g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
autores autores
FUNDACIÓN ANGÉLICA FUENTES ANGÉLICA FUENTES - FUNDADORA Y PRESIDENTA
COORDINACIÓN DE LA PUBLICACIÓN De la Calle, Madrazo y Mancera S.C. EQUIPO TÉCNICO Ximena Andión Ibáñez, Alexandra Garita, Isabel Fernández Castelló AGRADECIMIENTOS Gloria Elena Bernal, Azul Carmona, Maria Paula Castañeda, Daniela Cerva, Susana Chacón, Jennifer Cooper, Rosanna Fuentes Berain, Manuela Garza, Marta Lamas, Ana Laura Magaloni, Patricia Mercado, Alfonsina Peñaloza, Yazmín Pérez Haro, Marcela Talamás, Regina Tamés, Ana Vázquez Colmenares.
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contenido Índice de tablas Índice de gráficas Introducción CAPÍTULO 1 GÉNERO Y DERECHOS HUMANOS: MARCO CONCEPTUAL 1.1 La perspectiva de derechos humanos 1.2 Los derechos humanos en México 1.3 Integración de la perspectiva de derechos humanos en las políticas públicas 1.4 La perspectiva de género CAPÍTULO 2 RADIOGRAFÍA Y ANÁLISIS EN MATERIA DE IGUALDAD DE GÉNERO: SALUD, EDUCACIÓN, EMPODERAMIENTO ECONÓMICO, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y ACCESO A LA JUSTICIA Tendencias poblacionales 2.1 Salud 2.1.1 Radiografía de la salud de las mujeres 2.1.2 Marco normativo y de política pública 2.1.3 Avances y desafíos para la salud de las mujeres 2.1.4 Recomendaciones en materia de salud 2.2 Educación 2.2.1 Radiografía de la situación de niñas y mujeres en la educación formal 2.2.2 Marco normativo y de política pública 2.2.3 Avances y desafíos en la educación formal para las niñas y mujeres 2.2.4 Recomendaciones en materia de género y educación 2.3 Empoderamiento económico 2.3.1 Radiografía de la situación económica de las mujeres 2.3.2 Marco normativo y de política pública 2.3.3 Avances y desafíos en empoderamiento económico de las mujeres 2.3.4 Recomendaciones en materia de empoderamiento económico de las mujeres
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CAPÍTULO 4 CONCLUSIONES Glosario de términos Lista de Acrónimos Bibliografía
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228 231 232 5
CAPÍTULO 3 TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL PRESUPUESTO 3.1 El ciclo presupuestario desde el enfoque de derechos humanos 3.2 La rendición de cuentas y la transparencia de Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG) Tendencias generales del CEMIG 2008-2014 3.3 La rendición de cuentas y la transparencia del Presupuesto de Egresos de la Federación 3.4 Los logros y desafíos pendientes del GEMIG 3.5 Propuestas de políticas para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia del GEMIG desde un enfoque de derechos humanos 3.6 Más allá del GEMIG: otros gastos relacionados con la igualdad de género
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contenido
2.4 Participación Política 2.4.1 Radiografía de la participación política de mujeres en México 2.4.2 Marco normativo y de política pública 2.4.3 Avances y desafíos en la participación de las mujeres en la política 2.4.4 Recomendaciones en materia de participación política 2.5 Acceso a la Justicia 2.5.1 Radiografía del acceso a la justicia para las mujeres 2.5.2 Marco normativo y de política pública 2.5.3 Avances y desafíos en el acceso a la justicia para las mujeres 2.5.4 Recomendaciones en materia de acceso a la justicia
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índice de tablas Tabla 1. Estereotipos de Género Tabla 2. Atributos que se asignan a las niñas y a los niños Tabla 3. Índice de absorción de mujeres a la educación media superior y superior Tabla 4. Indicadores de ocupación y empleo en México al segundo trimestre de 2014 Tabla 5. Nivel de Ingresos, Trimestre Enero-Marzo 2014 Tabla 6. Valor económico de las labores domésticas y de cuidados no remunerados, Porcentaje y millones de pesos Tabla 7. Porcentaje de superficie en propiedad de mujeres Tabla 8. Distribución de Diputadas y Diputados locales por año (2004-2011) Tabla 9. Cámara de Diputados, Legislaturas LXI y LXII Tabla 10. Cámara de Senadores, Legislaturas LXI y LXII, por género Tabla 11. Distribución de Presidentas y Presidentes de las Comisiones Ordinarias, Especiales y de Investigación en la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores Tabla 12. Distribución de Diputadas y Diputados en Congresos Estatales (2014) Tabla 13. Distribución de Presidentas y Presidentes municipales por año (2000-2013) Tabla 14. Distribución de Regidoras y Regidores por año (2004-2011) Tabla 15. Distribución de Síndicas y Síndicos por año (2004-2011) Tabla 16. Variabilidad de criterios del voto femenino en municipios regidos por Usos y Costumbres en Oaxaca Tabla 17. Comparativo del GEMIG respecto al PIB y al Gasto Programable del PEF (2008-2014), en millones de pesos Tabla 18. El GEMIG desagregado por ramos
085 086 096 113 119 122 127 154 156 157 159
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índice de gráficas
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í n d i c e d e ta b l a s
Gráfica 1. Población estimada por sexo, 2014 Gráfica 2. Tasa global de fecundidad por tipo de localidad, 1974- 2009 Gráfica 3. Transición demográfica 1990-2050 Gráfica 4. Porcentaje de la población femenina de 15 a 49 años usuaria de métodos anticonceptivos por grupo de edad Gráfica 5. Razón de mortalidad materna Gráfica 6. Partos atendidos por cesárea Gráfica 7. Tasa de inasistencia escolar de la población indígena de 6 a 15 años por sexo según grupos por edad (2010) Gráfica 8. Distribución porcentual de los miembros del SNI 2009 y 2012 Gráfica 9. Distribución porcentual de los miembros del SNI Gráfica 10. Tasa de participación en la fuerza laboral, mujeres 2012 Gráfica 11. Distribución porcentual de los trabajadores independientes remunerados por sexo según sector de actividad económica, 2012 Gráfica 12. Porcentaje de la población de 18 a 54 años, por sexo y forma en que piensa solventar su vejez, 2012 Gráfica 13. Promedio de horas de trabajo total semanal de la población ocupada, por grupo de edad y sexo, 2012 Gráfica 14. Labores domésticas y de cuidado según sexo, 2012, Porcentaje Gráfica 15. Evolución del GEMIG por año en los ejercicios fiscales 2009-20014 (en millones de pesos)
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introducción La jerarquía de género, es decir, la construcción social de la diferencia sexual, gobierna la forma en que viven las personas, así como sus creencias sobre el significado de ser niño o niña, hombre o mujer. A las niñas y mujeres a menudo se les considera menos capaces o competentes que a los hombres y, en ciertas ocasiones, las restricciones impuestas sobre la movilidad física de las mujeres, su sexualidad y su capacidad reproductiva, son códigos sociales avalados por los sistemas legales y culturales, los cuales propician la desigualdad y discriminación en contra de ellas. En el siglo XXI todavía las mujeres son vistas como objetos y no sujetos de derecho, con capacidad para tomar decisiones autónomas sobre todos los ámbitos de sus vidas, incluyendo sus cuerpos, sus hogares, sus comunidades; así como en lo profesional y económico. Esto se refleja en las normas de comportamiento, leyes y prácticas que, generalmente, perpetúan su condición de ciudadanas de segunda clase. A pesar de los avances políticos en materia de igualdad de género en México, las mujeres siguen teniendo menor acceso que los hombres al poder político y a la participación en instituciones públicas municipales, estatales y federales. Los hombres usualmente tienen mayor riqueza, mejores empleos, más educación, mayor influencia política y menores restricciones de comportamiento, que las mujeres. Asimismo, los hombres frecuentemente ejercen el poder sobre ellas: toman decisiones en su nombre, regulan y restringen su acceso, tanto a los recursos como a la autonomía personal. De esta manera, controlan su comportamiento, bajo amenaza de violencia. Así como las
desigualdades señaladas son evidentes, es necesario mencionar que existen diferencias importantes, también entre las mismas mujeres, basadas en la edad, clase económica, etnia, orientación sexual (heterosexual, homosexual, bisexual, asexual), e identidad de género (que se identifica con ser mujer, hombre, o transgénero), entre otras. Diversos informes e índices internacionales dan cuenta de los enormes desafíos que existen en el país, en materia de igualdad de género. El Foro Económico Mundial, en su reporte de 2014 sobre la Brecha Global de Género, coloca a México en el lugar 80 de 142 países, lo que demuestra la desigualdad entre hombres y mujeres en las áreas de salud, participación política, derechos laborales y educación.1 Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el informe, “Sostener el progreso humano: reducir vulnerabilidades y construir resiliencia” publicado en 2013, coloca a México en el lugar 71 de 187 países, en el Índice de Desarrollo Humano, y señala que existe un alto grado de inequidad de género: de 0.376 donde el 0.0 representa la equidad.2 La Fundación Angélica Fuentes comisionó este estudio, con la finalidad de contribuir al análisis de los avances y desafíos en materia de igualdad de género, en ciertas áreas que resultan prioritarias para el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres. El estudio se enfoca en cinco temas principales: salud, educación, empoderamiento económico, participación política y acceso a la justicia. Se seleccionaron estos temas, dada la relevancia que tienen para el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres, y tomando en cuenta que existen
El impacto de las relaciones de poder de género en la salud – entendida no sólo como la ausencia de enfermedad, sino como la posibilidad de alcanzar el nivel óptimo de bienestar físico y mental de niñas y mujeres, así como de niños y hombres– puede ser profundo en la vida de las personas y de las familias enteras. Para que las políticas públicas y los programas en materia de salud impacten eficazmente en la salud y la vida de las mujeres y niñas, es importante enfatizar que ellas requieren de una mayor inversión en servicios especializados de salud, que los hombres, dada su capacidad reproductiva. Tomar decisiones acertadas en este sentido, reduciría las desigualdades y ayudaría a garantizar el uso efectivo de los recursos de salud. Asegurar el acceso, la disponibilidad y la calidad de la atención, en los servicios de salud reproductiva, es fundamental para el cumplimiento de los derechos humanos de las mujeres.
El acceso de las mujeres a las mismas oportunidades educativas y a la misma atención de calidad que los hombres, es crucial para reducir la pobreza, y un factor decisivo para el ejercicio de los derechos. Existe la idea generalizada de que las diferencias de desempeño de niños y niñas se deben a que sus habilidades innatas son distintas; sin embargo, varios estudios han demostrado que las habilidades cognitivas y el funcionamiento cerebral de hombres y mujeres, es el mismo; por lo que las diferencias se deben a factores sociales, incluyendo los estereotipos de género.3
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Otra área que se debe destacar para lograr la igualdad de género, es la educación. Los niños y niñas viven procesos diferentes en la manera en la que son socializados y educados. Los roles de género, como construcciones sociales y culturales que asignan lo “masculino” y lo “femenino”, se aprenden en las familias y en las escuelas. Para alcanzar la igualdad, es necesario que la perspectiva de género se utilice y se considere prioritaria en la pla-
neación de la educación formal, desde la infraestructura escolar: en el desarrollo de materiales, en los procesos pedagógicos y en la evaluación de los docentes y de los programas educativos.
introducción
todavía brechas de desigualdad importantes, en dichas materias. La Fundación Angélica Fuentes considera que es en estas áreas, donde puede contribuir al logro de la igualdad de género. Sin embargo, cabe destacar que hay muchos otros temas preponderantes para las mujeres, como la vivienda, la alimentación y el medio ambiente, entre otros.
1 Foro Económico Mundial (WEF), Informe sobre la Brecha Global de Género 2014, Ginebra, 2014, p.9. http://www.weforum.org/issues/global-gender-gap 2 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informes sobre desarrollo humano, consultado el 26 de octubre de 2014, http://hdr.undp.org/es/data 3 Ver: Ceci, S., & Williams, W., Why aren’t more women in science?: Top researchers debate the evidence, American Psychological Association, Washington DC, 2007.; y Jordan-Young, R.M., Hormones, contest, and “Brain gender”: A review of evidence from congenital adrenal hyperplasia, Social Science and Medicine vol. 74, 2012, p. 1738-1744.
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El desempeño académico, durante la educación primaria y secundaria, influye en las decisiones educativas y profesionales futuras y, por ende, genera desigualdades en las esferas económicas, políticas y sociales.
“ Otro aspecto fundamental para avanzar en la igualdad de género es el empoderamiento económico de las mujeres, es decir, la capacidad para gestionar y decidir sobre el uso de los recursos financieros y productivos.” Ello implica un cambio de paradigma en el modelo económico y social, que garantice la igualdad en la disposición y distribución de recursos y riqueza; así como un acceso igualitario y sin discriminación a un empleo decente4 o a actividades económicas remuneradas. Dicho cambio incluye también, la revalorización del trabajo no remunerado –doméstico y de cuidados–, que realizan primordialmente las mujeres. El empoderamiento económico es fundamental para que logren potenciar sus intereses, y que puedan tomar decisiones autónomas sobre su vida y desarrollo. La esfera de lo público-político es el espacio de la construcción de la ciudadanía y, en su desarrollo, las mujeres han tenido que luchar para incorporarse en ámbitos en los que se les consideraba no aptas, como la toma de decisiones políticas, concernientes al conjunto de la sociedad; así como
para situarse en posiciones de autoridad frente a los varones, al dirigir, por ejemplo, asuntos económicos, sociales e incluso religiosos. Con relación a la participación política de las mujeres, si bien ha habido avances significativos en los últimos veinte años, aún queda un largo camino por recorrer. La creciente participación de las mujeres en relación a sus propios intereses; las demandas de los grupos femeninos organizados; y el activismo político de algunas mujeres, que sistemáticamente presionan y empujan iniciativas dentro de los partidos a los que pertenecen, han sido factores cruciales para el éxito y aprobación de una serie de recientes acciones afirmativas. Finalmente, aunque en general el acceso a la justicia para cualquier persona en el país resulta precario, dados los altos niveles de impunidad, las mujeres enfrentan dificultades adicionales relacionadas con su posición social y nivel de marginación. Las mujeres apelan a la justicia, sobre todo para resolver problemas en materia familiar o para proteger su integridad frente a actos de violencia física, sexual, laboral o doméstica. En el acceso a la justicia, como se ha dicho, enfrentan una serie de obstáculos, que incluyen la falta de conocimiento de sus derechos y de cómo exigirlos; la falta de independencia económica para costear un juicio; y la discriminación, por parte de las y los operadores del sistema, entre otras cuestiones. Este estudio hace un análisis transversal, con perspectiva de género y de derechos humanos, sobre las políticas públicas, leyes, programas y presupuestos en materia de salud, educación, empoderamiento económico, participación política y acceso a la justicia, para las mujeres. El objetivo es señalar los avances y retrocesos en estos ámbitos, conforme
introducción
al impacto que tienen sobre hombres y mujeres de manera diferenciada, identificar áreas de oportunidad, diseñar recomendaciones puntuales para contribuir a garantizar los derechos humanos de las mujeres, e impulsar la igualdad entre hombres y mujeres en nuestro país. Promover esta agenda demanda asumir compromisos y sinergias, por parte de actores sociales clave como el Estado, la sociedad civil organizada y la iniciativa privada, para que cada uno, desde su ámbito de acción, fomente la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres. Este estudio presenta evidencia de las relaciones de poder desiguales, de hombres y mujeres, frente a los servicios públicos; analiza los avances y retrocesos en las áreas identificadas; y presenta propuestas concretas de acción, algunas de las cuales serán impulsadas de manera prioritaria por la Fundación Angélica Fuentes.
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4 El concepto de “empleo o trabajo decente” ha sido desarrollado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). De acuerdo a la OIT el trabajo decente “resume las aspiraciones de la gente durante su vida laboral. Significa contar con oportunidades de un trabajo que sea productivo y que produzca un ingreso digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, libertad para que la gente exprese sus opiniones, organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad y trato para todas las mujeres y hombres”. Para más información ver: http://ilo.org/global/topics/decent-work/lang--es/index.htm
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capítulo o1
La incorporación de los principios rectores de los derechos humanos y de la perspectiva de género, en las normas y las políticas públicas, resulta fundamental para el logro de la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres.
c a p í t u l o o 1: g é n e r o y d e r e c h o s h u m a n o s
género y derechos humanos: marco conceptual
Dicha inclusión no sólo es importante, dadas las obligaciones internacionales y nacionales que tiene el Estado en materia de derechos humanos e igualdad de género, sino que es indispensable, también, para lograr que las acciones emprendidas sean sustentables en el tiempo y realmente transformadoras de las realidades de desigualdad y discriminación que viven las mujeres en el país.
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Son pocos los estudios que en México han analizado la situación de las mujeres y las políticas públicas de igualdad de género, utilizando las perspectivas de género y derechos humanos. En este sentido, el estudio intenta contribuir a analizar la realidad de las mujeres desde la perspectiva de las construcciones sociales, sobre los mandatos culturales de hombres y mujeres; así como establecer, claramente, las obligaciones del Estado para respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de las mujeres.
1.1
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS Los derechos humanos son las garantías y libertades que tienen todas las personas por el simple hecho de serlo. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, que es piedra angular de todo el sistema de protección de los derechos humanos, establece en su artículo 1 que “todas las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos”.5 Este artículo consagra la inherencia y la universalidad de los derechos; es decir que, fundamentados en la dignidad del ser humano, los derechos son de todas las personas sin importar su sexo, raza, edad, origen étnico, orientación sexual, estatus socio-económico, y cualquier otra condición. Además de universales, los derechos humanos son interdependientes; o sea que, la realización de un derecho o un grupo de derechos, depende de la realización de otros. A nivel internacional, el desarrollo del marco normativo de los derechos humanos comienza con la creación de la Organización de las Naciones Unidas en 1945, que consagra, como uno de sus principios básicos, el respeto a los derechos humanos. En 1948, tras la aprobación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, comenzó la construcción de un andamiaje legal en la materia, que se propaga hasta nuestros días. Actualmente, existen más de veinte tratados internacionales en materia de derechos humanos, 6 así como un sinnúmero de resoluciones, principios y otros instrumentos que proporcionan una amplia protección a las personas. Estos tratados establecen las obligaciones del Estado en materia de respeto, protección y garantía de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Asimismo, se establecen protecciones específicas para ciertos grupos o sectores
de la población, como la niñez, los migrantes o personas con discapacidad. Es prioritario notar que las obligaciones establecidas en los tratados internacionales competen no sólo al Poder Ejecutivo, sino también, al Legislativo y al Judicial, así como a los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal). En este sentido, el Estado está obligado a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de todas las personas sin distinción. Ello implica tanto la no interferencia con el ejercicio de sus derechos (obligación de respeto), como la generación de normas, políticas e instituciones para que las personas puedan tener las condiciones idóneas, para ejercer plenamente sus derechos y su proyecto de vida (obligación de garantía). Del mismo modo, implica que, frente a actores no estatales, el Estado debe contar con los mecanismos para prevenir, investigar, sancionar y reparar violaciones a los derechos humanos (obligación de protección). Los tratados de derechos humanos contienen cláusulas de no-discriminación e igualdad en el goce de los derechos, que resultan fundamentales para la protección y garantía de los derechos
5 Artículo 1, Declaración Universal de los Derechos Humanos. 6 Los más importantes incluyen: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; Convención de los Derechos del Niño; Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas, Crueles, Inhumanos y/o Degradantes; Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; Convención sobre los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familias; Convención sobre la Desaparición Forzada de Personas.
Otro instrumento fundamental en materia de derechos humanos, es la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará) que fue adoptada por la Organización de los Estados Americanos en 1994.8 Esta convención fue el primer tratado internacional que se estableció específicamente para atender el fenómeno de la violencia contra las mujeres. La Convención de Belém do Pará señala claramente que este tipo de violencia, es una violación a los derechos humanos y que, por tanto, el Estado está obligado a tomar acciones para prevenir, investigar, sancionar y erradicar, con la debida diligencia, los actos de violencia física, psicológica, sexual y económica, que ocurren tanto en el ámbito doméstico como en la comunidad en general. Aunado a estos tratados, existen dos documentos emanados de conferencias intergubernamentales, que resultan importantes para analizar el alcance y contenido de las obligaciones de los
7 Artículo 1, Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en la resolución 34/180 el 18 de diciembre de 1979. 8 Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Convención de Belém do Pará) adoptada por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos el 9 de junio de 1994.
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La CEDAW compromete a los Estados a llevar a cabo todas las acciones legislativas, de política pública, presupuestarias y de cualquier otra índole, que sean necesarias para eliminar la discriminación y avanzar hacia la igualdad entre mujeres y hombres en la esfera económica, política, social, cultural y privada. Asimismo, establece que los Estados deben eliminar los estereotipos de género que colocan a las mujeres en condiciones de inferioridad, y llevar a cabo medidas especiales de carácter temporal (también llamadas acciones afirmativas), para cerrar las brechas de desigualdad en el ejercicio de sus derechos humanos.
La CEDAW establece derechos y obligaciones en materia de participación política, salud (incluyendo salud sexual y reproductiva), educación, matrimonio y familia, trabajo, no violencia y nacionalidad, entre otras cuestiones.
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de las mujeres, y el logro de la equidad de género. Aunado a lo anterior, y dado que los primeros tratados internacionales, en materia de derechos humanos, no contemplaban de forma específica y plena sus experiencias y necesidades, se establecieron progresivamente instrumentos específicos para proteger sus derechos. Así, en 1979, en el seno de la Organización de las Naciones Unidas, se aprobó la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW por sus siglas en inglés). La CEDAW –considerada la Carta Magna de las Mujeres–, define a la discriminación como: “Toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”.7
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
Estados en materia de respeto, protección y garantía de los derechos humanos de las mujeres. El primero, es el Programa de Acción de Cairo de la IV Conferencia Mundial de Población y Desarrollo,9 que recoge, entre otras cuestiones, compromisos de los Estados en materia de sexualidad y derechos reproductivos. Este Programa de Acción es clave, ya que representó un cambio de paradigma de políticas de control poblacional, a políticas centradas en los derechos humanos –especialmente los derechos reproductivos de las mujeres–. El segundo documento es la Plataforma de Acción de Beijing de la IV Conferencia Mundial de la Mujer,10 el cual incorpora compromisos de los Estados en materia de avance de los derechos de las mujeres y las niñas, en doce esferas centradas en los temas de pobreza, educación, salud, violencia, economía, toma de decisiones, mecanismos para el adelanto de las mujeres, medios de comunicación y medio ambiente. Los compromisos que hicieron los Estados, en la adopción de ambos documentos, siguen vigentes.
9 Programa de Acción de Cairo de la IV Conferencia Mundial sobre Población y Desarrollo, adoptado el 18 de octubre de 1994, A.CONF/171/13. 10 Plataforma de Acción de Beijing de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, adoptada el 15 de septiembre de 1995.
1.2
LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO En 2011 se aprobó una reforma constitucional en materia de derechos humanos, que representa un parteaguas en la concepción de éstos, y refuerza las obligaciones que tienen todos los entes del Estado en dicho ámbito. La reforma establece, claramente, que los derechos contenidos en los tratados internacionales en la materia, son parte integrante de la Constitución y que las autoridades de todos los niveles de gobierno y de los tres poderes deben respetarlos, protegerlos y garantizarlos.11 Ello implica darle una mayor relevancia a los derechos humanos, como un eje rector de las políticas públicas, las leyes y todas las instituciones.
c a p í t u l o o 1: g é n e r o y d e r e c h o s h u m a n o s
El Estado mexicano ha firmado y ratificado la mayor parte de los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Específicamente sobre los derechos humanos de las mujeres, ratificó la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), en 1981, y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Convención de Belém do Pará), en 1998. Asimismo, el gobierno mexicano adoptó tanto la Plataforma de Acción de Beijing de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, como el Programa de Acción de Cairo de la IV Conferencia Mundial sobre Población y Desarrollo.
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11 Artículo 1, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
1.3
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INTEGRACIÓN DE LA PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS La integración de la perspectiva de derechos humanos en las normas y políticas públicas, comprende dos niveles: uno sustantivo y otro procedimental.12 En cuanto al sustantivo, la incorporación de la perspectiva de derechos humanos, implica que las normas y políticas integren el contenido de los derechos, de acuerdo a lo que establecen los estándares internacionales en la materia; es decir, los tratados internacionales, su interpretación y los instrumentos no vinculantes existentes. Los tratados internacionales y las interpretaciones de los mismos, detallan el contenido de cada uno de los derechos y las correspondientes obligaciones específicas que tiene el Estado. Un primer elemento de todos los derechos humanos, es la no discriminación; esto es, que ninguna persona puede ser segregada del ejercicio de sus derechos. Otro, se refiere a los elementos institucionales de los derechos humanos13 que, generalmente, han sido clasificados en: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los servicios, insumos e infraestructura. Los estándares de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad14 sirven para medir la cantidad y la calidad de los programas y servicios sociales. Muy sucintamente, estos estándares se entienden de la siguiente forma:
Adicionalmente, hay otros elementos importantes como la progresividad en la realización de los derechos, la no regresividad en cuanto a la garantía de los mismos; es decir, que no haya retrocesos en los derechos ya ganados o la forma de implementarlos, y el uso del total de los recursos disponibles por parte del Estado, para la realización de los derechos humanos. Finalmente, es fundamental señalar el principio pro persona, que implica que se interpreten las normas de derechos humanos, de manera que siempre favorezcan a la persona y protejan de forma más amplia sus derechos.
c a p í t u l o o 1: g é n e r o y d e r e c h o s h u m a n o s
La correcta articulación de estos cuatro estándares de derechos humanos permite abordar las distintas formas de exclusión y discriminación que sufren las personas en situación de marginación, incluyendo a las mujeres, al exigir sus derechos sociales, como la salud y la educación.
Todos estos elementos dan contenido a los derechos y componen el nivel sustantivo de la integración de los derechos humanos, en las políticas públicas y las normas. 19
12 González, Ludwig Guendel, Las Políticas Públicas y los Derechos Humanos, Ciencias Sociales 97, 2012, p. 105-125. 13 Serrano, Sandra y Vázquez, Luis Daniel. Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Apuntes para su aplicación práctica. En: La Reforma Constitucional de Derechos Humanos: Un Nuevo Paradigma. Carbonell, M. y Salazar, P. coordinadores. UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011. 14 Ver: Comentario General 14 sobre el Derecho al Estándar Más Alto de Salud, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. E/C.12/2000/4.
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Por otro lado, en términos procedimentales, la integración de la perspectiva de derechos humanos implica que el diseño, implementación y evaluación de normas y políticas públicas se desarrolle con fundamento en los principios de los derechos humanos. Dentro de los cuales destacan: la igualdad y no discriminación, el empoderamiento, la participación significativa, la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas, la sostenibilidad y la cooperación internacional.15
“pueden elaborarse tomando como ejemplo, de manera inadvertida, estilos de vida masculinos y así no tener en cuenta aspectos de la vida de la mujer que pueden diferir de los del hombre. Estas diferencias pueden existir como consecuencia de expectativas, actitudes y comportamientos estereotípicos hacia la mujer que se basan en las diferencias biológicas entre los sexos. También pueden deberse a la subordinación generalizada de la mujer al hombre”.
La igualdad y la no discriminación implican, en términos procedimentales, asegurar que las normas y políticas pongan especial atención a los grupos en situación de vulnerabilidad y que atiendan sus necesidades. La discriminación se expresa en exclusiones o distinciones explícitas en la ley, políticas y prácticas; y resulta, también, cuando se hace invisible o neutraliza una realidad que tiene efectos sobre personas o grupos. En este sentido, por ejemplo, la Recomendación General 25 del Comité CEDAW señala que las leyes, políticas y programas basados en criterios aparentemente neutros, en cuanto al género, pueden tener una repercusión negativa de hecho, en la mujer, porque: El parteaguas de la teoría y la perspectiva ego
15 Estos principios se encuentran en una amplia variedad de literatura, así como de documentos y resoluciones adoptadas por la Organización de las Naciones Unidas. Para ver más puede revisarse: Oficial del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Guía Técnica para la aplicación de la perspectiva de derechos humanos en la implementación de las políticas y programas para reducir la mortalidad y morbilidad materna, 2 julio de 2012, A/HRC/21/22.
El principio de igualdad debe hacerse cargo de las desventajas históricas de ciertos grupos sociales y las relaciones de opresión que restringen el goce y ejercicio de los derechos. Es decir, deberá incorporar “datos históricos y sociales que den cuenta del fenómeno de sometimiento y exclusión sistemática al que se encuentran sometidos amplios sectores de la sociedad”.17
Es decir, las mujeres comparten las exclusiones u opresiones basadas en el género; pero si se trata de mujeres indígenas, éstas viven una discriminación que difiere de la que padecen otras mujeres, o los varones también indígenas. Una discriminación que sólo puede explicarse y remediarse, si se le exige a la política pública una perspectiva favorable para estas mujeres específicamente. Ya que la discriminación ejercida sobre ellas, no se resolverá con políticas favorables para las mujeres en general, pues de ellas tenderán a beneficiarse sólo las mujeres mestizas; ni con políticas favorables a las personas indígenas en su totalidad, pues de ellas tenderán a beneficiarse solamente los hombres indígenas.
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La igualdad –como aspiración y como derecho– exige que las diferencias y similitudes entre las personas sean reconocidas y protegidas por las instituciones políticas y jurídicas, con el propósito de evitar que las mismas nieguen la existencia de ciertos colectivos o determinen que éstos tengan una menor comparecencia frente a los derechos. Tal es el caso, por ejemplo, de las mujeres indígenas que enfrentan procesos judiciales, que no sólo se tramitan en una lengua distinta a la suya, sino desde concepciones simbólicas e ideológicas que pueden resultarles ajenas, lo que anula, limita o restringe su derecho de acceder a la justicia.
Un entendimiento estructural de la desigualdad, facilita la comprensión de que las causas de exclusión se superponen para generar una nueva discriminación, lo que se conoce como interseccionalidad, cuyo impacto sólo puede medirse, y su remedio diseñarse, a partir de la concepción de esa discriminación como específica.
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Por ejemplo, una norma que limita el alcance de los beneficios sociales a las personas que trabajan tiempo parcial, respecto de aquellas que trabajan tiempo completo. ¿Qué pasa si el 70% de quienes trabajan tiempo parcial son mujeres? y ¿si ellas tienen este tipo de empleo, justamente en virtud de los arreglos sociales en torno al género, que las determina a tratar de combinar el trabajo remunerado, con el trabajo de cuidado del hogar y la familia?, o ¿si las condiciona el que tengan un menor nivel de escolaridad? Entonces, la aplicación de esta norma, aparentemente neutral y razonable, sí implicaría una distinción injusta por razón de género, la cual tendría como resultado un menoscabo en el goce y ejercicio del derecho a la seguridad social.16
16 La pertinencia de la medida sigue siendo discutible sobre todo si se toma en consideración que las decisiones en materia de política pública presentan tensiones relacionadas con la colocación de recursos escasos. El ejemplo se conserva por su utilidad ilustrativa. 17 Saba, Roberto, Desigualdad estructural, en Gargarella, Roberto y Alegre, Marcelo (coordinadores), El derecho a la igualdad, aportes para un constitucionalismo igualitario, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2007, p. 166.
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Por lo tanto, los programas, las políticas y la justicia deben considerar, a su vez, la convivencia de factores de discriminación y la configuración de grupos históricamente en desventaja, con base en dichos factores. Esto exige que las personas que toman decisiones, lo hagan desde una perspectiva de género, interculturalidad, discapacidad y edad; entre otras miradas que permiten identificar la exclusión y la presencia de una relación asimétrica de poder. Asimismo, es fundamental que las políticas y programas busquen el empoderamiento de las mujeres, el respeto a su autonomía y que generen condiciones favorables para el ejercicio de sus derechos humanos. En este sentido, resulta indispensable llevar a cabo acciones para que las mujeres conozcan sus derechos y sepan cómo exigirlo. Por su parte, la participación implica que las personas, en este caso las mujeres, participen de forma activa en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Para que la participación sea significativa, se requiere que las mujeres cuenten con la información necesaria y que sus opiniones realmente sean consideradas, en los procesos de toma de decisiones. Del mismo modo, se requiere que las mujeres puedan desafiar los diversos tipos de exclusión, que les impiden participar de forma activa en los espacios de toma de decisiones. La transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas son aspectos centrales y característicos de la perspectiva de derechos humanos. La transparencia y acceso a la información implican que todo el proceso de planeación
y presupuestario, de las políticas y programas del Estado, sea accesible a la ciudadanía para que pueda monitorearlo. Por su parte, la rendición de cuentas es la obligación de que existan procesos y mecanismos, mediante los cuales, los sujetos de derechos puedan hacer responsables al gobierno y a las instituciones públicas por sus acciones u omisiones, en materia de derechos humanos. La rendición de cuentas es fundamental para lograr que se repare el daño a las víctimas de violaciones a los derechos humanos y, al mismo tiempo, para que las instituciones identifiquen los vacíos en las políticas y normativa existentes; así como las reformas necesarias para hacerlas más efectivas. Para que se logre una verdadera rendición de cuentas deben existir leyes, políticas e instituciones adecuadas, así como mecanismos administrativos y judiciales. La sostenibilidad debe garantizar que las políticas y programas de carácter económico, social y ambiental sean capaces de satisfacer las necesidades actuales, sin comprometer los recursos y posibilidades de las futuras generaciones.
1.4
LA PERSPECTIVA DE GÉNERO
La categoría de género obedece a un desarrollo histórico social, configurado sobre la base de la diferencia sexual. Es una categoría relacional
Esta categoría no es neutral en términos de poder, incluso puede decirse que en todos lo masculino
18 Lagarde, Marcela, La perspectiva de género, en Género y feminismo. Desarrollo humano y democracia, Ed. horas y HORAS, España, 1996, pp. 13-38. 19 Idem. 20 Lamas, Marta, La antropología feminista y la categoría de género, en Cuerpo, Diferencia Sexual y Género, Taurus, México, 2002, p. 3.
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La distinción entre sexo y género fue fundamental para luchar contra la subordinación de la mujer, ya que los argumentos en relación a la supuesta inherente inferioridad de la mujer, se sustentaban en términos biológicos.
que busca explicar la diferencia que se hace entre los seres humanos, en torno a su sexo, y puede definirse como el conjunto de prácticas, símbolos, representaciones, normas y valores que desarrollan las sociedades, a partir de las diferencias anatómico-fisiológicas entre hombres y mujeres (diferencia sexual). En este sentido, el género determina las actitudes, roles y funciones sociales de hombres y mujeres, y se traduce en ideas, prejuicios y valores. 20
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El parteaguas de la teoría y la perspectiva de género se basan en la distinción conceptual entre sexo y género. Lejos de ser un sinónimo de género, el sexo se define como: “El conjunto de características genotípicas y fenotípicas presentes en los sistemas, funciones y procesos de los cuerpos humanos, con base en él, se clasifica a las personas por su papel potencial en la reproducción sexual”. Por su parte, el género se define como “la construcción social que diferencia a los seres humanos en femenino y masculino.”
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tiene mayor valoración que lo femenino, y que el género masculino se toma como modelo o paradigma de lo humano. En este sentido, la atribución de roles, comportamientos y características de género, se convierte en un problema de discriminación hacia las mujeres. El concepto de género no es abstracto ni universal, ya que se concreta en cada sociedad de acuerdo a su contexto y cultura; y se redefine a la luz de otras cuestiones como la clase, la etnia o la nacionalidad.
cias de las mujeres que habían sido inexistentes históricamente. Al respecto, hay una tendencia a decir que se hacen “políticas de género”, cuando en realidad se trata de políticas dirigidas a mujeres, que no trastocan las estructuras y relaciones propiamente de género. Las políticas públicas y leyes dirigidas a las mujeres, no necesariamente contienen una perspectiva de género, ya que muchas veces asumen las concepciones patriarcales y refuerzan los roles y estereotipos.
La perspectiva de género es un enfoque analítico, científico y político que nos permite entender los fenómenos sociales desde una óptica que visibiliza los efectos de la construcción social de los géneros y las relaciones inequitativas de poder, que han colocado a las mujeres en una situación de subordinación. Es una perspectiva que tiene como fin, contribuir a la de-construcción de los roles y estereotipos y a resignificar la historia, la sociedad y la cultura, desde la mirada de hombres y mujeres. Esto implica reconocer la diversidad de mujeres y hombres, que no están solamente condicionados por el sexo, sino por otras características y elementos sociales, culturales, económicos, etcétera.
Una política pública, con perspectiva de género, tiene como fin superar la desigualdad sexo-genérica; por tanto, dichas políticas no se refieren exclusivamente a las mujeres, sino que también involucran a los hombres. En este sentido, es importante hacer una distinción cuando hablamos de agenda de género y agenda para las mujeres. Esta última apunta a la visibilidad de los temas, a la presencia de las mujeres como actoras, a la formulación y articulación de las demandas; la agenda de género, en cambio, atiende las relaciones sociales discriminatorias o diferenciadoras basadas en el género, destacando como estrategia la profundización de cambios fundados en relaciones de poder.
Con esta perspectiva se analizan todas las instituciones estatales, tradiciones, religiones, el matrimonio y cualquier otro ente o fenómeno social, a partir del reconocimiento de la subordinación histórica de las mujeres, en razón de su sexo, y de la construcción androcéntrica de todos los entes e instituciones.
Es preciso distinguir ambas propuestas. En el caso de las de género, se encuentran las que promueven la igualdad real entre varones y mujeres, en las distintas esferas de la vida cotidiana personal y en la sociedad. Reconocen que hay diferencias que son constitutivas de desigualdad. Por su parte, al promover políticas para mujeres, no necesariamente se tiene como objetivo lograr la igualdad entre ambos sexos. Generalmente se trata de paliar
En las políticas públicas, la perspectiva de género permite introducir las necesidades y experien-
Así pues, las políticas públicas con perspectiva de género, en su diseño, implementación y evaluación deben:
Tomar en cuenta las experiencias y necesidades específicas de las mujeres, diferenciadas de las de los hombres.
Elaborar políticas públicas con esta perspectiva, requiere una voluntad de transformación social profunda, que tendrá como consecuencia, un cambio en la forma en que se relacionan las personas, así como en las estructuras mismas dentro de la sociedad. La perspectiva de derechos humanos y la de género, como fue señalado al principio, se complementan para proporcionar un marco sólido desde el cual analizar las acciones estatales, con el fin de avanzar en el logro de la equidad de género y el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres.
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una situación propia de las mujeres, sin buscar la redistribución de recursos y roles entre ambos sexos. En distintos ámbitos y procesos, es importante contar con las dos iniciativas; es decir, para consolidar sociedades más democráticas, es preciso conciliar tanto acciones específicas para mujeres, como programas transversales que tengan por objetivo cambiar relaciones y estructuras desiguales.
Reconocer las desigualdades históricas entre hombres y mujeres.
Evaluar el impacto diferenciado que hechos, leyes y políticas tienen en hombres y mujeres, dada la asignación de roles sociales, por su sexo.
25
Identificar los roles y estereotipos de género, raza, clase u orientación sexual que colocan a las mujeres, en toda su diversidad, en situaciones de subordinación o discriminación, de manera que puedan asegurarse que las políticas no repliquen dichos estereotipos y ayuden a combatirlos.
o2
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capítulo o2
Este capítulo presenta una radiografía de la situación de las mujeres y la garantía de sus derechos humanos, así como un análisis de la normativa y política pública más importante en salud, educación, economía, trabajo, participación política y acceso a la justicia. Se describen los datos relevantes en materia de igualdad de género, dentro de los temas identificados, poniendo énfasis no sólo en lo cuantitativo, sino también en lo cualitativo. También se proponen nuevos indicadores a desarrollar por el Estado, con el fin de utilizarlos en investigaciones cualitativas, que eventualmente se generen a partir de este estudio.
27
En este apartado se describen, asimismo, los puntos fundamentales dentro del marco jurídico y normativo nacional, así como los programas actuales o recientes en cada una de las cinco áreas. Los programas transversales, en los que se pone mayor atención en este análisis, son el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el programa rector en materia de transversalización de la perspectiva de género: Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (PROIGUALDAD). Del mismo modo, se analizan los programas sectoriales específicos en cada tema, para dar cabida a las recomendaciones pertinentes.
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radiografía y análisis en materia de igualdad de género: salud, educacion ́ , empoderamiento económico, participacion ́ política y acceso a la justicia
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El análisis destaca el progreso alcanzado en materia de igualdad sustantiva entre hombres y mujeres y las brechas de implementación, con especial énfasis en determinar el impacto real que la normativa y los programas existentes tienen, o no, en la realidad que viven las mujeres en México. Por otra parte, y en la medida de lo posible, se ha tratado de considerar a lo largo del estudio, la diversidad misma de las mujeres, en el entendido de que factores como el nivel socio- económico, la localidad (urbano/rural), etnia, raza, y orientación sexual –entre otras condiciones–, pueden afectar el goce pleno de sus derechos, si las políticas públicas y la normativa no toman en cuenta dichos factores.
TENDENCIAS POBLACIONALES De acuerdo al Censo de Población y Vivienda, en 2010 había 112.3 millones de personas en México –54.8 millones de hombres y 57.4 millones de mujeres–, con una edad media de 26 años (una población joven).
Fuente: CONAPO, Proyecciones de la Población de México 2005-2050. CONAPO, Proyecciones de la Población. Nacional 2010-2050. De las Entidades Federativas 2010-2030
21 Consejo Nacional de Población (CONAPO), Informe de Ejecución del Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo 1994-2009, capítulo IV: Salud Sexual y Reproductiva, México, 2009, p. 84.
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En la década de los años setenta, las mujeres mexicanas tenían un promedio de 7.3 hijos y para el año 2010, esta cifra se había reducido a 2.2.21 Por otra parte, entre 1990 y 2009, disminuyó el porcentaje de personas menores de 15 años de edad de 39 a 28.8%; aumentó la población entre 15 y 64 años de 56.8 a 65.5%; y la población de la tercera edad de 65 años o más creció en el mismo periodo de referencia de 4.1 a 5.8%.
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Fuente: CONAPO, Estimaciones del Consejo Nacional de Población. Consultado en CONAPO. La situación demográfica de México, 2006, México, 2006. Serie histórica basada en la conciliación demográfica a partir del XII Censo General de Población y Vivienda de 2000 y el II Conteo de Población y Vivienda 2005/Agosto 2006. Reunión de armonización de datos sobre mortalidad infantil y materna/Discurso 23 de marzo
La transición demográfica en México se debe, principalmente, al descenso de la mortalidad y la natalidad, y al incremento en la esperanza de vida, ligado a la disminución de infecciones y al aumento de inmunizaciones; lo cual impacta, de manera importante, en la planeación y provisión de servicios sociales.22
2009. CONAPO, Situación demográfica 2011. Perfil de la salud reproductiva de la República Mexicana.
22 Ibid., capítulo V: Igualdad de Género en México, p. 113.
Nacional de Población. Consultado en CONAPO. La situación demográfica de México, 2006, México, 2006. Serie histórica basada en la conciliación demográfica a partir del XII Censo General de Población y Vivienda de 2000 y el II Conteo de Población y Vivienda 2005/Agosto 2006. Reunión de armonización de datos sobre mortalidad infantil y materna/Discurso 23 de marzo 2009. CONAPO, Situación demográfica 2011. Perfil de la salud reproductiva de la República Mexicana.
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Fuente: CONAPO, Estimaciones del Consejo
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La disminución de la tasa de fertilidad ha sido resultado de varios factores. Los más importantes son la implementación de programas de control de la fertilidad para las mujeres y los cambios en las relaciones de poder entre hombres y mujeres. Éstos, a su vez, se vinculan a los avances en la educación, la participación de las mujeres en la economía formal, y el acceso a métodos anticonceptivos. La transición demográfica hacia niveles menores de fertilidad entre las mujeres, influye directamente en las relaciones de género, en tanto se reduce el tiempo en que tienen y crían a sus hijos, y a su vez, se incrementan sus oportunidades de desarrollo personal y profesional. Asimismo, esta transición ha permitido que se debilite el vínculo directo entre sexualidad y maternidad, por lo que se ha transformado, también, el tamaño, la composición, y las relaciones entre las familias. Sin embargo, como se verá más adelante, las tasas de fertilidad varían entre las mismas mujeres, dependiendo del nivel socio-económico, la etnia y la localidad –urbana o rural– en la que viven. México continuará con un “bono demográfico”
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en la próxima década, lo cual quiere decir que la población menor de 15 años continuará siendo la más grande. Sin embargo, las tendencias poblacionales indican, también, que los adultos mayores son cada vez más, lo cual tendrá implicaciones importantes en las demandas de servicios de salud; así como en la carga de labores de cuidado de los adultos mayores, que realizan primordialmente las mujeres y niñas, tanto dentro como fuera del hogar. Esto tendrá igualmente, repercusiones directas en el sistema fiscal y de pensiones. Aunque ha disminuido la fecundidad total en México y las mujeres se han incorporado al mercado de trabajo de forma masiva, las labores de cuidado de niños, enfermos y personas adultas mayores, que no es remunerado y además es poco valorado, sigue recayendo principalmente en las mujeres y las niñas. Muchas veces, cuando las mujeres trabajan de manera remunerada (como ocurre con la mayoría de las mujeres pobres), se espera que las niñas cuiden de sus hermanos, dejando a un lado, por ejemplo, su propia educación. No obstante, la reducción en el tamaño de las familias y los cambios en su composición, también han producido grandes efectos en las relaciones intrafamiliares: por una parte, se ha acortado el tiempo que las mujeres dedican a la crianza de sus hijos; y, por otra, ha disminuido el poder de los hombres sobre las mujeres y las niñas. En algunos casos, estos cambios han generado reacciones negativas, principalmente entre hombres, líderes comunitarios e instancias religiosas, que ven la estructura tradicional familiar y los roles habituales de género, amenazados, e insisten en mantener el control y seguir sometiendo, principalmente, a mujeres y niñas, lo cual entorpece el
cumplimiento de sus derechos humanos y dificulta la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres. Otro aspecto importante, respecto a los cambios en la composición familiar, ha sido la mayor incorporación de las mujeres al mercado laboral. Esto ha generado, por un lado, un aumento del empoderamiento y autonomía económica de las mujeres; pero, por el otro, una sobrecarga de trabajo, dado que son ellas mismas quienes realizan la mayor parte de las labores domésticas y de cuidado dentro del hogar. Es decir que su inserción en el mercado laboral, no ha venido aparejada con una redistribución del trabajo en la casa, lo que ha generado nuevas desigualdades. Sobre este particular, cabe destacar que el número de jefas de familia ha aumentado de forma muy significativa, ya que actualmente representan el 22.7% del total de las jefaturas de familia. Asimismo, las mujeres encabezan 84% de los hogares mono parentales.23 La migración, por otra parte, también ha cambiado debido, en este caso, a la consolidación urbana del país. Al interior, la migración de tipo rural-urbana se ha reducido y la urbana-urbana se ha fortalecido. Es importante mencionar que, actualmente, la migración interna es mucho mayor a la internacional (seis veces mayor)24 y que la migración rural tiende a tener un rostro femenino. Muchas de las mujeres migrantes son madres solteras o madres que actúan como principal proveedora económica de su familia, lo cual manifiesta un tejido social caracterizado por el aumento del número de hogares con liderazgo femenino. Asimismo, en varios estados del país, hay comu-
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nidades rurales casi enteramente femeninas, ya que los hombres migran hacia centros urbanos o a Estados Unidos. A estos fenómenos hay que añadir el tema del desplazamiento interno debido a la violencia ejercida en nuestro país, y que afecta a mujeres y hombres en varios estados de la República. Aunque no existen cifras oficiales el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad y el Internal Displacement Monitoring Centre calculan que existen entre 120,000 y 160,000 personas desplazadas por este motivo.25 Estos fenómenos impactan directamente en la composición demográfica, económica y social de México.
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23 Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI), Censo de Población y Vivienda 2010, México, 2010, http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/ccpv/cpv2010/ 24 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Superando barreras: Movilidad y desarrollo humano en Informe sobre Desarrollo Humano, Nueva York, 2009. 25 Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Desplazamiento Interno, 2014, http://www.internal-displacement.org/americas/mexico/
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2.1
SALUD
En materia de salud de las mujeres, se debe destacar el incremento de enfermedades relacionadas con la obesidad, los cánceres reproductivos y el cáncer de pulmón. Asimismo, se siguen enfrentando enormes desafíos relacionados con la salud sexual y reproductiva de las mujeres, que son determinantes en su vida y bienestar. Por ejemplo, el embarazo adolescente ha aumentado de manera alarmante en los últimos años; mujeres, especialmente indígenas y rurales, mueren por causas relacionadas con el embarazo y el parto, aun cuando son enteramente prevenibles; la disponibilidad y la calidad de los servicios de salud sexual y reproductiva, como son el acceso a los anticonceptivos, el cuidado prenatal, los servicios de partería calificados, la atención a emergencias obstétricas, la prevención y atención a enfermedades de transmisión sexual y la interrupción legal del embarazo, sigue siendo muy precario; los abortos inseguros son la tercera causa de muerte materna; y la violencia obstétrica en los hospitales es una práctica cotidiana.
Las diferencias biológicas del sexo femenino y masculino (siendo la más obvia la capacidad reproductiva) y los determinantes sociales de salud (que están condicionados por situaciones socio-económicas y culturales de desigualdad), ponen de manifiesto la necesidad de diseñar programas y políticas diferenciadas para hombres y mujeres, de manera que se asegure la equidad de género y se cierren las brechas de desigualdad. Los determinantes sociales de salud son aquellas circunstancias en las que las personas nacen, crecen, viven y trabajan, y que definen su salud física y mental.
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A pesar de los avances suscitados en las últimas décadas en la garantía del derecho a la salud para la población en general en México, continúa existiendo una brecha de desigualdad en términos de acceso a la salud, entre mujeres y hombres. También debe considerarse que el sistema de salud sigue sin responder, de forma adecuada, a las experiencias y necesidades específicas que tienen las mujeres a lo largo de su ciclo de vida, especialmente durante la adolescencia y la vejez, debido a que la atención de la salud en las mujeres se concentra en cuestiones de embarazo, parto y puerperio; es decir, en las mujeres en edad reproductiva.
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A pesar de los avances suscitados en las últimas décadas en la garantía del derecho a la salud para la población en general en México, continúa existiendo una brecha de desigualdad en términos de acceso a la salud, entre mujeres y hombres.
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Éstas, a su vez, son el resultado de la distribución del dinero, del poder y de los recursos asignados e implementados por políticas públicas y programas. 26 Las desigualdades de género son determinantes de salud y, por lo tanto, la salud requiere de políticas que fomenten resultados igualitarios, incluyendo tratamientos diferenciados para vencer la discriminación histórica hacia las mujeres. Esto implica una mayor concentración de voluntad política, recursos financieros y humanos, y atención a la salud sexual y reproductiva de las niñas, adolescentes y mujeres adultas.
2.1.1
RADIOGRAFÍA DE LA SALUD DE LAS MUJERES Prácticamente una tercera parte de las mujeres son excluidas de los servicios de salud.27 En su mayoría, el acceso que tienen las mujeres a los servicios de salud proviene de vías indirectas; es decir, no asociadas al trabajo o a una contratación propia del servicio. Se calcula que 161 mujeres por cada 100 hombres tienen acceso indirecto, mientras que sólo 58 mujeres por cada 100 hombres tienen acceso directo. La brecha se hace más profunda en ciertos grupos de mujeres, especialmente las indígenas y pobres: aproximadamente 42.3% de las mujeres
hablantes de lengua indígena, en edad fértil, no tienen acceso a los servicios de salud públicos.28 En términos epidemiológicos, existen ciertas enfermedades que se han desarrollado de manera preocupante entre las mujeres. Éste es el caso del sobrepeso y la obesidad, donde la prevalencia se ha triplicado en las últimas dos décadas.29 Se calcula que actualmente la proporción de sobrepeso en mujeres de 20 a 49 años es de 35.3% y la de obesidad de 35.2%.30 La obesidad es factor de riesgo para el padecimiento de enfermedades cardiovasculares y la diabetes mellitus, las dos principales causas de muerte de mujeres en México. El país ocupa el primer lugar en obesidad infantil del mundo, lo cual tendrá un gran impacto en la salud pública en las próximas décadas, si no se revierte esta epidemia. Respecto a la hipertensión arterial, con una prevalencia que se ha mantenido sin cambios entre 2006 y 2012, ésta afecta a una de cada tres mujeres.31
26 Organización Mundial de la Salud (OMS), Determinantes sociales de Salud, Informe de la Secretaria, 23 de Noviembre 2012, EB132/14. 27 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación & Centro de Investigación y Docencia Económicas,ReportesobrediscriminaciónenMéxico2012:saludyalimentación,México2012. 28 Instituto Nacional de las Mujeres, Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres 2013-2018, México, 2013. 29 Secretaría de Salud e Instituto Nacional de Salud Pública, Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012, México 2012. 30 Idem. 31 Ídem.
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El cáncer de pulmón es el más común en México. Aunque en la última década la relación de éste entre hombres y mujeres era de 1.4 a 1, ante el incremento del consumo de tabaco en la mujer, en poco tiempo la relación será igual.32 Asimismo, es importante considerar que cuatro mil de las nueve mil muertes al año entre mujeres, por enfisema pulmonar, se deben a la exposición que tienen al humo de la leña que utilizan para cocinar.33 Los contaminantes producidos por estos fogones son igualmente dañinos que el tabaco, y tienden a afectar a mujeres pobres, indígenas y marginadas. Sin embargo, no ha habido una respuesta articulada por parte del sector salud para mitigar los daños.
La igualdad de las mujeres y los hombres en la vida pública y privada está íntimamente relacionada con el ejercicio de las mujeres de sus derechos sexuales y reproductivos, ya que si no pueden decidir sobre sus parejas sexuales y controlar el número y espaciamiento de sus hijos, no pueden tomar decisiones en otros ámbitos de sus vidas, como la educación, el empleo, la vida social y política en sus comunidades y su país. Por ello, si se quiere avanzar de manera decidida en el logro de la igualdad de género en nuestro país, la protección y garantía de los derechos sexuales y reproductivos debe ser una prioridad programática en el gasto social.
Éstas son sin duda enfermedades que deben ser prioritarias para el sistema de salud ya que, atendiéndolas adecuadamente, puede mejorar de manera significativa la salud integral de las mujeres. Sin embargo, como ya fue señalado anteriormente, el área de la salud sexual y reproductiva es donde existen mayores brechas y donde se hace especialmente necesario establecer políticas de salud diferenciadas, para lograr la igualdad sustantiva. Se pueden considerar a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, como pilares fundamentales para el ejercicio de la ciudadanía y de todos los otros derechos humanos, ya que tienen que ver directamente con la posibilidad de tomar decisiones autónomas sobre su propio cuerpo, con el fin de ejercer, tanto la sexualidad como la reproducción, libres de coerción, violencia y discriminación.
Los derechos reproductivos están reconocidos en diferentes tratados internacionales34, dado que se fundan en la protección de los derechos humanos a la vida, la salud, la intimidad, la igualdad y la no discriminación, la integridad personal, y a vivir una vida libre de violencia, entre otros.
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La salud sexual y reproductiva incluye los siguientes servicios: acceso a la gama completa de métodos anticonceptivos; atención a la salud materna en la etapa del embarazo, parto y puerperio; servicios de interrupción del embarazo seguros; prevención, diagnóstico oportuno, y tratamiento de infecciones de trasmisión sexual, incluyendo el VIH; prevención y tratamiento de enfermedades relacionadas con el sistema reproductivo, como el cáncer cérvico- uterino y el cáncer de mama; así como técnicas de reproducción asistida.
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32 Declaraciones de Fernando Cano Valle, Comisionado del Consejo Nacional contra las Adicciones, en Cáncer de Pulmón, el más mortal para 2020 Excélsior, México, 25 de julio de 2013. http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/07/25/910530 33 Cruz Martínez, Ángeles, Mujeres que cocinan con leña, grave daño en sus pulmones, La Jornada, México, 25 de mayo 2013, http://www.jornada.unam. mx/2013/05/25/sociedad/041n1soc 34 Programa de Acción de la IV Conferencia Mundial sobre Población y Desarrollo, A/ CONF.171/13, 18 de octubre de 1994. Disponible en: http://www.un.org/popin/icpd/ conference/offspa/sconf13.html
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ACCESO A ANTICONCEPTIVOS Para que las mujeres puedan ejercer sus derechos reproductivos necesitan poder demandar y tener acceso a los métodos anticonceptivos de su elección. Éstos previenen los embarazos no deseados y las enfermedades de transmisión sexual, al mismo tiempo que garantizan la autonomía de las mujeres para poder participar en la vida social, económica y pública.
La demanda insatisfecha de métodos anticonceptivos es alta y el acceso a servicios de salud reproductiva no es universal. Si bien el 72.5% de las mujeres casadas o en unión libre usan métodos anticonceptivos, sólo el 58.3% de las mujeres indígenas, el 63.7% de las mujeres en zonas rurales y el 60.5% de mujeres sin escolaridad, tienen acceso a ellos (GIRE, 2013, p.69). El uso de anticonceptivos en mujeres jóvenes es bajo, ya que sólo el 54.9% entre 15 y 19 años de edad, sexualmente activas, utilizan algún método; y el 61.5% de éstas reportan no haber utilizado protección en su primera relación sexual (GIRE, 2013, P.76).
Por su parte, el acceso a la pastilla de anticoncepción de emergencia (PAE) es muy limitado, en tanto el 50% de las mujeres responden que no es disponible, aunque el Estado mexicano tiene la obligación de proveerla dentro de la canasta básica de salud (ANDAR, 2010, p.16).
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Fuente: CONAPO, Estimaciones con base en ENADID 1997. Inmujeres, Cálculos con base en CONAPO, SSA, INSP, INEGI, Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2006. Base de datos Inmujeres, Cálculos con base en CONAPO, INEGI, Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2009, Base de datos.
La Encuesta Nacional de Salud 2012 (ENSANUT) señala que mientras que en el 2005 la tasa de fecundidad en adolescentes era de 30 por cada mil mujeres, en el 2011 fue de 37; lo que quiere decir que cada año 500,000 niñas y adolescentes se embarazan en México. Dicha tendencia de incremento en la incidencia de embarazo en niñas y jóvenes, entre los 10 y 19 años, se reporta en varios de los estudios y registros administrativos de los últimos 15 años.35 Esto es preocupante, ya que significa un fracaso en las políticas preventivas de salud sexual y reproductiva y, además, pone de manifiesto la falta de reconocimiento de las actividades sexuales de las y los adolescentes. Por tanto, es urgente que las instancias de salud pública, en todas las localidades, garanticen el acceso a la consejería, información y métodos de prevención del embarazo y de infecciones de trasmisión sexual dirigidos a las y los adolescentes, así como a los jóvenes, con pleno respeto a sus derechos.
35 Encuesta Nacional de Salud (ENSANUT) 2012, op.cit, p.83. http:// ensanut.insp.mx/informes/ENSANUT2012ResultadosNacionales.pdf
Opciones de métodos anticonceptivos ofrecidos en los servicios de salud pública a adolescentes y mujeres, por edad, etnia y nivel socio-económico. Inicio de la vida sexual y unión (consensuada o forzada) desagregada por edad, etnia y nivel socio-económico.
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Número de adolescentes y mujeres a las que se les brinda la pastilla de anticoncepción de emergencia en general y también por violación sexual.
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Es necesario que la ENSANUT incluya, dentro de sus variables, elementos que permitan determinar la correlación entre las tasas de embarazo adolescente y la deserción escolar, para hombres y mujeres de manera diferenciada. Asimismo, se propone recaudar los siguientes datos, para tener un panorama más completo:
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SALUD MATERNA Y EL DERECHO A LA MATERNIDAD ELEGIDA Y SIN RIESGOS Garantizar los derechos reproductivos y la salud requiere que cada mujer tenga un ambiente propicio, la información adecuada, y las herramientas necesarias para decidir si quiere tener hijos, cuándo, con quién, y cómo. La libertad reproductiva, por lo tanto, también ayuda a evitar la mortalidad materna, pero va más allá: implica garantizar el acceso a servicios de salud de calidad y dignos, accesibles y adecuados, orientados a asegurar el bienestar físico y psicológico de las mujeres; así como favorecer las condiciones para ejercer su maternidad de forma plena. A pesar de que la muerte materna ha disminuido en los últimos años, sigue siendo muy alta para el nivel de desarrollo y la infraestructura de servicios de salud que tiene México. El país no cumplirá con la Meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que pretendía reducir en un 75% la mortalidad materna en el país (es decir, una razón de mortalidad materna de 22.2 muertes por cada 100,000 partos, cuando ahora estamos en 42.3).36 Aunado a lo anterior, siguen prevaleciendo las disparidades en el acceso a los servicios de salud sexual y reproductiva: la muerte materna continúa afectando de manera desproporcionada a las mujeres más marginadas, de escasos recursos, e indígenas.
36 Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México, México, 2014, http://www. objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx
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Otro de los retos en materia de salud materna se relaciona con lo que se ha denominado la violencia obstétrica, que se refiere a la violencia institucional que sufren las mujeres en la atención del embarazo, parto y puerperio en los servicios de salud, e incluye prácticas que van desde el maltrato psicológico de la mujer embarazada y la práctica de cesáreas innecesarias, hasta la esterilización forzada. La violencia obstétrica es parte del desconocimiento de la mujer como sujeto de derechos, capaz de tomar decisiones sobre su reproducción, incluyendo cómo, cuándo y dónde parir. La violencia obstétrica es un fenómeno recurrente ejercido por instituciones de salud, en contra de las mujeres embarazadas; y, en general, contra las más marginadas. Sucede hoy, y ha sucedido durante años. Conductas tan arraigadas en los sistemas de salud y tan frecuentes, han permanecido
fuera del foco de la opinión pública y de la discusión política. La violencia obstétrica se enmarca dentro de la violencia institucional, misma que el Estado es responsable de prevenir y erradicar, a partir de la adopción de políticas públicas en donde se respeten los derechos de las mujeres embarazadas. La respuesta no es la de criminalizar al personal médico, que muchas veces labora bajo condiciones inadecuadas, sin los insumos suficientes o la capacitación necesaria. La responsabilidad es del Estado, que está obligado a transformar las instituciones, y hacer cambios estructurales que faciliten la prevención de conductas que pueden constituir este tipo de violencia.
Fuente: SSA, Dirección General de Información en Salud. Nacimientos estimados por CONAPO, versión Conteo 2005 y proyecciones de población 2005-2030 del CONAPO Inmujeres, Cálculos con base en SSA, Dirección General de Información en Salud (DGIS).
Sin embargo, existe un incremento desproporcionado de nacimientos por cesárea –38.1% del total–. En el sector público ha aumentado en un 33.7% desde el año 2000, y en el privado un 60.4%.37 Actualmente, México ocupa el cuarto lugar a nivel mundial (después de China, Brasil y Estados Unidos) en el uso de cesáreas sin indicación médica.
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El Censo de Población y Vivienda 2010 señala que siete de cada diez mujeres mayores de 15 años han tenido al menos un hijo vivo, lo que implica que requirieron atención médica durante el embarazo, parto y puerperio.
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37 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Censo de Población y Vivienda 2010, Op. Cit, p.5.
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Es de suma importancia que el INEGI y CONEVAL generen mayor información, mediante encuestas que determinen la calidad de la atención en el acceso a servicios de salud reproductiva (sentimiento de estigma, juicio y discriminación, consentimiento informado).
Fuente: SSA, Dirección General de Información en Salud. Nacimientos estimados por CONAPO, Versión Conteo 2005 y proyecciones de población 2005-2030 del CONAPO Inmujeres, Cálculos con base en SSA, Dirección General de Información en Salud (DGIS).
INTERRUPCIÓN DEL EMBARAZO
La ilegalidad de la interrupción voluntaria del embarazo orilla a que las mujeres busquen opciones clandestinas, y pongan en peligro su salud y su vida. En México, los abortos inseguros causan aproximadamente el 11% de muertes maternas –totalmente prevenibles– lo que obliga a tratar el tema, no sólo en términos de derechos humanos y justicia social, sino también como una urgencia de salud pública. Las atenciones hospitalarias por prácticas relacionadas a aborto inseguro han ido aumentando, hasta alcanzar un total de 1,604,976 mujeres de 10 a 54 años de edad, que acudieron a los hospitales públicos de México, entre 2000 y 2008.38
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La decisión de las mujeres de interrumpir su embarazo está ligada a la libertad reproductiva y al ejercicio de todos sus derechos. Aunque la interrupción del embarazo está permitida, bajo ciertas causales, en todos los estados de la República (en casos de violación en los 31 estados, cuando la vida o salud de la mujer esté en peligro o por malformaciones genéticas graves), sigue estando penalizada, excepto en el DF, donde la práctica está permitida durante las 12 primeras semanas de gestación.
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38 Ver Tabla 6 en Schiavon, R., Erika Troncoso y Gerardo Polo, Analysis of maternal and abortion-related mortality in Mexico over the last two decades, 1990-2008, en International Journal of Gynecology and Obstetrics, vol. 188, suplemento 2, septiembre de 2012, pp. S78- S86, http://bit.ly/12lqxIm>
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INFECCIONES DE TRANSMISIÓN SEXUAL (ITS) Y VIH Es necesario que la ENSANUT incluya, dentro de sus variables, elementos que permitan determinar la correlación entre las tasas de embarazo adolescente y la deserción escolar, para hombres y mujeres de manera diferenciada. Asimismo, se propone recaudar los siguientes datos, para tener un panorama más completo:
Número de embarazos no deseados identificados en los servicios de salud pública en adolescentes y mujeres, por edad, etnia y nivel socio-económico. Número de abortos inseguros por causa recaudados por registros de egresos hospitalarios. Acceso a la interrupción legal del embarazo (desagregado por edad, etnia y nivel socio-económico) y calidad de la atención dentro de los servicios de salud pública.
Las infecciones de trasmisión sexual se contraen por falta de protección al tener sexo. Muchas veces las mujeres tienen dificultades para negociar prácticas de sexo seguro con los hombres, en especial las adolescentes y jóvenes, por lo que es fundamental que cuenten con el acceso a condones femeninos y masculinos para protegerse, y que sepan que tienen el poder de decisión, para utilizarlos con sus parejas sexuales. El virus de Papiloma Humano (VPH) provoca una enfermedad prevenible –no curable–, que puede detonar el cáncer cérvico-uterino. Se puede prevenir con vacuna en niños y niñas, a partir de los nueve años y antes de los 26. Por otra parte, la sífilis congénita se ha incrementado en un 16% en los últimos años, respecto de los quince años anteriores, y afecta más a las mujeres que a los hombres.39 La detección de sífilis en 2006, en hombres, fue de 285,043 casos, mientras que en las mujeres fue de 1, 162,741.40 El virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) en México ha aumentado considerablemente en la población de jóvenes y mujeres. En México, el primer caso femenino de sida se registró en 1985, cuando había 10.8 hombres con este padecimiento por cada caso femenino.
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Actualmente, la relación hombre/mujer de casos acumulados de VIH y Sida es de 4 a 1, lo que representa un cambio importante en la epidemia del país. Se estima que de las 223,995 personas con VIH y Sida en México, 44,395 son mujeres. (CENSIDA, 2014)
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39 Reyna-Figueroa, J. et all, Congenital Syphilis, a Reemergent Disease in Mexico: Its Epidemiology During the Last 2 Decades, http://www.facmed. unam.mx/deptos/microbiologia/pdf/Congenital%20Syphilis_a%20 Reemergent%20D isease%20in%20Mexico.pdf 40 Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), Estadísticas Inmujeres, México, 2014, estadística.inmujeres.gob.mx/formas/muestra_indicador. php
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REPRODUCCIÓN ASISTIDA Los derechos reproductivos incluyen la posibilidad de que las mujeres y todas las parejas puedan acceder a técnicas de reproducción asistida, para formar la familia que desean. En México la reproducción asistida no está regulada a nivel federal. En el Congreso Federal se han presentado en los últimos años iniciativas para su regulación, pero han sido, hasta el momento, infructuosas. A pesar de la falta de regulación, la reproducción asistida se practica en el país, tanto en la iniciativa privada como en el sector público. En México, se estima que 1.5 millones de parejas desean tener un hijo, pero no lo logran.41 En el Instituto Nacional de Perinatología, se han atendido a 48,149 personas por tratamiento de infertilidad, del 2006 a 2012, y se registran 24,468 egresos hospitalarios en instituciones públicas de salud por infertilidad masculina y femenina.42 La falta de regulación genera incertidumbre jurídica, tanto para las mujeres como para los prestadores de servicios, además de que deja la puerta abierta para que se cometan violaciones a los derechos reproductivos de las mujeres, como, por ejemplo, en el caso de la gestación subrogada, donde a falta de legislación, las mujeres que subrogan su útero pueden ser explotadas por los solicitantes, orilladas a interrumpir el embarazo o a entregar a su bebé en caso de arrepentirse en algún momento del embarazo o el parto. El sistema de salud pública debería asegurar que las mujeres y sus parejas tengan acceso a información y servicios de reproducción asistida, desde un marco que proteja sus derechos. También se tendría que
regular a nivel federal la gestación subrogada, garantizando los derechos reproductivos de las mujeres. Dada la falta de información que existe sobre la atención a las mujeres en reproducción asistida, dentro del sistema de salud pública, sería adecuado que la ENSANUT desarrolle estadísticas de mujeres que acceden a la reproducción asistida, y sobre la calidad de la atención (desagregadas por edad, origen étnico, identidad sexual, estado civil y condición socio-económica).
41 Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE), Omisión e Indiferencia, Derechos reproductivos en México, México. 2013, Capítulo 6 p.2. 42 Idem.
CÁNCER DE MAMA Y CÉRVICO UTERINO
En cuanto a la prevención de este tipo de cáncer, es elemental que las mujeres se realicen una mastografía; sin embargo, sólo un 15% de las mujeres de 40 a 49 años y 26% de las de 50 a 69, lo hace; mientras que menos de la mitad, 48.5% de las mujeres de 25 a 64 años se hace la prueba de Papanicolaou, para prevenir el cáncer cérvico- uterino.44
Para asegurar que los programas preventivos del cáncer lleguen a las comunidades más pobres y vulnerables, es importante que la ENSANUT desarrolle estadísticas desagregadas de mortalidad por cánceres de mama y cérvico-uterinos, en mujeres que habitan en zonas rurales, así como a mujeres indígenas por nivel socio-económico, localidad, tipo de cáncer y atención brindada. Por otro lado, es importante señalar que en México se han hecho esfuerzos considerables para incorporar la perspectiva de género, en las encuestas de salud. Las siguientes, lo hacen sistemáticamente: Encuesta Nacional de Adicciones, Encuesta
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El cáncer más común entre las mujeres es el cáncer de mama. En México, 30 de cada 100 mujeres que salen de un hospital por tumores malignos, padecen cáncer de mama. Durante 2011, por ejemplo, afectó a 23.7 de cada 100,00 mujeres de 20 años y más.43
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43 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Estadísticas a propósito del día internacional del cáncer de mama, Aguascalientes, 19 de octubre de 2013, p. 1, http:// www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/Contenidos/estadisticas/2013/ mama0. pdf 44 Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres 2013-2018, México, 2013.
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Nacional de la Dinámica Demográfica, Estudio Nacional sobre Salud y Envejecimiento en México, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, Encuesta Nacional de Salud y Nutrición, Encuesta Nacional sobre Uso del Tiempo, Encuesta Nacional de Ingreso y Gastos de los Hogares –Módulo de Condiciones Socioeconómicas–, Encuesta Laboral y de Corresponsabilidad Social.
Aunque la Encuesta Nacional en Salud Reproductiva ya toma en consideración indicadores de servicios de salud sexual y reproductiva, como la tasa de mortalidad materna, prevalencia de ITS y VIH, y demanda insatisfecha de anticonceptivos, sería de gran utilidad que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) incluyera nuevos indicadores que permitan medir la calidad en la atención a la salud y las desigualdades en el acceso, como se propone en cada apartado de este estudio.
2.1.2
MARCO NORMATIVO Y DE POLÍTICA PÚBLICA
En materia de salud sexual y reproductiva, la Constitución en el artículo 4, también reconoce la libertad reproductiva de las mujeres y el “derecho a decidir el número y espaciamiento de los hijos”.45 La Ley General de Salud, la Ley General de Población, la Norma Oficial Mexicana 005SSA-2-1993 sobre los Servicios de Planificación Familiar, y la Norma Oficial Mexicana 007-SSA21993 sobre Atención de la Mujer Durante el Embarazo, Parto y Puerperio y del Recién Nacido, establecen la normativa sobre los derechos que tienen las mexicanas a la información sobre su salud sexual y reproductiva, a la libre decisión en cuanto al número y espaciamiento de los hijos, a servicios de salud materna adecuados, y al absoluto respeto a sus derechos humanos.
México ha internalizado el compromiso de lograr el derecho a la salud, mediante instrumentos de política pública como son: el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (PROIGUALDAD) y el Programa Sectorial de Salud (PSS).
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, contempla en “México incluyente”, en el objetivo 2.3, asegurar el acceso a los servicios de salud. Las estrategias que se están implementando son:
La estrategia 2.3.2: “hacer de las acciones de protección, promoción y prevención un eje prioritario para el mejoramiento de la salud” bajo la cual se incluye una línea de acción para “controlar las enfermedades de transmisión sexual, y promover una salud sexual y reproductiva satisfactoria y responsable”.
45 Artículo 4, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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En materia de salud de las mujeres, la Ley General de Salud establece que la atención materno-infantil y el acceso de las mujeres a los servicios de planificación familiar tendrán carácter prioritario.
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 tuvo como uno de sus principales objetivos dentro del apartado de Igualdad de Oportunidades, la salud. En específico, el Objetivo 6 se centraba en reducir las desigualdades de salud, mediante la promoción de la salud reproductiva, la prevención contra enfermedades diarreicas, infecciones respiratorias agudas, y otras enfermedades asociadas al rezago social.
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El artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza la igualdad de hombres y mujeres ante la ley, e incluye el derecho a la salud. De este artículo constitucional se derivan varias normas y programas que permiten la implementación de acciones para la garantía del nivel más alto posible de salud física y mental.
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La estrategia 2.3.3: “mejorar la atención de la salud a la población en situación de vulnerabilidad” en donde una de las acciones es “asegurar un enfoque integral y la participación de todos los actores, a fin de reducir la mortalidad infantil y materna” y otra, “intensificar la capacitación y supervisión de la calidad de la atención materna y perinatal”. El Programa Sectorial de Salud 2007-2012 únicamente hizo referencia a la salud reproductiva para reducir la mortalidad materna, el cáncer de mama y cáncer cérvico-uterino. Los resultados son difíciles de evaluar; sin embargo, las únicas metas que se cumplieron son relativas a la disminución de la tasa de mortalidad de cáncer cérvico-uterino de 8.36 por 100 mil en 2007, a 5.7 en 2012. La tasa de mortalidad materna se redujo de 55.6 a 50, lejos de la meta establecida de 22 muertes por cada 100,000 nacidos vivos.46
El Programa Sectorial de Salud 2013-2018 establece la perspectiva de género como una estrategia transversal, así como la atención de las personas durante todo su ciclo de vida. En este sentido, se erige como una de las acciones, el desarrollo de protocolos y códigos de conducta, para asegurar que los prestadores de salud atiendan a las mujeres sin discriminación de género. Asimismo, establece como una línea de acción, el fortalecimiento de los programas para la detección oportuna de diabetes, cáncer de mama, cérvico-uterino, hipertensión y obesidad en las mujeres. Finalmente, se incluyen también líneas de acción para la atención geriátrica de las mujeres y para garantizar la salud de las mujeres reclusas. Las estrategias más relevantes son: 1.5 incrementar el acceso a la salud sexual y reproductiva con énfasis en adolescentes y poblaciones vulnerables y 4.2 asegurar un enfoque integral y la participación de todos los involucrados para reducir la mortalidad materna, especialmente en comunidades indígenas. También existen programas específicos sobre Salud Materna; Adolescentes; y Planificación Familiar, sin embargo, éstos están aún en proceso de aprobación y no han sido publicados.
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El único indicador relevante en el Programa Sectorial de Salud, para poder garantizar la salud sexual y reproductiva, es el 4.2: Razón de mortalidad materna. No obstante, esto no será suficiente para garantizar las acciones acordadas en el Programa Sectorial, ya que no mide factores clave como: número de embarazos no planeados, incluyendo en adolescentes; acceso a anticonceptivos, incluyendo para adolescentes; programas de educación integral en sexualidad; acceso a servicios de interrupción legal del embarazo; discriminación en el acceso a servicios de salud materna, entre otros. Aunque debería haber un programa especializado en salud reproductiva, a la fecha no ha sido elaborado o publicado.
46 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, La salud en el Sexto Informe de Gobierno, Cámara de Diputados LXII Legislatura, México, 2012, p. 4, http://www. cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2012/septiembre/notacefp0542012.pdf
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ACCESO A LA SALUD DE LAS MUJERES: SEGURO POPULAR Como la mayoría de los países de América Latina, México se caracterizó por diversas crisis económicas en la década de los 80, en donde el gasto público se utilizó en gran medida para pagar la deuda externa. Esto causó cortes mayores a los servicios públicos, incluidos los gastos en salud. Se estima que en esa época, más de 10 millones de mexicanos no podían acceder a ningún servicio de salud; que la mitad de la población tenía acceso a algún servicio de paga; y que la capacidad del sistema público de salud, para incluir a nuevos usuarios, era nula.47 Hay que señalar, sin embargo, que en las últimas dos décadas se dieron cambios estructurales importantes a nivel estatal, incluyendo la descentralización de los servicios de salud, en dos etapas. En 1994 se estableció el programa de seguridad social nacional dirigido a garantizar la salud, educación y nutrición para las familias pobres, llamado entonces PROGRESA (después OPORTUNIDADES y ahora continúa bajo el nombre PROSPERA). Este programa incluyó, por primera vez, transferencias monetarias condicionadas, atadas al acceso a los servicios de salud y educación, generando una demanda nacional para re-estructurar la arquitectura financiera del sistema de salud. Quienes toman decisiones en el sector salud, así como los servidores públicos recién elegidos en el año 2000, crearon un seguro financiero público en salud para llegar a la población más marginada. Esto incluyó ampliar la cobertura, con el fin de eliminar los gastos de bolsillo para servicios de
salud, que causaban un malestar financiero en las familias más pobres, y que representaban más del 50% del gasto total de salud.48 Modificar el sistema requirió una reforma a la Ley General de Salud para armonizar los diferentes proveedores públicos y generar equidad en salud, especialmente entre los asegurados y aquellos que no lo estaban. Esta nueva ley entró en vigor en 2004 y tuvo como meta principal, garantizar la cobertura universal en salud a más de 50 millones de mexicanos. Para 2012, más de 52 millones estaban afiliados al Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular), alcanzando la meta. El gasto total en salud se incrementó en más de 1% del PIB, del 2001 al 2010, de 5.1 a 6.3%49. Sin embargo, el porcentaje del PIB destinado a este rubro sigue siendo bajo, en comparación con otros países de la región como Brasil y Argentina50, y casi el 32% de la población todavía no tiene seguro.51 El Seguro Popular está basado en un cambio de paradigma en salud: de uno que trata infecciones específicas, a otro que da seguimiento y cuidado a lo largo del ciclo de la vida. Por lo tanto, en teoría, el SP cubre servicios integrales en salud sexual y reproductiva, dentro de los cuales se encuentran: la salud materna, prevención y tratamiento de ITS y VIH, interrupción legal del embarazo, y anticonceptivos –incluyendo la anticoncepción de emergencia–. Algunos de los programas actuales tienen la obligación de incorporar a todas las mujeres embarazadas que lo necesiten, y a sus
reglas operativas, no tienen información sobre la etiquetación y el gasto de recursos necesarios para la rendición de cuentas, dejando, así, decisiones clave sobre la vida de las mujeres, en las manos de pocos tomadores de decisión.
En general, la información disponible sobre el porcentaje del Seguro Popular destinado a salud sexual y reproductiva, es limitada. Asimismo, mientras que los programas de salud materna tienen
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familias; así como tener unidades móviles en zonas rurales que cuenten con parteras capacitadas para atender la maternidad, sin riesgos. El Seguro Popular también ofrece apoyos financieros para la prevención y el tratamiento de la obesidad y diabetes, el cáncer cérvico- uterino y el cáncer de mama, la salud mental y otros padecimientos críticos durante el ciclo de la vida de la mujer.
63
47 Nigenda,Gustavo, El seguro popular de salud en México, desarrollo y retos para el futuro, Nota Técnica de Salud No. 2/2005, Banco Interamericano de Desarrollo, abril 2005, 48 Knaul, Felicia Marie et al., The quest for universal health coverage: achieving social protection for all in Mexico, the Lancet, 2012, p.4. 49 Idem. 50 Banco Mundial; Total expenditure on health: http://datos.bancomundial.org/ indicador/SH.XPD.TOTL.ZS 51 Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), Acceso a los servicios de Salud, http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/ Medici%C3%B3n/Acceso- a-los-servicios-de-salud.aspx
2.1.3
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AVANCES Y DESAFÍOS PARA LA SALUD DE LAS MUJERES Los avances de los diez últimos años, en políticas de salud sexual y reproductiva para las mujeres, contemplan la inclusión de la anticoncepción de emergencia, el condón femenino y el lubricante a base de agua, en la Norma Oficial de Servicios de Planificación Familiar NOM-05-SSA-193 y en el Cuadro Básico de Medicamentos. La Secretaría de Salud también emitió en un oficio-circular el exhorto a las instituciones de salud, en todas las entidades federativas, para que, a su vez, emitan lineamientos para garantizar el acceso oportuno a la interrupción legal del embarazo (ILE), conforme a las causales establecidas.52 Sin embargo, esta directiva está lejos de cumplirse. De 2007 a 2012, sólo se emitieron 39 autorizaciones de ILE, siendo el Distrito Federal la entidad con mayor número de autorizaciones –30–, seguido por Baja California y Guerrero con 3, Oaxaca 2 y Durango 1.53  De 2009 a 2011, la razón de muerte materna (RRM) tuvo un descenso de 18.9%, gracias a los esfuerzos realizados por el sector salud para implementar políticas públicas como: la Estrategia de Embarazo Saludable del Seguro Popular, el Convenio para la Universalización de las Emergencias Obstétricas y la Integración del Equipo de Fuerza de Tarea, el cual pretende fortalecer las redes de atención hospitalaria ante emergencias obstétricas. Para proteger la salud reproductiva se instrumentan estrategias coordinadas entre el sector salud, los tres órdenes de gobierno y los sectores social y privado, principalmente en atención prenatal, del parto y puerperio; planificación familiar; prevención de cáncer cérvico-uterino, mediante vacunación contra el virus del papiloma humano (in-
52 Secretaría de Salud, Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, Oficio- Circular #6598, México. 53 Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE) Omisión e Indiferencia, Capítulo 1, p. 33
Para reducir la transmisión vertical de VIH, sida y sífilis se realizan acciones de detección oportuna y, adicionalmente, se incorporó un módulo especial para la atención de la mujer embarazada al sistema de monitoreo, medicación y atención de VIH y sida. Simultáneamente, se capacita al personal que atiende los centros ambulatorios, a los que se certifica como espacios libres de discriminación, en el marco de los derechos humanos y la perspectiva de género. El Programa Nacional de Igualdad entre Hombres y Mujeres (PROIGUALDAD) 2008-2012 tuvo como objetivo estratégico 5: fortalecer las capacidades de las mujeres para ampliar sus oportunidades y reducir la desigualdad de género. Las líneas estratégicas incluyeron:
5.3.2 Reforzar las acciones de prevención y atención al embarazo en adolescentes y jóvenes.
El PROIGUALDAD 2013-2015 reitera la importancia absoluta de asegurar que todas las mujeres tengan vidas saludables y, por lo tanto, promueve el acceso a los servicios de salud, incluida la salud sexual y reproductiva, en todo el ciclo de vida y con atención a los derechos. Asimismo, garantiza servicios de salud básica de prevención y atención a mujeres indígenas, mujeres reclusas y a sus hijos e hijas, y trabajadoras domésticas. Varias de las estrategias del programa incluyen líneas de acción relacionadas con la salud de la mujer, y garantizan los derechos sexuales y reproductivos.
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5.3.1 Ampliar la cobertura y utilización de servicios de salud para la atención al embarazo, parto y puerperio en comunidades de alta y muy alta marginación, incorporando un enfoque de interculturalidad.
5.3.3 Fortalecer los programas de salud materna, cáncer cérvico- uterino, cáncer mamario y Salud Reproductiva, involucrando la participación de los hombres, a fin de alcanzar las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
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cluida en el esquema básico de vacunación para niñas a partir de los nueve años); y acciones para la detección oportuna de éste y del mamario, como el Papanicolaou y la mastografía.
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Tanto el PND, PROIGUALDAD y el Programa Sectorial en Salud para el sexenio 2013-2018 tienen objetivos claros dirigidos a garantizar la salud sexual y reproductiva de las mujeres durante el ciclo de su vida. Será extremadamente importante, sin embargo, asegurar la garantía de los derechos sexuales y reproductivos con pleno consentimiento previo e informado (como afirma la estrategia de PROIGUALDAD en su línea de acción 4.2.3), especialmente en materia de planificación familiar, para poblaciones vulnerables, incluidas las mujeres indígenas y con discapacidades.
El Programa de Inclusión Social PROSPERA (antes OPORTUNIDADES) ha expandido el número intervenciones médicas de las familias atendidas, llegando a 27 en el Catálogo Universal de Servicios de Salud (Causes), entre las que destacan: programas de vacunación; acciones preventivas para recién nacidos, adolescentes (10-19 años) y mujeres; exámenes médicos completos de mujeres y hombres de 40 a 59 años; prevención y atención a la violencia familiar y de género. Sin embargo, no se sabe de manera específica cuáles de estas acciones preventivas contemplan el acceso equitativo e integral a servicios de salud sexual y reproductiva; cuáles servicios incluyen; qué tipo de información se brinda; y cómo se evaluará la calidad de la atención.
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Mientras que el Seguro Popular ha ayudado a reducir los costos de salud invariables para muchas personas en situación de pobreza, el impacto en la salud sexual y de mujeres ha sido modesto. Por ejemplo, de todas las mujeres embarazadas que murieron por causas relacionadas con su embarazo, 48.1% estaban inscritas al Seguro Popular y fueron mal atendidas por los servicios públicos.54 Asimismo, la demanda insatisfecha de anticonceptivos es de alrededor de 27% en adolescentes y 21% en mujeres indígenas.55 El número de niñas adolescentes infectadas con VIH se ha incrementado de alrededor de 300, en la década de los 80, a casi 1,500, en el año 2000.56
54 Díaz D. Implicaciones del Seguro Popular en la Reducción de la Muerte Materna, perspectivas a nivel nacional y en Oaxaca y Chiapas, FUNDAR: Centro de Análisis e Investigación, México, 2010. 55 Fundación Mexicana para la Planeación Familiar A.C. (MEXFAM), Acceso Universal a la Salud Sexual y Reproductiva, MEXFAM, 2010. https://www.mexfam.org.mx/ attachments/article/429/Fact%20Sheet%20Acceso%20universal%20a%20l
a%20
salud%20sexual%20y%20reproductiva%20.pdf 56 Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2013. Estadísticas sobre la Juventud en
México.
Encontrado
en:
http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/
prensa/Contenidos/estadisticas/2013/juvent ud0.pdf 10 septiembre 2014.
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Al menos dos factores inhiben el progreso y deben ser mejorados en los siguientes años. Primero, el enfoque del Seguro Popular hacia el financiamiento ha dado como resultado una atención descuidada e ineficiente; por tanto, se debe fortalecer la calidad de los servicios así como mejorar la infraestructura; desarrollar sistemas de canalización efectivos; incrementar el número de personal de salud especializado, particularmente de parteras y otros proveedores de atención primaria y de nivel medio; y asegurar el acceso a la traducción para facilitar la utilización de los servicios para poblaciones indígenas. Segundo, muchas mujeres se enfrentan a barreras en el acceso a servicios de salud sexual y reproductiva, incluyendo bajos niveles de educación; subordinación en sus familias y comunidades; falta de transporte; violencia; y estigma y discriminación basados en la etnia. Es de suma importancia que el Seguro Popular apunte a reducir y eliminar las profundas desigualdades en el acceso a los servicios de salud. Esto requiere asignar el uso máximo de los recursos públicos para este fin. También es esencial priorizar el financiamiento público que busca cumplir con el derecho humano a la salud, sobre aquellas iniciativas público-privadas que anteponen los beneficios económicos y en consecuencia, ponen en riesgo la equidad en la salud. Se deben contemplar las cuatro dimensiones de bienes, servicios e instalaciones, para el cumplimiento del derecho a la salud y garantizar su accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad, y calidad. Esto demanda la firme aplicación de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, incluyendo inversiones para garantizar que la colección de datos y
sistemas de monitoreo permitan que los directores de programas y tomadores de decisión, se aseguren de la calidad de los servicios y de que el gasto en salud sea fidedigno. Lo cual, a su vez, requiere de la implementación de mecanismos de reparación, para las mujeres cuyos derechos fueron violentados. En cuanto a la interrupción legal del embarazo, la heterogeneidad en la legislación provoca ciertos niveles de discriminación porque, dependiendo del estado donde viva una mujer, tiene más o menos derecho para interrumpir un embarazo no deseado. Esta situación no representa únicamente una violación a sus derechos reproductivos, sino también, injusticia social, ya que quienes arriesgan su vida con abortos inseguros, son generalmente mujeres en situación de pobreza (las que cuentan con recursos económicos pueden viajar al DF a practicarse un aborto o incluso hacerlo fuera del país). Son las mujeres pobres quienes también tienen menor posibilidad de negociar el uso de anticonceptivos, menos acceso a los mismos y un bajo nivel de educación en sexualidad. Tras la legalización de la interrupción voluntaria del embarazo en el Distrito Federal, durante las doce primeras semanas de gestación, se generó una oleada de reformas constitucionales para “proteger la vida desde la concepción”. Hasta el momento, 16 estados cuentan con este tipo de reformas constitucionales, que tienen como intención blindar las constituciones locales de posibles procesos de despenalización del aborto, como en el DF. Aunque estas reformas no anulan automáticamente las causales de interrupción legal del embarazo en los estados, sí han generado una gran incertidumbre jurídica entre funcionarios del sistema de justicia, prestadores de salud y
En conclusión, la normativa nacional consagra la libertad reproductiva de las mujeres y la garantía de sus derechos sexuales y reproductivos. Sin embargo, en materia legislativa los vacíos y deficiencias más importantes se encuentran en la legislación discriminatoria, en materia de interrupción legal del embarazo, y en la falta de regulación de la reproducción asistida.
En cuanto al acceso a los servicios, especialmente para las mujeres en situación de pobreza, el Seguro Popular representa, sin duda, una alternativa
Si bien se ha señalado a la salud sexual y reproductiva como una prioridad del Plan Nacional de Desarrollo, resulta preocupante que hasta ahora, no haya sido publicado el programa especial en materia de salud sexual y reproductiva. Asimismo, en septiembre de 2014 el Consejo Nacional de Población comenzó una campaña gubernamental, para prevenir el embarazo no deseado y las infecciones de transmisión sexual entre adolescentes, titulada “La responsabilidad es tuya. Infórmate, es tu Derecho. Protégete”. Esta campaña tiene amplio potencial para generar educación entre los y las adolescentes, si es adecuadamente dirigida a los medios apropiados, enfocada en las localidades de mayor incidencia, si se promueve extensamente y si se le dota de amplios recursos financieros, para que sea exitosa.
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Respecto a la política pública, existen programas y políticas muy importantes para atender la salud materna, brindar servicios de planificación familiar, prevenir y atender el VIH, las infecciones de transmisión sexual y el cáncer de mama y cérvico-uterino. Los vacíos más significativos se encuentran, pues, en la implementación y adecuada evaluación de dichas políticas y programas a nivel local. La insuficiente reducción de la mortalidad materna es una prueba de que las políticas no están dando los resultados esperados. Asimismo, las altas tasas de embarazo adolescente son un indicador de la necesidad de tomar medidas urgentes, para fortalecer las acciones en materia de salud sexual y reproductiva.
importante; sin embargo, tiene que garantizarse que la cobertura financiera asegure el acceso efectivo y la calidad de los servicios, en todas las localidades –especialmente las rurales–.
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las mismas mujeres. Si de por sí las mujeres en los estados tenían poco o nulo acceso a interrumpir su embarazo, en las causales establecidas por la ley, estas reformas han venido a hacer más difícil el proceso. No sólo eso, sino que tras estas reformas, se ha agudizado la criminalización de las mujeres por tomar una decisión sobre su propio cuerpo.
2.1.4
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RECOMENDACIONES EN MATERIA DE SALUD La Fundación Angélica Fuentes recomienda que el Gobierno Federal y estatales den prioridad política y asignen presupuestos, para prevenir y atender los embarazos en adolescentes desde una perspectiva de derechos y de género. PODER EJECUTIVO (Secretaría de Salud a nivel federal y en todos los Estados) En relación con la prevención y atención de los embarazos en adolescentes, se recomienda:
Dotar de recursos específicos al monitoreo y evaluación de programas relacionados con la salud sexual y reproductiva de adolescentes. Mejorar las acciones preventivas, educativas y de acceso a los servicios de salud, especialmente de salud sexual y reproductiva, dirigidas específicamente a adolescentes de 10-14 y 15-19 años, de manera diferenciada. Diseñar una campaña mediática (radio, televisión, revistas) dirigida a adolescentes de edades entre 10 y 19 años, para prevenir los embarazos no deseados y las infecciones de trasmisión sexual. Implementar un programa multi-sectorial de Educación Integral en Sexualidad, para prevenir el embarazo no deseado en adolescentes.
Asegurar que en los servicios de atención primaria a la salud se brinde atención al embarazo, parto y puerperio (incluyendo el equipamiento necesario); planificación familiar; y prevención y tratamiento de infecciones de transmisión sexual, desde una perspectiva de derechos e interculturalidad. Fortalecer los comités de mortalidad materna, para asegurar que tengan la información sobre los casos y los recursos necesarios (económicos, técnicos y humanos), a fin de evaluar la atención a la salud materna y proponer acciones que permitan reducir de manera significativa la muerte materna. Ejecutar de manera eficiente el Convenio para la Universalización de las Emergencias Obstétricas y la Integración del Equipo de Fuerza de Tarea, en el sistema de salud. Incluir el Misoprostol en el cuadro básico de medicamentos – medicamento indispensable para el parto–. Priorizar los servicios de salud sexual y reproductiva dentro del Seguro Popular y PROSPERA. Vincular a las parteras tradicionales con los servicios de salud, de manera que se puedan atender oportunamente las emergencias obstétricas. Que las instituciones del Sistema Nacional de Salud lleven a cabo acciones para implementar el modelo de parto humanizado e integrar a enfermeras y parteras en el proceso.
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En relación con la eliminación de la mortalidad y morbilidad materna, se recomienda:
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En relación con la eliminación de la violencia obstétrica, se recomienda:
Concientizar sobre el reto de la violencia obstétrica y sensibilizar al personal de salud sobre el parto humanizado.
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PODER LEGISLATIVO Con la finalidad de garantizar los derechos sexuales y reproductivos de las adolescentes y mujeres, se recomienda:
Incluir en la Ley General de Salud el reconocimiento de la capacidad de las niñas y mujeres adolescentes y jóvenes, para decidir sobre su sexualidad y reproducción, incluida la decisión de interrumpir o no un embarazo. Promover la homologación de las legislaciones estatales relacionadas con derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, hacia los estándares más altos, incluyendo los relacionados a la interrupción legal del embarazo. Aprobar una ley en materia de reproducción asistida, que se fundamente en la protección de los derechos sexuales y reproductivos de las personas, y que establezca el acceso no discriminatorio a estas técnicas.
Priorizar la asignación de los recursos públicos y la exploración de estrategias alternativas para disminuir la muerte materna, en especial en los estados cuyos índices son mayores, y promover la transparencia, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, de los recursos destinados a erradicar la mortalidad materna, en las zonas marginadas y de población mayoritariamente indígena.
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En respuesta a la transparencia y rendición de cuentas en materia de salud de las mujeres, se recomienda:
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2.2
EDUCACIÓN
Niños y niñas viven procesos diferentes en la manera en la que son socializados y educados. Los roles de género, como construcciones sociales y culturales que asignan lo “masculino” y lo “femenino” se aprenden dentro de las familias y las escuelas. Para alcanzar la igualdad, se requiere que la educación, en todos los niveles, incluya la perspectiva de género. El acceso de las mujeres y niñas a las mismas oportunidades educativas y a la misma atención de calidad que los niños y los hombres, es fundamental para reducir la pobreza y un factor decisivo para el ejercicio de los derechos. En materia de educación de niñas y mujeres, este estudio da cuenta de los obstáculos que enfrentan, especialmente las niñas en zonas rurales e indígenas, para continuar con sus estudios en educación media y superior, por diversos factores, entre los cuales se pueden mencionar los embarazos tempranos y la pobreza económica. También destacan factores como la violencia escolar, la desigualdad y la discriminación en las instituciones académicas. Garantizar la seguridad en los trayectos entre el hogar y la escuela, la infraestructura escolar adecuada (sobre todo la correspondiente a los sanitarios) y equilibrar la cantidad de maestras y maestros, pueden ser medidas para facilitar el ingreso y la permanencia de las niñas, en el sistema educativo.
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El acceso de las mujeres y niñas a las mismas oportunidades educativas y a la misma atención de calidad que los niños y los hombres, es fundamental para reducir la pobreza y un factor decisivo para el ejercicio de los derechos.
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2.2.1
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RADIOGRAFÍA DE LA SITUACIÓN DE NIÑAS Y MUJERES EN LA EDUCACIÓN FORMAL México ha hecho un esfuerzo explícito por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en materia de educación (ODM 3) y ha cumplido con la meta establecida de eliminar las desigualdades entre los sexos en la educación básica. En la actualidad se advierten avances decisivos en este rubro. Según datos oficiales, el 71% de niños y niñas, de entre 3 y 6 años, están inscritos en preescolar; el 99% de los niños y niñas, de entre 6 y 11 años de edad, asisten a la escuela primaria; y el 84.9%, entre 12 y 14 años, asiste a la escuela secundaria.57 No obstante, sólo el 41.1% de las y los jóvenes, entre 15 a 24 años, estudian58, y el 24.8%, de entre 19 y 24 años, no estudian ni trabajan.59 Esta cifra es aún mayor en el caso de las mujeres. Según datos de la OCDE, México ocupa el segundo lugar entre los países miembro, con
mayor proporción de mujeres (5.9 millones) que no estudian ni trabajan en el mercado formal.60 Por su parte, las niñas y las mujeres indígenas enfrentan importantes obstáculos para acceder a la educación formal. Según el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el analfabetismo de las mujeres adultas mayores y de las mujeres indígenas, alcanza tasas del 28.7% y 35.1%, respectivamente. El CONAPO señala, también, que 91% de los niños indígenas asiste a la escuela primaria, en contraste con el 85% de las niñas indígenas.61 Esta diferencia se refleja en la siguiente gráfica:
Fuente: SSA, Dirección General de Información en Salud. Nacimientos estimados por CONAPO, Versión Conteo 2005 y proyecciones de población 2005-2030 del CONAPO Inmujeres, Cálculos con base en SSA, Dirección General de Información en Salud (DGIS).
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57 Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México, Op. Cit. 58 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Censo de Población y
60 Idem.
Vivienda 2010, Op. Cit
61 Consejo Nacional de Población (CONAPO), Informe de Ejecución del Programa de
59 Organización para la Copperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Education at
Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo 1994-2009,
a Glance 2011, OCDE Indicators, OCDE, 2011.
Op. Cit. Capítulo V: Igualdad de Género.
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De acuerdo con el CONAPO, el promedio de escolaridad de la población total de 15 años y más, es de 8.5 años, en el caso de las mujeres, y de 8.8 años, en el de los hombres. Las mujeres de 15 a 29 años, que hablan una lengua indígena, registran seis veces más analfabetismo con respecto al promedio nacional.62 En los últimos quince años México ha logrado importantes avances en cobertura educativa y ha conseguido reducir la brecha de género, en ese renglón. Sin embargo, las comunidades indígenas continúan rezagadas. La brecha de género educativa en el grupo de 6 a 14 años (primaria y secundaria), se ha invertido; pero el acceso a la educación es menor en localidades pequeñas.
62 Idem.
EDUCACIÓN SUPERIOR
La Encuesta Nacional sobre Deserción de la Educación Media Superior (ENDEMS) indica que hay una tasa anual de deserción escolar de las y los jóvenes, de entre 14 y 25 años, de 14.93%. La razón principal para dejar los estudios es, de acuerdo con esta fuente, el costo de los útiles, del transporte y de las inscripciones. Sin embargo, en el caso de las niñas y mujeres, 23% de la deserción se da por embarazos tempranos. En agosto de 2014, la Secretaría de Educación Pública informó que el riesgo de deserción escolar, por embarazo, se eleva en un 370%.63 Cabe suponer que la tasa de deserción por ese motivo se asocia con factores adicionales, como la baja autoestima, en cuyo caso la probabilidad de que una mujer estudiante abandone la escuela se incrementa en 17 puntos, en contraste con la de los hombres.
A pesar de que en México los porcentajes de hombres y mujeres inscritos en educación superior son muy similares, cuando se consideran las diferentes áreas de estudio, se hacen evidentes grandes disparidades. El 75% de los estudiantes universitarios estudia carreras de las áreas de Ciencias Sociales y Administrativas e Ingeniería y Tecnología. Sin embargo, sólo 22% de todas las mujeres estudia carreras relacionadas con ingeniería y tecnología, en contraste con el 48% de los hombres. A la inversa, 47% de las mujeres estudia carreras del área de Ciencias Sociales y Administrativas, comparado con el 34% de los hombres. En promedio, las mujeres participan muy poco en áreas relacionadas con ingeniería y deporte, mientras que los hombres son minoría en áreas relacionadas con salud, nutrición, danza y textiles.64 Las carreras “femeninas” son las menos valoradas en el mercado, y por lo tanto, las mujeres suelen ocupar los puestos menos remunerados.
63 De 370%, el riesgo de deserción escolar por embarazos, alerta la SEP, Animal Político, 25 de Agosto de 2014, http://www.animalpolitico.com/2014/08/de-370-elriesgo-de-desercion- escolar-por-embarazos-alerta-la-sep/
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Las ocupaciones de los graduados universitarios son distintas parq hombres y mujeres. Alrededor de 66% de las mujeres que estudiaron humanidades, trabajan como maestras, comparado con el 53% de los hombres. Asimismo, 71% de los hombres que estudiaron carreras relacionadas con ciencia, trabajan como profesionales en física, matemáticas e ingeniería, mientras que sólo 43% de las mujeres, tiene ese tipo de ocupaciones. En otras palabras,
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DESERCIÓN ESCOLAR
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SISTEMA NACIONAL DE INVESTIGADORES aun cuando las mujeres estudien carreras relacionadas con ciencia, ingeniería y tecnología (CTIM), son menos propensas a desarrollarse profesionalmente en esas áreas, independientemente de su desempeño durante sus estudios.65 La escasa participación de las mujeres en áreas de estudio como la ciencia, ingeniería y tecnología podría explicarse, en parte, como consecuencia de prejuicios socio culturales, que vinculan ciertas profesiones, con el género femenino o masculino; así como a la falta de flexibilidad en el trabajo, que en ocasiones predomina en dichas áreas y por lo tanto desincentiva la participación de las mujeres.
Otro de los rubros en donde prevalece la disparidad entre hombres y mujeres, en México, es en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI). Como se muestra en la siguiente gráfica, esta comunidad está formada principalmente por varones. En los años 2009 y 2012, por cada investigadora en el SNI, había dos investigadores del sexo masculino.
64 Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), cifras de Anuarios Estadísticos. Población escolar de licenciatura en universidades e institutos tecnológicos (varios años). México D.F. 65 Flabbi, L. y Tejeda, M., Fields of Study Choices, Occupational Choices and Gender Differentials, Background paper for the OECD Gender Initiative, 2012.
Esta tendencia se incrementa a mayor nivel en el sistema, es decir, en los niveles superiores (II y III) predominan los hombres.
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Esta tendencia se acentúa a medida que se eleva el nivel en el sistema: en los más altos (II y III) predominan de modo evidente los hombres.
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ESTEREOTIPOS DE GÉNERO, EDUCACIÓN Y VIOLENCIA Cuando se plantean problemas relacionados con la igualdad entre hombres y mujeres, en materia educativa, resulta necesario hacer ciertas precisiones: Primero, la igualdad de género supone el acceso parejo de hombres y mujeres a la educación formal. Como se señaló anteriormente, México ha reducido de manera considerable la brecha de la desigualdad en la educación básica y ha logrado importantes avances en la educación superior. Segundo, el concepto de igualdad de género se encuentra vinculado a los procesos de socialización, en el marco del sistema educativo. En este campo se ubican los fenómenos relacionados con la justicia y la injusticia en sus dimensiones cultural y simbólica. Es también en este nivel, donde se define el papel que la educación escolar desempeña y debe desempeñar, en la construcción de la justicia.66 La educación formal puede contribuir decisivamente a refrendar los estereotipos de género, que perpetúan la desigualdad y la discriminación. Una clasificación pertinente de los estereotipos de género, que fundamenta la desigualdad entre hombres y mujeres, así como sus consecuencias de índole política, es la siguiente:
66 Equidad de género y reformas educativas, Argentina, Chile, Colombia y Perú, Santiago de Chile, 2006. http://www.oei.es/reformaseducativas/equidad_genero_ reformas_educativas.pdf
TABLA 1. Estereotipos de Género67
TIPOS
REFLEJO EN EL QUEHACER DEL ESTADO
EJEMPLO
ESTEREOTIPOS DE SEXO Los hombres son físicamente más fuertes que las mujeres
Límites para que las mujeres realicen actividades laborales relacionadas con la defensa y la seguridad: bomberas, policías, oficiales del ejército
Las mujeres son provocativas y los hombres no pueden contenerse
La exigencia de que las mujeres resistan físicamente los ataques sexuales
En la familia, los hombres deben ser los proveedores primarios y las mujeres quienes cuiden a las y los hijos y realicen las labores domésticas
Códigos civiles que, basados en roles sexuales, distribuyen los derechos y obligaciones dentro del matrimonio asignando al hombre la administración de los bienes y a la mujer el cuidado del hogar y las y los hijos
Las mujeres solteras y lesbianas no son buenas madres
Negar la posibilidad de adopción de un hijo o hija a mujeres solteras y lesbianas
ESTEREOTIPOS SEXUALES Se basan en las características o cualidades sexuales que se supone son, o deberían ser, atribuibles a hombres y mujeres respectivamente, y definir la interacción sexual entre ambos
ESTEREOTIPOS SOBRE LOS ROLES SEXUALES Se fundan en los papeles o el comportamiento atribuidos y esperados de hombres y mujeres a partir de sus características físicas y de construcciones culturales y sociales
ESTEREOTIPOS COMPUESTO Aquel que interactúa con otros estereotipos de género atribuyendo características y roles específicos a diferentes subgrupos de mujeres
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Aquellos centrados en los atributos y las diferencias físicas y biológicas existentes entre hombres y mujeres
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Por lo que a la infancia se refiere, la Secretaría de Educación Pública traduce este tipo de clasificación de la siguiente manera:
67 Extraído del protocolo, página 50, con base en Cook y Cussack.
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Fuente: SEP, Equidad de género y prevención de la
violencia en secundaria, 2011
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EDUCACIÓN INTEGRAL EN SEXUALIDAD Niñas y niños viven y crecen inmersos en construcciones sociales de género, que tienden a considerar al sexo femenino como débil, vulnerable y naturalmente casto, en contraste con las características que atribuyen a los varones, –cuya actividad sexual, por ejemplo, tiende a ser estimulada desde temprana edad–. Así, diversos estudios muestran que la mayor parte del alumnado mexicano de sexto de primaria, y de secundaria, cree que evitar el embarazo es responsabilidad exclusiva de las mujeres, lo que equivale a asignar la carga y responsabilidad reproductivas a las mujeres, en función de sus capacidades corporales. Los niños de secundaria tienen la idea de que los hombres pueden tener relaciones sexuales a temprana edad, misma con la que las niñas se muestran más en desacuerdo. La mitad de niños y niñas de sexto de primaria, y de secundaria, está de acuerdo con que las mujeres no deben tener relaciones sexuales antes del matrimonio. (UNICEF 2009) Las escuelas son espacios donde se generan, recrean y reproducen relaciones sociales, se desarrollan mecanismos de inclusión y exclusión, se manifiestan relaciones de poder, y se puede llegar a propagar la discriminación, mediante el refuerzo de los estereotipos negativos de género.
A la luz de lo anterior, cobra especial importancia el tema de la educación integral en sexualidad, definida internacionalmente como aquella que enseña sexualidad humana, salud sexual y reproductiva y derechos humanos, igualdad de género, y no violencia.68 A pesar de que en México la educación sexual forma parte del currículo oficial, a partir del quinto grado de primaria, nada evidencia que se esté capacitando al personal docente, en esta materia y, por lo tanto, no hay evaluaciones que determinen su aplicabilidad. La Encuesta Nacional de Juventud 2010 –probablemente la única fuente oficial de información al respecto–, indica que más de 53% de las y los jóvenes identifica su escuela, como el ámbito donde recibió la mayor cantidad de información sobre sexualidad. Es por ello que a la escuela formal le corresponde desempeñar un papel fundamental, ya que es ahí donde se refuerzan, mantienen y fomentan valores y modelos de comportamiento relacionados con la sexualidad. Es de suma importancia que las escuelas tengan personal docente capacitado, que a su vez cuente con los elementos necesarios, para generar espacios de conocimiento y entendimiento sobre la sexualidad humana y las relaciones de poder entre hombres y mujeres, con el fin de dotar a las y los niños y adolescentes, con los conocimientos, capacidades e información suficientes, para que puedan tomar decisiones responsables e informadas sobre sus relaciones afectivas y sexuales.
VIOLENCIA DE GÉNERO EN LAS ESCUELAS El concepto “violencia de género” hace referencia a toda una gama de costumbres y comportamientos misóginos, en contra de niñas y mujeres en los ámbitos físico, emocional, sexual y económico. Esta violencia deriva de normas culturales y sociales que otorgan poder y autoridad a los hombres sobre las mujeres, e incluye actos de maltrato en el hogar, la familia, el trabajo, los espacios públicos y la comunidad. En la actualidad, la violencia de género se puede considerar un fenómeno recurrente y preocupante, en las escuelas públicas del país. Las consecuencias que se derivan de la violencia de género en las escuelas constituyen un problema de magnitud considerable, ya que van, de la falta de interés en el estudio hasta la deserción escolar, pasando por la afectación a la integridad física, problemas de aprendizaje e inadaptación social, entre otras.69
69 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estudio violencia de 68 Comisión de las Naciones Unidas sobre Población y Desarrollo, Salud Sexual y
género en las escuelas, 2009. UNICEF, Estudio violencia de género en las escuelas,
Reproductiva de Adolescentes, Abril 2012.
2009.
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Por lo demás, alrededor de la mitad del alumnado de 4o y 5o grados de primaria considera que las y los maestros tienden a reprender de manera más dura a los hombres que a las mujeres, incluso cuando el motivo del regaño es exactamente el mismo. Esta actitud del personal docente no contribuye a fortalecer el trato igualitario entre hombres y mujeres, pues parece orientarse por el estereotipo de
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Entre las razones para explicar el trato distinto que percibe de sus maestras, resalta que el 15.9% del alumnado menciona que las mujeres y los hombres no son iguales. Esta razón fue más señalada por hombres (20.7%) que por mujeres (10.1%) (UNICEF 2009)
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que los hombres son más fuertes que las mujeres y, por ello, pueden enfrentar desafíos más severos. Este tipo de evidencia sugiere que, cuando menos, una parte del personal docente reproduce en las escuelas tratos diferenciados, que pueden fortalecer entre el alumnado ideas estereotipadas sobre el género y prácticas de segregación, que obstaculizan la interacción. Asimismo, persisten en las comunidades escolares (estudiantes, personal docente y cuerpos directivos) concepciones tradicionales de género que se expresan en comportamientos, percepciones y actitudes, respecto de la ocupación de los espacios y, en consecuencia, también en la segregación espacial. Así, en las escuelas se produce una suerte de extensión del binomio público/
privado, que se manifiesta en el hecho de que los niños ocupen las canchas (espacio público) y las niñas permanezcan en los salones o pasillos, durante los recreos (espacio privado). De igual forma, las valoraciones de niños y niñas, sobre los lugares a los que “temen”, remiten a una construcción social de género: las niñas ubican los baños como un lugar de peligro, justamente un sitio que debería ser de resguardo para su intimidad.70 La influencia de los estereotipos de género se extiende a niveles educativos superiores. De acuerdo con la Tercera Encuesta Nacional sobre Exclusión, Intolerancia y Violencia en Escuelas de Educación Media Superior:71
70 Secretaría de Educación Pública, Estudio Violencia Género Educación Básica, 2009, p.134. 71 Tercera Encuesta Nacional sobre Exclusión, Intolerancia y Violencia en Escuelas de Educación Media Superior, febrero 2014, http://www.sems.gob.mx/work/models/ sems/Resource/11599/5/images/sems_encuesta_violencia_rep orte_130621_final.pdf
28.8% de los hombres manifiesta estar de acuerdo con la frase “Cuando una mujer es agredida por su marido, algo habrá hecho ella para provocarlo” –en comparación con el 10.8% que registran las mujeres–. En contraste con las mujeres, los hombres asumen mayoritariamente que ellas tienen cierta responsabilidad en la violencia física y sexual que se ejerce en su contra. 32.1% de los encuestados acepta, al menos en cierta medida, la posible responsabilidad de la víctima en casos de violencia o agresión contra las mujeres (42.6% de los varones y 21.7% de las mujeres). El 78.8% de los estudiantes no está de acuerdo con que las mujeres trabajen en tareas consideradas “propias de su sexo”, y 88% muestra completo desacuerdo con la idea de que las mujeres tienen menos capacidad que los hombres para ejercer cargos importantes en el trabajo. La mitad de los encuestados reportó cuando menos una situación de violencia psicológica en su noviazgo actual o en su último noviazgo.
El 6.9% del alumnado informó haber experimentado algún tipo de abuso sexual. En el 80% de esos casos, se encuentra involucrado un familiar o conocido. 45.8% de las situaciones de abuso comenzó antes de que el niño o la niña cumpliera 10 años. Para 33% de las víctimas la experiencia de abuso sexual ocurrió entre los 11 y los 15 años. La víctima nunca lo comentó a nadie, principalmente por miedo, en alrededor de 60% de los casos.
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Únicamente 19.7% de los varones y 25.1% de las mujeres conoce algún lugar de atención a jóvenes, donde se presta ayuda en situaciones de violencia en el noviazgo. Sin embargo, 66.5% de los encuestados indica haber recibido información en la escuela sobre el tema. Esta situación es más frecuente en el caso de las estudiantes (71.6%) que en el de los varones (61.2%).
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5.1% de los estudiantes acepta la frase “Está justificado que un hombre agreda a su novia cuando ella decide dejarle.”
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2.2.2
MARCO NORMATIVO Y DE POLÍTICA PÚBLICA
Por lo demás, la profundización del diagnóstico sobre la desigualdad de género en el sistema educativo requiere la elaboración de análisis e indicadores específicos, para describir y entender el comportamiento diferenciado de niños y niñas en las escuelas, tanto en materia académica como deportiva; el número, localización y contenidos de los programas escolarizados de educación sexual; la situación específica de género de niñas y niños –con atención especial al número y porcentaje de niñas que se dedican sólo a estudiar, o a estudiar y trabajar–; el número de escuelas con currícula escolar, caracterizado por la perspectiva de género y el énfasis en la construcción de la igualdad; y, desde luego, la prevalencia de la violencia contra las niñas en las escuelas.
México cuenta con diversas normas que buscan asegurar la igualdad de género en el ámbito educativo, y ha firmado compromisos internacionales orientados al mismo propósito. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo tercero, establece como parte de las garantías individuales el derecho que tiene todo ciudadano mexicano, mujer u hombre, a la educación laica y gratuita, así como al respeto a sus libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Este mismo artículo estipula, de acuerdo a la reforma en materia educativa en 2013, que el Estado garantizará “la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos”.73 Por lo tanto, se garantiza el derecho a la educación de calidad, con personal docente calificado y materiales adecuados. En su artículo octavo, la Ley General de Educación establece de manera específica que la educación luchará contra “los prejuicios, la formación de estereotipos y la discriminación, especialmente la ejercida en contra de las mujeres...”.74
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Buena parte de la violencia escolar, que actualmente alarma a la población mexicana, corresponde a la violencia de género que se halla profundamente arraigada en los patrones culturales. El Informe Nacional sobre Violencia de Género en la Educación Básica en México72 representa un esfuerzo importante, para dar cuenta de las percepciones sobre las diversas formas de violencia que se manifiestan en el hogar y la escuela, y para formular líneas de trabajo para su erradicación.
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72 Secretaría de Educación Pública, 2009. 73 Artículo 3, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 74 Artículo 8, Ley General de Educación.
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PLAN NACIONAL DE DESARROLLO La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), en el artículo 36, apartado II, establece que las autoridades correspondientes deberán: “Garantizar que la educación en todos sus niveles se realice en el marco de la igualdad entre mujeres y hombres y se cree conciencia de la necesidad de eliminar toda forma de discriminación”.75 Esa misma ley señala en su artículo 38, VI, que las autoridades competentes deberán “Impulsar acciones que aseguren la igualdad de acceso de mujeres y de hombres a la alimentación, la educación y la salud”.76 Por otra parte, México ha incorporado el compromiso de lograr la igualdad entre hombres y mujeres, en materia educativa, en instrumentos de política pública, tales como el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el Programa Sectorial de Educación (PSE) y el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (PROIGUALDAD).
75 Artículo 36, Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. 76 Artículo 38, Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. 77 Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006. 78 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.
Los más recientes Programas Nacionales de Desarrollo contienen objetivos y estrategias enfocadas a lograr la igualdad de género en la educación, incluyendo “acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades”, a través de “brindar servicios de calidad uniforme a todos los educandos... sin distinción de género”;77 “lograr la igualdad de oportunidades a través de la reducción de las desigualdades” y la “eliminación de cualquier tipo de discriminación por motivos de género” para garantizar la igualdad de oportunidades y de derechos.78 En este último PND, se buscó elevar la inscripción de niñas en las escuelas y asegurar su permanencia en éstas. Con todo, aunque ambos planes proponían explícitamente la igualdad de oportunidades educativas entre hombres y mujeres, no definían estrategias precisas para lograrla, carecían de indicadores y no incluían en su diagnóstico información desagregada por sexo. En materia educativa, el actual PND señala que la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres deberá verse reflejada en la educación, la cultura y el deporte, así como en las especialidades técnicas y científicas. Por un lado, propone fomentar la inclusión integral de las mujeres en todos los niveles educativos, otorgando atención especial a sus tasas de matriculación, para asegurar que no existan trabas para su desarrollo integral. Por el otro, propone favorecer la incorporación de la igualdad de género, como componente de los planes de estudio de todos los niveles de educación, a fin de que su importancia destaque desde los primeros niveles.
PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIÓN
El Programa Sectorial de Educación (PSE) 20132018 profundiza mucho más que su predecesor en el tema de la equidad de género, e incluye numerosas acciones encaminadas a promover la igualdad entre hombres y mujeres, en el ámbito educativo, como el de: “Asegurar la calidad de los aprendizajes en la educación básica y la formación integral de todos los grupos de la población”, en donde se menciona que las escuelas deben producir aprendizajes significativos y sin estereotipos de género en todos los alumnos, desde que ingresan hasta que concluyen. Una de las líneas de acción propuestas para conseguir ese objetivo, consiste en “impulsar la coordinación de escuelas y familias para construir una convivencia respetuosa de los derechos humanos y la perspectiva de género”.
Por lo tanto, se concluye que el PSE se ha trazado estrategias y líneas de acción muy ambiciosas – que pueden generar impactos altamente deseados–, dirigidas a lograr la igualdad de género en la educación. Es, sin lugar a dudas, un programa que otorga importancia prioritaria a la equidad de género en la educación formal. No obstante, cabe mencionar que no es suficientemente explícito respecto de la formas de implementación de todas esas líneas de acción ni de los recursos que deban destinarse, para que todos estos objetivos se materialicen.
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Las líneas de acción transversales para lograr la igualdad de oportunidades y no discriminación contra las mujeres incluyen actividades que pueden ser transformadoras, ya que contemplan el establecimiento de códigos de conducta necesarios para las escuelas; mecanismos de sanción y rendición de cuentas para eliminar la violencia; y asegurar que la evaluación educativa considere la perspectiva de género, entre otras medidas importantes.
Por su parte, las líneas de acción transversales para fortalecer la calidad de la educación pueden tener impactos reales, si se logran mantener de manera transexenal y se evalúan sistemáticamente. Éstas están encaminadas, entre otras cosas, a incorporar a las mujeres adolescentes y jóvenes trabajadoras a la formalidad escolar; promover la certificación de competencias entre mujeres; otorgar becas femeninas en educación media superior y superior, así como impulsar acciones afirmativas para mujeres en carreras científicas y técnicas; y desarrollar acciones afirmativas para incrementar la inclusión de las mujeres en el SNI.
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El Programa Sectorial de Educación 2007-2012 buscaba cerrar brechas e impulsar la equidad entre “grupos sociales”. La única meta establecida fue la de incrementar las becas para madres jóvenes y mujeres embarazadas, para concluir la educación básica. Una carencia fundamental de este programa sectorial es que no incluyó de manera explícita, en sus objetivos e indicadores, la promoción de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en el ámbito educativo.
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PROIGUALDAD
El PROIGUALDAD 2013-2018, como su antecesor, también incluye diversos objetivos, estrategias y líneas de acción que, alineados a la meta del PND de un México con Educación de Calidad, buscan cerrar la brecha de género en este rubro. Además de los objetivos, estrategias y líneas de acción, el PROIGUALDAD desarrolló una serie de indicadores para medir el progreso de sus objetivos, de
los cuáles únicamente uno, hace referencia al tema educativo. Se trata del Índice de absorción de mujeres a la educación media superior y superior, que calcula la relación porcentual entre el nuevo ingreso al primer grado de nivel educativo, y el egreso del último grado del nivel educativo inmediato inferior del ciclo escolar pasado.
2.2.3
AVANCES Y DESAFÍOS EN LA EDUCACIÓN FORMAL PARA LAS NIÑAS Y MUJERES
Igualmente, en coordinación con el Programa Universitario de Estudios de Género de la UNAM, la SEP ha desarrollado material didáctico para docentes muy completo, como por ejemplo, “Equidad de género y la prevención de la violencia en preescolar, en primaria y secundaria.” Estos libros tienen el propósito de proporcionar al profesorado, de cada uno de los niveles educativos, información y conocimientos que le permitan desarrollar las capacidades necesarias, para impartir una educación que favorezca la equidad entre hombres y mujeres. A pesar de ello, no se cuenta con información sobre el uso de estos materiales en las aulas, y menos aún, sobre el impacto que puedan haber tenido en la prevención de la violencia de género.
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En materia de violencia, el gobierno impulsa actualmente a nivel nacional, el “Programa de capacitación al magisterio para prevenir la violencia contra las mujeres” (PREVIOLEM). Las principales líneas de acción de este programa son la sensibilización y la formación de maestras y maestros de educación básica en servicio, para promover la igualdad entre mujeres y hombres y, con ello, la prevención de la violencia hacia las mujeres. Por otra parte, busca evitar la reproducción de prácticas estereotipadas sexistas y discriminatorias, y promover la equidad de género como criterio de las acciones cotidianas en la escuela y en la comunidad escolar, creando vínculos formativos para el trabajo interdisciplinario y colectivo. Asimismo,
reconoce el papel relevante de la escuela en la conformación de lo masculino y lo femenino, así como la participación activa de directivos y docentes de educación básica en la construcción de la identidad genérica de los alumnos y alumnas, y su incidencia en el tipo de relaciones que se establecen entre ellos.
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La Secretaría de Educación Pública (SEP), ha promovido la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres en el sistema educativo mexicano de diversas maneras, tales como la instrumentación de campañas en los medios de comunicación, la revisión de los libros de texto, y la elaboración de materiales de apoyo para docentes. Sin embargo, estos pasos no han sido suficientes.
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EDUCACIÓN INTEGRAL EN SEXUALIDAD
En las últimas décadas ha habido avances significativos, respecto a la incorporación de la educación integral en sexualidad en los planes y programas de estudio de educación básica. Desde 1998, la educación integral en sexualidad, en género y derechos humanos, está incorporada a la currícula nacional desde 5o grado de primaria, y acaba de ser nuevamente impulsada en la Ley General de Niñas, Niños y Adolescentes, en octubre de 2014. Se ha pasado de un enfoque meramente biológico y reproductivo, a uno más integral que incluye componentes de derechos sociales, psicológicos y culturales de la sexualidad, como el género, los vínculos afectivos, el erotismo, y el cuidado de la salud sexual, entre otros. Sin embargo, a pesar de que México firmó la Declaración Ministerial “Prevenir con Educación” en el marco de la XVII Conferencia Internacional sobre VIH/Sida en 2008, todavía no se han implementado los compromisos pactados, como por ejemplo la elaboración de un diagnóstico que permita conocer en qué escuelas se imparte la educación integral en sexualidad, y en cuáles no. Esto impedirá que, en 2015, México pueda medir si cumplió, o no, el compromiso de reducir en 75%, las escuelas donde no se ha institucionalizado este tipo de educación, como lo establece la Declaración Ministerial. Es por ello que se propone desarrollar los siguientes indicadores:
Impartición de educación integral en sexualidad y género (contenidos por edades, capacitación a personal docente) Número de tutores habilitados para capacitar a docentes en educación integral en sexualidad Número de maestros de primaria y secundaria capacitados en educación integral en sexualidad
Aunque existe una estrategia nacional para prevenir el embarazo adolescente, así como la voluntad política para lograrlo, se necesitará invertir de lleno en la capacitación docente en materia de género, sexualidad y derechos humanos; así como en la elaboración de nuevos materiales didácticos y de libros de buena calidad, para que la educación integral en sexualidad pueda contribuir de manera contundente en la realización de los objetivos enmarcados en el PND, el PROIGUALDAD y los compromisos internacionales en materia de educación, salud y derechos humanos, de los que es parte México.
PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO PROSPERA
PROSPERA pretende eliminar las brechas educativas entre mujeres y hombres, a través de apoyos para que las niñas puedan acceder a la educación básica, media y media superior. El programa ha sido sujeto a más de noventa evaluaciones de dis-
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En este componente se otorgan becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares a cada uno de los niños, niñas y jóvenes. Adicionalmente, con el propósito de favorecer el logro educativo de las becarias y becarios de educación media superior, se les otorga un incentivo monetario a las mujeres para que concluyan ese nivel de estudios.
tinto tipo, incluyendo numerosas evaluaciones de impacto. Éstas han demostrado que el programa tiene resultados positivos en los niveles de educación, salud, consumo, ahorro, inversión, emprendimiento, y en la disminución de la violencia de género entre las familias beneficiarias. Sin embargo, parece haber llegado al límite de su capacidad y no tiene una perspectiva de género ni de empoderamiento. Corresponde al Estado mexicano mejorar la calidad de la educación y crear mayores oportunidades de empleo. Sólo la combinación de estos factores permitirá a las y los jóvenes aprovechar mejor las capacidades básicas que hayan desarrollado, mediante una inserción exitosa en el mercado laboral.
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El objetivo de este programa de inclusión social de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) es contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, favoreciendo el desarrollo de las capacidades asociadas a la alimentación, salud y educación de las familias beneficiarias. El componente educativo incluye acciones destinadas a apoyar la inscripción, permanencia y asistencia regular a la educación primaria, secundaria y media superior de las hijas e hijos de las familias beneficiarias.
Una de las críticas que se han dirigido al programa PROSPERA es que ha hecho poco por modificar la visión que los padres tienen de la educación, ya que muchos de ellos envían a las niñas a la escuela, no necesariamente por considerarlo importante, sino para allegarse los incentivos monetarios que el programa les ofrece.
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PROGRAMA PARA MADRES JÓVENES Y JÓVENES EMBARAZADAS PROMAJOVEN
El objetivo del Programa para Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas, (PROMAJOVEN), es contribuir a la reducción del rezago educativo, mediante el otorgamiento de becas a niñas y jóvenes en situación de vulnerabilidad, agravada por el embarazo y la maternidad tempranos. PROMAJOVEN ha operado durante ocho años, tiempo suficiente para conocer sus avances y retos. De acuerdo con el Informe de Evaluación Específica de Desempeño 2012-2013 del CONEVAL al PROMAJOVEN, la población atendida por este programa ha aumentado significativamente en los últimos dos años. Asimismo, en 2013 logró acrecentar el monto de la beca a las mujeres de 650 a 850 pesos. Sin embargo, esta evaluación destaca, también, un notable incremento en la población objetivo, lo cual implica un enorme reto presupuestal y organizativo para llegar a un mayor número de beneficiarias. Por lo tanto, es necesario reforzar los trabajos para aumentar la cobertura del programa, así como para seguir poniendo de manifiesto la relación entre embarazo temprano y rezago educativo, e intensificar las campañas de información y prevención del embarazo adolescente no deseado.79
 Por otro lado, para dar cumplimiento a los compromisos y obligaciones del Estado de sensibilizar al personal docente, en el periodo de 2009 al 2013, se impulsó en el Sistema Nacional de Formación Continua y Superación Profesional de Maestros de Educación Básica en Servicio, el Programa de Capacitación al Magisterio para Prevenir la Violencia Contra las Mujeres (PREVIOLEM), cuyas principales líneas de acción han sido: la sensibilización y formación de maestras y maestros de educación básica en temas de igualdad de género, derechos humanos y prevención de la violencia hacia las mujeres. De 2009 a 2013 se sensibilizó a más de 268 mil figuras educativas,80 sin embargo, no existen evaluaciones sobre su impacto en el desempeño del personal docente en términos de educar con perspectiva de género.
79 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo (CONEVAL), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2012-2013, Programa Becas de apoyo a la Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas, México, 2013, sempeno2012/SEP/11_S108/11_S108_Ejecutivo.pdf 80 Figuras educativas: personal docente, directivo, de asesoría técnico pedagógica, integrantes de los equipos técnicos estatales y personal bibliotecario.
Para aumentar el nivel de acceso a la educación de las niñas y disminuir la brecha de género, es necesario diseñar políticas públicas que incidan directamente en las manifestaciones más generalizadas de la desigualdad, tales como las normas sociales, la discriminación en las instituciones y la violencia contra las mujeres. Garantizar la seguridad en los trayectos entre el hogar y la escuela, asegurar infraestructura escolar adecuada (sobre todo la correspondiente a los sanitarios) y equilibrar la cantidad de maestras y maestros, pueden ser también medidas pertinentes para facilitar el ingreso y la permanencia de las niñas en el sistema educativo.
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El cuestionamiento de los estereotipos tradicionales de género como parte integral de la educación formal exige no únicamente la elaboración de currícula y materiales caracterizados por un enfoque de derechos humanos y la perspectiva de género, sino la generación de dinámicas que cuestionen esos estereotipos, y se orienten a la construcción de comunidades incluyentes e igualitarias en los espacios escolares. Es preciso tener en cuenta que, tanto las madres y los padres de familia como las maestras y maestros representan modelos de referencia para los alumnos.
Un trabajo en este sentido contribuirá a favorecer la igualdad de oportunidades de educación para niños y niñas; alimentará la impartición de educación integral en sexualidad y género, por parte de personal capacitado en los diversos grados; y fomentará el desarrollo de una cultura de derechos humanos e igualdad de género en las escuelas públicas.
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CONSIDERACIONES EN MATERIA EDUCATIVA EN RELACIÓN A LA IGUALDAD DE GÉNERO
2.2.4
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RECOMENDACIONES EN MATERIA DE GÉNERO Y EDUCACIÓN
La Fundación Angélica Fuentes recomienda que la Secretaría de Educación Pública implemente a nivel nacional un programa operativo, con presupuesto asignado de educación integral en sexualidad, que enseñe derechos humanos e igualdad de género.
Elaborar un diagnóstico que permita conocer en qué escuelas primarias y secundarias públicas se imparte la educación integral en sexualidad y en cuáles no. Comprometer a los secretarios de educación estatales y a los gobernadores de los estados para implementar la estrategia nacional de prevención del embarazo adolescente, con enfoque en educación integral en sexualidad.
PODER EJECUTIVO (Secretaría de Educación Pública) Dada la falta de información accesible a las y los adolescentes en materia de género, sexualidad y derechos, y el incremento de embarazos no deseados en adolescentes y de infecciones de transmisión sexual, se recomienda:
Crear un modelo de capacitación en línea para docentes en educación integral en sexualidad, basado en el ya existente impartido por AFLUENTES, SC. Revisar, actualizar y reforzar la capacitación del personal docente en materia de igualdad de género, educación integral en sexualidad y derechos humanos.
Que el CONACYT lleve a cabo una acción afirmativa mediante el establecimiento de una cuota de género para la incorporación de más mujeres en el Sistema Nacional de Investigadores/as (SNI). Considerando el pequeño porcentaje de mujeres que desarrollan su carrera universitaria en las carreras de ingeniería, ciencias, tecnología y matemáticas, se recomienda: Que las universidades públicas a nivel nacional realicen una acción afirmativa para la mayor incorporación de mujeres en las carreras de ingeniería y ciencias exactas mediante el establecimiento de una cuota de al menos 40% de mujeres en el ingreso.
Que se incluyan en PROSPERA actividades de promoción y campañas de sensibilización que pongan de relieve la importancia de la educación de las niñas (más allá de los incentivos económicos del programa).
Dotar de presupuesto significativo a la implementación de la Ley Nacional de Derechos de la Infancia y Adolescentes, incluyendo una partida presupuestal específica dedicada a invertir en la capacitación de docentes, creación de nuevos materiales, e impartición de la educación integral en sexualidad. Aprobar la Ley General de Población y dotar al Consejo Nacional de Población con amplios recursos para implementar la estrategia de prevención del embarazo adolescente y educación integral en sexualidad.
103
Para fomentar el acceso a la educación de niñas y mujeres, se recomienda:
PODER LEGISLATIVO Dada la falta de prioridad presupuestaria y política a la educación integral en sexualidad, que incluye la enseñanza en igualdad de género y derechos humanos, se recomienda:
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
En respuesta al bajo índice de mujeres en comparación con los hombres pertenecientes al Sistema Nacional de Investigadores (SNI), se recomienda:
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
2.3
EMPODERAMIENTO ECONÓMICO
En materia de empoderamiento económico de las mujeres este estudio da cuenta de los enormes desafíos que enfrentan las mujeres para poder gestionar y utilizar sus propios recursos financieros y productivos. Se incluyen también los desafíos que enfrentan las mujeres en la tenencia y propiedad de la tierra. Asimismo, se visibiliza la discriminación que siguen enfrentando las mujeres en el ámbito laboral, al recibir menor salario, por igual trabajo que los hombres y al ser despedidas o no ascendidas, por motivos de embarazo, entre otras cuestiones. Aunado a lo anterior, el estudio señala la necesidad de llevar a cabo las transformaciones necesarias para una valoración de las actividades económicas de las mujeres, tanto en la casa como fuera de ella. Una de las grandes tareas pendientes para lograr la igualdad, es avanzar en la corresponsabilidad entre sociedad, Estado y mercado, de la responsabilidad de cuidado que actualmente recae principalmente en las mujeres. En este sentido, se hace un análisis de los servicios e infraestructura en material de cuidado, especialmente las guarderías.
105
Se aborda también el tema de la desprotección en la que se encuentran las trabajadoras del hogar y los riesgos de la reforma laboral, para lograr que las mujeres tengan un trabajo decente, de acuerdo a los estándares de la Organización Internacional del Trabajo.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
El empoderamiento económico de las mujeres es fundamental para que logren potenciar sus intereses y puedan tomar decisiones autónomas sobre su vida y desarrollo.
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c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
107
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
El empoderamiento económico de las mujeres implica un cambio de paradigma en el modelo económico y social, que garantice la igualdad en la disponibilidad y distribución de recursos y riqueza; así como un acceso igualitario y sin discriminación a un empleo decente o a actividades económicas remuneradas. Dicho cambio de paradigma incluye también, la revalorización del trabajo no remunerado, doméstico y de cuidados, que realizan primordialmente las mujeres. El empoderamiento económico de las mujeres es fundamental para que logren potenciar sus intereses y puedan tomar decisiones autónomas sobre su vida y desarrollo.
En un contexto de crisis económicas, alimentarias y de seguridad, la agencia económica 81 de las mujeres es una meta indispensable para el desarrollo del país. Para alcanzar esta meta, es forzoso replantear el modelo de desarrollo actual para que la sostenibilidad–que implica un balance de los patrones de consumo y producción–, la equidad social y la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres sean los pilares fundamentales del crecimiento y desarrollo económico y social de México.
En México, avanzar en el empoderamiento económico de las mujeres demanda la superación de obstáculos históricos, como la desigualdad entre hombres y mujeres en el reparto de las responsabilidades domésticas, en el cuidado de las y los hijos, en el acceso y permanencia en el mercado laboral, y en la falta de tiempo de ocio y cuidado personal (con respecto a su pares hombres), entre otros.
81 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Cerrando las Brechas de Género: Es Hora de Actuar, México, 2012. 81 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), Cifras durante el primer trimestre de 2014.
2.3.1
RADIOGRAFÍA DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE LAS MUJERES
La Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), correspondiente al segundo trimestre de 2014, muestra que la población de 14 años y más, disponible para producir bienes y servicios en el país, es de 52.2 millones (59.3% del total). La población económicamente activa (PEA) la constituyen 76 de cada 100 hombres y 42 de cada 100 mujeres.82 A pesar de que se ha logrado una mayor presencia de las mujeres en la economía, la tasa de participación laboral femenina en México es de las más bajas de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), sólo por arriba de Turquía. En promedio la tasa de participación laboral de las mujeres de los países de la OCDE es de 62%.83
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN EL TRABAJO REMUNERADO
109
82 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), Cifras durante el primer trimestre de 2014, http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/comunicados/estrucbol. pdf 83 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Cerrando las Brechas de Género: Es Hora de Actuar, Op. Cit.
*(% de la población femenina entre 15-64 años), Organización Internacional del Trabajo,
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Indicadores del mercado laboral, Fuentes Indicadores del desarrollo mundial.
tó alrededor de 28.2 millones de personas, lo que abarcaría 59.8% de la población ocupada. El 51% de los trabajadores por cuenta propia en el sector informal son mujeres 84. Es de resaltar que el 23% del total de personas consideradas en la informalidad, de hecho desempeñan sus labores en empresas, gobierno e instituciones, situación que refleja la flexibilidad que existe, incluso en la contratación en el sector formal de la economía85.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Asimismo, como se puede ver en el siguiente cuadro, aunque el promedio de escolaridad de las mujeres es más alto que el de los hombres, ellas tienen los niveles más bajos de ocupación laboral. Las mujeres también tienen las tasas más altas de informalidad laboral, lo que significa una desprotección mayor, en términos de seguridad social, pensiones y prestaciones sociales. Para el tercer trimestre de 2012, la población ocupada en la informalidad, represen-
111
84 Bensusán G., Reforma laboral, desarrollo incluyente e igualdad en México, sede subregional México, ONU-CEPAL, 2013, http://www.cepal.org/publicaciones/ xml/6/49756/ReformalaboralMexico.pdf 85 Idem. 86 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. Indicadores estratégicos, México, Segundo trimestre 2014.
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TABLA 4. Indicadores de ocupación y empleo en México al segundo trimestre de 201486 a Tasas calculadas contra la población en edad de trabajar. b Tasas calculadas contra la población económicamente activa. c Tasas calculadas contra la población ocupada. d Tasas calculadas contra la población ocupada no agropecuaria.
INDICADOR
TOTAL
HOMBRES
MUJERES
57,916,256
61,633,920
Población de 14 años y más
88,947,553
42,343,949
46,603,604
Población económicamente activa (PEA)
52,084,225
32,366,710
19,717,515
Ocupada
49,545,156
30,777,821
18,767,335
Desocupada
2,539,069
1,588,889
950,180
Población no económicamente activa (PNEA)
36,863,328
9,977,239
26,886,089
Población ocupada por sector de actividad económica
49,545,156
30,777,821
18,767,335
Primario
6,772,905
6,074,812
698,093
Secundario
12,021,598
8,973,719
3,047,879
Terciario
30,472,417
15,539,612
14,932,805
No especificado
278,236
189,678
88,558
Población subocupada por posición en la ocupación
4,040,683
2,742,542
1,298,141
Trabajadores subordinados y remunerados
2,071,348
1,539,549
531,799
Empleadores
204,051
165,971
38,080
Trabajadores por cuenta propia
1,492,887
910,685
582,202
Trabajadores no remunerados
272,397
126,337
146,060
Población desocupada por antecedente laboral
2,539,069
1,588,889
950,180
Con experiencia
2,306,435
1,477,363
829,072
Sin experiencia
232,634
111,526
121,108
Edad promedio de la población económicamente activa
38.5
38.7
38.2
Promedio escolaridad de población económicamente activa Horas trabajadas a la semana por la población ocupada
9.6
9.3
10.0
42.0
44.9
37.3
Ingreso promedio por hora trabajada de la población ocupada (Pesos) Tasa de participación a
31.8
32.0
31.3
58.6
76.4
42.3
Tasa de ocupación parcial y desocupación b
11.4
9.1
15.2
Tasa de ocupación en el sector informal 1c
27.3
26.2
29.2
Tasa de informalidad laboral 1c
57.8
57.4
58.4
Tasa de ocupación en el sector informal 2d
31.7
32.7
30.3
Tasa de informalidad laboral 2
52.7
49.4
57.2
113
119,550,176
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Población total
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
Las mexicanas enfrentan obstáculos que les impiden participar en el mercado laboral. Estos incluyen: la carga del trabajo no remunerado (dedican cuatro horas diarias más al trabajo no remunerado que los hombres); los roles tradicionales de género; y la carencia de políticas de conciliación entre trabajo y vida familiar, especialmente la insuficiente oferta de servicios de cuidado infantil y de prácticas laborales flexibles. La maternidad y la falta de acceso a servicios de cuidado para sus hijas/hijos influyen de manera determinante en la participación de las mujeres en el trabajo remunerado: 45.5% de las que tienen uno o dos hijos/as participan en el mercado, mientras que las que cuentan con 6 hijo/as o más participan en promedio 21.3%. A pesar de ello, según el INEGI (2014), en México siete de cada diez trabajadoras son el sustento de su hogar y hay 5.3 millones de madres que no viven con su pareja (solteras, separadas o divorciadas).87
Número de casos de discriminación reportados por mujeres por motivos de embarazo en el sector público y la iniciativa privada, por situación y resolución, por año. Número y tipo de casos reportados por acoso y hostigamiento laboral y sexual en contra de las mujeres y hombres de manera diferenciada, por resolución, y por año.
Para que las barreras discriminatorias contra las mujeres en el empleo desaparezcan, en México, es imprescindible generar datos y estadísticas que puedan medir los avances. Por lo pronto, sería conveniente que la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) incluyera los siguientes indicadores dentro de su próxima encuesta:
87 Idem.
LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN LOS SECTORES ECONÓMICOS c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Las mujeres concentran su participación económica en el sector terciario (servicios), en tanto que, en el sector primario (agropecuario), su presencia es limitada. En el sector agropecuario, el indicador relativo a la remuneración, muestra claramente la desventaja de las mujeres, pues mientras casi la mitad (49%) no reciben pago a cambio de las labores que realizan, 86% de los hombres son asalariados o se desempeñan como trabajadores por su cuenta, lo que supone la obtención de algún ingreso.88 Los hombres registran mayor variedad de participación en los sectores de actividad económica, en el sector primario se ubican 22.8%, en el comercio 20.9% y en el sector de la industria extractiva y de electricidad, construcción, transporte, correos y almacenamiento 19.1%.89
115
88 Idem. 89 Idem.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
117
Nota: La distribución porcentual no suma 100, porque no se grafica el valor del No. especificado. Fuente: INEGI, INMUJERES (2014), con base en INEGI-STPS. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2012. 2o trimestre. Base de datos.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
En estas ramas de empleo, la participación de las mujeres se ha concentrado, sobre todo, en el comercio, así como en los restaurantes y servicios de alojamiento. El INEGI reporta que del total de mujeres ocupadas con trabajo remunerado, el 78% trabajan en el sector salud y en educación. Estos sectores con sobre-representación femenina son también los que tienen más castigados los salarios, mientras que las áreas laborales, con mayor presencia de hombres, registran los mejores salarios90. Se prevé que el aumento en la matrícula de mujeres inscritas en carreras históricamente con poca presencia femenina, de áreas como ciencias e ingenierías, pueda incidir en modificar la presencia de las mujeres en los trabajos llamados “tradicionales”.
90 ONU Mujeres, 2011.
DESIGUALDAD SALARIAL
El ingreso promedio por hora de trabajo remunerado, de quienes se encuentran sin escolaridad y primaria incompleta, muestra en los hombres 16.7 y en las mujeres 15 pesos por hora; la diferencia se incrementa en quienes cuentan con secunda-
Fuente: INEGI Trimestre Enero Marzo 2014
ria completa y más, ya que los hombres ganan en promedio 25 y las mujeres 23.8 pesos por hora. Es decir, que las mujeres siempre ganan menos que los hombres, por el mismo trabajo. Llama la atención que el diferencial salarial entre hombres y mujeres es enorme, a partir de dos a tres salarios mínimos. Esto significa que por la realización de actividades similares, el ingreso de las mujeres es radicalmente menor. Los trabajos industriales, de artesanía y ayudantía concentran las mayores desigualdades en el ingreso de mujeres y hombres, la remuneración de las mujeres tendría que aumentar 30.5% para alcanzar la equidad salarial; mientras en el área de transporte, la remuneración de las trabajadoras tendría que aumentar 24.3%, para alcanzar la de sus pares hombres.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Entre la población con trabajo remunerado, los hombres tienen mayores ingresos que las mujeres. Ellas constituyen el mayor porcentaje de la población que percibe dos salarios mínimos o menos (51% de las mujeres y 34.5% de hombres). Entre quienes ganan más de dos salarios mínimos predominan los hombres (54.6% de los hombres y 39.1% de las mujeres). En todos los niveles de escolaridad las mujeres tienen un menor ingreso, respecto al de los hombres.
119
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
DESIGUALDAD DE GÉNERO EN LAS JUBILACIONES Y PENSIONES En México existe un grave problema para garantizar el bienestar en la vejez, sobre todo de las mujeres, debido al alto número de ellas que trabajan en el sector informal o que realizan trabajo no remunerado en el hogar o el campo y, por tanto, no cuentan con un sistema de prestaciones laborales, incluida la pensión y jubilación. Entre la población
Nota: La suma de porcentajes es superior a 100, debido a que alguno/as encuestado/as eligieron más de una opción de respuesta. Fuente: INEGI, INMUJERES (2014), con base en INEGI-CONSAR. Módulo de Trayectorias Laborales 2012.
de 18 a 54 años con experiencia laboral, sólo una tercera parte piensa solventar su vejez con los recursos de su pensión, mientras una cuarta parte, piensa hacerlo con sus ahorros. 13% de las mujeres y 2% de los hombres espera hacerlo con base en la ayuda de sus familiares.91
Menos de 50% de las personas entre 18 y 54 años de edad con experiencia laboral tienen ahorros en un banco, y una tercera parte guarda sus ahorros en su propia casa. El 50% de las mujeres de entre 18 y 54 años, con experiencia laboral, no disponen de una cuenta de AFORE, mientras que 40% de los hombres se encuentra en la misma situación.92
91 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), Mujeres y hombres en México 2013, México, INEGI, 2014.
92 Idem.
TRABAJO NO REMUNERADO QUE REALIZAN LAS MUJERES (ECONOMÍA DEL CUIDADO) yor inequidad (diferencia de 28.3 horas) se presenta entre los 30 a 59 años. Estas desigualdades expresan la distribución inequitativa de las actividades domésticas en los hogares, realizadas en un 75% por las mujeres.93
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En el trabajo no remunerado, al igual que en la población con trabajo remunerado, las mujeres presentan, con respecto a los hombres, mayor sobrecarga de trabajo en todos los grupos de edad. Las mujeres trabajan entre 28 y 44 horas y los hombres entre 8 y 15 horas semanales. La ma-
121
Fuente: INEGI, INMUJERES (2014), con base en INEGI-STPS. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2012. 2o trimestre. Base de datos.
93 Idem.
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Independientemente de su situación conyugal, las mujeres trabajan más; siendo las mujeres casadas o unidas quienes asumen las mayores cargas del trabajo del hogar, lo que refleja que la concentración de estas labores en ellas, se acentúa con la vida en pareja. En las actividades domésticas, la participación de las mujeres es mayor, sin importar su nivel educativo, y se concentra principalmente en el cuidado de niños, enfermos y ancianos y los quehaceres domésticos, mientras los hombres se enfocan en labores de mantenimiento de la vivienda y reparación de los bienes del hogar. Las mujeres dedican en promedio 26 y 24.1 horas semanales, respectivamente, a los quehaceres domésticos y el
cuidado de integrantes de la familia; en contraste, los hombres sólo dedican, en promedio, 7.5 horas semanales a labores de mantenimiento de la vivienda y reparación de los bienes del hogar.94 La Cuenta Satélite del Trabajo no Remunerado de los Hogares de México (CSTNRHM), a cargo del INEGI, tiene el propósito de reconocer el valor económico del trabajo no remunerado, que las y los integrantes del hogar realizan en actividades para la generación de servicios destinados a la satisfacción de sus necesidades, permitiendo dimensionar el aporte de los hogares a la economía nacional, al presentar la producción y el consumo de los servicios del hogar no medidos en la contabilidad nacional.
P Cifras preliminares. Fuente: INEGI (2013), con base en la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (ENUT).
92 Idem.
Fuente: INEGI, 2014b.
95 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), PIB y cuentas nacionales. Trabajo no Remunerado de los Hogares, México, 2013, en http://www.inegi.org.mx/ est/contenidos/proyectos/cn/tnrh/ 96 Idem.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Para el año 2012, el valor de las labores domésticas y de cuidados no remuneradas, se estimó en 40, 800 pesos en el caso de las mujeres y de 13, 200 pesos en el de los hombres.95 Esto refleja que la responsabilidad del trabajo no remunerado de los hogares (TNRH) recae principalmente sobre las mujeres, quienes destinan a estas labores el 65.2% de su tiempo de trabajo total y 3.3 de cada 10 horas al trabajo de mercado. En contraste, los hombres se orientan principalmente al trabajo de mercado con 76.2% de su trabajo total, asignando a las labores domésticas y de cuidados sólo 21.1%.96 Ello es resultado de los roles y estereotipos de género, que siguen asignando a las mujeres la responsabilidad del cuidado del hogar y las personas, independientemente de que ellas también realicen trabajos fuera del hogar.
123
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
TRABAJO TOTAL (REMUNERADO Y NO REMUNERADO): LAS SOBRECARGAS DE TRABAJO DE LAS MUJERES El trabajo total incluye el trabajo remunerado para el mercado y el no remunerado para los hogares (trabajo doméstico y de cuidado de los niños, adultos mayores, enfermos y personas con discapacidad). Al considerar el trabajo remunerado y el no remunerado, las mujeres tienen la mayor carga total de trabajo, ya que por cada 10 horas de trabajo total femenino, los hombres realizan 8.6 horas.97
Las mujeres dedican más horas que los hombres al trabajo total, ellas trabajan alrededor de 10 a 12 horas más a la semana que los varones (doble jornada femenina, al trabajar tanto fuera –para el mercado– como dentro del hogar –para la familia–). Las mujeres entre 30 y 59 años de edad trabajan más horas a la semana y es el grupo de edad con mayor desigualdad de género en la participación, pues las mujeres trabajan 12.3 horas más que los hombres.
Fuente: INEGI, INMUJERES (2014), con base en INEGI-STPS. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2012. 2o trimestre. Base de datos.
97 Idem.
SITUACIÓN DE LAS TRABAJADORAS DOMÉSTICAS
Este trabajo cuenta con menos protección social que los otros empleos, y la regulación del mismo es muy precaria. La Ley Federal del Trabajo establece que los empleadores están exentos de pagar cuotas al Infonavit y la Ley del Seguro Social, puesto que no las contempla como sujetas de aseguramiento.103 De acuerdo a los últimos datos del ENOE, el 96% de trabajadoras del hogar no tienen una relación laboral, sólo el 2.2% tiene un contrato por escrito.104 México no ha ratificado aún el Convenio 189 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre trabajo decente, para los trabajadores y las trabajadoras domésticas, el cual establece claramente los derechos de las personas que realizan este trabajo y las obligaciones del Estado en la materia.105
98 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Estadísticas a propósito del día internacional del trabajador doméstico, Aguascalientes, 27 de marzo de 2014, http:// www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/Contenidos/estadisticas/2014/ domest ico0.pdf 99 Idem. 100 Idem. 101 Idem. 102 Idem.
Aunado a la desprotección laboral, y como consecuencia de ella, las mujeres trabajadoras domésticas son frecuentemente sujetas de violencia, acoso sexual y violación sexual por parte de sus
103 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, 104 Instituto Nacional de Geografía y Estadística, Encuesta Nacional sobre Ocupación y Empleo, (ENOE), 2014 105 Para mayor información sobre el Convenio 189 de la OIT, consultar: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/ documents/publication/wcms_164520.pdf
125
El 60% de las mujeres y el 53% de los hombres trabajadores domésticos tienen un nivel educativo menor a secundaria. La mayoría de estas trabajadora/es cubren jornadas de 35 o más horas a la semana100 y el 34.6% percibe un salario mínimo o menos. Dos de cada cien trabajadores domésticos tienen acceso a servicios médicos como prestación laboral.101 A pesar de la precariedad general de esta ocupación, los hombres están en mejores condiciones que las mujeres. Tres de cada cuatro mujeres trabajadoras domésticas tienen ingresos inferiores a dos salarios mínimos. Sólo el 3% de las mujeres en esta ocupación tiene ingresos mayores a tres salarios mínimos. Además, el 75% de las mujeres no tiene ningún tipo de prestación laboral y sólo el 3% tiene acceso a instituciones de salud; mientras que el 61.7% de los hombres no tiene prestaciones y el 10.9% tiene acceso a instituciones de salud.102
empleadores. No existen estadísticas ni estudios que den cuenta de la magnitud de este fenómeno.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
El trabajo doméstico remunerado es realizado mayoritariamente por mujeres; nueve de cada diez trabajadores domésticos son mujeres (se incluye a quienes realizan quehaceres domésticos, cuidadores de personas en casas particulares, lavanderas y planchadoras domésticas, choferes en casas particulares y cocineras domésticas). En México existen más de dos millones de trabajadores domésticos98 y se calcula que una de cada diez mujeres con trabajo remunerado es trabajadora doméstica99.
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TENENCIA Y PROPIEDAD DE LA TIERRA La Ley Agraria clasifica a los sujetos agrarios en ejidatarios, comuneros, posesionarios y avecindados. Al respecto, la presencia de la mujer según su calidad agraria sigue esta tendencia: el 20.6% de los ejidatarios son mujeres, en tanto que un 25.8% son posesionarias y el 34.6% avecindadas; mientras que en las comunidades agrarias el 27.9% son comuneras, el 34.9% posesionarias y el 42.3% avecindadas.106 Aunado a la modificación a la Ley Agraria, se impulsó un ambicioso programa de regularización en la tenencia de la tierra, con el fin de regularizarla y otorgarle seguridad. En el sector social, este proceso culminó con la entrega de certificados parcelarios, que ampararon la posesión individual de la tierra de ejidatarios y de posesionarios. Los datos oficiales de la regularización de la tenencia, muestran un incremento del 37% de los sujetos agrarios en casi la misma superficie, lo cual pone en relieve la profunda erosión de la propiedad comunitaria.107 En cuanto a las formas de acceso a la tierra, la herencia y la cesión de derechos por parte del padre, figuran como las principales. En esta redistribución, aparece de manera significativa el avance en el acceso a la tierra para las mujeres, a través de la herencia familiar. Este avance cobra relevancia al comparar los datos de hace cuarenta años, cuando ellas representaban el 1% de los sujetos agrarios y, actualmente, constituyen 30%; apropiadas del 16% de la superficie parcelada.108 Aun cuando la certificación de las parcelas heredadas formalizó el acceso para los hijos-as de ejidatarios, la inclusión de los hijos- as como po-
sesionarios de las tierras, derivó en el excesivo fraccionamiento del territorio ejidal. En esta distribución, las esposas o viudas pierden sus derechos de herencia, a favor de los hijos e hijas, lo cual es visible en la baja representatividad de la modalidad tradicional. Las modalidades, preferente y selectiva masculina, reproducen la brecha de género, en la cual el varón es prioritario en la distribución de la tierra. Por el contrario, la modalidad igualitaria, al distribuir la propiedad entre hijos e hijas, expresa los cambios en las prácticas de herencia. En México existen poco más de 30 mil núcleos agrarios, distribuidos en 2,445 municipios en el territorio nacional. Los últimos datos establecen que existen 5, 304,195 sujetos agrarios, de los cuales el 25.8% son mujeres: 1, 203,532 son ejidatarias y 165,572 son comuneras.109 Las ejidatarias tienen en promedio 9.2 hectáreas de superficie parcelada. En cuanto al tamaño de la superficie, tienen en promedio menos que los hombres; del total de mujeres, 53% posee superficies menores a cinco hectáreas. En el siguiente cuadro se observa el porcentaje de tierra según su destino.
106 OACNUDH. Convención Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Consultar: http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CCPR/Shared%20Documents/MEX/INT_CCPR_ICS_ MEX_17140_S.p df 107 Pérez Haro, Yazmín: Propiedad, Tenencia de la Tierra y procesos de empoderamiento de mujeres indígenas cafetaleras en Pie del Cerro, Mpio. San Bartolo Tutotepec, Hgo., Estudio de caso, México: El Colegio de México, 2005. 108 Idem. 109Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Boletín 13 de mayo de 2013. Disponible en: http://www.sedatu.gob.mx/sraweb/noticias/noticias-2012/mayo2012/12268/
Fuente: Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Boletín 13 de Mayo de 2013
Es importante mencionar que la seguridad jurídica sobre la tierra y la propiedad, guardan una relación estrecha con la falta de seguridad social entre los sectores campesinos. La necesidad de una mayor seguridad jurídica, sobre la propiedad de la tierra, conlleva beneficios diversos; pero, en los contextos campesinos, destaca también la inminente necesidad de cubrir un mínimo de bienestar durante la vejez, a través de servicios y programas de protección social y cuidado.111 110 Idem. 111 Idem.
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Se observa, asimismo, que hay una proporción mayor de mujeres ejidatarias de edad avanzada. Este fenómeno las coloca en una situación en la que se reduce el tiempo disponible para que éstas la trabajen, por lo que la abandonan u ofrecen mediante algún trato agrario. Por lo tanto, puede considerarse que ellas son sólo un paso interme-
dio, temporal o de corta duración, hacia los hijos o hijas, a quienes nombrarán como herederos de la tierra.
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De acuerdo con el cálculo realizado, con base en la información de 2007, del total de titulares con derechos ejidales en México, 19.8% corresponde a mujeres ejidatarias con derechos sobre la propiedad de la tierra, además con derecho a participar con voz y voto en asambleas al interior de los núcleos agrarios.110
2.3.2
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MARCO NORMATIVO Y DE POLÍTICA PÚBLICA La Reforma a la Ley Federal del Trabajo, 2012 incluye el principio de trabajo decente y el principio de igualdad sustantiva, ambos fundamentales para garantizar los derechos económicos de las mujeres:
“Se entiende por trabajo digno o decente aquel en el que se respeta plenamente la dignidad humana del trabajador; no existe discriminación por origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social, condiciones de salud, religión, condición migratoria, opiniones, preferencias sexuales o estado civil; se tiene acceso a la seguridad social y se percibe un salario remunerador; se recibe capacitación continua para el incremento de la productividad con beneficios compartidos, y se cuenta con condiciones óptimas de seguridad e higiene para prevenir riesgos de trabajo. Incluye el respeto irrestricto a los derechos colectivos de los trabajadores: libertad de asociación, autonomía, derecho de huelga y de contratación colectiva. Se tutela la igualdad sustantiva o de hecho de trabajadores y trabajadoras frente al patrón. La igualdad sustantiva es la que se logra eliminando la discriminación contra las mujeres que menoscaba o anula el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos humanos y las libertades fundamentales en el ámbito laboral. Supone el acceso a las mismas oportunidades, considerando las diferencias biológicas, sociales y culturales de mujeres y hombres (artículo 2).” Para impulsar políticas de cuidado, así como la participación económica de las mujeres, se establece como una obligación de los patrones: “Otorgar permiso de paternidad de cinco días laborables con goce de sueldo, a los hombres trabajadores, por el nacimiento de sus hijos y de igual manera en el caso de la adopción de un infante”; (artículo 132, fracc. XXVII bis).
La Ley también avanza en comparación con la situación previa a la reforma, ya que define el hostigamiento y el acoso sexual y enuncia sanciones para quien cometa este delito en el ámbito laboral (artículos 3 bis, 47, 51, 133, 994); así como también, busca garantizar de manera extendida a toda/os los trabajadores, el pago de aportaciones a la seguridad social. Sin embargo, para quienes trabajan tiempo parcial y quienes constituyen los grupos más vulnerables (quienes perciben salarios mínimos, principalmente mujeres), tal medida es limitada, debido al bajo monto de sus salarios.
Establecimiento y empleo de fondos para la promoción de la igualdad en el trabajo y los procesos productivos Desarrollo de acciones para fomentar la integración de políticas públicas, con perspectiva de género en materia económica Impulsar liderazgos igualitarios Establecimiento de medidas para fortalecer el acceso de las mujeres al empleo, y la aplicación efectiva del principio de igualdad de trato y no discriminación, en las condiciones de trabajo, entre hombres y mujeres
Para su cumplimiento se establece que “las autoridades correspondientes garantizarán el principio de igualdad sustantiva entre mujeres y hombres en el ámbito del empleo, el derecho a la no discriminación de aquellas en las ofertas laborales, la formación y promoción profesional, las condiciones de trabajo, incluidas las retributivas, en la afiliación y participación en las organizaciones
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La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), 2006 señala que la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres, debe incluir medidas que aseguren la corresponsabilidad en el trabajo y la vida personal y familiar de las mujeres y los hombres (artícu-
lo 17). En su artículo 33 define, como objetivo de la política nacional, el fortalecimiento de la igualdad mediante las siguientes cuatro estrategias:
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Asimismo, se señala la prohibición a los patrones o sus representantes, de realizar expresiones de discriminación contras las y los trabajadores, incluyendo la prohibición de “Despedir a una trabajadora o coaccionarla directa o indirectamente para que renuncie por estar embarazada, por cambio de estado civil o por tener el cuidado de hijos menores” (artículo 133, fracc. XV).
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sindicales, empresariales o en cualquier organización cuyos miembros ejerzan una profesión concreta”, a través de diversas acciones contempladas en el Artículo 34, incluida la revisión de los sistemas fiscales, el fomento del acceso al trabajo de las mujeres, la igualdad en la contratación, y la prevención del acoso sexual. En materia de derechos sociales se incluyen como líneas de acción: integrar el principio de igualdad en el ámbito de la protección social; y promover campañas nacionales de concientización para mujeres y hombres, sobre su participación equitativa en la atención de las personas dependientes de ellos (artículo 38). Para procurar la igualdad en la vida civil, se considera: “mejorar los sistemas de inspección del trabajo en lo que se refiere a las normas sobre la igualdad de retribución; promover investigaciones con perspectiva de género en materia de salud y de seguridad en el trabajo; y contribuir a un reparto más equilibrado de las responsabilidades familiares reconociendo a los padres el derecho a un permiso y a una prestación por paternidad” (artículo 40).
La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV), 2007 establece que entre los tipos de violencia contra las mujeres se incluye a la laboral , la violencia patrimonial y la violencia económica. La violencia contra las mujeres en 112
113
114
el ámbito laboral, incluye, también, el hostigamiento sexual.115 Esta ley señala que las entidades federativas deben disponer de políticas públicas que garanticen el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, en sus relaciones laborales (artículo 14) y que los tres órdenes de gobierno deben implementar medidas específicas, para evitar y sancionar el hostigamiento y el acoso sexual (artículo 15). En la LGAMVLV se establecen, también, atribuciones para las entidades y dependencias de la Administración Pública Federal, integrantes del Sistema Nacional, previstas en la ley. Destaca la inclusión de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), a través de una reforma a la ley, en mayo de 2012. A dicha dependencia le corresponden numerosas actividades, bajo el artículo 46 bis, por lo que debe guiar sus acciones para eliminar la violencia laboral, en especial el hostigamiento y acoso.
112 Violencia laboral se considera como la negativa ilegal a contratar a la víctima o a respetar su permanencia o condiciones generales de trabajo; la descalificación del trabajo realizado, las amenazas, la intimidación, las humillaciones, la explotación, el impedimento a las mujeres de llevar a cabo el período de lactancia previsto en la ley y todo tipo de discriminación por condición de género. 113 Violencia patrimonial es la transformación, sustracción, destrucción, retención o distracción de objetos, documentos personales, bienes y valores, derechos patrimoniales o recursos económicos destinados a satisfacer sus necesidades, puede abarcar daños a los bienes comunes o propios de la víctima (art. 6). 114 Violencia económica se manifiesta a través de limitaciones encaminadas a controlar el ingreso de sus percepciones económicas, la percepción de un salario menor por igual trabajo, en un mismo centro laboral (art. 6). 115 Hostigamiento sexual es el ejercicio del poder, en una relación de subordinación real de la víctima frente al agresor en el ámbito laboral. Se expresa en conductas verbales, físicas o ambas, relacionadas con la sexualidad de connotación lasciva y el acoso sexual que es una forma de violencia en la que, si bien no existe la subordinación, hay un ejercicio abusivo de poder que conlleva a un estado de indefensión y de riesgo para la víctima, independientemente de que se realice en uno o varios eventos (art. 13).
PND Y PROIGUALDAD
En el vigente PND 2013-2018 se plantea la inclusión de la perspectiva de género como una estrategia transversal.116 Esto es un avance fundamental, ya que se reconoce de manera explícita la necesidad de incorporar una perspectiva de género en todo el proceso de diseño e implementación de políticas públicas. Sin embargo, de no existir mecanismos para asegurar que esta integración realmente implique transformaciones profundas en las instituciones y las políticas, será meramente una declaración de intenciones que no transforme la realidad de las mujeres en el país.
Por su parte, el Programa Nacional de Igualdad de Oportunidades y No-Discriminación contra las Mujeres (PROIGUALDAD) 2009-2012 y el 20132018 comparten objetivos para promover el acceso de las mujeres al trabajo y recursos productivos.
De cualquier forma, las medidas establecidas en ambos programas siguen siendo bastante generales, lo que dificulta un seguimiento puntual de la implementación de las mismas. Supuestamente las acciones dispuestas en este programa deben decantarse en los programas estatales de igualdad, en programas sectoriales y especiales. Hace falta realizar un estudio a mayor profundidad para saber si esto ocurre en la práctica.
131
El PND 2013-2018 incluye entre sus indicadores el Índice de Desigualdad de Género (IDG) desarrollado por el Fondo de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) el cual refleja la desventaja de las mujeres en tres dimensiones: salud reproductiva, empoderamiento y mercado laboral.
Ambos programas incorporan, tanto el acceso de las mujeres al trabajo remunerado como acciones para favorecer la corresponsabilidad y desarrollar acciones que permitan aliviar la carga de trabajo no remunerado que realizan. Sin embargo, los programas incorporan distintos elementos, lo cual evidencia que no hay un seguimiento de los objetivos establecidos en el programa anterior y que no existe una coherencia transexenal de los mismos. El actual PROIGUALDAD es sin duda un poco más concreto en los objetivos que plantea en la esfera económica. Destaca el énfasis en el acceso y propiedad de la tierra para las mujeres y el reconocimiento de los derechos de las trabajadoras domésticas.
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En los más recientes Planes Nacionales de Desarrollo se ubican algunas disposiciones orientadas a las mujeres en la esfera económica. En el PND 2007-2012 se incluyeron medidas encaminadas a combatir a la discriminación laboral y lograr la igualdad de oportunidades en este ámbito. Asimismo, se establecieron algunas otras para ampliar los servicios e infraestructura en materia de cuidado, especialmente guarderías.
116 PND 2013-2018. Estrategia transversal: La perspectiva de género; Línea de acción transversal: Incorporar la perspectiva de igualdad de género en las políticas públicas, programas, proyectos e instrumentos compensatorios como acciones afirmativas de la Administración Pública Federal.
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Si bien los objetivos del PROIGUALDAD en materia económica son muy relevantes, no hay indicación de las acciones concretas que se llevarán a cabo para lograrlo y los indicadores establecidos son muy limitados. Por ejemplo, si bien en el programa se establece como uno de los objetivos el acceso al empleo decente, en los indicadores se incluye únicamente un aumento del número de mujeres dentro de la población económicamente activa, sin importar si el empleo realmente es decente (formal o informal, de tiempo completo o parcial). Otro ejemplo es que si bien uno de los objetivos establece promover la corresponsabilidad para el desarrollo de políticas de cuidado, el único indicador que se incluye es el acceso a guarderías, cuando el desarrollo de políticas de cuidado va mucho más allá de este servicio.
El PRONAFIM cuenta con reglas de operación y tiene como objetivo estratégico: “Contribuir a desarrollar un sistema de servicios integrales de microfinanzas que ofrezcan instituciones de microfinanciamiento, intermediarias y organiza-
ciones, profesionales y estables, que otorguen capacitación y microcréditos en forma oportuna y suficiente a las mujeres y hombres que se encuentran excluidos de los servicios de la banca comercial, que pretenden desarrollar unidades económicas en un entorno propicio para la colocación de sus productos”.117
117
Secretaría
de
Economía,
Programa
Nacional
de
Financiamiento
al
Microempresario, Consultar: http://www.pronafim.gob.mx/articulo/incorporate?gcli d=CN6AvpOFvMICFQmPaQodw5UAMw
133
La Coordinación General del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (Secretaría de Economía) coordina la operación de dos programas: El Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) y el Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR).
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PROGRAMA NACIONAL DE FINANCIAMIENTO AL MICROEMPRESARIO (PRONAFIM) Y EL FONDO DE MICROFINANCIAMIENTO A MUJERES RURALES (FOMMUR)
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El programa tiene cobertura nacional, con atención a regiones del territorio donde existan mujeres y hombres sin acceso a la banca comercial, con énfasis en las que se ubiquen en zonas prioritarias de atención de la política social. En la evaluación del CONEVAL (2013) al PRONAFIM se señala que a través del programa, el ingreso promedio de los micronegocios apoyados se incrementó en todos los percentiles de ingresos y se reportó la atención de 399, 713 mujeres y 86, 787 hombres, mientras que la recuperación de cartera alcanzó 96.3%. Sin embargo, valoraciones más cualitativas señalan, por un lado, la dificultad de acceso que plantean las reglas de operación complejas de estos programas; y por otro, la dificultad para que el crédito realmente brinde oportunidades económicas sustentables en el tiempo (esto debido a la falta de seguimiento, acompañamiento, entre otras cuestiones).118
nibilidad de las microempresas. También señala que el programa ha tenido un impacto positivo en el empoderamiento de las mujeres, por ejemplo, en su percepción de autonomía para tomar decisiones. Se valora que ha faltado mayor promoción y conocimiento del programa por parte de las mujeres rurales, así como capacitación que acompañe y fortalezca el otorgamiento del microfinanciamiento.119
Por su parte el Fondo de Microfinanciamiento a la Mujer Rural (FOMMUR) tiene como objetivo establecer un mecanismo de microfinanciamientos accesibles para mujeres del medio rural que carecen de este acceso, contribuyendo, así, a cerrar la brecha de desigualdad entre hombres y mujeres. Este fondo puede utilizarse para actividades de autoempleo y productivas, así como para la adquisición de habilidades empresariales y práctica del ahorro.
Las agencias de empleo privadas surgieron bajo la consideración de una creciente necesidad de proveer servicios a un mercado de trabajo flexible, que crece rápidamente. Estas agencias proveerían nuevas formas de servicios de gestión de recursos humanos que, para las mujeres, pueden significar una fuente importante de empleo. En México el gobierno federal ha propuesto la contratación de este tipo de empresas para adquirir servicios de mantenimiento, fotocopiado y vigilancia.
El FOMMUR ha sido evaluado por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Dicha evaluación muestra que el programa ha tenido un impacto positivo a corto plazo en el bienestar de las familias aumentando su ingreso, pero que no ha tenido un impacto significativo en la soste-
Estas empresas ofrecen una forma de “outsourcing” o “subcontratación”, un tema abordado por el Convenio 181, adoptado en 1997 y vigente desde 2000, sobre las agencias de empleo privadas, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que México aún no ha ratificado.
LAS AGENCIAS DE COLOCACIÓN DE EMPLEO
De acuerdo a la CEPAL, éste es un recurso muy extendido en contextos de deficiencias en las regulaciones de la subcontratación, debilidad sindical y escasa o limitada cobertura de la negociación colectiva de las y los trabajadores.
Si bien la ley enuncia restricciones a las libertades patronales en el uso de formas flexibles de contratación, y sus defensores señalan sus efectos positivos –en el crecimiento económico, la generación de empleo formal, el incremento de la productividad y la competitividad–, esta modalidad puede extender la precarización del empleo y la pobreza entre las y los asalariados, si el Estado no es capaz de vigilar de forma estricta el cumplimiento de la ley.
El Reglamento de Agencias de Colocación de Trabajadores, vigente desde 2006, cataloga entre los servicios de estas entidades: el reclutamiento, la selección de personal y la difusión de vacantes para ligar laboralmente a un trabajador con un patrón, o viceversa, sin cobrar dinero al aspirante. Funcionan con base en convenios en los cuales, las y los aspirantes acceden a laborar en la empresa señalada por la agencia, la cual define el cargo, el sueldo y las prestaciones para el empleado.120 118 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), Informe de evaluación del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario 2013,
Consultar:
http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/Mecanismos_2013/SE/
S021_Programa%20Nacional%20de%20Fi nanciamiento/10_S-021_PI.pdf 119 Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Evaluación de impacto 2009 del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario y del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, Informe Final, 2010. 120 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP, 2012). Elementos de análisis sobre la regulación legislativa de la subcontratación laboral y Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG, 2009). Reporte de información desde el ámbito jurídico sobre trabajo precario, subcontratación y terciarización de la fuerza de trabajo femenina. Consultar en: http://es.scribd.com/doc/124223607/Reforma-Laboral-en-Mexico-i-Cesop y http:// archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/ceameg/Inv_Finales_08/DP1/1_15.pdf
135
En la reforma a la Ley Federal del Trabajo de 2012, se incluyó en la exposición de motivos la necesidad de hacer ajustes legislativos para favorecer el empleo de los jóvenes y las mujeres; para ello se legalizaron nuevas modalidades de contratación (período de prueba, capacitación inicial y de temporada) y se redujo el costo del despido injustificado, al limitar el monto de salarios caídos. Tal reforma abrió el paso a la subcontratación como forma de acceder al empleo, lo que ya era una práctica muy extendida.
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La “tercerización” se ha convertido en México en una modalidad de empleo en expansión, toda vez que la externalización de los empleos hacia empresas de menor tamaño y, por ende, menos visibles, se ha convertido en una forma de reducir costos y eludir las obligaciones laborales —y no sólo como respuesta a la necesidad de especialización—.
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MODELO DE EQUIDAD DE GÉNERO Según el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP, 2012) en México operan al menos 295 agencias de empleo autorizadas y más de 2 millones de personas trabajan bajo ese esquema de triangulación laboral. A través de la Asociación Mexicana de Empresas de Capital Humano se colocan mensualmente un número significativo de trabajadora/es: para marzo de 2014 se reportaron 139,552 (0.26% de la PEA y 0.83% del IMSS). En esta modalidad de trabajo se encuentran sobre todo jóvenes y mujeres. La reforma a la Ley Federal del Trabajo en 2012 plantea restricciones a la subcontratación, pero para su cabal observancia se requiere, según la CEPAL (2012) una vigilancia más estricta de la autoridad a lo largo de las cadenas productivas donde prolifera el empleo subcontratado.
El Modelo de Equidad de Género (MEG) diseñado por el INMUJERES es un mecanismo pionero en México, en materia de reconocimiento de prácticas laborales que fomentan la igualdad entre mujeres y hombres en este rubro. En agosto de 2014 el INMUJERES, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) firmaron un convenio de colaboración para actualizar las herramientas existentes en la materia, recuperando la experiencia del MEG, de la Norma Mexicana para la Igualdad Laboral entre Mujeres y Hombres y la Guía de Acción contra la Discriminación “Institución Comprometida con la Inclusión”, a fin de avanzar hacia un mecanismo fortalecido que distinga a las organizaciones que, además de cumplir con la normatividad vigente, cuentan con buenas prácticas de igualdad laboral. En el marco del convenio referido, INMUJERES afirmó que 4, 683 centros de trabajo cuentan con alguna certificación vigente en materia de igualdad y no discriminación.
GUARDERÍAS Y ESTANCIAS INFANTILES En México no se cuenta con estudios sobre la medición de calidad de los servicios de cuidado infantil, de acuerdo a una investigación reciente del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) que ofrece información relevante sobre el tema.121
No obstante la ampliación en la provisión de servicios de cuidado infantil, en 2010 se estimaba que el IMSS, ISSSTE y SEDESOL atendían apenas a 8.7% de infantes entre 1 y 3 años. El programa de la SEDESOL atiende hogares de bajos recursos y sin seguridad social, y los requisitos para que un privado brinde servicios de estancias infantiles, son menores a los de los servicios del
Con la subrogación de guarderías, el Estado elimina los costos de construir el lugar y contratar al personal, lo que afecta la calidad de los servicios que recibe cada infante. La disminución del monto que invierte el Estado en cada niño/a, se refleja en los salarios de las personas que interactúan con ellos; la falta de un buen salario genera mayor rotación de personal y ello afecta directamente el desarrollo de las y los niños, pues limita la creación de un vínculo emocional con la persona que los cuida; y si no se sienten seguros no tendrán la tranquilidad que les permita desarrollar sus capacidades intelectuales o emocionales.
137
En cuanto a la cobertura de servicios de cuidado infantil y guarderías, en el periodo de 2006 a 2011, el número de guarderías y estancias infantiles aumentó de 1,813 a 10,864 (599%), y el número de infantes atendidos aumentó de 239,488 a 489,728 (200%).122 Esta ampliación de la cobertura se entiende a la luz de cambios en la regulación, reducción de la participación del Estado y mayor presencia de particulares (del mercado), con modelos de atención donde el Estado mexicano ofrece los recursos y el sector privado, los servicios (subrogación). Este proceso se ha caracterizado por una mayor heterogeneidad en la calidad y supervisión del servicio, siendo ahora la mayoría de las guarderías subrogadas.
IMSS e ISSSTE que atienden a hija/os de trabajadores con seguridad social. Ello tiene una implicación en la calidad de dichos servicios.
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POLÍTICAS, SERVICIOS E INFRAESTRUCTURA PARA EL CUIDADO Y LA PARTICIPACIÓN ECONÓMICA DE LAS MUJERES
121 Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) Servicios públicos de cuidado infantil en México. Una propuesta para medir su calidad, presentado por Gerhard Roberto. Consultado en: http://www.clearla.cide.edu/sites/default/files/ M%C3%A9trica%20de%20la%20calidad%20de%20cui M%C3%A9xico%20RGT%20.pdf, 2011 122 Idem.
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PROGRAMA ESCUELAS DE TIEMPO COMPLETO Y AMPLIACIÓN DE LA JORNADA ESCOLAR EN EDUCACIÓN BÁSICA
El Programa Escuelas de Tiempo Completo, adscrito a la Secretaría de Educación Pública (SEP), fue creado en 2007 con el objetivo general de “Contribuir a que los alumnos/as de las escuelas públicas de educación básica, en un marco de inclusión y equidad, mejoren sus aprendizajes e incrementen sus posibilidades de formación integral, mediante la ampliación y uso eficaz de la jornada escolar”. La jornada escolar se extendió a las 4 p.m.
Escuelas de Jornada Ampliada en planteles escolares de primaria (posteriormente se incorporaron escuelas de preescolar y secundarias), con el propósito de establecer condiciones mínimas, para que el alumnado tenga mayores y mejores oportunidades de alcanzar los aprendizajes definidos en los programas de estudio, y desarrollen competencias necesarias para la vida futura. Con este fin, la jornada escolar se amplió de una estancia de cuatro horas y media en el plantel escolar, a seis horas y media.
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Para el ciclo escolar 2013-2014 se reportaron 15,349 escuelas de tiempo completo en beneficio de 2.1 millones de alumnos de educación básica, cifra que representa 38.4% de la meta sexenal de 40 mil escuelas de este tipo instaladas y una cobertura de El programa incluye asesoría pedagógica y ca- 7.7% respecto a las 199,928 escuelas de educación pacitación al personal directivo y docente de básica públicas existentes en dicho ciclo escolar. los planteles participantes. Asimismo, se prevén servicios de alimentación para escuelas con Como resultado de estudios y evaluaciones del elevados índices de pobreza y marginación. En CONEVAL (2013) a este programa, se identificuanto a su cobertura, ésta ha tenido aumentos caron carencias y debilidades en las líneas de significativos: de 500 escuelas en 2007 a 15,349 acción pedagógicas; en la capacitación del personal directivo y docente, y en la aplicación del escuelas en 2013. modelo pedagógico; por lo que se plantea la neRespecto a la ampliación de la jornada escolar cesidad de realizar evaluaciones externas. en los planteles de educación básica, desde el ciclo escolar 2008-2009 se desarrolló e implementó en el Distrito Federal la modalidad de
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Las escuelas de tiempo completo y con jornada extendida son un servicio del Estado que resulta fundamental para aliviar la sobrecarga, que tienen las mujeres, en cuanto a labores de cuidado de niños y niñas, y con ello ampliar las oportunidades laborales, de tiempo de ocio, y otras cuestiones.
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Requeriría un estudio aparte, hacer el análisis de todos los programas relacionados con la esfera económica que existen en la Administración Pública Federal, con presupuesto etiquetado para promover la participación económica de las mujeres. Es por ello que únicamente se han seleccionado ciertos programas, para dar cuenta de algunas de las oportunidades y limitaciones de las políticas públicas en esta materia. Como ocurre en otros ámbitos, más que una política nacional, se tienen infinidad de programas aislados y fragmentados que, incluso, duplican acciones. Asimismo, no existen evaluaciones cualitativas del impacto que tienen, en la vida concreta de las mujeres.
2.3.3
AVANCES Y DESAFÍOS EN EMPODERAMIENTO ECONÓMICO DE LAS MUJERES
La ausencia de medidas integrales de conciliación entre el trabajo y la familia (manejo flexible del tiempo de trabajo, ayuda para las tareas de cuidado de la familia, entre otros) es uno de los factores que más afecta la posibilidad de la incorporación de las mujeres en empleos de calidad. El auge de trabajos de tiempo parcial conlleva que un alto porcentaje de los mismos, tiende a ser precario y con salarios más bajos, por lo que muchas veces no resulta una opción de trabajo decente para las mujeres trabajadoras.
Un aspecto cuestionable de la ley es la flexibilización laboral, bajo la idea de que se contará con mayor número de empleos, pero sin considerar de qué tipo y por cuánto tiempo. Por otra parte, la calidad de los mismos es un factor a considerar, pues si bien se busca favorecer la contratación, también se facilita el despido con el “periodo de prueba”. Esta medida afecta sobre todo a mujeres y jóvenes, agravándose en un contexto de baja generación de empleos de calidad. La reforma laboral tampoco establece “candados” suficientes para regular la subcontratación (outsourcing) y garantizar los derechos laborales de las y los trabajadores bajo esta modalidad.123 Lo mismo sucede con las jornadas excesivas de trabajo, que aun cuando están reguladas en la ley, no existen mecanismos efectivos para su cumplimiento. Además, no se incrementó el número de días de vacaciones (6 días durante el primer año), a pesar de estar entre los más bajos del mundo. Es urgente una política pública que incremente el salario mínimo y que homologue salarios por puestos, independientemente de que, quienes los ocupen, sean hombres o mujeres. Esto debería de instrumentarse en todos los sectores: público, privado, académico y La Ley Federal del Trabajo ignora también que las mujeres trabajan
141
Asimismo, en la reforma no se consideran medidas para que las prestaciones de las y los asalariados, se extiendan a quienes laboran en trabajos informales. Bajo el esquema de la reforma laboral, en el que se trabajará por horas, se hace más complejo que las y los trabajadores puedan cubrir el número mínimo de horas trabajadas requeridas para gozar de la seguridad social. Es decir, los esquemas de seguridad social
continúan privilegiando a los trabajadores/as con una relación laboral de dependencia y subordinación, lo que deja fuera a gran parte de la población económicamente activa, entre los que se encuentran muchas mujeres.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
La reforma a la Ley Federal del Trabajo del 2012 es limitada e insuficiente, en tanto continúa perpetuando la asimetría de poder de los trabajadores más vulnerables –mujeres, trabajadora/ es domésticos, trabajadora/es del campo, indígenas, jóvenes, y quienes cuentan con menor educación–, frente a sus empleadores. Asimismo, las condiciones de trabajo continúan siendo precarias y la vulneración de los derechos persiste, ya que falta una política universalista en las organizaciones sindicales, orientada a mejorar los ingresos y condiciones laborales de estas trabajadora/es.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
jornadas de tiempo parcial en mayor proporción que los hombres, derivado de una desigual distribución de responsabilidades entre los géneros, por lo que sigue haciendo falta, después de la reforma, una política pública orientada a lograr la conciliación entre trabajo y familia. Una agenda pública en torno a la economía del cuidado, es aquella que genera oportunidades de empleo decente para mujeres y hombres, reduciendo el trabajo doméstico y de cuidados no remunerado, cuando aparece asociado a la falta de infraestructura pública en servicios básicos y transporte. Esto tiene como fin redistribuir la provisión de cuidados entre los hogares y la sociedad en su conjunto, entre mujeres y hombres, en un marco de desarrollo sustentable.
cuantas, quienes tienen niveles educativos y económicos altos, viven dentro de las nuevas coordenadas del siglo XXI”,124 la inequidad de ingresos exacerba el cuidado provisto por las mujeres en situación de pobreza. Esto incrementa sus dificultades para acceder al mercado de trabajo, generar ingresos y disponer de tiempo. Aunado a lo anterior, no hay que olvidar que las mujeres y familias muchas veces trasladan el trabajo doméstico a otras mujeres (trabajadoras domésticas), perpetuando el estereotipo, y generando otras situaciones de desigualdad en esas mujeres a quienes no se respeta sus derechos laborales.
Las políticas de cuidado son medidas necesarias para garantizar el empoderamiento económico de las mujeres, en un marco de igualdad y observancia de sus derechos humanos. Así, el impulso y fortalecimiento de políticas integrales de cuidado guarda una incidencia positiva en estos rubros, y es un requisito esencial para construir economías fuertes y lograr sociedades más justas y sustentables. Es necesario que las actividades de “cuidado” sean reconocidas como un tema de política pública, sacándolas del terreno de lo privado, y dejando de considerarlas como actividades exclusivas de las mujeres. En contextos de desigualdades profundas – como es la realidad en México– donde “hay sectores de mujeres que aún viven bajo esquemas del siglo XIX, mientras que la mayoría lo hace de acuerdo a parámetros del siglo XX y sólo unas
123 Con base en CEPAL: Seminario “Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo, lectura desde México”, 2012 y CEPAL – Bensusán G: Reforma laboral, desarrollo incluyente e igualdad en México, 2013. 124 Lamas, M. Azuela M. (Colab.) Con la cultura en contra..., en Ansolabehere K. y Cerva D, Género y derechos políticos. La protección jurisdiccional de los derechos político- electorales de las mujeres en México, México: TEPJF, 2009.
143
Los programas sociales, lejos de promover la autonomía económica de las mujeres, muchas veces perpetúan las condiciones de marginación y el rol que tienen como cuidadoras. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha señalado que los programas de transferencias condicionadas de recursos, no han resuelto el problema medular: el empleo y las oportunidades económicas de las mujeres en condición de pobreza.125 Para estas mujeres las oportunidades laborales son poco atractivas, los empleos son precarios y la remuneración, baja; y de hecho, los programas sociales aunque no sólo no resuelven la situación de pobreza, sino que a veces, son incentivos para no entrar en el mercado laboral.
En conclusión, para lograr un verdadero empoderamiento económico de las mujeres no es suficiente con desarrollar políticas o programas aislados. Lo que se necesita es transformar las estructuras económicas de manera que propicien, por un lado, condiciones de empleo decentes y que logren reducir las desigualdades; y por el otro, que tomen en cuenta el trabajo no remunerado doméstico y de cuidado, como parte central de la economía. Hasta el momento se han desarrollado políticas y programas que si bien son importantes, no son suficientes para lograr cambios estructurales y brindar verdaderas oportunidades que coadyuven a alcanzar la autonomía económica de las mujeres.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
El Programa de Estancias Infantiles de la SEDESOL, al igual que el Seguro Popular, son respuestas del gobierno federal para atender las necesidades del sector de la población que no cuenta con seguridad social y carece de una red de servicios básicos como salud o guarderías. El problema es que este tipo de políticas pueden ahondar las desigualdades sociales, si no se atienden las deficiencias en la calidad de sus servicios; y no actúan como medidas tendientes a ampliar la seguridad social al conjunto de la población, garantizando el ejercicio de los derechos sociales y económicos.
125 CEPAL: Observatorio de Igualdad de Género para América Latina y el Caribe, Informe anual 2012: Los bonos en la mira: aporte y carga para las mujeres. Consultar en: http://www.cepal.org/oig/ Santiago de Chile, 2012.
2.3.4
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
RECOMENDACIONES EN MATERIA DE EMPODERAMIENTO ECONÓMICO DE LAS MUJERES La Fundación Angélica Fuentes recomienda el fortalecimiento de acciones para una distribución más equitativa de las labores domésticas y de cuidado entre hombres y mujeres, así como una mayor corresponsabilidad del Estado y del sector privado. PODER EJECUTIVO En relación con la necesidad de ampliar los servicios e infraestructura en materia de cuidado, se recomienda: Al INMUJERES y a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social:
Sensibilizar al sector privado sobre la importancia de proporcionar servicios de cuidado para los dependientes de las y los trabajadores, así como fomentar horarios flexibles y otro tipo de condiciones que permitan que mujeres y hombres participen de forma más equitativa en las labores de cuidado.
Emitir protocolos de operación e implementar mecanismos de regulación en la provisión privada de servicios de cuidado, para asegurar la calidad de los servicios y garantizar los derechos humanos de las personas que dan el cuidado y de aquellas que lo reciben. Crear y/o fortalecer e invertir en programas de ocupación temporal en materia de cuidado como una estrategia de creación de empleo y promoción de la igualdad entre mujeres y hombres.
A la Secretaría del Trabajo y Previsión Social:
Promover el acceso de las mujeres a aquellas profesiones consideradas no tradicionales, como en los sectores extractivos (energético, minero) y otros. Fiscalizar de forma más efectiva a las empresas para prevenir prácticas discriminatorias en contra de las mujeres, como los despidos por motivo de embarazo, aumentando el número de inspectores del trabajo e implementando la normativa existente en la materia.
Dada la precariedad actual del empleo de las mujeres, que en gran porcentaje se da en el sector informal, así como la discriminación que sufren en el sector formal, se recomienda:
Considerando las limitaciones prácticas que tienen aún las mujeres, para acceder a créditos que les permitan iniciar y hacer sustentables en el tiempo proyectos y empresas productivas, se recomienda:
A la Presidencia de la República:
A la Secretaría de Economía:
Revisar los programas de acceso a créditos para mujeres, con la finalidad de asegurar que las reglas de operación los hacen accesibles y que los montos permiten realmente desarrollar una empresa productiva de largo plazo.
145
Desarrollar acciones encaminadas a la seguridad social universal, en donde se garantice el acceso a igual calidad de los servicios.
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A la Secretaría del Trabajo y Previsión Social:
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
Dadas las limitaciones que tienen las mujeres en cuanto a la tenencia y propiedad de la tierra, se recomienda:
Incentivar el acceso a la tierra y a la tecnología para las mujeres, mediante la flexibilización de los requisitos y reglas de operación.
Reformar la Ley Federal del Trabajo para incrementar los días de vacaciones y aumentar la licencia de paternidad para igualarla a la que tienen las mujeres.
Realizar y actualizar un diagnóstico sobre las condiciones y características reales que viven las mujeres rurales titulares de derechos agrarios, a fin de otorgar prioridad a los proyectos que satisfagan sus necesidades e impulsen el desarrollo rural sustentable.
Reformar la Ley Federal del Trabajo y la Ley del Seguro Social, con la finalidad de que hombres y mujeres por igual tengan derecho a guarderías.
PODER LEGISLATIVO Con la finalidad de promover una corresponsabilidad y distribución más equitativa de las labores de cuidado entre hombres y mujeres, se recomienda:
INICIATIVA PRIVADA Para aumentar los servicios e infraestructura en materia de cuidado y al mismo tiempo fomentar el empleo de las mujeres, se recomienda:
Profundizar las acciones de conciliación entre la vida familiar y la vida laboral en las empresas, mediante la provisión, por parte de las empresas, de servicios de cuidados para las y los dependientes de las trabajadoras, con calidad, horarios flexibles y extendidos.
Dada la escasa presencia de mujeres en puestos de alta dirección en las empresas y la situación de discriminación y violencia que enfrentan en el ámbito laboral, se recomienda:
Instaurar una política de tolerancia cero hacia cualquier forma de violencia en el entorno laboral, que contemple los abusos verbales y físicos; y prevenir el hostigamiento y acoso sexual. Realizar y aplicar un protocolo de prevención y sanción del hostigamiento y acoso sexual. Realizar la certificación de los distintivos en materia de igualdad y no discriminación. Establecer puntos de referencia e indicadores que permitan evaluar la integración de las mujeres en todos los niveles de la empresa, especialmente en puestos de dirección.
147
Realizar un diagnóstico dentro de cada empresa, sobre la condición y posición de las mujeres en la organización. Con base en sus resultados, establecer compromisos concretos a favor de la igualdad, incluyendo acciones afirmativas en beneficio de las mujeres.
Asegurarse que las políticas y las prácticas de trabajo institucionales estén exentas de cualquier discriminación de género, mediante la fiscalización de las normas existentes y la sanción correspondiente a quienes incumplan con las mismas.
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Crear empresas de ocupación temporal en materia de cuidado, como una estrategia de creación de empleo y promoción de la igualdad entre mujeres y hombres.
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2.4
PARTICIPACIÓN POLÍTICA
Este estudio analiza los avances y desafíos en materia de participación política de las mujeres. En este contexto destacan, como avances: el presupuesto etiquetado del 3% del presupuesto ordinario de los partidos políticos, para capacitación en liderazgo político de las mujeres; la aprobación de cuotas en las listas electorales a cargos de elección popular; y la reciente reforma en materia de paridad para los poderes legislativos, federal y locales. A pesar de los avances, el estudio señala que persisten enormes obstáculos institucionales, culturales, económicos y sociales, para garantizar una plena e igualitaria participación política de las mujeres a todos los niveles, especialmente a nivel municipal y en el poder ejecutivo. Asimismo, predomina como uno de los grandes desafíos, lograr una mayor participación política de las mujeres indígenas en todos los niveles. Por otra parte, se destaca el riesgo de que se agudice la violencia política en contra de las mujeres –ya que ocuparán un número mayor de cargos de elección popular–, así como la discriminación perpetrada por los medios de comunicación hacia ellas.
149
La participación política de las mujeres en México se ha incrementado de manera significativa y sustancial en los últimos veinte años. Sin embargo, aún falta mucho por avanzar para lograr que éstas ocupen de manera paritaria los espacios de toma de decisiones, y que se eleve su nivel de influencia en el actuar público. Esta reivindicación de paridad es esencial para la consolidación de la democracia en México, y para que las demandas de igualdad de género se traduzcan en cambios legislativos y políticas públicas, a favor de la equidad entre hombres y mujeres, así como la no discriminación.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
La participación política de las mujeres en México se ha incrementado de manera significativa y sustancial en los últimos veinte años.
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151
2.4.1
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
RADIOGRAFÍA DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE MUJERES EN MÉXICO
Si bien hay más mujeres en cargos de representación popular, esto no significa automáticamente la adopción de la agenda a favor de la igualdad y la no discriminación por razón de género.126 Las transformaciones simbólicas que se producen a partir de una mayor presencia de mujeres en la esfera política, implica resignificar ciertos patrones que naturalizan los espacios de la política como meramente masculinos e impulsan una mayor apertura a las cuestiones que eran consideradas como del ámbito privado. Las acciones afirmativas, también llamadas medidas especiales de carácter temporal, han contribuido de forma muy importante a incrementar la presencia de mujeres en cargos de elección popular. No es casualidad que donde se ha registrado un mayor incremento en la participación de las mujeres, es justamente en el Poder Legislativo tanto federal como local, donde dichas acciones afirmativas se han implementado. Así, en el Poder Ejecutivo (federal, estatal y municipal) se observa todavía un rezago muy grande en la participación de las mujeres. Lo mismo ocurre en el Poder Judicial y en los organismos descentralizados y autónomos. En todos estos espacios, las mujeres todavía no son una masa crítica que permita influenciar de manera significativa los procesos de toma de decisiones. 126 Una discusión más amplia sobre la identidad política y sus representación como intereses feministas puede encontrarse en Mazur, Amy: Theorizing Feminist Policy, Oxford University Press, Londres, 2002.
PODER LEGISLATIVO
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, en base a SEGOB, INAFED, Sistema Nacional de
Información
Municipal.
http://estadistica.inmujeres.gob.mx/formas/fichas_inm.
php?modo=v&dirUrl=tooltipayudas.php%3FIDpag%3D6
TOTAL
HOMBRES
MUJERES
%H
%M
2004
1,052
871
181
82.79
17.21
2005
1,057
836
221
79.09
20.91
2006
1,135
903
232
79.55
20.45
2007
1,139
901
238
79.10
20.90
2008
1,141
904
237
79.22
20.78
2009
1,137
888
249
78.10
21.90
2010
1,137
890
247
78.27
21.73
2011
1,140
885
255
77.61
22.39
127 El desglose de los resultados a diputaciones locales en el año 2013 se muestra en Mujeres y hombres en México 2013, p. 70 INEGI-INMUJERES. México, 2013.
153
AÑO
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Como ya fue señalado, gracias a las acciones afirmativas, el número de mujeres en la Cámara de Diputados se ha incrementado en más de un 50%, de 2000 a 2012, (de 16.8% a 37%). En la Cámara de Senadores, también ha aumentado el porcentaje de mujeres representantes de 18% a 33%.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
155
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
Asimismo, en todos los partidos se ha observado un alza de mujeres representantes, tanto Diputadas, como Senadoras. El Partido Revolucionario Institucional es el partido que tiene más mujeres en relación al total de representantes de su facción en ambas Cámaras: 54 en el Congreso Federal (de 158); y 19 en el Senado de la República (de 53). TABLA 9. Cámara de Diputados, Legislaturas LXI y LXII
PARTIDO
LXII LEGISLATURA 2012-2015 MAYORÍA RELATIVA
REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL
Mujeres
Hombres
Total
% Mujeres por partido
Mujeres
Hombres
Total
% Mujeres por partido
PAN
8
44
52
15.38%
28
34
62
45.16%
PRI
54
104
158
34.18%
23
26
49
46.94%
PRD
17
39
56
30.36%
21
23
44
47.73%
PT
2
6
8
25.00%
5
6
11
45.45%
VERDE
9
10
19
47.37%
7
8
15
46.67%
Movimiento Ciudadano
1
6
7
14.29%
5
4
9
55.56%
Nueva Alianza
0
0
0
0.00%
5
5
10
50.00%
Independiente
0
0
0
0.00%
0
0
0
0.00%
Total
91
209
300
30.33%
94
106
200
47.00%
Fuente: elaboración propia con datos del IFE: http://genero.ife.org.mx
PARTIDO
LXII LEGISLATURA Mujeres
Hombres
Total
% Mujeres por partido
% Mujeres por total Cámara
PAN
11
27
38
28.95%
8.59%
PRI
19
34
53
35.85%
14.84%
PRD
6
16
22
27.27%
4.69%
PT
2
2
4
50.00%
1.56%
VERDE
2
6
8
25.00%
1.56%
Movimiento Ciudadano
1
1
2
50.00%
0.78%
Nueva Alianza
1
0
1
100.00%
0.78%
Sin grupo
-
-
-
-
-
42
86
128
32.81%
32.81%
Total
157
Fuente: elaboración propia con datos del IFE: http://genero.ife.org.mx
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
TABLA 10. Cámara de Senadores, Legislaturas LXI y LXII, por género
que aunque exista un mayor número de mujeres representantes, no necesariamente tienen el poder y capital político requeridos para efectuar cambios en las Cámaras e influir de manera significativa en las decisiones que se toman.
Aunque se observan avances en la paridad de género en cargos de elección legislativa federal, el número de mujeres que presiden Comisiones, tanto en la Cámara de Diputados como de Senadores, sigue siendo muy bajo. Esto significa
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
TABLA 11. Distribución de las Presidentas y Presidentes de las Comisiones Ordinarias,
Especiales y de Investigación en la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores (2000-2015)
PARTIDO
CÁMARA DE DIPUTADOS
CÁMARA DE SENADORES
Legislatura LXIX (2003-2006)
Legislaturas LVIII y LXIX (2000-2006)
Total
Mujeres
% Mujeres
Total
Mujeres
% Mujeres
Comisiones
65
10
15.38
36
11
30.55
Ordinarias
43
6
13.95
Especiales
18
3
16.66
Investigación
4
1
25.00
Legislatura LX (2006-2012)
Legislaturas LX y LXI (2006-2012)
Total
Mujeres
% Mujeres
Total
Mujeres
% Mujeres
Comisiones
68
12
17.64
59
11
18.64
Ordinarias
44
8
18.18
Especiales
21
4
19.04
Investigación
3
0
0
Legislatura LXI (2009-2012)
Legislaturas LXII y LXII (2012-2015)
Total
Mujeres
% Mujeres
Comisiones
84
19
22.61
Ordinarias
44
10
22.72
Especiales
40
9
22.5
-
-
-
Investigación
Legislatura LXII (2012-2015)
Total
Mujeres
% Mujeres
Legislaturas LXII y LXII (2012-2015)
Total
Mujeres
% Mujeres
Total
Mujeres
% Mujeres
Comisiones
57
13
22.80
63
20
31.74
Ordinarias
55
13
23.63
Especiales
-
-
-
Investigación
2
0
0
Fuente: Elaboración propia en base a la información de: www.diputados.gob.mx y www.senado.gob.mx. Fecha de consulta: agosto 2014. a Se contabilizan sólo las comisiones que en los registros presentan Presidenta o Presidente.
Por su parte, en la Cámara de Diputados, mujeres diputadas presiden 13 Comisiones: Asuntos Indígenas; Asuntos migratorios; Atención a Grupos Vulnerables; Cultura y Cinematografía; Derechos Humanos; Derechos de la Niñez; Distrito Federal; Fomento Cooperativo y Economía Social; Igualdad de Género; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Reforma Agraria; Trabajo y Previsión Social; Transparencia y Corrupción. Cabe mencionar que las Comisiones consideradas como más importantes para el actuar económico y financiero del país: las relativas al Presupuesto y Cuenta Pública, Hacienda y Crédito Público, Economía y Energía, no tienen liderazgo femenino.
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Las Comisiones presididas por mujeres senadoras actualmente son: Asuntos Migratorios; Atención a Grupos Vulnerables; Contra la Trata de personas; Cultura; Derechos de la Niñez y Adolescencia; Derechos Humanos; Desarrollo Social; Estudios Legislativos; Gobernación; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Para la igualdad de Género; Radio, Televisión y Cinematografía; Relaciones Exteriores; Relaciones Exteriores África; Relaciones Exteriores América del Norte; Relaciones Exteriores América Latina y el Caribe; Relaciones Exteriores Organismos Internacionales; Relaciones Exteriores Organismos No Gubernamentales; Salud y Vivienda.
159
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PODERES LEGISLATIVOS LOCALES En los poderes legislativos locales también ha aumentado el número de mujeres diputadas, aunque en mucha menor medida que a nivel federal. En general, a nivel local dos de cada diez diputaciones recaen en una mujer, lo que representa el 21.7% del total.128 La presencia de mujeres en diputaciones locales aumentó de 9.6% en 1991 a 23.6% en la actualidad. Ocho de las 32 entidades superan la masa crítica del 30% de mujeres en sus Congresos: Oaxaca (35.7%), Chiapas (35%), Campeche (34.3%), Baja California Sur (33%), Tamaulipas, Morelos, Zacateca y Veracruz (30%). Mientras que entidades como Aguascalientes, Coahuila y Puebla no superan el 15% de mujeres.129
128 Mayans Tapia, Cecilia. Manual de Derechos Políticos, Iniciativa SUMA, en edición. 129 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo/ONUMUJERES. Mujeres: participación política en México 2012. PNUD: 2012.
TABLA 12. Distribución de Diputadas y Diputados en Congresos Estatales (2014)
ESTADO
MUJERES
%
HOMBRES
%
Aguascalientes
27
8
29.63
19
70.37
Baja California
25
8
32.00
17
68.00
Baja California Sur
21
7
33.33
14
66.67
Campeche
35
10
28.57
25
71.43
Coahuila
25
3
12.00
22
88.00
Colima
25
6
24.00
19
76.00
Chiapas
41
16
39.02
25
60.98
Chihuahua
33
14
42.42
19
57.58
Distrito Federal
66
22
33.33
44
66.67
Durango
30
5
16.67
25
83.33
Guanajuato
36
7
19.44
29
80.56
Guerrero
46
9
19.57
37
80.43
Hidalgo
30
9
30.00
21
70.00
Jalisco
39
10
25.64
29
74.36
México
75
13
17.33
62
82.67
Michoacán
40
9
22.50
31
77.50
Morelos
29
7
24.14
22
75.86
Nayarit
30
14
46.67
16
53.33
Nuevo León
42
8
19.05
34
80.95
42
16
38.10
26
61.90
41
12
29.27
29
70.73
Querétaro
25
2
8.00
23
92.00
Quintana Roo
25
9
36.00
16
64.00
San Luis Potosí
27
5
18.52
22
81.48
Sinaloa
40
13
32.50
27
67.50
Sonora
33
8
24.24
25
75.76
Tabasco
35
15
42.86
20
57.14
Tamaulipas
36
12
33.33
24
66.67
Tlaxcala
32
9
28.13
23
71.88
Veracruz
50
12
24.00
38
76.00
Yucatán
25
6
24.00
19
76.00
Zacatecas
30
11
36.67
19
63.33
Promedio nacional
36
10
27.8
26
72.2
Fuente: Elaboración propia en base a las páginas electrónicas de los Congresos Estatales Consulta: Septiembre 2014
161
Oaxaca Puebla
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
TOTAL DIPUTADOS
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
163
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
PODER EJECUTIVO En el Poder Ejecutivo Federal, así como en los estados, el número de mujeres que ocupan posiciones de poder importantes son paupérrimas. En el año 2000, sólo dos de 18 puestos de Secretarías a nivel federal, eran ocupados por mujeres; y sólo aumentó a 4, para el año 2012. Cabe destacar que en la actualidad, el gabinete presidencial de Enrique Peña Nieto únicamente incluye a tres mujeres: Rosario Robles, en Desarrollo Social; Mercedes Juan, en Salud; y Claudia Ruiz Massieu, en Turismo. En cuanto a Subsecretarias de Estado actualmente sólo existen nueve, lo que representa simplemente el 19% de las personas en este cargo. Esto ilustra claramente el llamado “techo de cristal” que todavía enfrentan las mujeres, para acceder a los más altos cargos de toma de decisiones. Es decir, los obstáculos invisibles (culturales, estructurales, etcétera), también ponen de manifiesto la necesidad de establecer acciones afirmativas para aumentar, de manera sustancial, la presencia de mujeres en este poder del Estado.
GOBERNADORAS En la historia política de México, sólo han habido 6 gobernadoras en las entidades federativas de: Colima (1979-1985), Tlaxcala (1987-1992), Yucatán (1991-1994 y 2007-2012), Distrito Federal (19992000) y Zacatecas (2004-2010). Es importante señalar que, en el caso del Distrito Federal, sólo ocupó el cargo de Jefa de Gobierno como interina. Esto indica que en este ámbito se han presentado retrocesos, al no contar desde hace 4 años con ninguna gobernadora en el país. Lo que evidencia las dificultades de acceso a los espacios políticos del más alto nivel, que aún tienen las mujeres.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
MUNICIPIOS A nivel municipal, el número de mujeres en cargos es sumamente bajo y ha cambiado muy poco en los últimos años. Las mujeres sólo ocupan 116 Presidencias Municipales de los 2,445 municipios. Según un informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en 25 años sólo se ha incrementado en 3 puntos porcentuales el número de mujeres en presidencias municipales.130
165
130 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo/ONUMUJERES. Mujeres: participación política en México 2012. PNUD: 2012.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
TABLA 13. Distribución de Presidentas y Presidentes municipales por año (2000-2013)
AÑO
TOTAL
HOMBRES
MUJERES
%H
%M
2000
2,443
2,342
85
95.86
4.14
2003
2,451
2,339
91
95.43
4.57
2005
2,454
2,345
87
95.55
4.45
2007
2,455
2,356
96
95.96
4.04
2008
2,455
2,325
112
94.70
5.30
2009
2,456
2,310
128
94.05
5.95
2010
2,456
2,370
129
96.49
3.51
2011
2,456
2,143
146
87.25
12.75
2012
2,456
2,288
168
93.15
6.85
2013
2,456
2,287
169
93.12
6.88
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, en base a SEGOB, INAFED, Sistema Nacional de Información Municipal. http://estadistica.inmujeres.gob.mx/formas/fichas_inm. php?modo=v&dirUrl=tooltipayudas.php%3FIDpag%3D6
En cuanto a otras autoridades municipales, si bien se registra un porcentaje un poco mayor, la presencia de mujeres sigue siendo precaria. De los 17,446 regidores que hay en el país, sólo 5,129 son mujeres, lo que representa el 29.3%.131 Cabe destacar que en las regidurías es donde se asienta un número mayor de mujeres y que su función es muy relevante a nivel municipal.
131 INAFED Sistema Nacional de Información Municipal. Disponible en http://snim. rami.gob.mx/ Consultada el 31/01/2014 Directorio de presidentes municipales de Oaxaca (2013) Disponible en www.cotaipo.org.mx
TABLA 14. Distribución de Regidoras y Regidores por año (2004-2011)
TOTAL
HOMBRES
MUJERES
%H
%M
2004
16,211
12,452
3,759
76.81
23.19
2005
17,212
12,718
4,494
73.89
26.11
2007
17,289
12,518
4,771
72.40
27.60
2008
15,902
11,215
4,687
70.52
29.48
2009
15,844
10,808
5,036
68.21
31.79
2010
15,982
10,766
5,216
67.36
32.64
2011a
11,580
7,126
4,454
61.53
38.47
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, en base a SEGOB, INAFED, Sistema Nacional de Información Municipal. a Se registraron datos hasta el mes de octubre. http:// estadistica.inmujeres.gob.mx/formas/fichas_inm.php?modo=v&dirUrl=tooltipayudas. hp%3FIDpag%3D6
167
En cuanto a las sindicaturas, el número de mujeres sigue siendo muy bajo aunque se ha registrado un avance significativo: del 4.11% en el 2004 a 26.81% en el 2011. Es importante señalar que la sindicatura es un puesto de alta relevancia al interior de los municipios, ya que es la autoridad que lleva a cabo el manejo presupuestal. Por lo tanto, es fundamental aumentar la participación de las mujeres en este puesto.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
AÑO
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
TABLA 15. Distribución de Síndicas y Síndicos por año (2004-2011)
AÑO
TOTAL
HOMBRES
MUJERES
%H
%M
2004
2,435
2,335
100
95.89
4.11
2005
2,379
2,147
232
90.24
9.76
2007
2,346
2,040
306
86.95
13.05
2008
2,313
1,947
366
84.17
15.83
2009
2,326
1,962
364
84.35
15.65
2010
2,374
1,931
443
81.33
18.67
2011a
1,563
1,144
419
73.19
26.81
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, en base a SEGOB, INAFED, Sistema Nacional de Información Municipal. a Se registraron datos hasta el mes de octubre http://estadistica. inmujeres.gob.mx/formas/fichas_inm.php?modo=v&dirUrl=tooltipayudasphp%3FIDpag%3D6
La baja presencia de las mujeres a nivel municipal refleja la enorme desigualdad que viven en el ámbito de la participación política; y de los desafíos que se enfrentan para lograr la equidad de género en este ámbito. Es fundamental también, hacer notar que a nivel municipal, en términos de los sistemas normativos propios de los pueblos indígenas, la participación de las mujeres en las asambleas comunitarias y otros espacios, es también un gran reto.
PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES INDÍGENAS
En cuanto a la participación de las mujeres indígenas en comunidades regidas por usos y costumbres, es difícil su contabilización. En el caso de estados con alta población indígena como Oaxaca y Chiapas esto queda reflejado de manera muy clara. En el estado de Chiapas, en los
En Oaxaca ha habido ocho mujeres Presidentas municipales, cuatro de ellas elegidas por el sistema de usos y costumbres. El Estado de Oaxaca cuenta con dos sistemas para la elección de las autoridades municipales: el sistema de partidos y el sistema de usos y costumbres, los cuales se encuentran regulados por el Código de Instituciones y Procesos electorales del Estado de Oaxaca (CIPEO).
169
Cabe destacar que no hay datos desagregados por grupo étnico, que permitan determinar de forma más clara la participación política de las mujeres indígenas. A pesar de lo anterior, un estudio reciente revela que en las localidades que concentran 40% o más de población indígena, la participación de las mujeres en cargos de elección popular a nivel municipal es muy baja. Las mujeres indígenas en presidencias municipales suman sólo el 4.28%; mujeres síndicas el 8%; y regidoras el 25% (más bajo que el promedio general de mujeres en estos cargos).132 Esto pone de manifiesto que la participación política de las mujeres indígenas aún en los estados con mayor concentración de este tipo de población es realmente baja. El porcentaje es aún menor en el caso de Presidencias municipales y sindicaturas, que son dos de las figuras más importantes dentro del municipio.
municipios en su totalidad indígenas fundamentalmente de la región de Los Altos: San Juan Chamula, Chalhihitán, Chanal, Chenalhó, San Andrés Larráizar, Miltontic, Tenejapa, Zinacantán, San Juan Cancuc, San Andrés Duraznal, Santiago el Pinar, Aldama, Huixtlán y Amantenango del Valle, ninguna mujer ha ocupado un cargo; en estos municipios tradicionalistas en donde existen sistemas de cargos y autoridades paralelas cívico-religiosas, no se permite ninguna participación de las mujeres más allá de las que constituyen una prolongación de las funciones hogareñas: participación en los comités de padres de familia y de salud o en la elaboración de los desayunos escolares, pero solamente por el imperativo de los programas institucionales, previa autorización de los esposos en todos los casos.133
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
La participación política de las mujeres indígenas es sin duda un desafío crucial que enfrenta el Estado mexicano. Aunada a la discriminación que padecen, en general, todas las mujeres para incorporarse al espacio político, las mujeres indígenas enfrentan discriminación por su origen étnico. Al interior de sus comunidades, persisten aún usos y costumbres que en muchos casos limitan su participación igualitaria en asambleas y otros espacios de toma de decisiones.
132 Isunza, A. Participación política de las mujeres indígenas. Usos y Costumbres. En “Participación Política de la Mujer en México”. Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México D.F. 2009. 133 Idem.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
Fuente: Isunza (2009)
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171
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
MUJERES INDÍGENAS EN EL CONGRESO MEXICANO Los indígenas constituyen el 11% de la población mexicana, pero representan sólo el 3.5% del Congreso Federal. Es difícil conocer el número de legisladores indígenas, pues no siempre se da la autoadscripción, dado el contexto de discriminación hacia los pueblos indígenas que existe en el país. Las mujeres indígenas representan un número mucho más reducido en el Congreso. Del 2000 a la fecha, sólo ha habido once diputadas indígenas, siendo la legislatura de 2009 a 2012 la que más tuvo, con seis. Por otra parte, de 1994 a la fecha, sólo ha habido una senadora indígena, lo cual refleja la enorme dificultad que enfrentan estas mujeres en el acceso a cargos de elección popular. En la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, la Comisión ordinaria de Asuntos Legislativos se encuentra presidida por la diputada indígena Eufrosina Cruz Mendoza (PAN). Eufrosina Cruz, quien fue víctima de una violación a sus derechos político- electorales, al serle negada la alcaldía que había ganado por ser mujer, presentó una iniciativa de reforma constitucional al artículo 2, para garantizar a las mujeres el derecho al voto en los municipios que se rigen por usos y costumbres. Dicha reforma acaba de ser aprobada por el Congreso Federal y se espera que impacte de manera positiva en la erradicación de la discriminación hacia las mujeres indígenas, en lo relativo a sus derechos políticos.
PODER JUDICIAL En el Poder Judicial, tanto de la Federación como a nivel local, también se observan grandes obstáculos a la participación paritaria de las mujeres en los espacios de toma de decisiones. En la Suprema Corte de Justicia de la Nación, máximo tribunal, hay sólo dos ministras de la Corte de un total de once ministros; mientras que en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación hay cinco magistradas, lo que representa el 22.7% del total. Por otra parte, hay 131 magistradas en tribunales del Poder Judicial de la Federación lo que equivale a un 17.5% del total de magistrados y 90 juezas de Distrito, que representan aproximadamente el 24.7% del total de jueces. Como se observa, en el Poder Judicial la presencia de mujeres en puestos altos es todavía muy limitada. En este sentido, no existen acciones afirmativas –y no se ha dado un debate sobre la conveniencia de establecerlas–, con la finalidad de incrementar de forma significativa la presencia de mujeres en los puestos de jueces y magistrados. Si bien se ha avanzado de manera decidida en el ámbito de la participación política de las mujeres, siguen existiendo obstáculos tanto socio-culturales (creencia que las mujeres no están capacitadas para el accionar público, espacios políticos muy masculinizados, estigmas y discriminación de las mujeres que participan en este ámbito, doble carga de trabajo), como económicos, que impiden que se rompa el techo de cristal.
Número de mujeres indígenas en cargos a nivel municipal y tipo de cargo (función). Número de mujeres regidoras por función. Número y tipo de acciones a favor de la igualdad de género impulsadas por mujeres en cargos públicos.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Para saber dirigir los esfuerzos conjuntos y lograr la paridad entre hombres y mujeres en el actuar político, sería importante que el INEGI recopilara información que permita determinar los avances y retrocesos de participación política femenina en México. Por lo tanto, se tendría que recopilar la siguiente información:
173
2.4.2
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
MARCO NORMATIVO Y DE POLÍTICA PÚBLICA LA REFORMA NORMATIVA EN MATERIA POLÍTICO ELECTORAL DE 2014 La reforma político-electoral, promulgada el 31 de enero de 2014, que eleva a rango constitucional la garantía de la paridad entre mujeres y hombres en las candidaturas a la Cámara de Diputados, Senado y Congresos Estatales, marca un hito en las luchas a favor de la representación sustantiva de las mujeres en la política. La reforma establece en el artículo 41 Constitucional que los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo; así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales. El antecedente de la reforma en materia de paridad, lo constituye la iniciativa enviada al Senado por la Presidencia de la República, para reformar varios artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), con el fin de garantizar el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres en ámbitos que no estaban suficientemente consolidados, como son: la suplencia del mismo género en candidaturas a diputados y senadores de mayoría relativa y representación proporcional;134 la paridad de candidaturas de mujeres y hombres diputados y senadores, propietarios y suplentes, de un mismo género, es decir 50/50%;135 eliminación de la ex-
cepción en el cumplimiento de la paridad justificada por el método de elección democrático en candidaturas de mayoría relativa;136 y alternancia en la composición de las listas. Es importante destacar que la exigencia de paridad trasciende el ámbito federal e incluye las candidaturas a diputaciones de los Congresos locales. Dentro de los cambios que presenta la reforma político-electoral, recién aprobada, se cuenta con la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) que, a su vez, sustituye al COFIPE; y la Ley General de Partidos Políticos (LGPP). En ambas normas se plasma el principio de paridad de género. Las reglas de aplicación de la paridad en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE)138 destacan los siguientes aspectos:139
134 Modificación del Artículo 218, párrafo segundo del COFIPE 135 Modificación Artículo 219, párrafo primero del COFIPE 136 Se deroga Artículo 219, numeral 2 del COFIPE 137 Modificación del artículo 220 del COFIPE 138 Tanto la Ley General de Instituciones y procedimientos electorales LGIPE y la Ley General de Partidos Políticos fueron publicadas en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el día 15 de mayo de 2014. 139 Peña, Pola. Paridad de género en México: anverso y reverso, 14 de junio de 2014, Consultar: http://www.condistintosacentos.com/paridad-de-genero-en-mexico-anversoy-reverso/
Las fórmulas de integración de candidaturas para las Cámaras de Diputados y Senadores deberán conformarse con personas del mismo género, tanto por el principio de mayoría relativa, como de representación proporcional (Artículos 14 y 234). Se mandata que en la integración de listas de representación proporcional, además de la suplencia del mismo género, éstas se integren en forma alternada hasta agotar cada lista, como garantía al principio de paridad. Este criterio aplica también en las fórmulas de candidatos para el Senado (Artículo 234). Se especifica la facultad del Instituto Nacional Electoral (INE) y de los Organismos Públicos Locales (OPL), para rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda la paridad, esto es, más del 50%, exigiendo sustitución improrrogable en un plazo establecido y de no ser sustituidas, sancionarán con la negativa de registro (Artículos 232 y 241). Se incrementa del 2 al 3% el financiamiento ordinario del partido para la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres. Asimismo, se precisan los rubros en los que deberán de aplicarse los recursos destinados a estas actividades (Artículos 51 y 73). Sobre las campañas y los gastos relacionados, se exige a los partidos apegarse a criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género (Artículo 63).
A pesar de la gran relevancia que implica esta reforma, la combinación de obstáculos que enfrentan las mujeres para poder ser seleccionadas como candidatas (incluida la composición de los partidos en su mayoría masculina), y la falta de reglas claras dentro de los partidos en este sentido, dificulta asegurar la paridad.
140 Idem.
175
Pese a estos avances, la Ley omitió la denominación y definición de los criterios o métodos aplicables en los procesos de selección de candidaturas. Lo único que se señala, al respecto, es el derecho de la militancia a postularse cumpliendo con ciertas “disposiciones” estipuladas bajo los propios estatutos de cada partido. Por lo tanto, no queda claro el método que utilizarán para cumplir con la paridad en el proceso de selección de candidaturas.140
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Aplicación del principio de paridad para candidaturas a cargos de elección popular para integrar ambas Cámaras, los Congresos locales y la ADF; obligación aplicable a los partidos, coaliciones, y también a la nueva figura de candidaturas independientes (Artículos 14, 233 y 234).
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Para que una acción como ésta sea eficaz, es preciso contar con sanciones creíbles. De lo contrario, los partidos optarán por estrategias para evadir la cuota, con argumentos como la supuesta falta de oferta de mujeres capacitadas; el derecho de militantes hombres a una candidatura, derivado del hecho de haber contendido en un proceso democrático interno; y el rechazo a la intromisión en la vida interna partidista. Por esto, es importante la activación de las mujeres, la alianza de líderes y activistas transpartidistas, junto con la intervención de una institución estatal sensibilizada en género. Esta combinación de factores, precisamente logró, en el caso de la actual Legislatura LXII, que se cuente con el mayor número de mujeres en la historia parlamentaria del país.141 No obstante, es importante recordar que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE), no incluyó el mandato de paridad en los cargos a presidencias municipales, ámbito con escasa presencia femenina a nivel nacional. Éste es, sin duda, uno de los vacíos más importantes que tiene esta reforma, y donde se perdió la oportunidad de cerrar una de las brechas de desigualdad más grande que existe en términos del acceso a cargos de elección popular. Con la reforma política, se propaga en el discurso que las mujeres son un elemento fundamental de la vida partidaria, sin embargo, no hay indicaciones de que se les esté incluyendo plenamente en los procesos internos de decisión y en la conformación de los aparatos de decisión dentro de los propios partidos, que mantienen una lógica masculina. También, se debe considerar que las mujeres cuentan con menos recursos económicos
para generar vínculos que las provea de un capital social, para posicionarse dentro de sus partidos y en las dirigencias. A pesar de que en los estatutos de todos los partidos políticos hay mención expresa de que exista una participación equitativa de hombres y mujeres en los Comités de los partidos, pocas son las mujeres que ocupan cargos de dirección a nivel nacional y subnacional, debido a la falta de aplicación de los estatutos. Para poder garantizar esta medida, es necesario que el recién formado Instituto Nacional Electoral (INE) cuente con medidas claras de sanción por incumplimiento. La existencia de una Ley General de Partidos Políticos que contiene la igualdad entre hombres y mujeres en la participación política, coadyuva a disminuir estas prácticas discriminatorias y abre la posibilidad de evaluar cambios positivos en este sentido. Asimismo, será necesario llevar un registro de la militancia femenina dentro de cada partido, su trayectoria política y sus logros, para generar mayor conciencia de las aptitudes políticas de las mujeres dentro de los mismos partidos.
141 Palma y Cerva. La importancia de las instituciones y la organización de las mujeres: el cumplimiento de la cuota de género en las elecciones federales mexicanas de 2012, Esperanza Palma y Daniela Cerva, Revista Política y Gobierno, Vol. XXI, núm. 2, Segundo semestre de 2014.
acciones a nivel institucional, para tratar de avanzar en la participación política de las mujeres. Sin embargo, en términos de su composición, sólo tres de los once consejeros son mujeres. Sobre los organismos político electorales (OPLs) que sustituyen a los institutos estatales electorales, cabe señalar que en la reciente elección de consejeros, para los órganos en los 18 estados que tienen comicios concurrentes, se logró que 56% de los consejeros fueran mujeres y que las mujeres encabezaran 10 de las 18 presidencias de éstos órganos.143
Por su parte, el Instituto Nacional Electoral (antes IFE) ha llevado a cabo capacitaciones continuas sobre el tema de género y también ha realizado
177
El PROIGUALDAD tanto de 2008-2012 y 20132018 ha incluido como objetivos estratégicos la promoción del liderazgo y participación política de las mujeres. Específicamente, se ha puesto énfasis en el cambio cultural necesario para impulsar los liderazgos políticos de las mujeres. Sin embargo, las acciones siguen siendo demasiado generales y los indicadores bastante modestos.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Una de las medidas recientes para apoyar la participación política de las mujeres, ha sido la de etiquetar el 3% del presupuesto partidario a la capacitación en liderazgo político de las mujeres. A pesar de que existe esta medida, los partidos no lo están usando adecuadamente, ya que las mujeres muchas veces no logran que se les asigne el dinero para lo que ellas necesitan,142 sino que se destina a otros fines que no se relacionan y que pueden ser un desperdicio (como regalar rosas en el día de la Madre). Esta falta de importancia dada a la participación política femenina, tiene varias razones: ya sea porque los partidos siguen siendo dominados por dirigentes masculinos, que no están por lo general comprometidos con alcanzar la igualdad de género; porque las estructuras de los partidos mismos siguen limitando el liderazgo de las mujeres; o porque las mujeres mismas no se han convertido en una masa crítica, al interior, para ejercer influencia, entre otras. Así pues, es necesaria una mayor fiscalización por parte del INE para asegurar que los recursos se destinen a lo que las mujeres dentro de los partidos, requieran para fortalecer su participación.
142 A manera de ejemplo, éstas pueden incluir estrategias de negociación, comunicación, financiamiento político, competitividad electoral, entre otras. 143 Consultar el Instituto Nacional Electoral: www.ine.mx
2.4.3
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AVANCES Y DESAFÍOS EN LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN LA POLÍTICA FORMACIÓN EN GÉNERO: LOS RETOS DE LOS LIDERAZGOS FEMENINOS En los últimos diez años, se han desarrollado múltiples iniciativas de formación, capacitación y empoderamiento para promover la participación política de las mujeres. En este sentido, resulta interesante destacar que se han construido redes de trabajo que, apoyadas en las tecnologías de la información, promueven cursos, talleres y documentación sobre participación política de las mujeres. Si bien en algunos casos falta desarrollar una sistematización que revise y evalúe los efectos de la formación en política y género, y que plantee el desarrollo de nuevas metodologías de aprendizaje, son iniciativas que han sabido gestionar una colaboración activa entre distintos grupos a nivel local, nacional e internacional, fomentando los enlaces a otras redes y grupos de trabajo promovidos en los sitios web. Asimismo, la capacitación es una estrategia fundamental para poder construir agendas que incluyan las principales problemáticas relacionadas con la discriminación hacia las mujeres. La formación en perspectiva de género y derechos humanos, es de suma importancia dado el nuevo escenario legal que abre la posibilidad de evaluar cambios positivos con la Ley General de Partidos Políticos. De la misma manera, fomentar el liderazgo político interno de las mujeres y las redes de alianza a nivel federal y estatal, requiere de herramientas específicas para que las mujeres en la actividad política pública puedan estar mejor preparadas para lograr una más amplia trayectoria política, y generar mayor conciencia de sus aptitudes dentro de los partidos.
Por último, cabe mencionar que no se han dado las capacitaciones ni los espacios de formación y sensibilización de los hombres políticos sobre género, lo cual también podría contribuir a establecer relaciones equitativas entre hombres y mujeres, al interior de los propios partidos políticos. DISCRIMINACIÓN Y VIOLENCIA POLÍTICA La aplicación de la legislación sobre los derechos político electorales de las mujeres y el cumplimiento de la cuota para la selección de candidaturas, ha significado un importante incremento de mujeres en cargos de representación popular. Pese a este aumento cuantitativo, el análisis de la participación política femenina debe reconocer que las acciones orientadas a incorporar a más mujeres en espacios de decisión son limitadas tanto en su desarrollo, como en sus resultados.144
144 Cerva, Daniela. Participación política y violencia de género en México. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, número 222, septiembre-diciembre de 2014.
El análisis de la participación política femenina debe tomar en cuenta la cultura que impera dentro de los partidos políticos, en tanto es ahí donde se regula el acceso de las mujeres a las candidaturas; se vigila el cumplimiento de las disposiciones de ley; y pueden originarse situaciones de acoso y hostigamiento en las que muchas veces se ven afectadas las mujeres. La adopción y la aplicación de la cuota de género, en múltiples ocasiones generan resistencias que se traducen, no sólo en la dificultad de promover candidaturas femeninas, sino, también, en una serie de prácticas discriminatorias y de violencia, que tienen un efecto diferencial en la experiencia política que tienen las mujeres en comparación con los hombres.
La violencia política se puede definir como las expresiones, acciones y prácticas de violencia física, psicológica, sexual, económica y simbólica, que enfrentan las mujeres que ejercen representación política –sobre todo en ámbitos locales–, para atemorizarlas, presionarlas, desprestigiarlas y obligarlas a actuar en contra de su voluntad. En muchos casos, ésta se ejerce para hacerlas renunciar a sus cargos electivos y/o para que asuman decisiones políticas con las cuales no están de acuerdo. En otros, se utiliza la violencia para que avalen decisiones discrecionales en el manejo del poder y los recursos, que va contra toda ética y norma del manejo público y de las funciones que las y los servidores públicos deben cumplir.146
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La violencia política en razón de género, es una expresión de la discriminación hacia las mujeres, que viola sus derechos y tiene como resultado impedir su participación en las mismas condiciones que los hombres en la vida política, social, económica y cultural. Los orígenes de la violencia política de género, se encuentran en la desigual relación de poder que existe entre hombres y mujeres, en el entendido que históricamente el espacio público-político ha sido escenario privilegiado del género masculino. Las instituciones y organi-
zaciones creadas para dar vida al orden de lo político, no se fundan únicamente en la presencia exclusiva de los varones, sus dinámicas de funcionamiento, códigos, lenguaje y normas, también son un reflejo de la primacía de un solo género. Al querer ingresar a la política, las mujeres no sólo se encuentran en desventaja, sino que, su sola presencia, transgrede un orden que naturaliza su exclusión.145
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Es preciso investigar más allá de la representación descriptiva y conocer cuáles son los problemas que enfrentan las mujeres, derivados de los prejuicios de los líderes, militantes, simpatizantes de los partidos políticos, medios de comunicación y otros sectores sociales, en relación a la aplicación de las cuotas.
145 Idem. 146 Machicao, Ximena. Participación política de las mujeres: acoso y violencia política. Consultado en:. http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?entidad=Texto s&id=15617&opcion=documento, 2004.
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El primer momento en el que las mujeres se enfrentan con dicha discriminación, lo constituye la definición de las listas, al interior de los partidos políticos. En esta etapa se destaca el no reconocimiento de las trayectorias políticas de las mujeres, de sus aportes al partido, de la relación con la comunidad y de la base de apoyo. Los cupos para el cumplimiento de la cuota de género, se integran con mujeres vinculadas familiar o afectivamente con algún líder político. Asimismo, las coaliciones políticas tienden a ser desfavorables para las mujeres y para su posibilidad de integrar las listas como candidatas, ya que en este proceso, no son ellas quienes deciden, sino la cúpula partidaria definida en gran medida por hombres.
escasa presencia en comisiones destacadas; la poca inclusión de sus propuestas; la negación de la palabra en reuniones parlamentarias o en tribuna; descalificación abierta; y cuestionamiento a su físico o forma de vestir, entre otras.
Otra forma en la que se puede llegar a agredir y minimizar el trabajo político de las mujeres, es enviándolas a distritos dados por perdidos de antemano; es decir, donde el partido ha obtenido resultados negativos en más de una elección, por lo que se considera que presenta un electorado desfavorable a las opciones de triunfo de la candidata.
Es importante destacar que a principios de marzo de 2013, el Senado de la República aprobó una reforma que tipifica, por primera vez en México, “la violencia política de género”147 que se expresa al interior de los partidos durante las campañas electorales, en las dependencias públicas e incluso en el ámbito legislativo.
Varias son las situaciones que sistemáticamente forman parte de las prácticas discriminatorias por parte de los propios compañeros masculinos de partido. Entre las que destacan el no tomar en cuenta a las mujeres en las decisiones del partido y en las bancadas parlamentarias, la apropiación de ideas e información por parte de los líderes, y la exclusión intencional de las mujeres en ciertas actividades, reuniones y mítines.
El segundo momento de enfrentamiento con violencia y discriminación, se da cuando las mujeres son electas como candidatas. Es aquí donde toma fuerza el apoyo que el partido le brinda a las mujeres para sus campañas, no sólo en términos económicos, sino de seguridad y protección en zonas donde existe una fuerte presencia del crimen organizado. Finalmente, el tercer momento de discriminación se relaciona con el ejercicio de sus funciones parlamentarias, una vez electas, pues son notorias su
147 La reforma fue presentada por la senadora del PRI, Lucero Saldaña y fue aprobada por unanimidad en el Senado el 21 de marzo de 2013. Aún no es aprobada por la Cámara de Diputados.
para la participación política de las mujeres. Esta discriminación, claramente es un impedimento para el desarrollo de su carrera política.
El empoderamiento y construcción de liderazgos políticos femeninos, para transformar la representación de mujeres en cargos de decisión, requiere la sensibilización de la sociedad sobre la importancia de tener a más mujeres en cargos de poder. En este sentido, las variables que determinan que la ciudadanía vote por mujeres debe ser un tema de investigación y, sobre todo, de promoción. Es por ello que el trabajo con los medios de comunicación se torna fundamental, ya que son una de las bisagras más importantes entre los políticos y la ciudadanía.
En conclusión, se han dado avances fundamentales en materia de participación política de las mujeres en los últimos diez años. Cabe destacar el efecto positivo que han tenido las cuotas electorales en aumentar el número de mujeres en el Poder Legislativo federal y local, y en crear una masa crítica de mujeres que están generando cambios en materia de igualdad de género. Sin embargo, a nivel del Poder Ejecutivo, el progreso es bastante menos significativo, por ejemplo, en el nivel municipal, donde el número de mujeres en cargos de elección popular es muy reducido. A nivel de gubernaturas, ha habido un retroceso considerable y lo mismo ocurre con la representación de las mujeres en los niveles más altos de las Secretarías de Estado. La situación es aún más precaria para las mujeres indígenas, quienes han tenido poco acceso a cargos de elección popular.
Ya sea para demeritar la participación de una diputada; para frustrar las aspiraciones políticas de una candidata; o simplemente como crítica a la forma de vestir, la violencia, sea verbal o física, constituye una práctica generalizada y es un obstáculo real
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Los medios de comunicación son actores centrales en la comunicación política y, para el caso de las mujeres, la cobertura y seguimiento que se les hace puede ser inequitativa y estereotipada, atendiendo a distinciones de género, que posiciona a las mujeres como incompatibles con el desempeño político o dirección de instancias de poder. El carácter de “recién llegadas” al mundo público, y su asignación a las tareas derivadas de la función reproductiva, siguen siendo los elementos obstaculizadores por excelencia para la participación política de las mujeres.148 Es contra esta etiqueta con la que tienen que luchar las mujeres, en diferentes campos de la vida social.
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MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y DISCRIMINACIÓN HACIA LAS MUJERES EN LA POLÍTICA
148 Berreiro, Line et al. Sistemas electorales y representación femenina en América Latina en CEPAL: Serie Mujer y Desarrollo, Chile, 2004.
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2.4.4
RECOMENDACIONES EN MATERIA DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA En materia normativa, se han dado pasos fundamentales para avanzar en la igualdad sustantiva de las mujeres en la participación política. La reciente reforma en materia de paridad abre nuevas oportunidades que permitirán ampliar el acceso de las mujeres a cargos de elección popular. Sin embargo, es fundamental estar atentos a cómo se implementará dicha reforma y, al mismo tiempo, desarrollar políticas públicas y acciones para superar los obstáculos estructurales, institucionales y culturales que limitan la participación política de las mujeres. Se requiere de voluntad política por parte de las dirigencias de los partidos y de una transformación de la cultura política en el país a favor de la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres, para asegurar que las medidas de carácter temporal conlleven a la garantía de los derechos políticos de las mujeres.
La Fundación Angélica Fuentes recomienda el desarrollo de acciones (de formación, monitoreo, incidencia) que permitan que la reforma político electoral en materia de paridad y las acciones afirmativas se implementen de forma adecuada y garantice la presencia de mujeres con formación y trayectoria en los cargos de elección popular. PARTIDOS POLÍTICOS Dado el uso inadecuado que le han dado los partidos políticos al presupuesto del 3% destinado a capacitación en liderazgo político de las mujeres, se recomienda: Establecer mecanismos efectivos para que el uso del 3% etiquetado para capacitación en el liderazgo político de las mujeres, responda a los intereses y necesidades de la militancia femenina de los partidos. Con la finalidad de poder avanzar de forma efectiva en la implementación de la reforma constitucional en materia de paridad, y con ello fortalecer la participación política de las mujeres, se recomienda: Reformar los estatutos de los partidos políticos con el fin de incorporar la paridad de género y establecer procedimientos efectivos para que ésta se garantice en los procesos de elección interna.
PODER LEGISLATIVO Considerando la escasa participación de mujeres en cargos de elección popular a nivel municipal, se recomienda: Establecer en la Constitución la paridad de género para cargos a nivel municipal.
Establecer una acción afirmativa para aumentar la participación política de las mujeres indígenas, a través de una cuota de género en las listas de los partidos en cargos de elección popular.
Fortalecer la fiscalización por parte del INE del 3% etiquetado para capacitación en liderazgo político de las mujeres, a través de un monitoreo y seguimiento puntual del ejercicio, por parte de los partidos políticos, de dicho presupuesto.
Dada la falta de información precisa sobre la participación de mujeres indígenas en cargos de elección popular, se recomienda: En los municipios con mayoría indígena, comisionar estudios destinados a conocer las desigualdades en el acceso a los recursos materiales y simbólicos para que las mujeres puedan acceder a cargos de autoridad y poder electoral.
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Dado que la participación de las mujeres indígenas en cargos de elección popular es aún muy baja y se enfrentan a obstáculos culturales, institucionales, económicos y de otra índole, se recomienda:
INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Dado el uso inadecuado por parte de los partidos políticos, del presupuesto ordinario para capacitación en liderazgo político de las mujeres, se recomienda:
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Llevar un registro de la militancia femenina dentro de cada partido, su trayectoria política y sus logros, para generar mayor conciencia de sus aptitudes políticas dentro del partido.
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2.5
ACCESO A LA JUSTICIA
El acceso a la justicia en México es casi nulo para todas las personas, pero las mujeres enfrentan obstáculos adicionales derivados de la falta de conocimiento de sus derechos y de cómo exigirlos; la falta de independencia económica; y la discriminación a la que se enfrentan, por parte de los operadores del sistema. En la atención a mujeres víctimas de violencia, se han dado avances importantes en la aprobación de normativa, políticas e instituciones en la materia. Sin embargo, estos avances no han tenido aún un impacto significativo en la reducción de la violencia ni en el combate a la impunidad, en la que permanecen la mayor parte de los actos de violencia en contra de las mujeres. En este contexto, resulta fundamental fortalecer a las instituciones existentes para la atención de la violencia, especialmente los Centros de Justicia para las Mujeres que son una iniciativa muy importante para proporcionarles una atención integral.
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Resulta fundamental fortalecer a las instituciones existentes para la atención de la violencia, especialmente los centros de Justicia para las Mujeres que son una iniciativa muy importante para proporcionarles una atención integral.
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La justicia en México ha sido históricamente un tema que genera preocupación y cifras alarmantes. La impunidad en México llega a más del 98% de las denuncias reportadas a las autoridades,149 y dichas denuncias sólo corresponden, aproximadamente al 22% de los delitos que se cometen.150 Existe una gran desconfianza por parte de las y los ciudadanos al sistema de justicia, puesto que no investiga ni castiga los crímenes. Para la población en general, es un asunto de desconfianza hacia las autoridades involucradas, mientras que es aún más difícil para las mujeres como grupo social, lograr un acceso justo y equitativo a las instancias del Estado, encargadas de brindar protección a los derechos y garantizarlos.
Es posible observar cómo la discriminación estructural, por razones de género, impide que las mujeres puedan acceder a la justicia: desde la normalización cultural de la violencia de género; actitudes discriminatorias y sexistas, de parte de las y los servidores públicos en los sistemas de procuración y administración de justicia; un marco normativo que obstaculiza el proceso, y que incluye normas abiertamente discriminatorias por razones de género, y otros. Específicamente para las mujeres, la justicia debe ofrecer igualdad sustantiva, con respecto a los hombres; es decir, trato y acceso conforme a las circunstancias particulares de su sexo, lo que implica ir en contra de estereotipos y de las ideas de subordinación de un sexo respecto al otro.
149 Desconfían ciudadanos de las instituciones que imparten justicia en el país. Se castiga sólo el 1% de delitos, Periódico Reforma, México DF, 29 de agosto del 2009; Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad A.C. Bases de política criminológica para México, www.icesi.org.mx, citado en Superar la Impunidad: Hacia una Estrategia para Superar el Acceso a la Justicia en México, CIDE, 2011, http://superandolaimpunidad. cide.edu/?page_id=177 150 México Evalúa: Centro de Análisis de Políticas Públicas Índice de Inseguridad Ciudadana y Violencia, consultar: http://www.mexicoevalua.org/descargables/d15292_ Indice-de-Inseguridad-Ciudadana-y-Violencia.pdf
2.5.1
RADIOGRAFÍA DEL ACCESO A LA JUSTICIA PARA LAS MUJERES
La violencia de género en el país ha sido descrita como: “… la punta del iceberg que oculta bajo la superficie problemas sistémicos más complejos que sólo pueden entenderse en el contexto de, por un lado, una desigualdad de género arraigada en la sociedad, y por el otro, un sistema jurídico de gobierno, dividido en varios niveles que no responde con eficacia a los delitos de violencia, incluida la violencia de género.”151
151 Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias, Yakin Erturk en su visita del 21 al 25 de febrero de 2005. Naciones Unidas, Consejo Económico y Social. 152 INEGI Estudio Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en el Hogar (ENDIREH) Consultar en: , 2013
189
Las estadísticas reportadas a través del Estudio Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en el Hogar (ENDIREH) indican la grave situación de violencia que viven las mujeres en México. El ENDIREH se ha realizado en tres ocasiones: 2003, 2006 y 2011. Su objetivo es “obtener información sobre los diferentes tipos de violencia que sufren las mujeres de 15 años y más en los ámbitos del hogar, escolar, laboral y social; así como las consecuencias físicas y emocionales que padecen las mujeres violentadas por su cónyuge”.152
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VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES
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153 Instituto Nacional de las Mujeres: http://www.inmujeres.gob.mx/inmujeres/ index.php/sala-de-prensa/inicio-noticias/645-el-inegi-e-inmujeres-dan-a-conocer-losresultados-de-la-endireh-2011 154 Mukira. Violencia contra las mujeres en México. Consultado en: http://mukiraorg. files.wordpress.com/2012/11/infografia11.jpg, 2012
Esta cifra de la prevalencia tan extendida de violencia contra las mujeres, en México, es alarmante. Un factor importante es la internalización de roles sociales de las mujeres en relación a la violencia. ENDIREH indagó sobre el acuerdo o desacuerdo de las mujeres, frente a ciertos “roles socialmente esperados”: se encontró que las mujeres de 15 años y más, en el último año, han sufrido violencia por parte de su pareja. Al respecto, 29% dijo estar de acuerdo con que “si hay golpes o maltrato en casa es un asunto de familia y ahí debe quedar”; 16.8%, con que “una esposa debe obedecer a su esposo o pareja en todo lo que él ordene”; y 14.7% con que “es obligación de la mujer tener relaciones sexuales con su esposo o pareja”.153 ENDIREH 2011: Violencia de pareja 47% de mujeres de 15 años y más que han tenido al menos una relación de pareja, matrimonio o noviazgo, han sido agredidas por su actual o última pareja a lo largo de su relación.
ENDIREH 2011: Violencia económica 2 de cada 10 mujeres en México (24.5%) han recibido reclamos por parte de su pareja por la forma en que gastan el dinero, les han prohibido trabajar o estudiar, o les han quitado dinero o bienes (terrenos, propiedades, etcétera). ENDIREH 2011: Violencia física. A 14 de cada 100 mujeres en México (14.0%) su pareja la ha golpeado, amarrado, pateado, tratado de ahorcar o asfixiar, o agredido con un arma. ENDIREH 2011: Violencia sexual. A 7 de cada 100 (7.3%) sus propias parejas les han exigido o las han obligado a tener relaciones sexuales sin que ellas quieran, o las han obligado a hacer cosas que no les gustan. Adicionalmente a los tipos de violencia (emocional, económica, física y sexual), y sus correspondientes estadísticas, el ENDIREH arroja datos sobre diferentes modalidades de violencia, en el ámbito laboral, comunitario y patrimonial. Por lo que también es importante subrayar las limitaciones del ENDIREH considerando que la violencia económica, física, sexual y emocional, también ocurre fuera de relaciones de pareja.
191
Este dato significa que 18 millones de mujeres mexicanas mayores de 15 años han sido violentadas por su pareja. Bajo estas cifras, es posible proyectar que 1 de cada 2 niñas será violentada por su pareja cuando crezca.154 El Estado de México tiene la mayor prevalencia de violencia de pareja, con 57.6%; le siguen Nayarit (54.5%), Sonora (54%), el Distrito Federal (52.3%) y Colima (51%). La entidad federativa con menor prevalencia de violencia de pareja es Chiapas (31.6%).
ENDIREH 2011: Violencia emocional 4 de cada 10 mujeres en México (43.1%) reportan que sus parejas las han humillado, menospreciado, encerrado y vigilado. También, haber sido amenazadas con quitarles a sus hijos, o con algún arma, o con matarlas.
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ENDIREH 2011: Violencia contra las mujeres 63% de mujeres de 15 años y más han padecido algún incidente de violencia, ya sea por parte de su pareja o de otra persona.
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ENDIREH 2011: Violencia comunitaria 31.7% de todas las mujeres de 15 años y más han sufrido a lo largo de su vida situaciones como tocamientos o manoseos, agresiones físicas, insinuaciones o propuestas para tener relaciones sexuales, obligación de mirar o realizar actos sexuales provenientes de desconocidos, vecinos, amigos, policías o militares. El ejemplo anterior, ilustra cómo las definiciones de violencia comunitaria en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV) o en las leyes estatales correspondientes, no coinciden con los delitos relacionados en los códigos penales estatales, lo cual genera dificultades en su judicialización. Los delitos de hostigamiento o acoso sexual en todos los códigos penales estatales, señalan exclusivamente a aquellos contextos en donde exista una relación jerárquica y de poder “comprobable” para las autoridades. Por ejemplo, en relaciones en ámbitos laborales y escolares, como entre jefe-trabajador/a, compañero/as de trabajo, profesor/a-alumno/a. Cualquier otro tipo de violencia comunitaria en donde no se considera existente esa relación jerárquica (por ejemplo, el acoso callejero) no es considerado un delito, debido a la no existencia de una relación directa y comprobable entre el agresor y la víctima. ENDIREH 2011: Violencia laboral El ámbito laboral, se ubica como el tercer espacio donde se violentan los derechos de las mujeres (el primero el doméstico y el segundo el comunitario); un cuarto del
total de asalariadas (26.3%), que trabajaron durante 2010, enfrentaron actos de discriminación laboral.
Los actos de discriminación laboral incluyen: despido, reducción de salario o no recontratación por su edad o estado civil; menor salario, prestaciones u oportunidades para ascender, que las que tuvieron los hombres en los mismos centros de trabajo; solicitud de prueba de embarazo como condicionante para su ingreso o permanencia. En este ámbito el 20.6 % de las mujeres declaró haber sufrido algún incidente de discriminación laboral en el último año, ya sea por recibir un sueldo más bajo que el de sus pares hombres, en las mismas condiciones de trabajo, o tener una menor oportunidad de ascenso. Más de 4.5 millones de mujeres mayores de 15 años han padecido algún tipo de violencia laboral por estar embarazadas: al 17% se les ha despedido, no se les ha renovado el contrato o se les ha reducido el salario; y al 87% se les ha solicitado prueba de embarazo. ENDIREH 2011: Violencia patrimonial El 3.9 % de las mujeres de 15 años y más, ha padecido violencia patrimonial, que se entiende como la transformación, sustracción, destrucción, retención o extracción de objetos, documentos personales, bienes y valores, derechos patrimoniales o recursos económicos, destinados a satisfacer sus necesidades; y puede abarcar daños a los bienes comunes o propios de la mujer.
CADENA DE JUSTICIA
155 A pesar de centrarnos, dados los indicadores existentes y sugeridos, en la violencia
Las cifras sobre el acercamiento a distintas instancias, en casos de violencia contra las mujeres, revelan dos tendencias importantes a evaluar, en cuanto a la situación de acceso a la justicia para las mujeres. Por un lado, el número tan reducido de mujeres que se acerca a pedir ayuda a las diver156
que se denuncia, la Relatora especial de las Naciones Unidas sobre la violencia contra las mujeres, sus causas y sus consecuencias, ha insistido en la importancia de adoptar un enfoque holístico o sistémico para la violencia de género. En este sentido, se ha insistido en que la obligación de prevención del Estado no empieza a partir de que las mujeres ingresan al ámbito de la justicia, sino antes, y por ello, se habla pertinazmente de determinantes estructurales del acceso a la justicia. 156 Inmujeres. Estadísticas de violencia contra las mujeres. http://www.inmujeres.gob. mx/inmujeres/index.php/sala-de-prensa/inicio-noticias/949-casi-la-mitad-de-mujereshan-sufrido-algun-tipo-de-violencia-con-su-actual-o-ultima-pareja
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ENDIREH 2011: Acercamiento a Autoridades en Casos de Violencia Sólo 13.6 % de las mujeres que han vivido violencia en su relación, se acercó a una autoridad para denunciar o pedir ayuda. De ellas, el 32.6 % acudió al Ministerio Público para levantar una denuncia; otra proporción importante recurrió al DIF (32%); y en menor medida, solicitaron ayuda a otras autoridades como la policía (20%), la presidencia municipal o delegación (15.4%) y a los institutos (estatales o municipales) de la mujer (9%).
sas instancias públicas, refleja los filtros existentes en el cadena de justicia, desde la desconfianza en el propio sistema de justicia, especialmente discriminatorio en contra de las mujeres; la falta de información que reciben las mujeres sobre cómo denunciar o detener la violencia; y también, las barreras menos visibles como la normalización de la violencia, la falta de autonomía económica, la distancia física para acudir a las autoridades, la imposibilidad de comunicarse en el mismo idioma, la preocupación de dónde y/o con quién dejar a los hijos o hijas, y el miedo a la intensificación de la propia violencia. Por otro lado, es interesante observar a qué instancias acuden con más frecuencia las mujeres para pedir ayuda, con el fin de resaltar la necesidad de enfocar los recursos y políticas públicas principalmente en ellas.
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La violencia contra las mujeres es quizá la violación de los derechos humanos más común que sufren las mujeres. Una de las formas de combatirla es conocer exactamente qué está ocurriendo desde su perpetración,155 hasta su resolución.
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También se hizo un seguimiento al acceso que tienen las mujeres en el proceso de justicia, examinando un tipo de delito en particular. Para este fin, se analizó el delito de violación. Según estimaciones de la Secretaría de Salud Federal de 2010, ocurren alrededor de 120 mil violaciones al año, aproximadamente 1 cada 4 minutos. De acuerdo con datos proporcionados por el Estado mexicano al Comité CEDAW, alrededor del 12% de violaciones llegan a la etapa de averiguaciones previas y de éstas, sólo el 3% termina en sentencia condenatoria.157 Las prácticas y procesos del sistema de justicia, en lugar de promover que las mujeres acudan en busca de soluciones, en realidad las alejan del mismo. Esto significa que las necesidades específicas de las mujeres, la manera en que conceptualizan y reconocen que tienen un problema, y las formas en que les gustaría que fuera solucionado, son completamente ignoradas por los y las operadoras judiciales, aun cuando sean legítimos y tengan un adecuado soporte legal.158
En particular, preocupa el poco recurso destinado a las distintas órdenes de protección contempladas en las diversas leyes de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia; la nula supervisión policiaca o de otra índole que existe sobre las mismas; así como la ausencia de otros métodos para cerciorarse de que las mujeres están a salvo, independientemente de la vía de solución que eligen para su situación de violencia en particular. Las órdenes de protección, que se definen como “actos de protección y de urgente aplicación en función del interés superior de la víctima y son fundamentalmente precautorias y cautelares”, están contempladas en los artículos 27 a 34 de la LGAMVLV. Dicha figura se clasifica en tres tipos: de emergencia, preventivas y de naturaleza civil. Según el Observatorio Ciudadano Nacional de Feminicidio, en un estudio realizado en 21 estados, sólo el 7% de las 58 mil mujeres que denunciaron violencia en su contra, entre enero de 2011 y junio de 2012, recibió una orden de protección por parte de las autoridades.159
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PROPUESTA DE INDICADORES A DESARROLLAR POR LA CONAVIM Y SEDESOL Calidad de la atención otorgada a las mujeres en los Centros de Acceso a la Justicia para Mujeres y Ciudad Mujer. Tipo de instancia a la que acuden las mujeres para solicitar apoyo en casos de violencia doméstica (DIF, CJM, MP) y respuesta a la solicitud.
195
157 Informe sobre la situación de acceso a la justicia para las mujeres en México, para el Comité de la Eliminación de Discriminación contra la Mujer, 2012, Equis: Justicia para las Mujeres A.C. Disponible en: http://equis.org.mx/wp-content/uploads/2012/07/EquisInforme-CEDAW-2012.pdf 158 Larrauri, E (2004). Justicia Restauradora y Violencia Doméstica; Encuesta de satisfacción TSJDF 159 Observatorio Ciudadano Nacional de Feminicidio. Órdenes de Protección en México: Mujeres Víctimas de Violencia y Falta de Acceso a la Justicia. Consultar: http:// observatoriofeminicidio.files.wordpress.com/2013/05/c3b3rdenes-de-proteccic3b3ninformeordenesdeproteccion1.pdf 2013.
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(FALTA DE) DATOS Y ESTADÍSTICAS Y PROPUESTA DE NUEVOS INDICADORES A pesar de los esfuerzos realizados en México para lograr mediciones adecuadas y suficientes de los procesos judiciales –si es que se entiende que el acceso a la justicia se consuma en el acceso a los tribunales y el éxito en los litigios deducidos en ellos–, éstas, cuando se realizan, arrojan datos meramente cuantitativos que no dan cuenta del contenido de las resoluciones y los argumentos en ellas expresados, lo que resulta fundamental para entender la actuación de la autoridad que participa en la cadena de justicia. Por ejemplo, el tipo y calidad de la reparación del daño en las sentencias de violencia contra las mujeres. Por ello, una recomendación constante de los órganos internacionales de derechos humanos es recopilar información desagregada por sexo y edad en materia de administración de justicia, así como desarrollar indicadores desagregados por sexo, en materia de victimización y percepción del acceso de las mujeres a la justicia, lo que a la fecha no es uniforme, ni arroja siquiera información cuantitativa suficientemente confiable. De 15 Tribunales Superiores de Justicia analizados, únicamente 3 de ellos cuentan con sus fallos judiciales desagregados por sexo.160
160 Equis: Justicia para las Mujeres A.C. Informe sobre la situación de acceso a la justicia para las mujeres en México, para el Comité de la Eliminación de Discriminación contra la Mujer, Consultar: http://equis.org.mx/wp-content/uploads/2012/07/Equis-InformeCEDAW-2012.pdf México. 2012.
Número y tipo de reparaciones garantizadas en casos de violencia y hostigamiento sexual. Número y tipo de sentencias judiciales con perspectiva de género, interculturalidad y derechos humanos emitidas por los tribunales locales y estatales y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Procesos agrarios ganados por las mujeres para ejercer su derecho a la tierra y propiedad, por localidad.
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PROPUESTAS DE INDICADORES A TODA INSTANCIA DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA:
197
2.5.2
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MARCO NORMATIVO Y DE POLÍTICA PÚBLICA Diversos programas nacionales y sectoriales han incluido acciones específicas en materia de acceso a la justicia para las mujeres. Comenzando con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), marco rector de las políticas públicas de cada sexenio, el Plan Sectorial de Gobernación y el Programa Nacional de Procuración de Justicia, se observa una progresiva inclusión de acciones enfocadas al acceso a la justicia para las mujeres. Por ejemplo, el Programa Nacional de Procuración de Justicia 2013-2018 mandata la creación de unidades especializadas en violencia y delitos contra las mujeres en las instituciones de procuración de justicia,161 y protocolos específicos para la investigación con perspectiva de género de feminicidio, violencia sexual, desaparición de mujeres y trata de personas.162
“no existe una política integral que responda al patrón de violencia (de género)”.165 Los dos programas de PROIGUALDAD (20092012 y 2013-2018) han señalado acciones específicas en materia de acceso a la justicia para las mujeres. En el primero, principalmente en relación a la capacitación de servidores y servidoras públicas. En el actual, se observan acciones más definidas y contundentes, en colaboración con la Procuraduría General de la República (PGR) y la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM).166
La promulgación de dos leyes fundamentales, la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres en 2006 y la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en 2007, también ha conllevado a la inclusión de líneas de acción específicas sobre acceso a la justicia, para las mujeres, en los programas nacionales y sectoriales. Por otro lado, el Programa Nacional de Derechos Humanos 2014-2018163 (PNDH), impulsado por la reforma constitucional de derechos humanos de 2011, enuncia la promoción del enfoque de género, en algunas acciones relacionadas con el acceso a la justicia para las mujeres.164 Sin embargo, aunque se incluyen algunas líneas de acción en la materia en diversos planes y programas de gobierno, son relativamente pocas y aisladas. En general, y como se describe en el propio PNDH,
161 Línea de acción 2.5.1 en el Programa Nacional de Procuración de Justicia 20132018. Consultar: http://www.pgr.gob.mx/temas%20relevantes/documentos/PNPJ%20 2013-2018.pdf 162 Línea de acción 2.5.3 en el Programa Nacional de Procuración de Justicia 20132018. Consultar: http://www.pgr.gob.mx/temas%20relevantes/documentos/PNPJ%20 2013-2018.pdf 163 Diario Oficial de la Federación. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo= 5343071&fecha=30/04/2014 164 Por ejemplo, línea de acción 3.3.5. Impulsar el enfoque de derechos humanos y género en la instrumentación de la reforma sobre justicia penal y para adolescentes del Plan Nacional de Derechos Humanos 165 Plan Nacional de Derechos Humanos 2014-2018. P. 39. Consultar: http://www.dof. gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343071&fecha=30/04/2014 166 Principalmente, Estrategia 2.5 Garantizar la justicia efectiva, sensible al género con debida diligencia, sin discriminación a mujeres y niñas
El avance normativo más significativo en materia del acceso a la justicia para las mujeres en México es la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV), promulgada en 2007, y su reglamento en 2008. Según el Instituto Nacional de las Mujeres:167
199
“La creación de esta ley obedece a la necesidad de contar con un instrumento jurídico que contenga las disposiciones y condiciones legales para brindar seguridad a todas las mujeres del país, sin ser exclusiva de una localidad, sino aplicable en todo el territorio nacional y obligatorio para los tres ámbitos de gobierno, en los cuales se aplicarán las políticas públicas necesarias para dar respuestas a las demandas de la población; permitiendo, por supuesto, la concurrencia legislativa para que las entidades federativas tomen las acciones conducentes.”
Teniendo en cuenta que se trata de una Ley General, todas las entidades federativas han promulgado su ley estatal correspondiente a la LGAMVLV, entre 2007 y 2010. Sin embargo, existe una falta de armonización entre la Ley General y las leyes estatales, señalado por el Comité de Eliminación de Violencia contra La Mujer, en una de sus recomendaciones a México en 2012.168 Adicionalmente, se aprecia una falta de armonización entre las leyes estatales de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia y los códigos penales estatales, desde la definición de los tipos y modalidades de violencia, hasta en las especificaciones de las medidas de protección. En ese sentido, las leyes de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia contribuyen muy poco al acceso a la justicia para las mujeres en el trabajo diario de procuración e impartición de justicia.169 Sin embargo, su impacto se nota más en otras medidas, como las unidades de atención especializadas y los sistemas de prevención de la violencia, que se mencionarán más adelante.
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LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA
167 Instituto Nacional de las Mujeres: Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Consultar: http://cedoc.inmujeres.gob.mx/documentos_download/ lgamvv.pdf 168 Instituto Nacional de las Mujeres: CEDAW. Consultar: http://cedoc.inmujeres.gob. mx/documentos_download/CEDAW_C_MEX_CO_7_8_esp.pdf 169 Equis: Justicia para las Mujeres A.C Informe sobre la situación de acceso a la justicia para las mujeres en México, para el Comité de la Eliminación de Discriminación contra la Mujer. Consultar: http://equis.org.mx/wp-content/uploads/2012/07/Equis-InformeCEDAW-2012.pdf, 2012.
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La LGAMVLV define cinco tipos de violencia (psicológica, física, patrimonial, económica, sexual) y diversas modalidades de violencia (familiar, laboral, docente, hostigamiento sexual, acoso sexual, violencia en la comunidad, violencia institucional, violencia feminicida). La LGAMVLV establece acciones específicas en relación a las diversas modalidades de violencia contempladas en la ley. A continuación, se resaltan las acciones más relevantes incluidas en la LGAMVLV en materia de acceso a la justicia. La LGAMVLV contempla la creación del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, el cual es un mecanismo de coordinación de 41 instancias del gobierno federal y las instancias de los derechos de las mujeres de las entidades federativas. El Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), desempeña la función de Secretaría Ejecutiva del Sistema.
do”. Desde la entrada en vigor del Reglamento de la LGAMVLV en 2008, organizaciones de la sociedad civil han solicitado la AVG en 6 entidades federativas. Sin embargo, hasta el momento el Sistema Nacional nunca ha declarado la AVG. Ello se relaciona a que son las mismas instituciones del gobierno federal quienes pueden decretar una alerta a través del Sistema Nacional, lo que se vuelve una cuestión política y no de carácter técnico. Debido a esta situación, y a la incidencia de organizaciones de la sociedad civil, en marzo de 2014, se reformó el reglamento con el propósito de agilizar la declaración de la AVG. A partir de la reforma del reglamento, se designaron grupos de trabajo, conformados por diversas instancias y académica/os, para analizar las solicitudes. Después de estudiar las solicitudes y elaborar un informe por estado, los grupos de
Se establece dentro de las acciones del Sistema Nacional realizar el Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Programa Integral). Sin embargo, el Programa Integral 2009- 2012 no se hizo público hasta 2012. En abril de 2014 se publicó el Programa Integral 2014-2018 que contempla, entre otras acciones, otorgar asesoría jurídica gratuita y otros servicios de atención especializada, a mujeres víctimas de violencia. 170 Secretaría de Gobernación, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Seguridad
Otra de las acciones enmarcadas en la LGAMVLV es la declaratoria de la Alerta de Violencia de Género (AVG) prevista en los artículos 22 al 25. La AVG es “un conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determina-
Pública, Procuraduría General de la República, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Salud, Instituto Nacional de las Mujeres, Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia. 171 Diario Oficial de la Federación. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo= 5343064&fecha=30/04/2014 172 Guanajuato, Estado de México, Nuevo León, Morelos, Chiapas, Hidalgo. 173 CONAVIM. Informe Guanajuato. Consultar: http://conavim.gob.mx/work/models/ CONAVIM/Resource/177/1/images/Informe.pdf, Informe Morelos: http://www.conavim. gob.mx/work/models/CONAVIM/Resource/177/1/images/Informe_morelos.pdf
Existen pocos estudios sobre el impacto de la reforma penal en los casos de violencia contra las mujeres.175 Estos diagnósticos preliminares señalan que las prácticas discriminatorias sistemáticas de parte de operadores/as de justicia y la discriminación estructural en contra de las mujeres, continúan y hasta conviven completamente en el nuevo sistema. Tampoco se observa que se incluya la perspectiva de género de manera transversal en los lineamientos o capacitaciones impartidas por la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), órgano encargado de la reforma penal.176
REFORMAS CONSTITUCIONALES
Por ejemplo, el impacto de las salidas alternativas (terminación simplificada del proceso penal con un acuerdo entre las partes),177 contempladas en el nuevo sistema, pueden constituir posibilidades para que las mujeres no transiten, por años, por las distintas etapas del proceso penal; que obtengan una respuesta judicial adecuada y ágil; y los daños sean reparados.178
174 Chihuahua, Estado de México, y Morelos. Vease: http://estoeslajusticia.org/mapade-avance/ 175 Centro de Derechos Humanos de las Mujeres A.C. (Chihuahua): El Acceso a la Justicia para las Mujeres Víctimas de Violencias de Género en el Nuevo Sistema de Justicia Penal y Equis: Justicia para las Mujeres A.C. Una Ruta Crítica: de la Violencia al Limbo. Mujeres sobrevivientes de violencia en Morelos, Nuevo León, y Oaxaca Consultar: http://equis. org.mx/wp-content/uploads/2013/10/una-ruta-critica.pdf 176 Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal http://www.setec.gob.mx/es/SETEC/PublDGEPN 177 El convenio ante un juez de control permite un arreglo prejudicial entre las partes (mujer sobreviviente de violencia y agresor) en la que el agresor debe de realizar las obligaciones descritas en el convenio durante un año bajo supervisión judicial, y al concluir este periodo se otorga el perdón con lo que se extingue la posibilidad de ejercer la acción penal por los hechos denunciados 178 En delitos relacionados con violencia contra las mujeres, en la mayoría de los códigos penales de los estados, no son permitidas las salidas alternativas. Sin embargo, se observa como en los juicios de materia
201
Aparte de los cambios normativos relativos a promulgación de leyes, creación de nuevas instancias, y sus consecuentes políticas públicas, mencionadas anteriormente, dos reformas estructurales, la reforma constitucional al sistema de justicia penal de 2008 y la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 (especialmente en la aplicación del principio pro persona y la obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), han generado cambios normativos relevantes en el acceso a la justicia para las mujeres. La reforma al sistema de justicia penal señala un cambio desde un sistema inquisitivo hacia un sistema acusatorio adversarial, donde se reforma sustancialmente el rol del Ministerio Público, incluye un énfasis en salidas alternativas al juicio, y la introducción de juicios orales en México, entre otros elementos. A la fecha, únicamente tres entidades federativas han implementado en su totalidad la reforma penal de 2008.174
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trabajo emitieron 13 recomendaciones al Estado de Guanajuato en julio de 2014, y 15 recomendaciones al Estado de Morelos en septiembre de 2014, en relación a la violencia feminicida de cada entidad. En caso de que estas recomendaciones no se implementen en un plazo de seis meses, se declarará la AVG en la entidad respectiva. Si bien la AVG es sólo un mecanismo de emergencia frente a una situación extrema de violencia de género, su obstaculización hasta el momento, también es una alerta sobre la falta de implementación de acciones concretas contempladas en un marco normativo avanzado.
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Sin embargo, si no se desarrollan de forma adecuada estas salidas alternativas, pueden constituirse en vías para la impunidad, en tanto las mujeres pueden ser forzadas o coercionadas a firmar un convenio que no las satisfaga, o cuyo cumplimiento no tenga un seguimiento adecuado por parte de las autoridades.179 Otra figura contemplada en el nuevo sistema de justicia penal, es la coadyuvancia, donde se reconoce el derecho de las víctimas a constituirse como acusador coadyuvante, lo que implica que el Ministerio Público conserva el monopolio del ejercicio de la acción penal, pero la víctima u ofendido/a puede participar directamente en el proceso, para defender sus intereses. El Centro de Derechos Humanos de las Mujeres (CEDEHM) en Chihuahua señala positivamente el uso de esta figura en varios juicios, porque ha permitido a las ONG acompañantes y a las propias mujeres sobrevivientes de violencia, incidir en el desarrollo y contenido del proceso, a fin de salvaguardar sus intereses.180 OTROS CAMBIOS JURÍDICOS RELEVANTES Entre otros cambios jurídicos relevantes, se incluye la adopción del Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP),181 en marzo de 2014, y progresivas reformas en los códigos penales estatales, en relación a la armonización sobre estándares de derechos humanos de las mujeres (feminicidio, órdenes de protección, trata de personas, violencia doméstica o violencia de género en el ámbito de las relaciones familiares, violación y hostigamiento sexual).
de la FEVIMTRA, “30 de las 32 entidades del país tienen tipificado el delito de feminicidio, mientras que Chihuahua tipifica el ‘homicidio agravado en razón del género’ y Nayarit tipifica el ´homicidio contra la mujer cuando se identifican razones de misoginia en su muerte”. Sin embargo, la tipificación pareciera ser la parte más sencilla de la respuesta estatal –y eso que no ha representado de ninguna manera un escenario ausente de confrontación. De estos 30 estados que tienen tipificado el feminicidio, solamente 16 cuentan con protocolos de investigación. Como se mencionó anteriormente, la FEVIMTRA se encuentra en proceso de elaborar un protocolo de feminicidio, para aportar a la armonización de la investigación sobre este delito, en diferentes estados. A pesar de los avances en la armonización de los códigos penales estatales con los estándares internacionales de derechos humanos, todavía existen códigos penales abiertamente discriminatorios por razones de género. Aunque pareciera que México ha optado por una respuesta penal a los temas de violencia de género, doméstica o de
179 Equis: Informe sobre la situación de acceso a la justicia para las mujeres en México, para el Comité de la Eliminación de Discriminación contra la Mujer Consultar: http://equis.org.mx/wp-content/uploads/2012/07/Equis-Informe-CEDAW-2012.pdf 2012. 180 Centro de Derechos Humanos de las Mujeres A.C. (Chihuahua): El Acceso a la Justicia para las Mujeres Víctimas de Violencias de Género en el Nuevo Sistema de
Se destacan los cambios en los códigos penales en relación al delito de feminicidio. Según la titular
Justicia Penal, 2012. 181 Código Nacional de Procedimientos Penales : Disponible en : http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CNPP.pdf
Es de destacar que existe una tendencia, en general, de armonización de los códigos penales estatales con los estándares internacionales de derechos humanos, en delitos relacionados con violencia contra las mujeres; otorgando mayor protección a las víctimas de violencia de género. Sin embargo, el avance ha sido muy desigual. Lo cierto es que las demandas de armonización adquieren sentido de cara al texto constitucional vigente, que exige una normativa conforme a los derechos humanos (en referencia a la reforma constitucional de derechos humanos de 2011).
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El problema sigue siendo la estrategia para lograrlo. Sería evidentemente contraproducente suponer que la federalización es la respuesta. Restaría, por tanto, lograr la armonización de las legislaciones estatales con la norma constitucional y los tratados internacionales en materia de derechos humanos de las mujeres. Por otro lado, existe la oportunidad de identificar esas leyes e impugnarlas como inconstitucionales, a partir del reciente fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que autoriza que leyes discriminatorias sean impugnadas por las personas que sufren, o pueden sufrir eventualmente, un menoscabo en sus derechos, en virtud de dichas normas.
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otro tipo, la regulación penal conserva aún fuertes cargas estereotípicas, siendo las más notables la atenuación explícita de la pena a hombres, para homicidio y lesiones, en casos de infidelidad conyugal por parte de la mujer, como ocurre en Michoacán, Baja California Sur, Campeche, Yucatán y Chiapas; y exención de la pena de prisión, para el agresor que se casa con la víctima de una agresión sexual (estupro), en Campeche y Baja California.
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2.5.3
AVANCES Y DESAFÍOS EN EL ACCESO A LA JUSTICIA PARA LAS MUJERES
La Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM), fue creada en 2009 por decreto presidencial, para dar cumplimiento a lo dispuesto en la LGAMVLV. La CONAVIM, órgano desconcertado de la Secretaría de Gobernación, originalmente se creó en 2004, únicamente para el territorio de Ciudad Juárez, en respuesta a la grave situación de violencia contra las mujeres (asesinatos, desapariciones y tortura) que se registró en esa entidad desde principios de los años noventa. Según la LGAMVLV, corresponde a la CONAVIM declarar la Alerta de Violencia de Género (AVG) y elaborar, ejecutar y dar seguimiento al Programa Integral. CENTROS DE JUSTICIA PARA LAS MUJERES (CJM)
Como Programa de Prioridad Nacional, el “Acceso a la justicia para las mujeres” tiene el objetivo de crear y fortalecer estos Centros, que concentran en un mismo espacio servicios interinstitucionales, personalizados y especializados, para brindar una atención integral y especializada, a las mujeres en situación de violencia. El funcionamiento de los CJM bajo el SNSP se rige de acuerdo con un modelo y lineamientos contenidos en una Guía Metodológica, que busca establecer criterios unificados que brinden alternativas de solución a las mujeres que viven violencia y sus hija/os, y está formado por los siguientes componentes: Acceso a la justicia, Prevención, Atención, Empoderamiento, y Seguimiento; además de un Proceso Integral de Atención de seis fases: Atención telefónica, Atención in situ, Atención presencial en el CJM, Atención y canalización con otras instituciones o OSC en el centro, Plan de crecimiento y Seguimiento y evaluación de la atención.
182 CONAVIM. Consultar: http://www.conavim.gob.mx/es/CONAVIM/Por_que
205
Otra política pública importante a cargo de la CONAVIM y presupuestada por el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), son los Centros de Justicia para las Mujeres (CJM). El CJM es la concentración de instancias gubernamentales y de la sociedad civil, para brindar servicios integrales de manera coordinada y bajo un mismo techo, a personas usuarias víctimas de violencia y a sus hijas o hijos.182 Los Centros de Justicia para las Mujeres (CJM) promovidos por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), son el modelo a través del cual se
implementa uno de los 15 Programas de Prioridad Nacional, aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, con el fin de hacer frente a la dinámica de violencia y delincuencia en México.
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COMISIÓN NACIONAL PARA PREVENIR Y ERRADICAR LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES (CONAVIM)
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Actualmente operan trece CJM en diferentes entidades federativas, y hay planes de implementar otros diez en varios estados más. El FASP contempla dotar recursos a 23 CJM en 21 entidades federativas, para finales de 2014. La concentración de varios servicios y coordinación entre diferentes instancias, puede reducir los obstáculos que tienen las mujeres para acceder a la justicia. Sin embargo, no existe de manera pública un estudio de evaluación del impacto a la fecha de los CJM en el acceso real de las mujeres a la justicia.183 A pesar de que México se ha esforzado en asumir las especificidades de las necesidades de justicia de las mujeres, y se ha dado a la tarea de crear estos Centros de Justicia, así como el programa de Ciudad Mujer, manejado por SEDESOL,184 lo cierto es que sigue pendiente una agenda estatal clara y contundente en materia de violencia contra las mujeres, como grave violación de sus derechos humanos, que enfatice la responsabilidad estatal en su ocurrencia, prevención y reparación.185 Esto es así, tanto para la violencia doméstica como para la violencia sexual, independientemente del ámbito en que suceda.186 Los Centros de Justicia, en tanto son la apuesta del gobierno mexicano para atender los problemas de justicia de las mujeres,187 y su debida operación ha sido también recomendado por los órganos internacionales: aparecen como un importante terreno de oportunidad para establecer la justicia desde las mujeres. Sin embargo, de acuerdo a diversos informes de la sociedad civil,188 debe prestarse atención a cuestiones fundamentales como:
183 Equis: Justicia para las Mujeres: Centro de Justicia para las Mujeres de Campeche. Consultar
:
http://equis.org.mx/wp-content/uploads/2014/06/CJMCampeche_
EQUIS2014.pdf , 2014. 184 A la fecha sólo se está estableciendo este modelo en Tlapa, Guerrero. 185 Informe de Equis sobre Campeche, página de Conavim. 186 No debe olvidarse que un número importante de agresiones sexuales u homicidios ocurren en el ámbito de las relaciones de pareja o familiares, pero no son registradas ni conceptuadas como violencia doméstica. 187 Actualmente existen 11 y se planea abrir dos más. 188 Ver EQUIS: Justicia para las Mujeres, A.C. y Centro de Derechos Humanos de las Mujeres (CEDHEM) Chihuahua
Supervisar adecuadamente el cumplimiento de las órdenes y organizar un sistema de vigilancia y monitoreo de las mujeres que denuncian violencia, con independencia de la acción legal que intenten, incluida la petición de una orden de protección o no. Este monitoreo o supervisión puede incluir visitas del personal, citas periódicas para las mujeres, llamadas telefónicas. Establecer un modelo de atención integral fundado en los deberes específicos en materia de derechos humanos: prevenir, investigar, sancionar y reparar, y determinar qué corresponde realizar a cada instancia, para dar cumplimiento a esos deberes. Acompañar a las mujeres en los procesos de justicia que enfrentan no sólo con asesoría jurídica sino con estrategias de empoderamiento legal y personal. En cualquier proceso de mediación, conciliación u otros instrumentos de justicia restaurativa, en que las mujeres participen, debe compensarse la presencia de asimetrías de poder entre las mujeres y sus contrapartes en los distintos juicios. Los Centros de Justicia son, fundamentalmente, una estrategia de intervención que pretende hacerse cargo de las desventajas históricas que las mujeres han enfrentado en su acceso a la justicia. Su finalidad es, por tanto, construir igualdad material. Esta finalidad de los Centros debe estar presente de manera transversal en todas las actuaciones que sean desplegadas por las autoridades y funcionarios que conviven en sus instalaciones. Por lo tanto, estas compensaciones no serán consideradas discriminatorias.
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Como una estrategia de prevención de la violencia basada en el género, los Centros de Justicia deberían proporcionar asesoría psicológica relacionada con la construcción de la masculinidad. Sin embargo, puede ser inadecuado suponer que el hecho de que un hombre asista a este tipo de asesoría, disminuye el riesgo para su pareja, y descuidar el monitoreo.
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Asegurarse de que las órdenes de protección sean oportunamente emitidas con base, en todo caso, en evaluaciones de riesgo que deben practicarse en el propio Centro sin la exigencia de ninguna otra prueba, y por el tiempo que se estime necesario, conforme a dicho riesgo.
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Aún sin tener datos comparativos sobre el impacto de los CJM, y considerando el corto periodo desde su creación, se observan algunas debilidades generales en ellos. Primero, aunque existen lineamentos para la operación y creación189 de los CJM, también existen lineamientos de la FASP que pueden contradecirlos. No hay estándares unificados de operación o para evaluación de los centros, ya que dependen de los Estados. Adicionalmente, considerando las actitudes discriminatorias generalizadas en contra de las mujeres, por parte de servidores/as públicos/as y la alta rotación en las procuradurías estatales, el personal que trabaja en un CJM, no necesariamente va a estar más sensibilizado a la violencia de género, que el de instancias no especializadas. Por último, es importante recalcar que no hay una estrategia de sostenibilidad de los CJM, generando expectativas y demanda por parte de las mujeres usuarias, que quizá no se puedan cumplir, si no se planifica seriamente en cada situación un plan de sostenibilidad económica, de recursos humanos y de evaluación y medición de impacto. Es imperativo no desestimar los medios de justicia restaurativa en violencia; es decir, privilegiando aquellas acciones que permitan que se repare el daño a la víctima y que no necesariamente implican una pena de prisión, en particular cuando son solicitados por las mujeres. Sin embargo, es preciso superar la noción de que la justicia restaurativa se agota en la conciliación y que la conciliación equivale a la terapia de pareja.190 El proceso de justicia restaurativa no debe fomentar la concepción de que la violencia se resuelve de común acuerdo, más bien debe encaminarse a construir la violencia de género como una viola-
ción de derechos humanos que genera una serie de obligaciones a cargo del Estado. Asimismo, debe contarse con una estrategia efectiva de evaluación y supervisión de riesgo en el que se encuentran las mujeres, para determinar las medidas de protección más adecuadas, que garanticen su integridad personal y su vida. A nivel normativo también ha habido avances significativos en materia de trata de personas. En 2007, se aprobó la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas. En 2012, se aprobó la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas que abrogó la anterior ley de 2007. En 2014, se reformó esta nueva ley para incluir una ampliación de las penas y ampliación de delitos asociadas a la trata. Si bien la Ley General de Trata constituye un avance importante para las víctimas de explotación sexual, según las y los trabajadores sexuales, también ha causado un creciente nivel de hostigamiento en contra de ellos/as.191
189 CONAVIM. Lineamientos Centros de Justicia para las Mujeres
Consultar:
http://www.conavim.gob.mx/work/models/CONAVIM/Resource/421/1/images/ lineamientosCJMVF21mar2013.pdf 190 Al respecto de este debate se recomienda el Boletín Género y Justicia de la SCJN de agosto 2014. 191 CONAPRED. Consultar: http://www.conapred.org.mx/index.php?contenido=noticias& id=749&id_opcion=&op=447
A nivel federal existe la Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas (FEVIMTRA), dentro de la Procuraduría General de la Republica (PGR), para atender los altos índices de violencia contra las mujeres y la trata de personas. Tiene su origen en Ciudad Juárez en 2004, y fue creada como una fiscalía local, como resultado del creciente fenómeno de feminicidio en la zona. Asimismo, se creó la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Relacionados con Actos de Violencia contra las Mujeres en el país (FEVIM) en 2006, con una ampliación en su mandato para tener un alcance nacional.192 En 2008, se amplió su mandato de nuevo, para incluir el delito de trata de personas. El trabajo de la FEVIMTRA consiste en “la integración de las investigaciones penales en el combate a esta clase de delitos (violencia contra las mujeres y trata de personas) y la atención integral de las víctimas, participa en la construcción de políticas públicas dirigidas a prevenir la violencia contra las mujeres y la trata de personas, y colabora en la búsqueda de mujeres y niñas desaparecidas”.193
En los últimos años, se observa la tendencia del gobierno federal y de algunas entidades federativas, a crear instancias especializadas para atender violencia contra las mujeres en la procuración de justicia. A nivel federal, el claro ejemplo es la FEVIMTRA, descrita en el párrafo anterior; mientras que a nivel de las entidades federativas, existen los Centros de Justicia para las Mujeres y también fiscalías especializadas en delitos de violencia de género y/o feminicidio.195
209
Dentro de sus actividades, destacan la coordinación del programa de búsqueda ‘Alerta Amber’, desde 2012; la creación de una unidad especial en delitos cibernéticos de pornografía infantil; capacitación en la materia para personal de la PGR y procuradurías estatales (más de 12 mil personas capacitadas en los últimos dos años); apoyo a las procuradurías estatales, en la investigación y persecución de delitos de violencia contra la mujeres
y trata de personas; y la coordinación de un refugio de alta seguridad. Actualmente la FEVIMTRA se encuentra en proceso de elaboración de los protocolos de investigación Ministerial, Pericial y Policial con perspectiva de género, para los delitos de feminicidio, violencia sexual, y búsqueda de niños, niñas y mujeres desaparecidas.194 Aunque es una fiscalía especializada para delitos de violencia contra las mujeres, gran parte de estos delitos no son competencia de la FEVIMTRA. La mayoría de delitos de violencia contra las mujeres son de fuero común, y sólo un mínimo de casos llegan a nivel federal.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
FISCALÍA ESPECIAL PARA LOS DELITOS DE VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES Y TRATA DE PERSONAS (FEVIMTRA)
192 Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Relacionados con Actos de Violencia contra las Mujeres en el país (FEVIM) en 2006. 193
PGR/FEVIMTRA
Consultar:
http://www.pgr.gob.mx/Combate%20a%20la%20
Delincuencia/Delitos%20Federales/fevimtra/mision%20vision%20y%20valores%20de%20 fevimtra.asp# 194 Obligación establecida como punto de acuerdo durante la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia (noviembre 2013) y dando cumplimiento al Programa Nacional de Procuración de Justicia 2013-2018. 195 Por ejemplo, Chihuahua, Estado de México, Oaxaca.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
Sin embargo, erradicar la violencia contra las mujeres y garantizar su acceso a la justicia no se va a lograr a través de instancias especializadas, si las demás no integran una perspectiva de género en su labor cotidiana. Adicionalmente, la creación de una instancia especializada puede generar otra barrera de acceso a la justicia para las mujeres, si para denunciar un delito de violencia tiene que recorrer una distancia más larga para llegar a la fiscalía especializada, en vez de ser atendida en la oficina del Ministerio Público más cercana. AVANCES EN EL PODER JUDICIAL Se observan avances significativos al interior del Poder Judicial para impulsar la administración de justicia con perspectiva de género, a través de la creación de Unidades de Género en el Poder Judicial, a nivel Federal y en algunos Tribunales Superiores de Justicia, desde 2007. Actualmente, existe una Unidad de Género, con presupuesto propio, en cada una de las tres instancias que integran el Poder Judicial de la Federación (PJF): la Suprema Corte de Justicia de la Nación,196 el Consejo de la Judicatura Federal197 y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.198 Adicionalmente, se creó el Comité Interinstitucional de Equidad de Género del PJF, como órgano rector de la política institucional de género. La institucionalización de programas de género, dentro del PJF, es un avance importante para el acceso a la justicia para las mujeres. Las principales acciones de las unidades de género del PJF han sido en dos vertientes: tanto en el interior de su ámbito laboral (por ejemplo prevención del acoso laboral y sexual), y en la formación del personal para impartir justicia con perspectiva
de género, en el marco de la reforma constitucional de derechos humanos. Considerando que el 18.3% del personal jurisdiccional de la SCJN admitió no saber qué significa perspectiva de género, y la mitad de ellos no tiene claro cómo incluirla en su labor, o no la considera una prioridad,199 se han impartido numerosas actividades de capacitación y sensibilización. Dentro de los diagnósticos e investigaciones llevados a cabo por las unidades, se destaca la publicación de una herramienta innovadora, el Protocolo para Impartir Justicia con Perspectiva de Género: Haciendo Realidad el Derecho a la Igualdad de la SCJN, publicado en julio de 2013. Dicho protocolo propone un método de análisis y herramientas para operadores y operadoras de justicia a nivel federal y también aplicable en las entidades federativas, para incorporar la perspectiva de género en su argumentación jurídica. Aunque la publicación del protocolo es un avance significativo, representa la última y menos accesible etapa del
196 Antecedentes en 2008, se crea el Programa de Equidad de Género de la SCJN. A partir de abril 2013, se conoce como Unidad de Igualdad de Género de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Según su página: http://equidad.scjn.gob.mx/progama-igualdad/ 197 Antecedentes en 2007, se crea la Comisión de Equidad de Género. Actualmente existe la Dirección General de Derechos Humanos, Equidad de Género y Asuntos Internacionales del Consejo de la Judicatura Federal. 198 En 2009, se crea la Dirección de Equidad de Género del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 199 Coordinación General del Programa de Equidad de Género del Poder Judicial de la Federación, Diagnósticos realizados en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en materia de equidad de género 2008-2009.
Lo cierto es que los cambios normativos de los últimos años, y los procesos de justicia tal y como se practican actualmente, tienden a alienar a las
211
Gracias al impulso del Comité Interinstitucional de Equidad de Género del PJF y de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia (AMIJ), también se han impulsado en los últimos años acciones en materia de derechos humanos de las mujeres en los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ) de las entidades federativas. A raíz de los resultados de un diagnóstico sobre Equidad de Género en la Impartición de Justicia, la Normatividad y la Cultura Organizacional en 15 TSJ, publicado en 2012,200 se creó el Pacto para Introducir la Perspectiva de Género en los Órganos de Impartición de Justicia en México201 con acciones específicas que van desde la introducción de licencias de paternidad, hasta la incorporación de la perspectiva de género en los proyectos de planeación, reforma y modernización judicial y administrativa. En este periodo se han creado algunas unidades y/o comisiones de género en los TSJ,202 aunque no necesariamente con presupuesto propio. Es posible que estas iniciativas a nivel local puedan generar cambios más cercanos a la realidad de las mujeres, en su proceso de acceso a la justicia, recordando que la mayoría de los casos de violencia contra ellas son de fuero común y proceden a nivel estatal.
mujeres. Esto significa que sus necesidades específicas, la manera en que conceptualizan y reconocen que tienen un problema, y las formas en que les gustaría fuera solucionado, tienden a ser ignoradas por los y las operadoras de justicia. Por lo tanto, se requiere de medidas que apuntalen a generar un mayor conocimiento de los derechos que tienen las mujeres, para que los exijan; y al mismo tiempo, se transparente el ejercicio de impartición de justicia por parte de los y las operadoras, para asegurar sociedades más justas y equitativas entre hombres y mujeres.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
acceso a la justicia para las mujeres, ya que antes tienen que pasar por todo el proceso ante el Ministerio Público, donde muchas desisten. Será importante analizar el impacto del protocolo en los órganos jurisdiccionales en los próximos años; tanto en su nivel de difusión y capacitación, como en su implementación en la labor jurisdiccional.
200 AMIJ. Propuesta de Diagnóstico e Implementación de Acciones Básicas sobre Equidad de Género en la Impartición de Justicia, la Normatividad y la Cultura Organizacional de 15 Tribunales Superiores de Justicia Se puede consultar en: http://www.amij.org.mx/site/ micrositios/equidaddegenero/ornge.html 201 AMIJ. Pacto Equidad de Género en el Poder Judicial. Consultar: http://www.amij. org.mx/site/micrositios/equidaddegenero/documentos/documentos_interes/Equidad_ genero.pdf 202 Guanajuato, Campeche, Chiapas, Nuevo León, Yucatán, Distrito Federal.
2.5.4
RECOMENDACIONES EN MATERIA DE ACCESO A LA JUSTICIA g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
La Fundación Angélica Fuentes recomienda el diseño e implementación de un modelo único de intervención para todos los Centros de Justicia para las Mujeres (CJM), que responda de manera efectiva, y las mujeres puedan solventar sus conflictos civiles, penales y familiares con el apoyo real del sistema judicial. PODER EJECUTIVO Con la finalidad de fortalecer los Centros de Justicia para las Mujeres como un alternativa para que obtengan una justicia más pronta y expedita, se recomienda: A la Secretaría de Gobernación:
203 La centralidad de la mujer está asociada al cumplimiento de los más altos estándares en materia de derechos humanos. 204 Experiencias exitosas pueden encontrarse en el acompañamiento realizado a Inés Fernández y Valentina Rosendo, así como a las mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco.
Diseñar un modelo de intervención para los Centros de Justicia, que entregue a las mujeres su proceso de justicia para que ellas decidan las medidas de justicia y reparación –incluida la mediación y la conciliación sin asimilarlas a la terapia de pareja– que necesitan dentro del marco institucional disponible.203 Este modelo de intervención deberá, en todos los casos, contener un protocolo estricto de valoración y supervisión de riesgos a la integridad personal de las mujeres, y usará de manera eficiente el recurso de las órdenes de protección; asimismo, contemplará el acompañamiento de las víctimas durante los procesos de justicia que encaran con énfasis en la construcción de fortaleza personal.204 También se recomienda un plan de sostenibilidad financiera y programática de los CJM.
A la Secretaría de Gobernación: Proponer un protocolo modelo para la prevención, investigación, sanción y reparación de casos de hostigamiento sexual, con el propósito de que se ponga en práctica en las instituciones públicas y privadas, recuperando la responsabilidad institucional implicada en esos casos, sin perjuicio de las penalidades individuales que correspondan.
Para combatir la impunidad en la que prevalecen la mayor parte de los actos de violencia en contra de las mujeres y los feminicidios en México, se recomienda: A la Procuraduría General de la República: Capacitar con base en el Protocolo iberoamericano de investigación de muertes violentas de mujeres, a personal policiaco y ministerial a nivel estatal, para mejorar las averiguaciones conducidas por el delito de feminicidio. Realizar un monitoreo periódico de los resultados de estas investigaciones, mediante entrevistas a profundidad con dicho personal (las investigaciones son secretas, pero las entrevistas son un medio indirecto de enterarse del éxito de las mismas). Desarrollar las habilidades del personal involucrado en la cadena de justicia, incluido el litigio privado, con base en el Protocolo para juzgar con perspectiva de género, emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
213
Simplificar los procesos judiciales, facilitar la denuncia de hechos violentos, y emitir órdenes de protección que tengan la vigencia necesaria para proteger a las mujeres de los riesgos.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
Dada la grave situación de acoso y hostigamiento sexual, tanto en las instancias públicas como privadas, se recomienda:
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
A la Secretaría de Gobernación: Dar plena operatividad a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida libre de Violencia y al mecanismo de alerta de género.
PODER LEGISLATIVO Dada la persistencia de ciertas normas discriminatorias en contra de las mujeres en materia penal, civil y familiar, se recomienda: A la Secretaría de Gobernación: Realizar una revisión de las leyes discriminatorias contra las mujeres, en especial en materia penal, principalmente: - Atenuantes y excluyentes para el delito de feminicidio. - Redacción no acorde con los estándares internacionales en materia de delitos sexuales, donde el énfasis está en la conducta y en la violencia, y no en la ausencia o vicios del consentimiento. Continuar armonizando la legislación a nivel local para adecuarla a los estándares internacionales en materia de prevención y sanción de la violencia contra las mujeres, eliminando todas las disposiciones discriminatorias, incluyendo a nivel civil y familiar.
Generar estadística judicial confiable que refleje la forma en que el Estado está cumpliendo con sus obligaciones en materia de justicia de género.
c a p í t u l o o 2 : r a d i o g r a f í a y a n á l i s i s e n m a t e r i a d e i g u a l d a d d e g é n e r o
PODER JUDICIAL Dada la falta de datos estadísticos confiables sobre el acceso a la justicia para las mujeres sobre todo a nivel estatal, se recomienda:
215
o3
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
capítulo o3
Desde una perspectiva de género y derechos humanos, la falta de transparencia y rendición de cuentas en la gestión de los recursos presupuestarios, asignados a los servicios públicos tienden a afectar, desproporcionadamente, a las mujeres, particularmente a las más pobres y discriminadas. En el campo de la salud reproductiva, por ejemplo, durante la etapa de elaboración y aprobación, los presupuestos públicos habitualmente no reflejan las necesidades de las mujeres. El gasto suele subejecutarse o directamente reasignarse a otros programas considerados prioritarios –como diabetes o hipertensión– que no afectan a las mujeres de manera desproporcionada.
217
Así, en diferentes países del mundo, durante los últimos 20 años, los presupuestos con enfoque de género han sido una de las principales respuestas, frente a la discriminación contra las mujeres. Una brecha significativa puede existir entre el compromiso político del gobierno, para alcanzar la igualdad de género, y las políticas y programas financiados por su presupuesto. Muchas de las iniciativas relacionadas con la igualdad de género no son implementadas, porque no forman parte del proceso de decisión presupuestaria. Por lo tanto, los presupuestos con enfoque de género,
c a p í t u l o o 3 : t r a n s p a r e n c i a y r e n d i c i ó n d e c u e n t a s e n e l p r e s u p u e s t o
transparencia y rendición de cuentas en el presupuesto
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
emergen como una estrategia importante para medir lo que hacen –o dejan de hacer– los gobiernos, para garantizar la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres. Estas iniciativas contienen varias herramientas de análisis y de enlace con el proceso presupuestario para: analizar el impacto del gasto público en la posición social que tienen las mujeres y niñas, y los hombres y niños de manera diferenciada; y desarrollar estrategias que coadyuven a una asignación de recursos con perspectiva de género.
destinar más recursos específicos para ellas. El presupuesto con enfoque de género implica asignar recursos para atacar patrones estructurales de desigualdad entre hombres y mujeres.205 Por otro lado, la voz y la participación efectiva de las mujeres, en todo el ciclo del presupuesto público, es una condición básica para prevenir y exponer la discriminación y exclusión de las mujeres en todas las etapas del proceso presupuestario, desde la elaboración del presupuesto, hasta la prestación de los servicios públicos.
En la práctica, el presupuesto con enfoque de género implica la incorporación de una perspectiva de igualdad de género a lo largo de todo el proceso presupuestario. Pero el presupuesto con enfoque de género, no conlleva la creación de un presupuesto separado para mujeres o, simplemente,
205 Hofbauer Balmori Helena Género y presupuestos, informe general. Bridge (Development- Gender) University of Sussex, 2003.
3.1
EL CICLO PRESUPUESTARIO DESDE EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS
219
Según el principio de igualdad y no discriminación, la asignación presupuestaria no debe discriminar a ningún grupo social, obstaculizando o impidiendo el reconocimiento, goce o el ejercicio de un derecho, por razones de raza, sexo, etnia, nacionalidad o cualquier otro status. El análisis y el control presupuestario cumplen una función clave frente al desafío de detectar y exponer patrones estructurales de discriminación, en todos los niveles del presupuesto, desde su elaboración y asignación, hasta la prestación de los servicios sociales.
c a p í t u l o o 3 : t r a n s p a r e n c i a y r e n d i c i ó n d e c u e n t a s e n e l p r e s u p u e s t o
El enfoque de derechos humanos (DDHH) puede ser usado como una poderosa herramienta analítica y normativa capaz de orientar el proceso de elaboración, asignación y ejecución del presupuesto público, en general, y del presupuesto etiquetado para la igualdad de género. Desde la perspectiva de los DDHH, el Estado tiene la obligación de utilizar el máximo de los recursos disponibles para lograr de manera progresiva la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales (PIDESC Art. 2.1). El trabajo de análisis y control presupuestario es una estrategia fundamental para monitorear la etapa de elaboración del presupuesto y exigir la rendición de cuentas frente al incumplimiento total o parcial de esta obligación.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
3.2
LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA TRANSPARENCIA DE GASTO ETIQUETADO PARA LAS MUJERESY LA IGUALDAD DE GÉNERO (GEMIG) Tendencias generales del GEMIG 2008-2014 En México, la perspectiva de género comenzó a incorporarse, a través de un anexo de programas presupuestarios con Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), en el Presupuesto de Egresos de la Federación, a partir del ejercicio fiscal 2008.206 A partir de entonces, el
GEMIG se ha triplicado, manteniendo una tendencia incremental en cada ejercicio fiscal, pasando de 7.024,9 mdp en 2008 a 22.341 mdp en 2014. Sin embargo, no logra llegar ni al 1% respecto al PIB.
TABLA 17. Comparativo del GEMIG respecto al PIB y al Gasto Programable del PEF (2008-2014), en millones de pesos
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Producto Interno Bruto (PIB)
10.504.500
13.093.900
12.793.200
14.140.600
15.164.900
16.715.600
17.591.800
Gasto Programable
1.899.925
2.320.352
2.425.552
2.622.527
2.869.583
3.060.775
3.486.885
Total del GEMIG en Anexo del PEF
7.024,9
8.981,6
10.920,8
14.916,5
16.752,9
18.760,6
21.522,5
% GEMIG en Anexo del Decreto del PEF respecto al PIB
0,07
0,07
0,09
0,11
0,11
0,11
0,12
% GEMIG en el Anexo del decreto del PEF respecto al Gasto Programado
0,37
0,39
0,45
0,57
0,58
0,61
0,62
Fuente: Basado en información del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG): Análisis sobre el Gasto Etiquetado para
206 Anexo 9A en 2008 y 2009, Anexo 10 para 2010, 2011 y 2012, y Anexo 12
las Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG) en el Proyecto de PEF 2014
para 2013,
c a p í t u l o o 3 : t r a n s p a r e n c i a y r e n d i c i ó n d e c u e n t a s e n e l p r e s u p u e s t o
5
Fuente: elaboración propia con base en la revisión de los decretos de Presupuesto de sostenidamente con respecto al Producto Interno Bruto y al Gasto Programado del Presupuesto de Egresos de la Federación. Fuente: Elaboración propia con base en CEAMEG 2013.
221
Egresos de la Federación. En la misma línea se observa que el GEMIG se ha incrementado
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
DISTRIBUCIÓN DEL GEMIG POR RAMOS Y DESCRIPCIÓN PROGRAMÁTICA A continuación, el análisis se concentrará en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, ya que se trata del más actualizado y, al mismo tiempo, permite observar y comparar el presupuesto “programado”, respecto al “ejercido”; facilitando un ejercicio teórico y práctico, para evaluar los niveles de transparencia y rendición de cuentas del GEMIG. La principal fuente de información utilizada para desarrollar este ejercicio es el trabajo de monitoreo y seguimiento permanente que realiza el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG) de la Cámara de Diputados, 207 como parte del servicio técnico especializado que se brinda a las diputadas y diputados federales, con el objetivo de contribuir en su labor legislativa a favor de los derechos humanos de las mujeres y la igualdad de género en México.
Para realizar este seguimiento el CEAMEG revisa el GEMIG en cada ejercicio fiscal, analizando los informes sobre Situación Económica, Finanzas Públicas y Deuda Pública. Específicamente el anexo correspondiente al “Avance de los Programas Presupuestarios con Erogaciones para la Igualdad entre Mujeres y Hombres”, publicados de manera trimestral (Informes Trimestrales, IT) por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Así, la información pública disponible, permite confirmar que el Anexo 12 del PEF 2013 está conformado por 101 Programas Presupuestarios (PP), agrupados en 25 ramos destinados a la igualdad de género. 208
207 CEAMEG. Consultar: http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/ceameg/ violencia/index.html 208 De acuerdo a la Cuenta de Hacienda Pública Federal (CHPF) 2013, se identifica información de 100 PP, distribuidos en 24 ramos.
TABLA 18. El GEMIG desagregado por ramos.
RAMO
Gasto total programable de los 25 ramos con GEMIG
PEF 2013 Decreto PEF 2013
PEF 2013 Tomos SHCP
PEF 2013 (AFPE)
GEMIG respecto al gasto programable por ramo PEF 2013 Tomos SHCP
Anexo12
(mdp)
%
18,760.6
10,904.9
1,398,774.0
1.3
0.8
04 Gobernación
197.7
153.6
21,041.2
0.9
0.7
05 Relaciones Exteriores
11.0
1.0
6,947.3
0.2
0.0
3,698.4
1,368.1
45,557.0
8.1
3.0
07 Defensa Nacional
104.0
104.9
60,810.5
0.2
0.2
08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
449.3
0.0
75,402.5
0.6
5.5
0.0
86,243.8
0.0
0.0
1,240.5
197.5
20,383.2
6.1
1.0
708.4
429.6
260,277.2
0.3
0.2
121,856.5
3.5
2.6
06 Hacienda y Crédito Público
09 Comunicaciones y Transportes 10 Economía 11 Educación Pública 12 Salud
4,293.7
3,148.2
!
0.0
45.5
42.5
21,864.8
0.2
0.2
14 Trabajo y Previsión Social
43.5
30.6
4,474.8
1.0
0.7
1,478.9
1 100
5,867.8
25.2
18.7
16 Medio Ambiente y Recursos Naturales
319.1
0.0
56,471.2
0.6
0.0
17 Procuraduría General de la República
122.0
111.6
15,760.5
0.8
0.7
18 Energía
0.5
0.0
2 334.1
0.0
0.0
18 Energía*
2.1
0.0
"
0.1
0.0
19 Aportaciones de Seguridad Social
0.7
0.7
408,730.3
0.0
0.0
20 Desarrollo Social
5,900.5
4,206
95,251.8
6.2
4.4
21 Turismo
7.3
0.0
5,211.4
0.1
0.0
22 Instituto Federal Electoral
9.0
0.0
11,019.8
0.1
0.0
35 Comisión Nacional de los Derechos Humanos
17.8
17.8
1,375.1
1.3
1.3
36 Seguridad Pública
3.7
3.7
41,217.1
0.0
0.0
38 Conacyt
60.0
0.0
25,245.9
0.2
0.0
40 INEGI
43.6
0.0
5,429.1
0.8
0.0
GYR IMSS A**
13,895
13,887.9
427,799.1
3.2
3.2
GYN ISSSTE A**
198.7
314.3
161,357.4
0.1
0.2
15 Reforma Agraria
223
13 Marina
c a p í t u l o o 3 : t r a n s p a r e n c i a y r e n d i c i ó n d e c u e n t a s e n e l p r e s u p u e s t o
Total de GEMIG
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
COMPARATIVO DEL GEMIG EN EL ANEXO 12 DEL DECRETO DE PEF Y EL PRESUPUESTO “EJERCIDO” QUE REPORTA LA CHPF PARA EL EJERCICIO FISCAL 2013 Tomando como base la revisión directa de los registros presupuestales de cada uno de los ramos en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal (CHPF) 2013,209 se puede comparar el monto total del Anexo 12 (correspondiente a 18.760,6 mdp, aprobados por la Cámara de Diputados), respecto al presupuesto ejercido o “pagado” reportado en los ramos (18.712,5) mdp. Esto permite comprobar que se ejerció 99,7% del presupuesto previsto para el ejercicio de los ramos en el periodo que comprende de enero a diciembre de 2013. El subejercicio del 0.3% redujo al GEMIG programado en 48.1 mdp. Este dato permite, a su vez, verificar que el GEMIG refleja un grado razonablemente alto de ejecución presupuestaria con respecto a los recursos programados. Sin embargo, no hay información que permita determinar si el gasto se ejerció adecuadamente y cuál es el impacto real en mayor igualdad entre hombres y mujeres.
209 La Cuenta de la Hacienda Pública Federal (CHPF) es el instrumento por medio del cual la Federación rinde cuentas sobre el origen, uso y destino definitivo de los recursos públicos del año previo. El contenido de la CHPF sirve de base para los trabajos de revisión y fiscalización que realiza la Cámara de Diputados a través de sus órganos técnicos y de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), de acuerdo con lo establecido en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF) (SHCP, 2014).
Ramo 20 Desarrollo Social, con 5.900,5 mdp, equivalente a 31.45% del GEMIG. Ramo 12 Salud, con 4.293,7 mdp, lo que representa 22.89%. Ramo 06 Hacienda y Crédito Público, con 3.698,4 mdp, es decir 19.71%
6 ramos reflejan incrementos presupuestales 15 ramos reflejan decrementos presupuestales 3 ramos no muestran variación
225
Al mismo tiempo los ramos que cuentan con menores recursos del GEMIG 2013 son: Ramo 18 Energía, 0.5 mdp, es decir, 0.003% Ramo 36 Seguridad Pública, 3.7 mdp, lo que representa 0.02% Ramo 09 Comunicaciones y Transportes, con 5.5 mdp, lo que significa 0.03% del total del GEMIG.
El análisis desarrollado por el CEAMEG también permite comparar los ramos del GEMIG en el Anexo 12 del Decreto de PEF con el presupuesto “Ejercido” que reporta la CHPF para el ejercicio fiscal 2013, para detectar variaciones presupuestarias. Así, respecto a los 24 ramos reportados en el GEMIG en 2013, se pueden detectar tres categorías de variaciones presupuestarias:
c a p í t u l o o 3 : t r a n s p a r e n c i a y r e n d i c i ó n d e c u e n t a s e n e l p r e s u p u e s t o
Al revisar la distribución del GEMIG por ramos del Anexo 12, se pueden identificar y comparar los ramos que concentran la mayor y la menor cantidad de recursos. Por ejemplo, el 74.05 % del total de los recursos, se concentran en tres ramos:
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
Lo anterior confirma que solamente el ramo 40 INEGI ejerció el mismo monto que le fue aprobado en el Anexo 12, es decir, 43.5 mdp. Avanzando en el grado de desagregación del control presupuestario, la revisión del GEMIG en la CHPF, permite efectuar un análisis más detallado sobre la relación entre el recurso “Programado” y “Ejercido”, y así poder identificar, individualmente, a cada uno de los 101 programas, tomando en cuenta si ejecutaron el 100% o sub-ejecutaron el gasto programado (ver anexo 2). En términos generales, 83 programas aplicaron su GEMIG al 100% en 2013; diez, ejercieron sus recursos programados entre 75 y menos de 100%; y sólo uno, reportó ejercicio por debajo del 50% (PP E033 Atención Integral a Víctimas y Ofendidos de Delitos de Alto Impacto).
incluyendo la erradicación de la violencia de género, la erradicación de cualquier forma de discriminación y la trata de personas, ejercieron los recursos programados en su totalidad. 210 A modo de ejemplo se analizan dos de estos programas destacados, cuyos recursos del GEMIG programados al periodo reportan ejercicio al 100%: Programa P012: Desarrollo y aplicación de programas y políticas en materia de prevención social del delito y promoción de la participación ciudadana, del ramo 04 Gobernación. Contó con 64 mdp en el Anexo 12 del PEF 2013 y reportó en Cuenta Pública un presupuesto ejercido de 65.6 mdp, lo que refleja un ligero incremento de 1.6 mdp, es decir, por 2.5% adicional a lo aprobado por la Cámara de Diputados.
A continuación se realiza un ejercicio de análisis por rango porcentual de variación, seleccionando una muestra de programas de los 101 programas del GEMIG. Este ejercicio clasifica a los programas por rango de variación: programas con 100% de ejercicio, programas entre 75 y menos de 100%, y programas con menos de 50%. El análisis presupuestario por programa permite observar que 83 del total aplicaron su GEMIG al 100% en el año. La mayoría de los programas con GEMIG que resultan “emblemáticos” de la política nacional de igualdad entre mujeres y hombres,
210 Es importante aclarar que varios de estos programas reportan decrementos presupuestales observables entre los recursos aprobados en el Anexo 12 del PEF y el presupuesto “Ejercido” que reporta la CHPF 2013.
Programa S058 Programa de vivienda digna: a cargo del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONAHPO), que fue resectorizado en el ramo 15 Desarrollo Rural, Territorial y Urbano, aunque originalmente formó parte del ramo 20 Desarrollo Social. Tuvo un GEMIG aprobado en el Anexo 12 de 674 mdp. Se observa en la CHPF un presupuesto “Modificado” de 756.1 mdp, lo que implicó un incremento de 82.1 mdp (12.2% adicional). Sin embargo, reporta un presupuesto “Programado” aún mayor, con un monto de 766.1 mdp, de los cuales finalmente se “ejercieron” 755.8 mdp, es decir, 98.7%.
227
De la misma manera el análisis por programa del GEMIG “Programado” respecto al “Ejercido”, con base en la información que presenta la Cuenta Pública 2013, permite identificar diez programas con ejercicio entre 75 y menos de 100%:
Programa E064: Atención Integral a Familiares de Personas Desaparecidas o No Localizadas, UR Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos (Províctima), en el ramo 06 Hacienda y Crédito Público. Con un GEMIG aprobado por 1.7 mdp, reporta un presupuesto “Modificado” y “Programado” de 2.2 mdp (es decir, un incremento de 0.5 mdp). Este programa registró en la Cuenta Pública un presupuesto “Ejercido” de 1.7 mdp, que corresponde al recurso previsto en el Anexo 12. No obstante, en estricto sentido este programa refleja un ejercicio de 75.4%, al no haber aplicado 0.5 mdp del total del monto modificado y programado. La información cualitativa señala que a través de este programa, se capacitó a 117 personas (73 servidoras y 44 servidores) de la institución, sobre derechos humanos, género y protección integral de derechos de la infancia, a las que asistió personal de los 15 centros de atención de Províctima en todo el país.
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Programa E015: Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres, a cargo de la Comisión Nacional para Prevenir y erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM) en el ramo 04 Gobernación. Si bien se observa un ejercicio al 100%, es importante señalar que la información que provee la Cuenta Pública permite identificar un decremento de 18.8 mdp, es decir, una reducción de 15.4%, considerando que su presupuesto aprobado en el Anexo 12 del PEF 2013 fue de 121.6 mdp, en tanto que el “Modificado”, “Programado” y “Ejercido” fue de 102.8 mdp. Éste es el programa por medio del cual, se destinan recursos de gasto etiquetado para los Centros de Justicia para Mujeres y el Fideicomiso del Fondo para la declaratoria de Alerta de Violencia de Género, que incluye a la violencia feminicida. La información cualitativa sobre los avances efectuados señala que, al cierre de diciembre de 2013, se encontraban en operación 10 CJM ubicados en Campeche, Campeche; Ciudad Juárez y Chihuahua, Chihuahua; Tuxtla Gutiérrez, Chiapas; Tlapa de Comonfort, Guerrero; Cuautitlán Izcalli y Amecameca, Estado de México; Oaxaca, Oaxaca; Puebla, Puebla, y Torreón, Coahuila. De estos CJM, cuatro iniciaron operación durante el cuarto trimestre de 2014 (Puebla, Torreón, Tlapa de Comonfort y Cuautitlán Izcalli). En los CJM se atendieron 27,922 mujeres víctimas de violencia.
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3.3
LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA TRANSPARENCIA DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN El análisis presupuestario permite detectar e identificar que solamente un programa se encuentra por debajo del 50% de su gasto etiquetado en 2013, y corresponde al programa Atención integral a las víctimas y ofendidos de delitos de alto impacto. Sin embargo, el problema reside no tanto en si se gasta el presupuesto etiquetado o no, sino en qué, para quién, y en dónde. Por ejemplo, el Programa de Salud Materno-Perinatal (antes llamado Arranque Parejo en La Vida) no cuenta con reglas de operación. Por lo tanto, no hay información disponible, desde el 2004, sobre el monto asignado para este programa ni en la cuenta pública ni en el Presupuesto de Egresos de la Federación sobre asignaciones. El único lugar en donde se pueden encontrar montos asignados a la salud materna es dentro de las asignaciones globales del Acuerdo para el Fortalecimiento de las Acciones de Salud Pública en los Estados (AFASPE). Por lo tanto, se puede ver cuánto dinero se destina en general en todo el país para atender la salud materna, pero no se sabe la población objetivo a la que está dirigido este programa (que debería de ser en mujeres indígenas rurales); en qué localidades se prioriza (estados con la tasa más alta de muerte materna); y en qué intervenciones se gasta (capacitación y contratación de parteras, compra de medicamentos como Misoprostol durante emergencias obstétricas, compra de métodos anticonceptivos, sistemas de referencia adecuados).
Tomando en cuenta que el Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género es un anexo del Presupuesto de Egresos de la Federación, evaluar la transparencia presupuestaria de este último, ofrece una perspectiva complementaria sobre el grado de rendición de cuentas y la transparencia del Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género. El Índice de Presupuesto Abierto (IPA) 211 desarrollado por el International Budget Partnership, cada dos años, es una herramienta rigurosa y confiable que permite acceder a una evaluación objetiva y comparativa con base en un parámetro internacional para medir los niveles de rendición de cuentas y transparencia del presupuesto público mexicano. El IPA mide el grado en el que los países ponen a disposición del público ocho documentos presupuestarios considerados clave para el control de las finanzas públicas, y verifica si los datos contenidos en ellos son integrales, oportunos y útiles.
211 International Budget Partnership. Índice de Presupuesto Abierto México 2012. Consultar:http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-Report-Spanish.pdf
Según la última versión 2012 del Índice de Presupuesto Abierto, México mejoró su puntaje pasando de 51 en 2010 a 61 en 2012, lo que lo ubicó cualitativamente en el grupo de aquellos países que proveen “suficiente” información presupuestaria a la sociedad. Así, el presupuesto público de México se ubicó como el más transparente de la región centroamericana, y el tercer presupuesto más transparente de la región latinoamericana luego de Brasil y Chile.
229
Documento preliminar Propuesta de presupuesto del Ejecutivo Presupuesto ciudadano Presupuesto aprobado Informes de entregados durante el año Revisión de mitad de año Informe de fin de año Informe de auditoría
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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
Sin embargo, a pesar de las mejoras, las últimas tres versiones del IPA confirman que persisten problemas de debilidad institucional, vinculados a la rendición de cuentas en procesos y agencias de control específicas. Éstas son:
La Auditoría Superior de la Federación, órgano encargado de fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos federales, se encuentra limitada por su propio marco jurídico. En síntesis, las principales críticas sostienen que la Auditoría Superior de la Federación entrega informes de auditoría con más de un año de atraso, y que sus investigaciones no son vinculantes. El Poder Legislativo no tiene en cuenta el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) del Gobierno Federal para la aprobación de los presupuestos dirigidos a los diferentes programas, reforzando la inercia como principal criterio para asignar los recursos a ejercer por parte de las diferentes dependencias federales en sus distintos programas. Tampoco tiene en cuenta los informes de auditoría de la Auditoría Superior de la Federación, que como se dijo anteriormente, dado que se publican con más de un año de atraso, los vuelve una herramienta sin impacto al momento de la aprobación del presupuesto del año siguiente.
Los procesos de participación ciudadana en materia presupuestaria no existen (como las audiencias públicas para la elaboración del presupuesto y para el marco macroeconómico), o existen, pero tienen débiles mecanismos de implementación (audiencias en el legislativo sobre el presupuesto de entidades y dependencias, y testimonios del público durante las audiencias). La excepción más destacada se encuentra en los procesos de participación ciudadana en la Auditoría Superior de la Federación donde, además, tienen mecanismos robustos de implementación.
Esto es relevante para el GEMIG porque el bajo desempeño de estas agencias de control podría afectar desproporcionalmente a las mujeres mexicanas, debido a que ellas, por el rol de género asignado culturalmente, tienden a demandar y a usar más los servicios públicos en comparación con los varones (como es el caso de la salud y de las instancias de cuidados); y debido también a los patrones estructurales de violencia de género que enfrentan las mujeres cotidianamente en el espacio privado y público.
3.4
LOS LOGROS Y DESAFÍOS PENDIENTES DEL GEMIG
Por otro lado, el seguimiento y monitoreo combinado realizado por el CEAMEG sobre el GEMIG y la CHPF implica un avance en dos niveles:
Constituye un avance en términos de la política de transparencia y rendición de cuentas, respecto a los resultados obtenidos con la aplicación de los recursos públicos del GEMIG, previniendo la corrupción y determinando las prioridades del Estado mexicano en materia de políticas públicas a favor del adelanto de las mujeres y la igualdad de género.
En este contexto, el desafío principal del GEMIG no parece encontrarse en el nivel de la transparencia y rendición de cuentas de la información presupuestaria, sino en el nivel de la gestión de los programas y la prestación de los servicios. Es en este nivel, donde el incremento del presupuesto puede no ser suficiente para garantizar los derechos humanos de las mujeres mexicanas. La mala calidad de los servicios públicos, los prejuicios machistas y la violencia de género, pueden ser un obstáculo para la realización de las metas presupuestarias en general y del GEMIG en particular.
212 Artículo 58, fracción III que "no se podrán realizar reducciones a los programas presupuestarios ni a las inversiones dirigidas a la atención de la Igualdad entre Mujeres y Hombres...".
231
El seguimiento sistemático que desarrolla el CEAMEG sobre el ejercicio del GEMIG produce y difunde información pública desagregada y accesible, que permite hacer comparaciones inter-anuales entre presupuestos, contrastar el gasto programado con el ejecutado, y desagregar el gasto por ramos, acciones y programas. Esta información es clave para determinar las prioridades y corregir errores del Estado mexicano en materia de políticas públicas a favor del adelanto de las mujeres y la igualdad de género.
Permite la identificación de las prioridades a las que atiende el ejercicio del GEMIG en el PEF y da muestra de los avances y retos en la política nacional para la igualdad entre mujeres y hombres, como parte del proceso de incorporación de la perspectiva de género en la administración pública federal;
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Resulta positivo y representa un avance concreto hacia un presupuesto con enfoque de género, la existencia de un artículo sobre la perspectiva de género y un anexo con erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Desde el 2008, el GEMIG ha hecho avances tangibles en cuanto al incremento de recursos públicos. Se registra una tendencia creciente en cada ejercicio fiscal, respecto a los anteriores, cumpliendo con el principio de irreductibilidad y progresividad del GEMIG, según la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.212 Sin embargo, si se considera el porcentaje que el GEMIG representa en el gasto programable, se observa que el gasto etiquetado es aún marginal y poco significativo, en tanto no representa aún ni un punto porcentual.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
3.5
PROPUESTAS DE POLÍTICAS PARA MEJORAR LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA TRANSPARENCIA DEL GEMIG DESDE UN ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS. El ciclo presupuestario es un proceso institucional complejo que no finaliza con la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. Una vez asignados los recursos, queda pendiente el desafío institucional de diseñar correctamente los programas y prestar servicios públicos de calidad y sin discriminar. Por esto es imprescindible que existan reglas de operación para todos y cada uno de los programas; que los presupuestos de éstos contengan una desagregación mayor en su división funcional; y que se publique dicha información de manera sistemática, en el Portal de Transparencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dado que el GEMIG de 2013 se compone de 101 programas, distribuidos en 25 ramos diferentes, excede el alcance de este estudio proponer políticas específicas para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia de cada programa del gasto etiquetado.
3.6
233
Más allá del GEMIG existen otros gastos en el Presupuesto de Egresos de la Federación que, directa o indirectamente, pueden promover los derechos de las mujeres y cerrar las brechas de desigualdad por motivos de género. Por ejemplo, algunos programas con estas características, se pueden localizar en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Los programas analizados en este texto tienen sus propias reglas de operación y presupuesto asignado. No se podrán analizar todos los gastos de todos los programas, pero a modo de ejemplo, se muestra cómo se permite analizar el cumplimiento de las metas y el grado de ejercicio presupuestario, en algunos de ellos, a través del seguimiento al gasto realizado a través de los Informes Trimestrales 213 que dan atención a los Artículos 178 y 181 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. A continuación se analizan dos ejemplos del Presupuesto de Egresos de la Federación de 2013, que están estrechamente vinculados con los derechos de las mujeres.
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MÁS ALLÁ DEL GEMIG: OTROS GASTOS RELACIONADOS CON LA IGUALDAD DE GÉNERO
213 SEDESOL. Informe de Presupuesto Ejercido, 2013 Cuarto Informe Trimestral. Consultar:http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/TransparenciaInformesPres upuestoEjercido/Cuarto_Informe_Trimestral_2013.pdf
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
EL PROGRAMA DE ESTANCIAS INFANTILES PARA APOYAR A MADRES TRABAJADORAS El Programa de Estancias Infantiles apoya a hogares con al menos un niño o niña de entre uno y hasta tres años 11 meses de edad (un día antes de cumplir los cuatro años), o entre uno y hasta cinco años 11 meses de edad (un día antes de cumplir los seis años), en casos de niños o niñas con alguna discapacidad, de acuerdo con lo siguiente:
puesto fue modificado en dos ocasiones con una reducción de 338, 463,173.57 pesos, resultando un presupuesto modificado de 3, 209, 125,196 pesos. Finalmente, la ejecución del presupuesto fue de 3, 183, 206,986 pesos, representando el 99,2% del presupuesto modificado. 214
Madres, padres solos, tutores o principales cuidadores que trabajan, buscan empleo o estudian, cuyo ingreso per cápita por hogar no rebasa la Línea de Bienestar y no tienen acceso al servicio de cuidado infantil a través de instituciones públicas de seguridad social u otros medios. El Gobierno de la República, a través de la SEDESOL cubre el costo de los servicios de cuidado y atención infantil; este apoyo se entrega directamente a la persona responsable. Los informes cuatrimestrales, entregados por SEDESOL a la Cámara de Diputados, permiten identificar a la población objetivo, tanto por grupo específico como por región del país, entidad federativa y municipio. También contienen los resultados de los mecanismos periódicos de seguimiento y evaluación, para ajustar las modalidades de operación del programa. En cuanto a la ejecución del presupuesto, según el cuarto informe trimestral entregado por SEDESOL a la Cámara de Diputados, el presupuesto original 2013 fue de 3, 547, 588,370 pesos. Luego el presu-
214 Idem
EL PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO PROSPERA
De cada peso ejercido, 95 centavos llegan directamente a las manos de las familias beneficiarias, pues de acuerdo con sus Reglas de Operación, el Programa sólo gasta en su operación el 5% de los recursos que administra.
En cuanto a la ejecución del presupuesto 2013, según el cuarto informe trimestral, entregado por SEDESOL a la Cámara de Diputados, el pre-
Como se ha intentado hacer evidente en este documento, el gasto social, y en particular el destinado a las mujeres, no es insignificante, si se consideran los programas sociales y de transferencia económica mencionados anteriormente. Sin embargo, el GEMIG –el gasto etiquetado específico para alcanzar la igualdad de género– es insignificante dada la importancia política que discursivamente se le da al tema, así como la importancia real para generar cambios sociales, políticos y económicos equitativos, igualitarios y de derechos humanos. Por lo tanto, se recomienda incrementar el presupuesto del GEMIG en este sexenio hasta que alcance el 3% del PIB.
235
PROSPERA está presente en cerca de 100 mil localidades, en todos los municipios y estados del país, y cuenta con más de 200 Unidades de Atención Regional, distribuidas en todo el territorio nacional, en donde las titulares de las familias beneficiarias pueden hacer sus trámites, actualizar su información o solicitar asesoría y orientación.
supuesto original 2013, del entonces programa OPORTUNIDADES, fue de 36, 719, 053,457. Luego el presupuesto fue modificado con una reducción de 1, 593, 212,134 pesos, resultando un presupuesto modificado de 35, 125, 841,323 pesos. Finalmente, la ejecución del presupuesto fue de 34, 937, 603,612 pesos, representando el 99.5 % del presupuesto modificado.
c a p í t u l o o 3 : t r a n s p a r e n c i a y r e n d i c i ó n d e c u e n t a s e n e l p r e s u p u e s t o
PROSPERA entrega apoyos monetarios condicionados a que los integrantes de las familias beneficiarias cumplan corresponsabilidades, las cuales consisten básicamente en enviar regularmente a niños y jóvenes a la escuela, y acudir a sus citas de salud. Además de los apoyos para alimentación y servicios de salud, otorga becas a niños y niñas desde el tercer grado de primaria, y desde el primer año en comunidades rurales, así como en secundaria y en educación media superior. Con los apoyos de PROSPERA, 5.8 millones de familias (donde habitan 30 millones de personas) desarrollan sus capacidades, lo que les permite superar, por su propio esfuerzo, su condición de pobreza.
o4
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
capítulo o4
El avance de los derechos humanos de las mujeres, la igualdad entre hombres y mujeres y la equidad, son necesarios para lograr el desarrollo y bienestar de México y de toda su ciudadanía.
c a p í t u l o o 4: c o n c l u s i o n e s
conclusiones
Como se ha intentado demostrar en este estudio, hay avances significativos en políticas públicas para lograr la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en los ámbitos económico, social, político y judicial. Sin embargo, hay todavía grandes brechas en la implementación de éstas, toda vez que se requiere de voluntad política e inversión económica, por parte de tomadores de decisión, para lograrlo.
237
El análisis y las recomendaciones, generados en este estudio, apuntan a que la sociedad mexicana en su totalidad –gobierno, iniciativa privada y la ciudadanía– lo haga suyo. Se deben tomar todas las medidas necesarias desde el Estado, ya sean legislativas, institucionales, o fiscales; así como sociales y culturales, que tengan la finalidad de eliminar los sesgos de género y la discriminación hacia las niñas y las mujeres en todos los ámbitos.
g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
La Fundación Angélica Fuentes priorizará impulsar las siguientes recomendaciones en los próximos años: En materia de salud, dar prioridad política y asignación de presupuestos para prevenir y atender los embarazos en adolescentes, desde una perspectiva de derechos y de género. Esto implica:
Asegurar que las y los adolescentes de 1014 y 15-19 años tengan acceso a todos los métodos anticonceptivos, que los servicios sean adecuados, y que reciban tratos respetuosos y sin discriminación. Financiar campañas de publicidad (en radio, televisión y revistas), dirigidas a adolescentes de edades 10-19 años para prevenir los embarazos no deseados y las infecciones de trasmisión sexual. Aprobar la Ley General de Población y dotar al Consejo Nacional de Población con amplios recursos para implementar la estrategia de prevención del embarazo adolescente y educación integral en sexualidad. Incluir en la Ley General de Salud el reconocimiento de la capacidad de las niñas y mujeres adolescentes y jóvenes, para decidir sobre su sexualidad y reproducción.
En materia de educación, la implementación a nivel nacional, de un programa operativo con presupuesto asignado de educación integral en sexualidad, que enseñe derechos humanos e igualdad de género. Esto implica:
Comprometer a los Secretarios de Educación estatales y a los Gobernadores de los estados para implementar la estrategia nacional de prevención del embarazo adolescente, con enfoque en Educación Integral en Sexualidad. Adoptar el modelo de capacitación (en línea) en educación integral en sexualidad, diseñado por AFLUENTES, y obligar a todo el personal docente de 5° de primaria a 3° de secundaria a tomarlo, y ser evaluado por su desempeño. Establecer un programa operativo, con presupuesto asignado, de educación integral en sexualidad para la educación primaria y secundaria.
Crear la infraestructura social para el cuidado, a través de aumentar el número y calidad de servicios e infraestructura públicos dirigidos a niños, niñas, adultos mayores y personas con discapacidad (guarderías, asilos, centros de rehabilitación para personas con discapacidad, etcétera). Crear y/o fortalecer e invertir en programas de empleo de cuidados (como los Programas de Ocupación Temporal), como estrategia de creación de empleo y promoción de la igualdad entre mujeres y hombres. Sensibilizar a la opinión pública sobre el derecho a cuidar y ser cuidados y desarrollar acciones para lograr cambios culturales que permitan una distribución más equitativa de las labores de cuidado y trabajo doméstico, entre hombres y mujeres.
En participación política, el desarrollo de acciones (de formación, monitoreo, incidencia), que permitan que la reforma político electoral en materia de paridad, y las acciones afirmativas, se implementen de forma adecuada y garantice la presencia de mujeres con formación y trayectoria en los cargos de elección popular.
Implementar mecanismos para que el 3% del presupuesto ordinario a los partidos políticos, destinado a capacitación en liderazgo político para las mujeres, así como la paridad en las listas electorales a diputaciones federales y locales, realmente se cumplan. Articular y promover acciones para que más mujeres con capacidad, liderazgo y compromiso para hacer avanzar los derechos humanos y la igualdad de género, lleguen a espacios de toma de decisiones. Establecer acciones afirmativas (cuotas electorales y presupuesto específico), que permitan impulsar la participación política de las mujeres, incluyendo indígenas, en espacios de toma de decisiones a todos los niveles y en especial a nivel municipal.
239
Sensibilizar al sector privado sobre la importancia de proporcionar servicios de cuidado, para los dependientes de las y los trabajadores, así como fomentar horarios flexibles y otro tipo de condiciones, que permitan que mujeres y hombres participen de forma más equitativa en las labores de cuidado.
Impulsar prácticas estatales y mejores prácticas empresariales que promuevan los permisos de paternidad de 15 días.
c a p í t u l o o 4: c o n c l u s i o n e s
En empoderamiento económico, el fortalecimiento de las acciones para una distribución más equitativa de las labores domésticas y de cuidado, entre hombres y mujeres; así como una mayor corresponsabilidad del Estado y del sector privado. Esto implica:
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Finalmente, en materia de acceso a la justicia, el diseño e implementación de un modelo único de intervención, para todos los Centros de Justicia para las Mujeres (CJM), que respondan de manera efectiva, y las mujeres puedan solventar sus conflictos civiles, penales y familiares, con el apoyo real del sistema judicial. Esto implica:
Diseñar un protocolo estricto de valoración y supervisión de riesgos a la integridad personal de las mujeres; y que se use de manera eficiente el recurso de las órdenes de protección. Acompañamiento de las víctimas durante los procesos de justicia que encaran, con énfasis en la construcción de fortaleza personal. Que el personal de los CJM estén adecuadamente capacitados para atender a las mujeres con sensibilidad y calidad. Que exista un plan de sostenibilidad financiera y programática de los CJM; que cuente con reglas de operación y presupuesto etiquetado, para asegurar la prestación de todos los servicios contemplados, con calidad.
c a p í t u l o o 4: c o n c l u s i o n e s
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g é n e r o e i g u a l d a d : a n á l i s i s y p r o p u e s t a s p a r a l a a g e n d a p e n d i e n t e
glosario de términos Acciones afirmativas: Conjunto de medidas de carácter temporal, para cerrar las brechas de desigualdad en el ejercicio de los derechos entre hombres y mujeres; y con ello, acelerar el logro de la igualdad de oportunidades y beneficios en una sociedad determinada. Acoso sexual: Es una forma de violencia de carácter sexual en la que, si bien no existe la subordinación, hay un ejercicio abusivo de poder que conlleva, de hecho, un estado de indefensión y de riesgo para la víctima, independientemente de que se realice en uno o varios eventos. Agencia económica: Esta noción se ha utilizado en el marco de las reflexiones sobre el empoderamiento femenino, para visualizar a las mujeres como sujetos que se activan en función de sus intereses, deseos y necesidades, aun con las restricciones que les imponen la ideología y las dinámicas estructurales provenientes, en este caso, del funcionamiento del mercado. Conciliación entre vida familiar y laboral: Se refiere a la implementación de esquemas y mecanismos que permitan a las y los trabajadores, y a las y los empleadores, negociar horarios, prestaciones y espacios laborales, de tal forma que se incrementen las posibilidades de lograr una distribución más equitativa y hacer compatibles, para hombres y mujeres, las exigencias laborales y las familiares. Derechos Humanos de las Mujeres: Los derechos universales, inalienables e indivisibles que tienen las mujeres por el hecho de serlo y que están contenidos en los instrumentos nacionales e internacionales, en materia de derechos humanos. Discriminación: Toda distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico, racial o nacional, sexo, género, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencia u orientación sexual, estado civil o cualquier otra análoga, tenga por objeto o efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades y de trato de las personas. También se entiende como discriminación, la xenofobia y el antisemitismo, en cualquiera de sus manifestaciones. Discriminación directa: Ocurre cuando una ley, política o práctica tiene como objetivo explícito generar una situación de exclusión, restricción o distinción, que no es objetiva, razonable y proporcional.
Empoderamiento de las mujeres: Son las manifestaciones de redistribución del poder entre géneros. Implica superar la dominación masculina y cambiar las estructuras y las instituciones que reproducen este esquema de discriminación, en todos los ámbitos de la vida pública y privada.
glosario de términos
Discriminación indirecta: Refiere a leyes, políticas o prácticas, aparentemente neutras, cuyo efecto o resultado es el tratamiento desigual de personas con ciertas características. Economía del cuidado: La dimensión de la economía que se relaciona con el trabajo no remunerado doméstico y de cuidado (hijos, ancianos, enfermos), que realizan primordialmente las mujeres.
Equidad de género: Se refiere a las acciones concretas para dar las mismas condiciones, trato y oportunidades, a mujeres y hombres, pero ajustados a las especiales características o situaciones de los diferentes grupos (sexo, género, clase, etnia, edad, entre otros), de tal manera que se pueda garantizar el acceso (a servicios, oportunidades, etcétera). La equidad de género está encaminada a lograr la igualdad de género. Feminicidio: Homicidio de una mujer motivado por el sexismo. Género: El conjunto de creencias, comportamientos, prescripciones y atribuciones que se construyen socialmente tomando a la diferencia sexual (femenino/masculino) como base. Hostigamiento sexual: Es el ejercicio abusivo del poder, en la relación de subordinación real de la víctima frente al agresor, en los ámbitos laboral, escolar o cualquier otro; se manifiesta en conductas verbales o físicas –o ambas–, relacionadas con la sexualidad de connotación lasciva.
Igualdad formal: Igualdad ante la ley Igualdad sustantiva: El acceso al mismo trato y oportunidades, para el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
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Igualdad de género: La igualdad formal y sustantiva en el ejercicio de los derechos, que tienen todas las personas, sin importar su sexo. La igualdad de género implica la ausencia de cualquier forma de discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo.
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Institucionalización de la perspectiva de género: Proceso donde las prácticas sociales asociadas a la igualdad de género, se hacen suficientemente regulares y continuas; son sancionadas y mantenidas por normas; y tienen una importancia significativa en las estructuras de las instituciones, y en la definición de sus objetivos y metodologías Órdenes de protección: Decisiones emitidas por un juez para proteger a una mujer víctima de violencia de su agresor Paridad de género: Es un principio de los países democráticos que refiere a la participación equilibrada de las mujeres y de los hombres, en los distintos espacios públicos y privados; lo que en la práctica implica la apertura de aquellos espacios tradicionalmente ocupados mayoritariamente por un sexo. Por ejemplo, los espacios de poder y toma de decisiones, (ocupados mayoritariamente por hombres); así como el trabajo doméstico, de cuidado de las familias y de crianza de las y los hijos (ocupados mayoritariamente por las mujeres). Rol social: Conjunto de funciones, tareas, responsabilidades y prerrogativas que se generan como expectativas/exigencias sociales y subjetivas. Una vez asumido el rol por una persona, la gente en su entorno exige que lo cumpla e impone sanciones si no lo hace. La persona generalmente lo asume y construye su psicología, afectividad y autoestima en torno a él. Transversalidad de género: Proceso que permite la incorporación de la perspectiva de género, con el objeto de valorar las implicaciones que tiene para las mujeres y para los hombres, cualquier acción que se programe, tratándose de legislación, políticas públicas, actividades administrativas, económicas y culturales en las institucionales públicas y privadas. Violencia de género: Violencia de tipo física, psicológica, social o económica ejercida contra cualquier persona sobre la base de su sexo o género, que impacta de manera negativa su identidad y bienestar social, físico o psicológico. Violencia obstétrica: violencia institucional que sufren las mujeres en la atención del embarazo, parto y puerperio, en los servicios de salud; e incluye prácticas que van desde el maltrato psicológico de la mujer embarazada y la práctica de cesáreas innecesarias, hasta la esterilización forzada. La violencia obstétrica parte del desconocimiento de la mujer, como sujeto de derechos y capaz de tomar decisiones sobre su reproducción; incluyendo cómo, cuándo y dónde parir. Violencia política: expresión de la discriminación hacia las mujeres, que impide la participación de las mujeres, en las mismas condiciones que los hombres, en la vida política, social, económica y cultural.
lista de acrónimos
AMIJ- Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia AVG- Alerta de Violencia de Género CEAMEG- Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
l i s ta d e a c r ó n i m o s
AFASPE- Acuerdo para el Fortalecimiento de las Acciones de Salud Pública en los Estados
CEDAW- Convención sobre Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer CEPAL- Comisión Económica para América Latina y el Caribe CESOP- Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública CHPF- Cuenta de la Hacienda Pública Federal CIDE- Centro de Investigación y Docencia Económicas CIDH- Corte Interamericana de Derechos Humanos CITM- Ciencia, Ingeniería, Tecnología y Matemáticas CJF- Consejo de la Judicatura Federal CJM- Centro de Justicia para las Mujeres
COFIPE- Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales CONACYT- Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONAPO- Consejo Nacional de Población CONAPRED- Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación
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CNPP- Código Nacional de Procedimientos Penales
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CONAVIM- Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres CONEVAL- Consejo Nacional de Evaluación CSTNRHM- Cuenta Satélite del Trabajo no Remunerado de los Hogares de México DDHH- Derechos Humanos DIF- Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia ENDEMS- Encuesta Nacional sobre Deserción de la Educación Media Superior ENDIREH- Estudio Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en el Hogar ENOE- Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo ENSANUT- Encuesta Nacional de Salud y Nutrición FEVIMTRA- Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas FOMMUR- Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales GEMIG- Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género GIRE- Grupo de Información en Reproducción Elegida IDG- Índice de Desigualdad de Género ILE- Interrupción Legal del Embarazo IMSS- Instituto Mexicano del Seguro Social INE- Instituto Nacional Electoral
INMUJERES- Instituto Nacional de las Mujeres INSP- Instituto Nacional de Salud Pública IPA- Índice de Presupuesto Abierto
l i s ta d e a c r ó n i m o s
INEGI- Instituto Nacional de Estadística y Geografía
ISSSTE- Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores ITS- Infección de Transmisión Sexual LFT- Ley Federal del Trabajo LGAMVLV- Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia LGIMH- Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres LGIPE- Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales LGPP- Ley General de Partidos Políticos MEG- Modelo de Equidad de Género MP- Ministerio Público
ODM- Objetivos de Desarrollo del Milenio OIT- Organización Internacional del Trabajo ONU- Organización de las Naciones Unidas PAN- Partido Acción Nacional
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OCDE- Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
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PEA- Población Económicamente Activa PEF- Presupuesto de Egresos de la Federación PIB- Producto Interno Bruto PJF- Poder Judicial de la Federación PND- Plan Nacional de Desarrollo PNDH- Programa Nacional de los Derechos Humanos PNUD- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PRD- Partido de la Revolución Democrática PREVIOLEM- Programa de Capacitación al Magisterio para Prevenir la Violencia Contra las Mujeres PRI- Partido Revolucionario Institucional PROIGUALDAD- Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres PROMAJOVEN- Programa para Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas PRONAFIM- Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario PSE- Programa Sectorial de Educación PSS- Programa Sectorial de Salud RMM- Razón de Mortalidad Materna SCJN- Suprema Corte de Justicia de la Nación SED- Sistema de Evaluación del Desempeño
SEP- Secretaría de Educación Pública SETEC- Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal
l i s ta d e a c r ó n i m o s
SEDESOL- Secretaría de Desarrollo Social
SHCP- Secretaría de Hacienda y Crédito Público SNI- Sistema Nacional de Investigadores SNSP- Sistema Nacional de Seguridad Pública SPSS- Seguro Popular en Seguridad Social SSA- Secretaría de Salud Pública STPS- Secretaría del Trabajo y Previsión Social TEPJF- Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación TNRH- Trabajo No Remunerado de los Hogares UNAM- Universidad Nacional Autónoma de México UNICEF- Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia 249
VIH- Virus de Inmunodeficiencia Humana
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TRATADOS Y CONSENSOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS • • • • • • • • • •
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Declaración Universal de los Derechos Humanos Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial Convención de los Derechos del Niño Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas, Crueles, Inhumanos y/o Degradantes Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad Convención sobre los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familias Convención sobre la Desaparición Forzada de Personas Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Convención de Belém Do Pará) adoptada por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos el 9 de junio de 1994. Programa de Acción de Cairo de la IV Conferencia Mundial sobre Población y Desarrollo, adoptado el 18 de octubre de 1994, A.CONF/171/13. Plataforma de Acción de Beijing de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, adoptada el 15 de septiembre de 1995.
ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL AFLUENTES, A.C. Centro de Derechos Humanos de la Mujer (CEDHEM), Chihuahua EQUIS: Justicia para las Mujeres, A.C. Grupo de Información en Reproducción Elegida, A.C. Instituto de Liderazgo Simone de Beauvoir, A.C.
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