Congreso Internacional de Ordenación del Territorio GIJÓN, JULIO DE 2001
EL PROBLEMA DE LAS PARCELACIONES ILEGALES EN
CASTILLA Y LEÓN
URBYPLAN Gloria Hernández Berciano Mª del Pilar Pérez Fernández
RESUMEN Como otros fenómenos territoriales generados por los núcleos urbanos, la parcelación ilegal presenta un carácter extraordinariamente selectivo en su distribución espacial; afectando de forma desigual al extenso territorio regional. Sólo aquellos espacios que por sus características reúnen condiciones suficientes (proximidad a los núcleos donde se origina la demanda, accesibilidad, atractivo paisajístico, entre otros) se convierten en ámbitos susceptibles de ocupación por el fenómeno de la parcelación ilegal. Su alcance es limitado y su incidencia es llamativa sólo en determinados casos, donde por su extensión o porque se desarrolla sobre áreas con características singulares, representa un problema serio que exige actuaciones urgentes. Sin embargo, su importancia global estriba más en el efecto “llamada” que supone al convertirse, a menudo, en la punta de lanza de la indisciplina urbanística.
E L PROBLEMA DE LAS PARCELACIONES ILEGALES EN C ASTILLA Y L EÓN
INDICE CONSIDERACIONES GENERALES DEL FENÓMENO Y SU DIAGNÓSTICO ............................... 2 LOCALIZACIÓN DEL FENÓMENO EN CASTILLA Y LEÓN........................................................... 5 a) Las proximidades de las Grandes Ciudades: Su Área de influencia .................................................. 5 b) Buena accesibilidad, casi en exclusiva a lo largo de carreteras. ........................................................ 5 c) Proximidad a los cauces fluviales o embalses. .................................................................................. 5 d) Areas con atractivo paisajístico. ...................................................................................................... 5 PROPUESTAS DE ACTUACIÓN .......................................................................................................10 ALGUNAS CUESTIONES REFERIDAS A LAS PROPUESTAS DE CARÁCTER MÁS GLOBAL: ...12
Determinación de los límites y áreas de la regularización.............................. 12 En cuanto a las Areas de Regularización....................................................... 13 Creación de un nuevo Servicio...................................................................... 13
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CONSIDERACIONES GENERALES DEL FENÓMENO Y SU DIAGNÓSTICO
En
una región tan extensa como la de Castilla y León no es fácil valorar la
importancia y características pormenorizadas del fenómeno de las urbanizaciones (o más bien, parcelaciones) ilegales; ¿a partir de qué umbral de ocupación puede calificarse de alarmante?. En cualquier caso, de las conclusiones de este análisis se desprende que este proceso1, afortunadamente, no es un fenómeno extendido de forma generalizada por todo el territorio regional, y a pesar de que indudablemente constituye un problema, no está exacerbado. El
Informe sobre las Parcelaciones Ilegales se realizó con el objeto de adoptar medidas
tendentes a evitar la proliferación de parcelaciones ilegales y sentar las bases precisas para abordar la elaboración de los Planes Regionales de Ambito Sectorial. Las conclusiones de este análisis pues, deberán servir para respaldar las actuaciones y medidas que se adopten sobre este particular. El objeto no ha sido en ningún momento la elaboración de un inventario exhaustivo, catálogo o archivo singular, de parcelaciones o urbanizaciones ilegales. Que si bien se ha hecho una valoración general y amplia de los municipios a los que afecta el fenómeno (en total casi 180 municipios que sufren el fenómeno, puntual o no); se han elegido los casos que, dentro de unos umbrales definidos2. En total se ha analizado una muestra de 110 casos que se considera una cantidad válida para obtener un diagnóstico, si bien no en valores absolutos, sí en valores que permiten unas conclusiones eficaces y fiables. Y, desde luego, se ha enfocado el esfuerzo más en una amplia reflexión sobre estas conclusiones, para plantear las PROPUESTAS de actuación de forma razonada.
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En la valoración, por supuesto, hay que tener en cuenta que han sido objeto de estudio los
asentamientos de parcelación y ocupación irregular de un cierto tamaño, que representan por ello una problema de carácter territorial. Indudablemente los fenómenos de indisciplina urbanística puntual (construcción ilegal de diversas edificaciones en las eraso en otras zonas no clasificadas el efecto, el incumplimiento de los deberes de urbanización exigidos por la ley antes de construir...) se repiten de forma sistemática y preocupante en la práctica totalidad de los municipios de la región. 2
Umbrales referidos a número de viviendas: más de 30,40,50 viviendas, depende de provincias y
carácter compacto o disperso; su implicación en el territorio y los riesgos intrínsecos o extrínsecos que puedan generar. URBYPLAN S.L
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El estudio ha abordado el problema de la parcelación ilegal desde una óptica concreta, considerando este fenómeno como una de las más complejas manifestaciones de las interrelaciones existentes entre el avance del proceso urbanizador y la dinámica de los espacios rurales. A nuestro juicio cualquier valoración del fenómeno debe tener muy presente la nueva funcionalidad adquirida por este extenso espacio que la legislación urbanística clasifica como suelo rústico. Desde esta perspectiva, resulta evidente que la parcelación ilegal constituye un proceso de claras implicaciones territoriales, que cualquier estrategia de ordenación del territorio debe ponderar adecuadamente. Al mismo tiempo y como recordatorio de lo evidente conviene reseñar que la indiscriminada ocupación de suelo que representa este fenómeno, genera múltiples impactos ambientales negativos relacionados con el consumo de suelo, la sobreexplotación de los acuíferos o el deterioro del paisaje. El esquema definitivo del informe completo se puede resumir en los siguientes tres grandes apartados: Análisis y Diagnostico: Informes provinciales. Distribución espacial de la parcelación ilegal: Identificación de las áreas problemáticas en función de sus características homogéneas. Posibles medidas de actuación para encauzar este problema e impedir la aparición de nuevas ocupaciones. El análisis de cada una de las provincias ha contado con las opiniones de técnicos y organismos profesionales y administrativos relacionados con el fenómeno; además de una identificación global de las áreas afectadas y un exhaustivo informe provincial. El inventario definitivo que ha servido de referencia (110 parcelaciones) ha permitido valorar específicamente algunas de las características de estos asentamientos (estado de las infraestructuras, calidad urbanística, dimensiones, impactos originados...) y reseñar aquellas parcelaciones de mayor interés con objeto de aproximar la dimensión del proceso de parcelación ilegal en cada provincia. El estudio ha abordado por tanto, diversos aspectos del fenómeno, cuyo diagnóstico y conclusiones se presentan con una estructura, más práctica que convencional, en forma de 18 PREGUNTAS-RESPUESTAS. Estas 18 preguntas-respuestas son las siguientes: ¿Cuál es la opinión mayoritaria sobre las causas de las urbanizaciones ilegales? ¿En Castilla y León hay alguna circunstancia específica que modifique el fenómeno general de las parcelaciones ilegales? URBYPLAN S.L
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¿Están las parcelaciones ilegales directamente relacionadas con la segunda residencia? ¿Qué consecuencias tiene esto? ¿Cuáles son las características del fenómeno en Castilla y León? ¿Es importante aquí el fenómeno de las urbanizaciones ilegales? ¿Es un proceso nuevo o viene de lejos? ¿Hay diferencias entre las actuaciones de este tipo en otras décadas y las del momento presente? ¿Cuáles son las áreas más vulnerables a este fenómeno? Una primera aproximación a las leyes de emplazamiento. ¿Se puede distinguir en las parcelaciones ilegales algún principio de ordenación propio? ¿Hay alguna tipología dominante o específica? ¿Cómo son las construcciones? ¿Cuál es la imagen de conjunto de estas áreas? ¿Cuál es el estado de las infraestructuras y de los servicios urbanísticos? ¿Están pensadas para una población de clase media-baja? ¿Cuáles son las expectativas de quienes se construyen una casa en estos emplazamientos? ¿Hay promotores especializados en parcelaciones ilegales? ¿Cuál es el papel de los Ayuntamientos afectados? ¿Qué políticas siguen? ¿Tienen afecciones medioambientales importantes las parcelaciones ilegales? ¿Cuáles? ¿Es un fenómeno homogéneo? ¿Cabe hacer una política común sobre estas áreas, o se trata de un principio clasificatorio poco útil? ¿Cuáles son las soluciones que proponen los técnicos de las distintas Administraciones de Castilla y León respecto a la legalización de lo existente? ¿Qué posibilidades ofrece la legislación urbanística respecto a la legalización las parcelaciones ilegales? ¿Son eficaces los instrumentos definidos en la normativa para controlar la ocupación indiscriminada del territorio? ¿Existen aspectos de otras normativas sectoriales que por su carácter concurrencial en la ordenación del suelo rústico condicionen el proceso de parcelación ilegal? Normativa agrícola, hipotecaria-registral, fiscal.
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LOCALIZACIÓN DEL FENÓMENO EN CASTILLA Y LEÓN En cuanto a la localización del fenómeno no es posible exponer aquí, ni siquiera brevemente, cada uno de ellos, pero no renunciamos a exponer una breve reseña que ilustre la localización del fenómeno en 4 grupos homogéneos: a) Las proximidades de las Grandes Ciudades: Su Área de influencia b) Buena accesibilidad, casi en exclusiva a lo largo de carreteras. c) Proximidad a los cauces fluviales o embalses. d) Areas con atractivo paisajístico. a)
Las proximidades de las Grandes Ciudades: Su Área de influencia Avila: 4 municipios Burgos: 4 Municipios Miranda de Ebro: 1 municipio Aranda de Duero: 1 municipio El fenómeno ilegal, en el propio municipio, está directamente relacionado con el valor paisajístico del entorno, la enorme fragmentación de la estructura parcelaria y la vinculación a la tradición de los huertos familiares, que se han convertido en una oportunidad para la segunda residencia. Afecta a Aranda, Miranda, Ponferrada y Soria. León: 4 municipios Ponferrada: 8 municipios Palencia: 2 municipios Salamanca: 14 Municipios Segovia: 5 municipios Valladolid: 7 Municipios Medina del Campo: 2 municipios Zamora: 3 Municipios
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b)
Buena accesibilidad, casi en exclusiva a lo largo de carreteras. 1. Ejes de fuerte movilidad de población 2. Ejes rápidos desde las grandes ciudades, de frecuente movilidad diaria. 3. Resto del viario que permite una buena accesibilidad intermunicipal.
Algunos de los ejes viarios más afectados por este "efecto llamada" son carreteras nacionales que actualmente se han sustituido por autovías de nuevo trazado, paralelas a las anteriores. Muchas de las urbanizaciones ya consolidadas desde hace años se apoyan directamente en esos antiguos trazados que han dejado de ser exclusivos, y ahora, igualmente rápidos en sí mismos, pero potenciados por la cercanía que ofrece la posibilidad de la autovía; se sirven de ellos para acercarse más a las ciudades de origen. El viejo viario además, permite accesos más seguros. Este hecho, resumido en mayor seguridad, accesibilidad y rapidez, no hace sino favorecer más la consolidación de lo existente, afianzar más el fenómeno y fomentar el desarrollo futuro de ese "suelo expectante" al que ya hemos hecho referencia.
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LAS PROXIMIDADES DE LAS GRANDES CIUDADES (I)
LAS PROXIMIDADES DE LAS GRANDES CIUDADES (II)
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c)
Proximidad a los cauces fluviales o embalses. En AVILA el Entorno de Río Alberche, sobre los territorios municipales de: Navahondilla, Villanueva de Avila, Navarrevisca, Navatalgordo, El Tiemblo, Navaluenga, y Burgohondo. En AVILA igualmente El Valle del Tiétar: En La Adrada, Sotillo de la Adrada, Santa María de Tiétar y Arenas de San Pedro. También en AVILA el Embalse del Burguillo: En Cebreros y El Barraco. En LEON el Pantano de Bárcena: En los términos municipales de Ponferrada y Congosto. En VALLADOLID el Corredor del Duero. En ZAMORA el entorno del Embalse de Ricobayo: que afecta a los términos municipales de Perilla de Castro, San Cebrián de Castro y Palacios del Pan.
d)
Areas con atractivo paisajístico. En ZAMORA la zona de Sanabria se destaca en este estudio como área de máximo riesgo, por la confluencia de varios factores: escasez de instrumentos de planeamiento; trazado reciente de la A-8, en sustitución de la C-525; los extraordinarios privilegios paisajísticos y los potenciales recursos e infraestructuras para el ocio y el turismo de fin de semana. La Sierra de Guadarrama en Segovia, coincidente con el eje de la N110. Otros casos de invasiones de pinares, encinares, riberas, coinciden con los ya enumerados anteriormente.
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EL FENOMENO LIGADO A LA ACCESIBILIDAD
PROXIMIDAD A CAUCES FLUVIALES O EMBALSES
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El análisis de la muestra tomada para valorar el alcance de este problema, muestra el hecho de que, el fenómeno tiene un alcance actual limitado. Aparte de la incidencia que, en determinados casos tiene sobre zonas de valor; su importancia global, repetimos, estriba más en el efecto “llamada” que se ejerce como expectativa para los suelos y en el hecho de que actúan como “punta de lanza” de la indisciplina. Que este fenómeno tiene mucho más que ver con un contexto general de permisividad que con los rasgos objetivos del espacio que ocupan las parcelaciones. La existencia o no de PLANEAMIENTO GENERAL es uno de los factores más determinantes del fenómeno. La mayor parte de los casos más representativos plantean serios problemas en la tramitación de los documentos y, en muchos tienen neutralizado (más que paralizado) el planeamiento, si existe.
PROPUESTAS DE ACTUACIÓN Puesto que el objetivo principal es la adopción de medidas tendentes a evitar la proliferación del fenómeno de la parcelación ilegal, el sentido práctico del trabajo ha orientado su elaboración en apuntar las posibles medidas de actuación. Desde nuestro punto de vista dos aspectos deben estar presentes en cualquier estrategia de intervención sobre las parcelaciones ilegales; en primer lugar la necesidad de evitar el progresivo deterioro de los recursos naturales y territoriales, y en segundo lugar recuperar el papel activo de la planificación territorial como instrumento capaz de responder a los procesos de ocupación y uso del territorio que exige la sociedad moderna. Vaya por delante una cuestión, en absoluto menor y que resulta determinante: como es el hecho de que cualquiera de las medidas que se planteen, estará presidida por un grado de incertidumbre sobre los resultados que puedan obtenerse, la normalización no es un proceso breve ni sencillo, antes al contrario se trata de una actuación sometida a continuas revisiones en función de los posibles obstáculos que vayan surgiendo, pero sin duda es un proceso necesario. Por ello aunque complejo, el proceso de ocupación clandestina del suelo, debe afrontarse con una decidida voluntad de intervención. Y es que para los municipios afectados la situación actual imposibilita el ejercicio normal de URBYPLAN S.L
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la gestión y disciplina urbanística; por añadidura, la permanencia tal cual es más negativa que el riesgo de alterar el orden de implantación urbanística exigido y previsto por la legislación urbanística. Como conclusión final se plantean 18 posibles actuaciones que tienen un alcance y contenido diferenciado; algunas de las medidas propuestas tienen un Y
CARÁCTER BÁSICO
global como la delimitación de los límites de la regularización, la fijación de áreas de
actuación o la creación de un nuevo servicio, mientras que el resto (las otras 15) inciden en dimensiones más específicas del fenómeno. Así se ha valorado específicamente la relación del fenómeno de la parcelación ilegal con aquellos aspectos más
TERRITORIALES Y GEÓGRAFICOS ,
proponiéndose, por ejemplo, la
determinación de las áreas de paisaje vulnerable de la región; la fijación de criterios específicos tanto para la política de segunda residencia como para encauzar adecuadamente el fenómeno de la vivienda aislada, o la incorporación definitiva de la dimensión medioambiental a la práctica urbanística mediante la definición de unos criterios de planeamiento adecuados; propuestas todas ellas que inciden sobre la dimensión más territorial del fenómeno. También se han definido medidas de intervención relacionadas con los aspectos más propiamente planes.
URBANÍSTICOS
Los
planes
del problema planteando la elaboración de diversos tipos de
propuestos
establecen
diversas
escalas
de
intervención:
supramunicipales, municipales, reguladores de determinados ámbitos, o destinados a la recuperación de paisajes degradados como consecuencia de la implantación y desarrollo del fenómeno. Todos ellos se plantean como planes-piloto, cuya elaboración permita la futura adopción de medidas más precisas de regularización que eviten, hasta donde sea posible, la incertidumbre que siempre rodea este tipo de actuaciones. También se han recogido medidas más concretas como la puesta en marcha de huertos para el ocio, una estrategia exitosa en los ámbitos en los que se ha puesto en marcha (tanto dentro como fuera de nuestra comunidad) y que intenta resolver una demanda de ocio muy característica. Otro de los flancos respecto a los que se plantean las intervenciones es el ámbito ADMINISTRATIVO Y JURÍDICO.
Respecto a estas cuestiones es urgente la puesta en
marcha de acuerdos entre distintos agentes con capacidad para controlar el proceso, un aspecto reiteradamente señalado por todas las instancias consultadas, y cuyo objetivo es URBYPLAN S.L
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un mayor control territorial y el establecimiento de medidas disuasorias; aquí se han incluido la elaboración de convenios con los colegios de arquitectos como fórmula para controlar técnica y adecuadamente el desarrollo urbanístico de los municipios, o los acuerdos con las compañías suministradoras de energía eléctrica, con el SEPRONA o con otras Administraciones Públicas como las Confederaciones Hidrográficas... esta batería de medidas tiene por objeto propiciar un mayor control sobre el desarrollo edificatorio del territorio regional. En el ámbito propiamente jurídico, los informes elaborados recogen las interesantes puntualizaciones introducidas por la nueva Ley de Urbanismo de Castilla y León al exigir, por ejemplo, para cualquier tipo de parcelación la licencia correspondiente. En cualquier caso parece necesario implementar los cauces administrativos,
funcionales
y
orgánicos
que
materialicen
la
colaboración
interadministrativa (Urbanismo/Agricultura/Actividades Clasificadas...) como pilar fundamental de cualquier estrategia de intervención sobre las parcelaciones ilegales; asímismo se señala la necesidad de concretar la inspección urbanística que la ley de urbanismo ha atribuido a la Administración Autonómica. Por último, se han incluido otras medidas que tienen mucho más que ver con la GESTIÓN DE LA DEMANDA
y la formación de una
CULTURA URBANÍSTICA
como elementos básicos
del programa de actuaciones que se elabore a este respecto; se trata de articular programas y actuaciones que de forma sistemática incidan en el desarrollo de una cultura urbanística que respalde socialmente las actuaciones de las Administraciones Públicas, una sensibilización que debe incluir los más variados colectivos (técnicos, profesionales, representantes de las corporaciones, población en general...).
ALGUNAS CUESTIONES REFERIDAS A LAS PROPUESTAS DE CARÁCTER MÁS GLOBAL: Determinación de los límites y áreas de la regularización. La definición de los límites de lo legalizable y de las áreas afectadas son dos cuestiones íntimamente relacionadas que deben contemplarse bajo una perspectiva de actuación conjunta. Es urgente determinar el alcance de lo legalizable. No todo puede legalizarse, sin más. Ni siquiera cabe plantear esta cuestión como un problema exclusivamente ligado a la localización (la ilegalidad de una parcelación no reside exclusivamente en este aspecto). URBYPLAN S.L
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Una cuestión que debe abordarse con realismo, objetividad y decisión. Abordar la solución del problema con realismo, implica cuantificar lo que supondría, a todos los niveles, el mantenimiento como ilegales de la urbanizaciones afectadas, como primer paso para prever el efecto de esa medida. Por ejemplo a cuantas parcelas afectaría la no legalización de viales inferiores a 8 m. La necesaria Objetividad de este análisis exige que esta evaluación se realice sobre todo el territorio regional. Y que la decisión: cerrando el límite de lo legalizable, se aborde cuanto antes como el primer paso del proceso de regularización de las parcelaciones ilegales. Este es un documento de la máxima urgencia; que puede adoptar la forma de unas Normas o Instrucciones específicas de carácter regional que permitirán, a todos los agentes implicados en el proceso (Ayuntamientos, promotores, parcelistas afectados...) posicionarse objetivamente respecto a este problema. Estas Normas deben estar respaldadas por una declaración oficial que justifique la aplicación de estas medidas excepcionales, de lo contrario se abre la puerta, en la práctica, a la reducción de los niveles generales de calidad urbanística En cuanto a las Areas de Regularización. Una
cuestión
fundamental
que
se
desprende
del
trabajo
realizado
es
la
heterogeneidad del fenómeno, cada parcelación está condicionada por factores diferentes que exigen soluciones distintas y actuaciones caso por caso, aunque ajustadas a los límites previstos en esas Normas o Instrucciones que deben elaborarse. Conviene pues elaborar un listado que ineludiblemente debe tener fecha, un carácter cerrado y objetivo. La traducción en la práctica de esta medida exigirá la definición de una figura jurídica; existen precedentes que pueden servir de referencia como los Planes definidos en los estudios de la Comunidad de Madrid o el Plan de Regularización y Saneamiento de Aragón. Creación de un nuevo Servicio. El proceso de legalización va más allá del establecimiento de unos criterios y la identificación de unas áreas problemáticas, tiene sus propias exigencias técnicas que se traducen en la creación de un nuevo Servicio. Su objetivo sería la redacción de planeamiento en las áreas de regularización y el asesoramiento en la gestión de la URBYPLAN S.L
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normalización de las parcelaciones afectadas. El Servicio, que la Administración financiaría anualmente con un presuspuesto específico, debería contar con un programa de actuaciones preciso que respaldara, en todo momento, su actuación (gravedad del problema, prioridades de actuación...) y evite su utilización inadecuada. Se trata de un servicio eminentemente técnico. Desde un punto de vista político se establece un determinado modelo de ordenación territorial, cuya puesta en práctica exigirá, con seguridad, el ejercicio de la disciplina urbanística. A partir de aquí se trata de aplicar sistemáticamente bajo unos criterios objetivos inicialmente establecidos esa disciplina.
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