Aportaciones y participaciones federales: Efectos en indicadores económicos

DOCUMENTOS DE TRABAJO Aportaciones y participaciones federales: Efectos 517 en indicadores económicos José Eduardo Flores González Enero de 2014

Aportaciones y participaciones federales: Efectos en indicadores económicos José Eduardo Flores González* Enero de 2014 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Documento de Trabajo No. 517 Clasificación temática: Federalismo fiscal

RESUMEN

El actual federalismo fiscal mexicano, caracterizado por un esquema de coordinación intergubernamental que ha centralizado el ingreso y descentralizado el gasto en los gobiernos subnacionales, se funda en las motivaciones académicas que hablan articuladamente de las ventajas que este tipo de esquemas ofrecen. La presente investigación ahonda en algunos de los beneficios y perjuicios obtenidos por su conducto en diversos indicadores socioeconómicos de gran importancia: endeudamiento público, crecimiento económico, pobreza y desigualdad a nivel estatal. Los resultados obtenidos a través de modelos de regresión lineal simple son mixtos, invitando a la reflexión, mayor estudio y discusión del sistema vigente.

Correo electrónico: eduardo.flores@fundacion.pan.org.mx. Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. *

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Índice** 1. Introducción........................................................................................................................ 4 2. Justificación........................................................................................................................ 4 3. Objetivo de la investigación ................................................................................................ 5 4. Planteamiento y delimitación del problema ...................................................................... 5 5. Formulación de hipótesis ................................................................................................... 5 6. Marco teórico y conceptual de referencia........................................................................... 6 6.1 Marco institucional: Coordinación y descentralización fiscal ...................................... 6 6.2 Efectos en indicadores socioeconómicos. ................................................................... 10 7. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis .............................................................. 19 7.1 Análisis descriptivo de los datos.................................................................................. 19 7.2 Metodología y resultados ............................................................................................ 25 8. Conclusiones y nueva agenda de investigación ................................................................ 29 9. Bibliografía ....................................................................................................................... 32

** La estructura de este documento de trabajo se ajusta a los requerimientos establecidos en el punto 2.3 del Reglamento para el Financiamiento Público de las Actividades Específicas que realicen los Partidos Políticos Nacionales como entidades de Interés Público del Instituto Federal Electoral vigente a partir de octubre de 2005.

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APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

1. Introducción El federalismo fiscal mexicano, o lo que es igual, las relaciones intergubernamentales en materia de ingresos y gasto público entre las distintas entidades de gobierno de un sistema federal, ha sido sujeto de numerosos análisis y comentarios en foros y espacios diversos.

Desde sus implicaciones en el reparto del ingreso y el gasto público hasta sus consecuencias en temas de transparencia y rendición de cuentas, el actual sistema parece no satisfacer del todo las exigencias puestas en él.

Para abonar a la discusión que del federalismo fiscal se ha hecho en nuestro país, la presente investigación analiza a través de diversos instrumentos estadísticos el efecto del actual arreglo en indicadores socioeconómicos a nivel estatal prioritarios para los tomadores de decisión: balances presupuestarios públicos, crecimiento económico, pobreza y desigualdad.

Para cada uno de estos indicadores, se utilizan estadísticas obtenidas de diversas instituciones y se corren modelos de regresión para estimar los efectos positivos o negativos guardados con las variables que mejor aproximan el proceso de coordinación y descentralización fiscal observado en México: las participaciones federales, las aportaciones federales y los ingresos propios de los gobiernos estatales.

Para lograr este objetivo, el estudio, de carácter eminentemente cuantitativo, se divide en varios apartados. En el primero, se emprende un recuento pormenorizado de la literatura académica más relevante y reciente al respecto, haciendo hincapié en las ventajas y desventajas de los esquemas que dan fundamento y justificación al sistema vigente en México. Asimismo, se exploran sus orígenes y determinaciones, y como estos operan bajo la legislación actual. El apartado concluye con una exploración de las relaciones empíricas encontradas entre coordinación/descentralización e indicadores socioeconómicos para otros países. El segundo apartado hace una revisión de los datos utilizados como variables dependientes e independientes y como estos se han comportado en el tiempo y entre gobiernos subnacionales. En él, se menciona y discute la metodología empleada para hacer las distintas estimaciones obtenidas y presentadas a manera de resultados. Por último, la investigación concluye comentando los resultados y sus posibles implicaciones, no sin antes sugerir ciertas directrices de política pública necesarias para una reforma integral del federalismo fiscal mexicano.

2. Justificación Bajo el ánimo reformista que se respira en el país, y de cara a la más reciente reforma fiscal (una que no modifica sustancialmente la coordinación fiscal entre distintos órdenes de gobierno), el estudio ofrece elementos para la articulación de un debate serio, riguroso y profundo del federalismo fiscal mexicano, uno que incite las reformas que permitan alcanzar los objetivos a los que como nación se aspira. La justificación del estudio está fundada en [4]

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resultados y datos concretos que prueban la incapacidad del esquema vigente para generar los beneficios sociales que le dieron razón de ser en tanto que instrumento de política pública nacional.

3. Objetivo de la investigación La investigación persigue un objetivo muy concreto: encontrar correlaciones significativas entre transferencias intergubernamentales e indicadores socioeconómicos. Con ello, se obtiene evidencia de los alcances que el federalismo fiscal mexicano (su actual esquema de coordinación fiscal, caracterizado por la descentralización del gasto y centralización del ingreso, así como del condicionamiento de buena parte de los recursos transferidos) verdaderamente tiene en el endeudamiento, el crecimiento económico, la pobreza y la desigualdad.

4. Planteamiento y delimitación del problema ¿Cuál es el efecto de las transferencias intergubernamentales, auspiciadas por el actual esquema de coordinación y descentralización fiscal, sobre indicadores económicos relevantes, tales como deuda pública, crecimiento económico, pobreza y desigualdad? Para responder este planteamiento, se utilizan datos para México que se extienden en diferentes horizontes de tiempo para las diversas variables empleadas, aunque ninguna de ellas va más allá de 1990 y 2012. Las variables explicativas privilegiadas son las aportaciones federales, las participaciones federales y los ingresos propios de los estados.

En la obtención de nuestros resultados, se utilizan modelos de regresión lineal simple para cada una de las variables dependientes: endeudamiento estatal como porcentaje del PIBE, crecimiento porcentual del PIBE (en términos absolutos y per cápita), coeficiente de Gini y las líneas de pobreza de ingreso publicadas por el CONEVAL: alimentaria, de capacidades y patrimonial. En consecuencia, deben considerarse como un punto de partida para la realización de análisis estadísticos rigurosos, en dónde se contemplen la interacción de estas variables con otras utilizadas en la literatura académica.

5. Formulación de hipótesis El actual federalismo fiscal mexicano, y más concretamente, su esquema de transferencias intergubernamentales, no están logrando los resultados económicos y sociales esperados. La centralización del ingreso y descentralización del gasto, sin distingos de su carácter condicionado o no, arrojan resultados pobres en términos presupuestarios, al deteriorarlos, y no inciden de manera robusta en el crecimiento económico ni el abatimiento permanente de la pobreza y la desigualdad a nivel estatal.

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6. Marco teórico y conceptual de referencia En el presente documento se realiza un análisis exploratorio y empírico de los principales efectos que poseen los componentes del ingreso fiscal estatal en variables socioeconómicas de relevancia. Para ello es útil hablar del actual arreglo institucional y como éste configura la capacidad de ingreso y gasto de los gobiernos subnacionales en relación con el gobierno nacional. Este arreglo da lugar a las distintas partidas presupuestales que los gobiernos subnacionales emplean para enfrentar sus compromisos de gasto e inversión pública, particularmente las transferencias intergubernamentales; de los resultados de esta investigación se entrevé que el origen de los recursos y las limitantes que el gobierno nacional imprime en su ejercicio a nivel subnacional se desprenden efectos en bienestar distintos, evidenciando deficiencias y, por ende, ventanas de oportunidad.

6.1 Marco institucional: Coordinación y descentralización fiscal Típicamente, la decisión de quién debe recaudar qué parte de los criterios de movilidad de los factores de producción. De Oates (1972), Musgrave y Musgrave (1989), Mintz y Tulkens (1986) se desprende que los factores de alta movilidad, como el trabajo y el capital, al igual que el consumo, deben ser gravados por el gobierno nacional, evitando de este modo las distorsiones originadas por la competencia fiscal suscitada entre jurisdicciones. Esto ocurre gracias a que la alta movilidad de dichos factores permite su migración hacia regiones con políticas impositivas más laxas en entornos donde no existe coordinación fiscal. Como debiera ser claro, el arbitraje provocado genera escenarios de competencia fiscal entre regiones, socavando, ultimadamente, la recaudación y la provisión de bienes y servicios públicos. Un segundo argumento, similar al previo, proviene de Feldstein y Wrobel (1994), y habla de la imposibilidad de impulsar una política tributaria redistributiva en regiones no coordinadas por un agente nacional: una región, provincia o estado, al establecer una imposición más progresiva que la de otro, motiva la migración de las personas con más altos ingresos. Existen otros argumentos igualmente útiles, entre los cuáles se puede mencionar la estabilidad macroeconómica que una política fiscal unificada favorece, el aprovechamiento de economías de escala en la actividad recaudatoria (al evitar la duplicidad de labores), impedir la profundización de los desequilibrios regionales y las distorsiones productivas derivadas de una doble tributación. Se deduce que una forma de remediar estas deficiencias consiste en concentrar en manos del gobierno nacional la recaudación por conceptos o factores caracterizados por su alta movilidad; mientras que aquellos que son de poca o nula movilidad, como la tierra y los bienes inmuebles, deben ser gravados por los gobiernos locales.1

Una excepción señalada por Shah, et al. (1994) indica que, en aras de la eficiencia económica, los recursos naturales deben ser gravados por el gobierno nacional (a pesar de ser inmóviles) ya que su 1

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En esto, es implícito que el gobierno nacional es quien dispone de las reglas fiscales que serán acatadas por la totalidad de los gobiernos subnacionales, creando la coordinación fiscal necesaria para evitar desequilibrios. En consecuencia, las autoridades subnacionales ceden al gobierno nacional buena parte de sus facultades para cobrar impuestos en sus jurisdicciones, recibiendo a cambio los recursos que necesitan en la forma de transferencias intergubernamentales.

En México, estas consideraciones se suscriben en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que si bien surge en 1979, adquiere las características que aún lo distinguen en 1980.2 Su implementación supone un punto de inflexión en el federalismo fiscal mexicano, ya que bajo el viejo esquema se propiciaba una recaudación ineficiente y desigual: los estados con mayor capacidad recaudatoria (naturalmente, los más desarrollados) recaudaban más, lo que ampliaba la desigualdad regional; por otro lado, la falta de coordinación fiscal entre estados favorecía la doble tributación y la aplicación de tasas diferenciadas, lo que incentivaba la elusión y evasión fiscal.

El SNCF tutela el arreglo fiscal entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales a través de la Ley de Coordinación Fiscal, cuyo artículo primero reza los siguientes objetivos: …coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, así como con los municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. (Artículo 1° de la Ley de Coordinación Fiscal, 2013).

La Ley de marras permitió a las entidades federativas celebrar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público convenios de adherencia, garantizando que el gobierno federal concentre la mayor parte de la capacidad impositiva en el país, ya que, coincidentemente, la recaudación de los impuestos que provienen de los factores móviles de la producción tienen bases más amplias (trabajo y actividad empresarial formales, consumo de bienes y servicios generales y especiales, incluyendo energéticos como la electricidad y las gasolinas, el comercio exterior, instituciones de crédito, etc.) o están relacionados con actividades que la constitución considera estratégicas, como son el uso y explotación de los recursos naturales, particularmente en materia de hidrocarburos. Con el SNCF, los estados y municipios distribución no uniforme a lo largo del territorio puede exacerbar las desigualdades interregionales, inducir la migración hacia zonas ricas en recursos agravando los desequilibrios o destruir el entorno ambiental con la inadecuada explotación del recurso.

2 En 1979, el grado de coordinación fiscal era menor (Janetti, 1989), pues los estados participaban en la recaudación del impuesto sobre ingresos mercantiles (ISIM) con un 40 por ciento. Las fórmulas se modificaron sustantivamente con la introducción del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en 1980.

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conservaron el cobro de impuestos sobre factores fijos, o de poca movilidad, cuyas bases son estrechas: el impuesto sobre nóminas, el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria (predial y servicios de hotelería), así como derechos locales, particularmente el relacionado con agua y alcantarillado.3 En el marco del federalismo fiscal, el Gobierno Federal, al absorber la mayor parte de las facultades impositivas, se ve obligado a resarcir financieramente a los estados y municipios mediante transferencias intergubernamentales. Aunque los criterios varían en el tiempo y entre países, en México se intenta privilegiar la equidad y proporcionalidad entre órdenes y niveles de gobierno, de modo que puedan enfrentar sus obligaciones de gasto e inversión.

La estructura sobre la cual estas transferencias son realizadas fueron definidas por Oates (1972) en dos grandes grupos: (1) transferencias no condicionadas (block grants), caracterizadas por permitirle al receptor (en nuestro caso, los estados) disponer de ellas libremente; (2) y las transferencias condicionadas (categorical grants), cuyo destino es especificado por el gobierno nacional. Esta distinción responde al alcance de los beneficios esperados del gasto en términos geográficos; en concreto, Oates (1972) y Musgrave y Musgrave (1989) arguyen que el gasto que afecta a más de una localidad debe ser atendido por el estado (región o provincia) involucrada, en tanto lo que afecte a más de un estado debe ser atendido por el gobierno nacional: Basados en este principio, los gobiernos de distintos países, incluido México, por lo general reservan al gobierno federal funciones de defensa, relaciones exteriores, regulación económica, política monetaria y cambiaria, telecomunicaciones, petróleo, comunicaciones, seguridad social, etc. En el otro extremo, los gobiernos municipales tienen su cargo la prestación de servicios urbanos básicos que afectan directamente a la localidad en cuestión. Entre estos servicios los más comunes son el alumbrado público, los mercados, el rastro, la seguridad pública y tránsito, el agua potable y alcantarillado, y la regulación del suelo urbano. Por último, los gobiernos de los estados se encargan con frecuencia, en coordinación con gobierno federal, de servicios como salud, educación, vivienda, contaminación, infraestructura para servicios urbanos, cultura, recreación y deporte, entre otros. En el caso de México sucede que el gobierno federal se apropia de manera exclusiva y constante de varias de sus funciones, impone objetivos y políticas a la actuación estatal o crea modalidades de coordinación donde prevalecen los puntos de vista del gobierno federal. (Sempere y Sobarzo, 1996, p. 169).

El sistema de transferencias intergubernamentales mexicano incluye ambas figuras: las participaciones federales se constituyen como transferencias no condicionadas; las aportaciones federales, como condicionadas. Hasta 1998, las participaciones representaron la mayor parte de las transferencias federales a los estados; en lo sucesivo, las aportaciones

Una excepción la constituye el Impuesto sobre el Uso y Tenencia Vehicular, que a partir de 2012 está en manos de los estados.

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se convirtieron en las más importantes (véase figura 2). Su distribución se basa en fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal, las cuales fueron modificadas de manera importante con la reforma fiscal de 2007. Las participaciones, integradas de distintos fondos que varían en composición y criterios de asignación, integran el Ramo 28 del presupuesto federal (Cuadro 1). Al ser transferencias no condicionadas, las participaciones son recursos que los estados y municipios usan libremente, es decir, la federación no dicta cómo deben gastarse.

A las participaciones le siguen las aportaciones federales. Como se indicó, las aportaciones son transferencias condicionadas: la Federación, en su pretensión por atender prioridades y objetivos nacionales, determina o “etiqueta” su ejercicio a nivel subnacional, convirtiendo a los estados y municipios en meros administradores del recurso. En su mayor parte, se trata de recursos que se destinan para atender rubros de gobierno previamente descentralizados, principalmente educación básica y salud (58.2 y 12.4 por ciento de todos los fondos asignados en 2012), pero existen otros componentes destinados a la realización de obra pública municipal, en la inteligencia de que este nivel de gobierno puede hacerlo con mayor eficiencia que el gobierno federal (por ejemplo, alumbrado público y alcantarillado, véase Cuadro 2). Desde su creación en 1997, el Ramo 33 ha ido consolidando distintos rubros de gasto que se habían descentralizado durante los primeros años de la década de los noventa (Peña, 2012, p. 84), incrementando su importancia relativa con respecto a las participaciones. Diversas reformas añadieron, a los rubros anteriores, fondos que canalizaban recursos a la seguridad pública, la educación tecnológica y de adultos, infraestructura física y al saneamiento de las finanzas de las entidades federativas, por mencionar algunos.

La tercera fuente de recursos relevante para los gobiernos subnacionales lo constituyen los ingresos propios, una bolsa constituida por impuestos locales, aprovechamientos, derechos, productos y contribuciones de mejora. Los ingresos propios concentran las fuentes de recaudación que el actual federalismo fiscal reservó a los gobiernos subnacionales bajo los criterios arriba esgrimidos, decir, permitiéndoles el cobro de gravámenes sobre factores de producción relativamente fijos. Sobre ellos, los estados y municipios, conforme a sus leyes y reglamentos locales, tienen cierta discrecionalidad en la fijación de la base y/o tasa, y deciden libremente el destino de esos recursos. Las participaciones y los ingresos propios conforman el gasto discrecional de los gobiernos subnacionales en México, en contrapartida al gasto etiquetado representado por las aportaciones.

Las participaciones y aportaciones federales conforman la columna vertebral del federalismo fiscal mexicano, y más aún, del proceso de centralización del ingreso público y descentralización del gasto público que la ha acompañado. La divergencia se justifica en lo arriba expuesto, a saber, las ganancias en ineficiencia y equidad generadas con la correcta centralización del ingreso, mientras que la descentralización fiscal, al entregar funciones de [9]

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gasto público, originalmente nacionales, a los gobiernos subnacionales, recorta distancias entre el gobernante y las demandas de la ciudadanía, buscando con ello mejorar la eficiencia del sector público, la rendición de cuentas y la transparencia en la provisión de bienes y servicios públicos (De Mello, 2000, p. 365).

Sin ánimo de discutir si esas ganancias se reprodujeron en territorio nacional, lo que sí es un hecho es que el SNCF incrementó sustancialmente el monto de los recursos manejados por estados y municipios, particularmente a partir de 1998, incluyendo los ingresos de libre disposición (véase figura 1). Esto es evidencia de que el país ha vivido en las últimas décadas un importante proceso de descentralización del gasto.

Figura 1. Aportaciones y participaciones federales como porcentaje del gasto público

32.3% 2011

25.7%

32.1% 2010

33.3%

33.5% 2006

2009

33.1% 2005

33.6%

32.3% 2004

2008

31.7% 2003

31.6%

31.5% 2002

30.3%

29.1% 1999

20.0% 1996

28.3%

20.4%

20%

1995

25%

18.6%

30%

22.4%

35%

1998

40%

32.8%

Fuente: SHCP.

15% 10% 5%

2012

2007

2001

2000

1997

1994

0%

6.2 Efectos en indicadores socioeconómicos.

Esta investigación se centra en los efectos que las presuntas ganancias fiscales ocasionaron en indicadores socioeconómicos de relieve. La motivación se encuentra en los diversos análisis que sobre descentralización e impacto social se han desarrollado en la literatura académica. La mayor parte de la literatura abunda en los impactos positivos de la coordinación inter-jurisdiccional y la descentralización fiscal en dos ejes: promoviendo una mayor autonomía fiscal en los gobiernos nacionales o transfiriendo recursos desde el centro.

El caso mexicano puede reducirse al segundo escenario, y se concilia con la visión de que su funcionamiento promueve el crecimiento económico gracias a las mejoras en colocación y [10]

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aprovechamiento de los recursos públicos (Lin y Liu, 2000; Akai y Sakata, 2002, Iimi, 2005), buenos balances presupuestarios (Neyapti, 2010), y el abatimiento de la pobreza y la desigualdad (Neyapti, 2006; Sepúlveda y Martínez–Vázquez, 2011).

De la mano de la coordinación, la descentralización fiscal (ya sea por el lado de los ingresos o por el lado del gasto) ha sido impulsada en un buen número de países, principalmente a partir de la segunda mitad del siglo XX. Sus beneficios pueden resumirse en los siguientes puntos: (1) la descentralización del gasto incrementa la eficiencia porque los gobiernos locales tienen mejor información sobre las preferencias de sus habitantes, permitiéndoles implementar políticas públicas más idóneas (Samuelson, 1954; Oates, 1972, 1993); (2) la descentralización de la actividad fiscal incrementa la rendición de cuentas y la transparencia en la provisión de bienes y servicios públicos (De Mello, 2004); y (3) los contribuyentes están más dispuestos a cooperar con gobiernos locales que rinden cuentas (Neyapti, 2010).

Los beneficios en equidad y eficiencia de arreglos fiscales como el mexicano (relativamente compartidos en el resto del mundo desarrollado o en vías de desarrollo) sugieren ganancias en términos de balances presupuestarios y deuda, al igual que en el crecimiento económico, alivio de la pobreza y abatimiento de las desigualdades en aquellas regiones involucradas.

Sin embargo, la literatura advierte de los posibles problemas que este tipo de políticas públicas puede generar. Entre ellos, se destaca la pérdida del control de las finanzas subnacionales y problemas de coordinación de la política fiscal, que podrían degenerar en una alta dependencia de las transferencias provenientes del gobierno nacional, y como la indisciplina fiscal resultante podría generar inestabilidades a nivel local que posteriormente se traducirían en un deterioro macroeconómico serio. Se tratan de ejemplos de lo que en economía se conoce como un problema de riesgo moral, en dos vertientes: problema de agente-principal y problema de los comunes (De Mello, 2000, p. 373).

El problema de agente-principal surge en el momento en que el gasto se descentraliza bajo el argumento de que los gobiernos subnacionales son más cercanos a la gente, ya que obtienen información de primera mano por parte de la ciudadanía y están en una mejor posición para reconocer y atender las preferencias locales. El proceso implica un natural distanciamiento entre el centro y las agencias descentralizadas o gobiernos subnacionales a quienes las nuevas responsabilidades de gasto son entregadas; en consecuencia, el gobierno nacional puede ser incapaz de monitorear la eficiencia en el manejo del gasto y en la provisión del servicio o bien público. Como resultado de la falta de un escrutinio directo por parte del gobierno nacional, es dable el caso en el que una gama de indicadores sociales se vean perjudicados por la descentralización.

En tanto, el problema de los comunes aparece cuando buena parte del gasto subnacional es financiado por transferencias intergubernamentales, a su vez constituida por una bolsa de recursos compartida por sus participantes. En estos escenarios, los gobiernos subnacionales [11]

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tienen incentivos para subutilizar sus propias facultades recaudatorias en detrimento de los recursos nacionales que les son comunes. Al hacerlo, los gobiernos subnacionales minimizan los costos de la descentralización para sus contribuyentes, internalizan sus beneficios, y colocan la mayor parte de la carga en el gobierno nacional. Evidentemente, esta situación puede perjudicar los balances presupuestarios de los gobiernos subnacionales al igual que el nacional, impactando en el largo plazo al crecimiento económico y la equidad del ingreso.

Otro problema tiene que ver con la factibilidad de que una mayor descentralización del gasto acerque el gobierno a la gente. Se trata de una hipótesis que puede fallar en aquellos casos donde los recursos y capacidades de los gobiernos subnacionales no son los suficientes para atender la gama de problemas que se les presenta. Estas limitaciones impiden que la descentralización del gasto genere los rendimientos locales esperados (Rodríguez-Pose y Gill, 2003).

Por ende, que la descentralización estimule o inhiba la eficiencia y la equidad es un tema que, a nivel del análisis del análisis empírico, aún no está resuelto. Algunos estudios han encontrado una asociación positiva entre descentralización y desempeño económico (Lin y Liu, 2000; Akai y Sakata, 2002; Ebel y Yilmaz, 2002; Iimi, 2005), mientras otros han encontrado lo contrario (Davoodi y Zou 1998; Zhang y Zou, 1998, 2001; Rodríguez-Pose y Ezcurra, 2010) y algunos ninguna en absoluto (Davoodi y Zou, 1998, en el caso de países desarrollados; Woller y Phillips, 1998; Rodríguez-Pose y Bwire, 2004; Baskaran y Feld, 2013). Sobre pobreza y desigualdad, los estudios son verdaderamente escasos: Bradhan y Mookherjee (1998), y Blanchard y Shleifer (2000) argumentan la posibilidad de que grupos de interés local fuertes aprovechen la descentralización del gasto en su beneficio, provocando procesos de fragmentación social en la ausencia de rendición de cuentas. De otra parte, Neyapti (2006) encuentra que, debido a la amplia variabilidad entre facultades recaudatorias locales y la actividad de grupos de interés, la descentralización del ingreso (es decir, el caso contrario al mexicano) puede provocar un incremento en la desigualdad y en la pobreza; no obstante, en aquellos casos en donde los gobiernos subnacionales se caracterizan por sus buenas prácticas, la descentralización mejora la distribución del ingreso. Finalmente, en el caso de los balances fiscales, De Mello (2000) reporta una relación positiva entre el déficit fiscal y la descentralización, es decir, los balances presupuestarios empeoran (a causa de problemas de coordinación intergubernamental); en cambio, Ebel y Yimaz (2002), y Neyapti (2010) concluyen lo contrario, el último afirmando que las características institucionales determinan su efectividad.

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Cuadro 1. Composición de las participaciones (Ramo 28 del PEF 2012) Fuente: Peña (2012) y Armella (2013).

Fondo

Conformación

Criterios de distribución 1.

Fondo General de Participaciones.

20% de la RFP*.

Monto nominal recibido durante 2007.

Estados y municipios. Los estados deben 2. 60% crecimiento del PIBE; 30% crecimiento de la recaudación de impuestos locales en los últimos 3 años; distribuir a sus municipios al menos 20% de lo que estas reciben de la Federación.

10% nivel de la recaudación estatal.

(Valores ponderados por población).

1.

Fondo de Fomento 1% de la RFP. Municipal.

Receptor

Monto nominal recibido durante 2007.

2. Recaudación del predial y derechos de agua del conjunto de municipios del estado, ponderado por población.

Municipios. Los estados deben transferir el 100% de este fondo a sus municipios, y lo deben distribuir entre ellos según una fórmula establecida en la legislación local.

Impuesto Especial 8% tabaco labrado; La proporción que representen la venta de dichos bienes en Estados y municipios. Los estados deben sobre la Producción y 20% cervezas, bebidas la entidad respecto al total nacional. transferir al menos el 20% a sus municipios.

Servicios. alcohólicas y refrescantes.

1.

Fondo de Fiscalización.

1.25% de la RFP.

Monto nominal recibido durante 2007 por concepto de coordinación en derechos y por la reserva de contingencia.

Municipios. Los estados deben transferir el 2. 30% en función del monto de cifras virtuales de la 100% de este fondo a sus municipios, según entidad como porcentaje del PIB estatal; 10% en función de la mercancía embargada o asegurada por su la fórmula establecida en la legislación local. introducción ilegal al país; 25% en función del incremento en la recaudación del régimen de pequeños contribuyentes; 25% en función del incremento en la

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APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

Fondo

Conformación

Criterios de distribución

Receptor

recaudación del régimen de intermedios; 5% en función del nivel de recaudación del régimen de pequeños contribuyentes; 5% en función del nivel de recaudación del régimen de intermedios.

Fondo de Compensación.

Estados y municipios. Los municipios y demarcaciones territoriales recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que 2/11 partes del consumo Las 10 entidades con menor PIB per cápita no minero y no corresponda a los estados. La distribución de gasolinas y diésel. petrolero. de tal porcentaje deberá realizarse cuando menos en un 70% atendiendo a los niveles de población.

Estados y municipios. Los municipios y demarcaciones territoriales recibirán como Participaciones por la mínimo el 20% de la recaudación que 9/11 partes del consumo Las entidades federativas con mayor consumo efectuado en venta final de corresponda a los estados. La distribución de gasolinas y diésel. su territorio. gasolina y diésel. de tal porcentaje deberá realizarse cuando menos en un 70% atendiendo a los niveles de población.

0.46% del derecho 75% del valor de la extracción bruta de los hidrocarburos y ordinario sobre Fondo de Extracción 25% del valor de la producción de gas natural asociado y no hidrocarburos pagado por de Hidrocarburos. asociado del estado; en ambos casos, la estimación es con Pemex Exploración y respecto al valor total de las entidades clasificadas.

Producción.

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Estados que formen parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas definida en el último censo económico realizado por el INEGI. Los estados deben transferir al menos el 20% a sus municipios.

JOSÉ E. FLORES

Fondo

Conformación

Criterios de distribución

Fondo de Compensación del 100% de lo recaudado en 100% de lo recaudado en la entidad.

Impuesto sobre la entidad.

Automóviles Nuevos.

0.136% de la RFP. 0.136% de la RFP.

La tasa de mejora en la recaudación local de predial y los derechos de agua de un año a otro, ponderado por el coeficiente de distribución del año inmediato anterior.

3.17% del Derecho El 3.17 por ciento del Determinado por Petróleos Mexicanos con base en la Adicional sobre Derecho Adicional sobre extracción de petróleo. hidrocarburos.

Hidrocarburos.

Receptor

Estados y municipios. Los estados deben transferir al menos el 20% a sus municipios.

Municipios en la frontera y litorales.

Municipios exportadores de petróleo crudo y gas natural.

*RFP: Recaudación Federal Participable, es el total de ingresos del país por concepto de impuestos e ingresos petroleros, sin considerar los ingresos de las empresas paraestatales u otras fuentes.

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APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

Cuadro 2. Composición de las aportaciones (Ramo 33 del PEF 2012).

Fuente: Peña (2012) y Armella (2013)

Fondo

Composición

Criterios de distribución

Receptor

Etiquetas de gasto Educación inicial, básica y normal.

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y PEF Normal (FAEB).

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura de PEF Salud (FASSA).

50% número de estudiantes; 20% gasto estatal en educación; 20% estados con FAEB por Estados. estudiante menor al promedio; 10% índice de calidad educativa.

Con base en inventario y personal médico, población Estados. abierta y gasto estatal en salud.

Coordinar y operar un padrón estatal de alumnos, docentes, instituciones y centros escolares; establecer un Sistema Estatal de Información Educativa coordinado con el Sistema Nacional de Información Educativa.

Participar con la autoridad educativa federal en la operación de los mecanismos de ingreso y promoción en el servicio docente y de administración escolar.

Infraestructura médica y las plantillas de personal.

Previsiones para servicios personales, gastos de operación e inversión.

0.303% de la RFP

Necesidades del estado y municipios con respecto a la media nacional en materia de pobreza.

2.197% de la RFP

Ingreso per cápita, escolaridad, Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización espacio de la vivienda, Municipios. municipal, electrificación rural y de colonias pobres, electricidad-combustible, agua y infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, drenaje en el hogar.

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).

Estados.

[16]

Obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal.

JOSÉ E. FLORES

Fondo

Composición

Criterios de distribución

Receptor

Etiquetas de gasto mejoramiento de vivienda, caminos rurales, infraestructura productiva rural.

Fondo para el Fortalecimiento Municipal 2.56% de y las Demarcaciones la RFP Territoriales del DF (FORTAMUN).

Fondo de Aportaciones 0.814% de la Múltiples (FAM).

RFP

Fondo de Aportaciones para la Educación PEF Tecnológica y de Adultos (FAETA).

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública PEF (FASP)

2.35% a través de los estados Satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al para los municipios con base en cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de Municipios su población. derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la y DF. atención de las necesidades directamente vinculadas con la 0.2123% para el DF y sus seguridad pública de sus habitantes. delegaciones.

Se define en el PEF.

Estados.

Desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en desamparo, así como a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y superior en su modalidad universitaria, según las necesidades de cada nivel.

Número de escuelas, matrícula y Estados. rezago en alfabetización.

Prestación de los servicios educativos del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP), y el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA).

Población, delincuencia e índice Estados de criminalidad.

Reclutamiento, formación, selección, evaluación y depuración de los recursos humanos, equipamiento de las policías judiciales o sus equivalentes, establecimiento y operación de la red nacional de telecomunicaciones e informática para la seguridad pública y servicio telefónico nacional de emergencia, construcción, mejoramiento o ampliación de instalaciones para

[17]

APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

Fondo

Composición

Criterios de distribución

Receptor

Etiquetas de gasto la procuración e impartición de justicia, seguimiento y evaluación de los programas señalados.

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de Inverso del PIB per cápita 1.4% de la RFP las Entidades Federativas estatal.

(FAFEF)

Estados

[18]

Inversión en infraestructura física, así como la adquisición de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas; saneamiento financiero, preferentemente a través de la amortización de deuda pública; saneamiento de pensiones y, en su caso, reformas a los sistemas de pensiones; modernización de los registros públicos de la propiedad y del comercio locales; modernización de los sistemas de recaudación locales; fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico; sistemas de protección civil; apoyo a la educación pública.

JOSÉ E. FLORES

7. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis 7.1 Análisis descriptivo de los datos A fin de hacer un análisis exploratorio y empírico de los alcances de la coordinación fiscal y la descentralización del gasto en nuestro país, es menester reparar en sus efectos en indicadores socioeconómicos de relieve; en nuestro caso, nos concentraremos en el crecimiento económico, medido por la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) y la tasa de crecimiento del PIBE per cápita; la pobreza, medida como el porcentaje de la población por debajo de las tres líneas de pobreza (de ingreso) construidas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL); y la desigualdad, medida por el coeficiente de Gini estatal. El análisis incluye el impacto que las variables independientes tienen en el endeudamiento local, a fin de probar si la descentralización del gasto impacta en los balances presupuestarios locales.

Asimismo, con miras a hacer un análisis robusto, es necesario distinguir los efectos que sobre estas variables tienen los diferentes recursos con los que cuentan los estados.

Numerosos estudios emplean el porcentaje del gasto público administrado por los gobiernos subnacionales como medida de coordinación y descentralización fiscal; no obstante, este tipo de métricas son inadecuadas al ignorar el papel del gobierno nacional en el control de esos recursos, ya sea a través de la determinación ex ante de las bases y tasas tributarias locales o en la etiquetación del gasto local, midiendo con inexactitud el grado de descentralización (Ebel y Yilmaz, 2002). En el análisis, el monto de las transferencias intergubernamentales tiene que distinguir con claridad entre aquellos recursos de los que puede disponer la autoridad subnacional libremente y aquellos que no; en el caso mexicano, estos recursos están representados en las participaciones y en las aportaciones, respectivamente. Por otro lado, la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales, representada por los ingresos propios, constituye en sí misma un componente de descentralización fiscal al conjugar los esfuerzos por promover no sólo la descentralización del gasto sino también la del ingreso. Incorporando estas tres variables en la determinación de efectos sociales y fiscales se incorpora la estructura fiscal intergubernamental de nuestro país como factor de estudio.

Revisando el comportamiento de las transferencias intergubernamentales, es posible identificar un esfuerzo constante por orientar una porción cada vez mayor del presupuesto nacional a los gobiernos subnacionales (véase figura 1); empero, cuando distinguimos entre recursos cuyo destino o uso está mandatado por el centro (aportaciones) de aquellos de libre disposición (participaciones), notamos que el proceso de descentralización mexicano deja de ser claro. En la figura 2, es apreciable que las transferencias condicionadas han cobrado cada vez mayor importancia con el paso del tiempo. Representando menos del 1% de los ingresos totales de los estados en 1989, las aportaciones se convierten en la fuente de [19]

APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

recursos más importante sólo nueve años después. En 2012, las aportaciones alcanzan casi el 50% de los recursos en manos de los estados en 2012. Naturalmente, los recursos de libre disposición para los estados se han contraído en términos relativos, de modo más marcado en el caso de la participación que de los ingresos propios. La figura 2 también revela la alta dependencia financiera de los gobiernos estatales con respecto a las transferencias de la Federación, que además, se ha venido agudizando: en 1989, los ingresos propios representaban el 15% del total percibido; en 1998, y hasta la fecha, este rubro representa aproximadamente el 12 por ciento.

Este proceso, en donde una mayor participación de los estados en el manejo de los recursos acompaña su condicionamiento en el gasto por parte del gobierno federal, responde a las ganancias en eficiencia aludidas en el apartado anterior y corrige algunos de sus defectos: el monitoreo y fiscalización de los recursos, al igual que la disciplina en su ejercicio, se favorecen. Sin embargo, este modelo no aprovecha todas las ventajas que los estados teóricamente poseen en términos de información y preferencia locales. A su vez, dificulta la rendición de cuentas y la relación fiscal entre contribuyentes y gobierno, al convertir a las autoridades subnacionales en meros administradores del recurso federal.

Figura 2. Aportaciones, participaciones e ingresos propios como porcentaje del ingreso total de los estados.

Fuente: INEGI. 100% 90%

12.1%

11.9%

80% 70% 60%

31.8%

38.7%

14.8%

50% 40% 30% 20% 10%

49.3%

40.5%

0.6%

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

0%

50.1%

Aportaciones

Participaciones

Ingresos propios

En cuanto a la deuda pública estatal, datos proporcionados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público revelan su poca importancia financiera en función del tamaño de la economía mexicana. La cifra promedio, ajustada por el PIBE, no supera los dos puntos porcentuales sino hasta 2009, presumiblemente a causa de la recesión experimentada a lo largo del territorio nacional ese año. En adelante, la cifra crece a un ritmo no despreciable [20]

JOSÉ E. FLORES

que lo coloca en casi tres puntos porcentuales al cierre de 2012. El comportamiento no ha sido homogéneo entre estados (véase figura 3), por lo que podemos observar casos donde la disciplina fiscal ha prevalecido, y casos donde ha ocurrido lo contrario en un periodo relativamente corto de tiempo.

Figura 3. Deuda estatal como porcentaje del PIBE Fuente: INEGI y SHCP.

0.08

0.06

0.04

0.02

0.00 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Sobre el desempeño económico, vemos que la tasa de crecimiento del PIBE real ha promediado 2.6% de 2003 a 2011, lo que ha permitido que el PIBE per cápita se expanda 1.33% en promedio anual. Si dejamos de lado la cifra promedio y atendemos la variabilidad del desempeño económico de los estados del país retratado en la figura 4, se puede observar que el PIBE per cápita ha entrado en terreno negativo para no pocos casos en años diversos, y fuera del último episodio recesivo. De otra parte, sobresalen las observaciones que alcanzan tasas de crecimiento de dos dígitos en 2004, 2007 y 2010, del mismo modo que lo hacen aquellas que se vieron fuertemente perjudicadas en 2009.

[21]

APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

Figura 4. Tasa de crecimiento del PIBE y PIBE per cápita Fuente: INEGI.

0.2

0.1

0.0

-0.1

-0.2 2004

2005

2006

2007

Crecimiento del PIBE

2008

2009

2010

2011

Crecimiento del PIBE per cápita

Los datos históricos sobre pobreza y desigualdad estatal no están bien documentados. Con seguridad, se cuenta con tres cortes de tiempo para cada una de las líneas de pobreza definidas por el CONEVAL: 1990, 2000 y 2010. La figura 5 retrata de los nimios avances logrados en esos 20 años, con caídas de aproximadamente cinco puntos porcentuales en los índices de pobreza alimentaria y de capacidades, y de dos puntos en pobreza patrimonial.

Esta desafortunada imagen se ve contrastada con lo reportado en el siguiente gráfico, revelando una notoria heterogeneidad en el nivel y en el comportamiento del porcentaje de pobreza a nivel estatal. En él, se ve con claridad como en los últimos 10 años la incidencia de la pobreza se ha reducido, al igual que las disparidades interregionales. Este efecto es más notorio entre los pobres alimentarios y los pobres por capacidades, coincidentemente, los sectores de la población más vulnerables.

[22]

JOSÉ E. FLORES

Figura 5. Porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza a nivel nacional Fuente: CONEVAL. 60

53.2

53.6

1990

2000

51.3

50 40 31.8

31.3 30

23.7

26.7

24.1 18.8

20 10 0 1990

2000

2010

1990

Alimentaria

2000

2010

Capacidades

2010

Patrimonio

Figura 6. Porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza a nivel estatal Fuente: CONEVAL.

80

60

40

20

0 1990

2000

2010

Alimentaria Patrimonio

Capacidades

[23]

APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

Por las ventajas que reporta, el coeficiente de Gini es una de las medidas de inequidad en la distribución del ingreso más utilizadas en la literatura académica. Niveles altos en el coeficiente indican una distribución del ingreso más desigual, mientras que niveles bajos reflejan una sociedad más igualitaria (en términos de ingreso). Al igual que la pobreza, la desigualdad de nuestro país ha menguado a un ritmo muy lento en los últimos 20 años (Figura 7); aunque la mayor parte de la mejora se obtuvo en los últimos diez. El comportamiento parece haber sido homogéneo entre estados, según refleja gráficamente la variabilidad del Gini estatal que, aunque alta, no se ha recortado ni ampliado sustancialmente con el paso del tiempo (véase figura 8).

Figura 7. Coeficiente de Gini nacional Fuente: CONEVAL. 0.46

0.48

0.50

0.52

0.54

0.56

1990

0.58

0.562

2000

0.552

2010

0.500

Figura XX. Coeficiente de Gini estatal Fuente: CONEVAL.

0.60

0.55

0.50

0.45

0.40 1990

2000

[24]

2010

JOSÉ E. FLORES

7.2 Metodología y resultados Para estudiar el efecto de las transferencias intergubernamentales y los ingresos propios en el crecimiento, la pobreza, la desigualdad y los balances presupuestarios se utilizan los datos de las 32 entidades federativas para los años en los cuales hay datos comparables. En nuestro afán, se emplean regresiones lineales simples, ya que el objetivo no es modelar el comportamiento de estas variables sino trazar correlaciones pertinentes que sirvan como punto de partida para una exploración más rigurosa en otros espacios.

Debido a la variabilidad observada en los datos a nivel estatal, se utilizan estimaciones de tipo panel con efectos fijos para corregir heterogeneidad unitaria. Del mismo modo, se emplean estimaciones robustas que corrigen heteroscedasticidad, correlación espacial y correlación contemporánea en los errores; además, se asume un proceso auto-regresivo de orden 1 específico a cada panel, con la salvedad del caso de pobreza y desigualdad, a cuenta de que sólo tenemos tres cortes de tiempo muy separados entre sí (1990, 2000, 2010).

Finalmente, se añaden efectos fijos de tiempo entre las corridas, es decir, variables dummy que capturan el efecto causado por el impacto de fenómenos temporales en las variables dependientes y que no están siendo explicados por las variables independientes introducidas. Los resultados se reportan a continuación.

Cuadro 3. Resultados en deuda estatal Variable Coeficiente Participaciones/PIBE Desviación estándar P valor Coeficiente Aportaciones/PIBE Desviación estándar P valor Coeficiente Ingresos propios del año anterior/PIBE Desviación estándar P valor Número de observaciones R cuadrada

Deuda estatal/PIBE 0.1900 0.0504 0.00 0.0760 0.0446 0.0888

224 0.8171

224 0.8106

0.1413 0.2948 0.6318 192 0.8482

La deuda estatal presenta una correlación positiva con las participaciones y las aportaciones (véase cuadro 3), todas ellas medidas como porcentaje del PIBE. Un incremento de un punto porcentual en las participaciones y las aportaciones incrementa la deuda en 0.19 y 0.08 puntos porcentuales, respectivamente. De otra parte, para medir el impacto de los ingresos propios, es necesario evadir los problemas de endogeneidad presentes, toda vez que el endeudamiento puede alentar un mayor esfuerzo recaudatorio en la entidad. Por esta razón no se emplean los ingresos propios concurrentes, sino los del año anterior. Pese a esto, los ingresos propios no parecen tener un impacto en el endeudamiento local.

[25]

APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

Estos resultados contradicen la hipótesis de que la descentralización del gasto favorece los balances presupuestarios, o lo que es igual, alienta los superávit fiscales y, por ende, la contracción del endeudamiento, gracias a sus presuntas ganancias en eficiencia, rendición de cuentas y confianza intergubernamental (Neyapti, 2010, p. 155). El efecto que parece prevalecer es el relacionado con el problema de los comunes, propio de modelos fiscales en donde la falta de rendición de cuentas y buenas prácticas de gobierno propician desarreglos fiscales. Empero, es relevante que el efecto de las aportaciones sobre el endeudamiento sea menor a la mitad de lo reproducido por vía de las participaciones.

Cuadro 4. Resultados en crecimiento estatal Variable Participaciones/Ingresos totales

Aportaciones/Ingresos totales

Ingresos propios/Ingresos totales

Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor

Número de observaciones R cuadrada

Crecimiento del PIBE 0.0745 0.0256 0.00 0.0742 0.0146 0.0000 0.0525 0.1030 0.6101 224 224 224 0.8104 0.8170 0.8081

En cuanto al crecimiento económico, las variables explicativas presentan un problema similar de endogeneidad: el crecimiento del PIBE corriente puede estar determinando el monto que en los estados reciben en participaciones, aportaciones y, sobre todo, ingresos propios. De nuevo, se emplean variables rezagadas para evitar este problema. Haciendo esta corrección, se observa que las participaciones y aportaciones, medidos como porcentaje de los ingresos totales de los estados, tienen un impacto positivo en el crecimiento del PIBE y del PIBE per cápita, confirmando la hipótesis de que la descentralización genera ganancias en eficiencia económica, por lo menos a nivel local. En cambio, la descentralización del ingreso, que el monto de ingresos propios aproxima, no parece tener impacto alguno.

Cuadro 5. Resultados en crecimiento estatal per cápita Variable Participaciones/Ingresos totales

Aportaciones/Ingresos totales Ingresos propios/Ingresos totales

Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente [26]

Crecimiento del PIBE per cápita 0.0407 0.0236 0.08 0.0477 0.0141 0.0007 0.0321

JOSÉ E. FLORES Variable Desviación estándar P valor Número de observaciones R cuadrada

Crecimiento del PIBE per cápita 0.0902 0.7222 224 224 224 0.7712 0.7762 0.7670

En lo que concierne a desigualdad en la distribución del ingreso e incidencia de la pobreza estatal, las variables explicativas fueron ajustadas en sus valores reales (pesos de 2012) y en términos per cápita. Las transferencias intergubernamentales tienen un impacto positivo en el coeficiente de Gini; en otras palabras, las participaciones y aportaciones promueven la desigualdad en la distribución del ingreso estatal, así sea en un monto muy reducido. Los hallazgos coinciden con la hipótesis de que la descentralización provoca desigualdad en virtud de la presión que ejercen grupos de interés local en la administración de los recursos (Neyapti, 2006). Empero, los resultados deberían cambiar de incorporarse alguna variable que controle por la calidad institucional o buenas prácticas del gobierno subnacional.

Cuadro 6. Resultados en distribución del ingreso Variable Participaciones per cápita

Aportaciones per cápita

Ingresos propios per cápita

Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor

Número de observaciones R cuadrada

Coeficiente de Gini 1.78E-04 2.58E-05 0.00 9.86E-06 7.92E-07 0.00 1.06E-04 8.58E-05 0.22 96 85 96 0.9933 0.9678 0.9733

Consecuentemente, dado que las transferencias intergubernamentales no logran mitigar la inequidad del ingreso, tampoco logran abatir los índices de pobreza. Al contrario, se observa que las participaciones incrementan el porcentaje de población en pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial. Aunque el coeficiente de las aportaciones presenta signos negativos en las tres líneas de pobreza mencionadas, en ningún caso es estadísticamente significativo. De otra parte, los ingresos propios tienen un efecto positivo en la pobreza alimentaria, pese a que su relevancia estadística no es muy elevada.

Estos resultados ponen de relieve la necesidad de analizar la estructura de las relaciones fiscales intergubernamentales en el país: la coordinación fiscal y la descentralización del gasto están promoviendo un crecimiento económico que no se reproduce en mejoras de bienestar para los sectores vulnerables del país. A su vez, no están mejorando los balances [27]

APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

presupuestarios de los estados, lo que podría estar traduciéndose en un ejercicio del gasto plagado de ineficiencias que generan endeudamiento y pobreza.

Cuadro 7. Resultados en pobreza Variable Participaciones per cápita

Aportaciones per cápita

Ingresos propios per cápita

Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor

Número de observaciones R cuadrada Variable Participaciones per cápita

Aportaciones per cápita

Ingresos propios per cápita

Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor

Número de observaciones R cuadrada

Pobreza alimentaria 0.0055 0.0014 0.00 -0.0006 0.0009 0.52 0.0047 0.0028 0.10 96 85 96 0.9828 0.9715 0.9761 Pobreza de capacidades 0.0081 0.0018 0.00 -0.0005 0.0009 0.58 0.0059 0.0040 0.14 96 85 96 0.9865 0.9723 0.9769

Variable Participaciones per cápita

Aportaciones per cápita

Ingresos propios per cápita

Pobreza patrimonial Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor Coeficiente Desviación estándar P valor

Número de observaciones R cuadrada

0.0167 0.0028 0.00 -0.0003 0.0009 0.77

96 0.9914

[28]

85 0.9709

0.0095 0.0080 0.23 96 0.9756

JOSÉ E. FLORES

8. Conclusiones y nueva agenda de investigación El actual esquema de coordinación fiscal entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales de México surge en 1979 con la Ley de Coordinación Fiscal. La ley contiene los ordenamientos bajo los cuales los municipios, demarcaciones territoriales, estados, el Distrito Federal y el gobierno federal, determinan quién y qué impuestos son cobrados en sus distintas jurisdicciones, así como la forma en la cual los recursos son entregados entre órdenes de gobierno. El caso mexicano ha visto privilegiar la concentración de los instrumentos tributarios más amplios (IVA e ISR) en manos federales y los más estrechos en las manos de los gobiernos subnacionales (estados y municipios, Distrito Federal y sus demarcaciones). A cambio, el gobierno federal ha transferido cada vez una mayor cantidad de recursos a los gobiernos subnacionales, principalmente en la forma de participaciones y aportaciones federales. Éste proceso de descentralización del gasto y centralización del ingreso no ha ocurrido sin afectaciones positivas y negativas en ciertos indicadores socioeconómicos subnacionales.

La teoría sobre la descentralización y coordinación fiscal nos indica que, cuando estos procesos son llevados correctamente, es de esperar mejoras en la eficiencia con la cual se recolectan y utilizan los recursos públicos. En cuanto a la descentralización, las ventajas derivan de que los gobiernos locales tienen mejor información sobre las preferencias de sus ciudadanos, permitiéndoles implementar mejores políticas públicas, lo que puede mejorar la rendición de cuentas y la transparencia con la que se manejan los recursos públicos, optimizando con ello la cooperación y la relación entre contribuyentes y gobernados. Por su parte, la coordinación fiscal intergubernamental evita el arbitraje tributario, la duplicidad de labores recaudatorias, la profundización de los desequilibrios regionales y las distorsiones productivas derivadas de una doble tributación.

Sin embargo, el análisis empírico de estos temas no es concluyente respecto a las ganancias económicas y sociales que la descentralización y la coordinación fiscal representan. Al respecto, no es claro que las ventajas teóricas de la descentralización y la coordinación efectivamente ocurran en todos los escenarios. En primer lugar, gobiernos subnacionales limitados en su capacidad financiera y humana para atender los problemas de sus jurisdicciones pueden impedir que la descentralización del gasto redunde en un beneficio para sus gobernados; por otro lado, se generan incentivos perversos por parte de los gobiernos subnacionales para dejar de recaudar y depender enteramente de los recursos transferidos por el gobierno nacional, generando desequilibrios fiscales e inequidad.

Finalmente, la descentralización supone una mayor distancia entre el gobierno nacional y subnacional, impidiendo al primero el monitoreo y fiscalización eficiente de los recursos entregados.

[29]

APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

Como consecuencia de lo anterior, el análisis empírico de estos temas ofrece resultados mixtos. Los resultados aquí obtenidos son, igualmente, mixtos. A través de modelos robustos de regresión lineal simple para datos del tipo panel, se encuentra, primeramente, que una mayor proporción de participaciones y aportaciones con respecto al tamaño de la economía local alienta el endeudamiento público, lo que implica un deterioro de los balances presupuestarios estatales bajo la actual estructura de coordinación fiscal y descentralización del gasto. Al parecer, la asignación desequilibrada de las tareas tributarias entre distintos órdenes de gobierno, y la alta dependencia financiera de los gobiernos de los estados con respecto a la Federación, promueve un incremento del endeudamiento público estatal. Esto es más cierto en el caso de las participaciones, cuyo efecto sobre el endeudamiento más que duplica al provocado por las aportaciones federales. En segunda instancia, vemos que una mayor proporción de participaciones y aportaciones con respecto al total de ingresos percibidos por el estado impacta positivamente en el crecimiento económico local, tanto en términos absolutos como per cápita. El resultado va en línea con lo comentado en buena parte de la literatura académica, que relaciona ganancias en eficiencia económica con procesos de coordinación y descentralización fiscal. Por último, y a pesar de su efecto positivo en el crecimiento económico, las participaciones y aportaciones por habitante en el estado no se traducen en mejoras en los indicadores de pobreza y desigualdad, por el contrario, en ciertos casos, las empeoran. Estos resultados pueden estar fundados en la presencia de grupos de interés local con la capacidad suficiente para orientar el gasto en su exclusivo provecho y en detrimento de otros grupos o estratos sociales más vulnerables. Otra explicación más mundana es la existencia de ineficiencias graves en el ejercicio del gasto local, las cuales se están viendo traducidas en generación de pobreza, desigualdad y endeudamiento.

Los resultados parecen ser contra-intuitivos, pues no es claro cómo la descentralización y la coordinación fiscal promuevan el crecimiento económico mientras deterioran los índices de pobreza y desigualdad, a la vez que estropean los balances presupuestarios de los estados al incentivar un mayor endeudamiento; después de todo, el crecimiento económico implicaría la ampliación de la base gravable a nivel local y, en consecuencia, un mayor incremento de los ingresos públicos, inhibiendo el endeudamiento público. Es posible que la alta dependencia financiera de los estados esté impidiendo la reducción del endeudamiento por la vía de las ganancias en eficiencia y crecimiento económico que la descentralización y la coordinación fiscal efectivamente están consiguiendo. Se puede conjeturar que el deterioro de los balances presupuestarios locales revela la existencia de un intercambio (trade-off) a nivel local, utilizando el actual esquema de federalismo fiscal para presionar presupuestos deficitarios que alienten el crecimiento económico. Desde luego, asumir una posición como tal no es sustentable en el largo plazo, más aún si consideramos los impactos desfavorables en indicadores de pobreza y desigualdad local. Son estos desequilibrios los que podrían estar explicando la incapacidad del actual esquema para abatir los índices de pobreza y desigualdad de manera robusta y permanente.

[30]

JOSÉ E. FLORES

Los desequilibrios resultantes del actual federalismo fiscal mexicano deben ser corregidos si queremos contar con un sistema que ofrezca mejores beneficios. La tarea no es sencilla, pero cualquier intento debe tener muy presente que la descentralización es una labor interdisciplinada. Un pertinente proceso de reforma del federalismo fiscal mexicano estará coronado por el éxito en la medida que converja con otros elementos institucionales de relieve. Al respecto, y como sugerencia para futuras investigaciones, se recuperan las siguientes líneas de una investigación afín: La literatura describe el concepto de descentralización comprendiendo tres diferentes pero interdependientes dimensiones: la política, la administrativa, y la fiscal. La descentralización política consiste en devolver facultades de toma de decisión a los gobiernos subnacionales, rindiendo cuentas a sus propios ciudadanos. La descentralización administrativa se refiere a la transferencia de tomas de decisión vinculadas con el manejo y planeación de las funciones públicas, tocando asuntos tales como la contratación y la asignación de salarios. La descentralización fiscal involucra la transferencia de las tomas de decisión relacionadas con el reparto de facultades tributarias y la responsabilidad del gasto. En la práctica, es difícil pensar en un proceso significativo de descentralización fiscal sin la presencia de niveles de descentralización política y administrativa. Aunque el objetivo de este artículo se centra la descentralización fiscal, en la medida en que las otras dos dimensiones de descentralización estén rezagadas deberíamos esperar resultados más difusos o débiles en la descentralización fiscal. (Sepúlveda y Martínez–Vázquez, 2010, p. 5 y 6)

Aunque lo anterior dimensiona el tamaño del esfuerzo necesario para aterrizar un federalismo fiscal mexicano eficiente y justo, también hay espacio para obtener mejoras sensibles bajo el actual esquema. Una revisión global de los resultados confirma la nula importancia que la recaudación local tiene en los indicadores socioeconómicos aquí revisados. Este resultado hubiera favorecido los argumentos a favor de la centralización del ingreso, de no ser porque su contrapartida, la descentralización del gasto en la forma de transferencias intergubernamentales, también tiene un efecto muy limitado sobre los mismos indicadores, o bien, contraproducente. Empero, debe destacarse que las participaciones tienen un impacto más negativo que las aportaciones federales. Es aquí que se justifica la aproximación metodológica que separa las transferencias intergubernamentales condicionadas de las no condicionadas, pues el efecto de ambos rubros no es el mismo para el espectro de indicadores evaluado: las aportaciones impactan en el endeudamiento local en menos de la mitad de lo que lo hacen las participaciones, procuran prácticamente las mismas ganancias en crecimiento económico, elevan en mucha menor proporción la desigualdad del ingreso y, en agudo contraste con las participaciones, no generan mayor pobreza, ya sea esta patrimonial, de capacidades o alimentaria. Como se ve, privilegiar una mayor transferencia de recursos en el marco de las aportaciones, es decir, transferencias condicionadas, en detrimento de las participaciones, o transferencias no condicionadas, como se ha venido haciendo, es una decisión acertada y debe profundizarse.

[31]

APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES: EFECTOS EN INDICADORES ECONÓMICOS

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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional.

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