Identidad y cambio institucional by fundacionalternativas fundacionalternativas

POLÍTICA Identidad y cambio institucional: Los efectos de la competición política Francesc Amat Universidad de Oxford

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Claves: 4L a evolución del Estado Autonómico obedece a una lógica

política y no a razones de eficiencia económica: los cambios institucionales son sobre todo fruto de la negociación entre partidos políticos en el Congreso. 4T anto los partidos nacionalistas como el PP tienen incentivos

electorales para movilizar a sus votantes haciendo uso de la dimensión territorial: ambos partidos se benefician mutuamente del antagonismo y de la polarización en la cuestión identitaria/territorial.

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Una cosa son las razones normativas de la teoría económica y otra bien distinta las motivaciones políticas que explican los procesos de descentralización

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Introducción La crisis económica ha puesto de manifiesto, una vez más, la importancia de la estructura institucional del Estado Autonómico y de sus implicaciones económicas. Parece claro que para afrontar la crisis será necesario hacer una revisión del modelo actual. La teoría económica ofrece dos razones básicas a favor de la descentralización. En primer lugar, un argumento de eficiencia según el cual con mayores niveles de descentralización será posible satisfacer mejor las preferencias heterogéneas de los ciudadanos en países con niveles altos de diversidad. En segundo lugar, un argumento de rendición de cuentas según el cual la descentralización permite que los ciudadanos controlen mejor a los políticos. Pero una cosa son las razones normativas de la teoría económica y otra cosa bien distinta los procesos reales de descentralización y sus implicaciones económicas. En el caso español el proceso político ha demostrado ser mucho más importante que las razones de eficiencia económica. Por tanto, cabe preguntarse: ¿cuáles son los mecanismos que explican el cambio institucional hacia mayores niveles de descentralización en países con altos niveles de diversidad identitaria y cultural? Este ensayo ofrece una explicación del cambio institucional basada en los incentivos electorales de los partidos políticos y su posterior poder negociador en el legislativo. En la medida que los partidos políticos tengan incentivos electorales a incrementar el peso de la dimensión territorial de la competición política, el resultado de las elecciones, y por tanto el poder negociador de los partidos en los parlamentos, cambian. La evolución del Estado Autonómico durante las últimas décadas, caracterizada por una dinámica irregular de descentralización del autogobierno, es un caso específico de cambio institucional que puede ser explicado según este mecanismo. De esta manera, el proceso de descentralización debe entenderse como fruto de los incentivos electorales y la subsiguiente negociación entre partidos políticos. De hecho, el proceso de descentralización política y fiscal en España responde al desarrollo político de las legislaturas. Por lo tanto, para comprender la dinámica de descentralización política y fiscal es necesario conocer tanto las preferencias de los partidos y sus incentivos electorales como las posteriores dinámicas de negociación en el legislativo.

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Existe una relación positiva entre los niveles descentralización del poder político y el grado de diversidad en los países de la OCDE

2. España en perspectiva comparada 2.1. El Estado Autonómico en perspectiva comparada El Gráfico 1 muestra una relación positiva entre los niveles descentralización del poder político y el grado de diversidad étnico-cultural en los países de la OCDE. El eje horizontal del Gráfico 1 representa el grado de diversidad para cada país según la variable de fragmentación étnica. Esta variable refleja, aunque sea de manera imperfecta, el nivel de diversidad etnolingüística de cada país1. Por otra parte, el eje vertical representa el “Regional Authority Index”, que mide el nivel de descentralización del poder político y fiscal a nivel regional (Hooghe et al 2010). El gráfico muestra que aquellos países con más diversidad identitaria son también aquellos con niveles de descentralización más altos (Canadá, Bélgica o Suiza). En cambio, los países con menos fragmentación étnica, y por tanto más homogéneos, son aquellos en los que los niveles de descentralización son más bajos (Polonia, Portugal o Finlandia).

Gráfico 1. Descentralización e Identidad en los Países de la OCDE

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G erm any

B elg ium

Ita ly 20

S pain A ustria

S w itzerla nd

A ustralia Fra nce

N etherla nd s 10

C anada

G reece D enm ark S w ede n G reat B rita in Japa n N orw a y H ungary N ew Zea la nd C zech R ep ub lic P ola nd S lo vak ia Finla nd Ire la nd P ortuga l

0 0

0.2

0.4

0.6

D ive rsida d É tnico-C ultu ral

Fuente: elaboración propia. 1 Específicamente, el índice de fraccionalización étnica va de 0 en países perfectamente homogéneos a 1 en países muy fragmentados (Fearon, 2003).

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Los datos del Gráfico 1 presentan una foto fija del año 2003, año para el cual disponemos de un mayor número de observaciones. Según la medida de diversidad étnico-cultural, España es un país altamente fragmentado, con un grado de diversidad similar al de Canadá o Suiza. Es interesante ver cómo de forma paralela a lo que ocurre en estos países, España alcanzaba en 2003 unos niveles de descentralización también elevados2. Una de las ventajas del índice de descentralización “Regional Authority Index” es que éste puede descomponerse en varias variables que miden aspectos específicos de la descentralización y los niveles de autogobierno a nivel regional. En concreto, es posible desagregar el poder político regional en función de si este se ejerce de forma autónoma (“self rule”) o de manera compartida (“shared rule”). En este caso, analizo con mayor detalle dos componentes del autogobierno: la autonomía fiscal de las regiones y las competencias políticas que administran. Este ejercicio permite profundizar en el análisis del Estado Autonómico desde una perspectiva comparada. El Gráfico 2 ilustra la relación entre la diversidad y los niveles de autogobierno en los países de la OCDE. Se observa que existe una relación positiva y significativa entre los grados de diversidad étnico-cultural y los niveles de autonomía fiscal y de competencias políticas que se administran a nivel regional. Es decir, en los países de la OCDE con más diversidad cultural encontramos también regiones con mayor autonomía fiscal y mayores competencias políticas (Bélgica, Canadá y Suiza). El Estado Autonómico español parece haber seguido, aunque con retraso, las experiencias de estos países3. Así, dado el alto nivel de diversidad en España, los niveles de descentralización del Estado Autonómico no son sorprendentes sino que son en buena medida compatibles con los que observamos en otros países de la OCDE. Sin embargo, las fotos fijas de los Gráficos 1 y 2 no reflejan la dinámica temporal del proceso de descentralización. Si se analiza a lo largo del tiempo, la descentralización en España se ha desarrollado de forma irregular, abrupta, y desigual (Amat, Jurado y León-Alfonso, 2010; Beramendi 2012).

2 E xisten excepciones destacables como son los casos de Alemania e Italia. Alemania es un país mucho más homogéneo a nivel cultural, pero tiene un nivel de descentralización superior a los de Canadá, Suiza y España. Por otra parte, Italia es un país todavía más homogéneo pero también con elevados niveles de descentralización. 3 De hecho, el grado de autonomía fiscal de algunas regiones en España figura entre los más altos de la OCDE, aunqueesto es debido al régimen foral del País Vasco y Navarra.

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Gráfico 2. Autogobierno e Identidad en los Países de la OCDE A utonom ía F iscal

Competencias Políticas

B e lg ium

Ita ly

B e lg ium Canada

Canada 4 S w itze rla n d

N o rw a y D e n m a rk G e rm a n y S w e de n

A u s tria A u s tra lia Fra n c e Japan

S p a in

Ita ly

A u s tra lia Fra n c e G e rm a n y A u s tria

D e n m a rk S w e de n G re a t B rita in 2 P o la n d H u n g a ry J a p a n G re e c e N o rw a y N e th e rla n d s

N e w Z e a la n d

H u n g a ry G re a t B rita in N e th e rla n d s

Fin la n d

Ire la n d

P o rtu g a l

Fin la n d C ze c h R e p u b lic S lo va k ia G re e c e P o la n d Ire la n d 0 2 4

S w itze rla n d S p a in

P o rtu g a l

0 6

D iversidad É tnico-C ultural N ivel de A utonom ía Fiscal a N ivel R egional

S lo va k ia N e w Ze a la n d C ze c h R e p u b lic

0.2

0.4

0.6

D iversidad É tnico-C ultural Nivel de Competencias a Nivel Regional

Fuente: elaboración propia.

2.2. Evolución del Estado Autonómico El Gráfico 3 ilustra la dinámica temporal del proceso de descentralización política en España. Es decir, la evolución de los niveles de autogobierno de las Comunidades Autónomas (CCAA). Después de las transformaciones fundacionales en el período inicial de la democracia, no es hasta la legislatura 1993-1996 cuando vuelven a observarse cambios institucionales significativos. Cabe recordar que durante la legislatura 1993-1996 González gobernó con minoría parlamentaria en el Congreso mediante el apoyo de CiU. Por otra parte, durante la legislatura 1996-2000, con el primer Gabinete de Aznar en minoría, también tuvieron lugar cambios importantes. En particular, durante esta legislatura se produjo un aumento notable de la autonomía fiscal a nivel regional. En cambio, durante la segunda legislatura de Aznar –esta vez con mayoría absoluta- no se dieron cambios institucionales destacados por lo que respecta al autogobierno. Finalmente, aunque los datos actualizados no están disponibles, la aprobación del nuevo Estatut de Cataluña en 2006 con un gabinete en minoría de

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La evolución del Estado Autonómico se ha visto claramente afectada por el calendario político parlamentario

Zapatero constituye el último cambio institucional relevante, aunque limitado por el Tribunal Constitucional, en el diseño del estado autonómico.

Gráfico 3. La Evolución del Autogobierno de las CCAA en España

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6 1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Año Nivel de Poder Político y Fiscal a Nivel Regional Fuente: elaboración propia.

La conclusión que se deriva de esta breve panorámica es clara y conocida: la negociación inter-partidista en el Congreso determina los niveles de descentralización y autogobierno. Cuando el ejecutivo, ya sea del PSOE o del PP, gobierna en minoría parlamentaria acude en busca del apoyo parlamentario de los partidos nacionalistas, que negocian en contraprestación una mayor autonomía política y fiscal. El siguiente paso consiste pues en analizar las motivaciones de los actores en este proceso y cómo su dinámica se traduce en presiones descentralizadoras cada vez más fuertes. Para ello es necesario revisar en detalle dos elementos del proceso político y sus interacciones: el uso de la cuestión territorial como parte de las estrategias partidistas en la competición electoral y la subsiguiente negociación en el legislativo.

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Uno de los factores cruciales para entender el cambio institucional en España es la competición política multidimensional y la negociación parlamentaria entre los partidos políticos

3. Los fundamentos políticos de la descentralización en España En la competición electoral, los partidos manipulan estratégicamente el peso de la dimensión territorial (Riker 1986, Maravall 2008). Y lo hacen no sólo los partidos nacionalistas, como aparece de manera recurrente en la literatura (Fernández-Albertos, 2002), sino también otros partidos políticos como el PP. Mientras que en la subsiguiente fase de negociación en el legislativo, los partidos políticos negocian cambios institucionales en función de su preferencias y su poder negociador en el Congreso.

3.1. La Fase electoral y el Uso Estratégico de la Dimensión Territorial El análisis histórico de las posiciones de los partidos ante la cuestión territorial puede hacerse gracias al “Comparative Manifesto Project” (Budge et al 2001), una base de datos que codifica los programas electorales de los partidos políticos en cada una de las elecciones generales, desde 1982 a 2008. El gráfico 4 recoge esta evolución. La posición de cada partido se obtiene tomando el número de referencias positivas a la descentralización y restando las referencias pro-centralización en los programas electorales de los partidos. CiU y el PNV son, naturalmente, los partidos con posiciones más favorables a la descentralización. Es interesante ver como se aprecia una tendencia al alza a lo largo del tiempo en las demandas de descentralización de estos dos partidos. Ambos partidos se presentaron a las elecciones de los años 2000 con propuestas más descentralizadoras que en los años ochenta y noventa. Por otra parte, IU, PSOE y PP tienen posiciones mucho menos favorables a la descentralización. En el caso del PSOE se aprecia una cierta tendencia favorable a la descentralización en las elecciones de 2004 y 2008, aunque muy poco significativa. Mientras que el PP es el partido con una posición menos favorable a la descentralización en sus programas electorales

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Para entender las dinámicas de competición electoral, es necesario también conocer el peso otorgado por los partidos a cada dimensión. Para ello, se ha sumado el porcentaje de frases que los partidos dedicaron a las dos principales dimensiones de la competición electoral: la igualdad (o el estado de

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Gráfico 4. L a Posición de los Partidos en la Dimensión Territorial de Competición Política P re fe re ncia s (P o sicio n e s) d e lo s P a rtid o s: E sca la D escen tra liza c ió n 20

0 82

Legislatura PP

PSOE

C IU

PNV

Fuente: elaboración propia.

bienestar) y la cuestión territorial. El gráfico 5 ilustra los distintos pesos que CiU y PNV atribuyen a estas dos dimensiones básicas de confrontación política en España. Las diferencias son destacables: en la mayor parte de las elecciones del período 1982-2008 tanto CiU como PNV dedicaron entre un 5 y un 10% de sus programas a propuestas relacionadas con el Estado del Bienestar, mientras que el porcentaje de propuestas dedicadas a la descentralización osciló entre un 10 y un 20%. Es evidente, pues, que los partidos nacionalistas dan significativamente más peso a la segunda dimensión de la competición electoral. Por otra parte, el gráfico 6 realiza un ejercicio similar, pero en este caso para el PP y el PSOE. Por lo que respecta a la dimensión relacionada con la igualdad o el estado de bienestar, vemos como el PSOE dedica un porcentaje significativo de su programa electoral a propuestas relacionadas con esta dimensión, aunque se aprecia una cierta disminución en el período 1996-2008. Se observa que en todas las elecciones entre 1982 y 2008 el Partido Popular ha dado

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Gráfico 5. I mportancia que CiU y PNV Atribuyen a las Diferentes Dimensiones de Competición La im portancia de cada dim ensión de confrontación política D im ensión E stado del B ienestar

D im ensión E stado D escentralizado

0 82

L eg is latura

L eg is latura C IU

PNV

Fuente: elaboración propia.

un menor peso a la dimensión estado del bienestar que el PSOE. De hecho, el peso medio que atribuye el PP a esta dimensión es similar al que le ha atribuido históricamente un partido nacionalista como CiU. Por lo que respecta a la dimensión territorial, en el caso del PP y el PSOE, se ha sumado el porcentaje de frases del programa electoral que estos dos partidos dedican a cuestiones relacionadas con el patriotismo español, referencias a valores constitucionales y propuestas de centralización –lo que llamo la dimensión “Identitaria-Estado Centralizado”. En este caso, a diferencia de lo que ocurre con la primera dimensión, vemos en el Gráfico 6 como el PP sistemáticamente atribuye más peso que el PSOE a cuestiones relacionadas con la dimensión territorial o “Identitaria-Estado Centralizado”. Excepto en las elecciones de 1989, el PP ha dado siempre más importancia a estas cuestiones que el PSOE.

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Los partidos nacionalistas tienen incentivos para movilizar a sus votantes haciendo uso de la dimensión territorial, pero también el PP tiene incentivos para incrementar el peso de la segunda dimensión

En las elecciones de 1996 y 2000, el PP incrementó notablemente respecto a convocatorias electorales anteriores el porcentaje de su programa electoral dedicado a cuestiones relacionadas con el patriotismo español, los valores constitucionales y las referencias a la centralización. Por otra parte, Aznar rebajó el énfasis en cuestiones relacionadas positiva o negativamente con el Estado del Bienestar. En el Gráfico 6 podemos ver como el porcentaje de su programa electoral que hacía referencia a estas últimas cuestiones era inferior al 5%. Es decir, Aznar priorizó claramente la dimensión territorial. Esta no fue una estrategia casual por parte del PP, sino que más bien respondió a una estrategia de competición electoral ganadora. Una vez analizadas tanto las posiciones como los distintos pesos que cada partido atribuye a las diferentes dimensiones, el paso siguiente consiste en preguntarse si efectivamente sus estrategias tienen efectos electorales. Los gráficos 7a y 7b nos ilustran a este respecto. El primero muestra en qué

Gráfico 6. Importancia que PP y PSOE Atribuyen a las Diferentes Dimensiones de Competición L a im p o rtan cia d e cad a d im e nsió n d e confro n ta ció n p o lítica D im e nsió n E stad o de l B ie ne star

D im e nsió n Id e ntita ria

“

L eg islatu ra

E stad o C e ntra lizado

L eg islatu ra PP

PSOE

(im p o rta nc ia d e c a da d im en s ió n e n % d e l p ro g ra m a e lec to ra l, d a tos C M P )

Fuente: elaboración propia.

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medida el peso otorgado a la dimensión relacionada con la igualdad o el estado de bienestar guarda relación con los resultados electorales de los partidos. El eje horizontal muestra el porcentaje de programa electoral que en cada uno de los comicios los dos partidos dedicaron a esta dimensión, mientras que el eje vertical muestra el porcentaje de votos obtenidos. Vemos como para el PSOE no se observa ninguna relación. Por el contrario, para el PP se observa una correlación negativa y significativa, lo que indica que, históricamente, la derecha ha obtenido peores resultados en aquellas elecciones en las que puso el acento en las cuestiones relacionadas con el Estado del Bienestar. El gráfico 7b muestra en qué medida la importancia que el PP y el PSOE atribuyen a la dimensión territorial de competición política correlaciona con sus resultados electorales. Es ilustrativo ver como esta vez el resultado se invierte por completo. No se aprecia ahora ninguna relación en el caso del PP, pero en cambio para el PSOE se observa una correlación negativa y significativa en la segunda dimensión. Es decir, los socialistas han obtenido históricamente

Gráfico 7a. E strategias del PP y el PSOE en la 1a Dimensión y Resultados Electorales

P rim era D im ensión y R esultados E lectorales, 1977 - 2008 PP

PSOE

1982

2000 40

1996

2008 2004

1986 2008 2004

1993 30

1989 1993

1989 1996 1982

1986

2000

10 1977 1979 5

D im ens ión E s tad o d el B ien es tar

Fuente: elaboración propia.

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1979

1977 5

D im ens ión E s tad o d el B ien es tar

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Gráfico 7b. Estrategias del PP y el PSOE en la 2a Dimensión y Resultados Electorales

S egunda D im ensión y R esulta dos E lectorales, 1977 - 200 8 PP

PSOE

50 1982

2000 2008

40 2004

1996

1986

2008

1993

2004

1989 1993

1989

1996 1982

1986

10 1977 1979 0

35 2000

1979

30 1977 1

D im ens ión Id entitaria - E s tad o C entraliz ad o

Fuente: elaboración propia.

peores resultados en aquellas elecciones en las que han enfatizado más la dimensión territorial. Así, analizando conjuntamente los gráficos 7a y 7b, vemos como la primera dimensión de competición política parece ser una dimensión perdedora para el PP. Mientras que ocurre exactamente lo contrario con la dimensión territorial, la cual parece ser una dimensión perdedora para el PSOE. Es decir, para el PP sería estratégicamente óptimo poner más énfasis en cuestiones relacionadas con la dimensión territorial y mucho menos en cuestiones relacionadas con el Estado del Bienestar. En otras palabras, los datos muestran que el PP puede sacar réditos electorales de enfatizar en la agenda política la cuestión territorial en sentido centralizador. Mientras que el PSOE sería el gran perdedor cuando esta dimensión de confrontación electoral adquiere una mayor importancia. De hecho, si nos centramos exclusivamente en el período 1989-2008 observamos en el Gráfico 8 una fuerte correlación negativa y significativa entre los resultados

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electorales del PP en las elecciones generales y la importancia que este partido atribuye a la primera dimensión -la que se refiere al Estado del Bienestar. Por el contrario, observamos también una fuerte correlación positiva entre resultados electorales y la importancia atribuida por el PP a la dimensión territorial. En otras palabras, aumentar el peso de la dimensión territorial de confrontación política sería efectivamente una estrategia ganadora para el PP. En resumen, hemos visto como los partidos políticos utilizan la dimensión territorial de competición política estratégicamente. Por un lado, los partidos nacionalistas (CiU y PNV) se distinguen por dar mucha más importancia a esta dimensión de competición política que no a las cuestiones relacionas con el Estado del Bienestar. Pero por otro lado, también para el PP parece ser una estrategia ganadora movilizar a parte de su electorado enfatizando cuestiones relacionadas con la dimensión territorial en sentido centralizador. Así pues, los partidos nacionalistas tienen incentivos a movilizar a sus votantes haciendo uso de la dimensión territorial de competición política, pero también el

Gráfico 8. La Dimensión Territorial como Estrategia Ganadora para el PP P rim a r la 2 a d im e nsió n com o u na e stra teg ia ó p tim a p a ra e l P P 1 9 89 - 2 0 08 R e su ltad o s Ele cto ra le s

2000

2008

1996

2004

1993

30 25

1989 4

Im p ortanc ia D im ens ió n E s tad o d el B ien es tar

R e su ltad o s Ele cto ra le s

2000

2008

1996

2004

1993

30 25

1989 .5

1.5

2.5

Im p ortanc ia D im ens ió n Id entitaria - E s tad o C entraliz ad o (im p ortan cia d e c ad a d im en sió n en % d el p rog ram a elec toral, d atos C M P )

Fuente: elaboración propia.

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El cambio institucional en España es fruto de la negociación política entre partidos políticos en el legislativo

PP tiene incentivos en incrementar el peso de la segunda dimensión aunque sea en sentido opuesto. De esta manera, la competición política, y en particular el uso estratégico de la dimensión territorial, se convierte en uno de los motores fundamentales para entender el cambio institucional.

3.2. La Fase de Negociación Política Inter-Partidista en el Legislativo Una vez analizadas las estrategias de competición de los partidos políticos y sus resultados electorales, paso ahora a estudiar el subsiguiente proceso de negociación en el legislativo y como este afecta el cambio institucional. Este es el segundo paso clave para entender el proceso político que afecta la dinámica de descentralización política en España. Así como en la sección anterior he argumentado que en la etapa electoral es más importante conocer el peso otorgado por los partidos a cada dimensión de competición electoral que no sus propias preferencias, en la fase de negociación en el legislativo veremos cómo aquello relevante son las preferencias de los partidos y su poder de negociación.

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El Gráfico 9 ilustra el poder de negociación de los partidos nacionalistas, CiU y PNV, en el Congreso de los diputados en cada una de las legislaturas durante el período 1982-2012. El poder de negociación, medido según los índices de poder de Banzhaf y Shapley-Shubik, indica en qué medida estos partidos fueron importantes a la hora de formar mayorías parlamentarias en cada una de las legislaturas. Así, vemos en el caso de CiU como este partido dispuso de un alto poder negociador en las legislaturas 93-96, 96-00, 04-08 y 2008-2012. Es decir, en todas aquellas legislaturas en las que el ejecutivo gobernó con minoría parlamentaria. En cambio, en los casos de mayorías absolutas como en las legislatura 82-86 y 2000-2004, el poder negociador de CiU fue nulo. En el caso del PNV, vemos una evolución de su poder negociador muy parecida. También este partido dispuso de mayor poder negociador en aquellos años en los que el PP o el PSOE gobernaron con minoría parlamentaria. De hecho, en ambos gráficos es posible visualizar una “N” (de menor tamaño para el PNV) por lo que respecta a la evolución del poder negociador de ambos partidos. El siguiente paso consiste en preguntarse sobre los efectos de esta variación en el poder negociador. ¿Fueron los años en los que estos partidos dispusieron de mayor influencia en el Congreso efectivamente los años de cambios institucionales hacia mayor autogobierno?

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Gráfico 9. El Poder Negociador de los Partidos Nacionalistas en el Congreso E l poder de ne gociació n en e l leg islativ o P oder de N egociación de C IU

.1 5

.0 5

0 82

93 96 L eg islatu ra

B an zh af

P oder de N egociación del P N V

S h ap ley-S h u b ik

93 96 L eg islatu ra

B an zh af

S h ap ley-S h u b ik

Fuente: elaboración propia.

Para responder adecuadamente a la pregunta anteriores necesario tener en cuenta no solo el poder negociador de los partidos nacionalistas sino también el del resto de partidos políticos con representación en el Congreso. Para ello, la línea discontinua en el Gráfico 10 ilustra el índice del peso parlamentario de las demandas a favor de la descentralización en cada una de las legislaturas. Este índice agregado recoge las preferencias de todos los partidos con representación por lo que respecta a la dimensión territorial y las pondera en función de su poder negociador en el Congreso (Amat y Falcó-Gimeno, 2012). Es interesante observar como también en el Gráfico 10 vemos una evolución en forma de “N” pero en este caso por lo que respecta al índice agregado. Esto indica que CiU y el PNV son los partidos que impulsan en mayor medida el peso agregado de las demandas a favor de la descentralización en el Congreso. Otros partidos pueden tener mayores demandas de autogobierno pero su poder negociador es menor a la hora de formar mayorías parlamentarias. En cualquier caso, aquello realmente interesante es que los principales cambios institucionales se producen en aquellas legislaturas en las que el

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índice del peso parlamentario de las demandas a favor de la descentralización es más alto. Esto quiere decir que se producen cambios institucionales no cuando la demanda de descentralización es mayor, sino cuando el poder negociador de los partidos favorables (contrarios) a la descentralización política es mayor (menor). Por ejemplo, aunque el PP se presentara en las elecciones de 1996 con unas preferencias poco o nada favorables a la descentralización, la negociación posterior con CiU obligó al PP a ceder autonomía fiscal a las regiones. Este no fue el caso en la legislatura 2000-2004. En el Gráfico 10 las legislaturas de cambio institucional según el “Regional Authority Index” aparecen sombreadas (Hooghe et al 2010). Vemos como coinciden las legislaturas de cambio institucional con los momentos en los que el índice del peso parlamentario tomó valores más altos durante las últimas décadas. Es decir, durante las legislaturas en minoría parlamentaria de González (93-96), Aznar (96-00) y Zapatero (2004-2008). Estos datos indican que el cambio institucional en España es efectivamente fruto de la negociación política entre partidos políticos en el legislativo. Y por tanto, que para entender el proceso de cambio institucional es imprescindible conocer las preferencias de los partidos en la dimensión territorial y su poder negociador.

Gráfico 10. Negociación Inter-Partidista y Cambio Institucional en España N e go cia ció n e n e l L e g isla tiv o y C a m b io In stitu c io n a l .1

.08

.06

.04

.02

0 82

L eg is latura Legislaturas con Cambios Institucionales

Fuente: elaboración propia.

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La evolución del Estado Autonómico responde a un proceso político con una dinámica propia perversa

4. Conclusiones En este ensayo se ha descrito el proceso político que explica la dinámica de cambio institucional en España. Para ello, se ha analizado las estrategias de los partidos políticos cuando la competición política es multidimensional y las características básicas de la negociación en el Congreso. El retrato que emerge es el siguiente: en la fase electoral los partidos políticos tienen incentivos para manipular estratégicamente el peso de la dimensión territorial -en el sentido descentralizador unos y en sentido centralizador otrospara obtener réditos electorales. De esta manera, el antagonismo en la segunda dimensión es mutuamente provechoso para el PP y los partidos nacionalistas. Mientras que en el legislativo los partidos a menudo pactan la formación de mayorías parlamentarias a cambio de contraprestaciones en los niveles de autogobierno. Por tanto, la competición política y la posterior negociación política se convierten en los motores fundamentales del cambio institucional. De este modo, la evolución del Estado Autonómico responde a un proceso político con una perversa dinámica propia que, además, no satisface necesariamente los criterios de eficiencia económica. Esta es la patología del actual modelo autonómico.

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Por si esto fuera poco, la dinámica de competición política va asociada a una creciente polarización en las preferencias de los ciudadanos. De hecho, datos recientes muestran que los ciudadanos tienen preferencias más polarizadas en la dimensión territorial que no en la dimensión tradicional de competición política izquierda-derecha (Fernández-Albertos y Manzano, 2012). Mientras que en Cataluña las preferencias de los ciudadanos han evolucionado muy notablemente durante los últimos años hacia mayores demandas de autogobierno y autonomía fiscal (Amat, 2012). Es cierto que la pertenencia a la Unión Europea disminuye los costes asociados a una potencial secesión y por tanto hace más atractiva la independencia (Alesina y Spolaore, 2003). Además, la crisis económica ha aumentado también el atractivo de la independencia para aquellas regiones que soportan sistemáticamente un déficit fiscal elevado. Pero más allá de estas razones estructurales, la perversa dinámica de competición política asociada a la dimensión territorial genera incentivos electorales que dificultan sobremanera la estabilidad institucional. Por tanto, el dilema sería el siguiente: o se establecen frenos institucionales a estos incentivos perversos (por ejemplo mediante un Senado que ejerza de verdadera cámara de representación territorial y una racionalización de las excesivas transferencias inter-regionales) o los incentivos de unos a tirar hacia un lado y los de otros a tirar hacia el lado opuesto van a terminar poniendo en peligro el propio Estado Autonómico.

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Bibliografía Alesina, Alberto y Spolaore, Enrico (2003). “The Size of Nations”. MIT Press. Amat, Francesc (próximapublicación). “Party Competition and Preferences for Inter-Regional Redistribution”, South European Society and Politics. Amat, Francesc y Falcó-Gimeno, Albert (2012).“The Legislative Dynamics of Political Decentralization in Parliamentary Democracies”, Pendiente de publicación. Amat, Francesc, Jurado, Ignacio y León-Alfonso, Sandra (2009). “A Political Theory of Decentralization Dynamics” Working Paper del Instituo Juan March, número 248. Beramendi, Pablo (2012). “The Political Geography of Inequality: Regions and Redistribution”. Cambridge University Press. Budge, Ian/Klingemann, Hans-Dieter/Volkens, Andrea/Bara, Judith/Tanenbaum, Eric Fording, Richard C./Hearl, Derek J./Kim, Hee Min/McDonald, Michael/Mendez, Silvia (2001).“Mapping Policy Preferences. Estimates for Parties, Electors, and Governments 1945-1998”. Oxford: Oxford University Press. Fearon, James (2003). “Ethnic and Cultural Diversity by Country”.Journal of EconomicGrowth 8:2, 195-222. Fernández-Albertos, José (2002). “Votar en Dos Dimensiones: el Peso del Nacionalismo y la Ideología en el Comportamiento Electoral Vasco, 1993-2001”, Revista Española de Ciencia Política, Núm. 6, 153-181. Fernández-Albertos, José y Manzano, Dulce (próxima publicación). “The Lack of Partisan Conflict over the Welfare State in Spain”, South European Society and Politics. Hooghe, Liesbet, Marks, Gary y Schakel, Arjan H (2010). “The Rise of Regional Authority: a comparative study of 42 democracies (1950-2006)”, Routledge. Maravall, José María (2008). “La Confrontación Política”, Taurus. Riker, William H. (1986). “The Art of Political Manipulation”.Yale University Press.

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Motivación Política Comparada, del Laboratorio de la Fundación Alternativas, analiza la realidad política, económica y social española desde una perspectiva comparada. El propósito de la colección es observar cómo se sitúa España en el contexto de las democracias avanzadas, aprender de la experiencia de otros países, así como propiciar un debate informado sobre cómo afrontar mejoras. En esta serie intervendrán académicos internacionales de primera línea que, con rigor y pedagogía, expondrán reflexiones útiles para todos los que se interesen por la política. Belén Barreiro, Directora del Laboratorio de Alternativas

Coordinador: Pablo Beramendi, Profesor de Ciencia Política en la Universidad de Duke (USA) Colabora: Julio Embid

Autor: Francesc Amat Es doctorando en Ciencia Política en la Universidad de Oxford y el Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales (CEACS) de la Fundación Juan March de Madrid. Es también profesor asociado en el Departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra.

Documentos publicados 2011/Nº 01. Dualización, Socialdemocracia y Políticas Activas de Mercado de Trabajo. David Rueda. 2011/Nº 02. P or qué la corrupción no se castiga. Víctor Lapuente Giné. 2011/Nº 03. Q uality versus Equality: Hard Choices in Higher Education. Ben Ansell 2011/Nº 04. I nsiders vs. Outsiders: Distributive implications of pension policies in increasingly flexible labor markets. Silja Häusermann