Avaliacao da Implementação da Convenção Internacional Sobre os Direitos da Criança by Fundação Abrinq

BIBLIOGR BIBLIOGRAFIA / Bibliography Fundação Abrinq – Save the Children. Manual: Conselho Tutelar – Guia para a Ação – Passo a Passo. 2014. BRASIL. Estatuto da Criança e do Adolescente. Rio de Janeiro, CBIA, 1994.

CAVALLIERI, Alyrio. Direito do Menor. Editora Freitas Bastos, RJ. GOMES DA COSTA, Antonio Carlos. Trabalhando o social no dia-a-dia. Belo Horizonte, Cids/Asfas, 1995.

Avaliação da Implementação da Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança PELO Estado Brasileiro

__________. Mais que uma lei – Pequena introdução ao novo Direito da Infância e da Juventude. São Paulo, Instituto Ayrton Senna, 1997. SÊDA, Edson. A Proteção Integral. Edição Adês, 1995.

1ª Edição Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente

__________. Infância e Sociedade. Terceira Via, Ed. Adês, 1998.

São Paulo 2015

Abrinq_MaC_final.indd Spread 3 of 40 - Pages(78, 3)

15/07/2015 16:57:03

assist the communities, the neighborhoods, families without negligence, without impudence, without clumsiness. And for the Union to comply with its constitutional role to coordinate changes in direction – without impositions from the summit system – but made aware in all the federal entities of the Federative Republic of Brazil.

CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO/BOARD OF DIRECTORS Presidente/Chairman

Main current challenges

Carlos Antonio Tilkian Vice-Presidente/Vice-chairman Synésio Batista da Costa Secretário/Secretary Bento José Gonçalves Alcoforado Conselheiros/Board Members Bento José Gonçalves Alcoforado, Carlos Antonio Tilkian, Claudio Roberto I Sen Chen, Daniel Trevisan, David Baruch Diesendruck, Dilson Suplicy Funaro, Eduardo José Bernini, Elias Jonas Landsberger Glik, Fernando Vieira de Mello, Hector Nuñez, José Eduardo Planas Pañella, José Ricardo Roriz Coelho, José Roberto dos Santos Nicolau, Karin Elisabeth Dahlin, Kathia Lavin Gamboa Dejean, Luiz Fernando Brino Guerra, Mauro Antonio Ré, Mauro Manoel Martins, Natânia do Carmo Oliveira Sequeira, Otávio Lage de Siqueira Filho, Rubens Naves, Synésio Batista da Costa e Vitor Gonçalo Seravalli Conselho Fiscal/Tax Council

FICHA TÉCNICA/TECHNICAL DATA

Audir Queixa Giovanni, Geraldo Zinato, João Carlos Ebert, Mauro Vicente Palandri Arruda, Roberto Moimáz Cardeña e Sérgio Hamilton

ISBN: 978-85-88060-80-7

Angelucci Texto/Text: Edson Sêda de Moraes e Edson Sêda Pereira de Moraes SECRETARIA EXECUTIVA/EXECUTIVE SECRETARIATE

Edição/Editing: Jeniffer Caroline Luiz

Administradora Executiva/Executive Administrator

Tradução/Translation: AlphaOmega Traduções

Heloisa Helena Silva de Oliveira

Colaboração/Collaboration: Denise Maria Cesario, Fábio Silva

Gerente de Desenvolvimento de Programas e Projetos/Programs

Tsunoda, Gislaine Cristina de Carvalho Pita, Mayara Araújo da

and Projects Development Manager

Silva e Victor Alcântara da Graça

Denise Maria Cesario

Revisão de texto e copy desk/Proofreading and copy desk: Eros

Gerente de Desenvolvimento Institucional/Institutional

Camel | © Camel Press

Development Manager

Projeto gráfico, diagramação e arte-final/Final layout and art:

Victor Alcântara da Graça

Tre Comunicação Fotos/Photos: Pedro Rubens

PROJETO MONITORANDO A CONVENÇÃO/PROJECT MONITORING

Impressão/Printing: Nywgraf Editora Gráfica Ltda

THE CONVENTION

Tiragem/Print run: 120 exemplares/publications

Jeniffer Caroline Luiz e Cesar Dalney de Souza Vale

Abrinq_MaC_final.indd Spread 4 of 40 - Pages(4, 77)

Twenty-five years after having signed and ratified the 1989 Convention on the Rights of the Child, Brazil faces a set of challenges that can be summarized into four categories, following the same classification that arrangements undertook are divided by all signatories to the Convention. In federal terms, it can be mentioned the proper compliance and respect to the principles of political and administrative decentralization and popular participation through representative organizations, whether in the formulation, implementation and control of assurance of the rights/duties of citizenship, absolute priority to children and adolescents, whether in coordinating an integrated national policy for this purpose. In this sense, stands out the difficulty of the Union to avoid historical inherent trends to centralize the production of standards and bureaucratic command, at the expense of self-autonomy that States and Municipalities should enjoy, in the concert of public entities that make up the Federative Republic of Brazil. The first of the categories to which the Convention refers relates to provisions of legislative order. In this field, Brazil managed to produce reasonable federal legislation that, if complied with, has all the elements necessary for proper compliance with the rights/duties of citizenship, with priority for children and the youth. The challenge resides in the current inconsistency of the 5,570 necessary laws, to be discussed in community with local governmental and non-governmental sectors, and approved in the Chambers of Representatives. The currently existing municipal laws, do not hold their proper position in the hierarchy of laws, in a Federation system like Brazil, or do not contain the elements essential to the efficiency of local public services aimed at children and the youth. They have not been able, therefore, to make effective the principles of the 1989 Convention to which Brazil adhered when becoming its signatory and ratifying it.

The second category concerns social measures, represented in Brazil by the institutionalization of participation councils, notably the Councils on the Rights of Children and Adolescents and the Guardianship. In this context, next to the inadequacy of local laws that do not properly institutionalize such bodies of participation and control of the efficiency/effectiveness, we have the absence or insufficiency of human resources with competent continued training, represented by people from the community, or by professionals such as social workers, educators, psychologists, lawyers and other experts Without the proper implementation of programs that guarantee constitutional rights and duties within all public policies that somehow refer to children and adolescents, serious challenges persist in the social development process of the country. The third category is that of administrative measures, such as sufficient and enough means for local action as close as possible of families and communities (for prevention and confrontation of poor treatment, abuse and omissions of family/neighbors/officers in the sphere of education, family and community health, public safety, application of justice, prevention of undue, excessive or inappropriate work, public sanitation, environmental etc.). In this context, the municipalities must face the need to organize the local public administration, under the principle of municipalization in order to such gathering of human, technical, material and financial resources (all provided, even in detail, in its superstructure of federal rules) to effectively correspond to the local needs. The challenge of each municipality is knowing how to prepare their operators in a correct and precise continuous training in order to learn to apply the funds resources provided for under existing federal normativity, according to the local needs. Finally, the educational measures under the Convention refers to community education of necessary knowledge for and practice by the local governmental and nongovernmental – passing them along to new generations – the basic principles of good conversation, friendliness, mutual respect, tolerance, empathy. Everything in order to learn about the limits of individual and collective rights and duties under the real, concrete, practicable principle of reasonability– to learn what is reasonable, balanced, sensitive – to sensibly, prudently and wisely change bad habits, bad use, bad customs.

15/07/2015 16:57:03

of the right to non-discrimination. It was possible to achieve the inclusion also of a huge population of street children in the education system, reducing school exclusion to a residual level. The result was the onset of severe degrees of violence and crime, not only in the streets but also inside the classrooms (mutual attacks between faculty and students that the media shows on a daily basis to the population). It is aggravated the consequent need for the future of combatting aggressiveness at the very heart of the education system throughout the country. Similarly, the correct preparation of human resources and proper technical resources (in the infrastructure of services performance and controls to be exercised by councils of participation) can lead to reduced poor treatment in each of the public policy, particularly regarding family/community health, in the fight against child labor, public security and socio-educational training for citizenship. The novel full protection system finally removed from the Judiciary Powers its former function of exercising social assistance through the currently obsolete Judges of Minors, which, since 1990, was replaced by true judges, under the constitutional principle of impartiality, whereas these Judges now rule on conflicts regarding the balance of the justice. As for today’s judiciary system, there are significant problems with regard to the right to legal and social protection (specialized professional conjugations, as advocates/social workers) upon the mention of the practice of crimes by adolescents and upon implementing education programs for citizenship aimed at adolescents sentenced by the formal justice. But it witnessed the birth of the institutional organization of an authentic and modern social assistance policy, not merely of Social Welfare, through Loas, which entered into force in 1993, three years after the ECA. However, it still failed even after 22 years in eliminating disputes between protection agencies by implementing functions such as Cras and local Creas (Article 6 of Loas) and the control/ surveillance function of the Guardianship Council (Articles 95 and 136, III, item “a” of the Statute). One can emphasize a major shortcoming in this regard. Among the currently existing 28,000 guardianship counselors, the trend has been to a large majority, as if it persists in the inheritance of obsolete minors-commissioners roles of the past. Without the controller role and changes of directions being driven by the Guardianship Council, it is

Abrinq_MaC_final.indd Spread 5 of 40 - Pages(76, 5)

largely explained the service deviations in the various local public policies (health, education, labor, public safety etc.). In them, it has eventually been occurring, in the absence of change in direction, the entropic tendency to persist in forms of poor treatment and disrespect to the principles of citizenship regarding children, adolescents and their families It is also a significant breakthrough the fact that each municipality take over the constitutional duty to produce municipal laws for the organization of common rights assurance services (CMDCA) and individual rights (Guardianship Council), but these laws are not always approved in the correct form by the City Councils and with the accuracy of the principles and rules in the Federal Constitution, ECA and Loas. Although formally present, it has failed to the efficiency provided by the 1988 Federal Constitution and the effectiveness provided by the 1989 Convention on the participation of the local population, through representative organizations in the discussion and monitoring of such legislative production. The same occurred in the selection, ongoing training and control of decision made by the two municipal councils, of rights and of guardianship. Finally, one must still widely discuss the gap between the comprehensive institutional superstructure – carried out in these 26 years since the proclamation of the 1989 Convention – and poor infrastructure services to be arranged for the coordination, monitoring, control and surveillance of lack of assistance, omissions and abuses towards children, adolescents, their families and communities. The Conference on the Rights of Children and Adolescents, periodically organized throughout the national territory, can be one of the tools for awareness, enlightenment and the critical changes in the direction regarding the mistakes, discrepancies, the misunderstandings, conflicts present throughout the services infrastructure and decentralized control, under the principle of participation, provided that them – the Conferences – are also organized under the principle of participation. This desideratum can be achieved, provided that the problems are discussed in the municipalities, institutional base of the pyramid. That the difficulties are classified regionally at State conferences and, finally, are taking forward – from the bottom – to the National Conference. In order to the superstructure to be aware of the dissensions, the deviations, the necessary change of direction that public services must

apresent APRESENTAÇÃO

A Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente foi criada em 1990. É uma organização sem fins lucrativos e tem a missão de promover a defesa dos direitos e o exercício da cidadania de crianças e adolescentes, reconhecendo-os como sujeitos de suas próprias histórias e com o direito de viver com dignidade, respeito e liberdade, com saúde, alimentação adequada, educação de qualidade, acesso ao esporte, ao lazer, à cultura e à profissionalização. Com 25 anos de atuação, a Fundação Abrinq – Save the Children articula e mobiliza poder público, fóruns, conselhos de direitos, agências nacionais e internacionais, organizações da sociedade civil, empresas, pessoas físicas, profissionais voluntários e mídia. Desde 2010, é representante da Save the Children no Brasil e com esta parceria foi capaz de potencializar sua ação na proteção dos direitos das crianças e dos adolescentes no Brasil. A organização possui escritório em São Paulo (SP) e os seus programas estão organizados em três eixos: educação, proteção e saúde. Pautada pela Convenção Internacional dos Direitos da Criança (ONU, 1989), pela Constituição Federal Brasileira (1988) e pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (1990), a Fundação tem como estratégias: o estímulo e a pressão para a implementação de ações públicas, o fortalecimento de organizações não governamentais e governamentais para a prestação de serviços ou a defesa de direitos, o estímulo à responsabilidade social, a articulação política e social na construção e defesa dos direitos da criança e do adolescente e o conhecimento da realidade brasileira. Em parceria com a Save the Children Noruega e a Norwegian Agency for Development Cooperation (Norad) (Agência Norueguesa para Cooperação e Desenvolvimento), a Fundação Abrinq – Save the Children realizou o presente estudo sobre a implementação da Convenção Internacional dos Direitos da Criança pelo Estado brasileiro, as consequências legislativas, administrativas, políticas e organizacionais dessa recepção e analisou as razões pelas quais persistem alguns cenários de violação dos direitos de crianças e adolescentes no Brasil. Para a devida contextualização do estudo, a Fundação Abrinq – Save the Children realizou dois mapeamentos importantes. Um sobre os principais tratados internacionais recepcionados pelo Brasil com a finalidade de ampliar a proteção e a garantia dos direitos de crianças e adolescentes, bem como com a melhoria de sua qualidade de vida, e outro relacionado aos programas e projetos federais implantados ou implementados para a consecução dos compromissos assumidos. Este documento é dirigido a você que pretende conhecer melhor o cenário de promoção e proteção dos direitos da criança e do adolescente no Brasil e os seus desafios atuais. Boa leitura!

Carlos Tilkian Presidente

15/07/2015 16:57:03

SUMÁRIO INTRODUÇÃO PARTE I: ESTRUTURA DE ESTADO

07 09

Capítulo 1: Instância Coordenadora e instâncias executivas ..................................................................................................................................... 10 Ministérios nacionais e Secretarias locais responsáveis pelas políticas para a infância e a adolescência.............................................10 Secretaria dos Direitos Humanos (SDH): atuação, ações..........................................................................................................................................13 Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda).....................................................................................................13 Capítulo 2: Coordenação e descentralização de políticas sociais..............................................................................................................................15 A descentralização administrativa no Brasil e o princípio “da eficiência”.......................................................................................................15 O Suas e o SUS como exemplos de coordenação e descentralização............................................................................................................16 O Sistema Único de Assistência Social (Suas).................................................................................................................................................16 O Sistema Único de Saúde (SUS).........................................................................................................................................................................16 O Programa de Saúde da Família (PSF).............................................................................................................................................................17 O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CDMCA) e o Conselho Tutelar .............................................17 Capítulo 3: Mensuração de resultados................................................................................................................................................................................18 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).............................................................................................................................................18 Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (Datasus)..........................................................................................................19 Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).........................................................................................19 Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação (Sagi)...................................................................................................................................... 19 Capítulo 4: Mecanismos de participação............................................................................................................................................................................20 Criação e funcionamento de conselhos de políticas públicas: presenças e ausências de atores........................................................20 Sistema Nacional de Participação Social.................................................................................................................................................................21 Conferências: presenças e ausências de atores.......................................................................................................................................................21 Mecanismos de envolvimento de adolescentes............................................................................................................................................21

PARTE II: PERFORMANCE

Principais avanços desde a Convenção ...............................................................................................................................................................................37 Principais desafios para os dias atuais .................................................................................................................................................................................39

ENGLISH VERSION BIBLIOGRAFIA ANEXOS

40 78

Guia de programas da infância e adolescência do Governo Federal ......................................................................................................................CD Tratados internacionais relativos aos direitos da criança e do adolescente ....................................................................................................CD

Abrinq_MaC_final.indd Spread 6 of 40 - Pages(6, 75)

These remarks will be summarized. A detailed analysis of the characteristics of the entire protection system would require an extensive research to quantify the volume of mistakes, misunderstandings, deviations that have been committed either by organs of federal coordination, either by state agencies that are also subject to political and administrative decentralization. As well as by local municipal services deciding on the protection and socio-educational programs. Or by those carrying out such work, and those who have the duty to control all of it, monitoring compliance with the rights and duties of citizenship. After all, the already very old Declaration of Human Rights – to which we are indebted since 1948 – expressly states “ as a common standard of achievement for all peoples and all nations, to the end that every individual and every organ of society”, making every effort for the adoption of progressive measures to secure their universal and effective recognition and observance.

Capítulo 5: Eficiência legislativa .............................................................................................................................................................................................23 Histórico do Código de Menores ao Estatuto ..........................................................................................................................................................23 O Código de Menores de 1927 ............................................................................................................................................................................23 O Código de Menores de 1979 ............................................................................................................................................................................25 O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) ..............................................................................................................................................27 Paradigmas ...........................................................................................................................................................................................................................28 O que é a Doutrina da Proteção Integral ..........................................................................................................................................................29 Comparação entre a legislação e os princípios da Convenção .........................................................................................................................31 Capítulo 6: Efetividade das políticas.....................................................................................................................................................................................34

CONSIDERAÇÕES FINAIS

final re FINAL REMARKS

Major Advancements since the Convention The main indicator of advancements in Brazil15, since the Convention is the fact that the country have achieved high performance until 2015, with regard to the eight millennium goals that had been proposed by the UN in 2000. These objectives are: To eradicate extreme poverty and hunger, achieve universal primary education, promote gender equality, reduce child mortality, improve maternal health, combat HIV/AIDS, malaria, and other diseases, ensure environmental sustainability, develop a global partnership for development.

The achievement of these goals indicates significant improvement regarding what the country has proposed when it instituted the doctrine of full protection in its Constitutional institutionalization. And when Brazil enacted the ECA. as its normative standard of responsibility in this grounds. Because full protection in Brazil, it has the meaning of universal development (all in a comprehensive form of protection) with priority for children and youth, as referred to in this report. Under the framework established by the institutional machine built by its new federal status, Brazil has indeed succeeded, partial advances regarding the primacy of children and adolescents receiving protection and help; with priority in public services; preference in the formulation and implementation of public social policies; and privileged allocation of public funds16. With the obsolescence of the former Code of Minors and the creation of a new Statute, Brazil has managed to dismantle the giant public deposit system where children and adolescents were intended to be excluded from citizenship inclusion, first under the infamous denominations of abandoned, astray, beggars, libertines and offender minors (until 1979), and then under the status of minors in irregular situation (until 1990). However, here and there still arise hints of institutionalized bureaucracy maintaining under labels as adolescents in conflict with the law to stain teenagers accused of practicing crimes or insisting that children and adolescents under the shelter system should be institutionalized, or yet, returning to label as Loas does to the category of children at risk. But a persistent continuing education of specialized agents can correct such violations

National Monitoring report named “Millennium Development Goals” (“Objetivos de Desenvolvimento do Milênio”), coordinated by the Institute of Applied Economic Research (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea), belonging to the Office of Strategic Planning and Investment (Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico - SPI/MB), dated of May 2014. 16 These requirements are set out in Article 4 of the Statute as the fundamental conditions to be said that there is the absolute priority in assisting children and adolescents in the formulation, implementation and monitoring of public policies in general.

15/07/2015 16:57:03

Special Secretariat of Human Rights of the Presidency of the Republic); 10) Programa Brasil Alfabetizado (Literate Brazil Programme) (Ministry of Education); 11) Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) (National Programme of Access to Technical Education and Employment) (Ministry of Education); 12) Programa Usinas Culturais (Cultural Plants Programme) (Ministry of Culture); 13) Programa Nacional Biblioteca da Escola (National School Library Programme) (Ministry of Education) 14) Programa Escola Aberta (Open School Programme) (Ministry of Education); 15) Programa Ensino Médio Inovador (Innovative High School Education Programme) (Ministry of Education); 16) Programa Nacional de Educação do Campo (National Field Education Programme) (Ministry of Education); 17) Programa Nacional de Inclusão de Jovens (National Programme for the Inclusion of Youngsters) (Ministries of Social Development and Combat of Hunger, Education, Labour and Employment and General Secretariat of the Presidency of the Republic); 18) Programa Nacional dos Territórios Etnoeducacionais (National Programme of Ethnic Educational Territories) (Ministry of Education); 19) Programa Mais Cultura nas Escolas (Programme More Culture in Schools) (Ministries of Education

Abrinq_MaC_final.indd Spread 7 of 40 - Pages(74, 7)

and Culture); 20) Programa Segundo Tempo (Second Half-Time Programme) (Ministries of Sports and Education); 21) Programa Mulheres Mil – Educação, Cidadania e Desenvolvimento Sustentável (Women One Thousand Programme – Education, Citizenship and Sustainable Development Programme) (Ministries of Education and Social Development and Combat of Hunger); 22) Programa Nacional de Alimentação Escolar (National School Meals Programme) (Ministry of Education); 23) Programa Nacional de Apoio à Inclusão Digital nas Comunidades (National Programme of Support to Digital Inclusion in Communities) (Ministry of Communication); 24) Programa Mais Educação (More Education Programme) (Ministries of Education, Sports, Social Development and Combat of Hunger, Culture, Science, Technology and Innovation, Environment and National Youth Secretariat of the Presidency of the Republic); 25) Programa de Implantação de Salas de Recursos Multifuncionais (Programme for the Implementation of Multifunctional Resources Rooms) (Ministry of Education). In the CD provided in this publication you will be able to analyze each one of the programs, year of creation, target public and goals for a better comprehension and deep debate on the matters.

INTrod INTRODUÇÃO O Projeto Monitorando a Convenção foi desenvolvido pela equipe do Projeto Presidente Amigo da Criança com o intuito de aprofundar o estudo do processo de implementação da Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança no Brasil. O aprofundamento desse estudo permitiu visualizar os avanços alcançados pelo Estado brasileiro e os desafios que permanecem para o atual Sistema de Garantia de Direitos (SGD) implantado a partir da recepção da Convenção no Brasil. Dentre os objetivos do presente trabalho está a disseminação desse conhecimento dentre as principais organizações sociais brasileiras que atuam na temática de promoção e proteção aos direitos de crianças e adolescentes e o compartilhamento do material aos países da América Latina para que permita, além de um estudo comparado, aproveitar o processo ocorrido no Brasil que resultou nos principais avanços alcançados nos dias atuais. Para facilitar a compreensão do cenário de análise e comparação, realizamos outros dois estudos relevantes que compõem os anexos do presente relatório, no CD que se encontra na contracapa, a saber: primeiro, referente aos programas do Estado brasileiro implantados pelo governo federal que se destinam à infância e à adolescência, e, o segundo, o mapeamento dos principais acordos e tratados internacionais negociados e recepcionados pelo Brasil para a promoção ou proteção dos direitos de crianças e adolescentes e a melhoria de sua qualidade de vida. É importante registrar que quando foi proclamada a Declaração dos Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU), em 1948, os Estados signatários, entre eles o Brasil, assumiram “como ideal comum a ser atingido por todos os povos e todas as nações, o objetivo de que cada indivíduo e cada órgão da sociedade” tenha sempre em mente aquela Declaração, e se esforce, através do ensino e da educação, por promover o respeito a esses

direitos e liberdades. Também que trabalhe pela adoção de medidas progressivas de caráter nacional e internacional, por assegurar o seu reconhecimento e a sua observância universais e efetivos, tanto entre os povos dos próprios Estados-membros como entre os povos dos territórios sob sua jurisdição. Já naquela proclamação, constava um artigo, o de número XXV, que se referia, diretamente, à condição da maternidade e da infância como preocupação básica para a garantia de cuidados e assistência especiais: Declaração Universal dos Direitos Humanos – Artigo XXV – 2. A maternidade e a infância têm direito a cuidados e assistência especiais. Todas as crianças nascidas, dentro ou fora do matrimônio, gozarão da mesma proteção social.

Apesar de tão solene compromisso, o Brasil, como também ocorreu em outras nações, não alterou suas formas de preocupação com a infância em suas políticas públicas, nem suas formas de atuar quando da ausência dos cuidados e da assistência especiais a que especificamente se refere esse artigo da proclamação de 1948. E foi necessária, 11 anos depois, a aprovação, pela ONU, de uma Declaração dos Direitos da Criança, em 1959 portanto, na esperança de que aqueles ideais de 1948 fossem levados em conta na assistência e na proteção às crianças e aos adolescentes, como o enunciado no artigo segundo dessa Declaração: Declaração dos Direitos da Criança de 1959 – Princípio 2º: A criança gozará proteção social e serlhe-ão proporcionadas oportunidade e facilidades, por lei e por outros meios, a fim de lhe facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, de forma sadia e normal, em condições de

15/07/2015 16:57:04

liberdade e dignidade. Na instituição das leis visando este objetivo levar-se-ão em conta, sobretudo, os melhores interesses da criança. Mais 29 anos se passaram sem que, no Brasil, se alterasse o Código de Menores – sistema criado em 1927 por uma legislação que, como veremos ao longo deste relatório, etiquetava as pessoas com rótulos infamantes de menores abandonados, vadios, mendigos, libertinos, delinquentes. E, consequentemente, produzia exclusão social. Só então, por meio de profunda mudança na mais alta hierarquia das leis, a Constituição do país, se passou a adotar um conjunto de princípios programáticos e operacionais para o bom trato e o respeito da dignidade humana. Essa mudança de paradigma constou do artigo 227 da Constituição Brasileira de 1988, cuja redação institui o chamado princípio da proteção integral na atenção oficial a crianças e adolescentes:

Constituição – Art. 227 – É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. A Constituição Federal, em 1988, já consagrou a proteção integral como princípio em razão da grande mobilização nacional que acompanhava as discussões internacionais que resultaram na Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança. Quando os deputados e senadores se reuniram em Assembleia Constituinte para a elaboração da nova ordem constitucional, os movimentos sociais, as organizações sociais, os conselhos de classe, os juízes e os promotores de justiça defensores dos direitos de crianças e adolescentes já tinham uma centena de artigos escritos para que fossem contemplados na Carta Constitucional. Entretanto, todos esses artigos tiveram que ser reunidos em um único, que posteriormente foi regulamentado, em 1990, com a criação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).

Abrinq_MaC_final.indd Spread 8 of 40 - Pages(8, 73)

Na primeira parte deste relatório, será exposta a estrutura do Estado brasileiro, apresentando a Federação brasileira com seus órgãos de coordenação descentralizada responsáveis pelas políticas para a infância e a adolescência, com destaque para a Secretaria de Direitos Humanos (SDH) e seus órgãos: Ouvidoria, Disque Denúncia e o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda). Em seguida, este relatório abordará o papel coordenador da política de descentralização e de participação, com destaque para o Sistema Único de Assistência Social (Suas) e o Sistema Único de Saúde (SUS) como exemplos de políticas coordenadas de descentralização, com a execução dos atendimentos à cidadania através de órgãos como o Centro Regional de Assistência Social (Cras), o Centro de Referência Especializado de Assistência Social (Creas), o Programa de Saúde da Família (PSF) e os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e o Tutelar. Será feita menção, aqui, aos órgãos de mensuração de resultados e dos mecanismos de avaliação das políticas sociais, sua criação e implementação, e a realização de diagnósticos pelos Conselhos de Direitos de Crianças e Adolescentes, assim como aos órgãos de produção de dados (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde – Datasus, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep e Secretaria de Avaliação de Gestão de Informação – Sagi). Serão considerados os mecanismos de participação, o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS) e as Conferências Sobre os Direitos da Criança e do Adolescente, assim como as presenças, ausências ou insuficiências do protagonismo dos atores sociais nos mecanismos de envolvimento infantil e juvenil. Na parte II, este relatório tratará da ampla performance do sistema brasileiro de proteção e assistência à criança e ao adolescente, sua eficiência legislativa, o histórico do Código de Menores até a vigência do ECA, a doutrina da proteção integral, a comparação entre a legislação brasileira e os princípios da Convenção de 1989. Abordará a efetividade das políticas com seus principais resultados na mudança da qualidade de vida de crianças e adolescentes, e, como considerações finais, os principais avanços, desde a Convenção, e desafios para os dias atuais.

2) Programa Escola que Protege (Programme School that Protects) (Ministries of Education and Sports); 3) Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Child Labour Eradication Programme) (Ministry of Social Development and Combat of Hunger); 4) Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (National Programme of Public Safety with Citizenship) (Ministry of Justice); 5) Programa Territórios da Cidadania (Programme Territories of Citizenship) (Chief of Staff ’s Office of the Presidency of the Republic and 23 Ministries); 6) Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte (Programme for the Protection of Children and Adolescents Threatened with Death) (Secretariat of Human Rights of the Presidency of the Republic); 7) Programa Forças no Esporte (Programme Forces in Sports) (Ministries of Defence and Sports); 8) Programa Bolsa Família [Bolsa Família Programme (programme of transfer of income developed by the Federal Government)] (Ministry of Social Development and Combat of Hunger); 9) Programa de Apoio à Conservação Ambiental – Programa Bolsa Verde (Programme of Support to Environmental Conservation – Bolsa Verde Programme) (Ministries of the Environment, Social Development, Agrarian Development, Finance and Planning, Budget and Management, and Chief of Staff ’s Office of the Presidency of the Republic); 10) Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais (Programme for the Promotion of Productive Rural Activities) (Ministries of Agrarian Development and of Social Development and Combat of Hunger); 11) Programa Nacional de Promoção do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas) (National Programme for the Promotion of Access to the World of Work) (Ministry of Social Development and Combat of Hunger); 12) Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH3) (National Human Rights Programme) (Special Human Rights Secretariat of the Presidency of the Republic and Ministry of Justice); 13) Programa Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual de Crianças e Adolescentes – Disque Direitos Humanos e Programa de Ações Articuladas e Referenciais de Enfrentamento à Violência Sexual

contra Crianças e Adolescentes no Território Brasileiro (National Programme for Facing Sexual Violence against Children and Adolescents – Dial Human Rights and Programme of Articulated and Referential Actions for Facing Sexual Violence against Children and Adolescents in the Brazilian Territory) (Human Rights Secretariat of the Presidency of the Republic); 14) Programa Turismo Sustentável e Infância [Sustainable Development and Childhood Programme] (Ministry of Tourism). Programs on Education Area (Culture, Sport and Leisure): 1) Programa Brasil Profissionalizado (Professionalized Brazil Programme) – Initiative of Pronatec (Ministry of Education); 2) Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (National Programme of Restructuring and Acquisition of Equipment for the Public Child Education School Network) (Ministry of Education); 3) Programa Dinheiro Direto na Escola (Direct Money at School Programme) (PDDE) (Ministry of Education); 4) Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) (National Didactic Book Programme) (Ministry of Education); 5) Programa Atleta na Escola – Programa de Formação Esportiva Escolar (Athelte at School Programme Programme of School Sports Formation) (Ministries of Education, Sports and Tourism); 6) Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate) (National Programme of Support to School Transportation) (Ministry of Education); 7) Programa Caminho da Escola (Way to School Programme) (Ministry of Education); 8) Programa Nacional de Tecnologia Educacional (National Programme of Educational Technology) (Ministry of Education); 9) Programa BCP na Escola – Benefício de Prestação Continuada (Programme BCP at School – Continued Provision Benefit) (Ministries of Education, Social Development and Combat of Hunger, Health and

15/07/2015 16:57:04

to return to the system of Codes of Minors, consisting of incarcerating young people accused of criminal offenses in the adult penitentiary system. Regarding social assistance, it still persists conflicts between its agents and guardianship agents about the limits of each. And so on. What one is able to notice regarding the implementation of such policies is that the country has not found the ways to take advantage of modern ideals of decentralization in the execution of their basic policies. And it has failed to produce, and when producing, selecting the appropriate human resources (motivated, qualified and trained person) and technical resources (ways of producing effective and efficient with good administration) to benefit from the ideal of participation of the population, through representative organizations in the formulation, implementation and control of such policies in each of its 5,570 municipalities, where members of its population reside, live and suffer. Therefore, although the country has yes achieved the establishment of programmatic and institutional bases to the effectiveness of the commitments made when signed and ratified the Convention, it still was not able to reach the necessary critical mass of human resources to adequately organize the social means (through bodies of participation) in the assurance of the modern rights of children and adolescents. Currently, the federal government runs 62 programs in order to promote or protect the rights of children and adolescents, however, only 17 of these programs are comprised in the legal instruments of budget planning The existing unsteadiness in keeping the rhythm between public policy programs and budget programs can be explained as a strategy to render flexible the budgetary reassignments and to not be dependent on approvals and negotiations with the National Congress, however, it makes an effective social control unfeasible because it reduces the transparency of the federal government spending. Learn more about the federal programs aimed at children, adolescents and their families: Programs in the Health Area (Habitation and Sanitation): 1) Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica – PMAQ (National

Abrinq_MaC_final.indd Spread 9 of 40 - Pages(72, 9)

Program of Improving Access and Quality to Basic Assistance) (Ministry of Health); 2) Programa Nacional de Suplementação de Vitamina A (National Program of Vitamin A Supplementation) (Ministry of Health); 3) Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Água – Água para Todos (National Program of Water Use and Access Universalization – Water to All) (Ministry of National Integration); 4) Programa Saúde na Escola (Program Health on School) (Ministries of Health and Education); 5) Programa Crack, É Possível Vencer (Program Crack, It is Possible to Win) (Ministries of Justice, Health, Social Development and Combat to Hunger, Education and Office of Human Rights of the Republic Presidency); 6) Programa Mais Médicos (Program More Physicians) (Ministry of Health and Education); 7) Programa Farmácia Popular do Brasil (Program Brazil People’s Pharmacy) (Ministry of Health); 8) Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários (Program of Urbanization, Regularization and Integration of Precarious Settlements) (Ministry of the Cities); 9) Pró-Moradia (Pro-Dwelling) (Ministry of the Cities); 10) Programa Luz para Todos (Program Light to All) (Ministry of Mines and Energy); 11) Programa de Aquisição de Alimentos PAA (Program of PAA Food Procurement) (Ministry of Social Development and Hunger Combat and Ministry of do Agrarian Development); 12) Saneamento para todos (Sanitation to All) (Ministry of the Cities); 13) Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária (National Programme of Technical Assistance and Rural Extension in Family Agriculture and in Agrarian Reform) (Ministry of Agrarian Development); 14) Programa Minha Casa, Minha Vida (Programme My House, My Life) (Ministries of Cities, Finance and Planning, Budget and Management). Programs on Protection Area (Rights of Citizenship): 1) Programa Jovem Aprendiz (Young Apprentice Programme) (Ministry of Labour and Employment);

parte I: PARTE I: ESTRUTURA DE ESTADO O Brasil é um país Federado, composto pelo conjunto de três entes federativos: A União, cada um dos 26 Estados e cada um dos 5.570 municípios. O Distrito Federal conserva suas características peculiares de capital da nação. Os princípios enunciados desde a Declaração dos Direitos Humanos de 1948, passando pela Declaração dos Direitos da Criança de 1959, até que culminasse com a proclamação da Convenção dos Direitos da Criança de 1989, são dirigidos a todas as estruturas de participação comunitária, como as Organizações Não Governamentais (ONGs), a todos os indivíduos, e fundamentalmente às instituições do poder constituído. Assim é que, ao institucionalizar um Estado Democrático de Direito, em sua Constituição de 1988, o Brasil inovou em relação ao seu passado na distribuição de papéis constitucionais à União, aos Estados e aos Municípios quanto à formulação, à execução e ao controle das políticas públicas voltadas para a proteção

e à assistência a crianças e adolescentes. Deixando para trás a forte ênfase centralizadora do poder político federal, que havia se agravado com a ditadura que vigorou entre os anos de 1964 e 1985, os Municípios que até então haviam sido apenas instâncias administrativas dos Estados membros da Federação (o prefeito municipal era um mero “administrador” local), passaram a assumir o relevante papel de entes federativos, numa república que finalmente se estruturou para dar vez e voz às instâncias e às comunidades locais. A Constituição Cidadã de 1988, em seu artigo 24, XV, reservou à União e aos Estados a competência constitucional de legislar sobre os direitos da criança e do adolescente. Aos Municípios reservou o papel de, em legislação municipal própria, e na estrutura de sua organização administrativa, deliberar, executar e controlar os programas de proteção e assistência à população infantil/juvenil. Os vereadores – legisladores locais da modernidade – são agora “parlamentares” e o

15/07/2015 16:57:05

prefeito municipal “governa” um Município. Existe um governo autônomo local. No atendimento aos direitos de crianças e adolescentes, tal regime constitucional – através dos artigos 227, § 7º e 204 – reservou à União a competência de legislar emitindo normas gerais e de exercer o papel de coordenar a descentralização político-administrativa. Aos Estados e Municípios a competência constitucional passou a ser, com a autonomia característica de uma república federativa, a de exercer funções de formulação, execução e controle dos programas de atendimento aos direitos humanos nessa esfera. A redação de tais normas será reproduzida ao longo deste relatório. Nesse mesmo artigo 227, § 7º, tal Constituição tem uma norma fundamental para toda ação que tenha a ver com o atendimento dos direitos de crianças e adolescentes, seja na política básica de saúde ou de educação, cultura, esporte, lazer, trabalho etc.: no atendimento dos direitos da criança e do adolescente – em cada uma dessas políticas básicas – levar-se- á em consideração o disposto no art. 204, cujo significado é o de que sejam obedecidos os princípios da descentralização e da participação da

população através de organizações representativas. O grau máximo de descentralização é representado pela municipalização. É do Município a autoridade que a lei regulamentadora da Constituição de 1988, que é o ECA – em seu artigo 88, I, institui para a aprovação dos programas que assistem protegendo crianças e adolescentes eventualmente vitimados (os que sofrem de maus-tratos, ameaça, violação, dano), e dos programas socioeducativos que educam para a cidadania os adolescentes eventualmente vitimadores (os que praticam atos danosos definidos como delitos). Os Municípios, portanto, estão na base da pirâmide institucional, com a atribuição de executar programas de garantia de direitos e de fazer o controle oficial dos mesmos. Quanto aos Estados membros da Federação, eles podem complementar as normas gerais federais, desde que não contrariem as produzidas pela União. E também têm o mesmo dever descentralizador na direção dos Municípios com a garantia do princípio da participação da cidadania municipal nas deliberações de como organizar os programas, como executá-los, e como controlar sua eficiência e efetividade.

Capítulo 1: Instância Coordenadora e instâncias executivas

Ministérios nacionais e Secretarias locais responsáveis pelas políticas para a infância e a adolescência Temos, portanto, que a mesma Constituição que criou o princípio da proteção integral – aqui já referido – instituiu os princípios da descentralização político-administrativa e da participação popular na formulação e no controle dos programas que devem assistir (sob o nome legal de “programas de proteção”) e dos programas que devem educar para a cidadania

Abrinq_MaC_final.indd Spread 10 of 40 - Pages(10, 71)

em todo o país (chamados oficialmente de “programas socioeducativos”): Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II – o amparo às crianças e aos adolescentes carentes. Art. 227, § 7º – No atendimento dos direitos da

Chapter 6: Effectivity of policies Throughout the 26 years since the proclamation of the United Nations 1989 Convention on the Rights of the Child, Brazil has consolidated its transformation from a country that was primarily agricultural and rural in the past to become a largely industrialized and urban country. It is known the statement of a former president of the Republic, Brazilian intellectual and university professor, that “Brazil is a rich country, but unfair.” The media exposes on a daily basis the ways in which such unfairness reaches communities, families, their children and their adolescents. All exposed to the calls of modern consumer society and the apparent urban aggression that generates violence and crime. With one of the largest gross domestic products of the modern world, one cannot say that one lacks of financial resources to the proposition, execution and control of their basic policies, such as education, health, environment, sport, culture, leisure, labor and the others

that make up the structure of government. In education policy, universal access to school was reached, but transferred the violence from the streets to the classrooms and the quality of education has been sufferable. In regards to health, it was extended, in fact, the amount of equipment available to the public, but persists an unacceptable degree of infant mortality. Immunization has become universal, but lacking doctors to assist family and community in the PSF (Family Health Center), as already mentioned herein, despite government efforts and the non-governmental calls for improvement. Regarding labor policy, efforts on work training are also visible but the violence of child labor persists to a high degree. Regarding education for citizenship, it is still present an endemic confusion between the judicial vision and the perception of the participation councils on the correct way to address youth crime. There is a proposal under discussion in the parliament,

15/07/2015 16:57:05

aforementioned Guardianship Council, this latter also composed by local community representatives to control that, in the enforcement of each policy – on healthcare, education, public safety, environment, labor, sport, culture, leisure, and so on – deviations are not committed with threat or violation of rights. Having professionals and council member admitted, maintained and controlled under the principle of meritocracy is essential for efficiency, in order to achieve effectiveness in the compliance with the human rights/ duties, with priority given to children and adolescents. The structure to be organized locally is complex and not all municipalities are providing with the human and technical resources necessary to monitor the dual complexity – of the problems and resources – to build a genuine full protection system. The result has also been of mistakes, misunderstandings and varying degrees of social disorganization, which leads to noncompliance with the rules. Loas – for the assurance of the children and adolescents priority in its programs and services – harmonizes with the rights assurance. It is provided in its Article 23, § 2, that rules provided by ECA are to be respected: Loas – Art. 23. § 2 Support and other programs shall be created upon the organization of the social assistance services (included by Law no. 12.435, dated of 2011): I – to children and adolescents in situation of personal and social risk, pursuant to provisions of art. 227, Federal Constitution and Law no. 8.069 dated of 13 July 1990 (ECA) (included by Law no. 12.435, dated of 2011); II – to people living in the streets (included by Law no. 12.435, dated of 2011). With results also variable, the same Loas – Federal

Federal Law no. 8.742, dated of 7 December 1993.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 11 of 40 - Pages(70, 11)

Law14, which gives provisions on Social Assistance organization – also giving provision on local bodies – Cras and Creas – that they should give protection to children and adolescents in need of protection: Loas – art. 6: § 1 Cras is the municipal public unit of territorial base, located in areas with higher levels of vulnerability and social risk, for the articulation of social assistance services in its territory of coverage and the provision of services, social assistance programs and projects of basic social protection for families (included by Law no. 12.435, dated of 2011). § 2 Creas is the public unit of municipal, state or regional scope and management for the provision of services to individuals and families found in situations of personal or social risk, for infringement of rights or contingency, which require specialized interventions of special social protection (included by Law no. 12.435, dated of 2011). But there have been noises and shocks of interest in the social division of labor between local social services in charge of providing with protection to those in need of protection, in constitutional terms (art. 203 of the Federal Constitution) and Councilors of Guardianship (art. 136, III, item “a”), for lack of proper continuing education of the members and staff of those two bodies. Art. 136. The duties of the Council of Guardianship are: III – to promote to the implementation of its decisions and, in this regard, it may: a) requisition public services in the areas of health, education, social service, social security, labor and security;

criança e do adolescente levar-se-á em consideração o disposto no art. 204. Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I – descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. Por esse princípio descentralizador, vê-se que à União cabe estabelecer, em lei federal, as normas gerais, e tais normas nunca devem ser criadas por órgãos burocráticos. A burocracia deve respeitar as garantias constitucionais. Mas, na prática de seus hábitos, usos e costumes, nem sempre respeita. As normas gerais devem ser aprovadas no Poder Legislativo, as quais têm valor legal para todo o território nacional. Mas há burocratas da União, dos Estados e dos Municípios que querem impor normas fora do princípio da legalidade. Assim, se mantém a unidade nacional – ainda que com frequentes ruídos e desvios – mesmo que as deliberações, a execução e o controle dos programas sejam de produção municipal. Para que haja sadia distribuição pública dos papéis oficiais de cada órgão e de cada instância do Poder, assim é que, na hierarquia das normas, os decretos, as portarias e as resoluções não podem, mas – na prática – ao longo do território nacional, vêm extravasando os limites que lhes são traçados pelas leis. E, estas, devem conservar os limites traçados pela Lei Maior que é a Constituição, a qual, no Brasil, prescreve que normas gerais no terreno dos direitos de crianças e adolescentes só podem ser instituídas em lei da União. Os Estados-membros podem legislar nessa matéria (os Municípios não podem, por força do inciso XV do artigo 24 da Constituição), mas sempre obedecendo

à legislação federal. Municípios podem, apenas, criar os serviços – previstos nas leis federais – que atendem crianças e adolescentes. Esta observação aqui é feita porque na estrutura das muitas instâncias em que se desdobram os papéis públicos na matéria tem havido conflito de normas emitidas por certos órgãos, serviços ou autoridades em desobediência ao princípio da legalidade aqui referido. A lei que regulamenta tais princípios é o ECA, sobre o qual este relatório tratará mais à frente, mas aqui se adianta um aspecto para que se faça uma distinção entre as políticas sociais básicas (que são as de educação, saúde, esporte, cultura, lazer, trabalho, meio ambiente, habitação etc.) e a política específica de assistência social que, nos termos constitucionais, é destinada àqueles que dela necessitam para o exercício da cidadania, como comanda o artigo 203 aqui já referido. ECA: Art. 86. A política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Art. 87. São linhas de ação da política de atendimento: I – políticas sociais básicas; II – políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para aqueles que deles necessitem; III – serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão; IV – serviço de identificação e localização de pais, responsável, crianças e adolescentes desaparecidos; V – proteção jurídico-social por entidades de defesa dos direitos da criança e do adolescente; VI – políticas e programas destinados a prevenir ou abreviar o período de afastamento do convívio familiar e a garantir o efetivo exercício do direito à convivência familiar de crianças e adolescentes (incluído pela Lei nº 12.010, de 2009); VII – campanhas de estímulo ao acolhimento sob forma de guarda de crianças e adolescentes afastados

15/07/2015 16:57:05

do convívio familiar e à adoção, especificamente inter-racial, de crianças maiores ou de adolescentes, com necessidades específicas de saúde ou com deficiências e de grupos de irmãos (incluído pela Lei nº 12.010, de 2009).

À União, representada pelo governo federal, cabe coordenar o processo de descentralização em cada uma dessas políticas básicas (de saúde, de educação etc.) tomando o cuidado de não cometer a falha centralizadora da ditadura militar (1964-1985) do século passado, que impunha rigidez de ação para os programas destinados a todo o território nacional. Com uma eventual descentralização mal compreendida, nem sempre se tem respeitado a criatividade, a inovação, a heurística das peculiaridades locais nas comunidades em busca das transformações sadias dos usos e costumes de cada região. A dificuldade aí – comum a todas as políticas básicas – tem residido nos maus hábitos, nos maus usos, nos maus costumes tradicionalmente praticados nas cidades e nos campos, que devem ser transformados, historicamente, em bons hábitos, bons usos, bons costumes de cidadania. São prementes os programas de orientação e apoio sociofamiliar. Esse é o primeiro regime de programas de proteção a que o ECA se refere em seu artigo 90: Art. 90. As entidades de atendimento são responsáveis pela manutenção das próprias unidades, assim como pelo planejamento e execução de programas de proteção e socioeducativos destinados a crianças e adolescentes, em regime de: I – orientação e apoio sociofamiliar. Contendo a regra da municipalização como padrão básico das políticas coordenadas pela União, o ECA dispõe também sobre as diretrizes para que sejam garantidos os meios sociais, administrativos e financeiros na base municipal da pirâmide institucional brasileira, visando à criação progressiva de bons hábitos, usos e costumes: Art. 88. São diretrizes da política de atendimento: I – municipalização do atendimento; II – criação de conselhos municipais, estaduais e

Abrinq_MaC_final.indd Spread 12 of 40 - Pages(12, 69)

nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais; III – criação e manutenção de programas específicos, observada a descentralização políticoadministrativa; IV – manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente; V – integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria, Segurança Pública e Assistência Social, preferencialmente em um mesmo local, para efeito de agilização do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional; VI – integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria, Conselho Tutelar e encarregados da execução das políticas sociais básicas e de assistência social, para efeito de agilização do atendimento de crianças e de adolescentes inseridos em programas de acolhimento familiar ou institucional, com vista na sua rápida reintegração à família de origem ou, se tal solução se mostrar comprovadamente inviável, sua colocação em família substituta, em quaisquer das modalidades previstas no art. 28 desta Lei (redação dada pela Lei nº 12.010, de 2009); VII – mobilização da opinião pública para a indispensável participação dos diversos segmentos da sociedade (incluído pela Lei nº 12.010, de 2009). Para o alcance complexo desses fins sociais, o artigo 204 busca garantir, na Lei Maior do país, que cada Município tenha o poder constitucional de organizar os serviços locais sob o controle de conselhos de participação compostos por pessoas das próprias comunidades. A dificuldade, em âmbito federal, também reside em más tradições autocráticas dos órgãos de cúpula, tradições sedimentadas ao longo de décadas por leis fortemente paternalistas agora revogadas, como os dois Códigos de Menores, o de 1927 e o de 1979, aos quais este relatório se referirá mais adiante. A autorização para o funcionamento de programas

precariousness of the actors involved and lack of proper continuing education of the protagonists, this principle remains a dead letter in thousands of municipalities throughout the country. In turn, in the pursuit of effectiveness with efficiency, Eca, in his article four, provides what are the conditions under which it will be required that compliance with the principle of absolute priority to children and adolescents under each of the basic policies: Art. 4. It is the duty of the family, community, society in general and the public authority to ensure, with absolute priority, effective implementation of the rights to life, health, nutrition, education, sports, leisure, vocational training, culture, dignity, respect, freedom and family and community living. Paragraph. The guaranty of priority encompasses: a) precedence in receiving protection and aid in any circumstances; b) precedence in receiving public services and those of public relevance; c) preference in the formulation and execution of public social policies; d) privileged allocation of public resources in areas related to the protection of infancy and youth. Complete the “programmatic” standards provided for in Article 4, the provisions of Articles 5 and 6 of the latter (recently mentioned in this report) containing the “rule of interpretation” of each of the other articles of the Statute: Art. 5. No child or adolescent will be subject to any form of negligence, discrimination, exploitation, violence, cruelty and oppression, and any violation of their fundamental rights, either by act or omission, will be punished according to the terms of the Law. Due to the eventual, but rather persistent noncompliance with such program provisions, upon organization and execution of basic services in education, health, sports, culture, leisure etc., and of supplementary services of Social Welfare, every individual, every family, every community has free access to the Guardianship Council. Such Council – which is part of the municipal administrative structure – is the body in charge of

correcting deviations, correcting direction, with legal powers to determine behaviors and request services, to enforce provisions of law on the effective and correct implementation of principles of citizenship in terms of assistance to children and adolescents. Its agents are not always chosen on the principle of meritocracy and mostly live in disharmony with those involved in local social assistance services. The set of articles of the Convention refers basically to economic, social and cultural rights; right to a name; right to live with the parents without violence or abuse, with physical, spiritual, mental, moral and social development. The right to education with equal opportunities with respect for fundamental rights and freedoms, against exploitation or subjection to hazardous work, against the consumption of hazardous substances, against the abduction, sale or trafficking without neglect, exploitation or torture; the right to decent treatment in the case of illegal practices of the child, with international cooperation within the scope covered by the Convention. Brazil has condensed all these provisions in its Article 227, Federal Constitution, adopting the new principle of absolute priority for the child and the adolescent, in the formulation, control and financing of public resources. The Statute, in its turn, created programmatic rules for its enforcement between Articles 1 and 85 and operating rules between Articles 86 and 267, for the prevention and correction of deviations, with administrative and criminal penalties for the perpetrators at the end. Each municipality, with its peculiarity of autonomous entity of the Brazilian Federation, must organize its structure in compliance with the provisions of the Statute and Loas by means of municipal law, which must be approved as part of the local Chamber of Representatives. Good and correct laws have been widely discussed with community representative sectors. And such a discussion between local legislators and citizens are not always provided. This causes obvious mistakes and lack of respect for human rights of the children, adolescents and their families. The services that carry out the protection programs under the Social Assistance policy must be approved locally with community participation, which requires the organization in each city of a Municipal Council for the Rights of Children and Adolescents, and the

15/07/2015 16:57:05

currently existing in hundreds of municipalities – must be corrected by the existing legislative, administrative and judicial means. Comparison between the Legislation and Principles from the Convention

The 1959 Declaration sets out a list of rights to be respected and enforced. The 1989 Convention, signed 30 years later, establishes the conditions under which the signatories undertake to provide with effect these rights. In Brazil, the 1988 Federal Constitution, the highest level of the hierarchy of laws, summarizes the Convention’s set of clauses. And it states that children and adolescents shall enjoy absolute priority regarding their rights. The Law no. 8069, which approved the ECA and regulates such priority was approved in July 1990 and entered into force in October of the same year. The law providing with the assistance and protection policy, referred to as Loas, was only approved in December 1993. Such a gap of three years between a law and the other generated imbalances over hundreds of municipalities in the various regions of the country. The Convention considers as a child any person until its 18 years of age. The Brazilian system of compliance with the Convention preferred to refer as child a person until its 12 years of age, incomplete, and adolescent a person having between 12 completed years of age and 18 incomplete years of age. In its third article, the Convention provides that – in any situation – all “shall primarily consider the best interests of the child.” To avoid the interpretation of this interest to be arbitrarily at the discretion – not always sound – of ordinary citizens or bureaucracy agents, Brazil has chosen to create an interpretation of this guarantee rule in the sixth article of its Statute, such a rule that has been widely disrespected by services, councils and authorities in thousands of municipalities: Art. 6º. The social ends towards which this Law is directed, the requirements of the common good,

individual and collective rights and duties, and the peculiar condition of children and adolescents as persons in development will be given due consideration in construing this Law. In its fourth article, the Convention provides that “States Parties shall undertake all appropriate legislative, administrative, and other measures for the implementation of the rights recognized in the present Convention”. In addition to the administrative and legislative, article 19 of the Convention further specifies the adoption of educational and social measures by States Parties to prevent abuse. Assistances inconsistent with such precepts have been adopted in thousands of municipalities. The Brazilian model promptly created a normative standard of general rules to be complied with throughout the national territory, and by the second half of its Statute – between Articles 86 and 267 – it imposes the duty of states and municipalities to enact its laws based these principles. As mentioned in this report, the low overall quality of municipal legislators – obviously having exceptions – are not even aware of how to meet these standards. The Brazilian model requires also the adoption of measures of social participation in deliberative councils when creating programs and controlling threats or violations of rights. It provides with administrative requirements for the control of action, it provides strict funds of specific financing – a mandatory fund in each of its 5,570 municipalities – including tax subsidies for resource donors. There are municipalities that do not know how to use such resources or don’t even know how to take advantage of tax benefits. They use resources not respecting the priority under which they should be used. The Convention insists on the concept of “effectivity”13 in order to the rights listed in it do not become object of an empty rhetoric. Brazil imposes to all its public administration, including in the politics and programs for children and adolescents, the principle of efficiency. This principle is expressly required by Article 37 of the Brazilian Federal Constitution. Due to the

The most incisive articles of the Convention providing with “effective” measures or arrangement are numbers 4, 7, 9, 19, 27, 28, 29, 32, 33, 35, 38, 39, 40, 42, 44 and 45.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 13 of 40 - Pages(68, 13)

específicos que garantem os direitos de crianças e adolescentes é dada, portanto, bem próxima de onde vivem as famílias, onde se situam as escolas e convivem seus habitantes. E com a garantia legal de que organizações representativas participem das decisões e do controle nos conselhos previstos em leis municipais que devem ser promulgadas cumprindo os princípios constitucionais que regem o tema. Desde a promulgação da Constituição de 1988 e das aprovações do ECA em 1990 e da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) em 1993, a produção legislativa municipal para os serviços destinados a proteção, amparo, assistência ou educação a crianças e adolescentes nem sempre vem cultivando, de forma satisfatória, o ideal da participação. Leis inconstitucionais e mesmo ilegais em relação à legislação federal vêm sendo produzidas com sérias consequências para a prevenção da desordem social. E a participação de organizações representativas da população nos conselhos deliberativos locais também não vem amadurecendo como se esperava. A cúpula federal, em muitos aspectos, deixa de coordenar. Impõe desconcentração (decisão no Distrito Federal e obediência municipal) em vez da autêntica descentralização (poder político-administrativo

municipal de decidir, executar e controlar), com as mesmas consequências deletérias. No modelo brasileiro, portanto, assim como na política – que o ECA afirma ser supletiva – de Assistência Social, os Ministérios e as Secretarias Federais das políticas básicas (Educação, Saúde, Esporte, Cultura, Lazer, Trabalho etc.) devem ser órgãos coordenadores de uma política de descentralização e sempre estimuladoras da participação popular através de organizações representativas. Secretaria dos Direitos Humanos (SDH): atuação, ações A transformação histórica de um obsoleto Estado autocrático e centralizador, para que adquira velocidade compatível com a premência da organização segura de sustentabilidade social, depende de estruturas inovadoras que alcancem toda a amplitude da vida moderna. Dentre as instâncias federais cuja atuação tem diretamente a ver com crianças e adolescentes, quer se destacar a existência da SDH da Presidência da República. Criada em 17 de abril de 1997, sua função é assegurar os direitos humanos de cidadania da criança e do adolescente, como também do idoso e das pessoas

Disque 100 – Ano 2014 – Criança e Adolescente – Perfil das Vítimas – Faixa Etária Faixa etária

JAN

FEV

MAR

ABR

MAI

JUN

JUL

AGO

SET

OUT

NOV

DEZ

TOTAIS

Não informada Nascituro Recém-nascido De 0 a 3 anos De 4 a 7 anos De 8 a 11 anos De 12 a 14 anos De 15 a 17 anos

1.030 13 104 1.807 2.009 1.943 1.768 1.130

965 18 87 1.433 1.748 1.778 1.518 1.007

1.131 14 101 1.648 2.096 2.052 1.694 1.192

1.198 23 114 1.651 2.069 2.095 1.860 1.229

1.221 12 100 1.788 2.257 2.436 2.110 1.320

1.485 16 111 2.134 2.644 2.756 2.312 1.619

1.336 15 114 2.245 2.637 2.690 2.284 1.534

1.029 14 91 1.616 1.979 2.087 1.760 1.174

954 5 87 1.348 1.707 1.751 1.496 970

882 15 76 1.513 1.651 1.679 1.540 1.012

901 17 75 1.366 1.560 1.610 1.367 896

808 11 79 1.304 1.424 1.474 1.264 801

12.940 173 1.139 19.853 23.781 24.351 20.973 13.884

11,05 0,15 0,97 16,95 20,31 20,80 17,91 11,86

Totais

9.804

8.554

9.928

10.239

11.244

13.077

12.855

9.750

8.318

8.368

7.792

7.165

117.094 100,00

Fonte: Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República Elaboração: Fundação Abrinq – Save the Children

15/07/2015 16:57:06

portadoras de deficiência. Tem sido ocupada por brasileiros notáveis. Seu papel modernizador e garantista sobre o exercício da cidadania visando a universalização dos direitos humanos tem sido de uma importância central no que se refere ao papel coordenador que o governo federal deve desempenhar no atendimento dos direitos e na construção dos deveres sociais que têm a ver com a população infantil e juvenil. Um dos órgãos vinculados a tal Secretaria é o Conanda, do qual nos ocuparemos em seguida. Outro é o Departamento de Ouvidoria Nacional dos Direitos Humanos, que recebe denúncias e reclamações e atua na resolução de tensões e conflitos sociais que têm a ver com direitos humanos. Seu principal canal de comunicação é o Disque Direitos Humanos – Disque 100, atendimento telefônico gratuito que funciona todos os dias sem interrupções. As denúncias são analisadas e encaminhadas aos órgãos locais responsáveis. Como mais um canal à disposição do público, trata-se de um serviço meritório. Em 2014, por exemplo, o Sistema de Denúncias registrou 117.094 chamados de violação de direitos de crianças e adolescentes. Como já se adiantou aqui, nem sempre os órgãos locais conseguem fugir das labirínticas tramas criadas pelas mais variadas classes de interesses, gerando choque de atribuições, as quais muitas vezes estão claras nas leis, mas sofrem resistência por interesses escusos. O papel coordenador federal da SDH, chamada a intervir, tem sido um fator de educação comunitária, sempre que atua sem violar o princípio da autonomia dos entes federativos. Tem tido um papel pedagógico na formação dos agentes públicos e das comunidades. Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) Órgãos de inovação institucional como a SDH passam por dificuldades óbvias pela própria circunstância em que assumem seu papel institucional para enfrentar o mundo dos preconceitos, das ameaças e violações de direitos, dos maus-tratos enraizados nos usos e costumes tradicionais. O Conanda é um dos órgãos vinculados àquela Secretaria. Sua composição deve ser paritária com

Abrinq_MaC_final.indd Spread 14 of 40 - Pages(14, 67)

“organizações representativas da população”, conforme previsto no artigo 204 da Constituição e no artigo 88, II do ECA. Tem sido árduo o processo evolutivo, ao longo das décadas, de um conselho no âmbito federal que tenha a ver com o que no tempo da ditadura se chamava de “bemestar do menor” e nos tempos modernos se denomina “direitos da criança e do adolescente”. O já revogado Conselho Nacional do Bem-Estar do Menor era um colegiado de que participavam variados setores governamentais e não governamentais que se preocupavam com os “menores”, ou seja, nos termos dos dois códigos de menores que vigoraram entre 1927 e 1990, se preocupavam com crianças e adolescentes percebidos pelo que “não eram”. Não eram adultos, não eram “maiores”, não eram tidos como “capazes”, não tinham os atributos da cidadania. E assim por diante. Sobrava o rótulo: eram “menores”. E a lei a eles imputava atributos infamantes, como veremos mais à frente. O Conanda, enquanto instância participativa e deliberativa, tem a prerrogativa de atuar na política nacional para a infância e a adolescência, ressaltando o corolário da proteção e promoção de direitos ao invés do desgastado paradigma de “bem-estar do menor”. De acordo com o art. 88 do ECA, o Conselho foi criado para controlar todas as ações direcionadas à criança e ao adolescente, sendo o deliberador das diretrizes da política pública. Representa uma instância de participação social nas decisões de políticas públicas para a infância e a adolescência. Essa mudança de enfoque não tem sido fácil para os vários governos que já se sucederam desde que os códigos “de menores” foram revogados, e desde que se instituiu a plena cidadania para crianças e adolescentes. Mas a SDH tem exercido o seu papel de estimular o ajuste das estruturas governamentais e não governamentais a fim de ampliar o entendimento da doutrina da proteção integral e adequar a execução das políticas sociais. E tem conseguido, aos poucos, ajustar seu órgão paritário, que é o Conanda, aos princípios da legalidade na produção de resoluções e do protagonismo institucional desse órgão que tem importante papel pedagógico na mudança de usos e costumes, seja na descentralização políticoadministrativa, seja na emissão de resoluções que fiquem nos limites do papel coordenador da União.

have a legal duty to respect the civil and social rights of free citizens who cannot be physically institutionalized. Public officials cannot pick them up and throw them in deposits as if they were things. They can neither restrict their rights to dignity, identity or freedom. The State, through its agents, now have the legal duty to be the guardian of the civil rights of these individuals, families, communities. Therefore, it is provided in the statute regarding this issue: Art. 3. Without prejudice to the full protection treated of in this Law, the child and adolescent enjoy all the fundamental rights inherent to the human person and, by law or other means, are ensured of all opportunities and facilities so as to entitle them to physical, mental, moral, spiritual and social development, in conditions of freedom and dignity. In such manner is that – in order to protect people– instead of confinement, depositing or arresting child and adolescents in shelters or in massification stateowned institutions, the duty of all public service, body or authority becomes to be the assurance of the person’s full protection in his/her family, in his/her social environment. And the law, which is the 1990 ECA, contains effectivity mechanisms of full protection rights provided together with the articles of the 1989 UN Convention, rights assured by article 227, 1988 Federal Constitution, which paragraph 7 enforces to be complied the decentralization and community participation principles to formulate and implement social assistance and protection programs: 1988 Federal Constitution – § 7 – In attending to the rights of children and adolescents, the provisions of article 204 shall be taken into consideration. Art. 204. Government actions in the area of social assistance shall be implemented with funds from the social welfare budget, as provided for in article 195, in addition to other sources, and organized on the basis of the following guidelines: I – political and administrative decentralization, the coordination and the general rules being incumbent upon the federal sphere, and the coordination and

implementation of the respective programs, upon the state and municipal spheres, as well as upon benevolent and social assistance entities; II – participation of the population, by means of organizations representing them in the formulation of policies and in the control of actions taken at all levels. Brazil, as already mentioned here, is a federal country with three federal entities: The Union (Federal Government), each of the 26 States and each of the 5,570 municipalities, and the Federal District. By this principle of political and administrative decentralization, provided for on Article 204 of the Federal Constitution, the Federal Government is responsible for setting forth in federal law the general rules that are legally binding for the entire national territory. The same Union, represented by the federal government, is responsible for coordinating the decentralization process, taking care not to make the centralizing failure made by the military dictatorship of the past century – 1964/1985 – which imposed one single thought and stiffness of action for the programs throughout the country. With decentralization, one must always respect the local peculiarities of the communities, based on customs and traditions of each region, disseminating with the respect for human rights and duties the usual bad habits and bad traditional customs. This article 204 of the highest law of the country, assures that each municipality has the constitutional power to organize local services under the control of participation councils composed by people of the very own communities. The authorization for the operation of specific programs that guarantee the rights of children and adolescents is provided, therefore, not by States member of the Federation, nor by the Union, but rather very close to the federal body where the families live and where the schools are located and its inhabitants live. And all this with a legal guarantee that representative organizations take part in the decision-making and control in the councils provided by municipal laws to be enacted in compliance with the constitutional principles governing the subject matter. Municipal laws poorly elaborated –

15/07/2015 16:57:06

alleged as, accused of, or recognized as having infringed the penal law to be treated in a manner consistent with the promotion of the child’s sense of dignity and worth, which reinforces the child’s respect for the human rights and fundamental freedoms of others and which takes into account the child’s age and the desirability of promoting the child’s reintegration and the child’s assuming a constructive role in society. Federal Constitution: § 3º – The right to special protection shall include the following aspects: IV – guarantee of full and formal knowledge of the determination of an offense, equal rights in the procedural relationships and technical defense by a qualified professional, in accordance with the provisions of the specific protection legislation; V – compliance with the principles of brevity, exceptionality and respect to the peculiar conditions of the developing person, when applying any measures that restrain freedom;

In the previous paradigm, children and adolescents were said to be “citizens of the future”. In the current paradigm, children and adolescents are perceived as “adults of the future”, but as “citizens of the present”. Therefore, with the 1988 Brazilian Federal Constitution, with the 1989 Convention on the Rights of the Child and the 1990 ECA, a new doctrine was created. What is the Full Protection Doctrine During the 1940’s to the ends of the 1980’, the current doctrine was the “doctrine of irregular situation” of the child. The second article of the 1979 Code of Minors used to express, at length, this condition: Art 2º. For the purposes of this Code, it is considered in irregular situation the minor: I – deprived of essential conditions for his/her subsistence, health and compulsory education, even if eventually by reason of: a) lack, action or omission of the parents or guardian; b) clear impossibility of the parent or guardian to provide them; Il – victim of poor treatment or immoderate punishment imposed by parents or guardian; III – in moral danger due to: a) be found, in normal manner, in environment contrary to morality; b) exploration

Abrinq_MaC_final.indd Spread 15 of 40 - Pages(66, 15)

in activity contrary to morality; IV – deprived of representation or legal assistance, the possible lack of parent or guardian; V – With misconduct, due to a serious family or community unsuitability; VI – author of a criminal offense. In other words, such paradigm of the past, who was in irregular situation were not the causes social ills, among them those responsible for damaging public policies. Were considered irregular, pursuant to the law, the victims themselves, in this case, children and adolescents. Accordingly was the long list of this second article of the 1979 Code of Minors. In 1988, with the effectiveness of the citizenship assurances, the Federal Constitution, in its article 227, introduces the principle of a duty that belongs to everyone (parents, children, community, authorities), without exception, in relation to children and adolescents: Federal Constitution – Art. 227. “It is the duty of the family, the society and the State to ensure children and adolescents, with absolute priority, the right to life, health, nourishment, education, leisure, professional training, culture, dignity, respect, freedom and family and community life, as well as to guard them from all forms of negligence, discrimination, exploitation, violence, cruelty and oppression.” With this so comprehensive principle, children and adolescents when victimized are no longer in an irregular situation, but every member of the family, society or the State that breaches this duty through the practice of tort, criminal and harmful acts to anyone, including against children and adolescents. This doctrine exactly in opposition to the old conception of irregular situation, Brazil imposes a new doctrine, now referred to as “Full Protection”. This is how it appears in the first article of the 1990 ECA: Art. 1º. This Law gives provisions on the full protection to the child and to the adolescent. Some consequences emerge from this radical change. The first is that the State ceases to be the guardian of people, individuals, families or communities. Its agents

Capítulo 2: Coordenação e descentralização de políticas sociais

A descentralização administrativa no Brasil e o princípio “da eficiência” Ao se modernizar, o Estado brasileiro vem promovendo, em seu âmbito mais amplo e, especificamente, no terreno da garantia dos direitos de crianças e adolescentes, modificações que visam ao princípio da efetividade na garantia de direitos a que se refere à Convenção dos Direitos da Criança da ONU de 1989, de cujo tema este relatório se ocupará ao seu final. Tais modificações na gestão dos programas que

visam às finalidades do bem comum, e nos métodos de trabalho, fazem parte de um conjunto de mudanças institucionais concebidas no âmbito do então Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare). Por iniciativa de seu ministro, Luiz Carlos Bresser Pereira, o impulso modernizador da gestão pública, operada a partir de 1995, induziu o Congresso Nacional a promover a Emenda Constitucional de número 19, datada de 4 de junho de 1998, dez anos, portanto, após a promulgação da Constituição de 1988. Seus reflexos no campo da proteção e da assistência

15/07/2015 16:57:06

a crianças e adolescentes têm a ver com o princípio da efetividade a que se refere a Convenção dos Direitos da Criança de 1989 – da qual este relatório se ocupará adiante – e têm a ver com a mudança a que se procedeu, em 1998, para introduzir o princípio da eficiência como norma reitora do Estado brasileiro, no artigo 37 da Constituição: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

Ainda no campo dos direitos da criança e do adolescente, temos influência dessa busca modernizadora com a introdução do inciso II desse artigo 37, cujo espírito norteador é a valorização da meritocracia quando da seleção de agentes governamentais ou não governamentais para a composição dos conselhos, a organização dos serviços, a atuação dos órgãos e o exercício da autoridade pública. Um dos exemplos mais importantes é o da seleção de conselheiros tutelares nos Municípios. Tendo o Brasil 5.570 Municípios, cada um com ao menos um desses conselhos (há Municípios com mais de um), tratando-se de órgãos compostos por cinco membros que devem zelar por direitos humanos1, temos aí a necessidade de selecionar ao menos 27.850 pessoas para o exercício de tais funções. Vejamos a regra do inciso II do artigo 37 da Constituição: II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

Os conselheiros, no exercício de suas funções, ocupam cargo público de conselheiro, de caráter temporário. A garantia do princípio da eficiência implica em seleção por concurso público (concurso que o ECA, em seus artigos 132 e 139, denomina “processo de escolha”). Segundo o critério da meritocracia, devem ser escolhidos os melhores, os mais dignos, os mais capazes, os mais eficientes, em vez de se adotar como conselheiros – como vem ocorrendo em muitos Municípios – os mais comprometidos com correntes corporativas, os mais ligados a interesses pessoais ou grupais, os mais espertos. O Suas e o SUS como exemplos de coordenação e descentralização No conjunto das políticas sociais brasileiras, destacamse o Suas e o SUS como exemplos das funções institucionais de descentralizar a execução e de promover a coordenação de sistemas que operam em todo o imenso território brasileiro. O Sistema Único de Assistência Social (Suas) O Suas é coordenado, em nível nacional, pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Suas amplas atribuições – previstas em lei – envolvem proteção social, defesa social e institucional, vigilância socioassistencial, rede socioassistencial e gestão compartilhada de serviços2. Opera em quatro níveis de gestão, segundo a capacidade do Município de assumir funções: Municípios com gestão inicial, Municípios com gestão básica, Municípios com gestão plena. E Municípios não habilitados. Propõe-se a acompanhar, assim, a capacidade local para assumir e gerir funções operacionais do Sistema Único de Assistência Social, e se esforça por capacitar os agentes para evoluirem nesse atendimento especializado. Os atendimentos do Suas nos Municípios se fazem através do CRAS – Centro de Referência de Assistência Social, unidade pública estatal descentralizada de

Article 1 of the ECA reveals all its theoretical and methodological foundation base to bring the legal doctrine of Full Protection: Art. 1º. This Law gives provisions about the full protection of the child and adolescent. From such moment on, children and adolescents are rights and duties holders, protagonists of their trajectory, according to her/his condition of person in peculiar development situation, and seizing all the fundamental rights inherent to the human person, and yet having absolute priority in the family, society and the State. It is the synthesis of the thinking of the constitutional legislator, expressed in the consecration of the precept that the rights of children and adolescents shall be universally recognized, it is about special and specific rights for the condition of people in peculiar development situation. Such Statute proposes to be a law of effectiveness of rights assurance, which were declared in 1959 and with the legislative, social, educational and administrative instruments provided for in the 1989 Convention. It is divided into two parts. The first part under Articles 1 through 85, deals with the programmatic framework of a policy of “full protection”. The second part found between Articles 86 and 267 gives provisions on how to be organized both the political and administrative “decentralization” under the Federal Constitution, as well as the mechanisms social “participation” of the population It also expresses the general rules for the structuring of social assistance and protection services, as well as the control of its execution. And ends with the administrative and criminal sanctions to be imposed to those who threaten or violate the rights in question. A quarter century has passed since the implementation of such legislation under the mistakes already mentioned in this report, and the variable achievement of results over the municipalities, given regional differences and uneven local availability of human, technical and administrative resources. Paradigms

Esse dever de zelar pelos direitos de crianças e adolescentes consta do artigo 131 do ECA: “Art. 131. O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta Lei.”. 2 Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB-Suas), aprovada pela Resolução 33, de 12 de dezembro de 2012, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).

Abrinq_MaC_final.indd Spread 16 of 40 - Pages(16, 65)

Within the Brazilian legislation, two are the historical patterns to organize the public programs for the assistance of children and adolescents. The first lasted from 1927

to the validity of the first Code of Minor, passing by the second Code of 1979 until 1988, when the current Federal Constitution was enacted and the second paradigm came into force in the country. These two paradigms consist of: through the first, the politically organized society, which is the Brazilian government, in official establishments took the tutelage provided by law for children and adolescents that the 1927 Code labeled as abandoned, astray, beggars, libertines and criminals; and the 1979 Code labeled as being in an irregular situation. And both these laws said that the State should provide protection or assistance contained in such establishments, both those who were victimized and those who were eventually the victimizers. But the lack of human, technical, financial and administrative resources coupled with the inadequacy of the produced social exclusion, made such a model to fail. With the second paradigm – now in force – Brazilian law commands ways of acting toward children and adolescents, with diametrically opposite approach to the previous standard. With ECA, dated of 1990, every child and adolescent now have respected his/her right to non-discrimination. Therefore, they have the right to be treated as children and as adolescents, without any defamatory labeling. Now they have the right to be protected, assisted, supported by individualized people and not by bureaucratic agents of impersonal, collectivizing or massification institutions. As now they have the right to receive differentiated official treatment when victims and when victimizers. Such differentiation results from being in these two different situations (when they are victims and when they are victimizers) to be faced with methods able to respect individualization of treatment to be provided, the uniqueness of the social and personal developed of each individual. When victimizers – i.e., when causing harm, causing damage, practicing crimes – they have the right to be judged and to be defend within the citizenship parameters: As citizens. As it is provided for in the UN Convention of 1989 in Article 40, and the Brazilian Constitution, in article 227, § 3, III.

Convention, Article 40: 1. States Parties recognize the right of every child

15/07/2015 16:57:06

Federal Constitution and the 1989 UN Convention on the Rights of the Child. As already consigned in the regulation of art.227 of the 1988 Federal Constitution, it was set forth the Federal Law no. 8069, dated of 13 July 1990, the ECA and it was approved on 25 April 1990 in the Senate, on June 28th of the same year in the House of Representatives, on June 29th the bill of law was approved by the Senate and on 13 July 1990, it was sanctioned by the President of the Republic, therefore entering into effect on October 14th of the same year. The Statute was conceived to solidify the achievements on behalf of children and youth obtained in the Constitutional Charter, particularly with Article 227:

Art. 227. It is the duty of the family, the society and the State to ensure children and adolescents, with absolute priority, the right to life, health, nourishment, education, leisure, professional training, culture, dignity, respect, freedom and family and community life, as well as to guard them from all forms of negligence, discrimination, exploitation, violence, cruelty and oppression. Under democracy, thereafter it would be considered “in irregular situation” who threatens or violates the rights of children and adolescents. The law starts to set forth administrative and criminal punishments for perpetrators. Mechanisms of political and administrative decentralization were also created. This has become paramount in a so extensive national territory (8,5 million km²). And the principle of participation of local people both in the formulation and in control of protection programs for children and adolescents started to enter into effect. The Child and Adolescent Statute (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA) The assumptions brought by the Statute were based on the United Nations Convention on the Rights of the Child (1989) and they made reemerge some ideas cherished in the past, because the Convention invites us to ensure the two greater prerogatives that society and the State shall empower the children and adolescents to operationalize the guarantee of their rights, namely the full protection and real

Abrinq_MaC_final.indd Spread 17 of 40 - Pages(64, 17)

participation. The Convention is responsible for the idea of defending the greatest interests of the child and the duty of the Statute in providing with protection and care needed when parents or guardians do not. Therefore, the Convention brings in its text: ARTICLE 3 1. In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary consideration. 2. States Parties undertake to ensure the child such protection and care as is necessary for his or her wellbeing, taking into account the rights and duties of his or her parents, legal guardians, or other individuals legally responsible for him or her, and, to this end, shall take all appropriate legislative and administrative measures. 3. States Parties shall ensure that the institutions, services and facilities responsible for the care or protection of children shall conform with the standards established by competent authorities, particularly in the areas of safety, health, in the number and suitability of their staff, as well as competent supervision. The Statute was enacted in the wake of a political opening process, as earlier mentioned herein, after two decades of dictatorship and nearly 60 years of attempts to reformulate the 1927 Code of Minors, following the 1988 Federal Constitution and the 1989 Convention. Accordingly, ECA arose from the concept of “ rights-holder”, advocating the broad assurance of personal and social rights for all children or adolescents. In this evolution, the rights of children and adolescents are located as a new achievement, which was made concrete in the Legal Doctrine of Full Protection, representing the recognition of the citizenship status to children and adolescents. Therefore, Law No. 8.069/1990 came to establish a Assurance System for the Rights of Children and Adolescents, also called as Rights Assurance System (SGD) or, System of Rights Enforceability, according to the paradigm of full protection.

atendimento local na proteção social básica nas chamadas áreas de vulnerabilidade e risco social. E através do Creas que, no dizer da Lei nº 12.435/20113, é unidade pública de abrangência e gestão municipal, estadual ou regional, destinada à prestação de serviços a indivíduos e famílias que se encontram em situação de risco pessoal ou social, por violação de direitos ou contingência, que demandam intervenções especializadas da proteção social especial. O Sistema Único de Saúde (SUS) O SUS é coordenado, em nível nacional, pelo Ministério da Saúde (MS) para um atendimento que seu regulamento federal diz ser baseado nos princípios doutrinários da universalidade (todos que procuram os serviços de saúde tem o direito de serem atendidos), da equidade (será atendido em suas necessidades até o limite da capacidade do sistema), da integralidade (indivisibilidade das pessoas, das ações e dos serviços)4. Quer organizar-se segundo os princípios da regionalização e hierarquização, da resolubilidade, descentralização e participação, e da complementaridade do setor privado. Promove ações de promoção e proteção da saúde, de recuperação e reabilitação. O Programa de Saúde da Família (PSF) No sistema unificado de saúde, por sua abrangência e modernidade, quer se destacar o PSF, implantado em 1994 através de uma inovadora estratégia de equipes interdisciplinares em unidades básicas que se propõem a acompanhar até 4 mil pessoas em área geográfica específica, com promoções da saúde, prevenção, recuperação, reabilitação de doenças e males, na manutenção da saúde comunitária. O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CDMCA) e o Conselho Tutelar Enquanto o Cras, o Creas, o PSF e outros serviços são unidades que prestam serviços na atividade fim das políticas de assistência e da saúde – entre outras políticas públicas – os dois conselhos aqui considerados, o CMDCA, assim como o Conselho Tutelar, são instâncias colegiadas, ou seja,

3 4

conselhos de participação cuja atribuição programática legal exerce autoridade pública. Portanto, os dois conselhos são órgãos deliberativos, que são dotados do poder legal de decidir para que providências de outros órgãos sejam tomadas para cessar ameaças ou violações de direitos a crianças ou a adolescentes. O Conselho Municipal é um órgão deliberativo que deve autorizar os programas de proteção (para vítimas) e os programas socioeducativos (para adolescentes vitimadores). É, portanto, um órgão que atua no âmbito dos direitos difusos, pois não atende demandas de pessoas individualizadas (não operando no âmbito dos direitos individuais). Opera de forma a suprir demandas para programas que atendem difusamente todo aquele que necessita ser atendido em programas nos regimes de atendimento que protegem vítimas ou que educam para a cidadania (regimes previstos no artigo 90 do ECA). O Conselho Municipal também financia tais programas, quando necessário, pois é ele o gestor do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (Fumcad). O Conselho Tutelar é um órgão também deliberativo que adota decisões ao ser comunicado por cidadãos ou por agentes públicos sobre maus-tratos físicos, mentais e sociais a crianças e adolescentes (artigo 13 do ECA), nas famílias, nas comunidades, na execução local das políticas básicas (saúde, educação, meio ambiente etc.) ou deserção escolar do Ensino Fundamental (art. 56). Tem também a função de atender filhos e pais desatendidos ou mal atendidos nas várias políticas básicas, para requisitar serviços que corrijam a ameaça ou a violação de direitos a que foram submetidos crianças e adolescentes. E tem o poder de fiscalizar (artigo 95) – em nível administrativo – as entidades de assistência social que executam os programas de proteção e as que executam programas socioeducativos para adolescentes (artigo 90). O controle da legalidade é feito através de fiscalização instaurada pelo Ministério Público. A fiscalização contenciosa dos conflitos é levada a efeito pelo Poder Judiciário.

Lei nº 12.435, de 6 de julho de 2011, que altera a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da Assistência Social. Portaria nº 2.040, de 3 de setembro de 2009, que aprova o Regulamento do Sistema Único de Saúde (SUS).

15/07/2015 16:57:06

Capítulo 3: Mensuração de resultados

Houve uma época em que era voz corrente não ser confiável a produção estatística no Brasil. Com a efetiva modernização do Estado brasileiro, isso ficou no passado. Aqui estão elencados os órgãos mais pertinentes ao tema do presente relatório: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) O IBGE5 é uma Fundação Pública federal vinculada ao

Instituído como Fundação Pública pelo Decreto-Lei nº 161, de 13 de fevereiro de 1967.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 18 of 40 - Pages(18, 63)

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP). Produz estatísticas sociais, demográficas e econômicas para os setores governamentais e não governamentais. Realiza todos os censos necessários ao desenvolvimento brasileiro. Possui uma rede nacional composta por 500 agências de pesquisa e disseminação de informações, nos principais Municípios do país. Seu sistema de contas nacionais permite uma visão de conjunto da economia e descreve fenômenos que têm a ver com produção, consumo e acumulação de riqueza através

victimizers. Such authoritarian centralization aggravated the problem of thousands of shelters and disciplinary institutes across the country for those minors excluded from community life because they were – under the then existing law – deposited in public institutions. In general, excluding institutions that clearly violated human rights to dignity, proper treatment, to the individuality of treatment and freedom of being watched, treated and educated in his/her own family and community. The doctrine of irregular situation was punitive and had as consequence leading astray the poor minors from coexistence with the community as they were perceived as a social threat. Proof of this was the fact of attributing to the suspicious attitude, the vagrancy, the roaming, seizure of boys and girls from the streets, and most degrading it was the seizure of the disabled and the mentally ill minors. It is denoted that despite the connotation of “treatment” for the offender within the establishments and the confinement process predominated the same moralistic view, inhibition of deviations and vices in the family or in society, under the order of the Court of Minors. It was short the life of the 1979 Code. The democratic air that characterized the 1980’ rejected the repressive practices required by law and made room for what was believed to be the most significant overhaul in the history of legislation for children. Years of debate, complaints and public displays of displeasure against the code had led to the resurgence of social movements, boosting the country’s democratization process, bringing the national political debate restoring the rule of law State, i.e., recognition by the State not only of civil rights and political rights, but the right to have rights. In this process, groups and movements, starting already since the 80s, were gaining strength and began to articulate, creating a broad unprecedented movement in the defense of children’ and teenager rights in the country in order to insert them into law as “rights holders”. For the rights of children and adolescents the 1980’ was decisive for being the scene of uprising and development of new awareness and attitude towards children and adolescents, in general, and particularly

from the large segment of this contingent that was found is in a situation of personal and social risk. It is important to emphasize this moment experienced because there is a rupture of attitudes, changes in the interaction of the ways of thinking and acting, to break down paradigms by the change of Politic scenario (end of dictatorship and the beginning of the construction of democracy). The massive social mobilization in favor of the realization of children’s and adolescents’ rights strongly marked this phase, in particular with the participation of the National Front of Children and Adolescents Rights Defense (Frente Nacional de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente), the Pastoral of the Minor of the National Conference of Bishops of Brazil (Pastoral do Menor da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB), the National Movement of Street Boys and Girls (Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua – NMSC) and the National Committee for Child and Constituent (Comissão Nacional Criança e Constituinte) established in September 1986 by a ministerial decree involving the Ministries of Education, Health, Social Security, Social Welfare , Justice, Labor and Planning). The theme was especially considered in the Constitutional Charter of 1988 (Art. 227) and culminated in the preparation of ECA, again with the participation of various segments of civil society. It is important to recall that these achievements resulted from the mobilization of social movement and organization (with signature of 200,000 citizens and one million and 400 thousand children and adolescents), resulting in two popular amendments that brought us Articles 204, 227 and 228 of the Federal Constitution. Accordingly, popular participation achieved national priority and was consecrated by the Doctrine of Integral Protection, an unprecedented list of innovations for the general context, but particularly in favor of children and youth in Brazil. In short, and as its own trend, legislation and international agreements signed regarding the rights of children have led to the displacement of the focus of action by the State, surpassing the previous paradigm of the welfare State. At the same time, a redirection of powers of the State and the role of the family and society was forced, as clearly noticed in Article 227 of the 1988

15/07/2015 16:57:06

The 70’s reproduced the continuity of previous clashes regarding the law, inciting divergent positions regarding the formalization of a right of minors (position led by a group of jurists in Rio de Janeiro, linked to the Association of Judges of Minors) versus a legislation contemplating the assurance of the rights of minors (position headed by Prosecutors from the State of São Paulo). Win the Association of Judges of Minors, in 1979, the International Year of the Child, at such a time when the country promulgated the Law no. 6697/1979, providing with the new Code of Minors, introducing the concept of “minor in irregular situation” the doctrine of irregular situation.

The 1979 Code of Minors The former process of official labeling and social exclusion of children and adolescents – then already violating the Universal Declaration of Human Rights of 1948 and the Declaration of the Rights of the Child of 1959 – led to the regime introduced by the dictatorship of the years 1964-1985; The military government enacted the second Brazilian Code of Minors, in 1979. The paternalistic aspect of the public authority was strengthened through it, which was exercised by the socalled judge of minors: 1979 Code of Minors: Article 6. The judicial authority referred to in this Law shall be the judge of minors or the judge exercising this function in the form of local regulations. Article 7. The judicial authority shall exercise directly or through effective servant or accredited volunteer, the supervision over the enforcement of court convictions or administrative determinations that there have been made with regard to assistance, protection and supervision to minors. Those various labels to which children and adolescents were subjected under the first code of 1927 (abandoned children, vagrants, beggars, Libertines,

delinquents) were replaced by a single label: minors in irregular situation. Under the military regime, therefore, both child that were victims and victimizers were under the same label of irregular situation. 1979 Code of Minors: Art 2. For the purposes of this Code, it is considered in irregular situation the minor: I – deprived of essential conditions for his/her subsistence, health and compulsory education, even if eventually by reason of: a) lack, action or omission of the parents or guardian; b) clear impossibility of the parent or guardian to provide them; II – victim of poor treatment or immoderate punishment imposed by parents or guardian; III – in moral danger due to: a) be found, in normal manner, in environment contrary to morality; b) exploration in activity contrary to morality; IV – deprived of representation or legal assistance, the possible lack of parent or guardian; V – With misconduct, due to a serious family or community unsuitability; VI – author of a criminal offense. It was then created, also under such dictatorship regime, the National Council of the Minor Welfare (Conselho Nacional do Bem-Estar do Menor), herein already mentioned, a centralizing body responsible for formulating unique programs for the whole country (contrary to regional peculiarities) and to control what was called “national minor welfare policy.” And two Public Foundations were created. One for the implementation of welfare programs for “children”, named Brazilian Legion of Assistance (Legião Brasileira de Assistência – LBA)11, an another for implementing the programs, according to the official label for the “minor in an irregular situation”, the National Minor Welfare Foundation Smallest (Fundação Nacional do BemEstar do Menor – Funabem)12, i,e,m or for victims and

de uma apresentação acessível e simplificada dos dados. Segue as mais recentes recomendações da ONU expressas no Manual de Contas Nacionais, em que se inclui o cálculo do Produto Interno Bruto (PIB). A legislação vigente6 dispõe sobre a obrigatoriedade e o sigilo das informações coletadas, as quais se destinam exclusivamente para fins estatísticos e não podem ter eficácia como meio de prova. A não prestação de informações nos prazos fixados constitui infração sujeita a multa. Divulga os índices de preços ao consumidor e o índice nacional de construção civil, e realiza os censos demográfico e agropecuário e a contagem da população com rigoroso grau de eficiência. Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (Datasus) O Datasus é o órgão da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa do MS7 que tem as funções de coletar, processar e disseminar informações sobre saúde. Trabalha com indicadores de saúde, assistência à saúde, de epidemiologia e morbidade, informações demográficas e socioeconômicas e financeiras referentes ao Fundo Nacional de Saúde (FNS) transferidos para Municípios, aos créditos a prestadores de serviços de saúde e aos orçamentos públicos de saúde. É responsável pelo Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) com informações sobre a base instalada para atendimento à população, equipamentos, leitos e profissionais especializados dos setores governamentais e não governamentais no âmbito da saúde.

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) O Inep8 é órgão vinculado ao Ministério da Educação (MEC) com o objetivo de promover estudos, pesquisas e avaliações periódicas sobre o sistema educacional brasileiro para subsidiar a formulação e a execução de políticas públicas para a esfera da educação. Realiza levantamentos estatísticos e avaliações nos níveis e nas modalidades de ensino do país. Promove o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) e a avaliação periódica do Ensino Superior. Assim como atua no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb) e na Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc). Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação (Sagi) A Sagi, que é uma unidade técnico-administrativa do MDS9, é responsável pelas ações de gestão da informação, monitoramento e capacitação das políticas e programas do Ministério. Conta com um corpo de funcionários multidisciplinar composto por sociólogos, economistas, profissionais da informática, engenheiros, cientistas políticos, estatísticos, antropólogos, educadores, psicólogos, profissionais da saúde e da educação. Opera com os Departamentos de Gestão da Informação, de Monitoramento, de Avaliação e de Formação e Disseminação.

Lei nº 5.534, de 1968, e Decreto Federal nº 73.177, de 1973. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. 8 Criado em 1937, entrou em vigor pelo Decreto-Lei nº 580, de 30 de julho de 1938. 9 Criado em 23 de janeiro de 2004, estruturado pelo Decreto nº 7.493, de 2 de junho de 2011. 7

Created by Decree-Law no. 593, dated of 27 May 1969. Created by Law no. 4.513, dated of 1 December 1964.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 19 of 40 - Pages(62, 19)

15/07/2015 16:57:07

Flagrantly violating the spirit and the letter of this Universal Declaration, the Brazilian government continued – even after 1948 – to manage a huge national network of urban and some rural shelters, which removed children from communities and physically institutionalized them into official disciplinary institutes. Such a network, throughout the years, turned into huge set of poor and needy public deposits of poor children and needy people who were legally excluded from cares and sound social protection, under the labels of abandoned, vagrants, beggars, libertines and offenders. Eleven years after the proclamation of the Universal Declaration of Human Rights, the international scene witnessed the proclamation of the Universal Declaration of the Right of Child, of which Brazil is a signatory: 1959 Declaration of the Right of Child – Principle 1: The child shall enjoy all the rights set forth in this Declaration. Every child, without any exception whatsoever, shall be entitled to these rights, without distinction or discrimination on account of race, color, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status, whether of himself or of his family.

Capítulo 4: Mecanismos de participação

É de se notar que o Brasil tem procurado se modernizar organizando uma gigantesca superestrutura institucional, a qual nem sempre vem sendo acompanhada da respectiva infraestrutura de serviços locais, onde vivem as populações, e nem sempre de controles operacionais eficientes, para que possa dar conta da imensa inclusão social necessária de seus 200 milhões de habitantes. Para tanto – como tem apontado este relatório – tais inegáveis esforços por um desenvolvimento social sadio se chocam com o tamanho e a complexidade da máquina

Abrinq_MaC_final.indd Spread 20 of 40 - Pages(20, 61)

pública necessária a ser implantada no âmbito da União, de cada Estado e de cada Município, burocracia que seja compatível com as necessidades das populações adulta, infantil e juvenil. A infraestrutura de execução dos programas que protegem, orientam, apoiam e educam crianças e adolescentes para a cidadania deveria ter o tamanho dessas necessidades, para que se possa dizer que os princípios da eficiência a que se refere a Constituição de 1988 e da efetividade de que trata a Convenção de

Brazil continued insisting on its obsolete 1927 Code, despite the wording of the second principle of the 1959 Declaration. And it would last 31 years more because a reform instituted in 1979 by the military dictatorship that was in force, exacerbated the problem. It is worth mentioning that on the national scenario there was a severe divergence with the very own conception of a Minor (as an object of criminal law for some people and as a subject of rights to others). Then it comes a bill of law by an Amazon deputy who presented the following statement: “reform the Code of Minors and establishes the Social State of the Childhood and Youth”. His proposals followed the propositions in vogue in the international scenario over the postwar human rights, particularly about the circulation of ideas conveyed from the Pan American Child Congresses (coordinated by the Inter-American Institute of Child / Organization of American States (Instituto Interamericano Del Niño/Organização dos

Estados Americanos – OAS)) and conferences organized by the International Association of Judges of Minors. Bill of Law no. 1.000/1956, called by many as the “New Code”, seemed to announce that the review eventually would come into effect. However, in 1957, judges and prosecutors (Department of Public Prosecution – MP) developed Amendments to the Bill of Law no. 1000/1956 in the National Congress, recognizing the special rights of minors and describing all rights indispensable for the minor’s “dignity and the free development of the minor’s personality”, and to make an appeal to the society to share the responsibility for solving the problem of marginalized children. In the year of 1959, the Universal Declaration of the Rights of the Child has been prepared, which was adopted by the United Nations General Assembly, whereas it came to corroborate for a reform that would guarantee respect for children’s rights. However, the troubled political backdrop of the time did not meet the conditions for the implementation of the so longed legislative review. In the 60’s, with the creation of a national security policy established by the military, due to the coup that occurred in 1964, the discussions were halted, however, a project developed by a committee composed by the then Minister of Justice, João Mangabeira (1963), has part of its proposals contained in Law No. 4.513, dated of 1/12/64, which created the National Foundation for Minors’ Welfare (Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor – Funabem). The maintained proposals were: the extinction of the SAM and the creation of a national foundation, subordinated under the Presidency of the Republic, with administrative and financial self-autonomy and intended to guide, establish and implement the national policy of assistance to minors. In the late 60s, once again conquered some space the new attempts to revise the 1927 Code, without success. The time was of intense repression, reflected in the legislation in various forms of social control and restriction of the steps of minors, through the censorship laws, attempt to downgrade the criminal legal age of unaccountability for 16 years, restoring the criterion of discernment for those who commit criminal offenses from 14 years of age, applying deprivation of freedom, i.e., the resurgence of old proposals which had apparently been overcome.

15/07/2015 16:57:07

c) Stray: they were refractory to receive instruction or surrender to serious and useful work, usually to “roam the streets” and public places; d) Beggars: those who habitually asked for coins and changes; e) Libertines: those who invited companions or passersby to practice obscene acts; f) Prostitutes: those who lived in prostitution on the other; g) Offenders: those who practiced crimes or misdemeanor.

1927 Code of Minors: Art. 1. The minor of either sex, abandoned or delinquent, that is under 18 years of age, will be subjected by the competent authority to assistance and protection measures as comprised in this Code. Art. 28. Are considered stray those minors: a) living at home of parents, tutor or guardian, however, show themselves refractory to receive instruction or to surrender themselves to serious and useful work, usually wandering the streets and public places; b) having left without legitimate cause the domicile of the father, mother, tutor or guardian, or places where they were placed by those having authority on them or entrusted with them, or not having domicile or someone for them, are found usually to wander the streets or public places, without having means of regular life, or taking their resources from immoral or forbidden occupation. Art. 29. They are the minor beggars who usually beg for themselves or for others, even if such other is the minor’s father or mother, or ask for donation under the pretext of selling or offering objects. Art. 30. Are libertines the minors than usually: a) are in public streets chasing or inviting companions or passersby to practice obscene acts; b) surrender into prostitution in their own household, or live in a prostitute’s house, or attending “tolerance house”, to practice obscene acts; c) are found in any home or place not intended for prostitution, but practicing obscene acts with others; d) live from the prostitution of others.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 21 of 40 - Pages(60, 21)

All of them under the jurisdiction of a public authority at such a time that was the local Judge in charge of Minors. Social inclusion was not conceived by any public policy. The paradigm was another. The 1927 Code of Minors was in force for 52 years. A series of laws enacted in the passage from the 30’ to 40’ focused, on the one hand, on maternity, childhood and adolescence care through education and health programs, seeking to structure basic social policies (National Council of Social Service (Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS), National Department of the Child (Departamento Nacional da Criança – DNCR), Brazilian Legion of Assistance (Legião Brasileira de Assistência – LBA), and on the other hand, remedial and control measures for abandoned and offender children by the confinement and repression of crimes, establishing “special” (compensatory) policies, which varied according to the “degree of dangerousness” of the Minor (National Service for Minors (Serviço Nacional de Menores – SAM), police stations and screening facilities and confinement of minors). It is within this emphasis on social assistance that one is able to explain why, despite all urges for hardening of criminal laws concerning minors in the passage from the 20’s to the 30’s, what took place in the ‘40s was the extension of the criminal unaccountability to the age range of 18. Throughout the advanced process of urbanization through which the country has gone through since the 30s – even with the force of law by its side – such judges, who actually did not judge but rather protected people, found themselves more and more lacking of proper administrative, financial, educational and social resources to fulfill their legal mission. It was during the term of this first excluding code of citizenship in Brazil that the United Nations General Assembly on 10 December 1948, proclaimed the Universal Declaration of Human Rights, which refers particularly to the childhood in its Article XXV: Universal Declaration of Human Rights– Article XXV – 2. Motherhood and childhood are entitled to special care and assistance. All children, whether born in or out of wedlock, shall enjoy the same social protection.

1989 sejam respeitados, cumpridos, postos num mundo de bons hábitos, usos e costumes das populações locais. Mas, num resumo, pode-se dizer que a rede de burocracia que vem sendo construída nem sempre consegue servir às necessidades da rede de cidadania que, quando existe, busca atender direitos e deveres humanos do bem comum, aos quais a burocracia brasileira – tradicionalmente massificadora e excludente – tem sido essencialmente estranha. Criação e funcionamento de conselhos de políticas públicas: presenças e ausências de atores Cada uma das políticas básicas brasileiras, como já aqui se mencionou, tem o dever de mobilizar populações, capacitá-las para a efetividade/eficiência e integrá-las aos mecanismos locais (quer dizer, incluílas em mecanismos de organização municipal). Isso, para que componham recursos humanos, técnicos e administrativos a formularem políticas para as vizinhanças de famílias e escolas, assim como para prevenirem ou corrigirem ameaças ou violações de direitos/deveres humanos. Clara tem sido a insuficiência de tais meios nas infraestruturas locais para o alcance dos fins sociais previstos na Convenção da ONU, na Constituição do Brasil e nas leis programáticas de garantia de direitos e de proteção que são o ECA e a Loas. Se a superestrutura institucional busca ser sofisticada, com alta especialização, ela não tem guardado correspondência com a infraestrutura de serviços nem sempre adequada de serviços públicos locais. As vítimas acabam sendo revitimizadas numa labiríntica rede de burocracia por incompetência, imperícia, omissão, abusos ou ausência de atores, em detrimento da saudável e desejável rede de cidadania (rede de atendimentos corretos, eficientes, com bom trato, com respeito à dignidade e cumprimento dos deveres humanos). As instâncias locais, comunitárias, de participação das pessoas comuns que sofrem os efeitos de tal dicotomia (superestrutura sofisticada institucional

versus infraestrutura precária de serviços), não têm tido como alcançar eficiência/eficácia não apenas na execução como na formulação correta das políticas locais, municipais, dos programas e da organização de serviços públicos locais de boa qualidade. Sistema Nacional de Participação Social A já imensa burocracia federal brasileira induziu o governo federal a produzir um aumento ainda maior da superestrutura burocrática através de um proposto Sistema Nacional de Participação Social (SNPS)10. Tal sistema pretende dispor de instâncias de participação que seriam organizadas sob as formas de conselhos, de comissões, de conferências nacionais, de ouvidoria pública federal, mesa de diálogo, fórum interconselhos, audiência pública, consulta pública e ambiente virtual de participação social. O decreto que o cria, segundo setores da sociedade civil brasileira, seria inconstitucional, pois viola o princípio da legalidade através do qual o artigo 5º, II da Constituição brasileira, diz que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer coisa alguma senão em virtude de Lei”. E decreto não é lei, pois deve sempre regulamentar o que dispõem as leis originárias do Poder Legislativo. Há que se aquilatar se o problema não residiria, não no aumento – por decreto – da superestrutura burocrática cada vez mais labiríntica. Mas, sim, na persistência, na ênfase, no esforço continuado por uma educação comunitária bem conduzida para fazer com que o tamanho dos meios de controle e correção de desvios pela população local (no próprio ambiente em que vivem) sejam proporcionais à extensão e à profundidade dos fins sociais que visem à sustentabilidade social.

Conferências: presenças e ausências de atores Mecanismos de envolvimento de adolescentes Um dos mais significativos exemplos da prevalência da rede de burocracia sobre a rede de cidadania se dá com

Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS).

15/07/2015 16:57:07

periódicas Conferências Sobre os Direitos da Criança e do Adolescente, para as quais – numa ideia que, em sua origem, é excelente e correta – são convocados adultos, adolescentes, profissionais, voluntários e autoridades. Uma autêntica prática do princípio da descentralização supõe em tais conferências, como em outros temas, a transferência do poder político-administrativo das cúpulas de governo central para a base do sistema, onde se situam os Municípios. Se a descentralização existe de fato, aos Municípios deve caber o primado de dizer o que é mais conveniente e o que é ou não oportuno para o bem comum da cidadania local. E dizer como se devem respeitar a conveniência e a oportunidade de selecionar os temas a serem discutidos em tais conferências. Sempre com a indispensável participação da população em cada um dos 5.570 Municípios de todo o país. Os resultados assim emanados da base da pirâmide dos entes federativos seriam, em seguida, discutidos em 27 conferências estaduais e do Distrito Federal. E as conclusões de tudo isso seriam levadas a uma única conferência nacional. Dessa forma ascendente, se carrearia o pensamento de toda a nação da base da pirâmide institucional para o centro – para a cúpula do sistema – de forma a gerar, se for o caso, providências nacionais surgidas da percepção legítima das bases sociais. Mas não é assim que a coisa vem se passando no Brasil, o que talvez explique o desequilíbrio do sistema atualmente em vigor. Periodicamente se realizam Conferências Sobre os Direitos da Criança e do Adolescente. Mas, em vez da discussão versar sobre os problemas sentidos pelos cidadãos e pelas comunidades da base da pirâmide institucional, os temas das

Abrinq_MaC_final.indd Spread 22 of 40 - Pages(22, 59)

convenções são autocraticamente impostos previamente a todos os Municípios, do centro da cúpula do sistema para suas bases municipais. Dez conferências já foram realizadas nesses 25 anos de vigência do ECA. Mas a problemática dos desacertos locais, dos desentendimentos entre órgãos, serviços e autoridades, dos conflitos de interesses vivenciados no dia a dia localmente, não encontram canal para subir dos Municípios para os Estados, e destes para a coordenação central da União. A grande máquina burocrática, assim, continua a desconhecer o sofrimento cotidiano da cidadania com a revitimização das vítimas que são desatendidas ou são submetidas à tortura labiríntica dos serviços mal prestados. E tal revitimização se torna repetitiva quando os vitimados nas famílias, nas escolas e nas comunidades necessitam ser respeitados e bem tratados nas políticas de saúde, educação, esporte, lazer etc. Ou serem atendidos nos programas de proteção da Assistência Social, esta nem sempre atendendo os necessitados na hora da necessidade (de manhã, de tarde, de noite, de madrugada), às vezes por continuar ainda a aplicar conceitos e métodos do tempo dos Códigos de Menores. Às vezes porque a infraestrutura – para atender pessoas na hora da necessidade – não emprega milhares de assistentes sociais, psicólogos, pedagogos e outros especialistas que as universidades habilitam todos os anos para os fins sociais do bem comum. Tais desacertos passam a não dispor de canal de conscientização da máquina do Estado, embora as conferências se repitam periodicamente propondo generalidades e temas abstratos em vez de discutir como a burocracia não consegue tomar conhecimento dos dramas e dos sofrimentos humanos da cidadania local.

part II: PART II: PERFORMANCE

Chapter 5: Legislative Efficiency

History of the Code of Minors until the Statute The 1927 Code of Minors The first Brazilian child and adolescents protection law was called the Code of Minors and it was enacted in 1927, with strongly paternalistic characteristics. Through such legislation, the Brazilian government drew upon himself “the protection and assistance to persons under 18 years of age”. Creating labels instituted by this law, the Brazilian State classified as “minor” those abandoned, astray, homeless, libertines, offenders. One year after the enactment of the Code of Minors, the criminality ghost associated to minors was once again back to bother, exerting pressure to institute tougher laws.

The laws showed the existence of two targets: the “poor thing” and the “dangerous” minor, reflecting the prevailing dichotomy in relation to children from the working classes (minors). Upon the existence in it of a greater State intervention in the family order, establishing surveillance of public authority, overlapping the family to ensure hygiene and race, the code established several categories of children:. a) Infants exposed: they were abandoned in public or private places and they could be collected with a secret registry to keep secret their parenthood, in defense of the honor of someone who had a bastard son; b) Abandoned: those who had no proper or responsible housing to assume them, or those from households considered “immoral”, abusive by cruelty, neglect or exploitation;

15/07/2015 16:57:07

Adolescent, for which – with an idea that, in its origin, is excellent and proper – adults, teenagers, professionals, volunteers and officials are called. An authentic practice of the principle of decentralization assumes in such conferences, as in other things, the transfer of political and administrative power of highest-ranking government for the base of the system, where the municipalities are found. If such a decentralization actually exists, the municipalities should be responsible for the rule to say what is more convenient and what is or is not appropriate for the common good of the citizens. And to say how they must comply with the convenience and the opportunity to select the topics to be discussed at such conferences. Always with the indispensable participation of the population in each one of the 5,570 municipalities across the country. The results therefrom emanating, from the base of the pyramid of federal entities would be then discussed in the 27 States’ and the Federal District’s conferences. And the conclusions from all this would be taken to a single national conference. Therefore, in an ascendant manner, the thought of the entire nation regarding the base of the institutional pyramid towards the center – to the summit of the system – to generate, if any, national provisions arising from legitimate perception of the social bases But that is not the way it has been happening in Brazil, which may explain the unbalance of the system currently in force. Conferences are held periodically on the Rights of Children and Adolescents. But, instead of discussion about the issues faced by citizens and communities in the base of the institutional pyramid, the themes of the

Abrinq_MaC_final.indd Spread 23 of 40 - Pages(58, 23)

conventions are autocratically imposed previously to all municipalities, from the summit system center to their municipal bases. Ten conferences have been held in those 25 years of the ECA effectiveness. But the problematic of local mistakes, disagreements between bodies, offices and authorities, conflicts of interests experienced in everyday life locally, find no channel to climb from the municipalities to the States, and from those towards the central coordination of the Union. The vast bureaucratic machine thus remains unaware of the daily suffering of citizenship with the re-victimization of victims who are neglected or are subject to labyrinthine torture of poor services. And such victimization becomes repetitive when victimized person in families, schools and communities need to be respected and well treated in health, educational, sport, leisure and other policies. Or being treated in social assistance protection programs, this does not always serving those in need in the time of need (morning, afternoon, night, dawn), sometimes even by continuing applying concepts and methods from times when the Codes of Minor were in force. Sometimes because of the infrastructure – to assist people in the time of need – does not employ thousands of social workers, psychologists, educators and other experts that universities enable every year for the social purposes of the common good. Such mistakes and misunderstanding do not provide with the awareness channel of the State Machine, although the conference recur periodically proposing generalities and abstract themes instead of discussing how the bureaucracy cannot become aware of the tragedies and human suffering of the local citizenship.

parte II: PARTE II: PERFORMANCE Capítulo 5: Eficiência legislativa HISTÓRICO DO CÓDIGO DE MENORES AO ESTATUTO O Código de Menores de 1927 A primeira lei de proteção a crianças e adolescentes no Brasil se chamou Código de Menores e foi promulgada em 1927, com características fortemente paternalistas. Através dessa legislação, o Estado brasileiro chamou para si “a proteção e a assistência aos menores de 18 anos”. Criando rótulos instituídos por essa lei, o Estado brasileiro classificava “os menores” em abandonados, vadios, mendigos, libertinos, delinquentes. Um ano após a promulgação do Código de Menores, o fantasma da criminalidade associada a menores voltava a incomodar, exercendo pressão para que se instituíssem leis mais duras. As leis deflagraram a existência de dois alvos: o coitadinho e o perigoso, como reflexo da visão dicotômica predominante em relação à infância das classes populares (menor). Existindo nele uma maior intervenção do Estado na

ordem familiar, estabelecendo-se uma vigilância da autoridade pública, sobrepondo-se à família para garantir a higiene e a raça, o Código estabelecia várias categorias de crianças: a) Infantes expostos: eram os abandonados em lugares públicos ou privados e poderiam ser recolhidos com um registro secreto para manter o silêncio sobre a paternidade, em defesa da honra de alguém que fizera um filho bastardo; b) Abandonados: aqueles que não tinham habitação certa ou responsáveis que os assumissem, ou que vivessem em famílias consideradas “imorais”, abusivas pela crueldade, negligência ou exploração; c) Vadios: eram os refratários a receberem instrução ou a entregar-se a trabalho sério e útil, habitualmente a “vagar pelas ruas” e logradouros públicos; d) Mendigos: aqueles que habitualmente pediam esmolas; e) Libertinos: os que convidavam companheiros ou transeuntes para a prática de atos obscenos; f) Prostitutos: aqueles que viviam da prostituição do outro; g) Delinquentes: os que praticavam crimes ou contravenções.

Código de Menores de 1927: Art. 1º. O menor, de um ou outro sexo, abandonado ou delinquente, que tiver menos de 18 annos de idade, será submettido pela autoridade competente ás medidas de assistencia e protecção contidas neste Codigo. Art. 28. São vadios os menores que: a) vivem em casa dos paes ou tutor ou guarda, porém, se

15/07/2015 16:57:08

mostram refractarios a receber instruccão ou entregarse a trabalho sério e util, vagando habitualmente pelas ruas e logradouros publicos; b) tendo deixado sem causa legitima o domicilio do pae, mãe ou tutor ou guarda, ou os logares onde se achavam collocados por aquelle a cuja autoridade estavam submettidos ou confiados, ou não tendo domicilio nem alguem por si, são encontrados habitualmente a vagar pelas ruas ou logradouros publicos, sem que tenham meio de vida regular, ou tirando seus recursos de occupação immoral ou prohibida. Art. 29. São mendigos os menores que habitualmente pedem esmola para si ou para outrem, ainda que este seja seu pae ou sua mãe, ou pedem donativo sob pretexto de venda ou offerecimento de objectos. Art. 30. São libertinos os menores que habitualmente: a) na via publica perseguem ou convidam companheiros ou transeuntes para a pratica de actos obscenos; b) se entregam á prostituição em seu proprio domicilio, ou vivem em casa de prostituta, ou frequentam casa de tolerancia, para praticar actos obscenos; c) forem encontrados em qualquer casa, ou logar não destinado á prostituição, praticando actos obscenos com outrem; d) vivem da prostituição de outrem. Todos eles sob a jurisdição de uma autoridade pública da época que era o juiz de menores local. Não se concebia política pública de inclusão social. O paradigma era outro. O Código de Menores de 1927 vigorou por 52 anos. Uma série de leis criadas na passagem dos anos 30 para os 40 focalizou, por um lado, a assistência à maternidade, à infância e à adolescência através de programas de educação e saúde, buscando-se estruturar políticas sociais básicas (Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS, Departamento Nacional da Criança – DNCr, Legião Brasileira de Assistência – LBA) e, por outro, medidas de recuperação e controle dos menores abandonados e delinquentes através da internação e repressão à criminalidade, firmando políticas “especiais” (compensatórias), que variavam de acordo com o “grau de periculosidade” do menor (Serviço Nacional de Menores – SAM, delegacias de polícia e estabelecimentos de triagem e de internação de menores). É dentro dessa ênfase na assistência social que se explica porque, apesar dos apelos para o endurecimento das leis

Abrinq_MaC_final.indd Spread 24 of 40 - Pages(24, 57)

penais referentes aos menores na passagem da década de 20 para a de 30, o que ocorreu nos anos 40 foi o prolongamento da inimputabilidade penal para a faixa dos 18 anos de idade. Ao longo do avançado processo de urbanização pelo qual passou o país, a partir da década de 30 – mesmo com a força da lei a seu lado – tais juízes, que na verdade não julgavam mas, sim, tutelavam pessoas, cada vez mais se viram eles mesmos carentes de adequados meios administrativos, financeiros, educativos e sociais para cumprir sua missão legal. Foi durante a vigência desse primeiro código excludente da cidadania, no Brasil, que a Assembleia Geral das Nações Unidas, em 10 de dezembro de 1948, proclamou a Declaração Universal dos Direitos Humanos, que se refere especificamente à infância em seu artigo XXV: Declaração Universal dos Direitos Humanos – Artigo XXV – 2. A maternidade e a infância têm direito a cuidados e assistência especiais. Todas as crianças nascidas dentro ou fora do matrimônio gozarão da mesma proteção social. Violando flagrantemente o espírito e a letra dessa Declaração Universal, o Estado brasileiro continuou – mesmo depois de 1948 – a administrar uma rede nacional imensa de abrigos urbanos e alguns rurais que retirava crianças das comunidades e as institucionalizava fisicamente em institutos disciplinares oficiais. Tal rede, ao longo dos anos, se transformou em enorme conjunto de depósitos públicos pobres e carentes para filhos da população pobre e carente, que eram legalmente excluídos dos cuidados e da proteção social sadia, sob os rótulos de abandonados, vadios, mendigos, libertinos e delinquentes. Onze anos depois de proclamada a Declaração Universal dos Direitos Humanos, o cenário internacional assistiu a proclamação da Declaração Universal dos Direitos da Criança, de que o Brasil foi signatário: Declaração dos Direitos da Criança de 1959 – Princípio 1º: A criança gozará todos os direitos enunciados nesta Declaração. Todas as crianças, absolutamente sem qualquer exceção, serão credoras destes direitos, sem distinção ou discriminação por motivo de raça, cor, sexo, língua, religião, opinião política ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento ou qualquer outra condição, quer sua ou de sua família.

met, complied, placed into a world of good habits and customs of the local people. But in short, it can be said that the bureaucracy network that has being built cannot always assist the citizens’ with their needs, if any, seeking to meet human rights and duties of the common good, to which the Brazilian bureaucracy – traditionally of mass and exclusionary nature – has essentially been of foreign nature. Creation and operation of public policy councils: presences and absences actors Each one of the Brazilian basic policies, as already mentioned herein, has a duty to mobilize people, empower them for effectiveness/efficiency and integrate them into local mechanisms (i.e., to include them into municipal organizational mechanisms). In order to compose human, technical and administrative resources towards the elaboration of policies for the neighborhoods of families and schools, as well as to prevent or remedy threats or violations of human rights/duties. It has been clear the insufficiency of such means in local infrastructure to achieve the social objectives set out in the UN Convention, the Brazilian Federal Constitution and the rights assurance program laws, which are ECA and Loas. If the institutional superstructure seeks to be sophisticated, with high expertise, it has not kept a correspondence with the infrastructure services that are not always suitable for local public services. Victims end up being re-victimized in a labyrinthine network of bureaucracy by incompetence, clumsiness, omission, abuse or absence of actors at the expense of the healthy and desirable network of citizenship (proper and efficient assistance network with good treatment, with respect for the dignity and compliance with human duties). Local, community, ordinary people participation bodies suffer the effects of such a dichotomy (sophisticated institutional superstructure versus poor infrastructure services), not having a way to achieve efficiency/ effectiveness not only based on its performance but

also by the proper formulation of local and municipal policies, programs and the organization of local public services of good quality. National Social Participation System The already huge Brazilian federal bureaucracy has induced the federal government to produce an even greater bureaucratic superstructure through a proposed National Social Participation System10. Such a system is intended to provide with bodies for participation that would be organized in the forms of councils, commissions, national conferences, federal ombudsman, dialogue table, inter-council forum, public hearing, public consultation and virtual environment for social participation. The decree creating it, according to sectors of Brazilian civil society, would be unconstitutional because it violates the principle of legality by which the fifth article, II of the Brazilian Constitution provides that “no one shall be obliged to do or refrain from doing anything but by reason of Law”. And the decree is no law, because it must always regulate the dispositions of laws originated from the Legislative Branch. It is necessary to assess if the problem would not reside, not in the increase – by decree – of the bureaucratic superstructure increasingly labyrinthine. But rather in the persistence, the emphasis in the continued effort by a well carried out community education to cause the dimension of means of control and correction of deviations by local population (in their own environment, in which they live) are proportionate to the extent and the depth of the social purposes aimed at social sustainability.

Conferences: presence and absence of actors Mechanisms to involve adolescents One of the most significant examples of the prevalence of bureaucracy network over the citizenship network is with periodic conferences on the Rights of the Child and

Decree no. 8.243, dated of 23 May 2014, which provides the National Social Participation Policy (PNPS) and the National Social Participation System (SNPS).

15/07/2015 16:57:09

Chapter 4: Participation Mechanisms

It is noteworthy that Brazil has sought to modernize itself by organizing a massive institutional superstructure, which has not always been accompanied by the infrastructure of local services, where the populations live, and not always with effective operating controls in order to be able to handle with the immense necessary social inclusion of its 200 million inhabitants. Therefore – as this report has pointed out – such undeniable efforts for a sound social development clash with the size and complexity of the required public

Abrinq_MaC_final.indd Spread 25 of 40 - Pages(56, 25)

administration machine to be implemented within the Federal Government scope, within each state and each municipality, bureaucracy that is compatible with the needs of adult, child and youth populations. The infrastructure for implementing programs that protect, guide, support and educate children for citizenship should have the size of such needs in order to it be able to be said that the principles of efficiency referred to in the 1988 Federal Constitution and the effectiveness provided for in the 1989 Convention are

O Brasil continuou insistindo em seu obsoleto código de 1927, apesar do enunciado do princípio segundo da Declaração de 1959. E isso iria durar mais 31 anos, pois uma reforma instituída no ano de 1979, pela ditadura militar que vigorou no período, agravou o problema. Vale destacar que no cenário nacional havia severa divergência com a própria concepção que se tinha de menor (enquanto objeto do direito penal para uns e enquanto sujeito de direitos para outros). Surge então um projeto de autoria de um deputado amazonense que apresentava o seguinte enunciado: “reforma o Código de Menores e estabelece o Estatuto Social da Infância e da Juventude”. Suas propostas seguiam as proposições em voga no cenário internacional do pós-guerra sobre direitos humanos, destacando-se a circulação de idéias veiculadas a partir dos Congressos Panamericanos da Criança (coordenados pelo Instituto Interamericano Del Niño/Organização dos Estados Americanos – OEA) e dos congressos organizados pela Associação Internacional de Juízes de Menores. O Projeto n.° 1.000/1956, denominado por muitos como o “Novo Código”, parecia anunciar que a revisão finalmente se efetivaria. Contudo, em 1957, juízes e representantes do Ministério Público elaboraram Emendas ao Anteprojeto n.° 1.000/1956, em tramitação no Congresso Nacional, reconhecendo os direitos especiais dos menores e descrevendo todos os direitos indispensáveis à sua “dignidade e ao livre desenvolvimento de sua personalidade”, além de fazer um apelo para que a sociedade compartilhasse da responsabilidade de resolver o problema da infância marginalizada. No ano de 1959, foi elaborada a Declaração Universal dos Direitos da Criança, aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, vindo a corroborar para uma reforma que garantisse o respeito aos direitos da criança. Entretanto, o atribulado cenário político da época não reuniu condições para a concretização da tão almejada revisão legislativa. Na década de 60, com a instituição de uma política de segurança nacional instaurada pelos militares a partir do Golpe de 64, fica interrompido o caminhar dos debates, porém, um projeto elaborado por uma comissão formada pelo então ministro da Justiça, João Mangabeira (1963), tem parte de suas propostas incluídas na Lei nº 4.513, de 1º/12/64, que criou a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem). As propostas mantidas eram: extinção do SAM e criação de uma fundação nacional, subordinada à Presidência da República, com autonomia administrativa e

financeira e a finalidade de orientar, estabelecer e executar a política nacional de assistência a menores. No final dos anos 60, ganharam novamente algum espaço, tentativas de revisão do Código de 1927, sem sucesso. A época era de intensa repressão, repercutindo na legislação sob várias formas de controle social e cerceamento dos passos dos menores, através das leis de censura, tentativa de rebaixamento da inimputabilidade penal para 16 anos de idade, restabelecimento do critério de discernimento para aqueles que cometessem infrações penais a partir dos 14 anos, aplicação de medidas de privação de liberdade, ou seja, o ressurgimento de velhas propostas que aparentemente haviam sido superadas. Os anos 70 reproduziram a continuidade dos embates anteriores em torno da legislação, acirrando posições divergentes a respeito da oficialização de um direito menorista (posição liderada por um grupo de juristas do Rio de Janeiro, ligado à Associação de Juízes de Menores) versus uma legislação que contemplasse a garantia dos direitos dos menores (posição encabeçada pelo Ministério Público de São Paulo). Vence a Associação de Juízes de Menores, em 1979, o Ano Internacional da Criança, quando então o país promulga a Lei n.° 6.697/1979, que institui o novo Código de Menores, introduzindo o conceito de “menor em situação irregular”, a doutrina da situação irregular.

O Código de Menores de 1979 O velho processo de rotulação oficial e de exclusão social de crianças e adolescentes – então já violando a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 e a Declaração dos Direitos da Criança de 1959 – culminou com o regime instituído pela ditadura dos anos 1964-1985. O governo militar promulgou o segundo Código de Menores do Brasil, no ano de 1979. Através dele se reforçou o aspecto paternalista da autoridade pública que era exercida pelo então chamado juiz de menores: Código de Menores de 1979: Art 6º. A autoridade judiciária a que se refere esta Lei será o Juiz de Menores, ou o Juiz que exerça essa função na forma da legislação local. Art 7º. À autoridade judiciária competirá exercer diretamente, ou por intermédio de servidor efetivo ou de voluntário credenciado, fiscalização sobre o cumprimento das decisões judiciais ou determinações

15/07/2015 16:57:09

administrativas que houver tomado com relação à assistência, proteção e vigilância a menores. Aqueles vários rótulos a que eram submetidos crianças e adolescentes, sob o primeiro código de 1927 (menores abandonados, vadios, mendigos, libertinos, delinquentes) foram substituídos por uma única etiqueta: menores em situação irregular. Sob o regime militar, portanto, passavam a estar em situação irregular tanto crianças e adolescentes vítimas como os eventuais vitimadores. Código de Menores de 1979: Art 2º. Para os efeitos deste Código, considera-se em situação irregular o menor: I – privado de condições essenciais à sua subsistência, saúde e instrução obrigatória, ainda que eventualmente, em razão de: a) falta, ação ou omissão dos pais ou responsável; b) manifesta impossibilidade dos pais ou responsável para provê-las; II – vítima de maus-tratos ou castigos imoderados impostos pelos pais ou responsável; III – em perigo moral, devido a: a) encontrar-se, de modo habitual, em ambiente contrário aos bons costumes; b) exploração em atividade contrária aos bons costumes; IV – privado de representação ou assistência legal, pela falta eventual dos pais ou responsável; V – com desvio de conduta, em virtude de grave inadaptação familiar ou comunitária; VI – autor de infração penal.

Foi então que se criou, também, sob tal ditadura, o Conselho Nacional do Bem-Estar do Menor, aqui já citado, órgão centralizador encarregado de formular programas únicos para todo o país (contrariando as peculiaridades regionais) e controlar o que se denominava “política nacional do bem-estar do menor”. E instituíram-se duas Fundações Públicas. Uma para a execução de programas de assistência social para “crianças”, denominada Legião Brasileira de Assistência (LBA)11, outra para execução de programas, segundo o rótulo oficial,

destinados aos “menores em situação irregular”, a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem)12, ou seja, para os vitimados e os vitimadores. Tal centralização autoritária agravou o problema dos milhares de abrigos e de institutos disciplinares em todo o país para os excluídos da vivência comunitária por estarem – sob a lei então vigente – depositados em instituições públicas. Em geral, instituições excludentes e claramente violadoras dos direitos humanos à dignidade, ao bom trato, à individualidade do tratamento e à liberdade de serem assistidos, tratados e educados em seu meio familiar e comunitário. A doutrina da situação irregular era punitiva e tinha como consequência afastar os menores pobres da convivência com a coletividade por serem vistos como ameaça social. Prova disso era o fato de se atribuir à atitude suspeita, à vadiagem, à perambulância, a apreensão de meninos e meninas nas ruas, e, mais degradante, era a apreensão dos deficientes físicos e dos doentes mentais. Denota-se que apesar de uma conotação de “tratamento” relativa ao infrator, dentro dos estabelecimentos e no processo de internamento predominava a mesma visão moralista, de inibição dos desvios e dos vícios na família ou na sociedade, sob a ordem da Justiça de Menores. É curta a vigência do código de 1979. Os ares democráticos que caracterizaram os anos 80 rejeitaram as práticas repressivas impostas por lei e abriram espaço para o que se acredita ser a mais significativa reformulação da história da legislação para a infância. Anos de debate, denúncias e demonstrações públicas de desagrado em relação ao Código conduziram ao ressurgimento dos movimentos sociais, impulsionando o processo de redemocratização do país, trazendo para o debate político nacional o restabelecimento do estado de direito, isto é, o reconhecimento, pelo Estado, não só dos direitos civis e dos direitos políticos, mas do direito a ter direitos. Nesse processo, grupos e movimentos, já a partir da década de 80, foram ganhando força e começaram a se articular, gerando um amplo movimento em defesa dos direitos da criança e do adolescente sem precedentes no país, a fim de inseri-los na lei como “sujeitos de direitos”. Para os direitos da criança e do adolescente a década de 80 foi decisiva por ser o palco do surgimento e do

through an accessible and simplified presentation of the data. It follows the latest UN recommendations expressed in the National Accounts Manual, which includes the calculation of gross domestic product (GDP). Current law6 provides for the obligation and the confidentiality of information collected, which are intended exclusively for statistical purposes and cannot have efficacy as means of proof. Failure to provide with information within the terms provided is considered as infraction subject to a fine. It releases the consumer price indices and the national civil construction index, and it performs the demographic and agricultural censuses and population counts with strict standards of efficiency. Informatics Department of the Single Health System (Datasus) The Datasus is the body of the Secretariat of Strategic and Participative Management of MS7, which has the functions of gathering, processing and disseminating health information. It works with health, health care, epidemiology and morbidity indicators, demographic information and socio-economic and financial information referring to the National Health Fund (FNS) transferred to municipalities, to loans to health care providers and health public budgets. It is responsible for the National Register of Health Facilities (CNES) with information about the installed base for the assistance of the population, equipment, hospital beds and expert professional of governmental and non-governmental sectors within health scope.

National Institute of Educational Studies and Researches (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep)) Inep8 is a body linked to the Ministry of Education (MEC) in order to promote studies, research and periodic reviews of the Brazilian educational system to support the formulation and implementation of public policies within the education scope. It carries outs statistical surveys and assessments within the levels and types of education in the country. It promotes the National High School Examination (Exame Nacional do Ensino Médio – Enem) and the periodic evaluation of higher education. It also operates on the National System of Basic Education Evaluation (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica – SAEB) and the National Student Performance Assessment (Avaliação Nacional do Rendimento Escolar – Anresc). Secretariat of Information Evaluation and Management (Sagi)

Sagi, which is a technical and administrative unit of MDS9, is responsible for information management actions, monitoring and training policies and programs of the Ministry. It has a body of multidisciplinary staff composed of sociologists, economists, information technology professionals, engineers, politicians, statistical scientists, anthropologists, educators, psychologists, healthcare and education professionals. It operates with the Departments of Information Management, Monitoring, Evaluation and Training and Dissemination.

Law no. 5.534, dated of 1968, and Federal Decree no. 73.177, dated of 1973. Law no. 8.080, dated of 19 September 1990. 8 Created in 1937, entered into Decree- Law no. 580, dated of 30 July 1938. 9 Created in 23 January 2004, structured by Decree no. 7.493, dated of 2 June 2011. 7

Criada pelo Decreto-Lei nº 593, de 27 de maio de 1969.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 26 of 40 - Pages(26, 55)

Criada pela Lei Federal nº 4.513, de 1º de dezembro de 1964.

15/07/2015 16:57:09

Chapter 3: Measurement of Results

There was a time when it was commonly said to be unreliable the statistical production in Brazil. With the effective modernization of the Brazilian state, it was now in the past. Please find herein the list of the most relevant bodies to the subject matter of this report: Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE) IBGE5 is a federal public foundation linked to the

Instituted as a Public Foundation by Decree-Law no. 161, dated of 13 February 1967.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 27 of 40 - Pages(54, 27)

Ministry of Planning, Budget and Management (MP). It produces social, demographic and economic statistics for government and non-governmental sectors. It performs all necessary censuses to the Brazilian development. It has a national network of 500 research agencies and information dissemination in the main municipalities of the country. Its national accounts system allows an overview of the economy and describes the phenomena that have to do with production, consumption and wealth accumulation

desenvolvimento de nova consciência e postura em relação à população infanto-juvenil, de um modo geral, e, particularmente, do amplo segmento desse contingente que se encontra em situação de risco pessoal e social. Importante destacar esse momento vivenciado, pois há uma ruptura de posturas, alteração nas formas de pensar e agir, a quebra de paradigmas junto à mudança do cenário político (fim do regime ditatorial e início da construção da democracia). A mobilização social em massa em prol da efetivação dos direitos da criança e do adolescente marcou fortemente essa fase, em especial, a participação da Frente Nacional de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, a Pastoral do Menor da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR) e a Comissão Nacional Criança e Constituinte (criada em setembro de 1986 por uma portaria interministerial que envolvia os Ministérios da Educação, Saúde, Previdência, Assistência Social, Justiça, Trabalho e Planejamento). O tema foi especialmente contemplado na Carta Constitucional de 1988 (Art. 227) e culminou na elaboração do ECA, novamente com a participação de diversos segmentos da sociedade civil. Insta consignar que essas conquistas resultaram do movimento de mobilização e organização social (com assinatura de 200 mil cidadãos e de 1 milhão e 400 mil crianças e adolescentes), resultando em duas emendas populares que nos trouxeram os artigos 204, 227 e 228 da Constituição Federal. Assim, conquistou-se a participação popular, a prioridade nacional, e foi consagrada a Doutrina da Proteção Integral, um elenco inédito de inovações para o contexto geral mas, principalmente, em favor da infância e juventude do Brasil. Em síntese, e como própria tendência, a legislação e os acordos firmados internacionalmente em torno dos direitos da criança levaram ao deslocamento do foco da ação por parte do Estado, superando-se o paradigma anterior do Estado de bem-estar. Paralelamente, força-se um redirecionamento das atribuições do Estado e do papel da família e da sociedade, como se vê claramente no artigo 227 da Constituição Federal de 1988 e na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança de 1989. Como já consignado, em regulamentação ao art.227 da CF/1988, instituiu-se a Lei Federal n° 8.069, de 13 de Julho de 1990, o ECA, tendo sido aprovado em 25 de Abril de

1990 no Senado Federal, em 28 de junho do mesmo ano na Câmara dos Deputados, em 29 de junho o Projeto de Lei homologado pelo Senado e em 13 de julho de 1990 sancionado pelo presidente da República, passando a vigorar em 14 de outubro do mesmo ano. O Estatuto foi criado para solidificar as conquistas em favor da infância e da juventude obtidas na Carta Constitucional, principalmente com o artigo 227: Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. Sob a democracia, passa a partir de então a ser considerado “em situação irregular” quem ameaça ou viola o direito de crianças e adolescentes. A Lei passa a estabelecer punições administrativas e criminais para os perpetradores. Criam-se também os mecanismos de descentralização político-administrativa. Isso passou a ser fundamental num território nacional tão extenso (8.500.000 km²). E passa a vigorar o princípio de participação da população local tanto na formulação como no controle dos programas de proteção a crianças e adolescentes.

O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) Os pressupostos trazidos no Estatuto foram baseados na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (1989) e fizeram ressurgir algumas idéias acalentadas no passado, uma vez que a Convenção nos convida a assegurar as duas prerrogativas maiores que a sociedade e o Estado devem conferir à criança e ao adolescente para operacionalizar a garantia dos seus direitos, a saber, a proteção integral e a participação real. A Convenção é responsável pela ideia da defesa do melhor interesse da criança e do dever do Estado em prestar a proteção e os cuidados necessários quando os pais ou responsáveis não o fizerem. Assim, traz a Convenção em seu texto: ARTIGO 3º 1. Todas as ações relativas às crianças, levadas a efeito

15/07/2015 16:57:09

por instituições públicas ou privadas de bem-estar social, tribunais, autoridades administrativas ou órgãos legislativos, devem considerar, primordialmente, o interesse maior da criança. 2. Os Estados Partes se comprometem a assegurar à criança a proteção e o cuidado que sejam necessários para seu bem-estar, levando em consideração os direitos e deveres de seus pais, tutores ou outras pessoas responsáveis por ela perante a lei e, com essa finalidade, tomarão todas as medidas legislativas e administrativas adequadas. 3. Os Estados Partes se certificarão de que as instituições, os serviços e os estabelecimentos encarregados do cuidado ou da proteção das crianças cumpram com os padrões estabelecidos pelas autoridades competentes, especialmente no que diz respeito à segurança e à saúde das crianças, ao número e à competência de seu pessoal e à existência de supervisão adequada.

O Estatuto foi promulgado no bojo de um processo de abertura política, como já colocado anteriormente, após duas décadas de regime ditatorial e quase 60 anos de tentativas de reformulação do Código de Menores de 1927, após a Constituição de 1988 e a Convenção em 1989. Assim, o ECA partiu da concepção de “sujeito de direitos”, preconizando a garantia ampla dos direitos pessoais e sociais de qualquer criança ou adolescente. Nessa evolução, os direitos da criança e do adolescente situam-se como uma nova conquista, concretizada na Doutrina Jurídica da Proteção Integral, que representa o reconhecimento do status de cidadania às crianças e aos adolescentes. Dessa forma, a Lei nº 8.069/1990 veio estabelecer um Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente, também denominado tão somente Sistema de Garantia de Direitos (SGD), ou ainda, Sistema de Exigibilidade de Direitos, de acordo com o paradigma da proteção integral. O Artigo 1° do ECA revela toda sua base de fundamentação teórico-metodológica ao trazer a Doutrina Jurídica da Proteção Integral: Art. 1º. Esta Lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente. A partir de então, crianças e adolescentes são sujeitos de direitos e titulares de deveres, protagonistas de sua trajetória,

Abrinq_MaC_final.indd Spread 28 of 40 - Pages(28, 53)

de acordo com sua condição de pessoas em situação peculiar de desenvolvimento, além de gozar de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, ainda devem ter prioridade absoluta na família, na sociedade e no Estado. Tem-se a síntese do pensamento do legislador constituinte, expresso na consagração do preceito de que os direitos das crianças e dos adolescentes devem ser universalmente reconhecidos, são direitos especiais e específicos pela condição de pessoas em situação peculiar de desenvolvimento. Tal estatuto se propõe a ser uma lei de efetividade da garantia de direitos que haviam sido declarados em 1959 e com os instrumentos legislativos, sociais, educativos e administrativos previstos na Convenção de 1989. É dividido em duas partes. A primeira, sob os artigos 1º a 85º, dispõe sobre o âmbito programático de uma política “de proteção integral”. A segunda, entre os artigos 86 e 267, contém a forma em que devem ser organizados tanto a “descentralização” político-administrativa prevista na Constituição, quanto os mecanismos “de participação” social das populações. Expõe também as normas gerais para a estruturação dos serviços de assistência e proteção social, assim como o controle de sua execução. E termina com as sanções administrativas e criminais a serem impostas aos que ameaçarem ou violarem os direitos em questão. Um quarto de século já se passou a partir da entrada em vigor dessa legislação, sob os desacertos já referidos neste relatório, e a variável consecução dos resultados ao longo dos Municípios, dadas as diversidades regionais e a desigual disponibilidade local de recursos humanos, técnicos e administrativos.

Center, decentralized state public unity of local assistance in the basic social protection in so-called areas of vulnerability and social risk. And it is through the Creas that, pursuant to provisions of Law No. 12.435/20113, it is public unit of municipal, state or regional scope and management for the provision of assistance services to individuals and families found in personal or social risk situation regarding the violation of rights or contingency requiring specialized interventions of special social protection. The Single Health System (SUS) SUS is coordinated at the national level by the Ministry of Health (MS) for an assistance that its federal regulation says to be based on the doctrinal principles of universality (all seeking health services has the right to be assisted), the equity (one will be assisted to one’s needs to the limit capacity of the system), integrality (indivisibility of people, actions and services)4. Whether organized according to the principles of regionalization and hierarchy, the solving of the problem, decentralization and participation, and the complementarity of the private sector. It promotes actions of health, recovery and rehabilitation promotion and protection. The Family Health Program (PSF) In the unified health system, due to its in scope and modernity, wants to highlight the PSF, established in 1994 through an innovative strategy of interdisciplinary teams in basic units that intend to follow up to 4 thousand people in particular geographical area, with promotion of health, prevention, recovery, rehabilitation of diseases and ailments, in the maintenance of community health.

Paradigmas Na legislação brasileira, dois são os padrões históricos para que se organizem os programas públicos para atenção a crianças e adolescentes. O primeiro durou de 1927, com a vigência do primeiro Código de Menores, passando pelo segundo Código de 1979, até 1988, quando foi promulgada a atual Constituição e passou a vigorar no país o segundo paradigma. Esses dois paradigmas consistem no seguinte: através do primeiro, a sociedade politicamente organizada, que é o Estado brasileiro, em estabelecimentos oficiais assumia a tutela

The Municipal Council of Child and Adolescent’s Right (CDMCA) and the Guardianship Council While Cras, Creas, PSF and other services are units providing with services within the purpose activity of assistance and health policies – among other public policies – both councils herein mentioned, CMDCA, as well as the Guardianship Council are collegiate bodies,

i.e., participation councils whose legal programmatic attribution exercises public authority. Therefore, both councils are deliberative bodies, which are empowered with the legal power to decide what action other bodies must take to stop threats or violations of the children or adolescents’ rights. The Municipal Council is a deliberative body that should authorize protection programs (for victims) and social and educational programs (for victimizer teenagers). It is therefore a body that operates under the common rights scope, because it does not meet the demands of individual people (not operating within the framework of individual rights). It operates in order to meet demands for programs that diffusely assist everyone who needs to be assisted by the programs under assistance regime protecting victims and educating for citizenship (regime provided for in Article 90 of the ECA). The Municipal Council also funds such programs as needed because it is the manager of the Municipal Fund for the Rights of Children and Adolescents (Fumcad). The Guardianship Council is a deliberative body also adopting decisions when informed by citizens or public officials about physical, mental and social abuse to children and adolescents (Article 13 of the ECA), in families, in communities, in the location implementation of basic policies (health, education, environment etc.) or regarding children and adolescents dropping-out of basic education (art. 56). It also has the function to assist children and parents neglected or poorly served in various basic policies, to request services to remedy the threat or violation of rights that children and adolescents have undergone. And it has the power to supervise (Article 95) – at the administrative level – the social assistance organizations that implement for protection programs and social and educational programs for adolescents (Article 90). The control of legality is made through the Surveillance established by the Public Prosecution Office. The contentious oversight of conflicts is carried out by the Judiciary Branch.

Law no. 12.435, dated of 6 July 2011, which amends Law no. 8.742, dated of 7 December 1993, which gives provisions on the organization of the Social Assistance. Ordinance no. 2.040, dated of 3 September 2009, which approves the Regulation of the Single Health System (SUS).

15/07/2015 16:57:10

effectiveness as guiding standard of the Brazilian State, as provided in Article 37 of the Federal Constitution: Art. 37. The direct or indirect public administration of any of the Branches of the Federal, States, Federal District and the Municipal Governments shall abide to the principles of lawfulness, impersonality, morality, publicity, and efficiency (wording provided by Constitutional Amendment no. 19, dated of 1998).

Still within the field of child and adolescent rights, we have the influence of this modernizing quest with the introduction of subsection II of Article 37, whose guiding spirit is the valuation of meritocracy when selecting governmental or non-governmental agents for the composition of the councils, the organization of services, the performance of bodies and the exercise of public authority. One of the most important examples is the selection of guardianship counselors in Municipalities. As Brazil counts with 5,570 municipalities, each with at least one of these councils (there are Municipalities with more than one), whereas they are bodies composed of five members who shall ensure human rights1, we then need to select at least 27,850 people to the exercise of such positions. Please, see the rule of subsection II, Article 37 of the Federal Constitution: II – investiture in a public office or position depends on previously passing an entrance examination consisting of tests or tests and presentation of academic and professional credentials, according to the nature and the complexity of the office or position, as provided by law, except for appointment to a commission office declared by law as being of free appointment and discharge;(wording provided by the Constitutional Amendment no. 19, dated of 1988).

Council members in the exercise of their functions hold public positions of adviser under temporary nature. The guarantee of the efficiency principle implies in the selection by public contest (contest that the ECA, in its articles 132 and 139, refers to as the “selection process”). According to the criterion of meritocracy, the best, the most worthy, the most capable, the most efficient people should be chosen as council member, instead of adopting as – as it has happened in many municipalities – those most committed to corporate chains, more linked to personal or group interests or the smartest persons. Suas and SUS as examples of coordination and decentralization In the set of Brazilian social policies, we must emphasize Suas and SUS as examples of institutional functions to decentralize the implementation and promoting the coordination of systems operating throughout the immense Brazilian territory. The Single Social Assistance System (Suas) Suas is coordinated at the national level by the Ministry of Social Development and Fight against Hunger (MDS). Its broad attributions – as provided by law – involve social protection, social and institutional defense, social assistance surveillance, social assistance network and shared management services2. It operates in four management levels, according to the municipality’s ability to assume functions: Municipalities with initial management, Municipalities with basic management, Municipalities with full management and non-qualified Municipalities. It is proposed to therefore follow the local capacity to take over and manage operational functions of the Single Social Assistance System and it strives to empower agents to evolve in this specialized assistance. The assistance provided by Suas in the Municipalities is made through the CRAS – Social Assistance Reference

This duty to watch over child and adolescent’s rights is provided by article 131, ECA: “Art. 131. The Council of Guardianship is a permanent and autonomous, non-jurisdictional entity, charged by society to see to the observance of the rights of the child and adolescent as defined in this Law.”. 2 Basic Operating Standard of the Single Social Assistance System (NOB-Suas), approved by Resolution 33, dated of 12 December 2012, of the Social Assistance National Council (CNAS).

Abrinq_MaC_final.indd Spread 29 of 40 - Pages(52, 29)

prevista em lei de crianças e adolescentes que o Código de 1927 etiquetava como abandonados, vadios, mendigos, libertinos e delinquentes; e o de 1979 os rotulava como estando em situação irregular. E ambas essas leis diziam que o Estado devia dar proteção ou assistência confinada em tais estabelecimentos, tanto aos que eram vitimados como aos que eventualmente fossem vitimadores. Mas a carência de recursos humanos, técnicos, financeiros e administrativos, aliada à impropriedade da exclusão social produzida, fez o modelo fracassar. Com o segundo paradigma – hoje em vigor – a lei brasileira comanda formas de atuação para com crianças e adolescentes, com enfoque diametralmente oposto ao padrão anterior. Com o ECA, de 1990, toda criança e todo adolescente passaram a ter respeitado seu direito de não discriminação. Portanto, têm o direito de serem tratados como crianças e como adolescentes, sem rotulação infamante alguma. E passam a ter o direito de serem tutelados, assistidos, amparados por pessoas individualizadas e não por agentes burocráticos de instituições impessoais, coletivizantes ou massificadoras. Assim como passam a ter o direito de receber tratamento oficial diferenciado quando vítimas e quando vitimadores. Tal diferenciação se dá por estarem aí presentes essas duas situações distintas (a de quando são vítimas e a de quando são vitimadores), a serem enfrentadas com métodos aptos à individualização respeitosa do tratamento a ser dado, segundo a peculiaridade de desenvolvimento social e pessoal de cada um. Quando vitimadores – ou seja, quando agridem, causam danos, praticam delitos – têm o direito de serem julgados e de se defenderem nos parâmetros da cidadania: como cidadãos. Como prevê a Convenção das Nações Unidas de 1989, em seu artigo 40, e a Constituição Brasileira, em seu artigo 227, § 3º, III. Convenção, Artigo 40: 1. Os Estados Partes reconhecem o direito de toda criança, a quem se alegue ter infringido as leis penais ou a quem se acuse ou declare culpada de ter infringido as leis penais, de ser tratada de modo a promover e estimular seu sentido de dignidade e de valor, e fortalecerão o respeito da criança pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais de terceiros, levando em consideração a idade da criança e a importância de se estimular sua reintegração e seu desempenho construtivo na sociedade.

Constituição: § 3º – O direito a proteção especial abrangerá os seguintes aspectos: IV – garantia de pleno e formal conhecimento da atribuição de ato infracional, igualdade na relação processual e defesa técnica por profissional habilitado, segundo dispuser a legislação tutelar específica; V – obediência aos princípios de brevidade, excepcionalidade e respeito à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento, quando da aplicação de qualquer medida privativa da liberdade. No paradigma anterior, crianças e adolescentes eram ditos como “cidadãos do futuro”. No paradigma atual, crianças e adolescentes são concebidos como “adultos do futuro”, mas como “cidadãos do presente”. Portanto, com a Constituição Brasileira de 1988, com a Convenção dos Direitos da Criança de 1989 e com o ECA de 1990 criou-se uma nova doutrina. O que é a Doutrina da Proteção Integral Durante as décadas de 40 até aos fins da década de 80 a doutrina vigente era a “doutrina da situação irregular” do menor. O artigo segundo do Código de Menores de 1979 explicitava, longamente, essa condição:

Art 2º. Para os efeitos deste Código, considera-se em situação irregular o menor: I – privado de condições essenciais à sua subsistência, saúde e instrução obrigatória, ainda que eventualmente, em razão de: a) falta, ação ou omissão dos pais ou responsável; b) manifesta impossibilidade dos pais ou responsável para provê-las; II – vítima de maus-tratos ou castigos imoderados impostos pelos pais ou responsável; III – em perigo moral, devido a: a) encontrar-se, de modo habitual, em ambiente contrário aos bons costumes; b) exploração em atividade contrária aos bons costumes; IV – privado de representação ou assistência legal, pela falta eventual dos pais ou responsável; V – com desvio de conduta, em virtude de grave inadaptação familiar ou comunitária; VI – autor de infração penal. Ou seja, naquele paradigma do passado, quem estava em situação irregular não eram os causadores dos males sociais, entre eles os responsáveis pelas políticas públicas danosas. Estavam irregulares, nos termos da lei, as próprias vítimas, no caso, as crianças e os adolescentes. Assim dispunha a longa

15/07/2015 16:57:10

lista desse artigo segundo do Código de Menores de 1979. Em 1988, com a vigência das garantias de cidadania, a Constituição, em seu artigo 227, introduz o princípio de um dever que é de todos (de pais, de filhos, de comunitários, de autoridades), sem exceção, em relação a crianças e adolescentes: Constituição – Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

Com esse princípio assim abrangente, passam a ficar em situação irregular não mais as crianças e os adolescentes quando vitimados, mas todo aquele membro da família, da sociedade ou do Estado que descumprir tal dever através da prática de atos ilícitos, criminais e danosos a alguém, inclusive contra crianças e adolescentes. A essa doutrina que é exatamente o contrário da antiga concepção de situação irregular, o Brasil opõe uma nova doutrina, agora denominada “da Proteção Integral”. É assim que ela aparece no artigo primeiro do ECA de 1990: Art. 1º. Esta Lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente. Algumas consequências emergem dessa mudança radical. A primeira é que o Estado deixa de ser tutor de pessoas, de indivíduos, de famílias ou de comunidades. Seus agentes têm o dever legal de respeitar os direitos civis e sociais dos cidadãos livres que não podem ser fisicamente institucionalizados. Os agentes públicos não podem recolhê-los em depósitos como se fossem coisas. Nem restringir seus direitos à dignidade, à identidade, à liberdade. O Estado, através de seus agentes, passa a ter o dever legal de ser o tutor desses direitos civis das pessoas, das famílias, das comunidades. O Estatuto assim dispõe sobre o tema: Art. 3º. A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei,

Abrinq_MaC_final.indd Spread 30 of 40 - Pages(30, 51)

assegurando-se-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social em condições de liberdade e de dignidade. Assim é que – para proteger pessoas – em vez de internar, de depositar, de confinar crianças e adolescentes em abrigos ou em instituições estatais massificadoras, o dever de todo serviço, órgão ou autoridade pública passa a ser o de garantir proteção integral da pessoa em sua família, em seu meio social. E a Lei, que é o ECA de 1990, contém mecanismos de efetividade dos direitos de proteção integral tratados no conjunto de artigos da Convenção das Nações Unidas de 1989, direitos garantidos no artigo 227 da Constituição de 1988, cujo parágrafo 7º manda que se obedeçam os princípios descentralizadores e de participação comunitária para formular e executar programas de assistência e de proteção social: Constituição de 1988 – § 7º – No atendimento dos direitos da criança e do adolescente levar-se-á em consideração o disposto no art. 204. Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I – descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. O Brasil, como aqui já se mencionou, é um país Federado, com três entes federativos: A União, cada um dos 26 Estados e cada um dos 5.570 Municípios, além do Distrito Federal. Por esse princípio da descentralização políticoadministrativa, constante do artigo 204 da Constituição, à União cabe estabelecer, em lei federal, as normas gerais que têm valor legal para todo o território nacional. À mesma União, representada pelo governo federal, cabe coordenar o processo de descentralização, tomando o cuidado de não cometer a falha centralizadora da ditadura

Chapter 2: Coordination and decentralization of social policies

Administrative decentralization in Brazil and the “effectiveness” principle Upon its modernization, the Brazilian State has been promoting, in its broadest context and particularly in the field of ensuring the rights of children and adolescents, modifications aimed at the principle of effectiveness in ensuring rights referred to in the 1989UN Convention on the Rights of Child, whose theme this report shall address at its final part. Such modifications in the management of programs aimed at the common good and working methods purposes, are part of a set of institutional changes developed within the

then Ministry of Administration and State Reform (Mare). At the initiative of its minister, Mr. Luiz Carlos Bresser Pereira, the modernizing boost of the public administration operated since 1995 led the National Congress to promote the Constitutional Amendment number 19, dated of 4 June 1998, ten years, therefore after the promulgation of the 1988 Federal Constitution. Their reflections in the field of protection and care of child and adolescents have to do with the principle of effectiveness referred to in the 1989 UN Convention on the Rights of the Child – which this report shall address further herein – and have to do with the changing undertaken in 1998 to introduce the principle of

15/07/2015 16:57:10

as the elderly and handicap citizens. It has been occupied by remarkable Brazilian. Its modernizing and assuring role on citizenship aimed at universalization of human rights has been a central importance in relation to the coordinating role that the Federal Government must perform in order to comply with the rights and the construction of social duties having to do with children and adolescent population. One of the bodies linked to such Secretariat is the Conanda, which we will address further herein. Another is the Department of National Ombudsman for Human Rights, which receives complaints and claims and acts in resolving social tensions and conflicts that have to do with human rights. Its main communication channel is the Human Rights Hotline – Hotline 100, a free toll telephone service that works every day without interruption. The complaints are analyzed and forwarded to the local responsible agencies. As another channel available to the public, it is a meritorious service. In 2014, for example, the Complaints System registered 117,094 calls regarding violation of children and adolescents rights. As it has been mentioned here, local authorities not always are able to escape from the labyrinths created by the various classes of interest, generating shock of attributions, which often are clear in the laws, but suffer resistance by excuse interests. The federal coordination role of SDH (Human Rights Department), called to intervene, has been a community education factor, as it always acts without violating the principle of autonomy of federal entities. It has had a pedagogical role in the training of public officials and communities. National Council of Child and Adolescent Rights (Conanda) Institutional innovation bodies such as SDH undergo obvious difficulties for the very circumstance that they assume their institutional role to face the world of preconcepts, threats and violations of rights, poor-treatment enrooted in the traditional practices and customs. Conanda is one of the bodies linked to that Department of Human Rights. Its composition should be equal to the “representative organizations of the population”, as provided for in Article 204 of the Federal Constitution

Abrinq_MaC_final.indd Spread 31 of 40 - Pages(50, 31)

and Article 88, II of the ECA. It has been hard the evolutionary process over the decades of a council at the federal level that has to do with what during the dictatorship times was called “welfare of minors” and in modern times is called “Child’s and adolescents rights”. The already revoked National Minor Welfare Council was a collegiate body having the participation of various governmental and non-governmental sectors worried about the “minor”, i.e., pursuant to provisions of the two Codes of Minors that were in force between 1927 and 1990, concerned with children and adolescents perceived by what they “were not.” They were not adults, they were not “of age”, they were not considered “capable”, they did not have the attributes of citizenship. And so on. Therefore, they were left with the label of: they were “minor”. And the law imposed to them infamous attributes, as we shall see later in this report. Conanda, as participatory and deliberative instance, has the prerrogative to act in the national policy on childhood and adolescence, emphasizing the corollary of the protection and promotion of rights rather than the worn out paradigm “welfare of minors”. According to art. 88 of the ECA, the Council was composed to control all actions oriented towards child and adolescent, being a decisionmaker of the public policy guidelines. It represents an instance of social participation in public policy decisions regarding childhood and adolescence. This shift in focus has not been easy for the various governments that have already succeeded each other ever since “codes of minors” were repealed, and since the full citizenship for children and adolescents was instituted. However, SDH has played its role to stimulate the adjustment of governmental and non-governmental structures in order to expand the understanding of the doctrine of full protection and adequate implementation of social policies. And it has been gradually achieving its purpose of adjusting its joint body, which is the Conanda, to the principles of legality in producing resolutions and the institutional leading role of this body that plays an important educational role in changing habits and customs, whether in the political and administrative decentralization, whether in the issuance of resolutions remaining within the limits of the coordinating role of the Federal Government.

militar do século passado – 1964/1985 – que impunha pensamento único e rigidez de ação para os programas em todo o território nacional. Com a descentralização, há que se respeitar sempre as peculiaridades locais das comunidades, com base nos usos e costumes de cada região, impregnando de respeito pelos direitos e deveres humanos os habituais maus usos e maus costumes tradicionais. Esse artigo 204 garante, na Lei Maior do país, que cada Município tem o poder constitucional de organizar os serviços locais sob o controle de conselhos de participação compostos por pessoas das próprias comunidades. A autorização para o funcionamento de programas específicos que garantem os direitos de crianças e adolescentes é dada, portanto, não pelos Estados membros da Federação, nem pela União, mas bem próxima da instância federativa onde vivem as famílias, onde se situam as escolas e convivem seus habitantes. E tudo isso, com a garantia legal de que organizações representativas participem das decisões e do controle nos conselhos previstos em leis municipais que devem ser promulgadas cumprindo os princípios constitucionais que regem o tema. Leis municipais malfeitas – hoje existentes em centenas de Municípios – devem ser corrigidas pelos meios legislativos, administrativos e judiciais já existentes. Comparação entre a legislação e os princípios da Convenção A Declaração de 1959 expõe a lista dos direitos a serem respeitados e cumpridos. A Convenção de 1989, firmada 30 anos depois, estabelece as condições a que os signatários se obrigam para efetivar tais direitos. No caso brasileiro, a Constituição de 1988, no mais alto nível da hierarquia das leis, resume o conjunto de cláusulas da Convenção. E estabelece que crianças e adolescentes devem gozar de prioridade absoluta no atendimento de seus direitos. A Lei nº 8.069, que aprova o ECA e regulamenta tal prioridade, foi aprovada em julho de 1990 e entrou em vigor no mês de outubro do mesmo ano. A lei que institui a política de assistência e proteção chamada Loas só foi aprovada em dezembro de 1993. Tal defasagem de três anos entre uma lei e outra gerou descompassos ao longo de centenas de Municípios nas diversas regiões do país. A Convenção considera criança a pessoa com até 18 anos de idade. O sistema brasileiro de cumprimento da

Convenção preferiu chamar de criança a pessoa com até 12 anos incompletos e de adolescente a que se encontra entre os 12 anos completos e os 18 anos incompletos. Em seu artigo 3º, a Convenção prevê que – em qualquer situação – todos “devem considerar, primordialmente, o interesse maior da criança”. Para evitar que a interpretação desse interesse ficasse arbitrariamente ao critério – nem sempre sadio – dos cidadãos comuns ou dos agentes da burocracia, o Brasil preferiu criar uma regra de interpretação dessa garantia, no artigo 6º de seu Estatuto, regra essa que vem sendo amplamente desrespeitada por serviços, conselhos e autoridades em milhares de Municípios: Art. 6º. Na interpretação desta Lei levar-se-ão em conta os fins sociais a que ela se dirige, as exigências do bem comum, os direitos e deveres individuais e coletivos, e a condição peculiar da criança e do adolescente como pessoas em desenvolvimento. Em seu artigo 4º, a Convenção estabelece que “os Estados Partes adotarão todas as medidas administrativas, legislativas e de outra natureza, com vistas à implementação dos direitos reconhecidos na presente Convenção”. Além das administrativas e legislativas, o artigo 19 da Convenção especifica ainda a adoção de medidas educativas e sociais pelos Estados Partes para a prevenção de maus-tratos. Em milhares de Municípios vêm sendo adotadas formas de atendimento incompatíveis com tais preceitos. O modelo brasileiro criou desde logo um padrão normativo de normas gerais a serem cumpridas em todo o território nacional, e através da segunda parte do seu Estatuto – entre os artigos 86 e 267 – impõe o dever de Estados e Municípios emitirem suas leis, com base nesses princípios. Como já se mencionou aqui, a baixa qualidade geral dos legisladores municipais – obviamente comportando exceções – nem tem conhecimento de como cumprir tais normas. O modelo brasileiro obriga, também, a adoção de medidas de participação social em conselhos deliberativos na criação de programas e no controle das ameaças ou violações de direitos. Estabelecendo exigências administrativas para o controle das ações, prevê rigorosos fundos de financiamento específicos – um fundo obrigatório em cada um dos seus 5.570 Municípios – inclusive com subsídios fiscais para doadores de recursos.

15/07/2015 16:57:10

Há Municípios que não sabem como carrear tais recursos, nem sabem se beneficiar dos benefícios fiscais. Usam os recursos fora da prioridade absoluta sob a qual eles devem ser utilizados. A Convenção insiste no conceito de “efetividade”13 para que os direitos nela elencados não sejam objeto de retórica vazia. O Brasil impõe para toda a sua administração pública, inclusive na política e nos programas para crianças e adolescentes, o princípio da eficiência. Tal princípio é expressamente exigido no artigo 37 de sua Constituição. Pela precariedade dos atores envolvidos e por falta da formação continuada correta dos protagonistas, tal princípio permanece letra morta em milhares de Municípios, ao longo do território nacional. Por sua vez, em busca da efetividade, com eficiência, o ECA dispõe, em seu artigo 4º, quais são as condições em que será exigível o cumprimento do princípio da prioridade absoluta a crianças e adolescentes no âmbito de cada uma das políticas básicas: Art. 4º. É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária. Parágrafo único. A garantia de prioridade compreende: a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias; b) precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública; c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas; d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude.

Completam as normas “programáticas” do artigo 4º, as disposições dos artigos 5º e 6º, este último (já referido há pouco neste relatório) contendo a “regra de interpretação” de cada um dos demais artigos do Estatuto: Art. 5º. Nenhuma criança ou adolescente será objeto

de qualquer forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão, punido na forma da lei qualquer atentado, por ação ou omissão, aos seus direitos fundamentais. Em razão do eventual, mas insistente descumprimento de tais disposições programáticas, na organização e execução dos serviços básicos de educação, saúde, esporte, cultura, lazer etc., e dos serviços supletivos de assistência social, todo indivíduo, toda família, toda comunidade tem livre acesso ao Conselho Tutelar. Tal conselho – que faz parte da estrutura administrativa municipal – é o órgão encarregado da correção de desvios, da correção de rumos, com poderes legais de determinar condutas e requisitar serviços, para fazer valer o que dispõe a lei, na efetiva e correta aplicação dos princípios de cidadania em termos de atendimento a crianças e adolescentes. Seus agentes nem sempre são escolhidos sob o princípio da meritocracia e, em sua maioria, vivem em desarmonia com os agentes dos serviços locais de assistência social. O conjunto dos artigos da Convenção se refere, basicamente, aos direitos econômicos, sociais, culturais; direito a um nome; o de viver junto aos pais, sem violência ou maus-tratos, com desenvolvimento físico, espiritual, mental, moral e social. O direito à educação com igualdade de oportunidades, com respeito pelos direitos e liberdades fundamentais, contra a exploração ou sujeição a trabalhos perigosos, contra o consumo de substâncias perigosas, contra o rapto, venda ou tráfico, sem negligência, exploração ou tortura; o direito ao tratamento digno no caso de práticas ilegais da própria criança, com a cooperação internacional no domínio coberto pela Convenção. O Brasil condensou tudo isso no artigo 227 de sua Constituição, adotando o novo princípio da prioridade absoluta para a criança e o adolescente, na formulação, no controle e no financiamento de recursos públicos. O Estatuto, por sua vez, criou regras programáticas para sua efetivação entre os artigos 1º e 85º, e regras operacionais, entre os artigos 86 e 267, para a prevenção e a correção de desvios, com sanções administrativas e criminais para os perpetradores ao final. Cada Município, com sua peculiaridade de ente

Os mais incisivos artigos da Convenção que tratam de medidas ou providências “efetivas” são os de números 4, 7, 9, 19, 27, 28, 29, 32, 33, 35, 38, 39, 40, 42, 44 e 45.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 32 of 40 - Pages(32, 49)

principles governing the subject matter. Ever since the promulgation of the 1988 Federal Constitution and approval of the ECA in 1990 and the Organic Law on Social Assistance (Loas) in 1993, the municipal legislative process for the services intended for the protection, support, assistance and education of children and adolescents has not always nourishing at a satisfactory pace the ideal of participation. Unconstitutional and even illegal laws regarding federal legislation have been produced with serious consequences for the prevention of social disorder. And the participation of representative organizations of the population in local deliberative councils has neither being maturing as expected. The Federal Government, in many ways, has lacked in coordinating it. Imposing decentralization (decision in the Federal District and of municipal obedience) instead of an authentic decentralization (municipal political and administrative power to decide, execute and control), with the same deleterious consequences. Therefore, in the Brazilian model, as well as in the

politics – that the ECA claims to be of supplemental nature – Social Assistance, the Ministries and Federal Departments of basic policies (Education, Health, Sports, Culture, Leisure, Labor etc.) should be coordinating bodies of a decentralization policy and they should always stimulate popular participation through the representative organizations. Human Rights Department (SDH): operation, actions The historical transformation of an obsolete autocratic and centralizing State in order to acquire a speed compatible with the urgency of the safe organization of social sustainability depends on innovative structures that meet the full range of modern life. Among the federal level whose operations has directly to do with children and adolescents, intends to highlight the existence of SDH of the Presidency of the Republic. Established in 17 April 1997, its function is to ensure the human rights of citizenship for child and adolescent, as well

Hotline 100 – Year 2014 – Child and Adolescent– Victims Profile – Age Range Age Range

JAN

FEB

MAR

APR

MAY

JUN

JUL

AUG

SEPT

OCT

NOV

DEC

TOTAL

Not informed Infant New born

1,030 13 104

965 18 87

1,131 14 101

1,198 23 114

1,221 12 100

1,485 16 111

1,336 15 114

1,029 14 91

954 5 87

882 15 76

901 17 75

808 11 79

12,940 173 1,139

11.05 0.15 0.97

From 0 to 3 years of age

1,807

1,433

1,648

1,651

1,788

2,134

2,245

1,616

1,348

1,513

1,366

1,304

19,853

16.95

From 4 to 7 years of age

2,009

1,748

2,096

2,069

2,257

2,644

2,637

1,979

1,707

1,651

1,560

1,424

23,781

20.31

From 8 to 11 years of age

1,943

1,778

2,052

2,095

2,436

2,756

2,690

2,087

1,751

1,679

1,610

1,474

24,351

20.80

From 12 to 14 years of age

1,768

1,518

1,694

1,860

2,110

2,312

2,284

1,760

1,496

1,540

1,367

1,264

20,973

17.91

From 15 to 17 years of age

1,130

1,007

1,192

1,229

1,320

1,619

1,534

1,174

970

1,012

896

801

13,884

11.86

Total

9,804

8,554

9,928

10,239

11,244

13,077

12,855

9,750

8,318

8,368

7,792

7,165

117,094 100.00

Source: Human Rights Department of the Republic Presidency Elaborated by: Fundação Abrinq – Save the Children

15/07/2015 16:57:11

of not making the centralized failure of the military dictatorship (1964-1985) of past century, which used to impose a rigidity of action for the programs to the entire national territory. With an eventual misunderstood decentralization it is not always that the creativity, innovation and heuristic local peculiarities in the communities towards the search of healthy transformation of customs and traditions of each region is respected. The difficulty there – common to all basic policies – is based in bad habits, bad uses, bad habits traditionally practiced in the cities and in the country, which shall be transformed historically into good habits, good use, good habits of citizenship. Guidance and social-family support programs are a burning question. This is the first system of protection programs that ECA refers to in its article 90:

Art. 90. The enforcement entities are responsible for the maintenance of their own units, as well as for the planning and execution of protection and socio-educational programs directed at children and adolescents, in systems of: I – socio-family orientation and support. Containing the rule of municipalization as a basic pattern of coordinated policies by the Federal Government, the ECA also provides about the guidelines in order to assure the social, administrative and financial means in the municipal base of the Brazilian institutional pyramid, aiming at progressively establishing good habits, uses and traditions: Art. 88. The guidelines of the enforcement policy are as follows: I – municipalization of enforcement; II – creation of municipal, state and national councils of child and adolescent rights, which will be deliberative and controlling entities of actions at all levels, in which equal popular participation is ensured through representative organizations, according to the terms of federal, state and municipal legislation; III – creation and maintenance of specific programs, with due observance of the principle of politicaladministrative decentralization;

Abrinq_MaC_final.indd Spread 33 of 40 - Pages(48, 33)

IV – maintenance of national, state and municipal funds connected to the respective councils of child and adolescent rights; V – operational integration of the entities of the Judiciary, Office of the Attorney General, Office of the Public Defender, Public Security and Social Assistance, preferably in the same locality, for purposes of facilitating initial assistance to the adolescent to whom an infraction has been attributed VI – operational integration of the entities of the Judiciary, Office of the Attorney General, Office of the Public Defender, Public Security and those in charge of effecting the basic social policies and social assistance policies for the purpose of render faster the assistance to children and adolescent inserted into family or institutional hosting programs, aiming at the rapidly reintegration to the original family or, if such solutions proofs to be unfeasible, the placement in a replacement family, in any of the modalities provided by art. 28 herein (wording provided by the Law no. 12.010, dated of 2009); VII – mobilization of public opinion so as to achieve the essential participation of the different segments of society (wording provided by the Law no. 12.010, dated of 2009). For the complex reach of these social purposes, Article 204 seeks to ensure, in the Brazil Federal Constitution, that each municipality has the constitutional power to organize local services under the control of participation councils made up of people from the communities themselves. The difficulty at the federal level, also resides in bad autocratic traditions of umbrella bodies, sedimented traditions for decades by heavily paternalist laws currently revoked, as the two Codes of Minors, enacted in 1927 and in 1979, which this report shall later refer. The authorization for the operation of specific programs that guarantee the rights of children and adolescents is given, therefore, very close to where families live, where the schools are and where its inhabitants live. And with the legal guarantee that representative organizations participate in the decisions and control of councils provided by local laws that must be enacted in compliance with the constitutional

autônomo da Federação brasileira, deve organizar sua estrutura de cumprimento das disposições constantes do Estatuto e da Loas através de legislação municipal, a qual deve ser aprovada no âmbito da Câmara local de vereadores. Leis boas e corretas têm sido as que são amplamente discutidas com setores representativos comunitários. E tal discussão entre legisladores locais e a cidadania nem sempre se tem dado. Isso causa evidentes desacertos e falta de cumprimento dos direitos humanos de crianças, adolescentes e suas famílias. Os serviços que executam os programas de proteção, no âmbito da política de Assistência Social, devem ser aprovados, localmente, com participação comunitária, o que demanda a organização, em cada Município, de um Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, e do já referido Conselho Tutelar, este segundo também composto por representantes da comunidade local para controlar que, na execução dos serviços de cada política – de saúde, educação, segurança pública, meio ambiente, trabalho, esporte, cultura, lazer, e assim por diante – desvios não sejam cometidos com ameaça ou violação de direitos. Ter profissionais e ter conselheiros admitidos, mantidos e controlados sob o princípio da meritocracia é essencial para a eficiência, de forma a se lograr efetividade no cumprimento dos direitos/deveres humanos, com prioridade para crianças e adolescentes. A estrutura a ser organizada localmente é complexa e nem todos os Municípios estão dispondo dos recursos humanos e técnicos adequados a acompanhar a dupla complexidade – dos problemas e dos recursos – para a construção de um autêntico sistema de proteção integral. A consequência tem sido também a de desacertos, incompreensões e graus variados de desorganização social, o que gera descumprimento das normas. A Loas – para a garantia da prioridade a crianças e adolescentes em seus programas e serviços – se harmoniza com a garantia de direitos. Dispõe, em seu artigo 23, § 2º, que sejam respeitadas as regras constantes do ECA: Loas – Art. 23. § 2º Na organização dos serviços da assistência social serão criados programas de amparo, entre outros (incluído pela Lei nº 12.435, de 2011):

I – às crianças e aos adolescentes em situação de risco pessoal e social, em cumprimento ao disposto no art. 227 da Constituição Federal e na Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (ECA) (incluído pela Lei nº 12.435, de 2011); II – às pessoas que vivem em situação de rua (incluído pela Lei nº 12.435, de 2011). Com resultados também variáveis, a mesma Loas – lei federal14 que trata da organização da Assistência Social – assim dispõe sobre os órgãos locais – Cras e Creas – que devem dar proteção a crianças e adolescentes que necessitam de proteção: Loas – art. 6º c: § 1o O Cras é a unidade pública municipal, de base territorial, localizada em áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social, destinada à articulação dos serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e à prestação de serviços, programas e projetos socioassistenciais de proteção social básica às famílias (incluído pela Lei nº 12.435, de 2011). § 2o O Creas é a unidade pública de abrangência e gestão municipal, estadual ou regional, destinada à prestação de serviços a indivíduos e famílias que se encontram em situação de risco pessoal ou social, por violação de direitos ou contingência, que demandam intervenções especializadas da proteção social especial (incluído pela Lei nº 12.435, de 2011).

Mas têm havido ruídos e choques de interesse na divisão social do trabalho entre os serviços de assistência social local, encarregados de dar proteção a quem necessita de proteção, nos termos constitucionais (art. 203 da Constituição) e os conselheiros tutelares (art. 136, III, item “a”), por falta de correta formação continuada dos membros e agentes desses dois órgãos. Art. 136. São atribuições do Conselho Tutelar: III – promover a execução de suas decisões, podendo para tanto: a) requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança.

Lei Federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

15/07/2015 16:57:11

I – political and administrative decentralization, the coordination and the general rules being incumbent upon the federal sphere, and the coordination and implementation of the respective programs, upon the state and municipal spheres, as well as upon benevolent and social assistance entities; II – participation of the population, by means of organizations representing them in the formulation of policies and in the control of actions taken at all levels.

Capítulo 6: Efetividade das políticas

Ao longo dos 26 anos desde a proclamação da Convenção das Nações Unidas sobre os direitos da criança de 1989, o Brasil consolidou sua transformação de país que havia sido essencialmente agrícola e rural no passado e se tornou amplamente industrializado e urbano. É conhecida a afirmação de um ex-presidente da República, intelectual e professor universitário brasileiro, de que “o Brasil é um país rico, mas injusto”. A mídia expõe, diariamente, as formas com que tal injustiça alcança comunidades, famílias, suas crianças e seus adolescentes. Todos expostos aos apelos da moderna sociedade de consumo e à evidente agressividade urbana que gera violência e crime. Com um dos maiores produtos internos brutos do mundo moderno, não se pode dizer que faltem recursos financeiros para a proposição, a execução e o controle de suas políticas básicas, como as de educação, saúde, meio ambiente, esporte, cultura, lazer, trabalho e as demais

Abrinq_MaC_final.indd Spread 34 of 40 - Pages(34, 47)

que compõem a estrutura de governo. Na política de educação, alcançou-se a universalização do acesso à escola, mas transferiu-se a violência das ruas para as salas de aula e a qualidade do ensino tem sido sofrível. Na saúde, ampliou-se, de fato, a quantidade de equipamentos à disposição do público, mas persiste um grau inaceitável de mortalidade infantil. Universalizouse a vacinação, mas faltam médicos para a saúde familiar e comunitária nos PSF aqui já referidos, apesar dos esforços governamentais e a exigência não governamental de melhoria. Quanto à política de trabalho, também se encontram esforços visíveis para a capacitação laboral, mas persiste, em alto grau, a violência do trabalho infantil. Na educação para a cidadania, continua presente uma endêmica perplexidade entre a visão judicial e a percepção dos conselhos de participação quanto à forma correta de enfrentar a criminalidade juvenil.

Due to this decentralization principle, it is seen that the Federal Government is in charge of setting forth the general rules, in federal law, and these rules should never be created by bureaucratic agencies. Bureaucracy must respect constitutional assurances. However, in the practice of their habits and customs, it does not always respect them. The general standards shall be approved by the Legislative Branch, which are legally binding for the entire national territory. But there are bureaucrats of the Federal, states and municipalities governments that want to impose rules out of the principle of legality scope. Thus, the national unity is maintained- albeit with frequent noise and deviations – even if the decisions, the performance and the control of the programs are of municipal production. In order to have a sound public distribution of official roles of each body and each Government authority, in the hierarchy of norms, the decrees, ordinances and resolutions cannot, but – in practice – throughout the national territory, they have been exceeding the limits attributed to them by the laws. And, these shall preserve the limits set by the highest law, i.e., the Federal Constitution, which in Brazil prescribes that the general standards in the framework of rights of children and adolescents can only be established by the Federal Government enacted law. Member States may legislate on this subject matter (Municipalities cannot pursuant to provisions of item XV, article 24 of the Federal Constitution), but always obeying the federal legislation. Municipalities can only create services – provided for in federal law – in order to assist children and adolescents. This remark is made here because the structure of many instances, from where unfold public roles in the matter has been having conflicting with rules issued by certain bodies, offices or authorities in disobedience to the principle of legality herein referred.

The law regulating these principles is the ECA (Child and Adolescent Statute), which this report shall further address, but here we anticipate one aspect that makes a distinction between basic social policies (which are education, health, sports, culture, leisure, labor, environment, living, etc.) and the specific policy of social assistance, in constitutional terms, is destined to those who need it for the exercise of citizenship, such as provided by article 203, herein below mentioned. ECA: Art. 86. The child and adolescent rights assistance policy shall be done through an articulated set of governmental and non-governmental actions from the Federal, State, Federal District and Municipal governments. Art. 87. The following are assistance policy action lines: I – basic social policies; II – social assistance policies and programs, of supplementary nature for those who need them; III – Special preventive services and medical and psychosocial care for victims of neglect, abuse, exploitation, abuse, cruelty and oppression; IV – identification and location service of parents, custodians, missing children and adolescents; V – legal and social protection by children’s and adolescents’ rights protection agencies; VI – policies and programs to prevent or shorten the period of family life separation and to ensure the effective exercise of the right to family life of children and adolescents (included by Law No. 12.010, dated of 2009); VII – stimulation campaigns to host, under the form of custody, children and adolescents separated from their family life and adoption, particularly interracial, of older children or adolescents with specific health needs or disabilities and groups of siblings (including by Law No. 12.010, dated of 2009).

The Federal Government is responsible for coordinating the process of decentralization in each of these basic policies (health, education etc.) taking care

15/07/2015 16:57:11

In compliance with the rights of children and adolescents, such constitutional regime – by means of Articles 227, § 7 and 204 – reserved to the Union the competence to legislate, issuing general rules and to exercise the role of coordinating the political and administrative decentralization. To the States and Municipalities, the constitutional competence has become, with the characteristic autonomy of a federative republic, the exercise of formulation, execution and monitoring of compliance with human rights programs within such sphere. The wording of such rules is reproduced in this report. In that same Article 227, § 7, this Constitution has a fundamental standard for every action that has to do with the care of the rights of children and adolescents, whether in basic policy on health or education, culture, sports, leisure, labor, etc.: for the compliance with child and adolescent rights – in each of these basic policies – one shall take into account the provisions of art. 204, which means that all decentralization and citizen participation principles must be complied by means of the representative organizations. The maximum degree of decentralization is

represented by municipalization. The municipality has the authority that the regulatory law of the 1988 Federal Constitution, which is the ECA – in Article 88, I, set forth for the approval of programs assisting and protecting children and adolescents eventually victimized (those with poorly-treated, threatened, violated, damaged), and socio-educational programs that provide with citizenship education to teenagers eventually victimizers (those who practice harmful acts defined as offense). Therefore, the Municipalities are found on the basis of the institutional pyramid, with the attribution to perform the rights assurance programs and to perform the official control of them. As for the Federation Member States, they can complement federal general rules provided they do not conflict with those produced by the Federal Government. They also have the same decentralizing duty towards the Municipalities with the assurance of the principle of citizens participation in municipal deliberations regarding how to organize the programs, how to perform them, and how to control their efficiency and effectiveness.

Chapter 1: Coordinating Bodies and Executive Bodies

National Ministries and Local Secretariat responsible for childhood and adolescence policies Therefore, we have the same Federal Constitution creating the full protection principal – already herein referred – providing with political and administrative decentralization and popular participation principles in the elaboration and control of programs that must assist (under the legal name of “protection programs”) and programs that must educate towards citizenship throughout the country (officially referred to as “Socio-educational Programs”): Art. 203. Social assistance shall be rendered to

Abrinq_MaC_final.indd Spread 35 of 40 - Pages(46, 35)

whomever may need it, regardless of contribution to social welfare and shall have as objectives: I – the protection of the family, maternity, childhood, adolescence and old age; II – the assistance to needy children and adolescents; Art. 227, § 7º – In the compliance with the rights of children and adolescents, the provisions of article 204 shall be taken into consideration. Art. 204. Government actions in the area of social assistance shall be implemented with funds from the social welfare budget, as provided for in article 195, in addition to other sources, and organized on the basis of the following directives: (CA No. 42, 2003):

Há proposta em discussão, no parlamento, para voltar ao sistema dos códigos de menores, que consiste em encarcerar jovens acusados de infrações criminais no sistema penitenciário dos adultos. Na de assistência social, persistem conflitos entre seus agentes e conselheiros tutelares sobre os limites de cada um. E assim por diante. O que se pode notar, quanto à execução de tais políticas, é que o país não tem encontrado os caminhos para se beneficiar dos modernos ideais de descentralização na execução de suas políticas básicas. E não tem conseguido produzir, e quando produz, o de selecionar adequados recursos humanos (pessoas motivadas, qualificadas e capacitadas) e recursos técnicos (formas de produzir eficácia e eficiência com boa administração) para se beneficiar do ideal de participação da população, através de organizações representativas, na formulação, na execução e no controle de tais políticas em cada um de seus 5.570 Municípios, onde residem, vivem e sofrem os membros de sua população. Assim, pois, embora o país haja logrado, sim, estabelecer bases programáticas e institucionais para a efetividade dos compromissos assumidos quando firmou e ratificou a Convenção, ainda não conseguiu chegar à massa crítica necessária de recursos humanos para organizar, de forma cabal, os meios sociais (através de instâncias de participação) na garantia dos modernos direitos de crianças e adolescentes. O descompasso existente entre os programas de políticas públicas e os programas orçamentários pode ser explicado como uma estratégia para flexibilizar os remanejamentos orçamentários e não ficar dependente das aprovações e negociações com o Congresso Nacional, entretanto, inviabiliza um efetivo controle social porque diminui a transparência dos gastos públicos federais. Vejamos os programas federais voltados à crianças, adolescentes e suas famílias: Programas na área de Saúde (Habitação e Saneamento): 1) Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica – PMAQ (Ministério da Saúde); 2) Programa Nacional de Suplementação de Vitamina A (Ministério da Saúde); 3) Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Água – Água para Todos (Ministério da

Integração Nacional); 4) Programa Saúde na Escola (Ministérios da Saúde e da Educação); 5) Programa Crack, É Possível Vencer (Ministérios da Justiça, da Saúde, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Educação e Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República); 6) Programa Mais Médicos (Ministérios da Saúde e da Educação); 7) Programa Farmácia Popular do Brasil (Ministério da Saúde); 8) Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários (Ministério das Cidades); 9) Pró-Moradia (Ministério das Cidades); 10) Programa Luz para Todos (Ministério de Minas e Energia); 11) Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e Ministério do Desenvolvimento Agrário); 12) Programa Saneamento para Todos (Ministério das Cidades); 13) Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária – PRONATER (Ministério do Desenvolvimento Agrário); 14) Programa Minha Casa, Minha Vida (Ministério das Cidades, da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão).

Programas na área de Proteção (Direitos de Cidadania): 1) Programa Jovem Aprendiz (Ministério do Trabalho e Emprego); 2) Programa Escola que Protege (Ministério da Educação e do Esporte); 3) Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome); 4) Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Ministério da Justiça); 5) Programa Territórios da Cidadania (Casa Civil da Presidência da República e 23 Ministérios); 6) Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte (Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República) ; 7) Programa Forças no Esporte (Ministérios da Defesa e

15/07/2015 16:57:11

do Esporte); 8) Programa Bolsa Família (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome); 9) Programa Bolsa Verde (Ministérios do Meio Ambiente, do Desenvolvimento Social, do Desenvolvimento Agrário, da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, e Casa Civil da Presidência da República); 10) Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais (Ministérios do Desenvolvimento Agrário e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome); 11) Programa de Promoção do Acesso ao Mundo do Trabalho – (Acessuas) (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome); 12) Programa Nacional de Direitos Humanos – PNDH3 (Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidencial da República e Ministério da Justiça); 13) Programa de Ações Integradas e Referenciais de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil no Território Brasileiro (Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República); 14) Programa Turismo Sustentável e Infância (Ministério do Turismo). Programas na área de Educação (Cultura, Esporte e Lazer); 1) Programa Brasil Profissionalizado – Iniciativa do Pronatec (Ministério da Educação); 2) Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância) (Ministério da Educação); 3) Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) (Ministério da Educação); 4) Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) (Ministério da Educação); 5) Programa Atleta na Escola – Programa de Formação Esportiva Escolar (Ministérios da Educação e do Esporte e Turismo); 6) Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate) (Ministério da Educação); 7) Programa Caminho da Escola (Ministério da Educação) 8) Programa Nacional de Tecnologia Educacional (Proinfo) (Ministério da Educação); 9) Programa BCP na Escola – Benefício de Prestação Continuada (Ministérios da Educação, do

Abrinq_MaC_final.indd Spread 36 of 40 - Pages(36, 45)

Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Saúde e Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República); 10) Programa Brasil Alfabetizado (Ministério da Educação); 11) Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) (Ministério da Educação); 12) Programa Usinas Culturais (Ministério da Cultura); 13) Programa Nacional Biblioteca da Escola (Ministério da Educação); 14) Programa Escola Aberta (Ministério da Educação); 15) Programa Ensino Médio Inovador (Ministério da Educação); 16) Programa Nacional de Educação do Campo (Ministério da Educação); 17) Programa Nacional de Inclusão de Jovens (Ministérios do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Educação, do Trabalho e Emprego e Secretaria Geral da Presidência da República); 18) Programa Nacional dos Territórios Etnoeducacionais (Ministério da Educação); 19) Programa Mais Cultura nas Escolas (Ministérios da Educação e da Cultura); 20) Programa Segundo Tempo (Ministérios do Esporte e da Educação); 21) Programa Mulheres Mil – Educação, Cidadania e Desenvolvimento Sustentável (Ministérios da Educação e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome); 22) Programa Nacional de Alimentação Escolar (Ministério da Educação); 23) Programa Nacional de Apoio à Inclusão Digital nas Comunidades (Ministério da Comunicação); 24) Programa Mais Educação (Ministérios da Educação, do Esporte, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Cultura, da Ciência, Tecnologia e Inovação, do Meio Ambiente e Secretaria Nacional da Juventude da Presidência da República); 25) Programa de Implantação de Salas de Recursos Multifuncionais (Ministério da Educação). No CD que acompanha a presente publicação é possível analisar cada um dos programas, ano de criação, público-alvo e objetivos de execução para melhor compreensão e aprofundamento do debate.

part I:

PART I: STRUCTURE OF THE STATE Brazil is a federative country, it is composed by a set of three federal entities: The Union (Federal Government), each one of the 26 states and each one of the 5,570 municipalities. The Federal District retains its nation’s capital peculiar characteristics. The principles arising out of the 1948 Universal Declaration of Human Rights, through the 1959 Declaration of the Childs of the Rights, until culminating with the proclamation of the 1989 UN Convention on the Rights of Children, are directed to all community participation structures, such as NGOs, to all individuals, and fundamentally to the institutions of constituted power. Therefore, upon the institutionalization of a Democratic Rule-of-Law State, in its 1988 Federal Constitution, Brazil has innovated regarding its past in the distribution of constitucional roles to the Union, the States and the Municipalities as to the formulation, implementation and the control of public policies for the protection and assistance to children and adolescents.

Leaving aside the strong centralizer emphasis of the federal political power, which had been aggravated by the dictatorship that ruled the country between the years 1964 and 1985, the Municipalities which until then had been only administrative bodies of the member States of the Federation (the municipal mayor was a mere local “manager”), began to take on the role of federal entities in a republic that finally had been structured to give the turn and voice to instances and local communities. The 1988 Citizen Constitution, in its article 24, XV, reserved to the Union and the States the constitutional authority to legislate on the rights of children and adolescents. To Municipalities it was given the role to, in its own municipal legislation, and the structure of its administrative organization, decide, implement and manage the protection and assistance programs to child/youth population. The municipal councilors – local legislators of modernity – are now “parliamentary” and the municipal mayor “rules” one Municipality. There is a local autonomous government.

15/07/2015 16:57:11

normal manner and in conditions of freedom and dignity. In the enactment of laws for this purpose, the best interests of the child shall be the paramount consideration. More than 29 years have passed by without Brazil amending the Code of Minors (Código de Menores) – A system created in 1927 by a legislation that, as we shall see throughout this report, used to label people with infamous labels of abandoned, vagrants, beggars, libertines and offenders children. Therefore, producing social exclusion. Only then, by means of a profound change in the highest hierarchy of laws, the Brazilian constitution began to adopt a set of programmatic and operational principles for the proper treatment and respect for human dignity. This paradigm shift comprised of the Article 227 of the 1988 Brazilian Constitution, whose wording establishing the socalled principle of full protection in the official attention to children and adolescents:

Constitution – Art. 227 – It is the duty of the family, the society and the State to ensure children and adolescents, with absolute priority, the right to life, health, nourishment, education, leisure, professional training, culture, dignity, respect, freedom and family and community life, as well as to guard them from all forms of negligence, discrimination, exploitation, violence, cruelty and oppression. The 1988 Federal Constitution has already consecrated the full protection as a principle due to the large national mobilization that accompanied the international discussions resulting in the Universal Convention on Child’ Rights. When deputies and senators gathered in Constituent Assembly for drafting the new constitutional charter, social movements, social organizations, class councils, judges and prosecutors advocators of the rights of children and adolescents already had a hundred of articles written that were contemplated in the Constitutional Charter. However, all these articles had to be gathered in one, which was later regulated in 1990 with the creation of the Child and Adolescent Statute (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA). In the first part of this report, the structure of the

Abrinq_MaC_final.indd Spread 37 of 40 - Pages(44, 37)

Brazilian State will be revealed, presenting the Brazilian Federation with its decentralized coordination bodies responsible for policies for childhood and adolescence, with emphasis on the Human Rights Secretariat (SDH) and its bodies: Ombudsman, Crime Report Hotline and the National Council for the Rights of Children and Adolescents (Conanda). Following, this report will address the coordinating role of the decentralization and participation policy, particularly the Unified Social Assistance System (Suas) and the Unified Health System (SUS) as examples of decentralization of coordinated policies, with the provisions of assistance to the citizenship through bodies such as the Regional Centre for Social Assistance (Cras), the Specialized Social Assistance Reference Center (Creas), the Family Health Program (PSF) and the Councils of Rights of Children and Adolescents and the Guardian. It will be mentioned herein the bodies of results measurement and evaluation mechanisms of social policies, its creation and implementation, and the performance of diagnostics for the Councils of Children and Adolescents Rights, as well as the data producing bodies (Brazilian Institute of Geography and Statistics – IBGE, Informatics Department of the Unified Health System – DATASUS, National Institute of Educational Studies and Research Anísio Teixeira – Inep and the Information Management Evaluation Secretariat – Sagi). The following participation mechanisms will be considered, the National System of Social Participation (SNPS) and the Conference on the Rights of Child and Adolescent, as well as the presence, absence or insufficiency of the leading role of social actors in child and youth involvement mechanisms. In the Part II, this report will address the broad performance of the Brazilian system of protection and assistance to child and adolescent, its legislative efficiency, the history of the Juvenile Code (Código de Menores) until the enactment of ECA (Child and Adolescent Statute), the doctrine of full protection, the comparison between Brazilian legislation and principles of the 1989 Convention. This report will address the effectiveness of policies with its main results in changing the quality of life of children and adolescents, and as final considerations, the major advances since the Convention and the currently faced challenges.

conside CONSIDERAÇÕES FINAIS Estas considerações serão sintéticas. A análise detalhada das características do sistema de proteção integral demandaria vasta pesquisa para quantificar o volume dos desacertos, das incompreensões, dos desvios que vêm sendo praticados quer pelos órgãos de coordenação federal, quer pelos órgãos estaduais que também estão sujeitos à descentralização político-administrativa. Assim como pelos serviços municipais locais, que deliberam sobre os programas de proteção e socioeducativos. Ou pelos que executam tais programas, e pelos que têm o dever de fazer o controle de tudo isso, monitorando o cumprimento dos direitos e deveres de cidadania. Afinal, a já vetusta Declaração dos Direitos Humanos – com a qual estamos em débito desde 1948 – se enuncia expressamente “como ideal comum a ser atingido por todos os povos e todas as nações, com o objetivo de que cada indivíduo e cada órgão da sociedade” se esforce pela adoção de medidas progressivas para a sua observância universal. Principais avanços desde a Convenção O principal indicador dos avanços do Brasil15, desde a Convenção, é o fato de o país haver alcançado alto desempenho até 2015 no que se refere aos oito objetivos do milênio que haviam sido propostos pela ONU no ano 2000. Tais objetivos são: reduzir a pobreza; atingir o Ensino Básico Universal; estabelecer a igualdade entre sexos e autonomia das mulheres; reduzir a mortalidade infantil; melhorar a saúde materna das gestantes; combater a Aids, a malária e outras doenças; garantir a sustentabilidade ambiental; e estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. O alcance dessas metas indica o significativo avanço em relação ao que o país se propôs quando instituiu a doutrina da proteção integral em sua institucionalização constitucional.

E quando proclamou o ECA como seu padrão normativo de exigibilidade nesse terreno. Pois proteção integral, no Brasil, tem o significado de desenvolvimento universal (proteção de todos, de forma abrangente) com prioridade absoluta para a população infantil e juvenil, como referido ao longo deste relatório. Sob o arcabouço criado pela máquina institucional construída através de seu novo status federativo, o Brasil logrou, sim, avanços parciais quanto à primazia de crianças e adolescentes receberem proteção e socorro; com precedência de atendimento nos serviços públicos; preferência na formulação e execução das políticas sociais públicas; e destinação privilegiada de recursos públicos16. Com a obsolescência dos antigos códigos de menores e a instituição de um novo Estatuto, o Brasil conseguiu desmontar o gigantesco sistema de depósitos públicos para onde eram destinados crianças e adolescentes expulsos da inclusão cidadã, primeiro sob as denominações infamantes de “menores” abandonados, vadios, mendigos, libertinos, delinquentes (até 1979), depois “menores em situação irregular” (até 1990). Entretanto, aqui e ali ainda surgem laivos da burocracia institucionalizada que persiste em rótulos como adolescentes em conflito com a lei para inquinar adolescentes acusados de praticar delitos ou insistir que crianças e adolescentes sob o regime de abrigo ou de acolhimento devam ser institucionalizados, ou ainda, voltar a rotular como faz a Loas com a categoria de crianças em situação de risco. Mas uma persistente formação continuada de agentes especializados pode corrigir tais violações do direito a não discriminação. Conseguiu-se lograr a inclusão da também enorme população de menores de rua para o sistema de ensino, reduzindo a exclusão escolar a nível residual. O resultado foi a emergência de severos graus de violência e criminalidade, não apenas nas ruas, mas também no interior das salas de aula

Relatório nacional de acompanhamento denominado “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio”, coordenado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), da Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico (SPI/MB), datado de maio de 2014. 16 Tais exigências constam do artigo 4º do Estatuto da Criança e do Adolescente como sendo as condições fundamentais para que se diga que há o atendimento da prioridade absoluta a crianças e adolescentes na formulação, na execução e no controle das políticas públicas em geral.

15/07/2015 16:57:12

(agressões mútuas entre os corpos docentes e discentes que a mídia exibe à população diuturnamente). Fica agravada, assim, a consequente necessidade, para o futuro, de combater a agressividade no próprio cerne do sistema de ensino, ao longo de todo o território nacional. Da mesma forma, a preparação correta de recursos humanos e de recursos técnicos adequados (na infraestrutura de execução de serviços e nos controles a serem exercidos pelos conselhos de participação) poderá levar à redução dos maus-tratos em cada uma das políticas públicas, notadamente na de saúde familiar/comunitária, na de combate ao trabalho infantil, na de segurança pública e na de formação socioeducativa para a cidadania. O novel sistema de proteção integral finalmente retirou, do Poder Judiciário, sua antiga função de exercer assistência social através dos hoje obsoletos juízes de menores, os quais, a partir de 1990, foram substituídos por verdadeiros magistrados, sob o princípio constitucional da imparcialidade, que passaram a julgar conflitos na balança da Justiça. Quanto ao Judiciário de hoje, há problemas significativos no que se refere ao direito de proteção jurídico-social (conjugações profissionais especializadas, como advogados/ assistentes sociais) quando da menção à prática de delitos por adolescentes e quando da execução de programas de educação para a cidadania destinados a adolescentes sentenciados pela Justiça formal. Mas assistiu-se ao nascimento da organização institucional de uma autêntica e moderna política não meramente assistencialista de assistência social, através da Loas, que em 1993 entrou em vigor, três anos depois do ECA. Entretanto, ainda não se conseguiu, mesmo depois de 22 anos, eliminar os conflitos entre as funções de execução por órgãos de proteção como os Cras e os Creas locais (artigo 6º c da Loas) e a função de controle/fiscalização pelo Conselho Tutelar (artigos 95 e 136, III, item “a” do Estatuto). Pode-se enfatizar uma deficiência importante nesse aspecto. Entre os 28 mil conselheiros tutelares hoje existentes, a tendência tem sido a de, em grande maioria, como que persistir na herança dos obsoletos papéis de comissários de menores do passado. Sem o papel controlador e de mudanças de rumo a serem impulsionadas pelo Conselho Tutelar ficam explicados, em grande parte, os desvios de atendimento nas várias políticas públicas locais (saúde, educação, trabalho, segurança pública etc.). Nelas,

Abrinq_MaC_final.indd Spread 38 of 40 - Pages(38, 43)

eventualmente vem ocorrendo, na ausência de mudança de rumo, a entrópica tendência a persistirem as formas de maus-tratos e de desrespeito aos princípios de cidadania para com crianças, adolescentes e suas famílias. É também avanço significativo o fato de que cada Município assuma o dever constitucional de produzir leis municipais para a organização dos serviços de garantia de direitos difusos (CMDCA) e de direitos individuais (Conselho Tutelar), mas tais leis nem sempre são aprovadas nas Câmaras de Vereadores de forma correta e com a precisão dos princípios e regras previstos na Constituição Federal, no ECA e na Loas. Embora formalmente presente, tem falhado a eficiência de que trata a Constituição de 1988 e a efetividade de que trata a Convenção de 1989 quanto à participação da população local, através de organizações representativas na discussão e no acompanhamento de tal produção legislativa. O mesmo ocorrendo na seleção, formação continuada e controle das deliberações levadas a efeito pelos dois conselhos municipais, o de direitos e o tutelar. Finalmente, resta discutir amplamente o descompasso entre a abrangente superestrutura institucional – levada a efeito nesses 26 anos desde a proclamação da Convenção de 1989 – e a deficiente infraestrutura de serviços a serem organizados para a coordenação, o monitoramento, o controle e a fiscalização dos desatendimentos, omissões e abusos para com crianças, adolescentes, suas famílias e comunidades. As Conferências dos Direitos da Criança e do Adolescente, periodicamente organizadas em todo o território nacional, podem ser um dos instrumentos para a conscientização, o esclarecimento e as indispensáveis mudanças de rumo quanto aos desacertos, às discrepâncias, às incompreensões, aos conflitos presentes ao longo de toda a infraestrutura de serviços e de controles descentralizados, sob o princípio da participação, desde que elas – as Conferências – sejam organizadas também sob o princípio da participação. Esse desideratum poderá ser logrado, desde que os problemas venham a ser discutidos nos Municípios, base da pirâmide institucional. Que as dificuldades sejam classificadas regionalmente nas Conferências estaduais e, finalmente, sejam carreadas – a partir da base – para a Conferência Nacional. Para que a superestrutura conheça as dissenções, os desvios, as necessidades de mudança de rumos dos serviços públicos que devem atender as comunidades, as vizinhanças, as famílias, sem negligência, sem imprudência, sem imperícia. E para que a União possa cumprir seu papel constitucional de coordenar

INTrodu INTRODUCTION The Project Monitoring the Convention (Projeto Monitorando a Convenção) was developed by the same team responsible for Project CEO Child Friendly (Projeto Presidente Amigo da Criança) with the purpose of deepening the study of the implementation process of the o International Convention on the Rights of the Child in Brazil. The deepening of this study has enabled us to visualize the progress made by the Brazilian state and the challenges that remain for the current System of Rights Guarantee (SRG) implemented based on the Convention’s reception in Brazil. Among the objectives of this present work one finds the dissemination of this knowledge among the major Brazilian social organizations working on the theme of promoting and protecting the rights of children and adolescents and the sharing of the material to Latin America’s countries in order to enable, in addition to a comparative study, profiting from the process occurred in Brazil that resulted in the major progress made today. With the purpose of making the understanding of the analysis and comparison of the scenario easier, we have carried out two relevant studies that make up the annexes to this report, on the CD found on the back cover, namely: first, referring to the Brazilian State programs implemented by the federal government that are intended for children and adolescents, and the second, the mapping of the main international agreements and treaties negotiated and incorporated by Brazil for promotion or children’ and adolescents’ rights protection and improving their quality of life. It is important to note that when it was enacted the United Nations (UN) Universal Declaration of Human Rights in 1948, the signatory states, including Brazil, undertook “as a common standard of achievement for all peoples and all nations, to the end that every individual and every organ of society” always keeping this Declaration

constantly in mind, shall strive by teaching and education to promote respect for these rights and freedoms. Also working for the adoption of progressive measures, national and international, to secure their universal and effective recognition and observance, both among the peoples of Member States themselves and among the peoples of territories under their jurisdiction. Inserted in such Declaration, it contained an article, number XXV, which referred directly to the motherhood and childhood condition as a basic concern for the guarantee of special care and assistance: Universal Declaration of Human Rights – Article XXV – 2. Motherhood and childhood are entitled to special care and assistance. All children, whether born in or out of wedlock, shall enjoy the same social protection.

Despite such a solemn commitment, Brazil, as also occurred in other nations, did not change their ways of concern about children in their policies, neither their ways of acting when the lack of special care and assistance, which is specifically referred in this Article of the 1948 Declaration. And it was necessary, 11 years later, the adoption by the UN of a Declaration of Children’s Rights in 1959, therefore in the hope that those 1948 ideals would be taken into account in the assistance and protection to children and adolescents, as pronounced in the second article of the Declaration: 1959 Declaration on Rights of the Child – Principle 2: The child shall enjoy special protection, and shall be given opportunities and facilities, by law and by other means, to enable him to develop physically, mentally, morally, spiritually and socially in a healthy and

15/07/2015 16:57:12

TABLE OF CONTENT INTRODUCTION PART I: STRUCTURE OF THE STATE

43 45

Chapter 1: Coordinating Bodies and Executive Bodies .................................................................................................................................................46 National Ministries and Local Secretariat responsible for childhood and adolescence policies...........................................................46 Human Rights Department (SDH): operation, actions .........................................................................................................................................49 National Council of Child and Adolescent Rights (Conanda) .............................................................................................................................50 Chapter 2: Coordination and decentralization of social policies ...............................................................................................................................51 Administrative decentralization in Brazil and the “effectiveness” principle. .................................................................................................51 Suas and SUS as examples of coordination and decentralization....................................................................................................................52 The Single Social Assistance System (Suas) .....................................................................................................................................................52 The Single Health System (SUS) ...........................................................................................................................................................................53 The Family Health Program (PSF) ........................................................................................................................................................................53 The Municipal Council of Child and Adolescent’s Right (CDMCA) and the Guardianship Council .............................................53 Chapter 3: Measurement of Results......................................................................................................................................................................................54 Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE)...........................................................................................................................................54 Informatics Department of the Single Health System (Datasus) ......................................................................................................................55 National Institute of Educational Studies and Researches (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep)) .....................................................................................................................................................................................................................55 Secretariat of Information Evaluation and Management (Sagi)........................................................................................................................55 Chapter 4: Participation Mechanisms ..................................................................................................................................................................................56 Creation and operation of public policy councils: presences and absences actors ..................................................................................56 National Social Participation System ..........................................................................................................................................................................57 Conferences: presence and absence of actors ........................................................................................................................................................57 Mechanisms to involve adolescents ..................................................................................................................................................................57

PART II: PERFORMANCE

Chapter 5: Legislative Efficiency ............................................................................................................................................................................................59 History of the Code of Minors until the Statute ......................................................................................................................................................59 The 1927 Code of Minors .......................................................................................................................................................................................59 The 1979 Code of Minors .......................................................................................................................................................................................62 The Child and Adolescent Statute (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA) ...........................................................................64 Paradigms .............................................................................................................................................................................................................................65 What is the Full Protection Doctrine ..................................................................................................................................................................65 Comparison between the Legislation and Principles from the Convention ................................................................................................67 Chapter 6: Effectivity of policies.............................................................................................................................................................................................71

FINAL REMARKS

Major Advancements since the Convention .....................................................................................................................................................................75 Main current challenges ...........................................................................................................................................................................................................77

BIBLIOGRAPHY AT TACH ATTACHMENTS ATTA CHME MENT NTSS

Guide of childhood and adolescence of Federal Government Government..................................................................................................................................C ..................................................................................................................................CD International treaty on rights of child and adolescent................................................................................................................................CD

Abrinq_MaC_final.indd Spread 39 of 40 - Pages(42, 39)

as mudanças de rumo – sem imposições da cúpula do sistema – mas conscientizadas no conjunto dos entes federativos da República Federativa do Brasil. Principais desafios para os dias atuais Vinte e cinco anos após haver firmado e ratificado a Convenção Sobre os Direitos da Criança de 1989, o Brasil se vê frente a um conjunto de desafios que podem ser resumidos em quatro categorias, na esteira da mesma classificação em que se dividem as providências assumidas por todos os signatários da Convenção. Em termos federativos pode ser citado o respeito devido aos princípios de descentralização político-administrativa e de participação da população, através de organizações representativas, seja na formulação, na execução e no controle da garantia dos direitos/deveres da cidadania, com prioridade absoluta para crianças e adolescentes, seja na coordenação de uma política nacional integrada para esse fim. Nesse sentido, sobressai-se a dificuldade da União de evitar tendências históricas arraigadas de centralizar a produção de normas e de mando burocrático, em detrimento da autonomia que devem gozar Estados e Municípios, no concerto dos entes públicos que compõem a República Federativa do Brasil. A primeira das categorias a que e refere a Convenção tem a ver com providências de ordem legislativa. Nesse terreno, o Brasil logrou produzir razoável legislação federal a qual, se cumprida, apresenta todos os elementos necessários para um correto cumprimento dos direitos/deveres de cidadania, com prioridade absoluta para a população infantil e juvenil. O desafio reside na atual inconsistência das 5.570 leis necessárias, a serem discutidas comunitariamente com os setores governamentais e não governamentais locais, e aprovadas nas Câmaras dos Vereadores. As leis municipais hoje existentes, ou não ocupam seu lugar correto na hierarquia das leis, numa Federação como a brasileira, ou não contém os elementos essenciais para a eficiência dos serviços públicos locais voltados para a população infantil e juvenil. Não têm sido aptas, portanto, à efetividade dos princípios constantes da Convenção de 1989 a que o Brasil aderiu ao se tornar seu signatário e ratificador. A segunda categoria tem a ver com as providências sociais, representadas, no Brasil, pela institucionalização de conselhos de participação, notadamente os Conselhos

dos Direitos da Criança e do Adolescente e o Tutelar. Nesse terreno, ao lado da impropriedade das leis locais que não institucionalizam corretamente tais instâncias de participação e de controle da eficiência/eficácia, temos a ausência ou insuficiência de recursos humanos, com formação continuada competente, representados por pessoas da comunidade, ou por profissionais, como assistentes sociais, pedagogos, psicólogos, advogados e outros especialistas. Sem a execução correta dos programas que garantem direitos e deveres constitucionais no âmbito de todas as políticas públicas que de alguma forma tenham a ver com crianças e adolescentes, sérios desafios persistirão no processo de desenvolvimento social do país. A terceira categoria é a das providências administrativas, como meios suficientes e bastantes para a ação local mais próxima possível das famílias e das comunidades (para a prevenção e o enfrentamento dos maus-tratos, dos abusos e das omissões familiares/de vizinhança/oficiais na esfera da educação, da saúde familiar e comunitária, da segurança pública, da aplicação da Justiça, da prevenção do trabalho indevido, excessivo ou inadequado, do saneamento público, do meio ambiente etc.). Nesse âmbito, os Municípios devem enfrentar a necessidade de organizar a administração pública local, sob o princípio da municipalização, de tal forma que a reunião dos recursos humanos, técnicos, materiais e financeiros (todos previstos até mesmo em detalhe na superestrutura das normas federais) correspondam, efetivamente, às necessidades municipais. O desafio de cada Município é saber preparar seus operadores em formação continuada correta e precisa, de forma a saber movimentar o fundo de recursos previstos na normatividade federal existente, segundo as necessidades locais. Finalmente, as medidas educativas previstas na Convenção têm a ver com a educação comunitária necessária para que os setores governamentais e não governamentais locais conheçam e pratiquem – repassando-os para as novas gerações – os princípios básicos do bom trato, da cordialidade, do respeito mútuo, da tolerância, da empatia. Tudo para que sejam conhecidos os limites dos direitos e dos deveres individuais e coletivos, sob o real, concreto, praticável princípio da razoabilidade – saber o que é razoável, equilibrado, sensível – para a mudança dos maus hábitos, maus usos, maus costumes com sensatez, com prudência e com discernimento.

15/07/2015 16:57:12

presenta Presentation

Assessment of the Implementation of the International Convention on the Rights of the Child BY the Brazilian State

English version

Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente was created in 1990. It is a non-profitable organization with the mission to promote the defense of rights and exercise of citizenship of children and adolescents, recognizing them as individuals of their own history and with the right to live with dignity, respect and freedom, with health, proper nutrition, quality education, access to sports, leisure, culture and job training. With 25 years of experience, the Fundação Abrinq – Save the Children articulates and mobilizes government, forums, rights councils, national and international agencies, civil society organizations, businesses, individuals, volunteers, professionals and media. Since 2010, it is a representative of Save the Children in Brazil and with this partnership Fundação Abrinq was able to boost its action in protecting the rights of children and adolescents in Brazil. The organization has an office in São Paulo (SP) and its programs are organized into three areas: education, safety and health. Guided by the United Nations Convention on the Rights of the Child (UN, 1989), by the Brazilian Federal Constitution (1988) and the Statute of Children and Adolescents (1990), the Foundation’s strategies are: the stimulus and pressure for the implementation of public actions, the strengthening of non-governmental and governmental organizations for the provision of services or rights advocacy, the stimulus of social responsibility, political and social articulation in the construction and defense of children’s and adolescents’ rights and knowledge of the Brazilian reality. In partnership with Save the Children Norway and the Norwegian Agency for Development Cooperation (Norad), the Fundação Abrinq – Save the Children carried out this present study on the implementation of the International Convention on the Rights of the Child by the Brazilian State, about the legislative, administrative, policies and organizational consequences of such reception and analyzed the reasons why some rights of children and adolescents rights violation scenarios persist in Brazil. For proper contextualization of the study, the Fundação Abrinq – Save the Children has made two important mappings. One of the main international treaties incorporated by Brazil in order to broaden the protection and guarantee of the rights of children and adolescents, as well as improving their quality of life, and other related programs and implanted or implemented federal projects to the achievement of commitments made. This document is directed at you who intends to learn more about the promotion of children’s and adolescents’ rights protection scenario in Brazil and its current challenges.

Enjoy the reading!

Carlos Tilkian President

Abrinq_MaC_final.indd Spread 40 of 40 - Pages(40, 41)

15/07/2015 16:57:13

presenta Presentation

Assessment of the Implementation of the International Convention on the Rights of the Child BY the Brazilian State

English version

Enjoy the reading!

Carlos Tilkian President

Abrinq_MaC_final.indd Spread 40 of 40 - Pages(40, 41)

15/07/2015 16:57:13

TABLE OF CONTENT INTRODUCTION PART I: STRUCTURE OF THE STATE

43 45

PART II: PERFORMANCE

FINAL REMARKS

BIBLIOGRAPHY AT TACH ATTACHMENTS ATTA CHME MENT NTSS

Abrinq_MaC_final.indd Spread 39 of 40 - Pages(42, 39)

15/07/2015 16:57:12

Abrinq_MaC_final.indd Spread 38 of 40 - Pages(38, 43)

15/07/2015 16:57:12

Abrinq_MaC_final.indd Spread 37 of 40 - Pages(44, 37)

15/07/2015 16:57:12

Abrinq_MaC_final.indd Spread 36 of 40 - Pages(36, 45)

part I:

15/07/2015 16:57:11

Chapter 1: Coordinating Bodies and Executive Bodies

Abrinq_MaC_final.indd Spread 35 of 40 - Pages(46, 35)

15/07/2015 16:57:11

Capítulo 6: Efetividade das políticas

Abrinq_MaC_final.indd Spread 34 of 40 - Pages(34, 47)

The Federal Government is responsible for coordinating the process of decentralization in each of these basic policies (health, education etc.) taking care

15/07/2015 16:57:11

Abrinq_MaC_final.indd Spread 33 of 40 - Pages(48, 33)

Lei Federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

15/07/2015 16:57:11

Os mais incisivos artigos da Convenção que tratam de medidas ou providências “efetivas” são os de números 4, 7, 9, 19, 27, 28, 29, 32, 33, 35, 38, 39, 40, 42, 44 e 45.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 32 of 40 - Pages(32, 49)

Hotline 100 – Year 2014 – Child and Adolescent– Victims Profile – Age Range Age Range

JAN

FEB

MAR

APR

MAY

JUN

JUL

AUG

SEPT

OCT

NOV

DEC

TOTAL

Not informed Infant New born

1,030 13 104

965 18 87

1,131 14 101

1,198 23 114

1,221 12 100

1,485 16 111

1,336 15 114

1,029 14 91

954 5 87

882 15 76

901 17 75

808 11 79

12,940 173 1,139

11.05 0.15 0.97

From 0 to 3 years of age

1,807

1,433

1,648

1,651

1,788

2,134

2,245

1,616

1,348

1,513

1,366

1,304

19,853

16.95

From 4 to 7 years of age

2,009

1,748

2,096

2,069

2,257

2,644

2,637

1,979

1,707

1,651

1,560

1,424

23,781

20.31

From 8 to 11 years of age

1,943

1,778

2,052

2,095

2,436

2,756

2,690

2,087

1,751

1,679

1,610

1,474

24,351

20.80

From 12 to 14 years of age

1,768

1,518

1,694

1,860

2,110

2,312

2,284

1,760

1,496

1,540

1,367

1,264

20,973

17.91

From 15 to 17 years of age

1,130

1,007

1,192

1,229

1,320

1,619

1,534

1,174

970

1,012

896

801

13,884

11.86

Total

9,804

8,554

9,928

10,239

11,244

13,077

12,855

9,750

8,318

8,368

7,792

7,165

117,094 100.00

Source: Human Rights Department of the Republic Presidency Elaborated by: Fundação Abrinq – Save the Children

15/07/2015 16:57:11

Abrinq_MaC_final.indd Spread 31 of 40 - Pages(50, 31)

15/07/2015 16:57:10

Abrinq_MaC_final.indd Spread 30 of 40 - Pages(30, 51)

Chapter 2: Coordination and decentralization of social policies

15/07/2015 16:57:10

Abrinq_MaC_final.indd Spread 29 of 40 - Pages(52, 29)

15/07/2015 16:57:10

Abrinq_MaC_final.indd Spread 28 of 40 - Pages(28, 53)

15/07/2015 16:57:10

Chapter 3: Measurement of Results

Instituted as a Public Foundation by Decree-Law no. 161, dated of 13 February 1967.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 27 of 40 - Pages(54, 27)

15/07/2015 16:57:09

Criada pelo Decreto-Lei nº 593, de 27 de maio de 1969.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 26 of 40 - Pages(26, 55)

Criada pela Lei Federal nº 4.513, de 1º de dezembro de 1964.

15/07/2015 16:57:09

Chapter 4: Participation Mechanisms

Abrinq_MaC_final.indd Spread 25 of 40 - Pages(56, 25)

15/07/2015 16:57:09

Abrinq_MaC_final.indd Spread 24 of 40 - Pages(24, 57)

Decree no. 8.243, dated of 23 May 2014, which provides the National Social Participation Policy (PNPS) and the National Social Participation System (SNPS).

15/07/2015 16:57:09

Abrinq_MaC_final.indd Spread 23 of 40 - Pages(58, 23)

15/07/2015 16:57:08

Abrinq_MaC_final.indd Spread 22 of 40 - Pages(22, 59)

part II: PART II: PERFORMANCE

Chapter 5: Legislative Efficiency

15/07/2015 16:57:07

Abrinq_MaC_final.indd Spread 21 of 40 - Pages(60, 21)

Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS).

15/07/2015 16:57:07

Created by Decree-Law no. 593, dated of 27 May 1969. Created by Law no. 4.513, dated of 1 December 1964.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 19 of 40 - Pages(62, 19)

15/07/2015 16:57:07

Abrinq_MaC_final.indd Spread 17 of 40 - Pages(64, 17)

3 4

15/07/2015 16:57:06

Abrinq_MaC_final.indd Spread 15 of 40 - Pages(66, 15)

Capítulo 2: Coordenação e descentralização de políticas sociais

15/07/2015 16:57:06

Abrinq_MaC_final.indd Spread 14 of 40 - Pages(14, 67)

15/07/2015 16:57:06

The most incisive articles of the Convention providing with “effective” measures or arrangement are numbers 4, 7, 9, 19, 27, 28, 29, 32, 33, 35, 38, 39, 40, 42, 44 and 45.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 13 of 40 - Pages(68, 13)

Disque 100 – Ano 2014 – Criança e Adolescente – Perfil das Vítimas – Faixa Etária Faixa etária

JAN

FEV

MAR

ABR

MAI

JUN

JUL

AGO

SET

OUT

NOV

DEZ

TOTAIS

Não informada Nascituro Recém-nascido De 0 a 3 anos De 4 a 7 anos De 8 a 11 anos De 12 a 14 anos De 15 a 17 anos

1.030 13 104 1.807 2.009 1.943 1.768 1.130

965 18 87 1.433 1.748 1.778 1.518 1.007

1.131 14 101 1.648 2.096 2.052 1.694 1.192

1.198 23 114 1.651 2.069 2.095 1.860 1.229

1.221 12 100 1.788 2.257 2.436 2.110 1.320

1.485 16 111 2.134 2.644 2.756 2.312 1.619

1.336 15 114 2.245 2.637 2.690 2.284 1.534

1.029 14 91 1.616 1.979 2.087 1.760 1.174

954 5 87 1.348 1.707 1.751 1.496 970

882 15 76 1.513 1.651 1.679 1.540 1.012

901 17 75 1.366 1.560 1.610 1.367 896

808 11 79 1.304 1.424 1.474 1.264 801

12.940 173 1.139 19.853 23.781 24.351 20.973 13.884

11,05 0,15 0,97 16,95 20,31 20,80 17,91 11,86

Totais

9.804

8.554

9.928

10.239

11.244

13.077

12.855

9.750

8.318

8.368

7.792

7.165

117.094 100,00

Fonte: Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República Elaboração: Fundação Abrinq – Save the Children

15/07/2015 16:57:06

Abrinq_MaC_final.indd Spread 12 of 40 - Pages(12, 69)

15/07/2015 16:57:05

Federal Law no. 8.742, dated of 7 December 1993.

Abrinq_MaC_final.indd Spread 11 of 40 - Pages(70, 11)

15/07/2015 16:57:05

Capítulo 1: Instância Coordenadora e instâncias executivas

Abrinq_MaC_final.indd Spread 10 of 40 - Pages(10, 71)

15/07/2015 16:57:05

Abrinq_MaC_final.indd Spread 9 of 40 - Pages(72, 9)

15/07/2015 16:57:05

Abrinq_MaC_final.indd Spread 8 of 40 - Pages(8, 73)

15/07/2015 16:57:04

Abrinq_MaC_final.indd Spread 7 of 40 - Pages(74, 7)

15/07/2015 16:57:04

SUMÁRIO INTRODUÇÃO PARTE I: ESTRUTURA DE ESTADO

07 09

PARTE II: PERFORMANCE

ENGLISH VERSION BIBLIOGRAFIA ANEXOS

40 78

Abrinq_MaC_final.indd Spread 6 of 40 - Pages(6, 75)

CONSIDERAÇÕES FINAIS

final re FINAL REMARKS

15/07/2015 16:57:03

Abrinq_MaC_final.indd Spread 5 of 40 - Pages(76, 5)

apresent APRESENTAÇÃO

Carlos Tilkian Presidente

15/07/2015 16:57:03

CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO/BOARD OF DIRECTORS Presidente/Chairman

Main current challenges

FICHA TÉCNICA/TECHNICAL DATA

Audir Queixa Giovanni, Geraldo Zinato, João Carlos Ebert, Mauro Vicente Palandri Arruda, Roberto Moimáz Cardeña e Sérgio Hamilton

ISBN: 978-85-88060-80-7

Angelucci Texto/Text: Edson Sêda de Moraes e Edson Sêda Pereira de Moraes SECRETARIA EXECUTIVA/EXECUTIVE SECRETARIATE

Edição/Editing: Jeniffer Caroline Luiz

Administradora Executiva/Executive Administrator

Tradução/Translation: AlphaOmega Traduções

Heloisa Helena Silva de Oliveira

Colaboração/Collaboration: Denise Maria Cesario, Fábio Silva

Gerente de Desenvolvimento de Programas e Projetos/Programs

Tsunoda, Gislaine Cristina de Carvalho Pita, Mayara Araújo da

and Projects Development Manager

Silva e Victor Alcântara da Graça

Denise Maria Cesario

Revisão de texto e copy desk/Proofreading and copy desk: Eros

Gerente de Desenvolvimento Institucional/Institutional

Development Manager

Projeto gráfico, diagramação e arte-final/Final layout and art:

Victor Alcântara da Graça

Tre Comunicação Fotos/Photos: Pedro Rubens

PROJETO MONITORANDO A CONVENÇÃO/PROJECT MONITORING

Impressão/Printing: Nywgraf Editora Gráfica Ltda

THE CONVENTION

Tiragem/Print run: 120 exemplares/publications

Jeniffer Caroline Luiz e Cesar Dalney de Souza Vale

Abrinq_MaC_final.indd Spread 4 of 40 - Pages(4, 77)

15/07/2015 16:57:03

CAVALLIERI, Alyrio. Direito do Menor. Editora Freitas Bastos, RJ. GOMES DA COSTA, Antonio Carlos. Trabalhando o social no dia-a-dia. Belo Horizonte, Cids/Asfas, 1995.

Avaliação da Implementação da Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança PELO Estado Brasileiro

__________. Mais que uma lei – Pequena introdução ao novo Direito da Infância e da Juventude. São Paulo, Instituto Ayrton Senna, 1997. SÊDA, Edson. A Proteção Integral. Edição Adês, 1995.

1ª Edição Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente

__________. Infância e Sociedade. Terceira Via, Ed. Adês, 1998.

São Paulo 2015

Abrinq_MaC_final.indd Spread 3 of 40 - Pages(78, 3)

15/07/2015 16:57:03