DOCUMENTOS DE TRABAJO Escenarios de reforma al impuesto al valor agregado (IVA) y su efecto en los hogares urbanos y rurales en México Tania Lomelí García. Abril de 2014
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Escenarios de reforma al impuesto al valor agregado (IVA) y su efecto en los hogares urbanos y rurales en México Tania Lomelí García.* Abril de 2013 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Documento de Trabajo No. 532 Clasificación temática: Desarrollo económico RESUMEN
El presente documento analiza el efecto sobre el bienestar de los hogares rurales y urbanos de escenarios de IVA generalizado, en particular, sobre alimentos y medicinas.
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Correo electrónico: tania.lomelig@gmail.com. Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Índice** I. Introducción ................................................................................................. 4 II.
Justificación de la relevancia de la investigación ..................................... 5
III.
Objetivo..................................................................................................... 6
IV.
Planteamiento y delimitación del problema ............................................. 7
V.
Marco teórico y conceptual de referencia................................................. 8
VI.
Formulación de hipótesis ........................................................................ 10
VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis ..................................... 11 VIII. IX.
**La
Conclusiones ........................................................................................ 43 Bibliografía ............................................................................................. 45
estructura de este documento de trabajo se ajusta a los requerimientos establecidos en el punto 2.3 del Reglamento para el Financiamiento Público de las Actividades Específicas que realicen los Partidos Políticos Nacionales como entidades de Interés Público del Instituto Federal Electoral vigente a partir de octubre de 2005.
I.
Introducción
México se enfrenta al reto de conciliar su política fiscal con la realidad de ser uno de los países con mayor desigualdad y niveles de pobreza en América Latina. Por una parte, es uno de los países con los más bajos niveles de recaudación del mundo, caracterizado por un amplio sector informal. Y al mismo tiempo, de los que mayores retos enfrentan en términos de pobreza y marginación. La relación entre el bienestar y los impuestos es muy estrecha, ya que si bien, en muchos casos el gasto social es quien tiene el principal papel redistributivo en la política fiscal, son los impuestos los que influyen directamente sobre el nivel de ingresos y gasto de los hogares. En este sentido, este estudio busca medir el efecto sobre el bienestar de los hogares el IVA y en particular, el IVA a alimentos y medicinas. Se busca extender el análisis a los localidades rurales y urbanas ya que cada una de ellas tiene sus propias características, tanto económicas, culturales, como de acceso a los alimentos y a programas sociales. Si bien, al hablar de alimentos parece que hablamos de un todo, suele olvidarse la función y la composición de los mismos en relación a su disponibilidad y valores nutricionales. Elementos, que en caso de una reforma al IVA, se verían afectados más allá de lo que esta investigación podría medir en términos monetarios o de incidencia. Por ejemplo, las variaciones en las canastas de alimentos y su sustitución por bienes de menor valor nutricional, hasta la composición general del gasto total en que afecten el consumo de otros bienes como transporte, acceso a la educación entre otros. En pocas palabras, se requiere de distintas ópticas para evaluar medidas que afectan directamente la disponibilidad de alimentos para la población más vulnerable.
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II.
Justificación de la relevancia de la investigación
La presente investigación se sustenta en la importancia de medir el impacto sobre la distribución del ingreso y sobre el bienestar de los hogares de un escenario de IVA a alimentos y medicinas, desde una perspectiva que incluya las diferencias entre las localidades urbanas y rurales. El estudio busca contribuir los siguientes aspectos:
Proponer una metodología, fundamentada en investigaciones sobre la materia, para evaluar la equidad vertical del IVA a alimentos y medicinas, diferenciando entre localidades urbanas y rurales.
Evaluar el impacto de esta medida sobre el bienestar de los hogares en términos del ingreso y gasto adicionales para mantener la misma canasta de consumo.
Analizar y reflexionar sobre el alcance del programa Oportunidades como mecanismo para la instrumentación de compensaciones monetarias focalizadas en caso de IVA a alimentos y medicinas.
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III.
Objetivo
Este documento tiene como objetivo conocer el efecto de escenarios de IVA en alimentos y medicinas sobre el bienestar de los hogares rurales y urbanos en México. Los resultados se obtendrán para tres escenarios: 1) IVA bajo el régimen fiscal vigente en 2012. 2) IVA generalizado a una tasa del 16%. 3) IVA generalizado a una tasa del 16% con una canasta de alimentos a tasa cero. Entre los objetivos particulares se busca conocer lo siguiente:
El efecto redistributivo del IVA medido a través del comportamiento de las tasas efectivas para saber si estas medidas son progresivas o regresivas.
El efecto de escenarios de generalización del IVA sobre el bienestar de los hogares medidos a través de indicadores de ingreso y gasto de los hogares.
El aumento en el costo de vida para los hogares rurales y urbanos de la aplicación de IVA a alimentos y medicinas.
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IV.
Planteamiento y delimitación del problema
El problema central que analiza esta investigación es conocer cómo afectaría el bienestar de los hogares gravar alimentos y medicinas con IVA a una tasa general. Y analizar este efecto considerando las diferencias en los niveles y la composición del gasto de los hogares. Además, de la dimensión de la desigualdad en la distribución del ingreso, se incorpora el análisis desde un contexto rural y urbano. Entre las preguntas que esta investigación busca responder están las siguientes: ¿Cómo afecta la generalización del IVA el bienestar de los hogares más pobres? ¿Cómo afecta, particularmente, el IVA a alimentos y medicinas a estos hogares bajo escenarios con y sin una canasta de alimentos a tasa cero? ¿Cuál es el costo en términos de bienestar de esta medida sobre los hogares? ¿El IVA bajo estos escenarios es regresivo o progresivo? ¿Es el indicador de bienestar seleccionado determinante en los resultados de equidad vertical del IVA? ¿Cuáles serían los retos para instrumentar mecanismos compensatorios en caso de una reforma al IVA a alimentos y medicinas? Para responder empíricamente estas preguntas se realizará un análisis de simulación fiscal con programación con base en la información de las bases de datos de la ENGH 2012. El análisis se hace para un único periodo de tiempo (2012) a nivel de hogares. Finalmente, este estudio se basa en un análisis de equilibrio parcial, es decir, considera los efectos directos e inmediatos de la política tributaria, ceteris paribus. Los resultados se presentan a nivel nacional abiertos entre localidades urbanas (localidades de 2,500 habitantes y más) y rurales (menores a 2,500 habitantes).
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V.
Marco teórico y conceptual de referencia
Los sistemas fiscales son evaluados para conocer si cumplen con la característica de ser justos. Stiglitz (2000) señala que un sistema fiscal es justo cuando obliga a pagar más impuestos a quienes pueden soportar mejor la carga tributaria y trata de forma similar a quienes se encuentran en circunstancias parecidas1. Esto obedece a que toda propuesta de política fiscal conlleva una redistribución de los ingresos personales, factoriales, regionales, sectoriales y generacionales. Es por ello, que las medidas de incidencia fiscal se enfocan a evaluar el papel de la política fiscal sobre la equidad y la distribución del ingreso. El objetivo central de la incidencia fiscal es saber quién paga realmente un impuesto. Para ello se debe medir el efecto sobre el nivel de bienestar económico de las personas u hogares del pago de impuestos. La carga fiscal es el verdadero peso económico de un impuesto y se define como la variación en el bienestar económico como efecto del pago de impuestos. La teoría económica indica que la mejor medida del bienestar es la utilidad del individuo, Lobaiza (2002). Sin embargo, dada la imposibilidad de conocer y medir la utilidad de cada uno de los individuos se utilizan otros indicadores de bienestar económico, como el ingreso y el consumo. Dentro de los estudios pioneros sobre la incidencia impositiva estan el de Harberger, A. (1962). Seguido por otras investigaciones que conformaron una base teórica-metodológica para el análisis de incidencia, tal es el caso de Mieszkowski, P. (1969), Pechman, J. y B. Okner (1974), Browning, E. (1978) y Devarajan, S., D. Fullerton y R. Musgrave (1980). Asimismo, los planteamientos de Kakwani, N. (1977), Reynolds, M. y E. Smolensky (1977a y 1977b), y Atkinson, A. (1970 y 1980) son fundamentales para la medición e interpretación de los efectos de los impuestos sobre los ingresos.
1
Stiglitz (2000) define las características deseables de todo sistema fiscal: la eficiencia económica, la sencillez administrativa, la flexibilidad, la responsabilidad política y la justicia.
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Los estudios de Feldstein, M. (1976), Aronson, J., P. Lambert y D. Tripper (1994 y 1999) profundizan en los conceptos de equidad horizontal y vertical como las bases de un sistema fiscal redistributivo. Además, de los estudios con temporalidad anual, se ha avanzado también en un enfoque inter temporal, a lo largo del ciclo de vida. En este sentido, Davies, J., F. St-Hilaire y J. Whalley (1984) encuentran que con el análisis de incidencia a lo largo del ciclo de vida se obtienen resultados más robustos que con los cálculos anuales. Essama-Nssah, B. (2008) y Martinez-Vazquez, J. (2001) describen de manera detallada los aspectos metodológicos fundamentales para el estudio del efecto redistributivo de la política fiscal; tanto por el lado de los impuestos como por al análisis de beneficios (gasto público). Devarajan, S. y S. Hossain (1995), y Gillingham, R., D. Newhouse & I. Yackovlev (2008) realizan investigaciones empíricas de incidencia considerando tanto la carga tributaria, como el gasto público. En el caso particular de los impuestos al consumo, Jorratt (2011), hace un análisis de la equidad vertical y horizontal de impuestos considerando el ingreso y el gasto como indicadores del bienestar. Utilizando el ingreso como medida de bienestar, encuentra que el IVA es regresivo en Ecuador, Guatemala y Paraguay. Mientras que cuando se toma como base el consumo, dicho impuesto es progresivo en Ecuador y Guatemala y regresivo en Paraguay. Revilla y Zamudio (2001) para el caso de México, estiman la incidencia del impuesto al valor agregado (IVA) y del impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) por deciles de ingreso, utilizando el ingreso y el gasto corriente de los hogares. Lobaiza (2002) realiza un estudio muy completo para conocer cómo afecta la progresividad o regresividad del IVA en Argentina, el utilizar tres indicadores de bienestar: el ingreso corriente, el gasto corriente y el ingreso permanente. Encuentra que el ingreso permanente y el gasto corriente reducen la regresividad del impuesto. 9
VI.
Formulación de hipótesis
La hipótesis central de este documento es que la generalización del IVA a alimentos y medicinas reduce el bienestar de los hogares en términos de ingreso y gasto disponibles. También se corrobora que el indicador de bienestar seleccionado influye en el resultado sobre la progresividad o regresividad del IVA. En particular, se probará que al considerar el ingreso como indicador de bienestar el IVA es regresivo. Y al utilizar el gasto el IVA puede ser neutral o progresivo en algunos casos.
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VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis
Descripción de la información La Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares, ENIGH 2012, en su versión tradicional2, es la fuente de información utilizada dado que cuenta con una amplia información de los ingresos y gastos altamente desagregada a nivel de hogares y personas. La ENIGH 2012 proporciona información sobre el monto y estructura del ingreso y gasto de los hogares en México sobre una muestra representativa de 9,002 hogares mismos que permiten inferir distintas características socioeconómicas de los 31,559,379 hogares de la República Mexicana.3 Esta base de datos posee información específica sobre los siguientes conceptos:
La estructura del ingreso corriente de los hogares según la fuente de ingreso.
La estructura del gasto corriente de los hogares en la adquisición de bienes de consumo final (duraderos y no duraderos), así como las transferencias a otras unidades.
El valor de los bienes y servicios destinados al autoconsumo de los hogares, así como del pago en especie y los regalos recibidos.
La estructura de las percepciones financieras y de capital.
La estructura de las erogaciones financieras y de capital.
Las características socio-demográficas de los miembros del hogar.
La condición de actividad y las características ocupacionales de los miembros del hogar de 12 años y más.
Las características de infraestructura de la vivienda y de equipamiento del hogar.
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La ENIGH 2012 tiene 2 versiones: la tradicional y la nueva construcción de variables. La primera permite separar entre ingresos monetarios y no monetarios. 3 El diseño de la muestra es probabilística, estratificado, polietápico y por conglomerados elementos que hacen de esta muestra representativa de toda la población.
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La estructura de la ENIGH 2012 permite manejar distintas definiciones de ingreso, dada la desagregación de la información. La ENIGH permite generar estimaciones a los siguientes niveles de desagregación:
Nacional.
Localidades de 2,500 y más habitantes.
Localidades de menos de 2,500 habitantes.
Grado de marginación.
Este desagregación permite hacer la apertura de los resultados entre localidades rurales (menores a 2,500 habitantes) y urbanas (localidades de 2,500 y más habitantes). La parte sustancial del estudio se concentró en la información sobre transacciones económicas corrientes reportada en dicha encuesta4. Con respecto a la parte correspondiente al Ingreso, la ENIGH 2012 considera el ingreso corriente total, conformado por percepciones monetarias y no monetarias (en especie), recibidas por los miembros del hogar como pago a su trabajo o participación en el proceso productivo, indemnizaciones y transferencias corrientes sin contrapartida. El ingreso registrado en la encuesta es el ingreso neto, esto es, el que resulta de descontar impuestos, cuotas a organizaciones laborales e instituciones de seguridad social, que a su vez, se clasifica en:
Ingreso corriente monetario.
Ingreso corriente no monetario.
El ingreso corriente monetario se entiende como la cantidad de dinero que recibe un perceptor miembro del hogar por su trabajo, por utilidades, por rendimientos e indemnizaciones y transferencias corrientes. Por su parte, el ingreso corriente no monetario se encuentra conformado por la estimación del alquiler de la propia vivienda (renta imputada), el autoconsumo, pagos en especie y regalos.
4Se
entiende como transacciones económicas corrientes aquellas que se realizan para cubrir las necesidades básicas, por ejemplo: la compra de bienes de consumo final o el pago del alquiler de la vivienda.
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Indicador de bienestar Un primer paso dentro de la metodología para evaluar el efecto sobre el bienestar de los hogares de reformas al IVA es elegir el indicador que se usará para medir el efecto redistributivo. Es este estudio los indicadores de bienestar son el ingreso y el gasto corriente La mayoría de los estudios de equidad fiscal usan el ingreso, sin embargo, en estudios de corte anual, este podría tener el inconveniente del componente transitorio. Para resolver este problema algunos autores recomiendan la definición de ingreso permanente, Aspe y Beristain (1984b) y Atkinson (1970). Sin embargo, hay un debate amplio acerca de estos enfoques para evaluar la incidencia impositiva. Ya que en muchas economías el consumo, al existir restricciones crediticias, dependerá del ingreso actual y no del ingreso futuro. Unidad de análisis La unidad de análisis es el hogar como la unidad concentradora del ingreso y tomadora de decisiones de consumo y que se define como el conjunto de personas que comparte una vivienda o parte de la misma. Periodicidad y alcance La representatividad de los resultados es a nivel nacional y nivel de localidades urbanas (de 2,500 y más habitantes) y rurales (menores a 2,500 habitantes). El año de estudio es el de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, ENIGH 2012. Los resultados se presentan a nivel de hogares ordenados por el ingreso per cápita del hogar. Supuestos del estudio:
Este estudio se basa en un análisis de equilibrio parcial, es decir, se consideran los efectos directos e inmediatos de la política tributaria, ceteris paribus.
Se supone que la totalidad de la incidencia del impuesto al consumo recae sobre los consumidores.
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Marco fiscal En 2012 el marco fiscal del IVA consistió en gravar los bienes y servicios con una estructura de tasas diferenciadas: tasa general de 16% junto a una tasa de 11% en zonas fronterizas, tasa cero y bienes y servicios exentos (tasa implícita entre la tasa cero y la tasa general). Para la realización del escenario del régimen actual del IVA se considera el marco fiscal vigente en 2012 (LIVA 2012). Para el caso del IVA a la frontera se incorpora el cambio a la ley de 2014, en donde ya no existe esta diferenciación y la tasa del 16% se aplica también en la frontera. Metodología utilizada La metodología aplicada es similar a la utilizada en diversos estudios empíricos sobre la incidencia del IVA, entre los que se encuentran Revilla y Zamudio (2001), Huesca y Serrano (2005) y Engel, Gatelovic y Raddatz (1999). El estudio también se basa en la metodología propuesta por Lobaiza (2002) y Jorrat (2011). El gasto reportado en la ENIGH es el gasto final de bienes y servicios, por lo que contiene el IVA y IEPS. Para estimar la incidencia de IVA se recuperó el gasto antes del pago de impuestos indirectos. Para ello se clasificó el gasto reportado de acuerdo al esquema de IVA que le corresponde: tasa cero, general y exentos. Utilizando el marco fiscal vigente en 2012 se obtuvo el gasto bruto para cada uno de los bienes. Una vez obtenido el gasto antes de impuestos indirectos se aplicaron los distintos esquemas de IVA analizados en este documento utilizando el análisis de simulación fiscal. Medidas de equidad vertical El efecto redistributivo de un impuesto se asocia al concepto de equidad vertical, que significa que quienes tienen mayor capacidad contributiva deben pagar proporcionalmente más impuestos. La medida que se usará para medir la progresividad o regresividad del IVA 14
ante distintos escenarios será el comportamiento de las tasas efectivas, tambien llamadas tasas medias. Progresión de tasas medias Se basa en la tasa efectiva del impuesto, es decir, en el cociente entre el impuesto y el ingreso por deciles. El impuesto será progresivo si la tasa efectiva crece conforme aumenta el ingreso del hogar. Si las tasas medias tienen un comportamiento decreciente respecto al ingreso, se dice que el IVA es regresivo. Esto significa que el pago de IVA reduce la capacidad adquisitiva del ingreso en mayor proporción para los deciles de menores ingresos, lo que empeora el bienestar de los hogares más pobres. Pues, los hogares de menores ingresos soportan una mayor carga fiscal, respecto a su ingreso, que los hogares más ricos. Resultados El propósito de esta investigación es conocer el efecto que sobre el bienestar de los hogares tendría la aplicación de un IVA generalizado, en particular sobre alimentos y medicinas. Los esquemas fiscales de IVA analizados son: 1) Esquema fiscal vigente en 2012. 2) Escenario 1: Generalización de la tasa de IVA al 16% (IVA flat) 3) Escenario 2: Generalización de la tasa de IVA al 16% con una canasta de alimentos a tasa cero. La unidad de análisis es el hogar como unidad concentradora del ingreso y de la toma de decisiones de consumo. Los indicadores de bienestar que se utilizaran para medir el impacto de reformas al IVA son el ingreso y el gasto corriente monetario de los hogares. En ambos casos, las cifras utilizadas son las reportadas por la ENIGH 2012, sin realizar ningún ajuste a Cuentas Nacionales ni deflactar. Los resultados a nivel de hogares se ordenan por el ingreso per cápita del hogar.5
5
El ingreso per cápita del hogar se obtiene dividiendo el ingreso del hogar entre sus integrantes.
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En primer lugar, se presenta un análisis descriptivo de las características del gasto de los hogares por deciles de ingreso y por tipo de localidad. Enseguida, se muestran los resultados del efecto sobre el bienestar de los hogares del IVA para cada uno de los escenarios arriba descritos. Finalmente, el estudio se complementa con un análisis descriptivo de la cobertura del programa Oportunidades, con base en la información disponible en la ENIGH 2012. Se reflexiona sobre el reto que representa la implementación de mecanismos de compensación en caso de un IVA sobre alimentos y medicinas. Distribución del gasto de los hogares en bienes sujetos a IVA El análisis de impuestos al consumo parte de conocer la estructura porcentual de la distribución del gasto de los hogares clasificados por el tipo de gravamen de IVA. Esta aproximación nos permite conocer qué porcentaje del gasto se concentra en cada decil de ingreso. Por su parte, la composición del gasto a nivel de cada decil de ingreso permite conocer a priori si un impuesto al consumo será regresivo o progresivo. El cuadro 1.1 presenta la distribución del gasto de los hogares por tipo de régimen de IVA ordenados por ingreso per cápita. Se considera el gasto realizado en estos bienes en toda la economía, es decir, en la economía formal e informal. Cuadro 1.1 Distribución del gasto por tipo de régimen de IVA Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Tipo de régimen de IVA General Cero Exentos 2.6 6.4 2.5 3.8 8.2 4.3 4.4 9.2 5.7 5.6 9.5 6.2 7.0 10.6 8.6 7.9 10.9 8.5 9.8 10.4 10.2 12.4 11.0 11.5 16.3 11.3 16.5 30.1 12.5 26.1 100.0 100.0 100.0
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
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Como era de esperarse a medida que se incrementa el nivel de ingreso per cápita del hogar también aumenta la proporción en el gasto total. El 30% de los hogares de mayores ingresos concentran el 58.9% del gasto en bienes gravados a la tasa general y el 54.1% del gasto en bienes exentos. Por su parte, el 30% de los hogares de menores ingresos concentran solo el 10.8% del gasto en bienes sujetos a la tasa general y el 23.8% del gasto en bienes a tasa cero (alimentos y medicinas). Cuadro 1.2 Composición del gasto por decil por tipo de régimen de IVA Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
General 38.2 40.4 39.9 44.3 45.2 48.3 52.4 56.3 58.4 65.9 53.7
Cero (%) 48.8 43.7 42.0 38.3 35.1 33.6 28.3 25.3 20.7 13.9 27.3
Exento 13.0 15.9 18.1 17.4 19.7 18.2 19.3 18.4 20.9 20.2 19.0
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012
El cuadro 1.2 muestra la composición del gasto por decil por tipo de régimen de IVA. A medida que el nivel de ingreso aumenta también se incrementa la proporción del gasto en bienes gravados a la tasa general. En cambio, la proporción del gasto destinada a bienes a tasa cero se incrementa conforme disminuye el nivel de ingreso. Para ejemplificar esto, el primer decil de ingresos destina 48.8% de su gasto al consumo de bienes a tasa cero, mientras que el décimo decil solo el 13.9%. La distribución horizontal permite distinguir las diferencias en el peso relativo que tiene cada grupo de gasto por nivel de ingresos. Esto es relevante para conocer el efecto regresivo o progresivo de un impuesto al consumo, que dependerá de la estructura de gasto a nivel de cada decil. Si bien, los deciles de mayores ingresos concentran la mayor proporción del gasto 17
total en bienes a tasa cero (en términos monetarios), son los deciles de menores ingresos quienes destinan la mayor parte de su gasto en el consumo de estos bienes.
Gráfica 1.1 Composición del gasto de los hogares por decil de ingreso en alimentos y medicinas y resto. Ordenado por ingreso per cápita 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30%
48.8
20%
43.7
42.0
38.3
35.1
33.6
28.3
10%
25.3
20.7
13.9
0% I
II
III Resto
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Alimentos y medicinas
Fuente: Elaboración propia con base en la ENIGH 2012.
La gráfica 1.1 permite visualizar la tendencia decreciente en la proporción del gasto por decil en bienes a tasa cero conforme aumenta el ingreso. Lo inverso ocurre con el resto del gasto, básicamente en bienes exentos y a tasa general. Para los hogares más pobres el gasto en alimentos y medicinas representa entre el 44% y el 49% del gasto total del hogar. En contraste, el décimo decil destina el 14% de su gasto en bienes a tasa cero.
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Cuadro 1.3 Gasto promedio diario del hogar Por tipo de régimen de IVA (Pesos de 2012) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Promedio
Total 91.0 128.6 150.2 170.9 208.4 222.7 252.7 299.2 376.8 618.3 251.9
General 34.8 52.0 59.9 75.7 94.3 107.5 132.5 168.5 220.0 407.4 135.3
Cero 44.4 56.2 63.1 65.6 73.1 74.8 71.5 75.6 78.0 86.2 68.8
Exentos 11.8 20.4 27.2 29.7 41.1 40.5 48.6 55.1 78.8 124.7 47.8
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
El cuadro 1.3 muestra, para cada decil de ingreso, el gasto promedio diario del hogar en bienes clasificados por el tipo de régimen de IVA. Mientras un hogar del décimo de decil de ingresos gasta en promedio 618 pesos al día, los hogares ubicados en el primer decil gastan 91 pesos en promedio6. De esos 91 pesos, 44.4 son destinados para el consumo de bienes a tasa cero y 34.8 a bienes a la tasa general. En el caso del décimo decil, de un total de 618 pesos, 407 se gastan en bienes a la tasa general y 68.8 en bienes a tasa cero, en promedio. Las brechas entre el gasto destinado a alimentos y medicinas (tasa cero) y el resto de los bienes se incrementan conforme aumenta el nivel de ingreso. Esto se visualiza mejor en la gráfica 1.2:
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Es importante mencionar que esta cifra no representa un valor exacto de gasto diario, sino un promedio. Este se obtuvo de dividir el gasto promedio mensual del hogar entre 30 días. Es decir, dentro del gasto diario están incluidos gastos de frecuencia mensual.
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Grรกfica 1.2 Gasto promedio diario en bienes a tasa cero y resto por decil de ingreso (Pesos de 2012) Ordenado por ingreso per cรกpita 600 500 Cero
Resto
400 300 200 100 0 I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Fuente: Elaboraciรณn propia con base en la ENIGH 2012.
El cuadro 1.4 permite conocer el gasto promedio diario en alimentos y medicinas de los hogares rurales y urbanos. En general, el gasto promedio diario de los hogares rurales es menor al gasto en los hogares urbanos.
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Cuadro 1.4 Gasto promedio diario del hogar en alimentos y medicinas (Pesos de 2012) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Promedio
Total 44.4 56.2 63.1 65.6 73.1 74.8 71.5 75.6 78.0 86.2 68.8
Urbano 49.2 60.5 65.3 66.9 74.5 76.1 72.9 75.4 78.9 86.5 72.6
Rural 40.6 50.2 58.5 61.8 65.9 66.4 61.7 77.7 66.1 79.4 55.5
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
Efecto redistributivo del Impuesto al Valor Agregado (IVA) Este apartado presenta el análisis redistributivo y de equidad fiscal del IVA utilizando el ingreso y el gasto como indicadores del bienestar y la progresividad de las tasas como medida de la equidad vertical del IVA. IVA Régimen actual A continuación, se analiza el efecto sobre el ingreso y el gasto de los hogares rurales y urbanos del IVA bajo el esquema fiscal de 2012. Esto es para hacerlo consistente con la información disponible de la ENIGH 2012. Sin embargo, se introduce una variante al aplicar la tasa del IVA de 16% a la frontera, es decir, bajo el esquema fiscal de 2014. Esto, con la finalidad de que las diferencias en los escenarios de reforma al IVA solo capturen el efecto relacionado con alimentos, medicinas y exentos. Para ello, se estima la distribución del pago de IVA y su efecto sobre el bienestar de los hogares medido a través del ingreso y del gasto. En este escenario no se considera el gasto realizado en mercados, tianguis, mercados sobre ruedas y puestos ambulantes al considerar que no forman parte de la economía formal.
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Cuadro 1.5 Distribución (%) del IVA Régimen Actual Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 2.4 3.7 4.4 5.5 6.9 7.9 9.7 12.4 16.4 30.7 100.0
General 2.4 3.6 4.2 5.4 6.7 7.7 9.6 12.4 16.6 31.4 100.0
Exentos 2.6 5.0 6.3 7.3 9.5 9.3 11.0 11.8 14.4 22.8 100.0
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
El cuadro 1.5 muestra la distribución de la carga fiscal del IVA abierto entre tasa general y exentos. Los resultados indican que el 20% de los hogares de mayores ingresos contribuyen con el 47.1% de la recaudación de IVA, mientras que los dos primeros deciles de ingreso contribuyen con un 6.1%. Cuadro 1.6 IVA mensual promedio del hogar Régimen Actual (Pesos de 2012) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Promedio
Total 159.2 241.6 288.0 364.7 456.6 517.8 641.8 814.9 1,079.3 2,023.6 658.9
Urbano 186.3 279.8 295.6 388.8 474.1 530.0 649.3 821.3 1,092.1 2,030.2 749.5
Rural 137.5 187.7 272.5 296.7 370.3 440.6 585.4 748.6 916.5 1,893.8 336.1
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
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El cuadro 1.6 muestra el pago mensual promedio de los hogares en IVA7. La elevada desigualdad del ingreso y del gasto en México se refleja en el pago de IVA asociado a cada nivel de gasto por decil de ingreso. El IVA mensual promedio del décimo decil de ingresos equivale a 12.7 veces el IVA pagado por los hogares del primer decil. Enseguida, se presenta la incidencia del IVA actual respecto al ingreso y gasto de los hogares. El cambio en el bienestar se mide por el peso del pago del impuesto como proporción del ingreso y/o el gasto de los hogares. Otra manera de interpretar esta medida es como el costo de vida o el costo adicional que representa para los hogares el pago del impuesto. La incidencia fiscal refleja el costo en términos de bienestar de los hogares por el pago de IVA. El comportamiento de las tasas efectivas en relación al ingreso, por su parte, permite saber si el impuesto es regresivo o progresivo. Cuadro 1.7 Incidencia del IVA Régimen Actual (% del ingreso) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 10.5 7.5 6.7 6.8 6.6 6.4 6.7 6.9 6.9 6.1 6.6
Urbano 13.1 8.3 6.7 7.2 6.8 6.5 6.6 6.9 7.0 6.1 6.6
Rural 8.6 6.3 6.7 5.8 5.9 6.0 7.0 6.7 5.9 5.1 6.3
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
La incidencia del IVA respecto al ingreso refleja el peso relativo del impuesto en relación al ingreso del hogar. Para el primer decil de ingreso el pago de IVA equivale al 10.5% de su 7
Las estimaciones se realizan tomando el gasto reportado por los hogares en la encuesta sin ajustar a Cuentas Nacionales y sin deflactar.
23
ingreso, en cambio, para el décimo decil este equivale al 6.1%. Asimismo, la incidencia del IVA para el primer decil de ingreso es de 13.1 en los hogares urbanos y de 8.6 en los rurales. En general, la incidencia del IVA será mayor para los hogares urbanos. Por su parte, las tasas efectivas decrecen conforme aumenta el nivel de ingreso por lo que el IVA sería regresivo. El cuadro 1.8 muestra la incidencia del IVA respecto al gasto 8. La incidencia para el primer decil es de 5.8 y de 10.9% para el décimo decil. La incidencia del IVA como proporción del gasto tiene una tendencia creciente conforme aumenta el nivel de ingreso. Por lo que, utilizando este indicador, el IVA sería progresivo9. Cuadro 1.8 Incidencia del IVA Régimen Actual (% del gasto) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 5.8 6.3 6.4 7.1 7.3 7.7 8.5 9.1 9.5 10.9 8.7
Urbano 5.6 6.0 5.8 6.6 6.7 7.0 7.5 8.1 8.4 9.1 7.8
Rural 5.7 5.9 6.6 6.8 7.2 8.0 9.2 9.2 10.6 11.6 7.6
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
8
El gasto utilizado es el gasto corriente monetario sujeto al régimen de IVA, es decir a tasa cero, general y exentos. Se excluyen el pago de tenencia, predial, estimaciones por robos y regalos. 9 Es importante mencionar que el ingreso y el gasto no están ajustados a Cuentas Nacionales. Además, en la literatura especializada se destaca que el gasto esta mejor capturado que los ingresos en la encuesta.
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Escenario 1: IVA generalizado a una tasa del 16%. A continuación, se presentan los resultados sobre la carga fiscal y el bienestar partiendo de un escenario de reforma al IVA en el que todos los bienes sujetos al IVA están gravados al 16%. Es decir, no hay tasas diferenciadas ni exentos. Asimismo, dado que se trata de un esquema homologado, se parte del supuesto de que no hay economía informal y todos los agentes económicos sujetos a IVA cumplen con sus obligaciones fiscales. Es importante mencionar, que este es un supuesto fuerte, especialmente para el caso de las zonas rurales (localidades menores a 2,500 habitantes), debido a que se trata de localidades dispersas con elevados niveles de pobreza y marginación. Debido a estas características, podrían no ser sujetas a control y monitoreo fiscal. Sin embargo, esto no implica que los precios finales de los bienes que se comercializan en las localidades rurales no incorporen el IVA. Cuadro 1.9 Distribución (%) del IVA Escenario 1: IVA generalizado Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
IVA 3.6 5.1 6.0 6.8 8.3 8.8 10.0 11.9 15.0 24.6 100.0
Alimentos y medicinas 6.4 8.2 9.2 9.5 10.6 10.9 10.4 11.0 11.3 12.5 100.0
Exentos 2.5 4.3 5.7 6.2 8.6 8.5 10.2 11.5 16.5 26.1 100.0
Tasa general 2.6 3.8 4.4 5.6 7.0 7.9 9.8 12.4 16.3 30.1 100.0
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
25
El cuadro 1.9 presenta la distribución de la carga fiscal del IVA en el escenario 1. Los resultados se presentan abiertos por los esquemas que existían en el régimen de 2012: alimentos y medicinas, exentos y tasa general. El 20% de los hogares de mayores ingresos contribuye con el 39.5% del IVA mientras que los dos deciles de menores ingresos contribuyen con el 8.7% de la recaudación. Al compararlo respecto a los resultados obtenidos para el régimen actual, un IVA generalizado reduce el bienestar de los hogares de menores ingresos, ya que los deciles de menores ingresos aumentan su participación al pago de IVA en tanto que los de mayores ingresos la reducen. Cuadro 1.10 IVA mensual promedio del hogar Escenario 1: IVA generalizado (Pesos de 2012) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 436.9 617.2 720.8 820.6 1,000.5 1,069.1 1,212.7 1,436.2 1,808.5 2,967.7 1,209.2
Urbano 497.5 692.6 750.9 863.4 1,037.1 1,099.1 1,238.8 1,449.7 1,842.1 2,986.0 1,350.7
Rural 388.5 510.5 659.3 699.6 820.5 879.4 1,016.3 1,296.5 1,380.9 2,606.6 705.0
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
En el cuadro 1.10 se observa el IVA mensual promedio de los hogares bajo el escenario de de homologación del IVA (IVA generalizado), distinguiendo entre localidades urbanas y rurales. Si bien, las diferencias en el pago mensual promedio de IVA entre el décimo y el primer decil de ingreso se han reducido respecto al escenario actual, continúan siendo elevadas. El pago de IVA del décimo decil equivale a 6.8 veces el IVA del primer decil. Asimismo, se observa un incremento considerable en el monto promedio de IVA para todos los hogares. Sin embargo, este aumento es mucho mayor para los hogares de menores 26
ingresos. Por ejemplo, el incremento promedio en el pago mensual de IVA para los tres primeros deciles de ingreso es de 160%. En tanto, para el décimo decil es del 47%. Por su parte, este incremento es de 182% para los hogares rurales ubicados en el primer decil de ingreso y para los urbanos es de 167%.
Cuadro 1.11 IVA mensual promedio del hogar en alimentos y medicinas Escenario 1: IVA generalizado (Pesos de 2012) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 213.1 269.7 302.9 314.7 350.8 358.9 343.4 362.8 374.4 413.6 330.4
Urbano 236.1 290.2 313.6 321.0 357.8 365.3 349.7 361.9 378.9 415.2 348.4
Rural 194.8 240.8 280.9 296.9 316.5 318.5 295.9 372.8 317.0 381.3 266.4
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
El cuadro 1.11 muestra el IVA mensual promedio de los hogares en alimentos y medicinas. El primer decil de ingresos pagaría en promedio por este concepto 213 pesos mensuales. Esta cantidad se incrementa al aumentar el ingreso hasta llegar a 414 pesos en el décimo decil.
27
Cuadro 1.12 Incidencia del IVA Escenario 1: IVA generalizado (% del ingreso) Ordenado por ingreso per cĂĄpita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 28.8 19.3 16.7 15.4 14.5 13.3 12.6 12.1 11.5 8.9 12.1
Urbano 35.0 20.6 17.0 15.9 14.8 13.5 12.7 12.2 11.7 9.0 12.0
Rural 24.4 17.2 16.1 13.7 13.0 11.9 12.2 11.6 8.8 7.0 13.1
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
El cuadro 1.12 presenta la incidencia del IVA bajo el escenario 1 respecto al ingreso. Para el primer decil de ingresos el pago de IVA representa el 29% del ingreso del hogar, para el dĂŠcimo decil es 8.9% de su ingreso. El aumento en el costo de vida continua siendo elevado hasta el noveno decil. Asimismo, la incidencia del IVA en el primer decil es mayor en los hogares urbanos que en los rurales. Las tasas efectivas tienen un comportamiento decreciente al considerar el ingreso, por lo que el IVA es regresivo
28
Cuadro 1.13 Incidencia del IVA en alimentos y medicinas Escenario 1: IVA generalizado (% del ingreso) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 14.1 8.4 7.0 5.9 5.1 4.5 3.6 3.1 2.4 1.2 3.3
Urbano 16.6 8.6 7.1 5.9 5.1 4.5 3.6 3.0 2.4 1.3 3.1
Rural 12.2 8.1 6.9 5.8 5.0 4.3 3.6 3.3 2.0 1.0 5.0
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
La incidencia del IVA en alimentos y medicinas como proporción del ingreso se muestra en el cuadro 1.13. Para el primer decil de ingreso el IVA en alimentos y medicinas representa el 14% del ingreso del hogar, para el décimo decil el 1.2%. Para el primer decil de ingreso, la incidencia del IVA en los hogares urbanos es de 16.6% y en los rurales de 12.2%. La tasa efectiva medida a través del gasto es decreciente conforme aumenta el ingreso por lo que el IVA es regresivo, es decir, el mayor peso del impuesto recae sobre los hogares de menores ingresos.
29
Cuadro 1.14 Incidencia del IVA Escenario 1: IVA generalizado (% del gasto) Ordenado por ingreso per cรกpita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0
Urbano 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0
Rural 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0 16.0
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
El cรกlculo de las incidencias de la generalizaciรณn del IVA al 16% respecto al gasto muestra que el IVA es 100% proporcional (cuadro 1.14). Es decir, el valor de la incidencia del IVA homologado es igual al valor de su tasa (16%). Cuadro 1.15 Incidencia del IVA en alimentos y medicinas Escenario 1: IVA generalizado (% del gasto) Ordenado por ingreso per cรกpita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 7.8 7.0 6.7 6.1 5.6 5.4 4.5 4.0 3.3 2.2 4.4
Urbano 7.6 6.7 6.7 5.9 5.5 5.3 4.5 4.0 3.3 2.2 4.1
Rural 8.0 7.5 6.8 6.8 6.2 5.8 4.7 4.6 3.7 2.3 6.0
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
30
El cuadro 1.15 muestra la incidencia respecto al gasto del IVA en alimentos. El costo de vida se incrementa para el primer decil en 7.8%, mientras que para el décimo decil es de 2.2%. Esto como resultado de la composición del gasto por decil, en donde los hogares de menores ingresos destinan una elevada proporción de su gasto al consumo de alimentos y medicinas. En el caso del IVA en alimentos y medicinas las tasas efectivas son decrecientes por lo que el IVA es regresivo. Escenario 2: Generalización del IVA a una tasa de 16% con una canasta de alimentos a tasa cero. Esta sección presenta los resultados sobre la carga fiscal y el bienestar de un escenario de reforma al IVA en el que todos los bienes sujetos al IVA están gravados al 16% y se mantiene una canasta de alimentos a tasa cero. La canasta de alimentos se compone de todos los alimentos no procesados de acuerdo al catálogo de bienes de la ENIGH 2012 que, a su vez, están contenidos en la canasta básica de alimentos. Además, de los alimentos no procesados, se incluyen algunos alimentos procesados que forman parte de la canasta básica como: tortilla de maíz, tostadas, otros productos de maíz, leche envasada, leche en polvo, leche pasteurizada, atún enlatado, alimentos para bebé y agua embotellada. Se mantiene el supuesto de que no hay economía informal y todos los agentes económicos sujetos a IVA cumplen con sus obligaciones fiscales.
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Cuadro 1.16 Distribución (%) del IVA Escenario 2: IVA generalizado con canasta a tasa cero Ordenado por ingreso per cápita
Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 3.0 4.4 5.2 6.2 7.7 8.3 10.0 12.1 15.8 27.4 100.0
Alimentos y medicinas 6.2 7.7 8.6 9.1 10.0 10.2 10.4 11.1 12.1 14.5 100.0
Exentos 2.5 4.3 5.7 6.2 8.6 8.5 10.2 11.5 16.5 26.1 100.0
Tasa general 2.6 3.8 4.4 5.6 7.0 7.9 9.8 12.4 16.3 30.1 100.0
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
El cuadro 1.16 muestra las contribuciones al IVA bajo el escenario 2 abierto entre: alimentos y medicinas, exentos y tasa general. Se observa que el 20% de los hogares de mayores ingresos contribuye con el 43.2% del IVA, el 20% de los hogares de menores ingresos contribuye con el 7.4% de la recaudación total. Respecto al escenario 1 hay una mejoría en el bienestar de los hogares de menores ingresos ya que su contribución disminuye del 3.6% al 3%.
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Cuadro 1.17 IVA mensual promedio del hogar Escenario 2: IVA generalizado con canasta a tasa cero (Pesos de 2012) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 296.1 436.7 518.2 612.5 766.2 829.5 990.8 1,203.2 1,575.5 2,723.6 995.4
Urbano 338.4 495.9 538.0 649.2 796.8 855.7 1,013.3 1,217.8 1,606.5 2,742.2 1,125.5
Rural 262.3 352.9 477.5 508.8 615.7 664.6 821.7 1,051.6 1,182.5 2,356.8 531.7
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
El cuadro 1.17 contiene el IVA mensual promedio de los hogares por decil de ingreso para el escenario 2. Los aumentos aún son importantes, pero menores respecto al escenario 1. Los tres primeros deciles de ingreso incrementan el pago de IVA respecto al escenario base de IVA (IVA actual), en 82%, mientras que el décimo decil en 35%. El mayor incremento en los deciles de menores ingresos se seguirá observando en los hogares de localidades menores a 2,500 habitantes.
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Cuadro 1.18 IVA mensual promedio del hogar en alimentos y medicinas Escenario 2: IVA generalizado con canasta a tasa cero (Pesos de 2012) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 72.3 89.3 100.2 106.6 116.5 119.4 121.5 129.8 141.4 169.4 116.6
Urbano 77.0 93.5 100.7 106.8 117.5 121.8 124.1 130.0 143.2 171.4 123.3
Rural 68.5 83.3 99.1 106.1 111.7 103.7 101.4 127.9 118.6 131.6 93.1
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
Por su parte, el IVA mensual promedio de los hogares en alimentos y medicinas se muestra en el cuadro 1.18. Los hogares del primer decil pagarían mensualmente 72 pesos por IVA en alimentos y medicinas. Los hogares rurales pagarían en promedio 68 pesos y los urbanos 77. El IVA mensual promedio del décimo decil es de 169 pesos. El cuadro 1.19 presenta el ahorro mensual promedio del hogar que se obtendría de optar por una canasta de alimentos a tasa cero en vez del escenario 1.
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Cuadro 1.19 Diferencia mensual promedio en IVA por alimentos y medicinas entre el escenario 1 y 2 (Pesos de 2012) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 140.8 180.5 202.7 208.1 234.3 239.5 221.9 233.0 233.0 244.1 213.8
Urbano 159.1 196.7 212.9 214.2 240.3 243.5 225.5 231.9 235.7 243.9 225.2
Rural 126.3 157.5 181.8 190.8 204.8 214.8 194.6 244.9 198.5 249.7 173.3
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
El cuadro 1.20 muestra la incidencia del IVA respecto al ingreso bajo el escenario 2. El IVA representa el 19.5% del ingreso de los hogares del primer decil y 8.2% para el décimo. La incidencia es mayor en los hogares urbanos que en los rurales. Las tasas efectivas tienen un comportamiento decreciente por lo que el IVA bajo este indicador es regresivo. Cuadro 1.20 Incidencia del IVA Escenario 2: IVA generalizado con canasta a tasa cero (% del ingreso) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 19.5 13.6 12.0 11.5 11.1 10.3 10.3 10.2 10.0 8.2 10.0
Urbano 23.8 14.7 12.2 12.0 11.4 10.5 10.4 10.2 10.2 8.3 10.0
Rural 16.5 11.9 11.7 10.0 9.8 9.0 9.9 9.4 7.6 6.3 9.9
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
35
Cuadro 1.21 Incidencia del IVA en alimentos y medicinas Escenario 2: IVA generalizado con canasta a tasa cero (% del ingreso) Ordenado por ingreso per cรกpita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 4.8 2.8 2.3 2.0 1.7 1.5 1.3 1.1 0.9 0.5 1.2
Urbano 5.4 2.8 2.3 2.0 1.7 1.5 1.3 1.1 0.9 0.5 1.1
Rural 4.3 2.8 2.4 2.1 1.8 1.4 1.2 1.1 0.8 0.4 1.7
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
La incidencia del IVA en alimentos y medicinas del escenario 2 (cuadro 1.21) es mucho menor respecto al escenario 1. Para el primer decil de ingreso el IVA en alimentos y medicinas representa el 4.8% de su ingreso y para el primer decil 0.5%. Cuadro 1.22 Incidencia del IVA Escenario 2: IVA generalizado con canasta a tasa cero (% del gasto) Ordenado por ingreso per cรกpita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 10.8 11.3 11.5 11.9 12.3 12.4 13.1 13.4 13.9 14.7 13.2
Urbano 10.9 11.5 11.5 12.0 12.3 12.5 13.1 13.4 14.0 14.7 13.3
Rural 10.8 11.1 11.6 11.6 12.0 12.1 12.9 13.0 13.7 14.5 12.1
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
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El cuadro 1.22 presenta la incidencia del IVA respecto al gasto del hogar bajo el escenario 2. En este caso, las tasas efectivas son similares para todos los deciles. Cuadro 1.23 Incidencia del IVA en alimentos y medicinas Escenario 2: IVA generalizado con canasta a tasa cero (% del gasto) Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 2.6 2.3 2.2 2.1 1.9 1.8 1.6 1.4 1.3 0.9 1.5
Urbano 2.5 2.2 2.1 2.0 1.8 1.8 1.6 1.4 1.2 0.9 1.5
Rural 2.8 2.6 2.4 2.4 2.2 1.9 1.6 1.6 1.4 0.8 2.1
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
El cuadro 1.23 muestra los resultados de incidencia para el IVA en alimentos y medicinas. En este caso, el aumento en el costo de vida asociado al IVA en alimentos y medicinas es del 2.6% para los hogares del primer decil y de 0.9 para el décimo. Finalmente, la gráfica 1.3 permite visualizar la magnitud de las diferencias entre el escenario 1 (IVA flat) y el 2 (con una canasta de alimentos a tasa cero) en términos de bienestar. Se observa la gran diferencia en el costo de vida de los hogares entre la implementación de una medida y otra. Sin embargo, en ambos casos, el costo de mantener las mismas condiciones de vida de los hogares ante un IVA en alimentos y medicinas es tres veces mayor para los hogares más pobres respecto a los hogares más ricos.
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Gráfica 1.3 Incidencia del IVA generalizado con y sin canasta de alimentos a tasa cero (% gasto) Ordenado por ingreso per cápita % 9.0 8.0
7.8
IVA flat 7.0
7.0
6.7 6.1
6.0
5.6
IVA con canasta cero
5.4
5.0
4.5 4.0
4.0
3.3
3.0
2.2
2.0 1.0
2.6
2.3
2.2
2.1
1.9
1.8
1.6
1.4
1.3
0.0 I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
0.9
X
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
Los retos de la instrumentación de mecanismos de compensación al IVA en alimentos: Una descripción del programa Oportunidades El objetivo de este apartado es conocer, de acuerdo a la información capturada en la ENIGH 2012, el alcance del principal programa de transferencias monetarias directas que opera en México: El programa de desarrollo humano Oportunidades. Este programa tiene como población objetivo a los hogares y personas con mayores niveles de pobreza en nuestro país. La finalidad es este ejercicio descriptivo es conocer, desde el diseño y alcance actual de este programa, su potencial como instrumento de compensación monetaria directa ante un IVA en alimentos y medicinas10. 10
Partiendo siempre de que el programa Oportunidades fue diseñado con fines específicos, reglas de operación y objetivos muy puntuales y distintos a los de un programa meramente compensatorio.
38
Si bien, la ENIGH ha mejorado sustancialmente la captura de varios programas sociales, para evaluaciones más profundas sobre el tema es recomendable recurrir a las encuestas propiamente diseñadas para el seguimiento, evaluación y control de cada programa. La idea central de este apartado es conocer, de manera aproximada, los retos que existen para la instrumentación de compensaciones ante escenarios de IVA en alimentos y medicinas11.
Programa Oportunidades El programa Oportunidades, tanto por monto de gasto presupuestado así como por cobertura, es el más importante de los programas de transferencias monetarias directas en nuestro país. El cuadro 1.25 muestra la distribución de las transferencias reportadas en la ENIGH 2012, así como la composición de las mismas entre localidades urbanas y rurales. En términos generales, el 61.7% de los recursos de Oportunidades se concentran en las localidades menores a 2,500 habitantes. Para el primer decil de ingresos, el 80% de los recursos se ubica en estas localidades. Prácticamente, hasta el IV decil de ingresos, las localidades rurales concentran el mayor porcentaje de los recursos del programa.
11
Es importante mencionar que el presente estudio no profundiza en este tema ni incorpora, por ejemplo, los costos de operación del programa ni los costos fiscales que una política de compensaciones conllevaría.
39
Cuadro 1.25 Transferencias monetarias por tipo de localidad Programa Oportunidades Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Total 27.6 21.8 16.3 14.6 7.5 5.5 3.7 1.9 0.6 0.4 100.0
Distribución (%) Urbano 15.3 19.6 17.9 17.2 11.6 9.1 5.0 2.8 0.9 0.7 100.0
Rural 35.3 23.2 15.3 13.0 5.0 3.3 2.9 1.3 0.4 0.2 100.0
Composición (%) Urbano Rural 21.2 78.8 34.5 65.5 42.0 58.0 45.0 55.0 58.9 41.1 63.1 36.9 52.0 48.0 57.6 42.4 56.3 43.7 66.9 33.1 38.3 61.7
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
Los resultados del cuadro 1.26, muestran la cobertura de Oportunidades en relación al total de hogares de cada localidad. Los resultados son el reflejo de las reglas de operación y de diseño del programa, en donde la mayor cobertura se ha alcanzado en las localidades rurales; precisamente donde se ubican la mayoría de los hogares con mayores niveles de pobreza. No obstante, que todos los hogares ubicados en el primer decil de ingreso tienen elevados niveles de pobreza, la cobertura en localidades de 2,500 habitantes y más es solo del 21%. Los datos capturados por la encuesta revelan que Oportunidades, pese a los avances significativos para ampliar su cobertura en los últimos años, aún no cubre el 100% de sus hogares objetivo. Existe una brecha por cubrir en los hogares rurales de mayor pobreza, aunque para el primer decil esta diferencia es pequeña. Por otra parte, hay mucho por hacer para ampliar la cobertura a los hogares más pobres ubicadas en las localidades urbanas (2,500 y más habitantes).
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Cuadro 1.26 Porcentaje de hogares beneficiados en zonas urbanas y rurales Programa Oportunidades Ordenado por ingreso per cápita Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Promedio
(%) Cobertura absoluta Urbano Rural 21.5 62.2 22.4 56.5 17.7 49.1 13.9 52.0 8.4 37.9 7.3 30.4 4.4 28.6 2.2 17.1 0.8 6.2 0.6 4.9 8.4 47.3
Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2012.
Por ejemplo, del total de hogares de los deciles I y II, prácticamente el 80% de los hogares ubicados en zonas urbanas no tienen acceso al programa. Esto independientemente de una reforma al IVA o no, debe ser revisado como tema de política pública para encontrar los mejores mecanismos políticos y económicos que atiendan la pobreza en las zonas urbanas desde una perspectiva integral. De acuerdo a la ENIGH 2012, Oportunidades cubre cerca de 5,300,000 hogares. En caso de un escenario de reforma al IVA que grave alimentos y medicinas a la tasa general diversos especialistas han sugerido compensar hasta el segundo y sexto decil de ingreso12. Si se optara por compensar hasta el II decil serían aproximadamente 6,300,000 hogares. Si esto se ampliara hasta el decil IV serían 12,600,00 hogares. Desde esta perspectiva, dadas las 12
Minzer y Solís (2013) demuestran en un estudio que mide los cambios en las tasas de pobreza como efecto de un IVA generalizado que los deciles intermedios (del V al VII decil) son los que se verían más afectados por una reforma de esta magnitud y no los más pobres, ya que estos últimos se encuentran en una situación límite. Por lo que no bastaría con compensar a los primeros dos deciles de ingreso.
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condiciones actuales, no existe un programa de transferencias monetarias que logre cubrir satisfactoriamente los requerimientos de un programa compensatorio de esta magnitud. La ampliación del alcance de este programa, únicamente para fines compensatorios, implicaría costos de instrumentación, control y monitoreo muy elevados. Además, del reto que representan aquellos factores relacionados con la capacidad política de los distintos niveles de gobierno para trabajar en forma coordinada y transparente en la operación y focalización de un programa compensatorio. En pocas palabras, la principal conclusión de este análisis es que los programas actuales no son una opción en el corto plazo para la instrumentación de compensaciones. Destacando que ante un escenario de IVA a alimentos y medicinas los hogares urbanos en situación de pobreza se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad respecto a los rurales al no estar cubiertos por un programa con las características y magnitud de Oportunidades.
P
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VIII.
Conclusiones
Los resultados del estudio confirman la hipótesis planteada: El IVA a alimentos y medicinas empeora el bienestar de los hogares en términos de gasto e ingreso disponibles. En el caso de los hogares de menores ingresos, esta pérdida de bienestar es mayor, ya que aumentan su participación en el pago de IVA respecto al escenario sin reforma, y los hogares de mayores ingresos la reducen.
Lo anterior se explica porque si bien, los deciles de mayores ingresos concentran la mayor proporción del gasto total en bienes a tasa cero, son los deciles de menores ingresos quienes destinan la mayor parte de su gasto al consumo de estos bienes.
El IVA es un impuesto regresivo al ingreso, pero progresivo o neutral respecto al gasto. Por lo que el indicador de bienestar seleccionado afectará la regresividad o progresividad del IVA.
La incidencia del IVA como proporción del ingreso y del gasto es mayor en los hogares urbanos que en los rurales. Sin embargo, en términos de cambio porcentual el incremento en el IVA total generalizado es mayor en los hogares rurales (182%) ubicados en el primer decil, respecto a los urbanos (167%).
La incidencia del IVA a alimentos en el caso de un IVA generalizado como proporción del gasto es de 7.8% para el primer decil mientras que para el décimo decil es de 2.2%.
En el caso de un IVA generalizado con una canasta de bienes a tasa cero la incidencia como proporción del gasto es de 2.6% para el primer decil y de 0.9% para el décimo.
En todos los casos, el costo de mantener el mismo nivel de vida de los hogares ante un IVA en alimentos y medicinas es tres veces mayor para los hogares más pobres respecto a los hogares más ricos.
En análisis de la cobertura de Oportunidades revela que del total de hogares de los deciles I y II, prácticamente el 80% de los hogares ubicados en zonas urbanas no tienen acceso al programa. Esto debe ser revisado como tema de política pública para encontrar los mejores mecanismos políticos y económicos que atiendan la pobreza en las zonas urbanas desde una perspectiva integral. 43
De acuerdo al análisis realizado y dado el diseño actual del programa Oportunidades este no sería una opción adecuada a corto plazo para cubrir los requerimientos de un programa de compensaciones monetarias ante un IVA generalizado.
El principal reto, además del diseño y costos de la implementación de un programa compensatorio, tiene que ver con la capacidad política de los distintos niveles de gobierno para trabajar en forma coordinada y transparente en la operación y focalización de este tipo de programa.
Ante un escenario de IVA a alimentos y medicinas los hogares urbanos en situación de pobreza se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad respecto a los rurales al no estar cubiertos por un programa con las características y magnitud de Oportunidades. Este punto en particular, destaca la importancia de atender lo antes posible a los hogares pobres en las localidades urbanas.
Finalmente, la principal recomendación de política que se desprende de este análisis es que el IVA a alimentos y medicinas es un impuesto altamente regresivo y que de no existir mecanismos de compensación adecuados lo hacen poco probable en virtud de su repercusión sobre las tasas de pobreza y el bienestar de los hogares de menores ingresos.
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IX. [1]
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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional. Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C. Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F.
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