Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012

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DOCUMENTOS DE TRABAJO

Sistema de Gesti贸n de Informaci贸n con Enfoque a Usuarios y la Pol铆tica de Salud 2000-2012 Sara Arce S谩nchez

abril de 2014

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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012

Fecha Abril 2014 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Sara Arce Sánchez*

Documento de Trabajo No. 540

Clasificación temática: Política Social, Salud, Ciencia Política Resumen Atendiendo a un contexto donde se implementan principios de la nueva administración pública en el sexenio de Vicente Fox y Felipe Calderon, así como una política de salud con un enfoque de calidad, esta investigación tiene por objeto identificar el surgimiento de una herramienta de administración pública encaminada a elevar la calidad de los servicios médicos y mejorar la satisfacción de los usuarios. Dicha herramienta se desarrolla mediante la recopilación regular y confiable de las opiniones y percepciones de los usuarios de servicios médicos, el análisis y difusión de los resultados entre las áreas directivas, operativas y el público en general, así como la implementación de acciones y la evaluación de dichas acciones. La herramienta se denomina Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios.

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Correo electrónico: sara.arce@gmail.com. Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012

Contenido

I.

Introducción .................................................................................................................... 4

II. Justificación de la investigación ........................................................................................ 6 III. Objetivos ........................................................................................................................... 8 IV.

Planteamiento y Delimitación del Problema ............................................................... 9

IV.

Marco Teórico y conceptual de referencia ................................................................ 11

V.

Planteamiento de Hipótesis ....................................................................................... 14

VI.

Pruebas Empíricas. .................................................................................................... 15

Métodos para contrastar hipótesis: Análisis de información y contenido ............................ 15 VII. VIII.

Conclusiones.............................................................................................................. 28 Bibliografía ............................................................................................................ 30

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I.

Introducción

El año 2000 fue un parteaguas en el terreno electoral en nuestro país, ya que después de siete décadas de gobiernos priístas, un partido diferente al tradicional obtuvo el triunfo en la elección presidencial (Rubio y Kaufman, 2006), pero también marcó el inicio de una nueva relación sociedad-gobierno que promovió una serie de cambios institucionales, como la adopción de un nuevo modelo de gestión pública, así como el diseño de políticas públicas orientadas a la eficiencia, efectividad, transparencia y satisfacción de los ciudadanos (Pardo, 2007).

De este modo, a partir del primer año de gobierno de Vicente Fox y hasta el término de su mandato, se adoptó una nueva perspectiva de gestión pública orientada a mejorar los servicios públicos, satisfacer las expectativas y demandas de los ciudadanos, así como transparentar y profesionalizar el quehacer gubernamental (Guadarrama y Contreras, 2008).

Ello fue el caldo de cultivo para la configuración de una política de salud 2000-2006 que incorporó la calidad de los servicios de salud con orientación a la satisfacción de los usuarios, como uno de sus principales enfoques, el cual fue retomado y profundizado en la política de salud 2006-2012, al situar la calidad de los servicios de salud como agenda permanente en todo el Sistema Nacional de Salud1 (Secretaría de Salud, 2012).

En este contexto, esta investigación pretende evidenciar que si bien durante el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) se realizaron algunos estudios para conocer las opiniones de los usuarios de servicios de salud, fue en el sexenio de Vicente Fox (2000-2006) que instituciones públicas, como la Secretaría de Salud comenzaron a medir, de manera regular, 1

El Sistema Nacional de Salud Mexicano está compuesto por dos sectores: público y privado. El sector público abarca al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Petróleos Mexicanos (PEMEX), Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), Secretaría de Marina (SEMAR) que prestan servicios de salud al sector formal de la economía y las instituciones que prestan servicios a la población sin seguridad social, como la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, a través de su brazo operativo, el Seguro Popular, la Secretaría de Salud, los Servicios Estatales de Salud (SESA) y el Programa IMSS Oportunidades. El sector privado atiende a la población con capacidad de pago.

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las opiniones y percepciones de los usuarios de servicios médicos, así como a difundir dichos resultados a la ciudadanía.

Adicionalmente, esta investigación intenta mostrar que durante la administración de Felipe Calderón (2007-2012) logró implementarse en el Instituto Mexicano del Seguro Social una herramienta de administración pública orientada a mejorar la calidad de los servicios de salud, la satisfacción de los usuarios y la gestión institucional denominada Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios en el Instituto Mexicano del Seguro Social.

Por su parte, con un alcance más limitado, la Secretaría de Salud-Seguro Popular, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Petróleos Mexicanos (PEMEX), Secretaría de Marina (SEMAR) y Defensa Nacional (SEDENA) recabaron información de sus usuarios con una periodicidad no regular y una falta de difusión de sus resultados.

Finalmente, esta investigación concluye que pese a los notables avances en el fortalecimiento de herramientas de administración pública para promover la calidad de los servicios de salud y mejorar la gestión de las instituciones que componen el Sistema Nacional de Salud, quedan aún tareas pendientes como son: generar una estrategia de coordinación, con la rectoría de la Secretaría de Salud, para que cada institución de salud pública y privada recopile de forma periódica, confiable y abierta a la ciudadanía, las opiniones de los derechohabientes o afiliados de servicios de salud con representatividad nacional, estatal y por unidad médica o clínica; transparentar el mecanismo de recopilación y los resultados; realizar acciones de mejora continuas que permitan elevar la calidad de los servicios, evaluar y difundir regularmente el impacto de dichas acciones.

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II. Justificación de la investigación Esta investigación considera relevante el diseño y fortalecimiento de mecanismos u herramientas de administración para incorporar de forma sistemática, regular y confiable, las opiniones y expectativas de los ciudadanos en el diseño y continuidad de la política de salud y en la gestión de las instituciones que componen el Sistema Nacional de Salud por los siguientes motivos: 

Garantiza la viabilidad y credibilidad de la política de salud. En un contexto democrático, ya no son suficientes, las elecciones libres y limpias, sino "se requiere ampliar los espacios legales e institucionales para que los ciudadanos se incorporen en todos los procesos de decisiones y así se logre la implementación exitosa de las políticas públicas” (Martinez Navarro y Garza Cantú, 2009).

En otras palabras, ante la crisis de legitimidad del sistema tradicional burocrático de administración y la pérdida de confianza ciudadana a causa de las deficiencias de los servicios públicos en términos de gasto y efectividad, resulta fundamental abrir espacios de legimitidad, y en este sentido, disminuir la brecha entre quienes planean las políticas públicas y quienes reciben sus beneficios, por lo que es indiscutible la importancia de incluir e institucionalizar canales de comunicación con los ciudadanos para garantizar la aceptación y viabilidad de la política de salud y en consecuencia, de todas las estrategias y acciones que de ella deriven.



Promueve la eficiencia y efectividad de los servicios de salud en las instituciones de salud. En términos de resultados de salud, se ha demostrado que los usuarios que expresan satisfacción con los servicios de salud y reciben un trato adecuado son más proclives a seguir las recomendaciones médicas, farmacéuticas y terapéuticas (J.J. Mira, J. Aranaz, 2000). En este sentido, las instituciones de salud enfocadas en atender y satisfacer las necesidades de los usuarios pueden promover usuarios con mayores incidencias positivas en su salud y satisfechos con los servicios médicos.

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Este hallazgo es decisivo, en un entorno en el que está creciendo vertiginosamente la incidencia de enfermedades crónico-degenerativas y ante la inminente inviabilidad económica del sistema de salud, ya que permitiría avanzar hacia una gestión que fomente usuarios saludables (efectividad) y que no resulten una insostenible carga financiera para el sistema de salud (eficiencia). 

Contribuye a mejorar la gestión de las instituciones de salud. Las opiniones de los afiliados o derechohabientes de las instituciones de salud pueden resultar sumamente útiles para los profesionales de la salud y los proveedores de salud a fin de mejorar aquellos aspectos de la organización de los servicios de salud que son percibidos por los usuarios como “insatisfactorios” mediante la modificación de actitudes del personal que trabaja en las instituciones públicas de salud, las condiciones de las instalaciones o la optimización de recursos (J. Caminal, 2001).

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III. Objetivos 

Identificar las prioridades del modelo de administración pública y de la política de salud antes de la alternancia-la administración de Ernesto Zedillo- y después de ella para ubicar la incorporación y profundización del enfoque de calidad encaminado a satisfacer las demandas de los ciudadanos de los servicios de salud.



A partir de lo anterior, definir en una perspectiva temporal el surgimiento y fortalecimiento de una herramienta de administración pública de salud basada en la recopilación regular y confiable de las opiniones de los derechohabientes o afiliados para comprender la buena práctica implementada durante los gobiernos emanados del Partido Acción Nacional entre 2000-2012.



Establecer las tareas pendientes para consolidar un Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios en el Sistema Nacional de Salud mexicano, como una herramienta para elevar la calidad de los servicios de salud, la satisfacción de los usuarios y la gestión institucional.

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IV.

Planteamiento y Delimitación del Problema

A pesar de los esfuerzos realizados hasta el término de los años noventa por modernizar la administración pública e impulsar la calidad de los servicios públicos de salud en México, aún no se anclaba un enfoque de calidad en la agenda nacional, ni en la política de salud, por lo que la gestión de las instituciones públicas de salud no estaba encaminada a mejorar continuamente los servicios de salud al menor costo, menos aún a atender o superar las expectativas y demandas de los ciudadanos, lo que derivaba en dos problemáticas específicas: La primera consistía en que las instituciones públicas de salud presentaban una falta de información sistemática y confiable sobre la calidad de los servicios de salud, lo que obstaculizaba la evaluación de su desempeño y la mejora de los servicios de salud2.

A partir de la escasa evidencia existente, se exhibía que la calidad de los servicios de salud no resultaba aceptable para los ciudadanos y que era baja y heterogénea, lo cual se reflejaba en un deterioro en la efectividad de la atención médica y en la relación médico-usuario. Estas afirmaciones se constatan a partir de los siguientes datos: 

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Satisfacción con los Servicios de Salud 2000 realizada por la Fundación Mexicana de la Salud (FUNSALUD)3, los ciudadanos señalaron que los servicios de salud habían empeorado en sus comunidades en relación con la Encuesta levantada en 1994. De igual forma, los servicios de salud fueron los servicios públicos peor evaluados, sólo superando a la policía.



De acuerdo con esta misma Encuesta, los usuarios consideraron la mala calidad de los servicios de salud como uno de los principales problemas del sistema de salud, además de los costos y la insuficiencia de recursos.

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Esta problemática se deriva de la afirmación de lo “no se puede mejorar lo que no se controla, ni se puede controlar lo que no se mide, ni medir lo que no se define”.

3 La encuesta buscó representatividad a escala nacional de todos los mexicanos mayores de 18 años, incluyendo a usuarios y no usuarios de servicios de salud. En total, se entrevistaron a 1,304 ciudadanos.

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

La Secretaría de Salud estimó que entre 1997 y 2000, el nivel de calidad en una escala de 0 al 100, fue de 68.5 para hospitales y 52.5 para los centros de atención ambulatoria y que la dispersión estadística alrededor de estos puntos medios fue de 8.3 y 10.8 puntos respectivamente, lo que mostraba una clara heterogeneidad en la calidad de los servicios de salud (Secretaría de Salud, 1997-2000)



De igual forma, los resultados de la Encuesta Nacional de Servicios de Calidad y Servicios de Salud realizada por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) en el 2000 revelaron que más del 15% de los usuarios no recibieron un trato digno en las instituciones donde fueron atendidos y que aproximadamente el 40% de los entrevistados no fueron atendidos con la rapidez que requerían y menos del 70% de los encuestados recibieron información clara de los médicos, enfermeras y personal de salud (Secretaría de Salud, 2001).



Con base en los resultados de una evaluación basal realizada en la Secretaría de Salud en el año 2000, en la que se involucraron 3,000 unidades de atención, 28,000 usuarios y 15,000 trabajadores y se revisaron más de 50,000 expedientes, se calculó un nivel de calidad en la atención médica de 52% y a nivel hospitalario de 64% con una gran heterogeneidad entre unidades médicas y entidades federativas. Asimismo, se observó que los profesionales de la salud no se apegaron óptimamente a los protocolos de atención médica, ni a las normas técnicas para la atención de los principales problemas de salud (Secretaría de Salud, 2012).

De acuerdo con las problemáticas previamente señaladas resultaba apremiante recuperar niveles adecuados de calidad de los servicios de salud e incluir las demandas y expectativas de los ciudadanos como un garante para mejorar los servicios de salud (Ruelas Barajas y Poblano Verástegui, 2008) mediante una política de salud que incorporara un enfoque de calidad encaminado a satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios.

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IV.

Marco Teórico y conceptual de referencia

Nueva Gestión Pública A partir de la década de los setenta, la complejidad social y política obligó a los gobiernos a buscar herramientas para cumplir con sus objetivos y realizar eficazmente sus tareas. Por ello, en países desarrollados como Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia y Australia se implementó un nuevo paradigma de la administración pública que se caracteriza por adaptar herramientas de la gestión empresarial al manejo de asuntos públicos y que busca establecer procesos, estructuras y rutinas que incorporen como eje de su propuesta la orientación hacia la satisfacción de los ciudadanos Este nuevo paradigma se denomina Nueva Administración Pública (NGP) y contiene la siguiente agenda: 

Transparencia de la gestión pública y responsabilidad de los funcionarios públicos ante la sociedad.



Rediseño de procesos administrativos para la obtención de mejores resultados.



Descentralización de la ejecución de los servicios públicos.



Desconcentración organizacional.



Evaluación del desempeño y control de resultados, donde la ciudadanía participe activamente.



Orientación de la gestión pública y los servicios hacia el ciudadano, lo que implica reestructurar los servicios públicos con un enfoque de calidad y orientarlos para que atiendan las expectativas de los usuarios (Pardo, 2010, pp 2-3).

Esta investigación se contextualiza en la incorporación de principios de este nuevo paradigma en la gestión pública mexicana, al respecto es importante mencionar que en la administración de Ernesto Zedillo (1995-200) los esfuerzos por modernizar la administración pública fueron 11

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limitados; sin embargo, debido a la alternancia y como consecuencia de una mayor demanda ciudadana de servicios públicos más eficientes y funcionarios públicos profesionales (Pardo, 2007, p1) los principios de este modelo durante el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) se insertaron en la agenda nacional y en la política de salud, los cuales fueron profundizados en el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012).

Enfoque de calidad, elemento de la Nueva Gestión Pública Cabe precisar que esta investigación versará preponderantemente sobre uno de los elementos de la agenda de la Nueva Gestión Pública: el enfoque de calidad. Asimismo, este estudio entiende por calidad de los servicios públicos, y específicamente, de los servicios de salud, la eficiencia en el uso de recursos, efectividad para mejorar los resultados de salud, pero sustancialmente, la satisfacción de los usuarios de los citados servicios.

Esta definición supone que los afiliados o derechohabientes de servicios de salud son considerados como co- productores de los cuidados de salud y, como tales, se considera necesario contar con su opinión para promover impactos positivos sobre su salud y aumentar su satisfacción.

Por ello, esta investigación argumenta que la política de salud 2006-2012 consideró la opinión de los afiliados o derechohabientes como un resultado de la atención médica que merece la pena ser escuchada para incrementar la calidad de los servicios de salud y mejorar la gestión de las instituciones de salud (J.J. Mira y J. Aranaz, 2000, p 2), por lo que el enfoque de calidad resulta un elemento necesario para su comprensión.

Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios Es importante destacar que el nacimiento y consolidación de herramientas de administración pública que incorporen las opiniones y percepciones de los usuarios de servicios de salud prevalecen en un contexto de modernización de la gestión pública y en el que la política de salud cuenta con un enfoque de calidad. Esta herramienta se denomina Sistema de Gestión 12

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de Información con Enfoque a Usuarios y consiste en:

1. Recopilación regular, sistemática y con metodologías confiables de las opiniones y percepciones de los afiliados o derechohabientes de servicios de salud periódicas, mediante encuestas de satisfacción y/o quejas.

2. Toma de decisiones fundamentada en la voz de los derechohabientes o afiliados; a partir de las opiniones y percepciones de los afiliados o derechohabientes se implementan y da seguimiento a planes y programas enfocados en los aspectos susceptibles de mejora, lo que permite elevar la calidad de los servicios de salud y la gestión institucional.

3. Transparencia y participación ciudadana; los resultados de las encuestas y/o quejas, así como las metodologías empleadas se difunden a la ciudadanía.

4. Validación por un tercero; se cuenta con la validación de un tercero que acompaña a la Institución durante el diseño de metodología, levantamiento de información, análisis y publicación de resultados.

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V.

Planteamiento de Hipótesis

Hipótesis de Investigación 

El establecimiento de una política de salud con un enfoque de calidad y orientada a responder a los usuarios de servicios de salud, en el marco de una nueva administración pública desde principios del año 2000 hasta 2012, presentó el contexto favorable para el nacimiento, y en su caso, la consolidación de una herramienta de política pública, cimentada en la opinión de los usuarios de servicios médicos y empleada por los proveedores de servicios públicos de salud para elevar la calidad de los servicios y la satisfacción de los usuarios, así como mejorar la gestión institucional.

Hipótesis Nula 

El establecimiento de una política de salud con un enfoque de calidad y orientada a responder a los usuarios de servicios de salud, en el marco de una nueva administración pública desde el año 2000 hasta 2012 fue independiente del nacimiento y la consolidación de una herramienta de administración pública cimentada en la voz de los usuarios de servicios médicos y empleada por los proveedores de servicios públicos de salud para elevar la calidad de los servicios y la satisfacción de los usuarios, así como mejorar la gestión institucional.

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VI.

Pruebas Empíricas.

Métodos para contrastar hipótesis: Análisis de información y contenido La metodología utilizada para contrastar las hipótesis de esta investigación se basa fundamentalmente en procedimientos de corte cualitativo que consisten en el análisis de informacióny de contenido sobre los temas relevantes de la agenda nacional de la administración pública, las políticas de salud y los programas de calidad implementados entre 1995 y 2012 para identificar las prioridades de los gobiernos federales sobre la gestión pública y en su caso, sobre la calidad de los servicios de salud.

Asimismo, para definir en una perspectiva temporal el surgimiento y el fortalecimiento del Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios se revisarán los temas centrales o mensajes centrales de los programas de labores o resultados y de las páginas de Internet de las instituciones de salud, ya que uno de los componentes de la citada herramienta es que los resultados y/o metodologías sean difundidos a la ciudadanía.

1. Administración pública en los sexenios de Ernesto Zedillo, Vicente Fox y Felipe Calderón: Hacia la incorporación del modelo de nueva gestión pública A) Reformas administrativas de Ernesto Zedillo

Los primeros esfuerzos por cambiar la administración pública mexicana se asentaron en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2000, que hizo hincapié en la modernización de la gestión pública en cuanto a la incorporación de criterios novedosos y adecuados para la medición de su desempeño de la gestión de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal , área en la que la administración aún no contaba con experiencia.

Estos cambios se aparejaron a la instrumentación del Programa de Modernización Administrativa 1995-2000 (PROMAP), a partir del cual se implementaron una serie de estrategias de planeación estratégica y reingeniería de procesos con la finalidad de 15

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transformar la administración pública federal en una organización eficiente y que coadyuvara a la atención de demandas de la sociedad (J.J. Sánchez González, 2009, p 12).

Cabe mencionar que pese a que los objetivos del PROMAP se asentaron claramente, los avances en la incorporación de un sistema de calidad se limitaron al establecimiento de 84 Centros de Capacitación en Calidad (CECALES) para los funcionarios públicos, pero los principios del nuevo modelo de administración aún no lograban penetrar ni en una agenda nacional articulada menos aún en la gestión pública.

De hecho, los cambios en la administración pública se aceleraron en la última mitad del gobierno de Ernesto Zedillo, ya que con la elección de 1997, el PRI perdió la mayoría en el Congreso y la alcaldía de la Ciudad de México, por lo que los partidos de oposición y la sociedad presionaron para crear una administración con mayor rendición de cuentas4. y más atenta a las demandas ciudadanas.

B) Reformas administrativas de Vicente Fox El año 2000 fue un parteaguas en el terreno electoral en nuestro país, ya que después de siete décadas de gobiernos priístas, el Partido Acción Nacional obtuvo el triunfo en la elección presidencial, lo que marcó el inicio de una nueva relación sociedad-gobierno que promovió una serie de cambios institucionales, como la adopción de un nuevo modelo de gestión pública, así como la configuración de políticas públicas orientadas a la eficiencia, eficacia y satisfacción de los ciudadanos.

Al inicio de su gobierno, Vicente Fox puso énfasis también en valorar el desempeño de la administración y sus funcionarios y anunció una serie de medidas inspiradas en prácticas de gestión privada para ser implementadas en las organizaciones públicas, de tal forma que en el año 2002 se emitió por primera vez una agenda nacional denominada Buen Gobierno (ABG) que incorporó principios de la nueva administración pública y se enfocó en seis

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Este hecho estuvo vinculado con la reforma presupuestaria propuesta por el Presidente Ernesto Zedillo en 1998, que proporcionó elementos a los legisladores para supervisar el gasto del gobierno federal.

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temáticas centrales:

1. Gobierno que cueste menos, esto es, un gobierno austero que tomara en cuenta las prioridades nacional para establecer los estándares de gasto público.

2. Gobierno de calidad para satisfacer o superar las expectativas de los ciudadanos en los servicios públicos que se les proporcionan.

3.

Gobierno profesional para atraer y retener a las mejores mujeres y hombres en el servicio público, garantizando que la administración pública transite cada seis años con la máxima eficacia.

4. Gobierno digital, para garantizar que los ciudadanos obtengan información del gobierno y tengan acceso a los servicios que éste ofrece a través de las tecnologías de información y comunicación para crear un gobierno transparente y honesto.

5. Gobierno con mejora regulatoria para lograr que la ciudadanía y los servidores públicos efectúen trámites con facilidad, seguridad y oportunidad.

6. Gobierno honesto y transparente para recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno debido a la percepción de la ciudadanía sobre la deficiente rendición de cuentas en el sector público.

En el marco de esta agenda nacional y con el fin de contar con un modelo de calidad para mejorar los servicios, productos y los procesos de la administración pública, en el periodo 2000-2006 se incorporó el Modelo Intragob en 18 Secretarías de Estado, la Procuraduría General, la Presidencia de la República, así como en entidades paraestatales como la Comisión Federal de Electricidad y Petróleos Mexicanos y en instituciones de salud pública 17

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para población en el sector formal como el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad Social y Servicio Social para los Trabajadores del Estado. Sus objetivos consistieron en promover la calidad de los productos y servicios, con alto impacto en la ciudadanía y consolidar una cultura de calidad en el servicio público a través de dos vertientes: 1. Implantar y mejorar un modelo de calidad total en todas las dependencias y entidades de la administración pública que permita transformarla en una de clase mundial con una cultura sólida de calidad.

2. Modificar los esquemas tradicionales de la gestión pública aplicando los más avanzados sistemas administrativos y tecnológicos, evaluando su gestión con estándares de excelencia (Moyado Estrada, 2013, p 49).

Es importante mencionar que el diseño de un modelo de innovación gubernamental constituyó un paso importante en la modernización de la administración pública, reiniciando un enfoque de calidad, en los procesos, productos y servicios, enfocados a las necesidades y expectativas de los ciudadanos.

En consecuencia, durante el gobierno de Vicente Fox se implementaron principios de la nueva gestión pública que permitieron promover una mayor eficiencia y eficacia en la administración pública, pero también se incorporó un enfoque de calidad en la agenda nacional y en las políticas públicas instrumentadas en este periodo, destacando por el objeto de esta investigación, la política de salud.

C) Reformas administrativas de Felipe Calderón De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, los objetivos del gobierno del presidente Calderón fueron desarrollar una cultura cívica que fomentara la participación ciudadana; mejorar la regulación de la gestión, los procesos y resultados de la administración pública federal y promover y garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y la protección de datos personales. Su cumplimiento se basa en el Programa Especial de Mejora de la Gestión (PMG) delegado a la Secretaría de la Función Pública para su operación, el 18

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cual intentó articular acciones integrales para elevar la calidad de los bienes y servicios que presta la administración pública federal, incrementar la efectividad de las instituciones y minimizar los costos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

En este periodo, la gestión pública se orientó más a resultados que a procesos, al fortalecimiento de la transparencia y rendición de cuentas, a la promoción del uso de indicadores de desempeño y resultados, en síntesis, hacer más efectivo y transparente el ejercicio de las funciones de gobierno y a fomentar una mayor participación ciudadana.

2. Configuración de una política de salud con un enfoque de calidad durante los sexenios 2000-2012 A) Política de salud de Ernesto Zedillo 1995-2000: Primeros pasos hacia la calidad de los servicios de salud En la administración de Ernesto Zedillo se identificó que el Sistema Nacional de Salud adolecía de ausencia de incentivos a la calidad y eficiencia, centralismo, duplicidades y cobertura insuficiente, por lo que se plantearon como estrategias 1) la descentralización e integración de los servicios de atención a población abierta, 2) la ampliación de la Seguridad Social en el medio urbano con capacidad de prepago, y 3) la ampliación de los servicios de salud estatales a la población marginada del medio rural y urbano, a través de la canalización de mayores recursos a la promoción de la salud y prevención de enfermedades (paquete básico).

En concordancia con estas líneas estratégicas, la Secretaría de Salud (SSA) inició el proceso de descentralización de los servicios de salud a los estados, promovió el fortalecimiento de programas para extender la cobertura de los servicios básicos a poblaciones que residían en localidades de mayor marginación y encaminó esfuerzos para avanzar en la calidad de los servicios en salud, entre los que destacan los siguientes:

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

En 1994, la Secretaría de Salud puso en marcha el Programa de Apoyo a los Servicios de Salud para Población Abierta (PASSPA), con el objetivo de ampliar la cobertura de los servicios de salud, pero también para mejorar la calidad de su prestación.



En 1996 se creó la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (CONA MED).



Entre 1997-2000 se implementó el Programa de Mejora Continua de la Atención Médica (PMCCAM) en 28 estados del país, cuyos resultados ofrecieron un primer diagnóstico de la calidad de los servicios de salud en el país, ya que participaron 15,000 trabajadores, 3,000 hospitales y centros de salud, 28,000 usuarios y se revisaron 50,000 expedientes.

Los resultados del PMCCAM mostraron una amplia heterogeneidad de la calidad de la atención entre los estados de la república en los centros de salud y los hospitales, así como una falta de apego a los Protocolos de Atención Médica y Guías de Práctica Clínica. Estos hallazgos se complementaron con los obtenidos por la Fundación Mexicana de la Salud (FUNSALUD), los cuales concluyeron que los ciudadanos evaluaron negativamente los servicios de salud, sólo por encima de los servicios policiacos.

De este modo, cabe destacar que pese a los notables esfuerzos por promover la calidad de los servicios de salud, no sólo fueron identificados por la población mexicana como deficientes, sino que la política de salud 1995-2000 había centrado sus esfuerzos en la descentralización de servicios y en la cobertura de salud más que en la calidad.

B) Política de salud de Vicente Fox 2000-2006: Incorporación del enfoque de calidad de los servicios de salud En el periodo de gobierno de Vicente Fox 2000-2006 y en el marco del Programa Nacional de Salud, se inició en nuestro país una reforma en materia de calidad de la atención médica, la cual fue propiciada por la incorporación dentro de la administración pública de una perspectiva diferente en el que la calidad fue reconocida “como la piedra angular para ofertar 20

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servicios y productos que cumplen con las expectativas de los usuarios o clientes” (Varela Santacruz, J. et. al, p. 89) Esta nueva percepción de la importancia de la calidad en el sector público se reflejó claramente en el Sector Salud en el hecho de que a partir de 2001 se puso en marcha la Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud como una estrategia de alcance nacional con un rango de política pública, enfocada a elevar “la calidad de los servicios de salud y llevarla a niveles aceptables que sean percibidos por la población” y que permitió, por una parte, integrar proyectos para mejorar la calidad de la atención médica que se desarrollaban aisladamente en el sector público y privado y, por la otra, estimular aquellas organizaciones que nunca habían enfocado sus acciones en mejorar la atención para sus pacientes (Secretaría de Salud, 2012, p 15).

De este modo las prioridades de esta administración se encaminaron a la cobertura universal efectiva5, pero también la calidad comenzó a ser reconocida como valor, estrategia y resultado de las instituciones del sector salud, por lo que se realizó la gestión necesaria para incorporar la calidad como uno de los componentes esenciales de la política de salud.

C) Política de salud de Felipe Calderón 2006-2012: Profundización del enfoque de calidad en los servicios de salud La incorporación de la calidad como uno de los componentes esenciales de la política de salud condujo a que el Plan Nacional de Desarrollo publicado el 31 de mayo de 2007 incluyera como una política pública el “brindar servicios eficientes, con calidad y seguridad para el paciente” (Secretaría de Salud, 2012, p. 90). Esta política sirvió para fundamentar el Programa Nacional de Salud 2007-2012 que establecía como prioridad, el brindar servicios de calidad y seguridad para el paciente, de tal forma, que la estrategia consistía en situar la calidad en la agenda permanente del Sistema Nacional de Salud.

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Para un abordaje completo de la política de salud con enfoque a la cobertura de servicios de salud, léase a Claudio Jones Tamayo. Las políticas de salud durante los gobiernos de Acción Nacional. 7 de marzo 2004.

Fundación Rafael Preciado Hernández.

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En consecuencia, en el marco de la administración 2006-2012 se dieron pasos decisivos para impulsar la calidad en el Sistema de Salud, lo cual se demuestra a partir de la implementación del Sistema Integral en Salud (SICALIDAD) que derivó en las siguientes actividades: 1. Fortalecimiento de la cultura de la calidad en los establecimientos de salud.

2. Medición de manera regular de la satisfacción de los usuarios (calidad percibida).

3. Vinculación de los hospitales de mediana y alta complejidad con proyectos de seguridad para los pacientes.

4. Incorporación de programas de calidad en la formación de técnicos y profesionales de la salud.

5. Impulso a la utilización de guías de práctica clínica y protocolos de atención médica (calidad técnica).

La implantación de SICALIDAD fue fundamental porque incluyó tres componentes esenciales. El primer componente, de calidad técnica y seguridad del paciente, que se logra mediante la reducción de eventos adversos y la medicina con base en evidencia. El segundo, de calidad percibida, que incluye las opiniones y percepciones de los usuarios y los profesionales de la salud. El tercer y último componente, calidad en la gestión de los servicios de salud, cuyo propósito consiste en transformar la calidad de la gestión y de las organizaciones de salud.

Para finalizar es importante mencionar que en la administración de Felipe Calderón 20062012 hubo una congruencia programática en el enfoque de calidad, lo que permitió profundizar en el aseguramiento de la calidad, la satisfacción y la seguridad de los pacientes.

A partir de este análisis de contenido y de información puede observarse que durante el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) y Felipe Calderón (2006-2012) se presentó un contexto favorable que propició la incorporación y profundización de un enfoque de calidad en la administración pública y en la política de salud, por lo que a continuación se mostrará que en 22

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estos periodos se originó e instrumentó el Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios en instituciones públicas de salud.

3. Nacimiento y consolidación del Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios Administración de Ernesto Zedillo (1995-2000): Información basal con enfoque a usuarios escasa En el sexenio de Ernesto Zedillo se realizaron estudios escasos y limitados para evaluar los servicios de salud, entre ellos destaca un estudio basal efectuado en la Secretaría de Salud derivado de la implementación del Programa de Mejora Continua de la Atención Médica (PMCCAM) en 28 entidades federativas, que evidenció una gran heterogeneidad en la calidad de la atención médica y una falta de apego al cumplimiento de la normatividad. De igual modo, la Fundación Mexicana para la Salud (FUNSALUD) realizó encuestas que mostraron una mala calidad percibida respecto a los servicios de salud.

Administración de Vicente Fox 2000-2006: Sistema INDICAS Por su parte, en el sexenio de Vicente Fox (2000-2006) y como parte de la estrategia nacional de calidad, la Secretaría de Salud, como rectora del Sistema Nacional de Salud diseñó el Sistema de Indicadores de Calidad en Salud (INDICAS), el cual registra y monitorea información de manera regular desagregada por unidad médica, entidad federativa e institución en el medio rural y urbano de los siguientes indicadores: 1. Trato digno, a través de encuestas de satisfacción a usuarios y familiares.

2. Atención médica efectiva, para evaluar la calidad técnica mediante los registros de unidades médicas (calidad técnica).

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3. Organización de los servicios de salud mediante la revisión de expedientes clínicos (calidad de la gestión).

Cabe mencionar que si bien este Sistema representó un enorme esfuerzo encaminado a mejorar la calidad de los servicios de salud y la gestión institucional aún no podía denominarse un Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios, ya que contaba con las siguientes áreas de oportunidad: 1. El personal de la unidad médica era juez y parte en el proceso, ya que ellos enviaban la información para ser evaluados.

2. El personal que entrevistaba forma parte de la unidad médica y lo realiza sin previa capacitación, por lo que existe un sesgo en la recopilación de información.

3. Ausencia de seguimiento del levantamiento de información, por lo que no todas las unidades médicas envían información.

Administración de Felipe Calderón: Un Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios en el Instituto Mexicano del Seguro Social En alineación con los objetivos de la política de salud 2006-2012, uno de los propósitos del Instituto Mexicano del Seguro Social en 2008 consistía en ofrecer servicios de calidad, seguros y eficientes, que satisfagan las necesidades de los usuarios. El gran desafío era transitar de un enfoque de procesos y cumplimiento de normas a otro orientado al logro de resultados.

En respuesta, se diseñó la herramienta de la administración pública cimentada en las expectativas y opiniones de los beneficiarios de los servicios médicos; la cual se denomina Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y consiste en

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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012

1. Evaluaciones realizadas semestralmente o anualmente sobre la calidad de los servicios, realizadas por derechohabientes los usuarios, mediante encuestas de satisfacción levantadas con metodologías confiables y por una empresa externa.

2. Toma de decisiones fundamentada en la voz de los derechohabientes usuarios de servicios médicos; a partir de los resultados de las encuestas, se implementa y da seguimiento a planes y programas, lo que mejora la calidad de los servicios y la gestión institucional.

3. Transparencia y participación ciudadana; metodologías

empleadas,

se

los resultados de las encuestas y

publican

en

la

plataforma

web:

http://www.imss.gob.mx/servicios/encuesta/Pages/index.aspx.

4. Validación por un tercero; se cuenta con la validación de Transparencia Internacional – capítulo México- que acompaña a la Institución durante el diseño de metodología, supervisión del levantamiento de encuestas, análisis y publicación de resultados.

Este Sistema recopila las percepciones y necesidades de los derechohabientes y es la base para facilitar a la alta dirección, las áreas normativas y operativas, la obtención de información útil para el diseño de programas y proyectos específicos, como los presentados a continuación:

Principales causas de insatisfacción Tiempos prolongados de espera

Respuesta Institucional Programas o acciones de mejora implementadas 2009 – 2012 

Renovación y ampliación del número de camas y consultorios.



Inversión en equipo médico de diagnóstico y tratamiento.

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

Remodelación y equipamiento de las áreas de urgencia.



Atención de rezago quirúrgico.



Programa de incentivos para fortalecer la productividad, con base en los porcentajes de satisfacción obtenidos en las encuestas (bonos de productividad).



Programa de capacitación a trabajadores, enfatizando las mejores practicas de atención y servicio.



Mantener las farmacias con porcentajes de surtimiento superiores al 96%.

Mal trato del personal

Falta de medicamentos

Fuente: Informe de Actividades IMSS 2011-2012 y 2012-2013.

La principal lección de esta herramienta de administración pública implementada en el Instituto Mexicano del Seguro Social es que los mejores evaluadores de las políticas públicas, planes y presupuestos son los derechohabientes y usuarios; por eso, se deben consultar directamente a ellos, la percepción que tienen sobre la calidad de los servicios y trato recibido.

Herramientas de Información de otras dependencias del sector salud Cabe mencionar que pese a que en el sector salud se han realizado esfuerzos por contar con un sistema de información con base en las expectativas y opiniones de los usuarios de servicios médicos, aún presentan ciertas áreas de mejora para transformarse en un Sistema de Gestión de Información con Enfoque en Usuarios. Por ejemplo, en el caso del ISSSTE, que a partir de 2010 y hasta 2012, implementó Encuestas Nacionales de Satisfacción y Transparencia, las opiniones de los usuarios de servicios médicos son recopiladas por personal que forma parte de la institución lo que podría generar sesgos en los resultados, además de que no se conoce cuál es la metodología del levantamiento ni se difunden las bases de datos y cuestionarios para que la ciudadanía pueda conocer los resultados.

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En el caso del Seguro Popular, brazo operativo de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS), que a su vez depende de la Secretaría de Salud, por mandato del Presupuesto de Egresos de la Federación del Ejercicio Fiscal 2008-2012 en su artículo 41 fracción IX debía levantar encuestas de satisfacción entre los usuarios del Seguro Popular y publicarlas en su página de internet, sólo difundió los principales resultados y la metodología hasta 2011, por lo que no se dio continuidad a esta buena práctica en la administración pública federal ni tampoco fue profundizada en el periodo de su instrumentación.

Por su parte, en el caso de PEMEX, SEDENA, SEMAR aunque en los Informes de Labores se mencionaba marginalmente que encuestas de satisfacción a usuarios de servicios médicos arrojaron porcentajes mayores al 90 por ciento, no se clarifica la periodicidad de las encuestas, la metodología, ni se difunden en su página los principales resultados de estos ejercicios.

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VII.

Conclusiones

Esta investigación concluye que pese a los notables avances en el fortalecimiento de herramientas de administración pública para promover la calidad de los servicios de salud y mejorar la gestión de las instituciones que componen el Sistema Nacional de Salud, quedan aún tareas pendientes como son: 1. Generar una estrategia de coordinación, con la rectoría de la Secretaría de Salud, para que cada institución de salud pública y privada recopile de forma periódica, confiable y abierta a la ciudadanía, las opiniones de los derechohabientes o afiliados de servicios de salud con representatividad nacional, estatal y por unidad médica o clínica.

Esto significa que en este esfuerzo por consolidar un Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios es importante que todas las instituciones públicas y privadas recopilen las opiniones de los afiliados o derechohabientes con metodologías confiables y de forma regular. Asimismo, que esta información cuente con representatividad por unidad médica para que puedan implementarse acciones de mejora focalizadas y en ese sentido, se eleve la calidad de los servicios y la satisfacción de los usuarios.

Se considera que las herramientas de administración pública no deben limitarse a las encuestas de satisfacción, sino que es importante complementarlas con mecanismos de quejas a fin de monitorear la provisión de servicios de salud y el funcionamiento de las instituciones de salud públicas y privadas.

2. Transparentar el mecanismo de recopilación y los resultados; que consiste en dar a conocer a la ciudadanía la metodología, los resultados en formato sencillo y claro, así como las bases de datos donde se consolida la información, a fin de que el sector académico y/o interesado en este tema pueda replicar y validar los citados resultados.

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3. Realizar acciones de mejora continuas que permitan elevar la calidad de los servicios, evaluar y difundir regularmente el impacto de dichas acciones.

La buena práctica implica no sólo difundir los resultados y principales resultados, sino incorporar mecanismos para implementar acciones de mejora tomando en cuenta los aspectos de insatisfacción manifestados por los afiliados o los derechohabientes.

En síntesis, la implementación de este mecanismo elevará la calidad de los servicios de salud y la satisfacción de los usuarios sólo si las acciones no se agotan en la recopilación de información regular y con metodologías sólidas, sino en la difusión e implementación de programas y proyectos de supervisión para darle continuidad a las acciones efectuadas por las áreas operativas y directivas de las instituciones de salud.

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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional.

Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite

Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C. Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F

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