G2017

Eduardo Pallardó Comas1

VALORIZACIÓN ECONÓMICA DE LOS GRANDES EJES VIARIOS EN ÁREAS DE BAJA DENSIDAD DE POBLACIÓN: UNA EXPERIENCIA DE COOPERACIÓN TRANSNACIONAL RESUMEN Se explican en esta comunicación el contexto, objetivos, contenido y resultados del proyecto de cooperación transnacional “valorización económica de los grandes ejes viarios en áreas de baja densidad de población”, realizado por varios organismos e instituciones de Francia, Portugal y España en el marco del Programa Operativo “Sudoeste Europeo-Diagonal Continental”, dentro de la Iniciativa Comunitaria INTERREG IIC. El fin del proyecto es la realización de una reflexión común y un intercambio abierto de experiencias sobre los efectos territoriales de las infraestructuras y el enfoque de actuación que pueda adoptarse para la optimización de los mismos, en las condiciones específicas de los territorios de baja densidad y fuerte componente rural. El proyecto ha comprendido la realización de varios estudios, una serie de seminarios y encuentros internacionales, y una relación de buenas prácticas relativas a la materia.

ABSTRACT This paper explains the context, objectives, contents and results of the transnational co-operation project “economic development of the main transport corridors in areas of low population density”, carried out by various French, Portuguese and Spanish organizations and institutions inside the Operational Programme “Southwestern Europe-Diagonal Continental” framework, and within the EC Initiative INTERREG IIC. The goal of the project is the execution of a common consensus and an open exchange of experiences about the spatial effects of infrastructure and the approach that can be taken for the optimisation of these, in the specific conditions of areas of low population density and strong rural component. The project has carried out various studies, a series of seminars and international meetings, and a list of best practises related to the matter.

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Ingeniero de Caminos, Coordinador de Área de la Unidad de Desarrollo Territorial del Ministerio de Medio Ambiente

INDICE 1.

Marco y objetivos del proyecto.

2.

Contenido y resultados.

3.

Conclusiones.

1.

MARCO Y OBJETIVOS DEL PROYECTO.

El proyecto denominado “Valorización económica de los grandes ejes viarios en zonas de baja densidad de población” se ha realizado, entre finales de 1997 y primeros de 2001, en el marco del Programa Operativo “Sudoeste Europeo-Diagonal Continental”, al amparo de la Iniciativa Comunitaria INTERREG IIC. La Comisión Europea puso en marcha esta Iniciativa, a mediados de 1996, como un mecanismo de impulso a la cooperación transnacional en materia de ordenación y desarrollo territorial. Sin ser un resultado directo del mismo, esta Iniciativa tiene una de sus fuentes principales en el proceso común entre los Estados miembros y la Comisión en torno a la preparación y posterior (Mayo de 1999) aprobación de la Estrategia Territorial Europea (ETE). Dos de los principios fundamentales de la ETE han tenido una particular relevancia en el propio lanzamiento de la Iniciativa, y en la preparación y realización de un gran número de los proyectos realizados al amparo de la misma, como es el caso del proyecto objeto de esta comunicación: −

la consideración de la ordenación del territorio como un elemento de relevante valor añadido para la mejora de la contribución de las políticas sectoriales a la consecución de varios de los objetivos políticos esenciales de la Unión Europea: la cohesión económica y social, la sostenibilidad, y el equilibrio del desarrollo económico y la competitividad, y

−

el planteamiento de la cooperación voluntaria a todos los niveles, y muy singularmente a la escala transnacional, como uno de los principales mecanismos de puesta en práctica de los principios y recomendaciones de la propia ETE.

En esta lógica, y como plenamente justifica el modelo de desarrollo territorial del espacio de cooperación implicado en el mismo, en la redacción del citado Programa Operativo (realizada por las autoridades nacionales responsables de la gestión de los Fondos Estructurales de Francia, España y Portugal, en estrecha colaboración con las de ordenación del territorio, así como con diversas instancias regionales), se estableció como uno de sus ejes prioritarios la articulación interna y la inserción del espacio en los sistemas europeos de transporte.

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Dentro de este marco, la razón de ser inmediata del proyecto ha venido determinada por la coincidencia en el tiempo de la existencia de importantes proyectos de modernización y nueva construcción de grandes infraestructuras de transporte en las zonas interiores de baja densidad de los tres países (el Macizo Central francés, las Beiras en Portugal, Castilla y León en España…), y la toma de conciencia sobre el papel estratégico que la ordenación del territorio puede tener en el aprovechamiento de las oportunidades inducidas por los nuevos ejes infraestructurales, así como en la minimización de sus potenciales efectos negativos. Con este enfoque se procedió a la puesta en marcha del proyecto, llevada a cabo por una serie un tanto heterogénea (original dentro del conjunto del Programa Operativo y que, a la luz de los resultados del proyecto, no cabe calificar sino como muy positiva) de instituciones públicas y privadas: −

en Portugal, la Comisión de Coordinación de la Región Centro, que ha asumido el papel de coordinador transnacional del proyecto.

−

en Francia, la UCCIMAC, asociación de las Cámaras de Comercio e Industria del Macizo Central, es decir, una entidad de carácter privado,

−

en España, el Ministerio de Medio Ambiente.

El fin del proyecto es la realización de una reflexión común y un intercambio abierto de experiencias sobre los efectos territoriales de las infraestructuras y el enfoque de las actuaciones que se estimen adecuadas para su optimización, en las condiciones específicas de los territorios de baja densidad y fuerte componente rural. Desde el principio se ha pretendido incorporar al mismo una dimensión operativa práctica, basada en la propuesta de orientaciones de acción directamente aplicables sobre el terreno, en las situaciones territoriales reales de las zonas consideradas.

2.

CONTENIDO Y RESULTADOS.

El proyecto ha comprendido la realización de varios estudios, una serie de seminarios y encuentros internacionales y un conjunto de acciones de difusión, entre las que se incluye una relación de buenas prácticas.

Los estudios realizados son cuatro: −

dos por la parte portuguesa: el primero propone una estrategia de valorización del área de las Beiras (interior de la Región Centro de Portugal, en gran parte de carácter fronterizo), en el contexto del potencial de transformación generado por la construcción de la autopista IP2 (Lisboa-Castelo Branco-Guarda); el segundo, de una escala geográfica más detallada, trata 3

sobre la oportunidad de constituir un centro regional de atracción y servicios en el ámbito Vilar Formoso-Fuentes de Oñoro. −

un estudio en cada uno de los otros dos países: en el caso francés, se trata de un estudio de prospectiva territorial del conjunto del Macizo Central, basado sobre todo en la configuración de su sistema urbano y su articulación por el sistema de infraestructuras, en curso actualmente de importantes transformaciones; aunque administrativamente este estudio se ha realizado fuera del marco del Programa Operativo, coincide plenamente con el enfoque del proyecto de cooperación transnacional, y sus conclusiones han sido incorporadas al mismo en la misma medida que los estudios portugueses y español. El estudio español comprende una descripción del modelo territorial del espacio vertebrado por la llamada “Diagonal castellana” de grandes infraestructuras viarias y ferroviarias de carácter internacional (el corredor Miranda de Ebro-Fuentes de Oñoro) y una propuesta de estrategia de valorización del mismo, focalizada prioritariamente en sus áreas de mayor componente rural.

En los seminarios y encuentros internacionales, se han presentado los principales resultados de los estudios, además de constituir foros de intercambio de experiencias y de sensibilización y difusión hacia un conjunto de agentes que deben desempeñar un papel clave en la eventual puesta en práctica de las estrategias y acciones de valorización analizadas y propuestas. En este proceso han tenido una participación muy activa las autoridades locales, grupos empresariales y asociaciones de interés económico, así como grupos de desarrollo local y numerosos expertos, de la Universidad y el sector de consultoría.

Los resultados del proyecto han puesto de manifiesto que la construcción de grandes infraestructuras en ámbitos rurales de baja densidad, infraestructuras que de forma general tienen su razón de ser en la conexión entre grandes polos urbanos exteriores a estos territorios (y que generan fundamentalmente movimientos de tránsito) no constituyen el principal vector de desarrollo de estos espacios. Sin embargo, sí son capaces de crear notables oportunidades, centradas en una mejor integración de estas áreas en el sistema territorial europeo; es decir, estas infraestructuras pueden establecer unas condiciones favorables para la valorización de los activos propios de estos espacios. Su aprovechamiento real depende en gran parte de que se instrumente una respuesta activa y positiva, de acuerdo con un principio de anticipación a las tendencias concentradoras inherentes a estas grandes infraestructuras. El instrumento más adecuado para el diseño y puesta en práctica de esta respuesta es la realización de estrategias integradas de desarrollo, que aborden en su conjunto el impulso al desarrollo territorial de las áreas en cuestión, incluyendo en las mismas las acciones adecuadas de valorización de las oportunidades inducidas por los grandes ejes. Algunos de los principios rectores de estas

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estrategias han sido identificados en las conclusiones de los estudios, y señalados en la síntesis de los seminarios: −

Impulso al desarrollo endógeno, basado en los activos de la economía local, bien definidos, por ejemplo, en el estudio sobre la “Diagonal castellana”: producciones agrícolas de calidad, desarrollo industrial y de servicios adaptado a las características locales (PYMES, artesanía, servicios al transporte), turismo rural, conservación y gestión del medio ambiente y del patrimonio, etc.

−

Control de una competencia exarcebada y de un mimetismo mecánico de otros modelos de desarrollo; por el contrario, la formación de una oferta territorial diferenciada, la priorización en dicha oferta del factor calidad, y la complementariedad deben ser elementos clave en el planteamiento estratégico propuesto.

−

Equilibrio entre la articulación territorial externa (facilitada por los grandes ejes) e interior a los territorios, que garantice la adecuada difusión de los procesos de desarrollo y evite la reproducción a la escala de estos espacios de los procesos de polarización y dualización territorial.

Las acciones de intercambio de experiencias y de identificación de buenas prácticas han permitido dar una dimensión realmente operativa al proyecto. Sobre todo, en el caso francés, por el hecho de que los grandes ejes norte-sur que atraviesan el Macizo Central (A75-71 y A20) se planificaron y realizaron con cierta anterioridad a los correspondientes en España y Portugal, pero también en algunas experiencias de estos dos países, se han podido contrastar los resultados de algunas acciones de desarrollo territorial concebidas y realizadas de acuerdo con los anteriores principios, y que en su práctica totalidad constituyen historias de éxito.

3.

CONCLUSIONES.

Entre las conclusiones del proyecto hay que subrayar en primer lugar la validación del enfoque de cooperación en materia territorial preconizado por la ETE e impulsado por la Comisión Europea mediante la Iniciativa INTERREG. Estos proyectos permiten progresar en la consolidación de una visión compartida del territorio europeo. El conocimiento de los sistemas territoriales de otras partes del espacio europeo, de las diferencias existentes, incluso entre áreas con un marco general de similitudes, así como de las culturas de gestión territorial y los enfoques aplicados para orientar el desarrollo, constituye un notable factor de enriquecimiento para los técnicos y los responsables de la ordenación del territorio.

También ha servido el proyecto para destacar el valor añadido de la planificación, cuestionado en cierto modo en los últimos años, como proceso de garantía de la optimización del uso de los 5

recursos y que, como se ha explicado anteriormente, asegura la viabilidad de una actuación anticipada a la aparición de los efectos. No obstante, en el presente la planificación no puede plantearse como un ejercicio burocrático, sino que debe obligadamente abrirse desde sus fases iniciales a la participación pública. Algunas de las experiencias y buenas prácticas consideradas en el marco del proyecto ilustran claramente las ventajas de este enfoque de la planificación.

Como consideración final, se debe subrayar el interés y motivación existente para mantener y profundizar las líneas de cooperación internacional abiertas, dentro del marco facilitado por la nueva Iniciativa Comunitaria INTERREG III. Sobre los posibles ejes de continuación del proyecto “Valorización económica de los grandes ejes viarios en zonas de baja densidad de población” se han presentado ya varias propuestas preliminares, que probablemente conduzcan en el plazo de pocos meses a la preparación de uno o más proyectos de cooperación.

Gijón, 4 de Julio de 2001

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