Estudio comparativo de la política de desarrollo social en México.

DOCUMENTOS DE TRABAJO Estudio comparativo de la política de desarrollo social en México.

Benjamín Chacón.

Febrero de 2014

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Estudio comparativo de la política de desarrollo social en México.

Benjamín Chacón.* Febrero 2014 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Documento de Trabajo No. 520 Clasificación temática: Desarrollo económico RESUMEN

En el presente documento se hace un análisis de los componentes que dieron forma a las estrategias que orientaron la política de desarrollo social en México en los últimos tres gobiernos: Contigo, Vivir Mejor y Cruzada Nacional contra el Hambre; en modo tal que podamos saber cuál contó con los instrumentos más adecuados en su diseño.

*

Correo electrónico: benjaminchacon2004@yahoo.com.mx Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

Índice** I. Introducción ........................................................................................................................ 4 II. Planteamiento y delimitación del problema ....................................................................... 6 III. Justificación ...................................................................................................................... 8 IV. Objetivos .......................................................................................................................... 9 V. Marco teórico y conceptual ............................................................................................ 10 VI. Planteamiento de hipótesis.

13

VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis ........................................................... 14 VIII Conclusiones y nueva agenda de investigación

42

IX. Bibliografía..................................................................................................................... 44

**La

estructura de este documento de trabajo se ajusta a los requerimientos establecidos en el punto 2.3 del Reglamento para el Financiamiento Público de las Actividades Específicas que realicen los Partidos Políticos Nacionales como entidades de Interés Público del Instituto Federal Electoral vigente a partir de octubre de 2005.

I.

Introducción

Nuestro país presenta actualmente serias condiciones de pobreza y desigualdad, pese a que en los últimos 13 años se han redoblado los esfuerzos de la política social ayudando a reducir en cierta medida la incidencia de las carencias sociales, de acuerdo con la medida multidimensional de la pobreza vigente en México.

Sin embargo, la pobreza medida en cuanto al ingreso de los hogares ha tenido un ascenso, de acuerdo con la última medida multidimensional de la pobreza dada a conocer por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), y carencia por acceso a la seguridad social también ha experimentado un aumento de modo tal que cerca del 61% de los mexicanos padecen de esta carencia particular.

Por otro lado, de acuerdo con el informe de pobreza 2012 del CONEVAL dado a conocer en julio de 2013, de 2010 a 2012 la pobreza extrema se redujo de 13.0 a 11.5 millones de personas, que las carencias sociales promedio de esta población se redujeron de 3.8 a 3.7 y que tuvo una reducción en el número de personas con carencia por rezago educativo, acceso a los servicios de salud, calidad y espacios en la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda así como acceso a la alimentación; no obstante lo anterior, aumentaron las personas que viven en situación de pobreza al aumentar de 52.8 en 2010 a 53.3 millones de personas en 2012, también se incrementó el número de personas que tienen un ingreso inferior a la línea de bienestar así como aquellas que tienen un ingreso por debajo de la línea de bienestar mínimo.

Todos estos números, que veremos con mayor detenimiento en el desarrollo del presente documento, son el resultado de la política pública de desarrollo social que ha sido implementada en los últimos años. Se trata de los resultados obtenidos de la aplicación de ciertas estrategias diseñadas para alcanzar ciertos fines, por ejemplo, superar la pobreza y reducir las desigualdades.

En ese sentido, resulta de gran importancia analizar cuáles han sido las estrategias de política pública que han orientado la política pública de desarrollo social, cuál ha sido su diseño y si 4

los instrumentos que las componen son los adecuados para alcanzar los objetivos planteados.

Vamos a tomar para este anĂĄlisis el perĂ­odo de referencia comprendido por los gobiernos nacionales de diciembre de 2000 al presente.

5

II.

Planteamiento y delimitación del problema La pobreza persiste en nuestro país, la última medición de la pobreza anunciada por CONEVAL el año pasado nos permite conocer que de 2010 a 2012 la pobreza extrema se redujo de 13.0 a 11.5 millones de personas1, que las carencias sociales promedio de esta población se redujeron de 3.8 a 3.7 y que se tuvo una reducción en el número de personas con carencia por rezago educativo, acceso a los servicios de salud, calidad y espacios en la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda así como acceso a la alimentación; no obstante lo anterior, aumentaron las personas que viven en situación de pobreza al aumentar de 52.8 en 2010 a 53.3 millones de personas en 20122 con una variación en promedios de carencias sociales de esta población de 2.6 a 2.4; también se incrementó el número de personas con carencia de acceso a la seguridad social al pasar de 69.6 a 71.8 millones de personas, las que tienen un ingreso inferior a la línea de bienestar (de 59.6 a 60.6 millones de personas3) así como aquellas que tienen un ingreso por debajo de la línea de bienestar mínimo (22.2 a 23.5 millones de personas4).

Entonces, podemos ver que la dimensión de la pobreza es considerable: 45.5% de la población está en situación de pobreza, 9.8% de pobreza extrema, 51.6% de la

1

Porcentualmente esto significa una variación del 11.3 al 9.8% de 2010 a 2012, considerando la medición de combustible en el Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS) de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH). Si no se considerara esa variable, el cambio porcentual es del 10.4 al 8.9%. Lo anunciado por CONEVAL incluye la variable de combustible.

2

Esto es un incremento porcentual del 1%. El cambio porcentual es de 46.1 a 45.5% considerando la medición de combustible en el MCS de la ENIGH. Si no se incluye tal variable, el cambio porcentual es muy similar: 46.0 a 45.4%. Lo anunciado por CONEVAL incluye la variable de combustible.

3

Porcentualmente es un incremento del 52 al 51.6%.

4

En términos porcentuales es un aumento del 19.4 al 20.0%.

6

población está por debajo de la línea de bienestar económico y 20.0% debajo de la de bienestar mínimo5.

Por otro lado, en cuanto a la desigualdad por ingresos podemos decir que si bien es cierto que en 12 años la desigualdad se redujo de 0.507 en 2000 a 0.466 en 2010, aún existen amplias desigualdades entre las personas y las regiones.

Estas cifras, tales resultados derivan de la implementación de diversos instrumentos de política social desde 2000, en las últimas tres administraciones, incluyendo la del Presidente Enrique Peña. ¿Qué tan adecuados han sido estos instrumentos de política pública?, las diversas estrategias que cada administración echó y está echando a andar ¿son adecuadas?, ¿responden a las circunstancias?, ¿Hay otros elementos, por ejemplo, problemas estructurales que cohíben el crecimiento económico, que han impedido mayores avances en lo social?

5

La línea de bienestar económico (LBE) también conocida como únicamente línea de bienestar, se define como el valor monetario del ingreso necesario para adquirir los bienes y servicios que requiere una persona para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Para las zonas urbanas es un monto de $2,329 por persona al mes y para las rurales es de $ 1,490. A su vez, la línea de bienestar mínimo (LBM) se define como el valor monetario del ingreso necesario para adquirir los bienes y servicios que requiere una persona para satisfacer sus necesidades alimentarias. Para las zonas urbanas es un monto por persona al mes de $ 1,125 y para las zonas rurales es de $ 800.

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III.

Justificación

Las políticas públicas constituyen una caja de herramientas para resolver problemas públicos.

Son esfuerzos multidisciplinarios que aglomeran diversas voluntades a lo largo de los tramos de su diseño, implementación y evaluación. No son instrumentos rígidos ni exhaustivos sino que pueden irse moldeando conforme las circunstancias lo requieran sin dejar a un lado la imperiosa necesidad de partir de una correcta identificación y definición del problema que se busca resolver, o atenuar, según sea el caso.

Ante los números de la pobreza y desigualdad citados en el apartado anterior, podemos ver que los retos que enfrentamos como país en lo social y en lo económico son grandes. De ahí que cobra relevancia el estudio de las políticas públicas así como su evaluación, porque mejorándolas es como se podrán alcanzar mejor y de manera más efectiva los diversos objetivos de política que el Estado se haya planteado.

En ese sentido, el presente ejercicio comparativo de las estrategias de política social que han implementado las tres últimas administraciones federales es fundamental para el aprendizaje institucional y para determinar qué tan adecuadas han sido en cuanto a su diseño e instrumentos de política para alcanzar los objetivos de superación de la pobreza y las desigualdades.

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IV.

Objetivos

Esta investigación tiene como fin hacer un estudio comparativo de las estrategias de política social que han sido aplicadas en los tres últimos gobiernos federales, inclusive el actual, para identificar en términos de su diseño, cuáles son las estrategias que involucraron los instrumentos adecuados para los fines planteados.

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V.

Marco teórico y conceptual de referencia

Para sustentar conceptualmente esta investigación vamos a recurrir a variados conceptos que están interrelacionados entre sí. Vamos a analizar aspectos como el bienestar, la pobreza y la desigualdad, el desarrollo, la política pública, la política social y la evaluación de políticas públicas.

La política social tiene que ver con el grado en que las políticas tienen éxito o fallan en promover el bienestar humano, se relaciona con cómo la gente puede conseguir una buena vida6. La política social constituye un conjunto de acciones que tiene el propósito de mejorar la calidad de vida mediante la prestación de una serie de servicios sociales que procuren atender las necesidades básicas de los ciudadanos, asegurando ciertos niveles mínimos de ingresos, alimentación, salud, educación y vivienda. Asimismo, tiende a disminuir las desigualdades sociales y a atender a los colectivos que por razones de edad o impedimentos físicos o psíquicos, no puedan generar recursos por medio de su trabajo7.

La política social, como disciplina, se encarga del estudio de las relaciones sociales necesarias para el bienestar humano y de los sistemas por medio de los cuales se puede promover dicho bienestar. Se refiere a las diversas cosas que pueden afectar la vida que cada persona puede vivir.

Entendemos ese bienestar como lo que las personas “son”, no lo que “hacen”. Para saber qué se requiere para lograr dicho bienestar es necesario estudiar los procesos sociales, económicos y políticos del contexto. Es así que el ámbito de la política social va a afectar desde lo más inmediato o ámbito íntimo de una persona en lo individual hasta a la sociedad en su conjunto, de ahí que cobra mucha relevancia como política pública.

6

Dean, Hartley (2006), Social Policy, Polity Press, Cambridge, UK.

Ander – Egg, Ezequiel (1990), América Latina y los desafíos de la política social. Humanitas, Buenos Aires Argentina.

7

10

El objetivo de la política social es maximizar las probabilidades de la gente de acceder a una vida buena y decorosa. Asimismo, busca superar la pobreza, reducir las brechas de desigualdades económicas y sociales, en fin, mejorar la calidad de vida de las personas.

Si al desarrollo social lo concebimos como la ampliación equitativa y sostenible de la autonomía y oportunidades de elección de las personas, en el marco del pleno ejercicio de sus derechos, entonces la política social son aquellas acciones públicas dirigidas a proteger y promover el desarrollo social8.

Como elementos fundamentales de la política social mencionaríamos, de entrada, los siguientes: un Estado fuerte; el enfoque que la orienta: por ejemplo, derechos humanos y sociales; objetivos claros y bien definidos; instrumentos que faciliten su adecuada implementación; instrumentos fiscales y normativos; instrumentos de coordinación interinstitucional; estrategia integral de monitoreo y evaluación.

Lo anterior nos lleva a hablar del bienestar como el conjunto de elementos que son necesarios a las personas para vivir bien a partir del conjunto de necesidades básicas que tienen.

Hablando de bienestar social, que es el tema que principalmente nos ocupa y que es ampliamente discutido y no tan concretamente definido toda vez que se trata de un concepto abstracto y complejo, podemos señalar que se refiere a “un valor socialmente compartido que establece como finalidad que todos los miembros de la sociedad deban disponer de los medios para satisfacer aquellas demandas comúnmente aceptadas como necesidades”9.

Por su parte, a partir de las aportaciones de Amartya Sen es que se dejó de concebir el bienestar solamente en función del aspecto económico medido a través de la variable del ingreso. Esto porque Sen señala que el bienestar está en función de disponer o tener las libertades que son necesarias para hacer las cosas que tenemos razones para valorar, permitiéndole a las personas ampliar sus capacidades básicas10.

8

CONEVAL, (2008). Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008. México, D.F.

9

Espadas, A., Ma. de los Angeles. (2004). Introducción a los Servicios Sociales, Universidad de Jaén, España.

10

Sen, Amartya (1999), Development as Freedom, Random House, New York, USA.

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Un concepto previo al de capacidad es el de funcionamiento. Al respecto Sen señala que el funcionamiento implica la diversidad de cosas que una persona valora hacer o ser, esto puede variar desde lo elemental hasta actividades muy complejas o estadíos personales complejos.

Ahora bien, la capacidad de una persona se refiere a las diferentes combinaciones de funcionamientos que es viable que una persona alcance. Capacidad es entonces una suerte de libertad: la libertad fundamental para alcanzar diferentes combinaciones de funcionamiento, la libertad para alcanzar diferentes estilos de vida valorados11.

Siguiendo con el mismo autor, el desarrollo se concibe como la expansión de las libertades de que disfrutan las personas12. Tal aportación teórica es un parteaguas fundamental en los estudios y en la práctica del desarrollo, ya que a partir de entonces se deja de ver a aquel como función únicamente del ingreso comenzando a contar diversas otras variables como la salud, la educación, la preparación, la participación, las libertades, los derechos humanos y civiles, entre otras muchas variables.

El desarrollo humano requiere de crecimiento económico, impulsar este tipo de desarrollo requiere de crear la estructura de incentivos, una apropiada regulación y facilitar la participación. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)13 apunta que dicho desarrollo es la expansión equitativa de la libertad de las personas. Implica generar más opciones de vida para las personas de entre las cuales puedan elegir concentrándose en quienes menos oportunidades han tenido. Es la ampliación de las posibilidades de elegir de los individuos. Se trata así de la reducción de restricciones para ser o actuar persiguiendo objetivos propios.

En el sentido que se plantea en la concepción del desarrollo humano según Sen, la libertad no es sólo un asunto de autonomía individual, pues depende de las oportunidades disponibles 11

Ibid.

12

Ibid.

13

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2008), Índice de Desarrollo Humano Municipal en México 2000 – 2005, México, D.F.

12

que se dan en el entorno de la persona ya que este desarrollo se encuentra estrechamente vinculado a las circunstancias que rodean al individuo. El desarrollo humano se refiere al conjunto de oportunidades de valor para las personas, sean políticas, sociales o económicas, ya sea para la supervivencia, la autoestima, la superación personal, el trabajo, la creatividad, la integración social o el ejercicio del poder. Por esta razón, el desarrollo humano también es la capacidad de vivir la existencia que se desea, su objetivo final es aumentar de forma equilibrada el conjunto de opciones valiosas de agentes responsables de sus propias decisiones. El desarrollo humano14 tiene como objeto ampliar las oportunidades abiertas a la gente para vivir una vida saludable, creativa y con los medios adecuados para participar en su entorno social.

Las oportunidades para que una persona se desenvuelva como ser humano dependen de varias acciones o transformaciones físicas e intelectuales al alcance del individuo. Actos posibles como evitar las inclemencias del tiempo y el dolor, leer y escribir, participar en una actividad productiva o transitar con seguridad de un lugar a otro, conforman sus capacidades y las características que adquiere la persona como estar bien nutrido y saludable, estar informado y poseer más conocimientos o tener nuevas habilidades productivas.

Tres de las capacidades fundamentales de las personas son las siguientes: 1.- posibilidad de alcanzar una vida larga y saludable.

2.- poder adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos.

3.- tener la oportunidad de obtener los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso.

14

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2003), Informe sobre Desarrollo Humano México 2002, Multi Prensa México, S.A. de C.V., México, D.F.

13

En síntesis, en el núcleo del concepto del desarrollo humano están la persona y sus oportunidades. Desde esta conceptualización del desarrollo no es la igualdad de resultados lo que está en juego sino la igualdad de oportunidades para ser o para actuar.

Ahora abordaremos el tema de la pobreza. Desde la perspectiva económica, pobreza es la situación en la que el ingreso de una familia es tan bajo que no alcanza a cubrir sus necesidades mínimas de alimento, vivienda y ropa, en términos generales15. Históricamente la pobreza ha sido relacionada con el ingreso, el cual permanece en el núcleo del concepto hasta nuestros días. Pero se puede decir que la gente es pobre cuando no cuentan con el ingreso ni con otros recursos necesarios para que tengan condiciones de vida tales que les permitan jugar sus roles sociales, cumplir con sus obligaciones y participar de las relaciones y costumbres de la sociedad en la que están inmersos.

Por su parte, el Banco Mundial definió la pobreza en términos muy generales, los cuales incluyen el alfabetismo, la nutrición y la salud así como el ingreso16. Señalaba en ese entonces dicho organismo internacional que para combatir la pobreza había que tomar una estrategia con dos elementos fundamentales: promover la eficiencia del más abundante activo que tienen los pobres, es decir, su trabajo; y proveerles de los servicios básicos tales como salud de primer nivel, nutrición, planificación familiar y educación.

Ciertamente en su acepción más amplia la pobreza está asociada a condiciones de vida que vulneran la dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades fundamentales, impiden la satisfacción de sus necesidades básicas y niegan su plena integración a la sociedad. Esta concepción de la pobreza la lleva más allá del elemento que conforma el ingreso. En el mundo académico, de acuerdo con el CONEVAL17, existe un consenso cada 15

Parkin, Michael; Esquivel, G.; Ávalos, M. (2006), Microeconomía versión para Latinoamérica, 7ª edición, Pearson Educación, México D.F. 16

The World Bank (1990), World Development Report 1990 Poverty, Oxford University Press, Washington D.C.

17

CONEVAL (2009), Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza en México, CONEVAL, México D.F.

14

vez más amplio sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza, se reconoce que elementos que toda persona requiere para decidir libre e informadamente en un contexto de igualdad de oportunidades sobre sus opciones de vida no pueden ser reducidos a una sola dimensión, la económica.

En ese sentido se entiende la pobreza como una serie de carencias definidas en múltiples aspectos, tales como las oportunidades de participación en las decisiones colectivas, los mecanismos de apropiación de recursos o las titularidades de derechos que permiten el acceso al capital físico, humano o social entre otros.

Si una parte importante del objetivo general de una política social de Estado es la reducción de la pobreza entonces habrá que tener en claro su definición. De acuerdo con CONEVAL18, pobreza se mide multidimensionalmente al incluir el aspecto del ingreso más seis carencias sociales: educación, salud, seguridad social, vivienda, servicios básicos y alimentación.

Se define a la población en pobreza como aquellas personas que tienen al menos una carencia social y un ingreso menor al valor de las necesidades básicas, es decir, están debajo de la línea de bienestar económico (LBE).

Por su parte, se define a la población en pobreza extrema a aquellas personas que tienen un ingreso inferior al valor de una canasta alimentaria, es decir, se trata de la línea de bienestar mínimo (LBM) y además tiene tres o más carencias sociales.

Ahora bien, hablando de políticas públicas, podemos decir que una política pública es una estrategia orientada a resolver problemas colectivos, con objetivos y propósitos bien definidos y un plan de acción o proceso detallado para llevarla a cabo. La política pública es a un mismo tiempo a) una teoría causal que explica la selección de objetivos, la selección de medios, la relación entre ellos y la relación entre la solución y el problema y b) es una

18

Ibid.

15

elección de valores que define la naturaleza del problema, la justificación de la intervención del Estado y la situación deseable dado un problema particular19.

Luis Aguilar20 apunta que una política pública es un conjunto o secuencia de acciones, estructuradas de modo intencional o causal, en tanto se orientan a realizar determinados objetivos considerados de valor para la sociedad, o a resolver problemas considerados de interés público; son acciones que provienen de las decisiones tomadas por autoridades públicas legítimas que son ejecutadas por actores gubernamentales o en unión con actores sociales (económicos, civiles) y que dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y de la sociedad.

Por otro lado, el mismo autor21 nos indica que la política pública la podemos entender como un plan específico de acción, orientado hacia el logro de objetivos relacionados con la solución de problemas públicos específicos y con la mejora de situaciones de vida social específicas. Además, el espíritu que debe animar a un “gobierno por políticas” es el de un gobierno por asuntos, por temas, concreto, orientado a entender y resolver la especificidad y hasta singularidad de los problemas sociales, crónicos o críticos, que afectan directamente a determinados sectores de la población e indirectamente a todo el conjunto social. Se trata así de un gobierno que diseña acciones ajustadas, peculiares, hechas a la medida de esas situaciones problemáticas específicas y teniendo en cuenta diversas restricciones de carácter legal, financiera, organizativa y política.

Por su parte, Mauricio Merino22 nos señala que una política pública puede definirse como una intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social o

19

Cejudo, Guillemo, (2013). El proceso de las políticas públicas, presentación Power Point del Diplomado en Políticas Públicas y Evaluación del Centro de Investigación y Docencia Económicas CIDE. México, D.F. 20

Aguilar, Luis, (2006). Marco para el análisis de políticas públicas, en revista Políticas Públicas No. 1, Fundación “Rafael Preciado Hernández” A.C., México, D.F. 21

Aguilar, Luis, (2013). Gobierno y Administración Pública. Fondo de Cultura Económica, México, D.F.

22

Merino, Mauricio. (2013). Políticas públicas, ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos. Centro de Investigación y Docencia Económicas CIDE, México, D.F.

16

económica que ha sido reconocida como problema público. También responde a dicho concepto el conjunto de decisiones transversales que regulan la actuación interna de los gobiernos y que están destinadas a perfeccionar la gestión pública. Lo importante es que, para que pueda algo ser llamado política pública, han de ser decisiones tomadas por los órganos ejecutivos o representativos del Estado y no un particular, decisiones con la finalidad explícita de modificar el statu quo en un sentido determinado mediante el uso de los recursos normativos, presupuestarios y humanos con los que está dotado el sector público.

No es la intención de este documento ofrecer un recorrido histórico de la disciplina de las políticas públicas ni de sus principales exponentes, para ello se recomienda la lectura de Lasswell23 y de Weimer y Vining24.

Para su articulación y para alcanzar los objetivos que pretende, la política pública recurre a muy diversos y variados instrumentos. Entendamos estos como categorías ideales que agrupan iniciativas desiguales que son utilizadas de manera combinada por los responsables de las políticas; cada instrumento responde a una naturaleza, objetivos y carácter propios, y sería su uso alternativo o simultáneo una de las claves del análisis para conocer estrategias de cada política y para compararlas entre ellas25. También podemos decir que los instrumentos explican la manera mediante la cual el Estado y las instituciones han entendido el problema que buscan resolver y revela cómo se ha concebido que será atendido.

Pues bien, las políticas públicas pueden recurrir a un amplio repertorio de instrumentos26, por citar algunos:

23

Lasswell, Harold. La orientación hacia las políticas y La concepción emergente de las ciencias de las políticas, en Luis Aguilar (1992), El estudio de las políticas públicas, Ed. Porrúa, México, D.F. 24

Weimer, David; Vining, A. (1992). Policy analysis: concepts and practice, Prentice Hall, Englewood Cliffs.

25

Velasco, María. (2004). Distintos instrumentos para un mismo fin. Los instrumentos de las políticas públicas como herramienta de análisis. Universidad Complutense, Madrid.

26

Para mayor referencia puede consultarse Bardach, E. (1998). Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas, Ed. Miguel Ángel Porrúa CIDE, México, D.F. Así como Gómez, José Javier. (2010). El ciclo de las políticas públicas, presentación de la CEPAL, Antigua, Guatemala; y finalmente Maldonado, Claudia. (2013).

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

Prohibiciones y estímulos.



Provisión de bienes y servicios directa o indirectamente.



Infraestructura pública.



Transferencias financieras, tales como impuestos y subsidios.



Regulación directa e indirecta.



Seguros o ayudas ante la adversidad, como seguridad social y apoyo a los afectados por desastres.



Modificación de la estructura de los derechos privados.



Modificación de la estructura de la actividad económica.



Reformas políticas y burocráticas.

Por otro lado, mucho se ha hablado de que en México se requiere de una “política social de Estado”. Pero, ¿qué es una política social de Estado y cuáles debieran ser sus elementos constitutivos? López-Calva27 señala que para tener una política social de Estado se requiere definirla en función de los siguientes tres aspectos: 1.- Debe haber una definición de instrumentos específicos de intervención pública. Esto quiere decir que la política social, para serlo, no puede quedarse únicamente en la definición de objetivos. Por ejemplo, si la política social se pone como objetivo muy general reducir la pobreza y la desigualdad social, si no se definen instrumentos específicos de intervención pública para lograr eso que se propuso entonces la política social no será tal.

2.- Para ser social, la política deberá definir en sus dos tipos de instrumentos, fiscales y normativos, la consistencia con su objetivo general: reducir la pobreza y la desigualdad social.

Introducción a las Políticas Públicas, presentación en el Diplomado en Políticas Públicas y Evaluación, CIDE, México, D.F. 27

López Calva, Felipe (2008), Política pública, social, y de Estado en Jusidman Rapoport, Clara, Reflexiones ciudadanas sobre la política social, Consejo Consultivo de Desarrollo Social 2004 – 2006, Secretaria de Desarrollo Social, México, D.F.

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3.- Para ser de Estado, es menester que se establezcan de manera clara los criterios que todo instrumento programático debe satisfacer y fijar dicho consenso en documentos de naturaleza normativa y política. La diferencia es que el énfasis no deberá ser puesto en un programa o instrumento particular sino que será puesto en principios generales que todo programa debe satisfacer.

Debe buscarse que la política social de Estado sea mucho menos sensible a los ciclos políticos, que se garantice la continuidad de políticas efectivas y que éstas sean diseñadas, implementadas y evaluadas con base en evidencia sólida28 y no en función de criterios político electorales. Además, una condición sine qua non para la existencia de una política social de Estado es la existencia de un Estado fuerte, es decir, un Estado que sea capaz de proteger la seguridad personal y del patrimonio, de hacer valor los contratos y de recaudar y redistribuir de manera eficaz y eficiente, también debe tener la capacidad suficiente para crear las condiciones de competencia económica reales y equitativas.

Por otro lado, la política social es el uso de un conjunto de instrumentos fiscales y normativos en dos posibles vías desde las cuales se conceptualiza lo social: la primera es la referente a los derechos sociales básicos, de los que ya hemos hablado en este documento; la segunda se basa en una noción de la equidad distributiva.

Siguiendo con López-Calva, la política social para ser realmente social deberá fundarse en los tres siguientes pilares básicos: 1.- Políticas normativas de aplicación general que establezcan a su vez, por decir un ejemplo, la no exclusión de actividades económicas o programas públicos de grupos o de personas por sus características étnicas, físicas, religiosas, etc.

28

La política basada en evidencia es un acercamiento que contribuye a la toma de decisiones bien informadas en políticas, programas y proyectos; su contribución radica en que la investigación sea capaz de ofrecer la mejor evidencia disponible de manera que ésta se constituya en el centro del diseño e implementación de las políticas públicas. Para mayor referencia sobre el enfoque de análisis de políticas públicas basadas en evidencia puede consultarse Bracho, Teresa. (2010). La política pública como acción informada y objeto de investigación. En Merino, m. (2010). Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. Fondo de Cultura Económica – CIDE, México,D.F.

19

2.- Políticas de gasto en provisión de servicios con acceso generalizado. Ejemplos de esto se conforman por los servicios educativos y de salud pero también por aquellos servicios básicos como agua potable, drenaje, alumbrado público, etc.

3.- Programas de gasto redistributivo cuya incidencia reduzca la desigualdad del ingreso.

El contar con una política social de Estado implica la necesidad de esquemas de coordinación interinstitucionales e intersectoriales puesto que el mero hecho de ser una política de Estado implica que no únicamente es responsabilidad del gobierno en su nivel federal alcanzar el objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad social sino que también lo debe ser de manera compartida y coordinada por los niveles estatal y municipal de gobierno.

Hasta este momento ya hemos visto qué es una política pública, cuáles son sus principales instrumentos y cuáles son los elementos que deben existir para que sea una política social de Estado. Ahora bien, ¿cómo sabemos si una política es o no es adecuada en cuanto a su diseño?, ¿si tiene o no los instrumentos adecuados en función de la problemática que pretende resolver y de sus objetivos planteados?, ¿cómo saber si está logrando sus objetivos?, ¿cómo saber qué resultados, eficiencia e impacto está teniendo una política o programa público?

Pero respondernos tales y más preguntas tenemos que acudir a la evaluación. Esta se define de acuerdo con CONEVAL29 como el análisis sistemático y objetivo de una intervención pública cuya finalidad es determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como eficiencia, eficacia, calidad, resultados impacto y sostenibilidad de dicha intervención.

Existen varios tipos de evaluación30, los cuales mencionaremos de manera rápida a continuación: 

Evaluación de diseño: permite evaluar la consistencia y lógica interna de los programas presupuestales.

29

CONEVAL (2013). Diagnóstico del avance en monitoreo y evaluación en las entidades federativas 2013.

CONEVAL, México, D.F. 30

Página de internet del CONEVAL, consultada el 25 http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/Proceso-de-Evaluacion.aspx

de

enero

de

2014:

20



Evaluación de consistencia y resultados: da la posibilidad de tener un diagnóstico sobre la capacidad institucional, organizacional y de gestión de los programas para alcanzar resultados.



Evaluación de impacto: mide los efectos netos del programa sobre la población que atiende.



Evaluaciones complementarias: son aquellas que los propios programas y dependencias realizan para profundizar sobre aspectos relevantes de su desempeño.



Evaluación de indicadores: revisa mediante trabajo de campo la pertinencia y el alcance de los indicadores de un programa para el logro de sus resultados.



Evaluación de procesos: analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a cabo sus procesos operativos de manera eficaz y eficiente, y si contribuye al mejoramiento de su gestión.



Evaluaciones estratégicas: son una valoración de las políticas y estrategias de desarrollo social, tomando en cuenta diversos programas y acciones dirigidos a un objetivo común.



Evaluaciones específicas de desempeño: son una síntesis de la información que las dependencias integran en el Sistema de Evaluación del Desempeño de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El formato conciso permite que se pueda tener fácil acceso a la información sobre los programas. La calidad de estas evaluaciones dependerá en gran medida de la información que cada dependencia integre en el SED.

Dicho lo anterior, vamos entonces a hablar de la política comparada. Esta consiste en un campo de estudio que va más allá de la observación de similitudes y diferencias entre políticas, más bien el análisis comparado de políticas públicas podemos entenderlo como una perspectiva de análisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir, pretende buscar variables explicativas que den cuenta de las diferencias entre políticas públicas similares31.

31

Grau, Mireia. (2002). Análisis de políticas públicas en España, enfoques y casos, Valencia, España.

21

Por su parte, Parsons32 señala que las políticas públicas comparadas son un método para el estudio de las políticas públicas mediante la adopción de un enfoque comparativo del proceso de las mismas, así como de sus resultados e impacto. Se refieren las políticas públicas comparadas al estudio de cómo, por qué y para qué los diferentes gobiernos toman determinada medida, inclusive no hacer nada.

32

Parsons, Wayne. (2007). Políticas públicas, una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. Madrid, España.

22

VI.- Planteamiento de hipótesis Las estrategias de política social llamadas Contigo y Vivir Mejor contaron con instrumentos de política pública más adecuados en su diseño que los planteados en la actual estrategia denominada Cruzada Nacional contra el Hambre.

23

IV Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis La política social del Gobierno de la República, como ya dijimos, en las tres últimas administraciones se has planteado e implementado diferentes estrategias de política social, tal vez dos muy similares entre sí: Contigo y Vivir Mejor.

En este punto es menester recordar que la finalidad del presente documento es hacer un estudio comparativo de las estrategias de política social aplicadas en los tres últimos gobiernos federales, incluyendo el actual, para identificar - en términos de su diseño - cuáles son las estrategias que involucraron los instrumentos adecuados para los fines planteados.

Eso nos lleva a buscar responder la pregunta, ¿y cuáles son los fines planteados? Recordemos que cualquier camino es bueno si no se sabe a dónde se quiere llegar, si no se sabe o no se especifican con la suficiente claridad y precisión los objetivos, general y específicos, de cualquier proyecto, máxime si se trata de un proyecto, programa o estrategia de política pública, como es el caso de lo que analizaremos.

A continuación, vamos a relacionar en que consistió cada una de las tres estrategias a analizar en esta investigación, para posteriormente plantear la metodología de análisis y comparación que nos ayudará a comparar los diversos instrumentos planteados en el diseño de cada estrategia.

Estrategia Contigo es Posible33.

Contigo, en su momento se concibió como una nueva estrategia global e integradora de la política social para el desarrollo humano y social, se trataba de una estrategia para la articulación de todos los programas sociales existentes en ese entonces.

33

La información referente a esta estrategia tiene como fuentes las siguientes: Székely, M. (2003). Estrategia Contigo. en memorias de la Conferencia Internacional México 2003 Mejores Prácticas de Política Social, (2003).

Banco Mundial, Secretaría de Desarrollo Social, México, D.F. Székely, M. (2003 b). Hacia una nueva generación de política social. En Cuadernos de Desarrollo Humano No. 2, Secretaría de Desarrollo Social, México, D.F.

24

Contigo se concibió como una estrategia del Estado mexicano para impulsar el desarrollo integral de las personas y responder a los rezagos que enfrentan amplios sectores de la población.

Reunía una serie de programas sociales y coordinaba los esfuerzos de todas las Secretarías y dependencias del ámbito social. En esta estrategia, el gobierno federal, estados, municipios, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y comunidades trabajaban juntos con el objetivo de articulan todas las acciones, transformar o reforzar programas ya existentes, eliminar los que no contribuyen a la estrategia y crear nuevos en las áreas que no habían sido atendidas hasta el momento.

Al evitar duplicidades y propiciar sinergias se maximizaba el alcance de los programas sociales.

La estrategia Contigo tiene dos propósitos centrales que son complementarios: Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos y activar palancas que impulsen el desarrollo

humano

y

sirvan

como

detonadores

del

crecimiento

económico.

Las dependencias que intervenían en la estrategia eran: Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Salud, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de la Reforma Agraria, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Instituto Nacional de las Mujeres, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Oficina de Representación para la Promoción e Integración Social para Personas con Discapacidad.

Para la implementación de la estrategia Contigo se requería que el Estado mexicano emprendiera las diversas acciones en las siguientes vertientes asociadas a acciones de alto impacto: 25



Ampliar capacidades. Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los mexicanos. Para lo cual es necesario asegurar su acceso a servicios de salud y educación de calidad y niveles nutricionales adecuados.



Generar oportunidades. Generar oportunidades de ingresos para que las capacidades se traduzcan en mejores niveles de bienestar. Por medio de mejores empleos así como del financiamiento y asesoría técnica que requiere todo proyecto productivo, se buscaba que con los programas de Contigo se impulsara a las personas a salir adelante con su propio impulso.



Proveer protección social. Proveer protección social a todos los mexicanos para que la generación de capacidades y la de oportunidades de ingresos no estén a merced de imprevistos. La protección social permite mantener cierto nivel de vida frente a eventos inesperados, como enfermedades, pérdida del empleo y por ende de los ingresos, algún accidente o la situación derivada de algún fenómeno natural. También permite la inversión a largo plazo.



Formar patrimonio. Formar un patrimonio que garantice un nivel mínimo de solvencia a los adultos y sus familias. De esta forma, al contar las familias con esta seguridad estarán en mejores condiciones de planear a largo plazo. Los hogares pueden aprovechar mejor las oportunidades de ingresos, emprender nuevas actividades, impulsar el desarrollo de los hijos y asegurar una vejez digna.

¿Por qué este enfoque?, ¿cuál es el marco conceptual del mismo? Pues bien, de acuerdo con Rodríguez34 en el sexenio del Presidente Fox se planteó la necesidad de llevar a cabo líneas de acción para hacer llegar beneficios a los más desprotegidos y abandonados por los diferentes regímenes posrevolucionarios los cuales no habían cumplido a cabalidad temas como justicia social.

34

Rodríguez, Eduardo., Rodríguez, Martín. (2007). El Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades: contigo es posible”. ¿Política Económica versus Política Social?. en Revista Espacios Públicos Num. 20, Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca, México.

26

La política social se concibió en el Plan Nacional de Desarrollo 2001 – 2006 como incluyente y liberadora, orientada al desarrollo social en unión con el desarrollo económico. Se considera el desarrollo social como un proceso permanente mediante el cual se amplían las capacidades y las opciones, individual y colectivamente, para que las personas puedan ejercer ampliamente sus libertades y/o derechos, así como desarrollar su potencial. La idea principal era mejorar las condiciones de vida de las personas.

La evidencia empírica proporciona el por qué de este enfoque de la estrategia Contigo, pues para ese momento se tenía un círculo vicioso de empobrecimiento en aspectos tan importantes como escasez del patrimonio, pues muchos mexicanos no contaban con seguridad ni servicios básicos ni solvencia; protección social restringida, muchos sectores vulnerables a eventos inesperados y sin poder planear a largo plazo; desigualdad de capacidades, bajo potencial para generar ingresos y bienestar de la mayoría de la población; desigualdad de oportunidades de ingreso, no todos acceden a opciones para utilizar sus capacidades.

El diagnóstico evidenciaba que se partía en ese entonces de la existencia de enormes desigualdades en educación así como en salud. Las mejores oportunidades estaban concentradas en las personas que tenían mayor educación, lo cual se observaba más en el caso de las mujeres, asimismo, las oportunidades de inversión y acceso al crédito se concentraban en los hogares de mayor ingreso. Solamente una minoría de la población contaba con algún tipo de protección social y los hogares en el decil más pobre tenían enormes carencias en cuanto a tenencia y calidad de la vivienda.

En ese sentido, se propuso un círculo virtuoso que transformara el círculo vicioso de la pobreza, con las siguientes vertientes: ampliación de capacidades, generación de opciones productivas, formación de patrimonio y provisión de protección, cada vertiente asociada a un conjunto de líneas de acción a las que corresponde un conjunto de programas, presupuestos y metas; tal como se observa a continuación:

27

Cuadro No. 1: Vertientes de la estrategia Contigo es Posible.

Vertiente

Línea de acción

1. Educación Ampliación de capacidades 2. Salud, nutrición 3. Capacitación Generación de opciones 4. Desarrollo local y acceso al crédito productivas 5. Generación de empleo 6. Vivienda Formación de patrimonio 7. Ahorro 8. Derechos de propiedad 9. Protección contra riesgos no esperados Provisión de protección 10. Previsión social 11. Protección contra riesgos colectivos Fuente: Elaboración propia.

La estrategia Contigo planteaba entonces evitar la desvinculación de esas cuatro vertientes, ya que cuando una familia no tiene acceso a mecanismos de protección y aseguramiento es difícil que las necesidades apremiantes del día a día le permitan invertir en proyectos de largo plazo como el desarrollo de las capacidades de sus miembros. Ya que, como sabemos, la falta de educación limita el acceso a buenas oportunidades de ingreso, a la posibilidad de formar un patrimonio familiar y finalmente a poseer mecanismos de protección y aseguramiento, situaciones que dan origen así al círculo vicioso de la pobreza que la reproduce intergeneracionalmente.

Por otra parte, esta estrategia también se planteó abarcar las distintas etapas del ciclo de vida del ser humano y de la familia, desde la infancia hasta la vejez. Por ejemplo, en la etapa prenatal del ciclo de vida, las mujeres embarazadas reciben una serie de atenciones para que sus hijos nazcan seguros. Al pasar a la etapa de la infancia y la niñez, entonces se ofrecen mecanismos para ampliar sus capacidades físicas e intelectuales, además de seguir dando la protección necesaria. A los adolescentes y a los adultos jóvenes hay que brindarles las oportunidades de ingresos para que sus capacidades se traduzcan en mayores niveles de bienestar. Para el caso de las personas adultas, se considera necesario agregar opciones para el desarrollo del patrimonio que les den certeza, solvencia y capacidad de emprender sus 28

propias iniciativas. Para cerrar el ciclo, la estrategia Contigo impulsa una serie de mecanismos de protección tendientes a asegurar a los adultos de 60 años o más un nivel de vida digno mediante pensiones y alternativas de retiro y jubilación; esto complementando acciones tendientes a fortalecer su patrimonio, oportunidades de ingresos, protección de la salud e inclusive la posibilidad de seguir ampliando sus capacidades.

Un aspecto relevante de la estrategia Contigo radica en que se reconoce que el desarrollo social depende del crecimiento económico, y a su vez éste depende del desarrollo humano.

La estrategia pretende que las políticas social y económica vayan de la mano, de modo que los pobres puedan integrarse mejor a los mercados laborales y de bienes y servicios vinculados con la actividad y el crecimiento de la economía nacional.

Contigo trajo consigo cinco principios básicos con los que operó: 

Equidad: para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes.



Transparencia: para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos públicos.

Esto a través de cuentas claras y oportunas en cada programa. Se incorpora bajo este principio la medición y evaluación de los resultados e impactos de los programas.



Corresponsabilidad: se busca que los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil trabajen conjuntamente para potenciar los resultados de los programas.



Cohesión social: busca fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las comunidades, la gobernabilidad y la democracia.



Integralidad: propicia la convergencia de acciones, la congruencia de objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. la estrategia es así un paraguas que agrupa a programas que antes estaban dispersos o que dejaban excluidos a ciertos grupos de población.

Esta estrategia incorpora siete componentes innovadores: •Contigo es la combinación de beneficios sociales esenciales para la población, con una serie de detonadores de crecimiento económico y de desarrollo.

29

•Contigo consiste en cuatro vertientes de trabajo complementarias que conforman una política social integral.

•Contigo opera bajo los principios de corresponsabilidad, transparencia, rendición de cuentas y medición de resultados e impacto.

•Contigo considera a las personas, las familias, las comunidades y el ciclo de vida como ejes de acción.

•Contigo es una estrategia social incluyente, que busca romper con la fragmentación de la población en la asignación de beneficios sociales.

•Contigo implica fortalecer y reorientar a los programas en un marco de sinergia entre cada una de las instituciones del gobierno.

•Contigo sienta las bases de una Política Social de Estado.

Por otro lado, también representa un cambio en el paradigma de la operación de los programas de desarrollo social, como podemos observar en el cuadro siguiente:

Cuadro No. 2: Nuevas formas de operar.

Antes Discrecionalidad y fines electorales Paternalismo Marginación de grupos Corporativismo como eje de acción Acciones dispersas Estado autoritario Acciones y recursos centralizados Política de gobierno

Después Transparencia y rendición de cuentas Corresponsabilidad Inclusión Familia y ciclo de vida del ser humano como eje de acción Acciones articuladas Estado promotor y facilitador Acciones y recursos federalizados Política de Estado

Fuente: Elaboración propia.

Un aspecto fundamental de la estrategia es el planteamiento de la integralidad en cuanto a que las diferentes etapas que ya comentamos del ciclo de vida del ser humano y las acciones de la estrategia están articuladas.

30

Gráfico No. 1: Integralidad de la estrategia.

Fuente: Presentación Power Point Contigo es Posible. SEDESOL (S/F).

Contigo incluye un conjunto de acciones de política social pero la trasciende puesto que es más una política de desarrollo humano integral:

Gráfico No. 2: Contigo, estrategia de desarrollo humano integral.

Nutrición Educación Servicios de salud Seguro de vida Previsión social Vinculación al empleo Seguridad en el empleo Capacitación laboral Pensiones Vivienda

Beneficios Sociales Esenciales

Opciones de empleo Oportunidades de inversión Solvencia económica Ahorro Servicios para la vivienda Construcción y mejoramiento de vivienda

Detonadores crecimiento económico

Contigo

Fuente: Presentación Power Point Contigo es Posible. SEDESOL (S/F).

De esa forma Contigo articula las políticas de las cuatro vertientes ya mencionadas tal como podemos observar en los siguientes gráficos.

31

Gráfico No. 3: Contigo, estrategia de desarrollo humano integral.

Oportunidades

Arranque Parejo en la Vida

Salud y nutrición para los pueblos indígenas

Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud

SEDESOL, SSA, SEP e IMSS

SSA y SEP

SEDESOL, SSA y OPPDPI

SSA , IMSS e ISSSTE

Fuente: Presentación Power Point Contigo es Posible. SEDESOL (S/F).

Gráfico No. 4: Contigo, estrategia de desarrollo humano integral.

Programa de Microrregiones

Más de 10 Secretarías de

Jóvenes con Oportunidades

Potencia las capacidades para seguir estudiando, iniciar un negocio, mejora de vivienda o protección a la salud

Programa para impulsar el desarrollo integral de las y los trabajadores domésticos

SEDESOL, SSA, STPS, SEP, INEA, BANSEFI, INMUJERES Y CONOCER

Fuente: Presentación Power Point Contigo es Posible. SEDESOL (S/F).

Gráfico No. 5: Contigo, estrategia de desarrollo humano integral.

32

Seguro Popular de Salud

SSA, SEDESOL y Entidades

Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas

SEDESOL, SSA, STPS, SAGARPA, SEP, SEMARNATe IMSS

Fuente: Presentación Power Point Contigo es Posible. SEDESOL (S/F).

Gráfico No. 6: Contigo, estrategia de desarrollo humano integral.

Mejoramiento físico de vivienda

CONAFOVI, ONAVIS,

Mecanismos de ahorro

SEDESOL, CONAVIV, BANSEFI

Procede

SRA, Procuraduría Agraria, Registro Agrario Nacional e INEGI

Fuente: Presentación Power Point Contigo es Posible. SEDESOL (S/F).

Estrategia Vivir Mejor Durante el gobierno de Felipe Calderón se impulsó una estrategia de desarrollo social llamada “Vivir Mejor”. Se trata de una estrategia que concentra los programas y acciones de la política social del gobierno federal35 en funciones de 2006 a 2012.

Las acciones del Gobierno de la República giraban en torno del eje central constituido por la política social, desde la perspectiva marcada por el Desarrollo Humano Sustentable36, concepto promovido por las políticas públicas de dicha administración y que impulsa un 35

Brown, J. (2008). Vivir Mejor: la persona como sujeto, principio y fin de la política social. En revista Bien Común No. 168, Fundación “Rafael Preciado Hernández, A.C.”, México, D.F. 36

Gobierno de la República. (2008). Vivir Mejor. Política Social del Gobierno Federal, México, D.F.

33

proceso permanente de ampliación de las capacidades que les permita a todos los mexicanos vivir una vida digna sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras.

Entonces, Vivir Mejor concentra todas las acciones del Gobierno encauzándolas hacia un mismo objetivo, el Desarrollo Humano Sustentable, evitando su dispersión y sacando el mayor provecho de los recursos públicos invertidos. Además, esta estrategia incorpora criterios de sustentabilidad a la Política Social puesto que reconoce que no sólo hay que corregir la brecha entre pobres y ricos, sino también la brecha entre la naturaleza y el ser humano. Asimismo, reconoce la organización comunitaria como una instancia fundamental para el reforzamiento de la cohesión social.

La importancia de esta estrategia, se señala, radica en el principio de coordinación institucional. Esto toda vez que se considera fortalecer la coordinación con los esfuerzos que también realicen los gobiernos estatales y municipales. Se señala que la política social de los tres órdenes de gobierno debe ser complementaria y tener como único objetivo el bienestar de los mexicanos.

Las directrices generales de Vivir Mejor, además de las que ya se comentaron de sustentabilidad ambiental, coordinación intersectorial y entre órdenes de gobierno, son construcción de ciudadanía, visión territorial, visión prospectiva, transparencia y rendición de cuentas y, finalmente, evaluación de la política social.

Los cinco objetivos que persigue esta estrategia se plantearon con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2012, los programas sectoriales, la Ley General de Desarrollo Social y los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas. 

Permitir a las personas y familias una participación social plena, libre y equitativa, al desarrollar y potenciar sus capacidades básicas mediante el acceso a: o Alimentación. o Educación. o Salud.

34

o Vivienda. o Infraestructura social básica para los hogares y comunidades. o Identidad jurídica de las personas. 

Otorgar protección y certeza a las personas y comunidades para enfrentar contingencias, tanto a lo largo del curso de la vida como ante condiciones adversas del entorno, tales como: o Condiciones de vulnerabilidad. o Gastos catastróficos. o Fluctuaciones económicas que generen pérdidas de fuentes de ingresos. o Desastres naturales.



Cuidar y mejorar el entorno propiciando la cohesión social así como un desarrollo ordenado y regionalmente equilibrado del territorio. Para ello la política social deberá fomentar: o El fortalecimiento del tejido social. o El ordenamiento del territorio. o Un desarrollo regional equilibrado.



Elevar la productividad de las personas para que cuenten con mejores opciones de empleo e ingreso que permitan reducir la pobreza. Esto se haría fomentando: o El desarrollo de capacidades productivas. o La dotación de elementos complementarios a esas capacidades básicas y productivas. o La facilidad de acceso a los mercados laborales. o La garantía de tener certeza jurídica.



Incorporar criterios de sustentabilidad en la política social preservando el patrimonio natural de las familias y comunidades por medio de lo siguiente: o Asignación de un verdadero valor económico al patrimonio natural de las zonas más pobres del país, así como a las acciones sustentables de explotación y preservación.

35

o El aprovechamiento de manera sustentable de los recursos naturales, promoviendo una cultura individual y colectiva del cuidado del medio ambiente.

Para el logro de tales objetivos, Vivir Mejor plantea tres líneas de acción: 1. Continuar desarrollando las capacidades de los mexicanos con énfasis en las niñas y los niños, garantizando el acceso a la educación, a la salud y a una vivienda digna.

2. Proporcionar una red de protección social con la finalidad de evitar una pérdida catastrófica en las familias más pobres ante la enfermedad o la pérdida del empleo.

3. Facilitar el acceso al empleo formal fortaleciendo la coordinación entre la política social y la económica, mediante el establecimiento de puentes comunicadores hacia un desarrollo económico sostenido y sustentable, puesto que se considera que no hay mejor política social que la generación de empleos.

Gráfico No. 7: Líneas de acción de Vivir Mejor.

Desarrollo de Capacidades Básicas Red de Protección Social

Desarrollo Económico y Mayor Bienestar

PUENTES

Fuente: Gobierno de la República. (2008). Vivir Mejor. Política Social del Gobierno Federal, México, D.F.

Pero, ¿en qué consisten estas líneas de acción?

En la línea de desarrollo de capacidades básicas se agrupan las acciones que permiten a las personas, familias y comunidades tener una plataforma base, tanto en términos de habilidades 36

y capacidades como de patrimonio. Se hace especial énfasis en la alimentación así como en educación, salud, vivienda y otros aspectos que mejoren su bienestar, eleven su productividad y les permitan acumular activos y alcanzar una participación social plena y libre.

Gráfico No. 8: Desarrollo de Capacidades Básicas.

Alimentación * Programa Oportunidades (componente alimentario)

Salud * Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud * Programas para disminuir la mortalidad infantil y materna * Programa de Vacunación Universal * Universalización de la cobertura por medio del Seguro Popular

* Programa Abasto Social de Leche * Programa de Apoyo Alimentario * Programa Alimentario para Zonas Marginadas Educación * Mejoramiento de infraestructura * Reforzamiento de escuelas de bajo rendimiento, actualización y capacitación a docentes * Prevención de violencia y adicciones * Abatir el analfabetismo y promover educación para adultos * Albergues escolares indígenas * Ampliación de oferta educativa en media superior y superior identidad jurídica * Que todos los mexicanos cuenten con documentos básicos de identidad * Participación de los registros civiles de estados y municipios

Vivienda * Tu Casa

Desarrollo de Capacidades Básicas

* Certificación de derechos de propiedad * Modernización de los sistemas de registro de la propiedad y catastro * Desarrollo ordenado y sustentable

Infraestructura Social * Piso firme * Agua entubada a viviendas * Energía eléctrica en localidades * Obras de saneamiento de aguas negras y drenaje * Centros de cómputo públicos * Modernización de sistemas de transporte público

Fuente: Gobierno de la República. (2008). Vivir Mejor. Política Social del Gobierno Federal, México, D.F.

La red de protección social consiste en el conjunto de herramientas y programas que le permiten a la población enfrentar las contingencias y los riesgos que surgen a lo largo de la vida y ante cambios drásticos en su entorno. También considera acciones para atender a grupos de población que enfrentan condiciones específicas de vulnerabilidad.

37

Gráfico No. 9: Red de Protección Social.

Adultos mayores

Jornaleros agrícolas * Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas

* Programa 70 y Más

Protección ante Gastos Catastróficos de Salud

Indígenas * Modelo Comunitario de Educación Inicial y Básica para Población Indígena y Migrante

Red de Protección

Protección ante Pérdida Temporal del Empleo * Programa de Empleo Temporal

* Seguro Popular

Acciones de Apoyo ante Coyunturas de Mercado * Apoyo Alimentario "Vivir Mejor" Protección ante Desastres Naturales * Prevención de riesgos * FONDEN

Fuente: Gobierno de la República. (2008). Vivir Mejor. Política Social del Gobierno Federal, México, D.F.

En cuanto a la tercera línea de acción, los puentes al desarrollo económico y al bienestar, contemplan herramientas que permitan unir y potenciar las capacidades de la población con las oportunidades reales para el progreso económico implicando así acciones tanto del ámbito de la política social como del de la política económica.

Gráfico No. 10: Vinculación entre las políticas social y económica.

Generación de empleo a través de la infraestructura * Programa Nacional de Infraestructura 2007 - 2012

Capacidades productivas * Programas Opciones Productivas * Pro Árbol * Programa Nacional de Becas para Educación Superior * FONAES Inserción en el mercado laboral * Guaderías y estancias infantiles

Desarrollo Regional

PUENTES entre las políticas social y económica

* Programa para Creación de Empleo en Zonas Marginadas Infraestructura Productiva Social * Hábitat

Fuente: Gobierno de la República. (2008). Vivir Mejor. Política Social del Gobierno Federal, México, D.F.

38

Las siguientes dependencias son los ejecutores de esta estrategia37: 

Secretaría de Desarrollo Social.



Secretaría de Salud.



Secretaría de Educación Pública.



Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.



Secretaría del Trabajo y Previsión Social.



Secretaría de Hacienda y Crédito Público.



Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

Cruzada Nacional Contra el Hambre La Cruzada obedece a uno de los cinco ejes fundamentales que se ha planteado el Presidente Enrique Peña Nieto para alcanzar el objetivo principal del actual Gobierno que es que los derechos reconocidos en nuestra Constitución pasen del papel a la práctica. Dicho eje, el segundo de los cinco, señala que se logrará tener un México incluyente mediante el combate a la pobreza y cerrando la brecha de desigualdad social que aún permanece entre los mexicanos. El objetivo es que nuestro país se integre por una sociedad de clase media con equidad, cohesión social e igualdad de oportunidades38.

Asimismo, la Cruzada forma parte de las decisiones presidenciales, la cuarta para ser precisos, dadas a conocer por el Presidente Peña en su discurso inaugural dado en el Palacio Nacional el 1 de diciembre de 2012..

Aunque la Cruzada per sé no está contenida en el texto del Pacto por México, sí se contiene su fundamento en el primer apartado del documento que habla sobre una sociedad de derechos y libertades, la referencia a la creación de un Sistema Nacional de Programas de

37

Fundación “Rafael Preciado Hernández”, A.C. (2008). Vivir Mejor: nueva vertiente del desarrollo social. En Papeles para la Reflexión No. XIV, México, D.F. 38

http://www.presidencia.gob.mx/5-ejes-para-lograr-una-democracia-de-resultados/

39

Combate a la Pobreza el cual deberá cumplir con algunas características, a saber: eliminar el sesgo asistencialista y de uso electoral de los programas sociales, garantizar el derecho universal a la alimentación, que los recursos lleguen directamente y sin condicionantes a la población que más los necesita, transparencia y rendición de cuentas, reglas de operación claras, mecanismos de evaluación de los programas y, sobre todo, su más alta prioridad será garantizar que ningún mexicano padezca hambre.

Pero a todo esto, ¿qué es la Cruzada? La Cruzada Nacional contra el Hambre es una estrategia integral de inclusión y bienestar social, que se implementará a partir de un proceso participativo que busca conjuntar esfuerzos y recursos de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios así como de los sectores privado y social, de organismos e instituciones internacionales con el fin de lograr el cumplimiento de cinco objetivos39: 1. Cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuadas de aquellas personas en pobreza multidimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación.

2. Eliminar la desnutrición infantil aguda y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez.

3. Aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas.

4. Minimizar las pérdidas post cosecha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, distribución y comercialización.

5. Promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre.

La Cruzada es una estrategia de política pública la cual se puede entender como un conjunto de acciones planificadas, coordinadas y ejecutadas sistemáticamente con el fin de obtener objetivos previamente definidos.

Esta estrategia busca garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición de los 7.4 millones de personas distribuidos en poco más de 400 municipios que conforman la población objetivo 39

De acuerdo con el Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre, publicado el 22 de enero de 2013 en el Diario Oficial de la Federación.

40

de la estrategia, que es el conjunto de las personas que están en condiciones de pobreza extrema y que experimentan carencia por acceso a la alimentación, contribuyendo también al ejercicio pleno de su derecho a la alimentación.

La Cruzada actuará a nivel territorial articulando acciones de alimentación y nutrición, salud, educación, infraestructura, vivienda, servicios básicos, proyectos productivos, producción de alimentos y participación ciudadana y comunitaria40. Se buscará generar e impulsar las capacidades productivas propias de las personas, se pretende mejorar las condiciones de las personas en lo individual y en lo comunitario transformando el entorno social y económico de las personas y sus localidades para fortalecer la seguridad alimentaria.

Se requiere de coordinar esfuerzos, programas y recursos dirigidos al logro de los objetivos de la Cruzada y a incidir favorablemente en los diversos indicadores de pobreza y desarrollo social, ello requiere de una coordinación muy efectiva no solamente entre las dependencias federales sino también hacia los gobiernos subnacionales, se requiere de construir sinergias, de detectar y eliminar duplicidades. Para ello, en el marco del establecimiento del Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre (SINHAMBRE) se estableció la creación de la Comisión Intersecretarial para la Instrumentación de la Cruzada contra el Hambre con el encargo de coordinar, articular y complementar las acciones, programas y recursos necesarios para el cumplimiento de los cinco objetivos que persigue la Cruzada.

La Comisión Intersecretarial, como señala el Decreto, propondrá diversas acciones entre las cuales se mencionan en general las siguientes: ajustes en el diseño de los programas sociales, ajustes en la focalización o cobertura de los programas y la implementación de acciones eficaces de coordinación.

Esta Comisión está presidida por la Secretaría de Desarrollo Social y la integran las siguientes dependencias y entidades federales: 40

Boletín 1460 de la Sala de Prensa de la Secretaría de Desarrollo Social, 1 de marzo de 2013, http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/SalaDePrensa_Web

41

Cuadro No. 3: Dependencias y entidades federales que participan en la Cruzada.

Secretarías Desarrollo Social Economía Agricultura, Ganadería, Gobernación Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Comunicaciones y Relaciones Exteriores Transportes Defensa Nacional Educación Pública Marina Salud Hacienda y Crédito Público Trabajo y Previsión Social Medio Ambiente y Recursos Desarrollo Agrario, Naturales Territorial y Urbano Energía Turismo Organismos Públicos Descentralizados de la Administración Pública Federal Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas Instituto Nacional de las Mujeres Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia Fuente: Elaboración propia.

Además de dicha comisión, se plantean como elementos de coordinación adicionales los Acuerdos Integrales para el Desarrollo Social Incluyente, firmados con los gobiernos estatales y que incluyen la demanda social de los diversos municipios por cada estado contemplados en la Cruzada, definiendo proyectos, presupuestos, indicadores, dependencia responsable y tiempos de ejecución en las llamadas matrices de inversión.

Por otro lado, se propuso el Consejo Nacional de la Cruzada contra el Hambre como una instancia en la que participan los sectores público, privado y social para generar acuerdos a través del diálogo para fortalecer, complementar y en su caso mejorar las diversas líneas de acción y contribuir al cumplimiento de los objetivos de la Cruzada.

42

Comités Comunitarios, mecanismos de articulación de la participación social y comunitaria en la ejecución de las acciones.

En general, son 70 programas federales, de los cuales 11 son de Desarrollo Social41, los que orientarán recursos y acciones al cumplimiento de los objetivos de la Cruzada distribuidos en las 16 Secretarías y 3 Organismos participantes.

Se han definido varias líneas de acción en función del ámbito, si este es rural o es urbano.

Cuadro No. 4: Acciones en el ámbito urbano. Ámbito Urbano Desarrollo Humano Alimentación Educación Seguridad Social Economía familiar Integración familiar Deporte Cultura Organización comunitaria Formación de capital y cohesión social Mecanismos de planeación participativa

Opciones de ingreso Transferencias monetarias Apoyo a actividades productivas Capacitación para el trabajo Vivienda Construcción, ampliación y mejoramiento Regularización de la tenencia de la tierra Infraestructura social básica Urbanización Equipamiento urbano Transporte y movilidad Rescate de espacios públicos

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro No. 5: Acciones en el ámbito rural.

41

Boletín 1457 de la Sala de Prensa de la Secretaría de Desarrollo Social, 27 de febrero de 2013, http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/SalaDePrensa_Web

43

Ámbito Rural Desarrollo Humano Salud Educación

Opciones de ingreso Transferencias monetarias Apoyo a actividades productivas y acompañamiento técnico Capacitación para el trabajo

Seguridad Social Transferencia en especie de Apoyo al autoconsumo alimentos Transferencias directas de Apoyo a minifundistas ingresos Crédito a la palabra para Infraestructura social básica proyectos productivos Piso básico de servicios a la Orientación y capacitación comunidad Agua potable, drenaje y Transferencias en especie alcantarillado Electricidad Abasto de alimentos Desayunos escolares y Mejoramiento de pisos paquetes alimenticios Baños ecológicos Cocinas comunitarias Fuente: Elaboración propia.

La Cruzada es parte de lo que se conoce como política de desarrollo social de nueva generación42. El objetivo central de esta política es hacer efectivo el ejercicio y disfrute de los derechos sociales a través del acceso de las y los mexicanos a la alimentación, a la educación, a la salud, a la seguridad social, a los servicios básicos, a la vivienda digna, al disfrute de un medio ambiente sustentable y sano, al trabajo y a la no discriminación.

Las principales características de la política social de nueva generación son las siguientes: 

Un enfoque de derechos sociales que se complementa con una mayor inclusión productiva de la población.

42

SEDESOL (2013). Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013 – 2018. Secretaría de Desarrollo Social, Gobierno de la República, México, D.F.

44



Un enfoque de ciclo de vida de la persona que brinde protección en las etapas etareas más vulnerables del individuo y que garantice el ejercicio de sus derechos: niñez, juventud y vejes.



Un desarrollo incluyente y libre de discriminación que garantice sus derechos a mujeres, indígenas y personas con discapacidad.



Un componente activo de participación social que haga de las personas agentes de cambio.



Una mejor coordinación institucional que evite la duplicidad de programas y recursos, eleve su impacto social e incremente la concurrencia de los diferentes órdenes de gobierno.

Este enfoque de derechos asume la obligación del Estado mexicano en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos sociales y de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad plasmados en nuestra Carta Magna, ya próxima a cumplir 100 años de su promulgación.

Análisis comparativo Podemos observar que las dos inmediatas anteriores administraciones tenían como propósito impulsar la igualdad de oportunidades para favorecer el desarrollo humano y el bienestar de los mexicanos a través del fomento a la igualdad y la superación de la pobreza, contribuyendo al cumplimiento de sus derechos humanos con énfasis en la protección de la salud, educación y nutrición.

Por su parte, la Cruzada hace énfasis muy particular en el enfoque de derechos sociales y de su exigibilidad en la práctica, lo cual debe ser garantizado por el Estado mexicano, aunque también contiene de manera muy importante el tema de las capacidades y el desarrollo humano.

45

Para proceder con el análisis que nos ocupa, vamos a plantear los principales apartados sobre los que partiremos para evaluar el diseño de las tres estrategias ya comentadas.

Cuadro No. 6: Temas de las preguntas de investigación .

Elementos de coordinación y articulación Definición de desarrollo social y concepto clave que sustenta la estrategia Pertinencia de los instrumentos Relación entre desarrollo social y desarrollo económico Evaluación de políticas públicas Fuente: Elaboración propia.

Elementos de coordinación y articulación ¿Se definen con claridad los elementos de coordinación y articulación de las políticas?

Contigo: No. No se proporcionan con precisión los mecanismos para la coordinación y articulación. Si bien es cierto que se señala que se coordinarían esfuerzos de todas las Secretarías y dependencias federales del ramo social así como de los gobiernos de los estados y municipios, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y miembros de las comunidades, no se señala con detalle cómo se haría esto.

Vivir Mejor: No. Ciertamente se señala que la importancia de la estrategia descansa en el principio de coordinación institucional, además se reconoce que es importante el fortalecimiento de la coordinación de esfuerzos con los gobiernos estatales y municipales así como que la política de desarrollo social de los tres órdenes de gobierno debe ser complementaria, pero no se especifica con detalle cómo se llevaría a cabo dicha coordinación o articulación.

46

Cruzada Nacional contra el Hambre: Sí. En el decreto de creación del Sistema Nacional Sinhambre se especifica la creación de la Comisión Intersecretarial para la Instrumentación de la Cruzada contra el Hambre, la firma de los Acuerdos Incluyentes para el Desarrollo Social, la creación del Consejo Nacional de la Cruzada y de los Comités Comunitarios.

Definición de desarrollo social y concepto clave que sustenta la estrategia ¿Cuál es la concepción que se proporciona del desarrollo social?

Contigo: Se entiende el desarrollo social como un proceso permanente mediante el cual se amplían las capacidades y las opciones, individual y colectivamente, para que las personas puedan ejercer ampliamente sus libertades y/o derechos, así como mejorar su potencial.

Vivir Mejor: Se sustenta en el desarrollo humano sustentable, entendido como el proceso permanente de ampliación de las capacidades que les permita a todos los mexicanos vivir una vida digna sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras.

Cruzada Nacional contra el Hambre: No existe con claridad una concepción del desarrollo social en los documentos de la Cruzada, sin embargo, en el Programa Sectorial de Desarrollo Social se señala que la política social de nueva generación tiene como objetivo central el ejercicio y disfrute de los derechos sociales a través del acceso de las y los mexicanos a la alimentación, la educación, la salud, la seguridad social, los servicios básicos, la vivienda digna, al trabajo, al disfrute de un medio ambiente sano y no contaminado y a la no discriminación. ¿Cuál es el sustento conceptual de la estrategia?

Contigo: las capacidades y el desarrollo humano.

Vivir Mejor: el desarrollo humano sustentable.

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Cruzada Nacional contra el Hambre: el enfoque de derechos sociales.

Pertinencia de los instrumentos ¿Los instrumentos propuestos están alineados con los objetivos de la estrategia?

Contigo: Plantea dos objetivos, complementarios entre sí: proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos y activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del crecimiento económico, desde cuatro principales vertientes: ampliación de capacidades, generación de opciones productivas, formación de patrimonio y provisión de protección.

Veamos entonces, como podemos observar de las vertientes y líneas de acción propuestas para la estrategia, los instrumentos planteados parecen ser los adecuados según se corresponden con cada una de las vertientes comentadas, principalmente en lo que atañe a la ampliación de capacidades, generación de opciones productivas y formación del patrimonio.

Cabe destacar que se abarcan las distintas etapas del ciclo de vida del ser humano y de la familia, desde la infancia hasta la vejez.

Vivir Mejor: Plantea cinco objetivos: desarrollar y potenciar las capacidades básicas de las personas; otorgar protección y certeza a las personas y sus comunidades para enfrentar contingencias; cuidar y mejorar el entorno propiciando la cohesión social así como un desarrollo ordenado y regionalmente equilibrado del territorio; elevar la productividad de las personas para que cuenten con mejores opciones de empleo e ingreso; incorporar criterios de sustentabilidad preservando el patrimonio natural de las familias y comunidades. Tales objetivos se realizarían a través de tres diferentes pero complementarias líneas de acción: desarrollo de capacidades básicas, red de protección social y la vinculación entre las políticas social y económica.

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Entonces, los instrumentos planteados en cada una de las tres vertientes coinciden y están alineados con los objetivos que plantea la estrategia. Sin embargo, como ya se señaló anteriormente, no se definen con claridad la manera de articular todas las acciones.

Cruzada Nacional contra el Hambre: Propone también cinco objetivos: cero hambre de las personas en pobreza multidimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación; eliminar la desnutrición infantil aguda y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez; aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas; minimizar las pérdidas post-cosecha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, distribución y comercialización; promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre.

De acuerdo con la información disponible, existen instrumentos de los propuestos en esta estrategia que sí se considera que están alineados con los objetivos planteados, pero en general podemos señalar que se deben incluir otras estrategias y acciones para conseguir el cumplimiento cabal y el pleno ejercicio de los derechos sociales.

Relación entre desarrollo social y desarrollo económico ¿Se reconoce la complementariedad entre el desarrollo social y el desarrollo económico? y ¿cómo se plantea tal vinculación?

Contigo: Sí. Y lo hace a través de lo que se llaman detonadores del crecimiento económico mediante la generación de opciones de empleo, oportunidades de inversión, ahorro y el impulso a la industria de la vivienda.

Vivir Mejor: Sí. Señala que la mejor política social es la generación de empleos, para ello propone promover la inserción en el mercado laboral de las madres y padres de familia mediante el sistema de guarderías y estancias infantiles, puso en marcha el Programa Nacional de Infraestructura y echó mano de diversos programas para promover opciones productivas entre la población.

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Cruzada Nacional contra el Hambre: De manera implícita, de hecho en la evaluación de diseño realizada por CONEVAL43 se recomienda incluir el crecimiento económico del país como un elemento explícito de la estrategia44.

Evaluación de políticas públicas ¿Se plantean mecanismos de monitoreo y evaluación de las políticas públicas implicadas en la estrategia?

Contigo: No lo hace, no al menos en los documentos disponibles.

Vivir Mejor: Sí. Reconoce la importancia de las evaluaciones sistemáticas y objetivas para cuantificar y verificar el avance puntual de los objetivos y metas propuestas, mediante mecanismos internos o externos. Todo ello permitiría corregir oportunamente el diseño y la implementación de las políticas públicas de tal modo que se utilicen los recursos públicos de manera más eficiente.

Cruzada Nacional contra el Hambre: No. Aunque proporciona una serie de indicadores de gestión, de resultados y de impacto mediante los cuales dar seguimiento a las diversas acciones de la Cruzada. Más adelante fue el mismo CONEVAL la dependencia que proporcionara el Esquema General de Evaluación de la Cruzada 2013 – 201845.

43

CONEVAL. (2013 c). Diagnóstico del diseño de la Cruzada Nacional contra el Hambre. México, D.F.

44

Enciso, L. Angélica. (2013). La Cruzada antihambre, imprecisa sin estrategia básica: Coneval. Periódico La Jornada, 2 de octubre de 2013, México, D.F. Consultado el 25 de enero de 2014 en http://www.jornada.unam.mx/2013/10/02/sociedad/036n1soc 45

CONEVAL. (2013 b). Esquema General de Evaluación de la Cruzada Nacional contra el Hambre 2013 -2018..

México, D.F.

50

IX.- Conclusiones y nueva agenda de investigación

Estamos en un momento tal que las expectativas generadas por el desarrollo democrático y por la segunda alternancia en el Poder Ejecutivo en nuestro país, la atención de la sociedad está centrada en si el nuevo gobierno está siendo capaz de ofrecer soluciones a los problemas de las y los mexicanos, uno de los más graves es precisamente la pobreza y la desigualdades sociales y económica.

Podemos observar que las dos inmediatas anteriores administraciones tenían como propósito impulsar la igualdad de oportunidades para favorecer el desarrollo humano y el bienestar de los mexicanos a través del fomento a la igualdad y la superación de la pobreza, contribuyendo al cumplimiento de sus derechos humanos con énfasis en la protección de la salud, educación y nutrición. La Cruzada hace énfasis muy particular en el enfoque de derechos sociales y de su exigibilidad en la práctica, lo cual debe ser garantizado por el Estado mexicano, aunque también contiene de manera muy importante el tema de las capacidades y el desarrollo humano.

Hoy la política social de nueva generación que impulsa el Gobierno de la República a través de la Secretaría de Desarrollo Social tiene como objetivo central hacer efectivo el ejercicio y disfrute de los derechos sociales a través del acceso de las y los mexicanos a la alimentación, a la educación, a la salud, a la seguridad social, a los servicios básicos, a la vivienda digna, al disfrute de un medio ambiente sustentable y sano, al trabajo y a la no discriminación.

Pese a que en su planteamiento la Cruzada sí contempla y especifica los mecanismos de coordinación y articulación interinstitucional de las acciones a implementar, los instrumentos de política no son del todo consistentes con los objetivos mismos que plantea la Cruzada, además de que – como ya se señaló - se deben incluir otras estrategias y acciones para conseguir el cumplimiento cabal y el pleno ejercicio de los derechos sociales.

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Por su parte, los instrumentos que plantea Vivir Mejor y Contigo se aprecian de ser más consistentes con los objetivos de cada estrategia aunque no precisa explícitamente los mecanismos de coordinación interinstitucional de modo que se supondría que tácitamente los refiere a aquellos plasmados en la Ley General de Desarrollo Social46.

Entonces, podemos señalar que los instrumentos de Contigo y Vivir Mejor presentan mejor consistencia con los objetivos planteados por cada estrategia de desarrollo social que aquellos propuestos en la Cruzada.

La nueva agenda de investigación se enfocaría hacia diversos aspectos, a saber: 1) abundar en casos empíricos y buenas prácticas de coordinación intersectorial a nivel internacional e – principalmente - a nivel de los tres órdenes de gobierno en nuestro país, 2) la medición multidimensional de la pobreza, ¿son adecuadas las carencias que actualmente se miden en función de lo estipulado en la Ley?, ¿cuáles otras se podrían incorporar y por qué?, ¿cómo se haría operable esa medición?, 3) análisis de resultados e impacto de las acciones de la Cruzada Nacional contra el Hambre.

46

Nos estamos refiriendo al Sistema Nacional de Desarrollo Social, a la Comisión Nacional de Desarrollo Social así como a la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social, todos contemplados y México, D.F. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf, consultado el 2 de febrero de 2014.

52

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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional.

Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C. Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F.

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