Chile: Distribución del Ingreso y Visión Estratégica Lecciones De Países Exitosos

CHILE: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y VISIÓN ESTRATÉGICA Lecciones de países exitosos.

Alvaro García* COLECCIÓN IDEAS AÑO 5 N° 58 Octubre 2005

*Economista. Ex ministro de Economía y de la Presidencia.

CHILE: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO y VISIÓN ESTRATEGICA Lecciones de países exitosos. Álvaro García H. Estocolmo, Abril 2005 1.- Porqué preocuparse de la distribución del ingreso?

La distribución del ingreso y la igualdad de oportunidades ya ocupan un importante espacio en la agenda política 2005. El retraso que Chile muestra en materia distributiva sin duda que así lo justifica. De hecho, el último estudio del Banco Mundial (2005)1 lo sitúa, junto a otras naciones africanas y latinoamericanas, entre los 10 mas inequitativos del mundo (décimo). Pero, como recién lo señalara la Iglesia Católica, existen otras buenas razones para preocuparse de la desigualdad.: es un tema de central preocupación para la gente, y además; afecta negativamente a la democracia, al crecimiento y a la superación de la pobreza. Adicionalmente, las fuerzas del mercado en el contexto de la globalización, refuerzan las desigualdades lo que hace mas urgente su corrección.

La opinión de la gente. La distribución del ingreso, según las encuestas, se manifiesta como una central preocupación de la población. Varios estudios del PNUD2 así lo demuestran. Por ejemplo frente a la pregunta: Cual es la principal aspiración para el futuro del país? La respuesta mayoritaria (35%) fue “un país mas igualitario”. Lo anterior es altamente reforzado por la importancia que recibe el tema de la discriminación, que en la encuestas siempre aparece como la preocupación de mayor importancia, y esta es percibida fundamentalmente en su carácter socio-económico (“la principal discriminación ocurre en contra de los pobres”)3. Adicionalmente múltiples estudios señalan que la primera demanda que se hace sobre toda institución es que su trato sea igualitario (no discriminatorio), añadiendo que en la actualidad ello no ocurre ya que la mayoría de las instituciones están al servicio de los ricos/poderosos. La concentración del dinero, riqueza y privilegios es percibido como la forma mas manifiesta del carácter discriminatorio de nuestra sociedad.

La fortaleza de la democracia. Según la última encuesta de Latinbarometro4, en Chile la democracia es considerada como el mejor sistema por el 75% de la población y el 57% de la población cree que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno; pero casi la mitad de ellos cree que esta tiene grandes problemas.

Esto significa que dos tercios de la población en Chile no aprecia la democracia o la percibe con grandes problemas. La satisfacción con la democracia, si bien ha subido, sólo alcanza al 40% de la población. Entre los principales problemas, destaca el hecho de que World Bank (2005), “World Development Indicators 2005”.

PNUD, “Estudios de Desarrollo Humano 1996, 1998, 2000”.

3 Una encuesta del CERC (1996) señala que el 40% de los chilenos piensa que el desarrollo nacional se debe al esfuerzo de los trabajadores, pero el 78% piensa que el crecimiento beneficia sólo a la minoría más rica.

4 Latinbarometro (2004), “Latinbarometro 2004, Una década de mediciones” 1 2

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el 70% de la población cree que la democracia es gobernada por y para los poderosos. El mismo estudio señala que la confianza en las instituciones depende del trato igualitario que ellas provean. Los chilenos hoy señalan que la pobreza, discriminación y desigualdad, son la principal fuente de insatisfacción y desconfianza con las instituciones democráticas. Ello debilita a las instituciones y explica la creciente marginación de los procesos democráticos. Lo anterior es corroborado por la baja participación electoral. El estudio ACE5 que analiza participación electoral en 172 países ubica a Chile en el lugar 148 (con 45.9%). Chile junto a otros países latinoamericanos y africanos presentan la mas bajas participaciones electorales y la mas alta concentración del ingreso.

Si bien la población demuestra un alto interés por contar con una Constitución que asegure una ciudadanía plenamente democrática; la suerte de la democracia o su interés por ella, está mas vinculado a lo que se puede denominar ciudadanía social. Eso es una sociedad incluyente, no discriminatoria, donde los ciudadanos perciban que el gobierno da trato y acceso igualitario, que gobierna para la mayoría. La falta de ciudadanía social es, en la actualidad, la mayor debilidad de la democracia.

La alta desigualdad en la distribución de los ingresos es el más claro indicador de este vínculo entre baja ciudadanía social y pérdida de apoyo o confianza en la democracia.

Esta afirmación se demuestra estadísticamente en el cuadro que se acompaña, que da cuenta de una alta correlación estadística entre apoyo a la democracia y distribución del ingreso; allí donde la distribución es mas igualitaria mayor es el apoyo a la democracia.

Desafortunadamente Chile se encuentra en el otro extremo de la relación; alta desigualdad y bajo apoyo a la democracia para los de por si pobres estándares latino americanos.

La fortaleza del progreso económico. Según la literatura económica la importante relación entre crecimiento y distribución no tiene una respuesta biunívoca, depende del punto de partida del país. En aquellos que ya son muy equitativos, mayores avances frenan el crecimiento. Por el contrario en países con alta desigualdad, esta es un freno al crecimiento. El punto de quiebre entre ambas situaciones es un coeficiente de Gini igual o superior al rango 0,40 a 0,45. Chile, por lo tanto, se encuentre entre los países donde la desigualdad es un freno al crecimiento.

La principal razón por la cual la inequidad perjudica el crecimiento es de carácter político y vinculado a la desconfianza/debilidad de las instituciones y a la inestabilidad que ello puede generar. Esta eventualidad es percibida por la comunidad empresarial global. Por ejemplo el último informe del Business Monitor International6 que hace rankings sobre riesgo coloca a Chile en un muy buen lugar (20 entre 127 países); sin embargo tiene una percepción muy distinta de los riesgos de inestabilidad política a través del tiempo. En el presente figuramos en el lugar 7, para el futuro descendemos al 27. El ya citado informe del Banco Mundial señala que el principal riesgo a que temen los inversionistas es a la inestabilidad de las políticas (28%), seguido de la inestabilidad macroeconómica (23%).

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Vease Webpage de IDEA, www.idea.int.

Vease businessmonitor.com.

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A lo anterior se debe sumar la ya bien documentada relación entre conflictos distributivos y capacidad para responder a los shocks externos. El conocido economista D. Rodnik, demuestra que A. Latina recupera más lentamente su crecimiento por los conflictos distributivos que generan los shocks externos y la incapacidad de las instituciones para enfrentarlos y superarlos.

La crisis asiática que recién se supera en nuestra región (y país) dejó de existir hace varios años en los países donde esta se originó: una buena demostración del argumento anterior. Si uno observa la grandes discusiones económicas del período de recuperación del crecimiento, todas tuvieron un trasfondo distributivo (laboral, tributaria, financiamiento de la salud).

Esta incapacidad para superar los shocks externos incrementa su importancia si se considera que la globalización se ha visto acompañada de una mayor inestabilidad en el crecimiento o, en otras palabras, de una mayor recurrencia de shocks externos. Con razón, por lo tanto, los inversionistas castigan en su evaluación de riesgo a aquellos países con mayores desigualdades distributivas.

Fortaleza en la superación de la pobreza. La desigualdad distributiva, tiene un doble impacto negativo sobre la reducción de la pobreza. El primero a través de reducir el ritmo de crecimiento, el segundo a través del menor impacto que tiene el crecimiento sobre el ingreso de los pobres. La elasticidad crecimiento/superación de la pobreza encontrada para América Latina (similar a la chilena) es de 1.07; la del mundo es 1,96 y la de otras regiones en vías de desarrollo pero mas equitativas son de 1.42 para Europa del Este y Asia Central y de 1,35 para el sur de Asia. Por lo tanto, los países más equitativos avanzan entre un tercio y dos veces más rápido- para un mismo nivel de crecimiento- que Chile en la superación de la pobreza. Si se considera que durante la Concertación se ha superado dos tercios de al pobreza que heredó del régimen militar; esta podría haberse ya eliminado de tener Chile estructura distributivas similares a las de otros países en vías de desarrollo.

La globalización ha incrementado las desigualdades. Existe una masiva constatación: de que la equidad distributiva a nivel mundial ha empeorado en las dos últimas décadas, como mejoró en las tres anteriores. También aumentó la inequidad en 53 de los 73 países con información confiable para el período 1950-2000. Ciertamente el desafío de avanzar en equidad, en el contexto de la economía global, es mas complejo y, por lo mismo, urgente.

2.- Qué hacer respecto de la inequidad distributiva?

El consenso internacional logrado en la importancia del tema distributivo no es sinónimo de acuerdos respecto del quehacer, ni en Chile, ni en el mundo. Al revisar el creciente número de estudios económicos sobre esta materia, sorprende la falta de resultados comunes. Prácticamente todas las interrogantes tienen como respuesta, como ocurre

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mucho en el campo económico, un “depende”. En todo caso, existen ciertas lecciones útiles para enfrentar este desafío en Chile.

La propuesta estructuralista. Las explicaciones de carácter estructural que dominaron la literatura económica han sido relativizadas por múltiples estudios empíricos. La propiedad de la tierra o las diferencias entre el campo y la ciudad han perdido poder explicativo. Sin embargo, subsiste una de las explicaciones, la abundancia relativa de recursos naturales si es un factor explicativo de la desigualdad, aunque no de sus cambios. Ello porque estos sectores son capital intensivos y no demandan trabajo a los pobres, la captación de sus rentas están altamente concentradas y la volatilidad de sus precios dificulta mantener un nivel estable de inversión pública en equidad. Esto último puede ayudar a entender la alta regresividad de Chile, como también la dificultad para superarla. Estos hechos también constituyen un buen argumento para aprobar el proyecto de impuestos a la minería y destinar sus recursos a diversificar el sistema productivo generando así más oportunidades de buenos empleos.

La educación como creadora de igualdad. Aunque la desigual distribución en la calidad educacional es parte fundamental de la explicación estructuralista, en la actualidad es aceptada por todos. La desigualdad educacional, por las brechas salariales que generan, explica el 30% de la desigualdad latinoamericana. En Chile, por la alta cobertura educacional (con excepción de la preescolar donde la cobertura sigue siendo el principal desafío) la tarea es la calidad. Que la educación produzca mayor igualdad depende cuan bien distribuida este actualmente la educación de calidad. La relación entre número de años de estudio y desigualdad en los ingresos tiene la forma de una “U” invertida, ello implica que cuando la calidad es generalizadamente baja cambios moderados en la desigualdad educacional mejoran la distribución, pero cambios significativos la aumentan.

En otras palabras, un aumento gradual en la calidad de la educación será mas distributivo; pero también tomará mas tiempo en mostrar sus frutos. Por lo mismo no se debe esperar que aumentos en la distribución de la calidad educacional generen cambios distributivos, progresivos al menos, en un plazo mediato. Es una tarea necesaria, pero con frutos lentos.

En el corto plazo, lo probable es que las brechas de ingreso –que se derivan de las brechas educacionales- siguen creciendo porque las nuevas tecnologías demandan conocimientos que están más concentrados que el ingreso. Por lo mismo, junto con impulsar un mejoramiento en la calidad de la educación, debe masificarse el acceso a una mayor calificación laboral.

La capacitación continua es un eficaz instrumento y con rápidos resultados. El actual sistema de financiamiento de la capacitación (SENCE) puede ser regresivo al destinar menos recursos a las empresas pequeñas donde trabajan los más pobres y descalificados.

Modificar esta situación requiere aumentar la magnitud y la cobertura de los subsidios de capacitación que las pequeñas empresas hoy reciben. Esta es la tarea, en el ámbito de la educación/calificación, que mayores frutos reportará en el corto plazo. En el largo plazo la tarea mas urgente es masificar el acceso a la educación preescolar.

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El acceso al capital es la principal fuente de desigualdad. La desigualdad proveniente del mayor aumento en la remuneración al capital es la principal fuente de inequidad a nivel mundial. Ello ocurre por dos razones: las nuevas tecnologías sustituyen capital por trabajo no especializado, deteriorando la posición relativa de los trabajadores más pobres.

Además las reformas económicas y financieras, especialmente en América Latina, han tenido un impacto regresivo al inducir variaciones en el tipo de cambio y/o la tasa de interés, que reducen el costo relativo del capital y limitan el efecto empleo del crecimiento. Esto explica porqué la globalización ha ido acompañada de mayor desigualdad, como también señala que las fuerzas del mercado están operando en contra del objetivo de avanzar hacia una mayor igualdad.

Además de lo anterior el acceso al capital está muy segmentado a favor de aquellas empresas mas modernas y productivas, por lo mismo a favor de empresarios y trabajadores que ya tiene ingresos superiores a la media. La opinión de los empresarios, especialmente de los pequeños y medianos, es que el principal obstáculo para el desarrollo empresarial es el escaso acceso al financiamiento. Según las encuestas este obstáculo mas que duplica en importancia relativa al que lo sigue (impuestos y regulaciones), a pesar de que este último recibe bastante mayor atención pública) y es seis veces mas importante que otras variables también consideradas cruciales (inflación, tipo de cambio, infraestructura, delincuencia, corrupción). Enfrentar esta situación requiere mejorar la operación del mercado de capitales, particularmente en lo que al acceso de las Pymes se refiere. Para tal efecto existen tres propuestas de relativa fácil y rápida implementación: 

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Cambios en el ámbito regulatorio. La experiencia internacional señala que la banca de nicho, orientada a la Pyme, es eficiente y rentable. Su desarrollo en Chile esta inhibido por ciertas regulaciones. La principal es el capital mínimo requerido para formar un banco (diez veces mayor a lo que se exige en EEUU).

La segunda son los requerimientos de información sobre las empresas que se les exige a los bancos, aunque ya se han flexibilizado, y que limitan la aplicación de las nuevas metodologías de clasificación de riesgo. Tercero, introducir la posibilidad de alterar las exigencias de la razón capital/riesgo de los activos y de cobrar por el mayor riesgo y costo de supervisión de las instituciones financieras orientadas a la Pyme.

Modificaciones legales e institucionales. El mayor problema de la Pyme para acceder al crédito son los requerimientos de garantías de la Banca. Para aliviar esta situación se debiera ampliar y flexibilizar el tipo de bienes que se puede utilizar como garantía (modificación legal) y contar con un registro central de garantías que le de mayor certeza al sistema financiero y mayor movilidad a los clientes. Esto último introducirá mayor competencia y transparencia entre los oferentes de crédito con el consiguiente beneficio para los usuarios.

Mejorar los sistemas de información o registros de deudores. Aunque se avanza hacia la supervisión única de todas las formas de crédito todavía no existe un registro de deudas que integre toda la información y esté disponible par todos los actores del sistema. La disponibilidad de información es crucial para ampliar

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el crédito, especialmente entre las personas o empresas que presentan un mayor riego potencial.

El mercado laboral debe ser el foco central de cualquier política distributiva. Existe un amplio acuerdo en que la desigualdad se expresa y/o genera en el mercado laboral, ya sea por aumentos en las brechas salariales o por cambios en la remuneración al capital vs. la del trabajo. Las instituciones laborales –especialmente los sistemas de negociación colectiva, la fijación de salarios mínimos y los sistemas de seguridad social-, son cruciales para contener o inducir cambios distributivos. Por esta los países desarrollados con buenos sistemas de seguridad social son relativamente impermeables al ciclo económico desde un punto distributivo. Lo contrario ocurre allí, como en Chile, donde las instituciones laborales y de seguridad social son débiles: la inestabilidad económica produce desigualdad. Dado que la globalización a traído consigo una mayor inestabilidad, de no mediar instituciones socio-laborales sólidas, las fuerzas del mercado aumentarán la desigualdad.

Todas estas instituciones requieren importantes perfeccionamientos en Chile.

Probablemente el mas significativo es el de la seguridad social. En este ámbito la discusión pública se ha centrado en como perfeccionar la operación de las AFP. Sin embargo, desde un punto de vista distributivo, el real desafío está en la población no cubierta por las AFP y que siguen dependiendo de un sistema solidario de pensiones, claramente débil en Chile. Fortalecer la solidaridad del sistema de pensiones es una condición indispensable para avanzar en equidad, pero es también una decisión compleja ya que inevitablemente supone transferencias significativas de ingreso –por la vía tributaria u otra-.

En Chile enfrentar este desafío, como otros en el ámbito de la institucionalidad laboral, se ha mostrado extraordinariamente complejo. A la vez, contar con estas instituciones es una condición para la equidad y también para el crecimiento.7 Por lo mismo, construir acuerdos sobre como realizarlos es indispensable para crecer con mayor equidad.

Prácticamente no existen países exitosos en su desarrollo reciente que no cuenten con una visión compartida del futuro, consensuada en instituciones formales y que identifiquen e impulsen los grandes cambios que el país requiere. Entre los países que lograron transitar exitosamente al desarrollo en el siglo XX se encuentran los escandinavos, las instituciones para construir acuerdos estratégicos; particularmente en el ámbito laboral, explican buena parte de ese éxito. Sobre este aspecto nos referimos en la última sección.

Existe una amplia y rica bibliografía que subraya lo central de las instituciones como factores de desarrollo. Dicha bibliografía explica por estas causas el relativo rezago de América Latina en materia de crecimiento y de equidad. Vease: Kaufmann et all (2003) “Governance matters III, Governance indicators 1996-2002” World Bank. También Rodrik et all “Institutions Rule: The primacy of institutions over geography and integration in Economic development”. NBER working paper 9305.

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3.- Lecciones a aprender de la exitosa experiencia Escandinava El éxito Escandinavo: buena calidad de vida y alta competitividad. La experiencia indica que no existe peor recomendación que la de copiar un modelo ajeno. Por lo tanto las lecciones escandinavas no deben ser vistas como una propuesta de replicar ese modelo –que sin duda presenta deficiencias- sino de comprobar que es posible realizar cosas que en Chile se ven como imposibles o, incluso, desaconsejables.

Los países escandinavos son de un tamaño similar a Chile, incluso más pequeños. Ricos en recursos naturales, no muy diferentes a los que Chile tiene: minerales, forestales y pesqueros. Como tales están orientados al comercio exterior de una manera similar a la chilena. Según el Banco Mundial (2005) actualmente Chile destina el 55.9% de su PGB al comercio exterior; Dinamarca el 59.6, Finlandia el 58.7, Noruega el 48,4 y Suecia el 61. Sus aranceles son mas bajos que las ya bajos de nuestro país.

Son países de desarrollo relativamente reciente, que han vivido durante la mayor parte de su historia con altos índices de pobreza y con una alta proporción de población rural. Sin embargo, durante el siglo XX y algunos a fines de este, experimentaron un acelerado desarrollo. Hoy compiten por los primeros lugares en todos los informes económicos internacionales. Entre ellos los de desarrollo humano y los sobre competitividad; los dos mejores indicadores de desarrollo en la era de la globalización.

Entre los países escandinavos destaca Suecia que por varios años figura entre los primeros tres lugares de ambos informes. El año 2004 figura segundo en desarrollo humano y tercero en competitividad a nivel mundial, a pesar de tener un ingreso per capita inferior a la mayoría de los países desarrollados. Lo sigue Noruega, primero en desarrollo humano y sexto en competitividad. Finlandia figura como el país más competitivo y Dinamarca en quinto lugar. Un elemento distintivo de estos países es su alto desarrollo institucional. Según el estudio de Kauffman y otros (2003 op. cit.)

Finlandia ocupa el primer lugar en calidad de sus instituciones y Suecia el quinto a nivel mundial.

Al ver los aspectos distributivos también se ubican entre los países más equitativos del mundo. Dinamarca y Suecia están entre los cinco primeros, pero Noruega y Finlandia no están muy lejos. En el otro extremo se encuentran los países Africanos, seguidos de los Latinoamericanos donde Brasil, Colombia y Chile aparecen como los más inequitativos.

El coeficiente de Gini -que indica inequidad- es mas de dos veces mayor para los países indicados de América Latina (promedian 58) que para cualquier país Escandinavo (promedian 25.5).

Sin duda Escandinavia es una región que ha sabido hacer las cosas para asegurar una buena calidad de vida y ofrecer favorables perspectivas de progreso a sus habitantes.

Los fundamentos del éxito. Si uno busca identificar las variables que explican este éxito, encontrará que todos han tenido en común la búsqueda simultánea y complementaria de la igualdad en las oportunidades y derechos de la población con la

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competitividad internacional que les permite tener a las exportaciones como motor del desarrollo. Por lo mismo, han compartido la prioridad de invertir en conocimiento (educación e innovación), subrayando la igualdad en su acceso, con Estados fuertes y economías ordenadas.

Los informes de competitividad indirectamente validan estas prioridades ya que según ellos la competitividad es medida en un 50% de acuerdo a variables relacionadas con la innovación tecnológica y la otra mitad, por partes iguales, en la calidad de las instituciones públicas y de los fundamentos macroeconómicos. En todas estas dimensiones varios países escandinavos figuran entre los 5 países con mejores indicadores. En tecnología Finlandia y Suecia, en calidad de las instituciones públicas Dinamarca, Islandia, Finlandia y en sexto lugar Suecia; en fundamentos macro Noruega, Finlandia y Dinamarca. Tanto Finlandia como Suecia también figuran entre los cinco primeros en clima empresarial, según la percepción de los propios empresarios.

La dimensión institucional del éxito: un Estado fuerte y una sociedad civil organizada y participativa. El estudio de Andersson y Gunnarson (2004)8 sobre la relación entre crecimiento e igualdad en Suecia concluye que el éxito alcanzado en ese país se produjo porque la búsqueda de igualdad en los derechos y oportunidades de las personas fue un pilar en el desarrollo de una economía de mercado integrada. Esto último en el sentido de que la mayoría de la población participaba del crecimiento del mercado, tanto como productores como consumidores. Ello a su vez, según estos autores, ocurrió porque las instituciones sociales y políticas integraron de manera creciente a la población de menores recursos incrementando sus oportunidades y disminuyendo sus riesgos. De particular importancia en este sentido fue el sistema educacional, el desarrollo de los mercados de crédito y las instituciones de seguridad social con amplia cobertura nacional.

La sociedad civil organizada, a su vez, fue clave para impulsar estos cambios institucionales y generar un contrato social que permanentemente contó con un amplio apoyo. A la vez, el propio crecimiento económico fue indispensable para generar los recursos que permitieron financiar el estado de Bienestar. En resumen, estos autores señalan, que “avanzar en igualdad no se logra rápidamente, pero es posible, y para ello la igualdad de derechos y oportunidades tiene un papel decisivo. Para lograr la igualdad de derechos, a su vez, es necesario contar con las instituciones apropiadas y buena gobernabilidad”.

En Suecia –como en otros países Escandinavos- existen dos conceptos que resumen bien la búsqueda simultanea de igualdad y de desarrollo institucional para lograrla: folkhemmet y lagom.

Folkhemmet significa “hogar del pueblo” es la esencia de la propuesta socialdemócrata sueca, partido que ha gobernado 75 años del último siglo. El concepto básicamente alude a la construcción de un país inclusivo y participativo, donde el Estado asegura M Andersson y C Gunnarsson (2204) “Egalitarianism in the process of modern economic growth: the case of Sweden”, Department of economic history, Lund School of Economics. Second draft.

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condiciones básicas de vida para todos y de igualdad como ciudadanos. El “hogar del pueblo” se ha buscado a través de una amplia participación del Estado, que en la actualidad representa el 50.8% del producto nacional (OECD. 2004)9. La tasa impositiva más alta del mundo. La situación de los otros países Escandinavos no dista mucho de la sueca, Dinamarca 49%, Finlandia 44,9% (segundo y tercero en el ranking de países OECD), Islandia 40,3% habiendo subido de 38,1% el año 2003.

Sin embargo, la forma en que participa el Estado ha ido evolucionando desde la provisión directa de bienes y servicios esenciales, hacia la provisión privada de estos servicios; asegurando condiciones de igualdad en su acceso.

La evolución de la sociedad sueca, por otra parte, impone nuevos desafíos a las políticas públicas. El “hogar del pueblo” requiere de ciudadanos comprometidos con el país, que trabajan y no abusan de los beneficios públicos. Esta situación, sin embargo, se ha visto afectada por el envejecimiento de la población y también por una tendencia al abuso que, por ejemplo, ha implicado que la seguridad social sea crecientemente deficitaria.

Un Estado grande y fuerte para asegurar el “hogar del pueblo” es de amplia aceptación en Suecia. De hecho, la actual oposición conservadora y liberal (que según las últimas encuestas supera a la alianza de gobierno); llama a fortalecer el Estado para asegurar mejores condiciones de vida y especialmente de empleo a la población. Desistió de su propuesta de reducir impuestos para llamar a reestructurarlos para, simultáneamente, fortalecer las políticas públicas y reducir los costos del trabajo. Este cambio en buena medida explica su actual éxito electoral.

El tamaño y fortaleza del estado es, sin duda, una diferencia de enorme magnitud con la experiencia chilena. El ingreso fiscal en Chile en el 2004 llegó a ser de 22.5% del PIB, una cifra significativamente inferior a la que promedio en 1988-89 (26,6%). Diferencia, en términos de gasto, que es incrementada por el hecho de que a fines del régimen militar había un importante déficit fiscal, mientras el 2004 hubo un superavit. En los últimos 25 años, por lo tanto, se ha reducido (en relación al PIB) de manera significativa la capacidad de acción del Estado chileno. Como se viera, por otra parte, prácticamente la totalidad de las acciones requeridas para reducir las desigualdades requieren de mayor gasto público. Construir acuerdos sobre esta materia debe ser una prioridad. El acuerdo logrado en Suecia en esta materia, también nos lleva al segundo concepto: la búsqueda de consensos.

“Lagom” o la búsqueda de consensos que se construyen en base a acuerdos participativos y avanzan por la “vía del medio” es una característica común para enfrentar los más diversos problemas en los países Escandinavos. La primera condición para que exista diálogo es que existan actores constituidos. En Suecia el diálogo entre gobierno, empresarios y trabajadores es una práctica común e institucionalizada en todos los niveles. Por lo mismo el sindicalismo es un actor de gran relevancia y creciente representación. En la actualidad el 81% de la fuerza de trabajo está sindicalizada (83% de las mujeres y 78% de los hombres). Esta cifra adquiere especial relevancia si se considera 9

OECD, Revenue Statistics, 2004.

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que Suecia presenta la mayor tasa de participación en el mercado del trabajo del mundo (81% de las mujeres y 85% de los hombres). En otras palabras 2 de cada 3 personas adultas participa en un sindicato. Suecia es el país con mayor nivel de sindicalización del mundo y el diálogo bi o tripartito es la forma natural de resolver todos los conflictos. Esto le ha permitido a Suecia enfrenta con un éxito inusual los procesos de reconversión productiva propios del desarrollo. Gotenburgo, por ejemplo, pasó de ser el astillero mas grande del mundo a no construir ningún barco en un breve período de tiempo sin importantes costos ni conflictos sociales.

Otro ejemplo interesante es el Comité Parlamentario para el Futuro en Finlandia. Este es el Comité con mas miembros y presidido por el jefe de la oposición y su propósito es construir acuerdos sobre los caminos que debe transitar el país para lograr los objetivos que allí mismo se han concensuado. Énfasis en las instituciones. La moderna teoría del desarrollo pone creciente atención en las instituciones como elementos propulsores o retardatarios del desarrollo: un buen Estado y una buena práctica de diálogo social y político, parecen ser parte fundamental del éxito alcanzado por los países Escandinavos. También la situación de América Latina resulta interesante como contraejemplo. Como ya se señaló, Rodnik (1999)10 demuestra que A Latina se recupera mas lentamente de las crisis externas que el resto del mundo porque no cuenta con las instituciones requeridas para procesar los conflictos distributivos que estos shocks generan.

Si se observa este fenómeno desde la perspectiva de la teoría económica, se constatan claros vínculos entre instituciones y la teoría del crecimiento. El progreso depende de la inversión que esta determinada por su rentabilidad que, a su vez, depende de la diferencia entre el retorno privado y el costo del capital. El retorno privado, por su parte, depende del retorno social y de la capacidad de apropiación privada de ese retorno. Por lo tanto las tres variables determinantes son: apropiabilidad privada del retorno a la inversión, rentabilidad social y costo del capital. Estas variables dependen de una gran cantidad de variables institucionales: derechos de propiedad efectivos, cohesión y estabilidad social, regulación financiera y responsabilidad fiscal, entre otros.

No es de extrañar, por lo tanto, el énfasis en las instituciones que pone la moderna teoría del crecimiento. De hecho un reciente estudio del Banco Central de Chile (2005)11 que busca explicar las razones del éxito chileno vis a vis el de otros países de América Latina concluye que la principal variable explicatoria es el desarrollo institucional. El estudio concluye que América Latina podría aumentar en 1,6 puntos porcentuales si tasa de crecimiento per cápita (mas que duplicar el crecimiento de las últimas dos décadas) si contara con la calidad de las instituciones chilenas. Lo mismo ocurriría con Chile (1% per capita adicional) si contara con la capacidad de las instituciones de Finlandia.

D. Rodnik (1999) “Where did all the growth go? External shocks, social conflict, growth collapse”, John F. Kennedy School of Government, Harvard University.

11 Banco Central de Chile, Documentos de Trabajo 317, Abril 2005. V Corbo, L Hernandez, F Parro “Institutions, Economic Policies, and Growth: lessons from the Chilean experience”.

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Como lo señala el estudio recién mencionado, el desarrollo institucional en Chile ha tenido un notable progreso, especialmente en materias de derechos de propiedad y en el sector financiero, lo mismo no ha ocurrido en el área social. De hecho el ámbito distributivo se destaca por ser uno donde no sólo no existen avances respecto del resto de América Latina, sino un rezago relativo. Las instituciones responsables de maximizar integración y rentabilidad social o de generar una visión estratégica compartida, no solo son débiles o inexistentes, ni siquiera forman parte prioritaria de la agenda política y la discusión pública. Este, sin duda, es un desafío central para mantener las saludables tasas de crecimiento que ha mostrado Chile y empezar a resolver las profundas desigualdades que aun lo aquejan. A continuación se resumen las lecciones que en esta materia se lograron en un seminario donde se evaluaron las experiencias positivas, a nivel mundial, de creación de una visión estratégica nacional compartida.

4.- Visión Estratégica Nacional. Quince lecciones de la experiencia internacional.12 En estas páginas se pretende extraer ciertas lecciones de experiencias internacionales exitosas que sirvan de guía para iniciar o fortalecer procesos de diálogo social para gestar e implementar una estrategia de desarrollo. Todos los países con mayores tasas de crecimiento en las últimas décadas han contado con una Visión Estratégica Nacional.

Ello porque el desarrollo es más exitoso mientras mayor es el compromiso por parte de todos los actores en impulsarlo, bajo una visión común. Estos procesos deben adquirir una impronta nacional, pero pueden aprender de las buenas y malas experiencias de otros.

Recoger, evaluar y aprender de la experiencia en esta materia es una importante tarea, a continuación se presentan quince de estas lecciones.

4. 1.- Visión estratégica y desarrollo en la era de la globalización.

El desarrollo nacional es un proceso de transformación de la sociedad, de construcción de su capacidad y su capital, de cambio de sus instituciones. Por lo mismo, una estrategia de desarrollo es, por sobre todo, una visión de ese proceso de transformación; una visión de conjunto que identifica los obstáculos que enfrenta el cambio y las reformas indispensables para realizarlo.

La Visión Estratégica sólo adquiere realidad si se traduce en acciones. Para ello se deben identificar las reformas requeridas y también los procesos sociales que las hace viables.

Esta sección recoge la experiencia de diversos países que han realizado un esfuerzo de construcción de una Visión Estratégica Nacional. Dicha experiencia fue analizada en Foros Nacionales, promovidos por el Banco Mundial y los gobiernos respectivos y que contaron con la participación de múltiples sectores sociales y políticos. Posteriormente estas experiencias fueron presentadas y discutidas en el evento “International Forum on National Visions and Strategies”, realizado en Chile bajo el auspicio del Banco Mundial, la CEPAL e IDEA y contó con la participación directa de importantes actores en los procesos nacionales.

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Existen múltiples estudios –dentro del Banco Mundial13- que demuestran que la viabilidad de los procesos de transformación o desarrollo está fuertemente relacionada con la convicción que tiene el conjunto de actores del país sobre su necesidad, forma y ritmo de implementación. Si bien no se puede argumentar causalidad entre la existencia de una Visión Nacional y el ritmo de desarrollo de un país determinado, si se ha demostrado la existencia de una correlación entre ambas variables. Contar con una visión estratégica es condición necesaria para el desarrollo.

La viabilidad de una estrategia de desarrollo aumenta con la participación y compromiso de todos los actores sociales y políticos de un país. Estos es lo que denominamos la construcción de una Visión Estratégica Nacional.

Contar con una Visión Estratégica es particularmente importante en la era de la globalización cuando las ventajas competitivas de los países se construyen, no están dadas. El desarrollo contemporáneo exige ser proactivo en mirar el futuro y discernir las mejores rutas para avanzar. Como los señalaron varios participantes del Foro, “el futuro no se construye mirando por el espejo retrovisor; sino hacia delante”. Ciertamente, el avance se ve fortalecido cuando existe una Visión Estratégica Nacional, y por lo mismo, el quehacer de todos los actores apunta en la misma dirección. Esto siendo siempre cierto, es una necesidad en la era de la globalización, donde la competencia es sistémica y, por ende, requiere de la colaboración y avance de todas las partes.

El mundo contemporáneo además demanda de los países distintas formas de capital para competir globalmente: el capital físico que tradicionalmente determinó las ventajas relativas; el capital humano o conocimiento que ha dado lugar al consenso sobre la centralidad de la educación en el desarrollo, y el capital social que otorga la estabilidad y proyección que impone la globalización. Construir una visión estratégica nacional no sólo es necesario para determinar los mejores caminos para progresar, es también una manera de construir capital social.

La experiencia de los países concurrentes al Foro coincidía en que el hecho de que los principales actores sociales y políticos del país cuenten con una visión compartida del futuro es un activo nacional. Como también en que construir esta Visión no era un desafío de corto plazo. Por el contrario, estas instituciones se validan en el tiempo y su construcción, por sobretodo demanda perseverancia. Sólo el diálogo y la experiencia de compartir principios o valores permite lograr la confianza entre todos los actores que concurren al proceso y construir una visión compartida. Así y todo, existen ciertas lecciones, comunes a varios países, para viabilizar estos procesos.

La primera es que la Visión no es un documento que suscriben importantes actores de la vida nacional. La Visión es un proceso de construcción de confianzas para que predomine la colaboración en la construcción del país. Esta necesaria confianza existe cuando los principales actores sienten que en el país se comparten valores y principios que les permitirá a todos ellos beneficiarse del progreso.

Ver, entre otros: World Bank (1998) “Responding to economic crisis: Policy alternatives for equitable recovery and development” Presented at the North-South Institute Seminar. Ottawa, Canada. Isham, J., D Narayan y L Pritchett (1995) “Does participation improve performance? Establishing causality with subjective data” World Bank Economic Review 9 (2). Kauffman D., A Kraay, M. Mastruzzi (2003) Governance matters III: Governance Indicators for 1996-2002. Draft for comment, World Bank.

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De allí que la construcción de una visión compartida sea fundamentalmente un proceso cultural, donde cada actor es capaz de ir más allá de su interés particular, sin abandonarlo, para construir nación. Es una expresión nacional de la ética de la responsabilidad. Por lo mismo, es necesariamente un proceso político que compromete y se funda en todas las instituciones democráticas. No es posible construir una visión compartida al margen de las instituciones democráticas, a riesgo de inviabilizar el proceso y/o de debilitar la democracia. Pero también es un proceso social que le da espacio de participación a la ciudadanía organizada y con ello logra su compromiso activo. La cultura del interés nacional se manifiesta y desarrolla en toda la vida de un país, cuando sus instituciones básicas representan y comprometen a los principales actores.

Si bien la Visión puede plasmarse en un documento, lo rico e indispensable es el proceso a través del cual los actores se comprometen a trabajar para construir la visión compartida. Un documento sin compromiso activo de todos, es letra muerta.

La segunda es que la Visión debe ser holística y balanceada, incorporando y equilibrando la multiplicidad de intereses y desafíos que existen en toda sociedad. Se concluyó además, que no basta con coincidir en las grandes metas para el país, también se deben identificar las prioridades y métodos que conducirán el proceso de avance hacia la visión compartida Aun mas se coincidió en que una Visión que subraye exclusivamente lo holístico puede ser paralizante ya que el avance necesariamente se produce en objetivos parciales. Por otra parte son estos avances parciales los que permiten ir fortaleciendo la confianza de los actores. Es clave por lo tanto establecer acciones prioritarias que además den cuenta de que normalmente las reformas tienen un orden secuencial que debe ser respetado. Por lo tanto, no sólo se trata de definir que hacer, sino también cómo y cuando identificando con claridad los resultados que se esperan. Ello no significa restarle énfasis al proceso, pero si complementarlo con la atención a cada una de las partes o reformas.

La tercera lección es que el proceso de construcción de una visión estratégica nacional no tiene un formato único, por el contrario este debe adecuarse a las características del momento y a la idiosincrasia de los actores que participan en él. Por lo mismo, se comprobó que este ha tenido orígenes y formas distintas en los diferentes países. Si bien pueden existir diversas formas en que se haga manifiesta la Visión, algunas aseguran mejores resultados que otras. La visión puede ser explícita o tácita. Puede provenir de una iniciativa del Gobierno o de otro actor. Puede comprometer a actores políticos o a representantes de organizaciones sociales. La experiencia de los diversos países concurrentes al Foro, señala que mientras más formal y representativo sea el proceso de construcción de esta visión, más efectiva y perdurables esta es.

Por formal se entiende una visión que surge de un proceso institucionalizado y que cuenta con el apoyo explícito de los actores. Por representativo se entiende la concurrencia a este proceso de los principales actores sociales y políticos de un país. Mientras mayor sea la formalidad y la representatividad, mas fuerza tiene el compromiso de los actores y mas validez la Visión compartida. Así esta se convierte en un referente obligado para todos los actores de al vida nacional.

Los países europeos, particularmente los del Norte, y también los exitosos del noreste asiático, que presentan las mayores tasas de crecimiento en el mundo durante las últimas

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tres décadas, se caracterizan por haber contado con una clara y compartida Visión Estratégica (véase recuadro con la experiencia de Corea en esta materia). Algunos países de América Latina y de otras regiones en vías de desarrollo también han iniciado esta práctica.

Una experiencia positiva La Visión 2011 de la economía Coreana 

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Una economía de mercado de acuerdo a los estándares globales. o Una economía con instituciones, prácticas y esquemas mentales abiertos y flexibles para enfrentar la incertidumbre que acompaña a la globalización en la era del conocimiento. o Una economía que completa sus reformas estructurales para que los principios del mercado se apliquen a todos los sectores empresariales, financieros, laboral y público.

Una economía en crecimiento liderada por el conocimiento y la tecnología. o Una economía apoyada en el conocimiento que se orienta por la demanda y se funda en el principio de la selección y concentración para invertir en I&D y capital humano. o Una economía donde los sectores tradicionales de industria y servicios lideran el crecimiento a través del conocimiento y la innovación.

Una sociedad del bienestar donde la calidad de vida es propia del nivel de desarrollo. o Una sociedad con un sistema de bienestar construido en base al consenso nacional. o Una sociedad donde la calidad de vida, el medioambiente y la cultura se corresponden con el nivel de desarrollo. o Una sociedad donde la diversidad de intereses se armoniza racionalmente y donde opera firmemente un sistema maduro de consecución del consenso social.

Un nódulo que lidera el bloque económico del Noreste asiático. o Un país que estimula y coordina la cooperación y el intercambio entre las naciones del noreste Asiático. o Un nódulo de la logística y el transporte para el Noreste de Asia.

4. 2.- La visión de largo plazo se construye en el corto plazo, o no se construye. Se requieren instituciones fuertes para balancear el corto y el largo plazo.

Construir la Visión compartida necesita que todos los actores se comprometan con las reformas que se requieren para impulsarlas. Los cambios o reformas necesarias para impulsar el desarrollo se realizan a través de acciones en el corto plazo. Son estas

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acciones de corto plazo las que van construyendo la visión nacional. Por lo mismo, si no existe un adecuado balance entre las acciones de corto plazo y la visión de largo plazo, esta última nunca llega a manifestarse.

La experiencia demuestra que es común que las urgencias del corto plazo generen una especie de miopía estratégica, por ello las acciones que sólo responden a la urgencia, las más de las veces no coinciden con las prioridades que exige la construcción de la Visión.

Por eso que la visión compartida debe contar con prioridades claras y con la fuerza requerida para imponerlas en la agenda de corto plazo.

En general los países que logran implementar su Visión cuentan con procedimientos institucionalizados para vincular el corto con el largo plazo. La evaluación de las acciones de corto y mediano plazo, permite reorientar las prioridades para alcanzar la Visión de largo plazo. En recuadro se presenta el método a través del cual Malasia realiza este proceso.

Una experiencia positiva Instrumentos para integrar el largo y corto plazo en Malasia 

Planificación de Largo Plazo o Visión 2020, 1991-2020. o Tres visiones previas: 1971-1990, 1991-2000, 2001-2010.

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Planificación de Mediano Plazo. o Planes quinquenales de desarrollo. En este momento se ejecuta el octavo plan (2001-2005) o Revisión a medio término de cada plan quinquenal.

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Planificación de Corto Plazo. o Presupuesto anual.

La fuerza o convicción requerida para implementar la Visión es más necesaria cuando se considera que, las mas de las veces, las reformas prioritarias afectan o benefician a los distintos actores de manera diferenciada. Esto es, plantean un conflicto distributivo. Por lo mismo, el proceso de implementación de la visión no estará exento de dificultades, por el contrario no se debe suponer que siempre existirá unanimidad, se deben crear espacio para las diferencias y contar con medios de compensación para los actores que, al menos en el corto plazo, pierden en términos relativos.

Lo anterior subraya la importancia de la tercera lección, esto es que las reformas son más viables si se acuerdan a través de procesos formales e institucionalizados. Dado que llevar adelante las reformas propias del desarrollo genera conflictos distributivos, es necesario contar con instituciones que los procesen. Si no existe un espacio formal para resolver estas diferencias de intereses; normalmente el conflicto se expresará de manera 15

informal. La impredictibilidad y opacidad de estos proceso informales han sido un claro obstáculo para el desarrollo de los países que no cuentan con instituciones para procesar los conflictos. En la informalidad normalmente se imponen los poderes fácticos, las más de las veces constituidos por quienes detentan el poder económico. A su vez la unilateralidad de las decisiones de los procesos informales genera inestabilidad, debilitando el desarrollo.

De hecho, América Latina que no cuenta con instituciones fuertes se demora mas en superar las crisis económicas, incluso aquellas generadas por fenómenos externos a la región, porque el conflicto distributivo sin cauce institucional, profundiza los desequilibrios que generan las crisis, prolongándolas en el tiempo.

La cuarta lección es que no basta con instituciones de diálogo social y/o político; son necesarias también aquellas que compensan a los actores menos beneficiados por las reformas. Estas instituciones, entre otras cosas, deben ofrecer un espacio para resolver los conflictos distributivos que las reformas generan y así mantener el compromiso activo de todos o la mayoría de los actores políticos y sociales. Dichas instituciones operan mas eficazmente cuando cuentan con una visión compartida del futuro, pero su quehacer cotidiano necesariamente se refiere a las prioridades del corto plazo. Así van construyendo el desarrollo nacional.

4. 3.- Las instituciones democráticas y la construcción de acuerdos: lecciones de la experiencia.

En una sociedad democrática las principales instituciones son las de carácter político representativo: el gobierno, el parlamento y los partidos políticos. El poder judicial, tiene un rol fundamental en la resolución de conflictos; sin embargo la dirección en que lo hace es regulada –en su contenido- por los poderes político representativos, a través del proceso legislativo que genera el marco normativo en que opera el poder judicial. Estas instituciones propias de la democracia ofrecen un espacio y un método, a veces precario o perfectible, de construcción o expresión de una visión nacional y su traducción en prioridades gubernamentales y legislativas.

La experiencia de los países concurrentes al Foro, señala que ante situaciones extremas o críticas se han gestado acuerdos políticos de carácter nacional. Posteriormente, en muchos casos, estos acuerdos y las instituciones que de ellos se derivan, han sido capaces de mantener una visión nacional, a través de instituciones permanentes de diálogo político y social.

Cuando no existe un acuerdo político de carácter nacional, las elecciones son la expresión de la voluntad popular sobre quien expresa mejor la visión nacional de carácter implícito.

Por lo tanto cuando no existe una Visión, especialmente en países con sistemas políticos más maduros, son los programas de gobierno los que mejor expresan las prioridades nacionales y las formas de lograrlas, ya que estos adecuan las grandes metas a las oportunidades que ofrece la coyuntura. Un buen programa consiste en priorizar algunos de los grandes temas o metas de carácter nacional y que contiene la visión estratégica, sea esta explícita o implícita.

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Las grandes reformas que emprenden los países, como también las acciones requeridas para impulsarlas, se expresan en necesidades de financiamiento contenidas en el Presupuesto de la Nación que son propuestas por el Ejecutivo y aprobadas por el Parlamento. Por lo tanto, el proceso presupuestario que ocurre en los poderes ejecutivo y legislativo, es la institución democrática básica para construir acuerdos respecto de la forma en que se logran los grandes objetivos del país y como se traducen en las acciones prioritarias en un periodo gubernamental.

Si el Parlamento cuenta con una visión explícita y compartida del futuro, el proceso legislativo será más expedito y perdurable. La probabilidad de que ello ocurra pasa por el nivel de madurez política y, normalmente, por la existencia de instancias regulares del proceso legislativo que se aboquen a esta tarea (aprobación de planes o comisiones específicas).

Cuando no existen acuerdos políticos explícitos, ya sea sobre la Visión o sobre la reformas que ellas demandan; es probable que predomine la necesidad de diferenciación que tienen los actores en la competencia política, entorpeciendo el avance de las propias reformas. En este escenario, implementar el programa (traducir la visión en realidad) dependerá básicamente de la fuerza política del gobierno. Por lo mismo, en este escenario los cambios sustantivos requeridos para implementar la visión, son más viables al inicio de los gobiernos. En este período normalmente coexiste la máxima fuerza política con una mayor claridad social sobre los compromisos programáticos adquiridos.

La experiencia de varios países que concurrieron al Foro, señala que los acuerdos implícitos no comprometen a las partes, ni pueden ser objeto de control ciudadano. Por lo mismo, no existen mecanismos de premios y castigo para que el sistema político actúe de manera coherente con la visión nacional. Esta es mas viable donde existen acuerdos políticos explícitos.

Si bien la Visión Nacional puede surgir y, sin duda, se fortalece con la existencia de acuerdos en que participen actores sociales, su real viabilidad depende de que existan acuerdos políticos. De este poder depende la viabilidad práctica y cotidiana del avance en la construcción de la visión nacional. En el Foro se conocieron diversas experiencias que señalan condiciones que facilitan la consecución de un acuerdo político/parlamentario explícito y comprometedor sobre la Visión nacional (véase recuadro con la experiencia de Finlandia en esta materia).

La quinta lección es que la existencia de una instancia formal dentro del parlamento, de definición de visión de futuro, seguimiento y evaluación de los avances contribuye enormemente a elaborar e implementar una Visión Nacional. Esta institución, en la práctica, adquiere diversas formas. Desde la “Comisión de Futuro” del parlamento Finlandés que tiene como única tarea crear consensos en este ámbito. O, la aprobación y seguimiento parlamentario de Planes Nacionales de Desarrollo elaborados por el Ejecutivo. Como también la aprobación de los presupuestos de la Nación que en ciertos países –como Brasil- tienen un carácter plurianual que facilita la construcción de acuerdos de más largo plazo.

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En estos casos, la calidad de los planes y procesos presupuestarios, incluyendo las tareas de elaboración y evaluación, constituyen instancias privilegiadas para que surjan acuerdos sobre la visión nacional, o al menos, sobre las principales reformas que debe realizar el país. Ello se ve facilitado por la existencia de programas plurianuales que permiten efectivamente ir controlando el avance y la eficiencia de los acciones priorizadas en el presupuesto anual.

La sexta lección, es que la transparencia y calidad de la política es condición necesaria para construir acuerdos perdurables y exigibles. Por esto se entiende la responsabilidad y cuenta pública con que se asumen los compromisos político-programáticos y, por ende, la consecuencia en buscar cumplir con ellos. La fiscalización parlamentaria como también la ciudadana, se fortalece con una mayor transparencia en la acción pública. Objetivos y evaluaciones explicitas y cuantificadas habilita la participación y fiscalización. Por eso y con razón, la representante de Irlanda señaló “lo que se mide se hace”. Donde hay meta y evaluación pública y objetiva, se avanza más rápido.

Prácticamente todos los países concurrentes al Foro habían creado mecanismos para fortalecer la transparencia y la probidad en el quehacer público. En recuadro se presenta la experiencia chilena en este ámbito.

La séptima lección es que los acuerdos políticos son mas sólidos y viables cuando están acompañados de acuerdos que comprometen a la ciudadanía expresada por organizaciones sociales representativas. En muchos países concurrentes al Foro existían instituciones formales de diálogo social (empresarios, trabajadores y el llamado, tercer sector). La existencia de acuerdo sobre una Visión Nacional en el seno de estas instituciones aumentaba, sino creaba, su viabilidad política. Esta viabilidad también aumentaba cuando existían vínculos claros y formales entre los procesos de diálogo social y las instancias democráticas de resolución política.

El hecho de que los acuerdos sociales y políticos se refuercen mutuamente en el proceso de construcción de la Visión constituye un buen argumento para vincular orgánicamente las Instituciones de Diálogo Social con el Parlamento y que los Gobiernos sólo obligados a informar y consultar a esta institución. Así se refuerza el rol del parlamento y, por lo mismo de la democracia, en el desarrollo. Si los Parlamentos, como instancias permanentes, adquieren un mayor compromiso con la Visión, la probabilidad de que esta se refleje en las acciones públicas que financia el Presupuesto de la nación aumentan.

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Una experiencia positiva: Comité del Futuro del Parlamento Finlandés.

Se creó de manera temporal en 1993 por iniciativa parlamentaria, y como respuesta a los Planes de largo plazo que elaboraba el gobierno.

Fue reconocido como permanente por la Constitución del 2000.

Opera como y tiene las atribuciones de todo comité parlamentario.

Su función central es asesorar al parlamento en los desafíos que plantea el futuro: sus oportunidades y amenazas. Ya ha evaluado cuatro propuestas para el futuro de la Nación.

De hecho se ha constituìdo en un verdadero “think tank” para el Parlamento, con lo que ha incrementado su importancia política (es actualmente presidido por el jefe de la oposición).

Para realizar su tarea cuenta con apoyo técnico y el aporte voluntario de instituciones.

Su actual agenda de trabajo incluye definir para Finlandia: o El futuro de la Sociedad de la Información. o El futuro del sistema de Salud. o Comprender qué es la seguridad de las personas. o Proponer sistemas de innovación para las regiones. o Relación entre capital social y riesgo para la juventud.

4. 4.- Instituciones de Diálogo Social y construcción de acuerdos: lecciones de la experiencia.

Ya se señaló que fortalecer el capital social (construir acuerdos sociales) es clave en la era de la competencia sistémica. La globalización premia a los países donde hay más colaboración entre los actores. La experiencia indica que el cemento de esa colaboración es la confianza que surge entre los actores al saberse parte de un proyecto común. El progreso requiere transitar de ciudadanía pasiva, cuya expresión pública es normalmente reivindicativa, a una ciudadanía activa, comprometida y co-responsable de implementar una visión nacional.

La democracia y la capacidad de construcción de una visión nacional, se fortalece con la participación y compromiso de la sociedad civil organizada. Los actores sociales, al representar intereses específicos y permanentes, expresivos de una gran mayoría, le aportan solidez y permanencia a los acuerdos políticos. Le suman al inevitable, aunque de mejor o peor calidad, proceso político de ratificación de las prioridades, la probabilidad de lograr una visión explícita y más representativa y comprometedora para todos los actores de la vida nacional. Sin embargo, especialmente en los países de menor desarrollo relativo, la sociedad civil organizada es un bien escaso, especialmente entre los grupos de menor poder económico. Si se reúnen espontáneamente las directivas de las

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principales organizaciones sociales de un país probablemente queden sobrerepresentados los que ya tienen más poder económico.

Esto es particularmente grave, si simultáneamente –como de hecho ocurre- crece la indiferencia ciudadana a la participación política. Para construir capital social hay que invertir en instituciones, es necesario construir expresión ciudadana para que esta sea representativa y comprometa a la ciudadanía.

La ciudadanía activa requiere de canales de participación. Las democracias avanzadas han creado espacios permanentes e institucionales de dialogo social. Estos adquieren múltiples formas, pero deben responder a los mismos desafíos. Al igual que para construir acuerdos políticos también existen lecciones comunes para fortalecer la viabilidad para construir acuerdos sociales.

Por ello, la octava lección es que los acuerdos son mas viables y operativos cuando surgen de una visión compartida del futuro, para lograrla, la primera tarea es contar con un diagnóstico compartido del escenario de partida y los desafíos que demanda, desde él se construye la Visión. En ella todos los actores deben visualizar su espacio de progreso y participación. La búsqueda de acuerdos no debe pretender una utópica unanimidad respecto de las acciones requeridas para alcanzar la visión, pero si construir acuerdos sobre las reformas esenciales para su impulso.

La novena lección es que una clave de éxito para el diálogo social es delimitar los temas que se negocian o consultan. Establecer prioridades en la consecución de acuerdos. La consecución de acuerdos en que y en como avanzar es lo que hace fructífero la existencia de estos procesos. Aun mas en ocasiones la existencia de un objetivo social compartido – en muchas ocasiones ha sido la creación de empleo- ha impulsado la construcción de instituciones y prácticas de diálogo social.

La décima lección es que junto con definir prioridades se debe definir el ámbito en que ocurrirá el diálogo o negociación. Esto porque al establecer prioridades específicas, surgen actores de especial importancia para el tema en cuestión. La participación de estos actores es indispensable para el éxito del proceso. Dado que no siempre los actores relevantes tienen carácter nacional, se requieren espacio de diálogo que den cuenta de esta realidad. Ejemplos hay muchos: los gobiernos regionales y locales en los reformas descentralizadoras, los gremios sectoriales en las reformas de salud y educación, etc.

El acuerdo social para ser efectivo debe considerar diferentes ámbitos de diálogo o negociación además del nivel nacional, este puede requerir realizarse a nivel sectorial o territorialmente, de manera coherente con la representatividad de los actores del diálogo.

Para avanzar en acuerdos operativos es necesario que estos acuerdos se generen entre los actores que deben implementarlos. Por ello deben existir múltiples espacios de diálogo.

La décimo primera y clave lección es que es necesario considerar las diferentes capacidades de los actores que participan en el diálogo social (representatividad, cohesión interna, capacidad técnica). Crear igualdad de condiciones en la participación es

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indispensable para mantener la confianza de los actores, pero requiere contar con instrumentos de apoyo para los actores más débiles. También requiere fortalecer el rol de los actores difundiendo sus aportes y los resultados del proceso de diálogo social.

4. 5.-Rol del gobierno en la construcción de la Visión Estratégica Nacional.

El gobierno es el principal responsable de asegurar gobernabilidad para un país y para su proceso de desarrollo, lograrlo sin embargo requiere del concurso y compromiso del resto de los actores. Por lo mismo, el gobierno debe generar las condiciones para que este proceso ocurra, debe ser el facilitador del proceso de construcción de la Visión Estratégica Nacional. Ningún otro actor cuenta con el poder de convocatoria y los recursos para hacer viable este proceso.

La experiencia de los países concurrentes al Foro señala que existen múltiples tareas necesarias para crear la Visión que sólo el gobierno puede realizar.

Por ello, la décimo segunda lección es que los gobiernos deben invertir en instituciones que faciliten el proceso de diálogo político y/o social y la relación entre ambos (véase recuadro con experiencia de Irlanda en esta materia). Las instituciones de diálogo social deben ser instituciones financiadas con recursos públicos, pero autónomas del gobierno, para que cuenten con un cuerpo técnico que asegure un diálogo informado y, por lo tanto, responsable. La dependencia de estas instituciones, que normalmente significa a quién le rinden cuenta y/o quién nombra a su Presidente, puede ser del poder ejecutivo o del legislativo. En todo caso, además de financiar a la Institución, normalmente se requiere también apoyar a los actores mas débiles en su capacidad de representación y sobretodo en su capacidad para participar en diálogos que exigen un amplio conocimiento de los temas que se debaten. Mientras más objetivo sean los fundamentos del diálogo, mas fáciles construir acuerdos o, al menos, identificar con claridad los desacuerdos y posibles mecanismos de compensación para los actores que creen perder con el proceso de cambio o reforma.

Ello lleva a subrayar la importancia de la sexta lección: el gobierno debe disponer de mecanismos de compensación para los actores mas perjudicados (o menos beneficiados) por las reformas que se buscan impulsar. Como ya se señalara, las reformas generan conflictos distributivos que deben ser atendidos para mantener la confianza, y por ende, participación y compromiso, de todos los actores. Sólo el gobierno puede jugar este papel, como representante del bien común.

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Una experiencia positiva: La experiencia chilena en materia de transparencia y probidad pública     

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Poder Ejecutivo. Diseño institucional para facilitar la transparencia: separación entre entidades que formulan políticas (Ministerios), las que ejecutan (Servicios) y las que fiscalizan (Superintendencias).

Poder Judicial. Inhabilidades y prevención de conflicto de intereses (delito de prevaricación). Principio de publicidad en actos procesales.

Parlamento. Prohibición a Parlamentarios para celebrar contratos con el estado y ser Directores de sociedades comerciales o bancos.

Funcionarios públicos. Inhabilidades para ingresos a administración pública (parentesco, litigios pendientes, contratos previos). Declaración de intereses y patrimonio.

Castigo a conductas que atenten contra transparencia y probidad. o Uso indebido de información privilegiada. o Tráfico de influencias. o Intervenir en asuntos en que se tenga interés personal. o Omitir o eludir la propuesta pública.

Incompatibilidades. Prohibición de ejercicio profesional en asuntos tratados por la institución en que se trabaja.

Contratación Pública. Requisitos claros para adquisiciones y relaciones contractuales con terceros. Portal electrónico de compras obligatorio para todo ente público.

Gestión Financiera del Estado. Criterios establecidos por ley y controlados por el Parlamento. La gestión pública debe contar con: o Indicadores de desempeño. o Evaluación de programas. o Evaluación comprensiva del gasto. o Programas de mejoramiento de gestión.

Igualdad ante la ley: o Ley sobre procedimiento administrativo garantiza igualdad y establece plazos. o Comisión defensora de los derechos ciudadanos.

Control Público. Consejo de auditoría interna, Contraloría general de la República, Fiscalización de la Cámara de Diputados.

Participación Ciudadana: obligatoriedad de consulta ciudadana previa a decisiones de gestión pública. Ley de Participación Ciudadana.

Regulación de financiamiento de partidos y campañas políticas.

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Una experiencia positiva: El Consejo Nacional Económico y Social de Irlanda. 

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El Nacional Economic and Social Council, NESC, surge en 1986 del diálogo social generado para enfrentar la crisis de los ochentas y de una institución asesora del gobierno creada en 1973 para ver como combinar progreso con justicia social, que tiene antecedentes institucionales previos. Desde 1987 en adelante se realiza una importante inversión en instituciones para fortalecerlo.

El NESC ha alcanzado seis acuerdos de carácter nacional que han sido pieza clave del gran éxito en el desarrollo de Irlanda. Estos son: Una estrategia de desarrollo (1986). Una estrategia para los Noventas (1990).

Una estrategia para la competitividad, crecimiento y empleo (1993). Una estrategia para el siglo XXI (1996). Oportunidades, desafíos y capacidades para elegir (1999) y la actual estrategia de desarrollo (2002).

El NESC cuenta con representes del movimiento sindical, gremios empresariales y el tercer sector. Participan altos funcionarios del gobierno. presididos por el Departamento del Primer Ministro.

El NESC opera por deliberación y consenso. Rara vez existen informes de minoría. Canaliza sus posiciones al gobierno a través del Departamento del Primer Ministro.

Parte de los acuerdos han sido la creación de instituciones para fortalecer el proceso de participación y la capacidad para implementar los acuerdos. Se han creado, además del NESC: o Un Central Mechanism (CRC) para mantener un diálogo permanente entre el gobierno y 4 representantes de los actores sociales, monitorear la implementación de los acuerdos, prevenir dificultades e informar regularmente al NESC. o El National Economic and Social Forum (NESF) en 1993 para que organizaciones sociales y políticas para convenir acciones encaminadas a las materias sociales y de equidad. Su foco ha estado en el empleo. o El National Centre for Partnership and Performance (NCPP) en 1996 para llevar los acuerdos de carácter nacional al nivel de la empresa y facilitar su implementación. o El National Implementation Body en 2000 para faciltar el pleno cumplimiento de los acuerdos vigentes sobre relaciones laborales.

Adicionalmente monitorea el estado de las relaciones laborales y propone acciones a nivel nacional y de la empresa. o La realización de Encuentros al nivel regional y local.

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La décimo tercera lección es que una indispensable tarea gubernamental es la transparencia del accionar público (recuadro sobre la experiencia chilena). La existencia de objetivos claros y cuantificables acompañado de una cuenta pública sobre los resultados de la gestión es condición necesaria para la participación social y política.

Como se concluyera en el Foro “lo que se mide se hace”; esto porque donde hay metas claras y evaluaciones creíbles y públicas aumenta el control parlamentario y ciudadano.

La décimo cuarta lección es que los gobiernos deben contribuir a empoderar a los actores sociales y políticos para que fortalezcan su capacidad de representación. Además del apoyo en información y organización, una efectiva forma de empoderar es transferir capacidad de decisión a las instituciones de encuentro y difundir hacia la sociedad los resultados del diálogo social y político. La transferencia de capacidad de decisión le da razón de ser a las organizaciones de representación. La difusión de los acuerdos y de los resultados del diálogo fortalecen la confianza de los representados en sus instituciones y líderes.

Los gobiernos, como la señalara la décimo segunda lección, deben velar porque existan espacios de encuentro entre los Parlamentos y las instituciones de representación social.

El gobierno es necesariamente un actor de ambas instancias y, por lo mismo, el que tiene mayor capacidad para articular o, al menos, generar un encuentro entre ambas.

5. 5.- Cómo enfrentar la paradoja de que “la Visión Nacional es más necesaria donde es más difícil de construir”.

Los países mas atrasados normalmente se caracterizan por tener una combinación de desigualdad y polarización social, una sociedad menos articulada e instituciones más débiles. Ello probablemente constituye su principal obstáculo para desarrollarse. Ello porque los conflictos distributivos propios del proceso de desarrollo se prolongan por mas tiempo, dificultando el crecimiento y, con ello agudizando las condiciones que generaron el conflicto. Un círculo vicioso que hoy tiene atrapado a muchos países. Esta es la situación, por ejemplo, que explica porque los shocks externos se prolongan en América Latina mas que en otras regiones14, incluso que en aquellas donde se originó el problema. Un buen ejemplo de ello es la crisis de fines de los noventa originada en países del Asia que han reasumido en plenitud su crecimiento, mientras América latina aun no logra hacerlo.

Actores e instituciones débiles son un serio obstáculo para el desarrollo. En este escenario convergen una serie de situaciones que inhiben la construcción de acuerdos y más aún la construcción de una Visión Nacional. Los actores que se sienten excluidos buscan Los estudios de Rodrik demuestran que después de los años setenta el ritmo de crecimiento de América Latina depende de la capacidad de los gobiernos y otras instituciones democráticas para lidiar con los conflictos distributivos que surgen de los shocks externos. El estudio de A Garcia , 2202 “Agenda para un crecimiento con trabajo decente” en Panorama Laboral 2002 de OIT, presenta estas conclusiones y las analiza a la luz de la mayor volatilidad que trajo consigo la globalización.

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caminos no institucionales de expresión de sus reivindicaciones, las que generalmente no tiene como contraparte un compromiso de estos actores con los desafíos del desarrollo nacional. Los actores más débiles no cuentan con un apoyo técnico que les permita visualizar la solución de sus problemas en el largo plazo y, por lo mismo, limitan su quehacer a la coyuntura. En este contexto, la discusión política y la acción de los partidos normalmente se polariza en disputas cortoplacistas. Así, los partidos pierden o no adquieren un carácter programático y ordenador de la agenda pública.

La décimo quinta lección es que la combinación de desigualdad y desarticulación social debilita la capacidad de las instituciones democráticas para construir consensos estables y duraderos y promover el desarrollo. En este escenario la cooperación de los organismos multilaterales, en particular del Banco Mundial, puede resultar crucial.

Modificar el escenario de desigualdad y desarticulación social requiere invertir en construir capital social y en las instituciones que este necesita para desarrollarse. Esta tarea sólo puede ser asumida por el Estado, salvaguardando las condiciones descritas en la sección anterior. La experiencia señala que este desafío debe asumirse con la conciencia de que será un proceso prolongado, precisamente porque no existen las confianzas básicas que requieren estos procesos para ser exitosos. Entre los concurrentes al foro existía acuerdo de que los organismos multilaterales, podían y debían jugar un rol en modificar esta situación. Esto se podría lograr por tres vías.

La primera es dar apoyo técnico y económico para la construcción de capital social, aprovechándose para ello de la rica experiencia internacional en esta materia. Convertirse en un apoyo informado de estos procesos a nivel nacional. Parte de este apoyo consiste en cooperar en la construcción de indicadores que permitan objetivar la discusión y cuantificar las metas que se proponen. Como ya se señalara, los acuerdos objetivos y cuantificados, son mas fáciles de fiscalizar lo que normalmente redunda en una mayor probabilidad de éxito en su consecución y en una mayor capacidad de fiscalización política y ciudadana. Ello, a su vez, va generando las condiciones para construir una Visión Nacional.

La segunda forma en que pueden colaborar los organismos multilaterales, es vincular el otorgamiento de sus créditos, especialmente los de carácter más estructural, a la construcción de consensos nacionales sobre estas materias. Esto último, que ya se ha realizado en torno a la consecución de las metas del milenio, tendría el doble beneficio de fortalecer el compromiso de los países con estos programas estructurales y de fortalecer a las instituciones que generan lo acuerdos. Esto último ocurriría porque el propio crédito que se otorgue facilitará la consecución del acuerdo logrado. Sin duda, la lección mas repetida de los casos exitosos de diálogo social y político es que la Visión Nacional se construye sobre la base de los éxitos en la resolución de problemas. Estos éxitos cimientan la confianza de los actores en el proceso de diálogo, como también fortalecen el apoyo de sus representados a la construcción de acuerdos nacionales. Los éxitos, por parciales que sean, validan a los procesos y a los actores que deben construir la Visión Nacional.

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El tercer camino a través del cual los organismos internacionales pueden apoyar los procesos de construcción de una Visión Estratégica Nacional es contribuyendo a mantener una visión sistémica del desarrollo; esto es una agenda balanceada que represente los interese de toda la comunidad nacional. Ello normalmente exige que los organismos internacionales pongan el acento y ofrezcan opciones de resolución de los problemas de los actores más débiles. Nuevamente la experiencia de la consecución de las metas del milenio resulta ilustrativa. Precisamente los problemas de pobreza y equidad, son normalmente los más postergados en las sociedades mas atrasadas. Esta es una reivindicación de los actores más débiles, que normalmente no ha sido “objetivada”, esto es que no ha sido objeto de mediciones compartidas que comprometan a las partes.

Un organismo internacional generalmente ofrece una independencia de los intereses de los distintos actores que facilita la “objetivación compartida” de estos problemas. Así contribuye a la generación de una agenda mas balanceada y representativa de todos los actores de la vida nacional.

Sin desconocer que los procesos conducentes a construir una Visión Estratégica Nacional deben tener una impronta nacional, estos pueden aprender de las buenas y malas experiencias de otros países. Recoger, evaluar y aprender de la experiencia en esta materia es una importante tarea a la que pueden y deben colaborar los organismos multilaterales. A partir de estas experiencias surgen también tareas específicas que los organismos multilaterales pueden facilitar o aportar, sin restarle impronta y propiedad nacional al proceso.

Las necesidades más recurrentes de los países en esta materia son:  Contar con una orientación global sobre los contenidos de una Visión: las grandes áreas que debe considerar y las propuestas técnicas que existen para hacerlo.  Apoyo técnico en como vincular los grandes objetivos de la Visión con la discusión, aprobación y evaluación del presupuesto de la Nación.  Apoyo para que los países dispongan de indicadores cuantitativos para monitorear el avance en las distintas metas.  La elaboración de indicadores agregados que permitan acercarse a una visión sistémica del desarrollo y no exclusivamente en los tradicionales indicadores de crecimiento.

Conclusión: 15 lecciones para construir una Visión Estratégica Nacional Como se señaló, este documento busca resumir el aprendizaje del Foro sobre Visión Estratégica Nacional. La lección fundamental es que el desarrollo económico requiere, entre otras inversiones, de una en capital social que permita contar con una Visión Nacional.

En el foro se constató que todos los países de mayor crecimiento en la era de la globalización han contado con una Visión. Estudios económicos comprueban una correlación entre los procesos de búsqueda de acuerdo nacional y el crecimiento

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económico. Adicionalmente se constata que las sociedades más pobres enfrentan más dificultades para construir una Visión de su desarrollo.

Por lo tanto, una condición para el desarrollo contemporáneo es construir y realizar una Visión. Hacerlo requiere invertir en instituciones e información pública. Los concurrentes al Foro coincidían en que parte de la cooperación que debieran brindar los organismos multilaterales es en el apoyo estos procesos. Con ese espíritu se resumen algunas lecciones de los concurrentes al Foro.

1. La visión es un proceso de construcción de confianza entre todos los actores, sociales y políticos.

2. La Visión debe ser holística y balanceada, integrando la multiplicidad de intereses que existen en toda sociedad, como también el corto con el mediano y largo plazo.

3. El proceso de construcción de la Visión debe adecuarse al momento nacional y a la idiosincrasia de los actores; sin embargo mientras mas formal y representativo sea este proceso; mas fuerza tiene la Visión para orientar el desarrollo.

4. La implementación de la Visión, no solo requiere de instituciones de diálogo; sino también de instituciones públicas que compensen a los actores que pierden en términos relativos con las reformas.

5. La existencia de una instancia y un proceso parlamentario que de cuenta de los desafíos del futuro, y que le seguimiento y evalúe, a través del proceso presupuestario, las acciones priorizadas; fortalece y estabiliza el proceso de construcción de la Visión.

6. La transparencia y calidad de la política es condición necesaria para construir acuerdos perdurables y exigibles; los que, a su vez, son condición para contar con una Visión.

7. Los acuerdos políticos son más viables y sólidos cuando están acompañados de acuerdos sociales, alcanzados por las organizaciones representativas del mundo social.

8. Los acuerdos sociales sobre el futuro surgen de un diagnóstico compartido sobre los desafíos del presente.

9. El diálogo social, para ser exitoso, requiere delimitar o priorizar los temas que se busca acordar.

10. El diálogo social debe dar cuenta de los distintos ámbitos en que se desenvuelven los actores llamados a implementar los acuerdos.

11. Es necesario considerar y dar cuenta de las diferentes capacidades de los actores que concurren al diálogo social.

12. Los gobiernos, actuando de manera subsidiaria, deben invertir en instituciones que faciliten el diálogo social, político y entre estos dos actores.

13. La mayor contribución del gobierno a la construcción de la Visión es la transparencia en su quehacer: objetivos claros y cuantificables, evaluación y cuenta pública de los resultados.

14. Los gobiernos pueden y deben contribuir a empoderar a los actores transfiriéndoles información y capacidad de decisión.

15. La desigualdad y desarticulación social que caracteriza a los países menos desarrollados es un serio obstáculo para el desarrollo. Los organismos

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multilaterales debieran colaborar a superar esta situación aportando una visión sistémica del desarrollo, vinculando el otorgamiento de créditos estructurales a la construcción de consensos y apoyando técnicamente estos procesos.

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