Centralización del gasto público en salud y educación

DOCUMENTOS DE TRABAJO Centralización del gasto público en salud y 542

educación José Eduardo Flores González Mayo de 2014

Centralización del gasto público en salud y educación José Eduardo Flores González* Mayo de 2014 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Documento de Trabajo No. 542 Clasificación temática: Administración Pública, Finanzas Públicas, Federalismo, Descentralización, Salud, Educación.

RESUMEN

Se exploran los procesos de descentralización de la salud y la educación pública emprendidos en la década de l0s ochenta y noventa, identificando sus características y limitaciones, con la intención de encontrar evidencia a favor o en contra de los nuevos procesos de recentralización que se están iniciado en la actual administración. Mediante el uso del propensity score matching y estimaciones de diferencias en diferencias, se obtienen los efectos causales de estas políticas en indicadores de cobertura sanitaria y educativa estatal, encontrando que la primera perjudicó la ampliación de las unidades médicas, de consulta externa y las consultas generales. Sobre otros indicadores, la descentralización no reportó efectos discernibles. Se construye un argumento que privilegia la descentralización profunda de ambos sistemas, en lugar de su recentralización.

Correo electrónico: eduardo.flores@fundacion.pan.org.mx. Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. *

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Índice** 1. Introducción........................................................................................................................ 4 2. Justificación........................................................................................................................ 6 3. Objetivo de la investigación ................................................................................................ 7 4. Planteamiento y delimitación del problema ...................................................................... 7 5. Formulación de hipótesis ................................................................................................... 7 6. Marco teórico y conceptual de referencia........................................................................... 8 6.1 Descentralización .......................................................................................................... 8 6.2 Descentralización de la salud pública (1984-1995) .................................................... 10 6.3 Descentralización de la educación pública ................................................................. 13 7. Pruebas empíricas de la hipótesis ......................................................................................17 7.1 Metodología ..................................................................................................................17 7.2 Análisis descriptivo de los datos ................................................................................. 19 7.3 Estimaciones y resultados ........................................................................................... 24 8. Conclusiones y nueva agenda de investigación ................................................................ 28 9. Bibliografía ....................................................................................................................... 30

** La estructura de este documento de trabajo se ajusta a los requerimientos establecidos en el punto 2.3 del Reglamento para el Financiamiento Público de las Actividades Específicas que realicen los Partidos Políticos Nacionales como entidades de Interés Público del Instituto Nacional Electoral vigente a partir de octubre de 2005.

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1. Introducción Durante la década de los ochenta, México atravesó una profunda crisis económica y financiera que forzó al presidente en turno, Miguel de la Madrid Hurtado, la implementación de una serie de reformas económicas y políticas que dieran sostenibilidad y gobernabilidad al país. Estas reformas empujaron un inaplazable programa de austeridad y de racionalización de la administración pública, que pretendía remediar los agudos desbalances fiscales heredados de sexenios anteriores. De la mano de esto, se inició un proceso de descentralización sin precedente en la historia moderna mexicana, de la cual se destacan los observados en el sector salud desde 1984, y educativo, a partir de 1992.

La descentralización ha sido impulsada en numerosos países por sus presuntas mejoras en la provisión de bienes y servicios públicos, ya que la cercanía entre gobiernos subnacionales y población beneficiaria es mayor que con respecto al gobierno central, permitiendo un conocimiento más certero de los problemas que aquejan a sus localidades y la forma más apropiada para resolverlos; es decir, la descentralización permite que la toma de decisiones se acerque al lugar en donde surgen los problemas que requieren solución por vía de la política pública. Con ello, se desprenden ganancias en eficiencia económica y en bienestar social. Aunado a esto, en el caso mexicano la descentralización sugiere una mayor participación financiera por parte de los gobiernos subnacionales, lo que es importante en un entorno de alta dependencia fiscal y pobre involucramiento local, además de enviar un mensaje político a favor del fortalecimiento del federalismo.

Más allá de estas buenas intenciones, el alcance y los resultados de la descentralización observada en la salud y educación pública en México debe sujetarse a una evaluación empírica rigurosa que determine la existencia o no de efectos positivos en la provisión de estos servicios públicos. Aunque existe literatura académica sobre el tema, mucha de ella recae en el esfuerzo ensayístico y periodístico, sembrando más dudas que certezas. Realizar una evaluación rigurosa es el objetivo de la presente investigación.

El tema es relevante al poderse constatar la inclinación centralizadora de la presente administración. El actual presidente de la República, Enrique Peña Nieto, a través del Paquete Económico 2014, modificó diversas disposiciones jurídicas que le permiten revertir parcialmente los procesos de descentralización en educación y salud realizados por sus pares en décadas anteriores.

La iniciativa de reforma hacendaria del presidente Enrique Peña Nieto propone volver a centralizar el gasto en educación y salud, que actualmente se transfiere a las 32 entidades federativas del país, para recuperar el control de los recursos y darles transparencia.

Si ustedes analizan el Presupuesto de Egresos de la Federación, hay dos rubros que sobresalen por su cuantía: el rubro educativo y el gasto en salud, y hay que reconocerlo,

JOSÉ E. FLORES hoy en México no estamos gastando ni con eficiencia, ni con suficiente transparencia, ni en materia educativa, ni en materia de salud.

En materia educativa, la Reforma propone que el Ejecutivo Federal retome el pago de la nómina magisterial, es decir, que desaparezca el Fondo de Aportaciones Básicas del Ramo 33 que se transfiere a los estados para que cubran sus obligaciones, y que sea el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Educación Pública, quien cubra directamente el pago a los maestros. Esta es una medida que nos dará un control mucho más estricto de las plazas, de los movimientos, de los sobresueldos, y que nos permitirá también una mayor transparencia en el ejercicio del gasto al tiempo […], que también atiende un problema grave en la condición financiera de las entidades federativas.

El otro gran apartado del gasto público es el gasto en salud. Todos conocemos los casos en los cuales los recursos federales se transfieren a los estados, y sin embargo, en las clínicas, en los hospitales, en los consultorios, no hay medicinas, no se les paga a los médicos, porque el recurso no llega a donde tiene que llegar.

La reforma prevé un cambio fundamental: que las medicinas se transfieran a los estados en especie, es decir, que el Gobierno Federal haga una compra consolidada, lo cual nos va a ahorrar dinero de manera importante, en una adquisición ampliamente vigilada y entonces lo que se entregue a los estados sean medicinas, no dinero. Asimismo, que la Tesorería de la Federación sea responsable de hacer los pagos a los proveedores del sector salud, y que no haya una transferencia a los estados y municipios.

Estos dos rubros de gasto, la educación y la salud, son rubros en los cuales no solamente por su monto, insisto, son los más importantes en el presupuesto, sino por la trascendencia social que deben tener, donde no nos podemos dar el lujo de tener ni desperdicio, ni opacidad. (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2013, p. 6)

Ambas disposiciones fueron aprobadas por el Congreso de la Unión en octubre de 2013, haciendo numerosas modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley General de Contabilidad Gubernamental y la Ley General de Salud. Sucintamente, estas reformas permiten que el control del pago al magisterio pase de los gobiernos estatales al gobierno federal, y la posibilidad de la compra consolidada y distribución de insumos sanitarios a nivel central.

Con los cambios, se prevé que en 2015 desaparezca el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) y sea sustituido por el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), que será controlado por las secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y de Educación Pública (SEP). En el caso de las reformas a la Ley General de Salud, se fortalece la rectoría del gobierno federal en esa materia, se permite la compra centralizada de medicamentos e insumos hospitalarios, aunado a la entrega de estos bienes (en lugar de recursos monetarios) a los gobiernos estatales y el pago a los proveedores del sector salud a través de la Tesorería de la Federación. Asimismo, se [5]

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inhiben los actos de corrupción local estableciendo sanciones de hasta siete años de prisión a los responsables del desvío de recursos del sistema1.

A estas medidas de recentralización parcial, se suman otros proyectos que comparten su intención política, como son la electoral, el control de la deuda pública subnacional, seguridad pública, código penal único, entre otros. Estas intenciones conforman un cuerpo de evidencia que permite aventurar un proceso agudo de centralización que naturalmente lesiona el federalismo mexicano. De este cuerpo, las relativas a educación y salud pública son las más sensibles en términos de desarrollo social, por lo que es pertinente evaluar si la descentralización que sufrieron en los años ochenta y noventa efectivamente generó los pobres resultados que justifican su reversión.

Evaluando con rigor los alcances de la descentralización de los servicios de salud a la población abierta y la educación pública, esta investigación ofrece resultados que no respaldan sendos procesos, pues su implementación no amplió significativamente los indicadores de cobertura seleccionados en un margen superior al obtenido por aquellos estados en donde no hubo descentralización, o ésta fue incipiente. Sin embargo, al identificarse que la senda de descentralización elegida no fue íntegra en ninguno de los dos casos, se opta por privilegiar una agenda de federalización profunda y cauta.

Esta investigación, de carácter cuantitativo, se divide en los apartados requeridos por el Instituto Nacional Electoral para su presentación, iniciando con una revisión de la literatura pertinente, continuando con la descripción de la metodología empleada y el análisis de los datos utilizados; concluye con una discusión de sus principales hallazgos.

2. Justificación La descentralización de los sistemas de salud y educación en México durante la década de los ochenta y noventa no ha sido estudiada con la seriedad que merece, es decir, empleando técnicas que permitan identificar con claridad sus efectos causales en indicadores de bienestar social, impidiendo la construcción de argumentos sólidos a favor o en contra. Pese a eso, el ánimo predominante en el escenario político actual ha permitido la reversión parcial de estos procesos inacabados. Frente a este ambiente, que no se limita a aspectos educativos y sanitarios, el presente documento ofrece datos sólidos sobre sus alcances. Así, partiendo de diagnósticos adecuados, se facilita la elaboración de políticas públicas capaces de remediar rezagos tan sensibles.

En contraste con el apartado educativo y el destino del FAEB, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) continuará.

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3. Objetivo de la investigación Encontrar evidencia de la efectividad o perjuicio en diversos indicadores de cobertura educativa y sanitaria estatal de los procesos de descentralización de sendos sistemas durante la década de los ochenta y noventa en nuestro país.

4. Planteamiento y delimitación del problema Ante la intención de la actual administración por centralizar el quehacer público en una variedad de temas, de los cuales, los sanitarios y educativos son los más sensibles, es necesario plantearse si los procesos que en el pasado las descentralizaron tuvieron efectos perniciosos que justifiquen su reversión. Por ello, el documento plantea las siguientes consideraciones: ¿En que consistieron los procesos de descentralización de los servicios de educación pública y de salud a la población abierta realizados hace décadas? ¿Cuáles fueron sus resultados en términos de cobertura para los estados?

5. Formulación de hipótesis Por las ventajas que teóricamente aporta, y dada las características de nuestro país, particularmente heterogéneo y dispar, es de esperarse que los procesos de descentralización de la salud y la educación pública hayan tenido efectos causales positivos en una amplia gama de indicadores de cobertura. No obstante, estos efectos deberán ser marginales, toda vez que la descentralización de estas actividades no fueron suficientemente profundas ni integrales.

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6. Marco teórico y conceptual de referencia 6.1 Descentralización Rondinelli, Nellis y Cheema (1984, p. 13) definen descentralización como «la transferencia de responsabilidades en la planificación, gestión, obtención y distribución de recursos, desde el gobierno central y sus agencias, hacia las unidades de campo de agencias del gobierno, unidades o niveles subordinados del gobierno, autoridades o corporaciones públicas semiautónomas de mayor presencia, autoridades regionales o funcionales, u organizaciones no gubernamentales privadas y voluntarias». Como se ve, la amplitud de la definición requiere algún acotamiento, por lo que los autores (pp. 15-32) distinguen cuatro modalidades principales que puede asumir la descentralización de acuerdo al nivel de autonomía que preservan con respecto al centro: i) ii)

iii)

iv)

Desconcentración: entregar una parte de la responsabilidad y autoridad administrativa a oficinas inferiores dentro de la estructura del gobierno central.

Delegación: entregar la responsabilidad administrativa sobre funciones específicas a organizaciones que no forman parte de la estructura del gobierno central, pero que son controlados por él de manera indirecta.

Devolución: creación o fortalecimiento de unidades subnacionales de gobierno realizando actividades que están sustancialmente fuera del control directo del gobierno central.

Privatización: Deshacerse de la responsabilidad en el cumplimiento de una función transfiriéndola a los particulares.

Como relatan Di Gropello, Cominetti y Bisang (1998, p.19), las motivaciones detrás de la descentralización pueden ser de tipo político, de eficiencia o de tipo fiscal. Entre las primeras ubicamos la redistribución del poder político del centro a la periferia, que en el caso mexicano, se traduce en el empoderamiento de las autoridades estatales y municipales debilitando el peso político de actores centrales, lo que incluye burocracias y sindicatos nacionales; el control de situaciones conflictivas, atomizándolas y limitando su alcance al esfera de lo local; y la democratización, en la medida que la descentralización aliente la participación y cooperación ciudadana (Neyapti, 2010). Con respecto a las segundas, la descentralización pretende generar ganancias en eficiencia al colocar la toma de decisiones lo más cerca posible del lugar en donde se generan los problemas de índole pública. Con ello, se aprovechan las ventajas que los gobiernos subnacionales tienen en términos de información sobre la autoridad central, preferencias y necesidades locales, articulando políticas públicas apropiadas a su realidad y entorno (Samuelson, 1954; Oates, 1972, 1999).

Sucintamente, la descentralización pretende tener un impacto más sensible en las regiones o localidades corrigiendo los problemas de información asimétrica que se presentan en toda acción de gobierno, buscando dar cauce y solución empleando la menor cantidad de recursos [8]

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posible. Esta eficiencia puede medirse en términos técnicos, equivalente a ampliar la «frontera de posibilidades productivas», por ejemplo la cobertura en educación y salud, o en términos sociales, redistribuyendo los recursos existentes en función de preferencias locales (movimientos a lo largo de la frontera de posibilidades productivas). Un ejemplo de lo primero es la ampliación de la cobertura educativa y sanitaria; de lo segundo, la reasignación de personal médico y docente hacia zonas marginadas. Finalmente, la descentralización pretende contener el gasto público del gobierno central al delegar funciones a los gobiernos subnacionales, coadyuvando al control del déficit y el endeudamiento público. Sin embargo, a menos que se generen ganancias en eficiencia, la descentralización, en el mejor de los casos, mantiene un mismo nivel de gasto público; en el peor, empeora la posición fiscal del sector público cuando se desaprovechan las economías de escala derivadas de un manejo centralizado, o cuando los gobiernos subnacionales incumplen con medidas de transparencia y rendición de cuentas (De Mello, 2004), o no cuentan con las capacidades técnicas y humanas para enfrentar las nuevas responsabilidades de gobierno y gasto, generando pérdidas de productividad en la provisión de bienes y servicios públicos. El único caso en donde la descentralización garantiza ganancias en eficiencia técnica, más no social, es el relacionado con la privatización.

La presente investigación se apoya en el criterio de eficiencia técnica para distinguir los alcances esperados con la descentralización educativa y sanitaria en México. En otras palabras, pretende demostrar que la frontera de posibilidades productivas se amplió con la introducción de estas políticas en virtud de las ventajas que teóricamente brinda. Sin embargo, la literatura también advierte de los posibles problemas que la descentralización puede acarrear. Entre ellos, se destaca el desaprovechamiento de las economías de escala en la provisión de bienes públicos, pérdida del control y coordinación de la administración pública cuando existen deficiencias institucionales o de capacidad administrativa (Rodríguez-Pose y Gill, 2003), dependencia del financiamiento proveniente del gobierno nacional e indisciplina fiscal cuando la descentralización no incluye la devolución o creación de facultades tributarias locales, y la captura del gobierno por parte de intereses locales poderosos, alimentando una mayor corrupción y fragmentación social (Neyapti, 2010, p.

156). También se ha argumentado que la descentralización promueve avances muy parciales de la participación ciudadana a nivel subnacional, y que, en presencia de un sistema de transferencias intergubernamentales inapropiado, la descentralización puede acentuar las diferencias interregionales (Di Gropello, Cominetti y Bisang, 1998, p. 9).

Como se ve, algunas de las desventajas o riesgos en la descentralización se derivan de un problema de agente-principal, en tanto que la descentralización implica la entrega de responsabilidades de gobierno a agencias o gobiernos subnacionales, con lo que la lejanía con respecto al centro impide un monitoreo eficaz de su parte. El gobierno central funge como principal al ser el primer interesado en que estas actividades o funciones entregadas se cumplan plenamente por los gobiernos subnacionales, los agentes, quienes en no pocas [9]

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ocasiones responden a otro tipo de incentivos o criterios no compartidos con el centro.

Cuando los incentivos entre el agente y el principal no están alineados, prevalece un pobre escrutinio por parte del centro y no hay medidas suficientes de transparencia y rendición de cuentas a nivel local, la descentralización puede perjudicar en lugar de beneficiar la acción de gobierno y el bienestar social. Por ende, es claro que un buen proceso de descentralización pasa por atender los incentivos y perspectivas de los actores locales que se harán cargo de las nuevas responsabilidades, el reforzamiento de las medidas de transparencia y rendición de cuentas locales, y la dotación de los insumos (humanos y materiales) necesarios para realizar el trabajo apropiadamente. Como se verá en los apartados siguientes, la descentralización educativa y sanitaria en México no cumplió con todos estos criterios, impidiendo que los resultados esperados se concretaran.

De acuerdo con Di Gropello, Cominetti y Bisang (1998, p. 14), no existen numerosos elementos empíricos o esfuerzos de índole académica que permitan identificar los impactos que la descentralización tuvo en términos de cobertura y calidad en los servicios provistos, así como los factores e interacciones que lo determinan. La presente investigación intenta corregir esto, sin dejar de recordar que, como el organismo apunta atinadamente, las diferencias entre brindar servicios de educación y de salud son sustanciales, impidiendo que los procesos de descentralización sean implementados, abordados y analizados de la misma manera. Aunque ambos están originalmente planteadas con el objetivo de acrecentar y mejorar el capital humano, los servicios de salud pública son intermitentes, alentado el aseguramiento, mientras que la formación académica es un esfuerzo constante e intenso durante un periodo largo de la vida del individuo, que además, es estrictamente escalonado: uno no puede iniciar la educación superior sin haber atravesado la educación básica. Por otro lado, la salud pública ofrece economías de escala (insumos sanitarios, ocupación de personal) mientras que en lo educativo estas existen sólo de manera muy limitada. Todas estas limitantes serán superadas a través de una metodología estadística muy depurada y conocida en los medios académicos: el propensity score matching (PSM) y las ecuaciones de diferencias en diferencias (DID), explicadas más adelante.

6.2 Descentralización de la salud pública (1984-1995) Durante los años setenta y ochenta, en América Latina el gasto público social ocupó un lugar preponderante en el diseño e implementación de la política pública. Su racionalización y efectividad se convirtieron en los principales desafíos de estos gobiernos. En muchos casos, se recurrió a la descentralización del gasto social como mecanismo para alcanzar sus objetivos, con resultados mixtos. En el caso mexicano, la evidencia no parece respaldar que la descentralización del gasto social, concretamente en educación y salud pública, tuvieran efectos firmes y duraderos en la provisión de dichos bienes y servicios a nivel local.

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En el caso de la descentralización de la salud pública, se identifican tres procesos en la historia reciente de México. El primero, que nos atañe por cuestiones metodológicas, se centró en la creación del Sistema de Salud y la transferencia de la administración de las clínicas y hospitales atendiendo a la población abierta, pero sólo a ciertas entidades federativas (1984-1995); la segunda etapa extendió el proceso al resto de las entidades y proveyó los flujos financieros necesarios (en la figura del FASSA) para la atención de la población abierta así como una mayor autonomía en su manejo (1996-2003); la tercera consistió en la ampliación de la cobertura y los servicios otorgados a la población abierta con la creación del Sistema de Protección Social en Salud, del cual se deriva el programa Seguro Popular (2003-2012) que opera de manera descentralizada (Sales, 2012).

Concentrándonos en el primer proceso de descentralización y revisando la literatura académica correspondiente, encontramos a Cardozo (1993), quien menciona las evaluaciones institucionales que al respecto se hicieron, y cuestiona sus conclusiones al afirmar que «la superioridad de los resultados descentralizados comparando sólo situaciones finales no son suficientes para emitir un juicio de valor sobre el proceso» (p.

383), y que la evolución de los indicadores no muestra un efecto claro de la descentralización sobre los resultados. Cabrero y Martínez-Vázquez (2000) aseveran que la descentralización observada en el periodo representó en realidad una desconcentración administrativa, lo que lleva a Merino (2003) a argumentar que, debido a estas deficiencias, no hubo grandes cambios en la provisión de servicios de salud pública ni se observó un mayor avance entre aquellos que descentralizaron que en aquellos que no. Birn (1999) encuentra que, pese a que el gasto social aumentó en los estados descentralizados, la cobertura de los servicios sobre la población abierta disminuyó; al mismo tiempo, la cobertura aumentó en los no descentralizados. Por último, Ornelas (1998) señala que «a pesar de que el conjunto de estados descentralizados estuvo levemente por encima de la media nacional del PIB per cápita y arriba también del promedio del grupo de los estados no descentralizados, su desempeño medido en índices de calidad y cobertura ha sido generalmente ambiguo» (p.

202). Estas afirmaciones parecen una conclusión natural de un primer y atropellado proceso de descentralización de la salud pública, el cual se describe a continuación.

La descentralización de la salud inicia en 1983, tras elevarse a rango constitucional el derecho a la salud y estipularse en el Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988) la entrega a los gobiernos subnacionales de los servicios de salud dirigidos a la población abierta (aquella que no cuenta con algún Seguro Social ni está en condiciones de pagar atención privada alguna) y correspondiente al primer y segundo nivel de atención. La implementación arranca con la promulgación de la Ley General de Salud en 1984, al asentarse las responsabilidades y competencias de los tres órdenes de gobierno en temas sanitarios, y con la firma de los primeros acuerdos de integración entre el gobierno federal y las entidades federativas en 1985. En los años siguientes la descentralización se llevaría a 14 entidades federativas, sufriendo un impasse que se extendería hasta el inicio del sexenio de Ernesto [11]

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Zedillo, por lo que sus efectos no fueron generalizados. En efecto, durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), no se firmaron nuevos acuerdos de integración con otras entidades federativas, si bien se mantuvo la estrategia descentralizadora iniciada con Miguel de la Madrid en otras áreas de gobierno.

Cuadro 1. Fecha de descentralización de los servicios de salud por estado Fuente: Cardozo (1993).

Estado descentralizado

Firma de acuerdos de coordinación para la integración orgánica

Actos de entrega de unidades médicas y recursos materiales

1. Tlaxcala

24 de mayo de 1985

24 de mayo de 1985

2. Nuevo León

31 de mayo de 1985

9 de diciembre de 1985

3. Guerrero

11 de junio de 1985

12 de septiembre de 1985

4. Jalisco

30 de julio de 1985

17 de diciembre de 1985

30 de julio de 1985

9 de diciembre de 1985

6. Morelos

4 de octubre de 1985

4 de octubre de 1985

7. Tabasco

6 de diciembre de 1985

6 de diciembre de 1985

8. Querétaro

13 de diciembre de 1985

13 de diciembre de 1985

9. Sonora

17 de diciembre de 1985

17 de diciembre de 1985

10. Colima

7 de marzo de 1986

7 de marzo de 1986

11. México

7 de marzo de 1986

7 de marzo de 1986

12. Guanajuato

7 de marzo de 1986

7 de marzo de 1986

19 de octubre de 1987

n.d.

23 de diciembre de 1987

n.d.

5.

Baja California Sur

13. Aguascalientes 14. Quintana Roo

La descentralización de este periodo, concentrada en las 14 entidades federativas señaladas en el cuadro 1, se limitó a transferir algunas responsabilidades administrativas, la operación de ciertos hospitales y unidades médicas, y la integración de los servicios de IMSSCoplamar2 (que más adelante se llamaría IMSS-Solidaridad e IMSS-Oportunidades) con los de la Secretaría de Salubridad y Asistencia (hoy Secretaría de Salud). En consecuencia, la descentralización enfatizó los aspectos administrativos, dejando de lado otro tipo de consideraciones técnicas, financieras y de diseño.

Las decisiones de gasto permanecieron centralizadas, sobre todo en lo que se refiere al gasto en personal; de manera que la descentralización no otorgó a las entidades más autonomía financiera de la que podrían obtener de sus propias fuentes de ingreso, las La Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, COPLAMAR, se crea en 1977 con el objetivo de emprender acciones a favor de las zonas rurales marginadas del país con la meta de suministrar los elementos materiales y la capacidad de organización suficiente para superar sus condiciones (Del Val, 1997).

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JOSÉ E. FLORES cuales eran y siguen siendo restringidas. A su vez, no se transfirió ninguna facultad sustantiva en relación con la formulación de las políticas y la normatividad en salud o de las decisiones sobre la ejecución del gasto. (Merino, 2003, p. 196)

Cardozo (1993) y Sales (2012) explican sintéticamente porqué la descentralización de la salud en este primer proceso no alcanzó los objetivos esperados, por lo menos de manera evidente. En primer lugar, señalan que la descentralización en esta etapa fue una respuesta del gobierno federal a la grave crisis financiera de 1982. La falta de recursos públicos para hacer frente a sus obligaciones y responsabilidades motivaron la transferencia de algunas de ellas a los estados, lo que explica por qué la descentralización sanitaria fue eminentemente administrativa y que no se acompañara de medidas de descentralización tributaria, es decir, facultades o instrumentos impositivos que le permitieran a los estados y municipios procurarse los recursos necesarios para hacer frente a sus nuevas responsabilidades. Para colmo, la implementación de un programa de austeridad federal implicó que las transferencias a los estados no aumentaran proporcionalmente, generando la reducción del gasto destinado a salud en todos los estados. Según cifras proporcionadas por Cardozo (p.

385), el presupuesto estatal ejercido en salud con respecto al total pasó de 6.8% en 1984 a 2.1% en 1988, pero la reducción fue más aguda en estados descentralizados que en aquellos no descentralizados, por no contar con fuentes de financiamiento propias suficientes. A esto se sumó la falta de capacitación del personal disponible en los estados para absorber las nuevas tareas. En conjunto, estos elementos provocaron una pobre respuesta por parte de las autoridades estatales y la falta de voluntad política para profundizar su implementación.

6.3 Descentralización de la educación pública La descentralización de la educación pública arranca con la firma, entre el gobierno federal, las entidades federativas (con la salvedad del Distrito Federal) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), del «Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica» (ANMEB) en mayo de 1992, y se consolida con la modificación del artículo 3° constitucional y la promulgación de la Ley General de Educación en 1993. Este proceso de reforma educativa «tocó aspectos fundamentales de la estructura, contenido y funcionamiento de la educación» (Jones, 2013, p. 25) y conformó la base del nuevo entramado institucional del sistema educativo mexicano, que planteaba, entre otras cosas, la necesidad de un régimen descentralizado con miras a reforzar el pacto federal, mejorar la cobertura y la calidad educativa, y promover un uso más eficiente de los recursos públicos.

El nuevo arreglo pretendía establecer un sistema de educación pública nacional regulado, evaluado y financiado en su mayor parte por el gobierno federal, pero operado por los estados y los municipios. Se trató de una descentralización meramente administrativa, aunque más profunda y extendida que la sanitaria durante el sexenio de Miguel de la Madrid: El gobierno federal, representado por la SEP, reservó para sí el diseño de los planes y programas de estudio para la educación básica y normal; su evaluación sistemática, [13]

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periódica y pública; los calendarios escolares, y le entrega condicionada de los recursos necesarios para la operación del sistema a nivel subnacional. El gobierno federal no transfirió todo el sistema, sino que mantuvo una parte considerable, y tal vez la más importante del mismo, bajo su control directo. Como menciona Ornelas, con el proceso se centralizó el poder y se descentralizó la administración (p. 192): En esta concepción del federalismo, el gobierno central tiene facultades para «determinar», «normar», «regular», «evaluar», y «fijar lineamientos generales» […].

Los estados, en cambio, «prestan servicios», «ajustan», y «operan el sistema». En síntesis, el gobierno federal mantiene las tareas importantes, la esencia de la educación, las cuestiones profundas, el control; en tanto que los estados manejan únicamente los asuntos de superficie, aunque no dejen de ser importantes.

Cuadro 2. Distribución de la matrícula del sistema educativo según control antes y después de la descentralización de la educación Fuente: Ornelas (1998).

Preescolar Primaria Capacitación para el trabajo

Federal (%) 1991 1992 7.9 1 40.6 3.8 0.4 0.5

Estatal (%) 1991 1992 2.2 9.3 12.8 49.4 0.2 0.2

Secundaria

11.4

1.7

3.8

13.5

1.3

1.3

Profesional medio

0.9

0.9

0.3

0.2

0.5

0.5

Bachillerato

2.3

2.4

3

3.1

1.5

1.5

Normal Superior Subtotal

0.1 0.8 64.5

0 0.8 11.1

0.2 3.1 25.6

0.3 2.9 78.9

0.1 0.9 9.9

0.1 1 10

Ciclo educativo

Privado (%) 1991 1992 1 1 3.6 3.6 1 1

Con el ANMEB, y a partir del ciclo escolar de 1992-1993, el gobierno federal transfirió a los estados buena parte de los recursos y las obligaciones administrativas necesarias para seguir operando el servicio educativo. La magnitud de los recursos financieros, materiales y humanos entregados no tuvo precedente: más de 510 mil maestros y de 115 mil puestos administrativos pasaron a manos de los gobiernos estatales. Más de 100 mil inmuebles escolares y 22 millones de bienes muebles dejaron de ser administrados por el gobierno federal para ser entregados a los estados. Sus nuevas responsabilidades comprendían la prestación de servicios educativos para más de dos millones de niños en el nivel preescolar, nueve millones en primaria, dos y medio millones en secundaria y 75 mil estudiantes normalistas, todo esto en adición a la cobertura ya prestada a través de sus sistemas de educación estatal. A esas transferencias se añaden los recursos extraordinarios que la SEP destinó a los gobiernos de los estados, por más de 24 mil millones de nuevos pesos, principalmente derivados de la homologación de salarios y prestaciones entre maestros estatales y «federalizados». El gobierno federal se reservó la prestación de los servicios [14]

JOSÉ E. FLORES

educativos en el Distrito Federal (cerca de 2 millones de alumnos de todos los niveles), la educación profesional media, media superior, y la capacitación para el trabajo de todo el país (Ornelas, 1998, p. 188).

Cuadro 3. Situación de los servicios educativos en las entidades federativas Fuente: Fierro, Tapia y Rojo (2009).

Coexistencia de sistemas federal (SF) y estatal (SE), con Con sistema estatal (SE) inexistente predominio del federal. o muy poco desarrollado

Situación previa al ANMEB (1990)

Equilibrio entre SF y SE

Entidades federativas

% escuelas de educ. básica federal (1990)

Fusión jurídica SF y SE (1999)

Con mando unificado SF y SE (1999)

Área unificada en Planeación y Administración (1999)

Fusión operativa de SF y SE (1999)

Oaxaca Hidalgo Tamaulipas Campeche Baja California Sur Querétaro Quintana Roo Aguascalientes Michoacán Morelos Colima Tabasco Guerrero Nayarit Coahuila Yucatán Chiapas Sinaloa San Luis Potosí Guanajuato Puebla Zacatecas Sonora Tlaxcala Chihuahua Veracruz Durango Jalisco Nuevo León Baja California Estado México

98.4 97.4 95.1 94.8 93.6 92.2 87.9 87.1 86.7 85.8 85.6 80.8 79.8 79.7 79 77.6 77.1 76.8 76.5 75.1 72.5 71 70.7 70.6 69.8 69.8 68.9 67.5 55.8 53.2 42.8

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No No Sí Sí Sí No Sí Sí No No Sí Sí Sí Sí Sí No No Sí Sí Sí No No No

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No No

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí No Sí No Sí Sí Sí Sí No No Sí Sí No Sí No No

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No No No Sí No No No Sí Sí Sí Sí No No No No No Sí No No

La descentralización educativa ocurrió cuando persistían importantes disparidades regionales, no sólo en términos de cobertura y eficiencia (rezagos que se pretendía corregir), [15]

CENTRALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN SALUD Y EDUCACIÓN

sino también en lo administrativo. En 1990, 29 entidades federativas dependían de los servicios educativos prestados por la Federación, 11 de ellas en un margen muy amplio (véase cuadro 3). Pocos gobiernos estatales sostenían sus servicios educativos de manera equiparable al federal, destacándose Nuevo León, Baja California y el Estado de México. De modo que, con la descentralización, numerosas entidades federativas se enfrentaron al reto de reorganizar el entramado institucional en torno de sus sistemas educativos; algunos lo llevaron en paralelo al federal, otros integraron ambos sistemas en uno solo. La heterogeneidad del proceso llevó a que, siete años después de la firma del ANMEB, y de acuerdo con información recopilada por Fierro, Tapia y Rojo (2009), 14 entidades federativas no hubieran fusionado el sistema federal y local en educación básica, 10 no hubieran hecho la fusión jurídica, 8 mantuvieron separadas las funciones de planeación y administración, y 4 no tuvieran un mando unificado.

Las motivaciones detrás de la descentralización de la educación en México van más allá del interés en la reforma del Estado, siendo que la mantención del control de la educación a nivel central era indispensable frente a la firme presencia del SNTE y la captura que había logrado de importantes espacios de decisión. Con la descentralización, se intentó administrar el conflicto magisterial encabezado por el sindicato, delegando una parte a los gobiernos subnacionales, permitiendo al centro mayor margen de maniobra política para concentrarse en los asuntos capitales del sistema educativo nacional.

Los criterios políticos pudieron haber limitado el alcance de la descentralización educativa en nuestro país, en vista de los resultados ambivalentes que se han documentado. Álvarez (2003) afirma que gracias a la ANMEB aumentó la cantidad y calidad de varios insumos del sistema educativo, creció el presupuesto educativo, se amplió el calendario escolar, se coadyuvó en la profesionalización permanente del magisterio, se reorganizó el currículum de primaria y secundaria, y se reformaron los libros de texto gratuitos (p. 2); empero, el autor atribuye esos resultados a la implementación de las distintas políticas públicas que conformaron la reforma educativa, de la cual, la descentralización es sólo una parte. Ornelas (1998) llega a conclusiones análogas, afirmando que la descentralización, aunada al incremento del gasto destinado a educación, y otras reformas, explican el incremento de la escolaridad promedio, la reducción en la deserción escolar y los índices de reprobación, y la mejora de la eficiencia terminal en la educación básica. Otros autores comentan los mismos resultados, de modo que, hasta nuestro conocimiento, no existen evaluaciones que aíslen el efecto causal de la descentralización en las secuelas (positivas) registradas en educación básica para los años que siguieron a la ANMEB.

[16]

JOSÉ E. FLORES

7. Pruebas empĂ­ricas de la hipĂłtesis 7.1 MetodologĂ­a El propensity score matching (PSM) es una tĂŠcnica de emparejamiento que intenta estimar el efecto de un tratamiento, polĂ­tica o intervenciĂłn tomando en cuenta una serie de variables que predicen su recepciĂłn. El PSM intenta reducir los sesgos encontrados normalmente al estimar el efecto de un tratamiento que simplemente compara los resultados entre quienes recibieron el tratamiento contra quienes no. Formalmente: đ?‘Ś đ?‘ đ?‘– đ??ˇ = 1 đ?‘Ś={ 1 đ?‘Ś0 đ?‘ đ?‘– đ??ˇ = 0 Donde đ?‘Ś es el resultado que se espera como efecto del tratamiento, y đ??ˇ es una variable binaria que indica recepciĂłn del tratamiento cuando es igual a 1, y 0 cuando el individuo no lo recibe. Una mediciĂłn ingenua del efecto promedio del tratamiento (ATE, por sus siglas en inglĂŠs) procederĂ­a de la siguiente manera: ∆= đ?‘Ś1 − đ?‘Ś0 đ??´đ?‘‡đ??¸ = đ??¸(∆) = đ??¸(đ?‘Ś1 |đ?‘Ľ, đ??ˇ = 1) − đ??¸(đ?‘Ś0 |đ?‘Ľ, đ??ˇ = 0) El ATE es insuficiente en tanto que no remueve los sesgos que se pueden presentar. La diferencia en los resultados entre los grupos de tratamiento y de control (quien no recibe el tratamiento) puede depender de las caracterĂ­sticas intrĂ­nsecas que afectan la pertenencia a uno u otro grupo, es decir, la probabilidad de recibir o no el tratamiento, en lugar de ser consecuencia del tratamiento per se. Esto es algo muy comĂşn en las ciencias sociales, donde la posibilidad de realizar experimentos aleatorizados, capaces de eliminar ese tipo de sesgos, es sumamente limitada. Con la descentralizaciĂłn no se replican las condiciones que identificarĂ­an un experimento aleatorizado, por lo que es necesario recurrir a mĂŠtodos como el PSM. El emparejamiento intenta imitar la aleatorizaciĂłn creando una muestra del grupo de tratamiento que es comparable en atributos y caracterĂ­sticas con una muestra del grupo de control: đ?‘?(đ?‘Ľ) = đ?‘?đ?‘&#x;đ?‘œđ?‘?(đ??ˇ = 1|đ?‘Ľ) = đ??¸(đ??ˇ|đ?‘Ľ) La ecuaciĂłn nos dice que el propensity score (đ?‘?) es la probabilidad condicional de ser parte del grupo de tratamiento (i.e., de recibir el tratamiento) dadas ciertas caracterĂ­sticas đ?‘Ľ que predicen su pertenencia. En nuestro caso, la comparaciĂłn de los resultados obtenidos a travĂŠs de la descentralizaciĂłn debe tener en cuenta que los estados parten de diferentes escenarios base, en virtud de las disparidades regionales que fueron, y siguen, siendo agudas. Para hacer un anĂĄlisis riguroso del efecto causal de la descentralizaciĂłn en la [17]

CENTRALIZACIĂ“N DEL GASTO PĂšBLICO EN SALUD Y EDUCACIĂ“N

provisiĂłn de la educaciĂłn y salud pĂşblica, lo ideal serĂ­a comparar los resultados de cada estado recibiendo el tratamiento contra los resultados no recibiendo el tratamiento (el contrafactual). A esto se le conoce como el efecto promedio del tratamiento en el grupo de tratamiento (o ATET, por sus siglas en inglĂŠs). đ??´đ?‘‡đ??¸đ?‘‡ = đ??¸(∆|đ??ˇ = 1) = đ??¸(đ?‘Ś1 |đ?‘Ľ, đ??ˇ = 1) − đ??¸(đ?‘Ś0 |đ?‘Ľ, đ??ˇ = 1) Naturalmente, esto es imposible, dado que el contrafactual (el segundo tĂŠrmino de la ecuaciĂłn) no es observable. Por ende, sĂłlo podemos evaluar los resultados entre estados comparables, cosa que es posible una vez realizado el emparejamiento que los propensity scores facilitan. El PSM se utiliza para encontrar efectos causales robustos que determinen la efectividad de la descentralizaciĂłn implementada en esos aĂąos: đ??´đ?‘‡đ??¸đ?‘‡ = đ??¸(∆|đ?‘?(đ?‘Ľ), đ??ˇ = 1) = đ??¸(đ?‘Ś1 |đ?‘?(đ?‘Ľ), đ??ˇ = 1) − đ??¸(đ?‘Ś0 |đ?‘?(đ?‘Ľ), đ??ˇ = 0) En un primer paso, el PSM emplea la probabilidad de pertenecer a un grupo, de tratamiento o de control, basado en predictores observables (đ?‘Ľ) y mediante una regresiĂłn logĂ­stica o probabilĂ­stica (modelos logit o probit). Esto permite la construcciĂłn de un grupo ÂŤcontrafactualÂť que admita comparaciones entre los resultados obtenidos. El segundo paso consiste en utilizar el puntaje obtenido (el propensity score) para encontrar afinidades en cada unidad del grupo de tratamiento con respecto a las unidades del grupo de control con caracterĂ­sticas similares. AquĂ­ se utilizan cuatro tĂŠcnicas de emparejamiento, descritas continuaciĂłn: 

Nearest neighbor matching: para cada unidad de tratamiento, se elige una unidad de control con los puntajes (y, por lo tanto, los atributos) mĂĄs cercanos.



Radius matching: para cada unidad de tratamiento, se eligen unidades de control cuyos puntajes caigan en un radio especĂ­fico.



Kernel matching: para cada unidad de tratamiento, se eligen unidades de control ponderando de manera inversamente proporcional la distancia entre las caracterĂ­sticas de ambos grupos.



Stratification matching: para cada unidad de tratamiento, se eligen unidades de control por intervalos o bloques de puntaje.

El tercer paso solamente es posible cuando existen observaciones antes y despuĂŠs de que el experimento ocurra, y consiste en la construcciĂłn de un modelo de ÂŤdiferencias en diferenciasÂť (DID, por sus siglas en inglĂŠs). El DID permite una cuantificaciĂłn mĂĄs exacta de los efectos causales del tratamiento, al comparar las diferencias en đ?‘Ś entre el grupo de tratamiento y el grupo de control antes (đ?‘?) y despuĂŠs (đ?‘Ž) del tratamiento.

[18]

JOSÉ E. FLORES

đ??´đ?‘‡đ??¸đ?‘‡ = đ??¸(∆đ?‘Ž − ∆đ?‘? |đ??ˇ = 1) = đ??¸((đ?‘Ś1đ?‘Ž − đ?‘Ś0đ?‘Ž ) − (đ?‘Ś1đ?‘? − đ?‘Ś0đ?‘? )|đ?‘Ľ, đ??ˇ = 1) = đ??¸(đ?‘Ś1đ?‘Ž − đ?‘Ś1đ?‘? |đ?‘Ľ, đ??ˇ = 1) − đ??¸(đ?‘Ś0đ?‘Ž − đ?‘Ś0đ?‘? |đ?‘Ľ, đ??ˇ = 1)

7.2 AnĂĄlisis descriptivo de los datos Identificar quĂŠ estados pertenecen al grupo de tratamiento y cuĂĄles pertenecen al grupo de control es tarea sencilla en el caso de la descentralizaciĂłn de la salud pĂşblica, pero no en el caso de la educaciĂłn. Sabemos que, de 1985 a 1987, en 14 entidades federativas se procediĂł a descentralizar los servicios de salud, y en 1992-93 se hizo lo anĂĄlogo en los 31 estados del paĂ­s3. Debido a que el PSM requiere obtener muestras del grupo tratamiento y grupo control para contrastar los resultados en diversos indicadores, no es suficiente analizar el caso del Distrito Federal (Ăşnica figura subnacional cuyos servicios educativos no fueron descentralizados) con el resto, asĂ­ sean comparables. Es necesario identificar la heterogeneidad de procesos de descentralizaciĂłn educativa observados a fin de dividir a los 31 estados en dos grupos conforme a su nivel de descentralizaciĂłn.

Los avances que registran las entidades federativas en su misiĂłn de conformar sistemas estaduales y fusionar los servicios, son disparejos. Hay un mosaico de situaciones: desde los gobiernos que buscan progresar en la integraciĂłn de los dos antiguos subsistemas [federal y estatal] en uno solo, con polĂ­ticas homogĂŠneas y acciones consecuentes, como los de Durango, Puebla y Veracruz, hasta los gobiernos que apuestan por la mantenciĂłn del statu quo, como el del Estado de MĂŠxico, pasando por aquellos donde la oposiciĂłn de las organizaciones sindicales dificulta la acciĂłn integradora, como Chihuahua. Y aun otros donde no hubo necesidad de fusionar debido a la inexistencia de sistemas estaduales en los tiempos previos a la descentralizaciĂłn, como el de Oaxaca. La fusiĂłn de los dos subsistemas, donde los habĂ­a, podrĂ­a ser la muestra mĂĄs palpable del ĂŠxito de la federalizaciĂłn educativa. (Ornelas, p. 193-194)

SegĂşn la recopilaciĂłn realizada por Fierro, Tapia y Rojo (2009), y resumida en el cuadro 3, seis entidades federativas no habĂ­an fusionado sus sistemas educativos en 1999, siete aĂąos despuĂŠs de la firma del ANMEB: Nayarit, Chiapas, Tlaxcala, Chihuahua, Baja California y el Estado de MĂŠxico. Estos estados se distinguieron del resto por mantener estructuras educativas paralelas, por lo que el proceso de descentralizaciĂłn que padecieron en esos aĂąos fue, en realidad, incipiente.

Debido a que la segunda etapa de descentralizaciĂłn de la salud (1996-2003) se extendiĂł a todas las entidades federativas de manera relativamente homogĂŠnea, no es posible utilizar el PSM-DID para identificar sus efectos causales en indicadores de interĂŠs; por ello, este estudio se concentra en la primera etapa.

3

[19]

CENTRALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN SALUD Y EDUCACIÓN

Cuadro 4. Grupos de tratamiento y control por tipo de servicio Salud pública Grupo de Grupo de control tratamiento No Descentralizados descentralizados Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Colima Chiapas Guanajuato Chihuahua Guerrero Coahuila Jalisco Colima México Distrito Federal Morelos Durango Nuevo León Hidalgo Querétaro Michoacán Quintana Roo Nayarit Sonora Oaxaca Tabasco Puebla Tlaxcala San Luis Potosí Sinaloa Tamaulipas Veracruz Yucatán Zacatecas

Educación pública Grupo de tratamiento Descentralización incipiente Baja California Chiapas Chihuahua México Nayarit Tlaxcala

Grupo de control Descentralización firme Aguascalientes Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacán Morelos Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Veracruz Yucatán Zacatecas

Debido a los horizontes de tiempo empleados, relativamente cortos, se procede a utilizar indicadores de cobertura e infraestructura de servicios como variables que midan la efectividad de la descentralización. Otro tipo de indicadores de eficiencia o equidad (como la escolaridad o la eficiencia terminal, en el caso de los servicios educativos; la esperanza de vida o tasas de mortalidad, caso de los servicios de salud) no son buenos candidatos.

Hablando de descentralización sanitaria, Sales (2012, p. 10) indica que «dado que los resultados sanitarios sólo pueden observarse después de varios años, los indicadores no mostraron diferencias claras entre unos estados y otros.» Empleando indicadores de cobertura, que por sus características pueden reflejar variaciones significativas en el tiempo, y tienen una natural incidencia positiva en el bienestar social, se intenta solventar esta problemática.

[20]

JOSÉ E. FLORES

Una de las razones por las cuales este tipo de ejercicios no se había realizado con anterioridad tiene que ver con la escasez de datos a nivel estatal para los períodos considerados. Esto es particularmente agudo en el caso de la primera etapa de descentralización de la salud pública, entre 1984 y 1995. La situación se ha subsanado parcialmente en años recientes, gracias al esfuerzo de recopilación, síntesis y divulgación del gobierno federal. No obstante, persisten importantes lagunas de información que impiden hacer un análisis idóneo. Aquí se hace un esfuerzo por utilizar los datos de cobertura disponibles (y más pertinentes) en los cortes de tiempo más cercanos a las fechas de interés.

Para el caso de la descentralización sanitaria, se emplean ocho indicadores: el número de médicos, enfermeras, unidades médicas, unidades de consulta externa, unidades de hospitalización, consultas generales, consultas especializadas e intervenciones quirúrgicas por cada mil habitantes en la entidad. Asimismo, para cuantificar el impacto real de descentralización con el DID, se toma la diferencia en el indicador antes y después del tratamiento, que por las limitantes de información, se extienden hasta 1987, cuando la implementación ya había arrancado, y 1995, un año antes de que entrará la segunda fase del proceso de descentralización de los servicios sanitarios.

El cuadro 5 resume la información descriptiva del avance de los indicadores de cobertura de acuerdo a si el estado fue o no descentralizado. Todos los datos se obtuvieron de las diferencias en la cobertura para los años elegidos, ajustados por cada mil habitantes. Se aprecia que, entre 1987 y 1995, los estados descentralizados obtuvieron peores resultados que los no descentralizados, con la salvedad de las consultas especializadas. El resto de los indicadores, aunque con variaciones positivas en buena parte de los casos, no logran ser mejores que las de aquellos estados en donde no hubo descentralización. Incluso, los estados descentralizados presentaron retrocesos en el número de médicos y las consultas generales por cada mil habitantes, cosa que no ocurrió en los estados no descentralizados.

Cuadro 5. Estadística descriptiva de las variables dependientes de salud pública Descentralizado=0 n=18

Variable dependiente Médicos (Dif: 1987-1995) Enfermeras (Dif: 1987-1995) Unidades médicas (Dif: 1987-1995) Unidades de consulta externa (Dif: 1987-1995) Unidades de hospitalización (Dif: 1987-1995) Consultas generales (Dif: 1987-1995) Consultas especializadas (Dif: 1987-1995) Intervenciones quirúrgicas (Dif: 1987-1995)

Descentralizado=1 n=14

Media

Desv. Est.

Media

Desv. Est.

-0.011 0.548 0.031 0.030 0.000 164.976 69.698 6.569

0.182 0.315 0.022 0.022 0.002 170.014 44.302 2.148

-0.016 0.468 0.003 0.003 0.000 -21.253 84.128 3.150

0.262 0.284 0.032 0.032 0.002 166.795 52.813 8.717

Como se mencionó, este tipo de comparaciones no son adecuadas para trazar conclusiones definitivas porque no toman en cuenta las situaciones de las que parte cada una de las [21]

CENTRALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN SALUD Y EDUCACIÓN

entidades federativas involucradas en el análisis y que pudieron haber determinado su selección como grupo de tratamiento o control. El PSM remedia esto construyendo un «contrafactual», que para el caso, se trata de los estados con propensity scores similares, lo que es análogo a decir que comparten atributos y características de modo relativo. Los atributos elegidos para identificar afinidades se describen en el cuadro 6: urbanización, porcentaje de la población infantil, porcentaje de población alfabeta (que sabe leer y escribir), escolaridad promedio, densidad poblacional, crecimiento económico promedio entre 1980 y 1985, industrialización, PIB per cápita y marginación. Como se ve, los estados descentralizados albergan sociedades relativamente más urbanizadas e industrializadas, así como una población menos marginada, más joven y preparada académicamente. Todo esto favorece el avance de los indicadores de salud seleccionados, independientemente de la presencia o ausencia de políticas de descentralización. No obstante, también son entidades con menor densidad poblacional, crecimiento económico y riqueza (medida como PIB per cápita), lo que limita una mejor cobertura.

Cuadro 6. Estadística descriptiva de las variables predictoras de salud pública.

Variable independiente Población urbana (1980) Población infantil (1980) Alfabetas (1980) Escolaridad (1980) Densidad poblacional (1980) Crecimiento (1980-1985) PIB manufacturero (1985) PIB per cápita (1985) Marginación (1980)

Descentralizado=0 n=18 Media 58.82 43.56 81.63 4.19 358.29 0.03 0.17 66,864 0.01

Desv. Est. 19.16 2.62 9.91 1.05 1381.09 0.10 0.09 78,941 0.95

Descentralizado=1 n=14 Media 64.62 44.40 83.69 4.46 84.94 0.01 0.21 58,667 -0.01

Desv. Est. 14.58 1.51 7.89 0.83 93.65 0.03 0.14 17,751 1.10

Se procede de manera análoga en el caso de la descentralización de la educación pública.

Aquí interesan otro tipo de indicadores de cobertura, tomando los avances estatales en la matrícula (número de alumnos inscritos), los maestros y las escuelas por cada mil habitantes entre 1991, un año antes de que se echará andar la descentralización educativa, y 1998. El cuadro 7 señala que aquellos estados en donde la descentralización fue incipiente se presentó un retroceso importante en cada uno de estos indicadores; caso contrario a lo ocurrido en los estados donde hubo una descentralización firme, sugiriendo un argumento a favor de la descentralización educativa. La diferencia es sustancial, pero las desviaciones estándar son lo suficientemente elevadas para hacer estas diferencias estadísticamente insignificantes.

[22]

JOSÉ E. FLORES

Cuadro 7. Estadística descriptiva de las variables dependientes de educación pública

Variable dependiente

Descentralización incipiente=0 n=25

Matrícula (Dif: 1991-1998) Maestros (Dif: 1991-1998) Escuelas (Dif: 1991-1998)

Media 6.32 1.12 0.28

Desv. Est. 43.89 1.80 0.32

Descentralización incipiente=1 n=6

Media -200.04 -7.34 -1.35

Desv. Est. 396.57 16.09 3.11

Se utilizaron los mismos atributos que en el caso de salud para identificar afinidades entre estados. Las únicas diferencias son los cortes de tiempo empleados y la adición de dos indicadores por motivos de pertinencia y disponibilidad: gasto público en educación por cada mil habitantes, y presencia de la Coordinadora Nacional de los Trabajadores de la Educación (CNTE), quien, como ala radical de la disidencia magisterial, demostró las mayores resistencias en la integración de los sistemas educativos estatales y federal (Fierro, Tapia y Rojo, 2009, p. 9). Como vemos, los estados con descentralización incipiente son sociedades más urbanizadas, longevas, escolarizadas, alfabetizadas y menos marginadas, lo que coadyuva en el avance de los indicadores de cobertura seleccionados; pero también tienen una mayor presencia del CNTE, mientras que los recursos que reciben para la educación, la densidad poblacional, la industrialización, el crecimiento económico y el PIB per cápita son inferiores, lesionando el avance de los indicadores.

Cuadro 8. Estadística descriptiva de las variables predictoras de educación pública.

Variable independiente CNTE Gasto educativo (1990) Población urbana (1990) Población infantil (1990) Alfabetas (1990) Escolaridad (1990) Densidad poblacional (1990) PIB manufacturero (1988) Crecimiento (1980-1988) PIB per cápita (1988) Marginación (1990)

Descentralización incipiente=0 n=25

Media 0.32 659.53 68.05 39.38 87.04 6.23 283.89 0.23 0.03 60,453.66 0.06

Desv. Est. 0.48 2455.99 16.61 3.07 6.80 1.01 1087.11 0.12 0.04 35,254.05 1.00

[23]

Descentralización incipiente=1 n=6

Media 0.67 224.81 72.07 38.85 87.10 6.33 106.58 0.20 0.01 51,804.41 -0.10

Desv. Est. 0.52 197.50 15.41 3.35 8.18 1.07 172.33 0.13 0.01 18,021.13 1.07

CENTRALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN SALUD Y EDUCACIÓN

7.3 Estimaciones y resultados Siguiendo la metodología referida en aparatados anteriores, se construyen los propensity scores a través de modelos probit utilizando variables que predigan teóricamente la pertenencia al grupo de tratamiento: en el caso de salud, los estados que fueron descentralizados (14); en educación, los estados que sufrieron una descentralización atropellada o incipiente (6). En seguida, se emplean los propensity scores para realizar los emparejamientos necesarios que permitan la estimación de los ATET correspondientes a la pluralidad de indicadores de cobertura seleccionados. Debido a que se utilizan DID, los resultados indican avances o retrocesos en los indicadores que, por construcción, están medidos en relación con el número de habitantes de cada entidad federativa.

Cuadro 9. Estimación de la probabilidad de pertenencia al grupo de tratamiento: Descentralización sanitaria Variable

Coeficiente Err. Est.

Población urbana (1980)

0.103 *

P>z

0.056

0.065

Población infantil (1980) 0.839 ** Alfabetas (1980) -0.206 * Escolaridad (1980) 1.805 Densidad poblacional (1980) -0.001 Crecimiento (1980-1985) -10.773 PIB manufacturero (1985) -1.224 PIB per cápita (1985) 0.000 Marginación (1980) -0.057

0.340 0.117 1.543 0.001 10.053 3.340 0.000 0.386

0.014 0.08 0.242 0.384 0.284 0.714 0.49 0.882

Constante

15.292

0.025

-34.258 **

Observaciones Pseudo R cuadrada

32 0.3679

Calculando la probabilidad de pertenencia, o propensity scores, el cuadro 9 revela que las características o atributos que ligan a los estados con su pertenencia al grupo de tratamiento, es decir, aquellos que predicen si los servicios de salud de un estado fueron o no descentralizados, son la población urbana, la población infantil y la población alfabeta. Un estado cuya población sea relativamente más urbanizada, infantil y analfabeta tiene una mayor probabilidad de ser descentralizada. El resto de las variables no tienen un efecto significativo sobre la probabilidad de pertenencia.

[24]

JOSÉ E. FLORES

Cuadro 10. Estimaciones de los efectos de la descentralización en salud Variable

Método

n. Tratamiento n. Control

Nearest Neighbor Matching Radius Matching Kernel Matching Stratification Nearest Neighbor Matching Radius Matching Kernel Matching Stratification

14 13 14 9 14 13 14 9

Nearest Neighbor Matching

14

5

Radius Matching Kernel Matching Stratification Nearest Neighbor Matching Unidades de Radius Matching consulta externa (Dif: Kernel Matching 1987-1995) Stratification Nearest Neighbor Matching Unidades de hospitalización Radius Matching (Dif: 1987Kernel Matching 1995) Stratification Nearest Neighbor Matching Consultas Radius Matching generales (Dif: Kernel Matching 1987-1995) Stratification Nearest Neighbor Matching Consultas especializadas Radius Matching (Dif: 1987Kernel Matching 1995) Stratification Intervenciones Nearest Neighbor Matching Radius Matching quirúrgicas (Dif: 1987Kernel Matching 1995) Stratification

13 14 9 14 13 14 9 14 13 14 9 14 13 14 9 14 13 14 9 14 13 14 9

18 18 23 5 18 18 23 5 18 18 23 5 18 18 23 5 18 18 23 5 18 18 23

Médicos (Dif: 1987-1995)

Enfermeras (Dif: 19871995)

Unidades médicas (Dif: 1987-1995)

5 18 18 23 5 18 18 23

ATET -0.189 -0.011 -0.124 0.027 -0.076 -0.083 -0.167 -0.072 -0.031 *** -0.028 -0.030 -0.022 -0.031 -0.027 -0.029 -0.021 0.000 -0.001 0.000 -0.001 -253.410 -230.319 -259.050 -278.506 -3.496 17.019 -7.523 9.103 -2.510 -3.504 -3.369 -5.140

** *** *** ** ***

*** *** *** **

Err. Est.

P>t

0.135 0.112 0.129 0.106 0.157 0.138 0.148 0.177

0.180 0.922 0.345 0.798 0.632 0.550 0.268 0.689

0.009

0.004

0.011 0.010 0.014 0.010 0.012 0.009 0.014 0.001 0.001 0.001 0.001 76.311 72.971 74.352 103.204 25.851 19.586 25.073 28.245 2.443 2.710 2.379 3.752

0.014 0.005 0.119 0.004 0.026 0.004 0.141 0.922 0.377 0.680 0.275 0.004 0.004 0.002 0.011 0.894 0.392 0.766 0.749 0.319 0.206 0.167 0.181

El cuadro 10 resume los principales hallazgos de la descentralización de la salud. Utilizando 4 técnicas de emparejamiento, vemos que los únicos avances significativos en la cobertura de salud se reflejaron el número de unidades médicas (cada uno de los departamentos de especialidades médicas en hospitales y clínicas: pediatría, gastroenterología, oncología, etc.) y de consulta externa (unidades médicas de atención general para evaluación y canalización a los servicios de especialidad), así como el número de consultas generales. Los tres indicadores están relacionados entre sí, demostrando consistencia en los resultados, reforzada por el hecho de que al menos tres de las cuatro técnicas de emparejamiento empleadas ofrecen conclusiones análogas. Por ende, se puede decir sin ambages que la descentralización de los servicios de salud experimentada entre 1984 y 1995 no sólo no tuvo un efecto discernible en varios indicadores de cobertura (número de médicos, enfermeras, [25]

CENTRALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN SALUD Y EDUCACIÓN

unidades de hospitalización, consultas especializadas e intervenciones quirúrgicas), sino que perjudicó el avance en la instalación de unidades médicas en lo general y de consulta externa en lo particular, afectando, en consecuencia, la oferta de consultas externas, todo esto con respecto a la población del estado. Debido a que las cifras corresponden a las diferencias obtenidas en los indicadores entre 1987 y 1995 por cada mil habitantes, se concluye que el avance de estos servicios fue inferior al de sus pares y con respecto a su propio crecimiento poblacional, y no que la descentralización representó un retroceso en la provisión de estos servicios. Lo que los datos permiten aseverar es que estos estados hubieran estado mejor de no haber participado en la descentralización que se realizó en el periodo.

En contrapartida, se puede argumentar que los ATET’s estimados son parciales en tanto que no incluyen las diferencias en los indicadores partiendo de un corte de tiempo apropiado, como pudo ser 1983 o 1984, es decir, antes del tratamiento. No obstante, la escasez de la información impide realizar un ejercicio así, además de generar problemas en la interpretación de los resultados ya que la adhesión al tratamiento fue escalonada: en 1985 y 1986 una parte de los 14 estados seleccionados aún no había descentralizado (véase cuadro 2). No es sino hasta diciembre de 1987 que se suma al último estado en el proceso de descentralización sanitaria, por lo que las diferencias estimadas son, estrictamente, entre estados que recibieron el tratamiento y estados que no lo recibieron.

Cuadro 11. Estimación de la probabilidad de pertenencia al grupo de tratamiento: Descentralización educativa incipiente Variable

Coeficiente Err. Est. CNTE 1.306 1.209 Gasto público en educación (1990) -0.002 0.002 Población urbana (1990) -0.066 0.122 Población infantil (1990) -0.503 0.665 Alfabetas (1990) -0.626 0.531 Escolaridad (1990) -0.608 2.303 Densidad poblacional (1990) 0.002 0.005 PIB manufacturero (1988) -7.505 6.525 Crecimiento (1980-1988) -29.763 29.822 PIB per cápita (1988) 0.000 0.000 Marginación (1990) -5.108 4.311 Constante 83.477 71.228 Observaciones 31 Pseudo R cuadrada 0.2467

P>z 0.280 0.535 0.589 0.449 0.238 0.792 0.652 0.250 0.318 0.590 0.236 0.241

El caso de la descentralización educativa ofrece resultados menos concluyentes. Ninguna de las variables empleadas para predecir la pertenencia al grupo de tratamiento, i.e., haber transitado una descentralización incipiente, es significativa. Esto no impide el emparejamiento y la estimación de los ATET’s, pero sí merma la calidad de la estimación (Caliendo y Kopeinig, 2008, p. 6). Asimismo, no se aprecia diferencia significativa entre los estados que descentralizaron firmemente (fusionando sistemas educativos estatal y federal) [26]

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y quienes no, en términos del avance en matrícula, número de maestros y escuelas relativo a sus poblaciones. Sin embargo, vale la pena subrayar la consistencia de los coeficientes estimados, determinando, así sea de modo no significativo, que los estados con descentralización incipiente se desempeñaron peor que sus pares, en los años considerados, en cada una de los indicadores seleccionados y según todas las técnicas de emparejamiento utilizadas.

Los ATET’s estimados, tanto en el caso educativo como en el sanitario, revelan que los procesos de descentralización implementados en el país en las décadas de los ochenta y noventa, respectivamente, no cumplieron a cabalidad con sus propósitos, ya que no se encontró evidencia de mejora alguna en una cantidad no despreciable de indicadores de cobertura y provisión de ambos servicios; incluso, se encontró que perjudicó la ampliación de las unidades médicas y las consultas generales. En el siguiente y último apartado se discuten estos resultados y se trazan algunas explicaciones.

Cuadro 12. Estimaciones de los efectos de la descentralización en educación Variable

Método n. Tratamiento n. Control ATET Nearest Neighbor Matching 6 4 -189.185 Radius Matching 6 24 -198.537 Matrícula (Dif: 1991-1998) Kernel Matching 6 25 -195.579 Stratification 6 25 -200.201 Nearest Neighbor Matching 6 4 -8.032 Radius Matching 6 24 -8.113 Maestros (Dif: 1991-1998) Kernel Matching 6 25 -8.081 Stratification 6 25 -8.319 Nearest Neighbor Matching 6 4 -1.609 Radius Matching 6 24 -1.568 Escuelas (Dif: 1991-1998) Kernel Matching 6 25 -1.583 Stratification 6 25 -1.627

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Err. Est. 157.895 173.174 163.886 146.122 6.486 6.817 6.879 5.939 1.239 1.421 1.338 1.195

P>t 0.265 0.261 0.242 0.181 0.251 0.244 0.250 0.172 0.230 0.279 0.246 0.184

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8. Conclusiones y nueva agenda de investigación Durante los años ochenta y noventa, el país atravesó por una serie de problemas económicos y políticos que motivaron al gobierno en turno la realización de reformas que le dieran legitimidad y solidez. Dentro de ellas, se destacan los esfuerzos por descentralizar la vida pública del país, primordialmente en dos quehaceres centrales: servicios de salud a la población abierta y educación pública.

Aunque se ha escrito mucho al respecto, los efectos causales de la descentralización de estas actividades en indicadores de bienestar social no han sido abordados con la seriedad que amerita. La presente investigación corrige esto ofreciendo datos sólidos sobre sus alcances gracias, primero, a una metodología depurada, y segundo, el uso de información que hasta hace unos años no se encontraba disponible. Lo aquí se encuentra permite afirmar que la descentralización de la salud y la educación pública no mejoró ni empeoró el avance de un número importante de indicadores de cobertura, con las salvedades de las unidades médicas y de consulta externa, al igual que el número de consultas generales brindadas por cada mil habitantes, pues en estos casos se comprobó que la descentralización causó un perjuicio.

Los resultados tan poco favorables pudieron deberse, en parte, a la falta de voluntad política de los gobernantes a nivel subnacional, o a las resistencias internas que encontraron y que inhibieron su profundización, pero es más probable que se haya debido a las características propias de ambos procesos, limitados a transferir funciones administrativas y operacionales de la federación a los gobiernos subnacionales. Según la tipología propuesta por Rondinelli, Nellis y Cheema (1984), la descentralización fue, en el mejor de los casos, una delegación de funciones; en el peor, una desconcentración administrativa. Como sea, los resultados apuntan con claridad a que lo realizado no funcionó.

Aunque los datos estimados son un argumento sólido a favor de la centralización que la actual administración está emprendiendo en aspectos sanitarios (compras nacionales de medicamentos) y educativos (concentración de la nómina magisterial), no rechaza la posibilidad de mejoras en la provisión de estos servicios en el caso de echarse a andar una verdadera descentralización de sus funciones, en donde aspectos como el diseño de la política pública y la capacidad de financiamiento autónomo sean entregados a los estados.

Lo primero es más delicado en educación, por el control que aún ostenta el sindicato magisterial en el gobierno federal y en buena parte de las entidades federativas (aunque hay indicios de que esto está siendo corregido por la actual administración, lo que posibilita la discusión de una eventual transferencia de la política educativa a los estados). Lo segundo es un elemento clave que no ha sido lo suficientemente ponderado en la discusión de estos temas:

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JOSÉ E. FLORES El centralismo tributario pone serios obstáculos para lograr una descentralización efectiva y erosiona la estructura de rendición de cuentas. Por un lado, las autoridades estatales pueden atribuir las deficiencias en la calidad de los servicios descentralizados a la insuficiencia de recursos, en alusión a sus escasas potestades impositivas y a la negación de la Federación de otorgar recursos adicionales; a su vez, el gobierno federal puede argüir que la responsabilidad es de aquéllas y que no explotan de manera adecuada sus potestades. Por otra parte, cuando los recursos que ejercen los estados provienen en su gran mayoría de transferencias de otro orden de gobierno, es difícil para los contribuyentes identificar y evaluar el uso de los recursos provenientes de los impuestos, y por lo tanto exigir cuentas a los gobernantes. (Merino, 2003, p. 201)

Naturalmente, este tipo de políticas públicas requiere, como antesala para su implementación, de un basamento jurídico e institucional firme que maximice la gestión transparente y la rendición de cuentas en los gobiernos subnacionales, dado su conocido historial de opacidad y corrupción. Para empezar, se requieren mecanismos generales y recurrentes de evaluación de los sistemas de salud y educación estatal, pero además es necesario incorporar criterios de apertura y flexibilidad inter-estatal, de modo que los servicios prestados en una región también puedan ser procurados y continuados en otro, promoviendo con ello la competencia entre esquemas estatales.

Esta investigación privilegia la profundización de la descentralización no sólo porque sus hallazgos prueban su inefectividad cuando es realizada a medias, como fue el caso, sino porque los pobres resultados educativos y sanitarios en décadas anteriores motivaron, en primera instancia, la modificación de sistemas que se encontraban largamente centralizados. Los resultados y recomendaciones aquí vertidos deben impulsar una agenda genuinamente federalista, acorde con la pluralidad de experiencias y circunstancias que distinguen a un país tan diverso como el nuestro.

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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional.

Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite.

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