria del proyecto Renovación 74 dentro de la historia de Acción Nacional como evidencia del camino del partido rumbo a su maduración institucional. Planteamiento y delimitación del problema El programa Renovación 74 se presenta en este documento de trabajo como una propuesta del Partido Acción Nacional para hacer frente a las demandas externas e internas. Por un lado, tenemos que del exterior la sociedad le demandaba una postura más firme en torno a los fraudes electorales, mientras que al interior, una toma de postura que se inclinara hacia el poder electoral requería una actualización de doctrina. El programa debe ser situado en un contexto nacional, en el cual la sociedad mexicana está inquieta por no ver reflejadas sus voluntades en las elecciones. El camino andado por Acción Nacional en torno a la educación ciudadana ya lleva-

ba 35 años. Pero los resultados en contra del régimen dejaban mucho qué desear y por ello se hacía necesario que el Partido tomara postura en contra de las arbitrariedades del régimen, lo que a su vez implicaba que Acción Nacional se renovara para hacer frente a esta nueva faceta de su vida política. Partiendo de lo anterior, el programa de Renovación 74 cobra su justa dimensión, en un proceso histórico al interior del partido que va de finales de los años cincuenta hasta llegar a la denominada “crisis de 1976”, y que nos permite entender las alternativas que se decidieron adoptar para el fortalecimiento de un partido que se había logrado mantener opuesto al régimen, en un país absorbido institucionalmente por un gobierno aplastante. Marco teórico El conocimiento histórico es producto de una reflexión en la que intervienen distintos elementos, entre ellos, la selección consciente de datos que den forma al proceso humano que se intenta conocer. El planteamiento de un problema histórico suele surgir de la motivación por entender algún acontecimiento o conducta política presente, o bien, responde a intereses institucionales. Sin embargo, el hallazgo documental también suele alentar la búsqueda de información que contribuya en la

producción cognitiva del proceso histórico. En todo caso, el documento es una fuente más, no es el conocimiento en sí mismo. Es tarea del historiador analizar su contenido y hallar en él los datos útiles para los fines de producción de conocimiento histórico. En palabras del historiador O’Gorman “[…] – para usar una metáfora expresiva– [no son] minas de donde extraer ciertos datos y noticias”,6 es importante pues: […] valerse de un tratamiento diferente a aquel que, hasta entonces, se había dado a estas obras por los investigadores que, de acuerdo con la concepción de historia corriente en ese tiempo [se refiere a los años anteriores a la década de los 60 del siglo XX] hacían lecturas fragmentarias de ellas, ya que solamente iban en busca de la información que el escrito guardaba acerca de los asuntos que les interesaba conocer en función de sus trabajos.7 6 Edmundo O’Gorman, “La Historia natural y moral de las Indias de Joseph de Acosta”, en Cuatro historiadores de Indias, México, SEP, 1972 (Sep Setenta, 51), p. 165-167, citado en Rosa Camelo, “La totalidad del texto, en La experiencia historiográfica. VIII Coloquio de Análisis Historiográfico, editado por Rosa Camelo y Miguel Pastrana, México, UNAM, 2009, 14 7 Rosa Camelo, Op. Cit., p. 14.

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El modelo teórico que reproduce este documento de trabajo sostiene que la validez del conocimiento producido es la fuente documental. Se considera que la importancia del acervo documental frente al historiador es que, al tiempo que sirve como fuente de validez, es también fuente de inspiración para la producción de conocimiento. Al respecto, Manuel Miño señala lo siguiente: Los historiadores siempre pensamos en reuniones como el ‘historiador frente a la historia’, el ‘historiador y las ciencias sociales’, pero también creo que es importante pensar en ‘el historiador y los archivos, que constituyen la fuente básica y fundamental de nuestro quehacer. Aun siendo así, lo hemos olvidado o cuando menos, los hemos relegado a

creando de la víspera, sin

tener presente, según

recurrir a su experiencia, que

Lefebvre, que “no existe

es uno de los equivalentes de

historia sin documentos” Pero

la memoria. Y es que los

el concepto de documento,

pueblos como ciudadanos

texto escrito, se ha ido

tienen derechos y tienen títulos

ampliando y llenando de

que es necesario respetar,

contenido, de tal forma que

porque tanto derechos como

los estudiosos han empezado

obligaciones se encuentran

a servirse también de los

registrados en un archivo. Por

documentos gráficos y

esta razón recordaba Guy

audiovisuales, sobre todo a

Duboscq que es necesario

partir de los años sesenta del

reconocer la importancia de

siglo XX, definidos por J. Le

los archivos, que antes de ser

Goff como de auténtica

históricos ‘son los cimientos

revolución documental.9

en que se funda una buena administración”.8 Este estudio se inspiró, por decirlo de alguna manera, en un documento ubicado en el Archivo Histórico del Centro de Información y Documentación del Partido Acción Nacional, entendiendo el documento como:

un segundo plano. No hay duda ahora de la importancia

El documento como

del archivo moderno, no sólo

testimonio histórico data del

porque es memoria de los

siglo XIX, y así fue utilizado por

pueblos, sino porque en

la escuela histórica positivista,

términos prácticos y cotidianos

que identificó documento con

no es posible imaginar una

texto escrito. Desde entonces

administración pública que

cualquier historiador debía

decida innovar todos los días, 70

8 Manuel Miño Grijalva, “Algo sobre los historiadores y los archivos”, Historia Mexicana, vol. 47, N° 3, Colegio de México, 1998, p. 1.

Como vemos, el documento no tiene importancia en sí misma, pero, si éste es puesto en su justo horizontes histórico cultural por el historiador que lo estudia, entonces su existencia se dota de sentido. Es importante para nosotros ubicar el documento en su horizonte histórico-cultural, entender las motivaciones de aquellos hombres ilustres que plasmaron su ideal político en el programa Renovación 74. De tal forma que, articulando cada uno de los aspectos que intervinieron en la producción de este documento, podemos conocer un proceso histórico que respondió a importantes acontecimientos dentro de Acción Nacional e incluso de todo México. 9 Juan Carlos Galende Díaz y Mariano García Ruipérez, “ El concepto de documento desde una perspectiva interdisciplinar”, Revista general de información y documentación, vol. 13, N°2, 2003, p. 18-19.

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Hipótesis El programa Renovación 74 fue un canal de expresión para las ansiedades al interior del Partido Acción Nacional en relación con la búsqueda del poder político, a la par del fortalecimiento de la educación política ciudadana. Fue un modelo bajo el cual debía estructurarse el conocimiento doctrinal del partido y de esta manera proyectarse hacia el exterior de manera uniforme. Aunque éste fue un programa sólido, su ejecución se vio obstaculizada por la baja presupuestal que padecía Acción Nacional, misma que la llevó en dirección a una crisis en 1976. Desarrollo Acción Nacional como partido de oposición ha recorrido un largo camino de maduración. A ese camino, liderado por personajes ilustres e imbuidos en el humanismo político, como Manuel Gómez Morin, Miguel Estrada Iturbide, Efraín González Luna –que buscaban un cambio en la dirección política de este país–, le siguieron, en años subsecuentes generaciones de jóvenes con nuevas ideas y nuevas motivaciones. La doctrina panista de corte Humanista y en búsqueda siempre del Bien Común fue y sigue siendo el eje rector de todo el devenir del partido. Sin embargo, históricamente los cambios naciones han motivado y, de alguna manera presionado, hacia la reactualización

doctrinal y la manera en la que se debe proyectar ésta desde el interior hacia el exterior. Como bien decía Abel Vicencio, en su ensayo sobre “El alma del opositor”: El pensamiento del opositor nunca es lineal. Su conformación es lenta y no carente de contradicciones. Como bien afirma Goethe, la más absurda incongruencia es la congruencia absoluta. El opositor, como es un hombre libre y no sometido a la autoridad vertical, estudia, duda, propone, coteja con la realidad, modifica sus iniciales planteamientos y va, poco a poco, conformando un conjunto de principios básicos que orientan toda su actuación. No es una inteligencia entre cadenas. Es una efervescente mentalidad en busca de respuesta ante una inconformidad con lo existente. Por lo tanto nunca es algo acabado y definitivo. Eso sí, siempre confía en el hombre y en su potencialidad para superarse. El elemento que, generalmente, está presente en el pensamiento del opositor es una profunda vocación humanista.10 La oposición nunca es algo acabado, siempre debe ser contestaria a las acciones ejercidas por el régimen. Por ello es indispensable ubicar los procesos acaecidos dentro del Partido Acción Nacional en un contexto mucho más amplio, el nacional. Abel Vicencio Tovar, El alma del opositor, en Jorge Lara Rivera, Abel Vicencio Tovar: Un hombre de oposición, Prol. Jorge Caripizo, México, EPESSA, 2000, p. 19.

El PAN surgió como partido de oposición, conjugando principalmente el sentimiento de marginalidad de las clases medias católicas, intelectuales simpatizantes con el catolicismo y empresarios, quienes “tuvieron que reconocerse como enemigos de, o cuando menos, como sector no simpático, partido político en el poder. Su angustia y temor sólo podían ser canalizados por la acción política”.11 De dicha insatisfacción, en 1939, surgió Acción Nacional, caracterizado por ser un partido de jóvenes de la clase media urbana y no de personajes con una carrera política establecida o de militares ex revolucionarios; su líder, Manuel Gómez Morin, conocía la corrupción del sistema posrevolucionario desde adentro, pues había participado en los gobiernos de Obregón y Calles, pero al romper con ellos de manera rotunda, se inclinó por la vida académica, alcanzando la rectoría de la máxima casa de estudios en México. Su cultivación intelectual le permitiría darle una dirección ideológica al Partido Acción Nacional. Dicha dirección ideológica ha debido ser reactualizada en distintos periodos de la historia del partido, pues como se dijo anteriormente, Acción Nacional ha debido responder a los sucesos orquestados en el país. Las preocupaciones de la década de los cuarenta no serían 11 Javier García Diego, “Las oposiciones conservadoras y las clases medias al cardenismo”, en Propuesta, año 4, Vol. 1, No 4, febrero 1999, p. 9-35, p. 46.

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las mismas que la década siguiente, y así sucesivamente. Las elecciones estatales y presidenciales de la segunda mitad de la década de los cincuenta, en las cuales: Acción Nacional llevó a cabo verdaderas campañas de proselitismo electoral en los procesos locales de 1955 y sobre todo en las elecciones presidenciales de 1958. En ellos el partido puso de manifiesto su intención de conquistar puestos públicos a través de elecciones. Para ello desarrolló actividades fuertes propagando a sus principales candidatos […] la tradicional perspectiva del partido como simple instrumento de educación ciudadana dejaba de lado la confrontación abierta con el régimen. Los panistas sabían del poderío del Revolucionario Institucional y, además, tenían muy claro que al disputar puestos de elección se enfrentaban al gobierno mismo y no a dicho partido […] El partido

Los datos recibidos hasta hoy

[Acción Nacional], como único

de los Comités Regionales y

recurso frente a ello, ejercía

del propio Distrito Federal,

una denuncia sistemática.

evidencian una gigantesca

Durante todo el periodo de elecciones, desde 1955 hasta finales de 1958, el tema de los comicios y los fraudes electorales de los que había sido víctima el partido fueron temas constantes en el órgano de difusión panista y escaparate de los problemas nacionales, la revista La Nación. Ahí también se pueden observar las imágenes de los mítines masivos, en donde el apoyo social hacia Acción Nacional era evidente. Razón de más para que la desesperanza social fuera el resultado evidente ante los fraudes, pues los logros del partido sobre el tema del empadronamiento y educación ciudadana no podían ponerse en duda; el problema que persistía era la corrupción y autoritarismo del poder gubernamental. El día 13 de julio de 1958, la portada abrió con una declaración del candidato panista Luis H. Álvarez: “Gigantesca maniobra del gobierno para burlarse del pueblo”; la sociedad simpatizante reclamaba el fraude y el partido se vio en la necesidad de responder dichas inquietudes. Luis H. Álvarez declaró el día 7 de julio, habiendo pasado unas horas de que los resultados “oficiales” de las votaciones se dieran a conocer:

Francisco Reveles Vázquez, op.cit., p. 54-55.

maniobra del Régimen para burlarse cínicamente del pueblo de México. ¡Es todo cuanto tengo que decir…!13 A estas declaraciones se añadían las del jefe nacional del partido, Alfonso Ituarte Servín, quien convocó a una reunión del Consejo Nacional del partido para discutir y definir la postura que tomaría Acción Nacional ante los actos que siguen a continuación, y que Servín demandaba frente a la prensa aquel día: Los reportes recibidos indican que en todas partes ha habido robo de ánforas, asalto de casillas, rechazo de nuestros representantes, votantes sin credencial, relleno de urnas, brigadas de volantes. Esto de Sonora a Yucatán. Se trata de una clarísima consigna obedecida en todas partes para consumar la más sucia de todas las maniobras cometidas en la historia política de México.14 A partir de entonces, Acción Nacionsal vivió momentos de tensión y distensión, debido a las diferentes posturas con respecto a la lucha del poder electoral. En las postrimerías de 1962, al llegar a la presidencia 13 14

La Nación, N°874, op.cit., p. 17. Ibid., p. 18

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del partido, Adolfo Chrislieb Ibarrola se enfrentó con la dura tarea de hacer frente los problemas internos. Sin embargo, supo enmarcarlos en un concierto nacional e internacional: …el partido está en crisis. Pero es una crisis que, enfáticamente debe hacerse notar, no es exclusiva de Acción Nacional, sino reflejo de una crisis nacional y aun me atrevo a decir que de una crisis universal. En el partido, esta crisis obedece a razones económicas y a defecciones personales, y se ha expresado mediante críticas externas e internas, muchas veces resultantes de la incomprensión…15 Justamente la afirmación de Chrislieb con respecto al desconocimiento de la doctrina al interior, y por lo tanto al exterior del partido, fue uno de los pilares sobre los que se cimentó el programa Renovación 74. Durante toda la década de los sesenta el partido buscó posicionarse como “oposición democrática”. Para ello también se propuso una actualización de doctrina, misma que fue aprobada en mayo de 1964, tras un periodo de elecciones menos indignante, tanto para la sociedad

mexicana como para Acción Nacional. La comisión para la revisión de doctrina estuvo compuesta por el propio Chirslieb, el fundador Manuel Gómez Morin, Efraín González Morfín y Rafael Preciado Hernández. La actualización doctrinal se enfocó hacia la participación electoral en combinación con la ideología panista tradicional, caracterizada por la educación ciudadana.16 Lo que buscaba ser una combinación derivó en dos posturas dentro de Acción Nacional, mismas que vivieron tiempos de disputa: “En torno de esas dos posturas comenzaron a agruparse en 1971 los militantes, dirigentes y grupos hasta llegar a conformar verdaderas fracciones que se disputarían el poder en la década de los setentas”.17 Siguiendo la postura del autor Francsico Reveles Vázquez, cabe señalar que el autor menciona la existencia de un periodo de crisis y renacimiento en los primeros años de la década de los setenta. El objetivo era hacer del partido un agente electoral. La modificación al artículo 1 de los estatutos fue la primera muestra de la búsqueda del partido por intervenir de manera activa en la lucha política:

16 15

La Nación, N°1102, 25 de noviembre de 1962, p. 18.

Francisco Reveles, op. cit. p. 66 Ibid., p. 71.

Acción Nacional es una asociación civil de ciudadanos mexicanos en pleno ejercicio de sus derechos cívicos, constituidos en parido político nacional, con el fin de intervenir orgánicamente en todos los aspectos de la vida pública de México (y) tener acceso al ejercicio democrático del poder… 18 En materia de doctrina, esto modificaba la perspectiva de origen, pues ahora se buscaba la organización para la acción electoral. En ese sentido, las modificaciones también fueron orgánicas, se optó por moverse del concepto de “socio” al de “miembro”. También, se aceptó que el partido apoyara con fines electorales candidatos o agrupaciones afines a sus ideales. Durante los primeros tres años de la década de los setenta, José Ángel Conchello, el nuevo dirigente nacional del PAN y sus seguidores, optaron por apoyar la tendencia de un partido que buscara el triunfo electoral, aunque existía otro grupo que consideraba que la educación ciudadana debía continuar como el primer objetivo a perseguir. Si nos adentramos en el análisis de esta crisis en relación con el programa Renovación 74, podemos decir que 18

Ibid., p. 72

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este programa tuvo como antesala la Decisión 73,19 que implicó un plan de acción al interior del partido para configurar un camino fluido de conocimiento de la ideología panista desde el interior de sus filas hacia la sociedad y que, a su vez, agilizara el desenvolvimiento del partido hacia la contienda electoral. En febrero de 1973, durante una junta del Consejo Nacional, se aprobó una línea programática que versa como sigue:

a) Ampliación, renovación y reforzamiento de los comités estatales b) Capacitación para dirigentes regionales c) Incremento en la calidad y la cantidad de propaganda, para lo cual se sugirió: • Modificación de la presentación y el contenido de La Nación.

Con esta nueva línea programática el PAN logró ascender sus logros en las elecciones al 15% a nivel nacional. En ese sentido, a finales de ese mismo año Acción Nacional decidió armar un programa que congeniara de manera oficial las dos posturas: la doctrinal y la electoral, dando como resultado el programa Renovación 74.

19 El programa de trabajo Decisión 73 concentró su acción en cuatro puntos primordiales: Organización fundamentada en el fortalecimiento del Partido en los estados donde se tiene capacidad de cubrir todos los Comités (Regionales, Distritales y Municipales) y establecer el Partido en los estados en donde se requiera con urgencia la renovación de los mismos. Para esta acción será necesaria la visita de la mayor parte de los Comités del país y celebrar una reunión general, misma en que será necesaria la asistencia del Comité Regional, la Directiva de los Comités Distritales y los Comisionados ante las Comisiones Locales y Distritales, así como el Jefe del Partido y el Comité Ejecutivo Nacional representado por sus miembros radicados en el D.F. Capacitación al menos cada mes, organizar jornadas de trabajo para capacitar jefes regionales, programar y realizar al menos dos Seminarios de Politización al año en cada estado de la República, y preparar todo el material audiovisual. Propaganda. Se consideró urgentemente un cambio en los contenidos y portadas de la Revista La Nación, realizando campañas permanentes de suscripción a la misma. En cuanto a La Batalla, se pensó que era necesario editarla cada mes, distribuyendo medio millón de ejemplares. En cuanto al material visual, se ideó la realización de una o dos películas de problemas de México y tesis de Acción Nacional, así como guiones de cuatro documentales de 10 minutos para la T.V. Investigación y Definición. Emprender los estudios de los problemas de México, editándolos cuando menos tres en el año y una organización de ciclos de estudio especializado o de capacitación a nivel ejecutivo (inversiones, política fiscal, problema agrario, desarrollo, etc) en Programa de Trabajo Decisión 73, Archivo Histórico CEDISPAN, FRPH, CEN/O-5/1973/1-11

• Distribución de medio millón de ejemplares de la revista La batalla, además de hacerla mensual. • Elaboración de documentales sobre el partido y sobre los problemas del país. d) En rubro denominado ‘investigación’ se propuso acelerar y editar estudios monográficos sobre los problemas del país, así como la realización de círculos de estudio para dirigentes nacionales.20

Renovación 74 Fue un ambicioso programa de trabajo ejecutable durante el transcurso de ese año y en adelante, e implicó concentrar su acción en cinco áreas primordiales, aunque no ajenas a otras problemáticas, “tales como organización, comunicación interna, replanteamiento de algunas tesis, ampliación de puntos de doctrina a nuevos problemas, penetración de estructuras internas, etc”.21 La Nación, N° 1369, 12 de febrero 1973, p. 18. 21 Aprobado y dado a conocer en la sesión ordinaria del Comité Ejecutivo Nacional celebrada el 5 de enero de 1974. Programa de trabajo RENOVACIÓN 74, Archivo Histórico CEDISPAN, FRPH, CEN/O-5/1974/1-12 20

1. Capacitación Este rubro se cubriría por medio de la impartición de tres tipos de cursos: Curso de formación de dirigentes Necesario para este curso que los comités regionales de todas las entidades deban: • Organizar con la colaboración del CEN, ciclos sobre problemas específicos de México, tales como el problema agrario, municipio, finanzas públicas, modelo de desarrollo, educación y economía urbana. Los responsables de este curso serían el diputado Fernando Estrada Sámano y la Srita. Susana Herrasti. • Organizar al menos una vez, un ciclo intensivo de capacitación o puesta al día de los miembros del Consejo, era muy necesario trabajar incluso los fines de semana por la mañana. Los responsables directos serían el diputado Fernando Estrada Sámano y don Luis Calderón Vega. • Realizar cada tres meses reuniones nacionales con todos los jefes regionales y sus secretarios para intercambiar información y recibir conferencias sobre temas concretos.

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

El responsable de realizar estas reuniones sería el Lic. José de Jesús Martínez Gil. Curso de formación de mandos intermedios Para este curso era necesario que los comités regionales de todas las entidades deban: • Organizar, al menos, dos ciclos de preparación de dirigentes, procurando la contratación de otra persona dependiente de Calderón Vega. • Pagar la estancia de los conferencistas. • Preparar más material audiovisual. • Procurar usar los diálogos políticos como cine-debates. El responsable directo de estas acciones sería el Lic. José de Jesús Martínez Gil. De igual manera, se consideró importante retomar las jornadas de trabajo emprendidas en 1973, reunidas en el programa de trabajo “DECISIÓN 73”. Don Luis Calderón Vega sería el responsable de ejecutar esta labor. Curso de formación de panistas activos Aquí debían organizarse en los comités regionales, distritales y municipales, mesas redondas en donde se leerán y comentarán los “Principios de Doctrina” y el “Informe a la Ciudadanía”, estos cursos tendrán el apoyo de conferencistas del D.F.,

siendo la secretaría de Acción Juvenil de cada Comité la encargada de esta actividad. Se planeó impartir otros cursos (por correspondencia) que servirán en la formación de militantes, dirigentes y funcionarios municipales. Los encargados de esta labor sería el Lic. Juan Landereche Obregón y el Lic. Guillermo Ruiz Vázquez. 2. Investigación22 Este programa de acción fue presentado independientemente de la creación de un Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales, y el cual cubrirá dos tipos de investigación: Investigación de orden práctico Implicaba la creación de un centro de documentación en el CEN y promover lo mismo en los comités regionales, en los cuales se debía concentrar un acervo de referencia sobre problemas, organismos, secretarías de Estado. Estos centros deberán estar a disposición de diputados, Consejo y miembros del CEN. El diputado Juan José Hinojosa será el encargado de esta labor. Investigación doctrinal y de especialización Encargado de la creación de grupos especializados de profesionistas para analizar o plantear problemas concretos, en los cuales el partido tendría 22 Se aprobó suprimiendo las contrataciones de personal que quedaran sujetas a las posibilidades económicas del Partido. Libro de Actas 1974, Archivo Histórico, CEDISPAN, FRPH. PAN/CEN-1/1969/2-73 P. 101

pronunciamientos. Tal situación implicaba la creación de una biblioteca de referencias sobre posiciones políticas nacionales e internacionales. 3. Divulgación Acción que concentra su desarrollo con los principales instrumentos de comunicación del partido, además de La Nación, La Batalla y Parlamento, esta última concentra las actividades de los diputados. Esta área se ejecutará en tres vertientes: Comunicación Interna, Comunicación General y Publicaciones periódicas. Internamente se ordena la creación de un boletín con información breve para todos los consejeros nacionales y regionales, además de poner al día el directorio. Esta labor estará a cargo de Astolfo Vicencio Tovar. De manera general se ordena la edición de al menos 200,000 ejemplares de los “Principios de Doctrina” mismos que serán distribuidos en todos los comités regionales. Y en la misma cantidad “Informe a la Ciudadanía” Además, se comisionó a Rafael Preciado Hernández, Astolfo Vicencio Tovar y Juan José Hinojosa, la edición para todos los niveles de publicaciones que den a conocer la Historia y la Doctrina del Partido. En cuanto a la Revista La Nación, se planteó una reorganización basada en tres aspectos: editorial, administrativa y

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

de distribución. Además de designar un director para La Batalla que pusiera atención en aspectos como financiero, administrativo y editorial.23 4. Acción política Con una ejecución distinta en cada entidad, dependiendo de los momentos y tiempos en el partido. Las comisiones políticas y de organización debían ser las encargadas de recomendar el tipo de trabajo a realizarse en casa estado, no sin antes someterlo a consideración de los jefes regionales. Su campo de acción estará dividido en 3 zonas: • Zona de represión política: Incluye las entidades en donde se desconoce el partido a causa del cacicazgo, la persecución y la Ley Electoral. • Zona de depresión política: Incluye aquellas entidades donde el partido ha obtenido buenos resultados pero atraviesa alguna crisis estructural. • Zona de expansión: Son las entidades donde el partido muestra un trabajo activo. Para la organización y realización de estos trabajos se comisiono al diputado Javier Blanco Sánchez. A esa acción política, debía agregarse la acción electoral, Respecto a este punto se sugirió que se vuelva a reunir la Comisión de La Nación y que se editen en lugar de informes a la Ciudadanía y tiras de dibujos sobre la historia del PAN, algunas otras cosas, como discursos de la Campaña Presidencial pasada y algunos otros documentos. Libro de Actas 1974, Archivo Histórico, CEDISPAN, FRPH. PAN/CEN1/1969/2-73 p. 101 23

para la cual será necesario contar con candidatos dignos, preparando programas de trabajo concretos para la ciudadanía, así como aprovechar tanto el evento electoral como la propaganda para extender el mensaje del partido. En aquéllos municipios en donde el partido triunfe, debe seguirse una acción post-electoral y será la Comisión Política la que encargada de ejecutar estas acciones. Según la documentación existente en el Archivo Histórico del Cedispan, Renovación 74 fue dado a conocer hasta el mes de enero de 1974, durante la sesión ordinaria del Comité Ejecutivo y en presencia del Lic. José Angel Conchello, jefe nacional, Lic. Bernardo Bátiz como secretario, Lourdes Torres Landa, Susana Herrasti, Ignacio Limón, Kurt A. Thompson, Inocencio Sandoval, Guillermo Ruiz Vázquez, Astolfo Vicencio Tovar, Luis Torres Serranía, Rafael Preciado Hernández, Enrique Creel. Efraín González Morfín, Adolfo Chrislieb Morales, José Herrera Marcos, Jesús González Schmall, Fernando Estrada Sámano, Manuel Hinojosa, Juan Landerreche Obregón, Gerardo Medina, Raul González Schmall, Jacinto Guadalupe Silva, miembros del comité y visitantes.24 Conclusiones A lo largo de 1974, el programa siguió su curso, de tal suerte que para julio de ese año los 24

Acta N° 21,

resultados quedaron plasmados en el Acta de la sesión extraordinaria, que tuvo lugar en Aguascalientes, el 27 y 28 de este mes. El Lic. Bernardo Bátiz, secretario general informaba lo siguiente: ... la divulgación de las actividades y del pensamiento del Partido, ha continuado y que se han repartido 6 números del periódico Batalla con un total de 900,000 ejemplares, que La Nación ha continuado publicandose quincenalmente con tiro aproximado de 10,000 ejemplares, que con el offset del Partido se ha estado tirando continuamente para tener siempre en existencia y repartiéndose la breve historia del partido denominada “Informe a la Ciudadanía”, y el folleto con los principios de Doctrina denominado “Nuestros Ideales”; se han impreso también diversos folletos sobre temas políticos, entre ellos “Estudio sobre el Gobierno del Distrito Federal”, “Informe a la ciudadanía” y el folleto con los Principios de Doctrina denominado

PAPELES DE INVESTIGACIÓN

“Nuestros Ideales”; se han impreso también diversos folletos sobre temas políticos, entre ellos “Estudio sobre el Gobierno del Distito Federal”, “Informe sobre Política del Consumidor” y una edición de 2,000 ejemplares del proyecto del Partido sobre educación; independientemente de esto, se ha entregado propaganda, banderines y papel membretado a los comités que han estado en campaña y algunos otros que lo han estado solicitando para su reorganización.25 Así también, en dicha acta quedaba asentado el éxito de los seminarios en diferentes estados de la República.26 Según los registros, el objetivo del programa Renovación 74 se estaba cumpliendo. La Doctrina panista no sólo se estaba fortaleciendo al interior, por medio de la investigación y sus seminarios, sino también se estaba difundiendo hacia el exterior por medio de la difusión.

25 Acta de la sesión extraodinaria del Consejo Nacional celbrada en Aguascalientes, 27 y 28 de julio, 1974, en PAN/ Consejo Nacional/Libro de Actas/ 2/ 1974/f. 193. 26 Ibid.

Bibliografía • Camelo, Rosa, “La totalidad del texto, en La experiencia historiográfica. VIII Coloquio de Análisis Historiográfico, editado por Rosa Camelo y Miguel Pastrana, México, UNAM. • Galende Díaz, Juan Carlos y Mariano García Ruipérez, “El concepto de documento desde una perspectiva interdisciplinar”, Revista general de información y documentación, vol. 13, N°2, 2003. • García Diego, Javier, “Las oposiciones conservadoras y las clases medias al cardenismo”, en Propuesta, año 4, Vol. 1, No 4, febrero 1999, p. 9-35, p. 46. • Miño Grijalva,Manuel, “Algo sobre los historiadores y los archivos”, Historia Mexicana, vol. 47, N° 3, Colegio de México, 1998. • Reveles Vázquez, Francisco, Sistema organizativo y fracciones internas del Partido Acción Nacional, 1939-1990, Tesis para obtener grado de Maestría en Ciencia Política, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, 1993. • Vicencio Tovar, Abel, “El alma del opositor”, en Jorge Lara Rivera, Abel Vicencio Tovar: Un hombre de oposición, Prol. Jorge Caripizo, México, EPESSA, 2000, p. 19. Hemerografía • La Nación, N° 874, 13 de julio 1958. • La Nación, N°1102, 25 de noviembre de 1962 • La Nación, N° 1369, 12 de febrero 1973 Documentos de Archivo • Acta N° 21 de la sesión ordinaria del Comité Ejecutivo Nacional, 5 de enero de 1974” en Comité Ejecutivo Nacional, libro 3, 1969-1978, PAN-CEN-1, 1969,2-73. • Programa de Trabajo Decisión 73, Archivo Histórico CEDISPAN, FRPH, CEN/O-5/1973/1-11 • Programa de trabajo RENOVACIÓN 74, Archivo Histórico CEDISPAN, FRPH, CEN/O-5/1974/1-12 • Libro de Actas 1974, Archivo Histórico, CEDISPAN, FRPH. PAN/CEN-1/1969/2-73 P. 101 • Acta de la sesión extraodinaria del Consejo Nacional celbrada en Aguascalientes, 27 y 28 de julio, 1974, en PAN/Consejo Nacional/Libro de Actas/ 2/ 1974/f. 193. • Libro de Actas 1974, Archivo Histórico, CEDISPAN, FRPH. PAN/CEN-1/1969/2-73 P. 101 • Acta de la sesión extraodinaria del Consejo Nacional celbrada en Aguascalientes, 27 y 28 de julio, 1974, en PAN/Consejo Nacional/Libro de Actas/ 2/ 1974/f. 193.

INDICADORES

El presupuesto público por funciones: comparativo de 2012 con 2016 Salomón Guzmán Rodríguez

De acuerdo con los documentos de los Presupuestos de Egresos de la Federación aprobados desde 2011 al año 2016,1 se muestra claramente, con cálculos detallados, de qué forma y hacia dónde el Gobierno federal del PRI encarrila a la economía mexicana, en éste y en los próximos años. Cuando se revisan las cifras del gasto presupuestal por funciones, se observan diferencias sustanciales entre el gobierno panista de Calderón en 2012 y el priista de Peña Nieto en 2016 para detonar crecimiento económico y mitigar las carencias sociales de la población. Evidentemente, el gobierno de Peña Nieto no sabe qué hacer para elevar la calidad de vida de todos los mexicanos. Si se comparan cifras, 78

http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Datos_Abiertos

en el último año de Calderón el gasto que se aprobó en el Congreso de la Unión para detonar crecimiento económico se extendió 3.5 por ciento, cifra muy cercana al crecimiento económico de ese año, mientras que el gasto aprobado para 2016, con Peña Nieto, disminuyó 7.10 por ciento; en relación con el gasto para desarrollo social, éste se expandió el 12.13 por ciento en 2012 y en 2016 a menos de la mitad, es decir, 5.5 por ciento, aproximadamente. En ese entendido de números, el gobierno priista, lejos de incentivar los motores de la economía mexicana con el fin de colocarla a la par del crecimiento de las economías desarrolladas, demuestra que la importancia del desarrollo social es cada vez menor (ver Gráfico 1).

INDICADORES Gráfico 1 Incremento % del gasto a desarrollo económico y social (2012-2016) A) Sin recorte en 2016 15%

B) Con recorte en 2016 15%

12.3%

12.13%

10%

0% -5%

5.52%

3.48%

Desarrollo Económico

Desarrollo Social

-5% -7.10%

-10%

Desarrollo Económico

-10% 2016-Peña Nieto

2012-Felipe Calderón

5.08%

3.48%

Desarrollo Social

-8.78% 2012-Felipe Calderón

2016-Peña Nieto

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 al 2016.

Es de subrayar, por si fuera poco, que con el recorte al gasto presupuestal de 32.3 mil millones de pesos que se anunció por la caída de los ingresos petroleros en febrero de este año, el gasto en desarrollo económico será menor en comparación al aprobado, la disminución será de 8.8 por ciento, aproximadamente. En consecuencia, la resta del gasto afecta gravemente al desarrollo económico del país, lo cual deja a la economía mexicana, a diferencia del año 2012, en una situación crítica y delicada para los próximos años. En ese mismo sentido, los motores

del crecimiento económico con el presidente Calderón eran mucho más sólidos en 2012 que en 2016. Por ejemplo, para este año de 2016, bajo el mandato de Peña Nieto, la inversión en obra pública experimenta una contracción del 18 por ciento y la inversión que no es obra pública, en cerca de 9 por ciento. Con otras palabras, el gobierno del PRI es incapaz de reactivar la economía y elevar el desarrollo social de los hogares mexicanos, aun con todo y el conjunto de reformas estructurales aprobadas desde 2013.

Gráfico 2 Incremento % del gasto del gasto en inversión pública (2012-2016) 13.3%

15%

9.47% 2.54%

2012-Felipe Calderón

3.7%

2016-Peña Nieto -8.56%

-15%

-30%

-18.00% Inversión en obra pública

Inversión diferente de obra pública

Intereses de la deuda pública

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 al 2016.

INDICADORES

Por otra parte, como se observa en el Gráfico 2, el gasto destinado al pago de los intereses de la deuda pública aumentó 1.5 veces en 2016 en comparación al año 2012. Es decir, en el último año de Calderón el gasto destinado a este renglón fue de 295 mil millones de pesos, mientras que para 2016 el gasto presupuestal aprobado es de 432 mil millones de pesos, 137 mil millones de incremento monetario. Con otras palabras, este monto representa el 81 por ciento de la inversión que se destinará al nuevo aeropuerto de la ciudad de México; lo anterior significa que el pago de intereses por mayor deuda adquirida representa un alto costo de oportunidad en materia de desarrollo económico y social. En

suma a lo anterior, el gasto a inversión de obra pública y diferente de obra pública tanto en 2012 como en 2016 experimenta situaciones contrarias y paradójicas en tres de los principales ramos. Por ejemplo, en el último año de la administración panista, el gasto destinado a inversión en Conacyt, Economía y Turismo se expandieron 78, 22 y 54 por ciento, contrario a la disminución del 2.2, 34 y 42 por ciento con el gobierno de Peña Nieto. Esta situación es alarmante, ya que la inversión en infraestructura, en economía y turismo son dos piezas clave del desarrollo económico de cualquier país, frente al contexto de la globalización comercial y financiera (ver Gráfico 3)

Tabla 1 Incremento % anual de la inversión del gasto en obra pública e inversión diferente de obra pública 2012 vs 2016 (millones de pesos) Ramo/año

2011

2012

2015

2016

Incremento % 2012

Incremento % 2016

Conacyt

2,984.3

5,299.9

8,019.7

7,844.8

77.59%

-2.18%

Economía

7,309.0

8,893.1

13,558.9

8,939.9

21.67%

-34.07%

Turismo

1,343.6

2,068.0

1,869.5

1,080.8

53.91%

-42.18%

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 y 2016

Gráfico 3 Incremento % del gasto del gasto en inversión (2012-2016) 100%

77.59%

Economía

Turismo 53.91%

2012-Felipe Calderón

50% 21.67%

2016-Peña Nieto 0% -2.18% Conacyt

-50%

-34.07%

-42.18%

Fuente: Cálculos propios de la Tabla 1.

INDICADORES

En relación con la infraestructura educativa y de seguridad social que eleve la calidad de vida de las siguientes generaciones, el gobierno de Peña Nieto quedará a deber por mucho con esta obligación social. Sólo en el año 2016 el gasto en infraestructura de la educación es casi un tercio del monto que se aprobó en 2012 con Calderón; por su parte, el gasto en infraestructura en seguridad social para los trabajadores es

menor con Peña Nieto en comparación al monto que se aprobó con la administración anterior panista. En el Gráfico 4, de igual forma, se muestra los montos destinados a la inversión en infraestructura para realizar investigación científica y de desarrollo tecnológico en 2012 y 2016. El presupuesto aprobado para 2016 es 65 por ciento menor a los 432 mil millones que se aprobaron en 2012 con Calderón.

Gráfico 4 Montos de inversión en obra pública y diferente de obra pública de 2012 vs 2016 (millones de pesos)

$10,000

$9,943

$500 $432

$8,000

$400 $6,011

$6,000

$5,000 $4,000

$281

$300

$3,664

$2,000

$200 Educación Pública

2012-Felipe Calderón

IMSS

2016-Peña Nieto

Investigación Cientifica y Desarrollo Tecnológico 2012-Felipe Calderón

2016-Peña Nieto

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 al 2016.

INDICADORES

A nivel estatal, por otra parte, la expansión del presupuesto aprobado de inversión en infraestructura fue mayor en 2012 que en 2016. Con Peña Nieto, el gasto en inversión de obra pública para los estados de la federación es 18 por ciento menor, lo cual afectará el crecimiento

económico de la mayoría de los estados, principalmente a Morelos, Colima, Nuevo León, Tabasco, Tlaxcala y Querétaro, con más del 30 por ciento de menor gasto en infraestructura. Situación grave para el empleo, la inversión privada y el crecimiento económico (ver Gráfico 5).

Gráfico 5 Incremento % del gasto en inversión destinado a las 32 entidades de la federación (2012-2016)

Gráfico 6 Disminución porcentual del gasto en obra pública de 24 entidades de la federación en 2016

Inversión diferente al de Inversión en obra pública 15%

9.47% 2.54%

-15%

-8.56% -18.00% Obra pública

-30% 2012-Felipe Calderón

2016-Peña Nieto

Morelos Colima Nuevo León Tabasco Tlaxcala Querétaro Campeche Jalisco Quintana Roo Durango Tamaulipas Zacatecas Michoacán Chihuahua Distrito Federal Puebla Coahuila Estado de México Nayarit Chiapas Veracruz Sonora Oaxaca Sinaloa

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 al 2016.

69.07% 49.55% 43.68% 38.78% 31.06% 30.21% 27.57% 20.11% 20.07% 18.85% 17.42% 17.37% 13.38% 13.07% 12.54% 10.91% 10.40% 9.12% 7.76% 3.71% 3.57% 2.54% 1.23% 0.75% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Análisis del recorte presupuestal de 32 mil millones de pesos en 2016 En el mes de febrero de este año el gobierno de Peña Nieto, en conjunto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, anunciaron un recorte presupuestal en las diferentes dependencias en cerca de 32 mil millones de pesos; con ello, resaltaron, la disminución no repercutirá en la dinámica de la economía mexicana en los próximos meses, puesto que la gran mayoría del recorte presupuestal se ubicaba en el gasto corriente. A decir verdad, esto no es tan cierto en un gran porcentaje cuando se desglosa el presupuesto de 2016 por función y tipo de gasto. En la Tabla 2, se muestra el monto presupuestal aprobado antes y después del recorte que anunció el Secretario de Hacienda.

INDICADORES

Tabla 2 Monto presupuestal antes y después del recorte por dependencia en 2016

Dependencias (millones de pesos)

PEF 2016

Recorte

PEF 2016 con recorte

Disminución %

Comunicaciones y Transportes

78,657

12,254

66,403

-15.6%

Medio Ambiente y Recursos Naturales

31,784

4,113

27,671

-12.9%

Educación Pública

38,555

3,660

34,895

-9.5%

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

55,399

3,000

52,399

-5.4%

Comisión Federal de Electricidad

81,187

2,500

78,687

-3.1%

Salud

35,434

2,063

33,372

-5.8%

Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

18,987

1,500

17,487

-7.9%

Entidades no Sectorizadas

7,591

1,000

6,591

-13.2%

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

16,037

900

15,137

-5.6%

ISSSTE

12,114

500

11,614

-4.1%

Economía

2,902

360

2,542

-12.4%

Energía

1,013

202

811

-19.9%

Hacienda y Crédito Público

771

150

621

-19.5%

Trabajo y Previsión Social

1,727

100

1,627

-5.8%

Total millones de pesos

382,159

32,302

349,857

-8.5%

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria (millones de pesos).

INDICADORES

De mayor a menor, la Secretaria de Comunicaciones y Transportes, Medio Ambiente y Educación Pública sufrirán los mayores recortes presupuestales. La disminución será del 16, 13 y 9.5 por ciento, individualmente, después del recorte. Tan solo estas tres dependencias concentran dos terceras partes de los 32 mil millones de pesos. En conjunto, con la disminución

del gasto en estas dependencias, el presupuesto que se aprobó para este año será 8.5 por ciento menor. Por su parte, si se realiza un desglose detallado de este recorte presupuestal por función del gasto, se observan cosas distintas a las afirmaciones del secretario de Hacienda, Luis Videgaray.

Tabla 3

Desglose del recorte presupuestal por función del gasto (Millones de pesos)

Dependencias (millones de pesos)

Desarrollo Económico

Comunicaciones y Transportes

12,254

Medio Ambiente y Recursos Naturales

603

Educación Pública

Funciones de Gobierno

Total 12,254

3,510

4,113

3,660

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

3,000

Comisión Federal de Electricidad

2,500

Salud

2,061

Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

1,500

1.5

2,063 1,500

Entidades no Sectorizadas

1,000

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

900

ISSSTE

Desarrollo Social

500

Economía

360

Energía

202

Hacienda y Crédito Público

150

Trabajo y Previsión Social

100

Total millones de pesos

21,069

11,232

1.5

32,302

65%

35%

100%

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 y 2016.

INDICADORES

En la Tabla 3 se muestra el desglose del recorte presupuestal de los 32 mil millones de pesos; se observa que, el 65 por ciento es gasto que se dejará de destinar al desarrollo económico, 35 por ciento en gasto para detonar desarrollo social y casi nada se toca cuando se habla del gasto destinado a funciones del gobierno, situación que no deja en claro con sus afirma-

ciones el secretario de Hacienda; en consecuencia, el recorte presupuestal tendrá efectos reales sobre el crecimiento económico del país en este año y, muy probablemente, en los siguientes, en suma con la cada vez menos importancia al desarrollo social, como se mencionó en la primera parte de este análisis.

Tabla 4 Desglose del recorte presupuestal por función del gasto (Millones de pesos)

Gasto Corriente

Gasto de inversión

Total

Comunicaciones y Transportes

1,577

10,678

12,254

Medio Ambiente y Recursos Naturales

758

3,355

4,113

Educación Pública

3,500

160

3,660

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

3,000

Comisión Federal de Electricidad

2,500

Salud

2,031

Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

1,500

Entidades no Sectorizadas

1,000

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

650

ISSSTE

500

Economía

130

Energía

202

Hacienda y Crédito Público

150

Trabajo y Previsión Social

100

Total millones de pesos

17,598

14,704

54%

46%

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 y 2016.

250

2,063

900 500

230

360

32,302

INDICADORES

Por otra parte, si se analizan las Tablas 3 y 4, casi todo el recorte de gasto en desarrollo económico que sufrirá Comunicaciones y Transportes, más del 80 por ciento, es gasto de inversión. Los programas más afectados tienen que ver con proyectos de construcción de carreteras e infraestructura ferroviaria, que en conjunto suman poco más de 6.7 mil millones de pesos, situación adversa ante el mediocre crecimiento económico bajo la administración de Peña Nieto. En el caso de medio ambiente, la situación es parecida: el 82 por ciento del gasto que se dejará de ejercer en Desarrollo Social es gasto en inversión, lo cual afecta a los programas que tiene que ver con infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Con otras palabras, en 2016 habrá menor construcción de carreteras y drenajes, situación muy grave ante la cada vez más precariedad del Estado de bienestar de la población mexicana. En el caso de Conacyt, el gasto que se dejará de ejercer en inversión se concentra en programas que tienen que ver con apoyos para la actividad y fortalecimiento científico, tecnológico e innovación. De los 100 millones de pesos que se recortarán al Programa de becas de posgrado y de calidad, 86

no queda muy claro si es subsidio y subvenciones; de acuerdo con el PEF de 2016, sólo se menciona que es gasto corriente. En las Tablas 5 y 6 se muestra a los 62 programas que sufrirán el recorte presupuestal para este año, 28 de ellos tienen registro presupuestal aprobado tanto en 2015 como en 2016, y 34 de ellos sólo en 2016. Si se observa a detalle la Tabla 5, 15 de los 28 programas con recorte presupuestal experimentaron disminuciones del 2015 a 2016: estos programas suman cerca de 6,907 mil millones de pesos mientras que de los 13 programas que tuvieron incrementos de 2015 a 2016, el recorte suma 5,683 millones de pesos. Esto es prácticamente una incongruencia, la lógica correcta sería recortar presupuesto donde el incremento es positivo y de ahí hacer una revisión profunda de gasto corriente. Por ejemplo, en 2015 y 2016 el presupuesto para el programa nacional de becas fue de 13,699 y 12,652 millones de pesos, de una año a otro la disminución fue de 1,047 millones de pesos y con otros 1,000 mil millones de pesos de recorte, la disminución total es del 15 por ciento. Situación singular de hacer las cosas sin lógica económica por parte del gobierno de Peña Nieto (ver Tablas 5 y 6).

INDICADORES

Tabla 5 Programas con recortes con montos presupuestales aprobados en 2015 y 2016

PEF 2015

PEF 2016

Recorte

PEF 2016 con recorte

Disminución % después de recorte

Proyectos de Infraestructura Ferroviaria

17,709

15,747

2,500

13,247

-15.88%

Programa de Comercialización y Desarrollo de Mercados

12,007

12,072

1,500

10,572

-12.43%

Conservación de infraestructura de caminos rurales y carreteras alimentadoras

4,229

7,304

1,245

6,059

-17.05%

Programa Nacional de Becas

13,699

12,652

1,000

11,652

-7.90%

Supervisión, regulación, inspección, verificación y servicios administrativos de construcción y conservación de carreteras

5,082

3,635

800

2,835

-22.01%

Infraestructura para la Protección de Centros de Población y Áreas Productivas

6,948

4,516

704

3,812

-15.60%

Actividades de apoyo administrativo

10,814

8,594

700

7,894

-8.15%

Programa de Fomento a la Agricultura

21,500

22,260

650

21,610

-2.92%

Reconstrucción y Conservación de Carreteras

11,872

15,057

548

14,509

-3.64%

Actividades de apoyo administrativo

821

12,114

500

11,614

-4.13%

Programa de la Reforma Educativa

7,567

7,608

500

7,108

-6.57%

Programa de Fomento Ganadero

6,952

5,556

400

5,156

-7.20%

Programa para el Desarrollo Profesional Docente

1,020

2,646

300

2,346

-11.34%

Prevención y gestión integral de residuos

709

731

250

481

-34.21%

Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria

6,444

4,908

250

4,658

-5.09%

INDICADORES

PEF 2015

PEF 2016

Recorte

PEF 2016 con recorte

Disminución % después de recorte

Proyectos de infraestructura social del sector educativo

1,466

683

160

522

-23.47%

Prevención y atención contra las adicciones

1,405

106

1,299

-7.54%

Actividades de apoyo administrativo

3,964

3,405

101

3,304

-2.98%

Programa de Apoyo al Empleo (PAE)

1,712

1,727

100

1,627

-5.79%

Reducción de Costos de Acceso al Crédito

146

246

171

-30.46%

Promoción del comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa

1,073

856

791

-7.59%

Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras

326

224

164

-26.76%

Proyectos de infraestructura social de salud

1,887

801

769

-3.94%

Actividades de apoyo administrativo

32,650

316

296

-6.33%

Asistencia social y protección del paciente

706

716

703

-1.88%

Fideicomisos Ambientales

261

141

136

-3.76%

Investigación científica y tecnológica

250

216

213

-1.39%

Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno

333

342

340

-0.44%

Total

173,554

146,477

12,590

133,887

-8.60%

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 y 2016

INDICADORES

Tabla 6 Programas con recortes con montos presupuestales aprobados sólo en 2016

Disminución % después de recorte

PEF 2015

PEF 2016

Recorte

PEF 2016 con recorte

Proyectos de construcción de carreteras

23,685

3,843

19,843

-16.22%

Operación y mantenimiento de las centrales generadoras de energía eléctrica

81,187

2,500

78,687

-3.08%

Proyectos de construcción de carreteras alimentadoras y caminos rurales

9,035

2,282

6,753

-25.26%

Programa de Infraestructura

9,363

1,200

8,163

-12.82%

Expansión de la Educación Media Superior y Superior

6,373

1,000

5,373

-15.69%

Programa de Infraestructura Indígena

7,591

1,000

6,591

-13.17%

Programa de Agua potable, Alcantarillado y Saneamiento

9,991

1,000

8,991

-10.01%

Infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento

6,548

951

5,597

-14.52%

Seguro Médico Siglo XXI

2,686

888

1,798

-33.06%

Programa México conectado

1,816

777

1,039

-42.78%

Atención de emergencias y desastres naturales

1,032

600

432

-58.13%

Atención a la Salud

19,984

537

19,447

-2.69%

Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable

5,178

500

4,678

-9.66%

Apoyos para actividades científicas, tecnológicas y de innovación

4,111

350

3,761

-8.51%

INDICADORES

Disminución % después de recorte

PEF 2015

PEF 2016

Recorte

PEF 2016 con recorte

Programa de acceso al financiamiento para soluciones habitacionales

9,625

300

9,325

-3.12%

Proyectos de construcción de puertos

2,379

260

2,119

-10.93%

Fortalecimiento de la Infraestructura Científica y Tecnológica

1,161

250

911

-21.53%

Programa de Productividad Rural

10,603

200

10,403

-1.89%

Fomento Regional de las Capacidades Científicas, Tecnológicas y de Innovación

1,650

200

1,450

-12.12%

Programa nacional de financiamiento al microempresario y a la mujer rural

247

200

-81.09%

Fondos de Diversificación Energética

442

142

300

-32.07%

Prevención y control de enfermedades

941

131

810

-13.93%

Becas de posgrado y apoyos a la calidad

9,115

100

9,015

-1.10%

Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal tecnificado

3,431

100

3,331

-2.91%

Formación y capacitación de recursos humanos para la salud

3,784

3,691

-2.44%

Garantías Líquidas

525

450

-14.29%

Desarrollo tecnológico y prestación de servicios metrológicos para la competitividad

242

192

-20.63%

Apoyos para la protección de las personas en estado de necesidad

290

240

-17.26%

Fortalecimiento a la atención médica

858

808

-5.83%

INDICADORES

Disminución % después de recorte

PEF 2015

PEF 2016

Recorte

PEF 2016 con recorte

Coordinación de la política energética en hidrocarburos

255

215

-15.70%

Proyectos para la atracción de inversión extranjera estratégica

431

401

-6.96%

Aplicación y modernización del marco regulatorio y operativo en materia mercantil, de normalización e inversión extranjera

342

333

-2.63%

Regulación, modernización y promoción de la actividad minera

186

182

-2.15%

Promoción del desarrollo, competitividad e innovación de los sectores industrial, comercial y de servicios

598

596

-0.33%

Total

235,681

19,712

215,969

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 y 2016.

En la Tabla 7 se presenta un resumen de los 32 mil millones de pesos de recorte presupuestal por función del gasto (renglones) y por tipo de gasto (columnas). Prácticamente, el 65 por ciento es gasto para detonar desarrollo económico y 46 por ciento a gasto en inversión, lo cual significa que 45 por ciento del monto del recorte es gasto en inversión que detona crecimiento económico y social; aquí es donde se contrastan las palabras del secretario de Hacienda, Luis Videgaray, de que el recorte al gasto no impactaría a la economía; por supuesto que afectará en gran medida. Lo paradójico: además, el recorte no tiene nada que ver con las funciones de gobierno, su monto a penas de 1.5 millones de pesos, porcentaje casi de cero en comparación a los 32 mil millones de pesos. Por otra parte, es muy probable que existan diferencias importantes

entre el gasto corriente que tiene que ver con el desarrollo económico y el gasto corriente de las funciones de gobierno; no es lo mismo disminuir el sueldo a una persona que se encarga de capacitar a un grupo de agricultores que dejar de comprar lápices en una oficina de gobierno; en ese sentido, el recorte no queda justificado de manera natural ni mucho menos claro si se utilizaron indicadores para llevar a cabo la decisión del recorte al presupuesto con impactos negativos en la economía mexicana. En conclusión, las incongruencias del recorte son claras: 1) afecta gravemente al desarrollo económico, 2) se recorta menor monto a los programas con mayor incremento en 2016, y 3) la disminución del gasto en inversión afecta el desarrollo económico y social de la población mexicana. 91

INDICADORES

Tabla 7 Desglose del recorte presupuestal por función y tipo de gasto (millones de pesos)

Función del Gasto/Tipo de Gasto

Gasto Corriente

Gasto de Inversión

Total

Estructura %

Gasto en Desarrollo económico

11,478

9,591

21,069

65%

Gasto en Desarrollo Social

6,119

5,113

11,232

35%

Funciones de gobierno

1.5

Total

17,598

14,704

32,302

Estructura %

54%

46%

Fuente: Cálculos propios con información de Transparencia presupuestaria. PEF 2012 y 201.