LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE LOS PUERTOS DE INTERÉS GENERAL. Dr. Miguel Navajas Rebollar. Profesor Titular de Universidad. Área de Derecho Administrativo. Universidad de Oviedo.
1.- LA NECESARIA COORDINACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE LOS PUERTOS DE INTERÉS GENERAL. La tradicional complejidad de la distribución de competencias sobre los puertos entre los órganos administrativos del Estado y de las Corporaciones Locales manifestada a lo largo de la historia, se ha visto evidentemente agudizada con las indiscutibles competencias de las Comunidades Autónomas en la materia en virtud de diferentes títulos competenciales que las mismas ostentan'. No obstante, de entre todos ellos, en los que se siente la ineludible necesidad de coordinación, el que más problemas ha suscitado es, sin duda, la ordenación urbanística. La ordenación urbanística de los puertos de interés generaf plantea, dada la composición de nuestro Estado, determinados problemas como consecuencia de la concurrencia de títulos competenciales que sobre el espacio portuario ostentan las diferentes administraciones': En efecto,de una parte confluye la titularidad estatal sobre los puertos de interés general (artículo 149.1.20a), la titularidad estatal del Dominio público marítimo-terrestre del que los puertos son una pertenencia MáS4 , así como incluso las potestades derivadas de la competencia para dictar legislación básica sobre medio ambiente -artículo 149.1.230 CE-'; y de otra, la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre la ordenación del territorio y urbanismo', a las que se podría afiadir la posibilidad '
Así, como señala ALONSO IBÁÑEZ, TW del R.: «El dominio público marítimo», en BOCANEGRA SIERRA, R. (Coord.): Lecciones de Dominio Público, Y ed., ed. Colex, Madrid 1999, pág. 17 1. 2
La necesidad de coordinación se plantea en relación con los puertos de interés general, dada la titularidad de los mismos en manos del Estado a través de las Autoridades Portuarias; además, la coordinación es necesaria en los mismo porque, como ha dicho CARCELER FERNÁNDEZ, A.: «Legislación de puertos. Interés actual de este ordenamiento», RAP, núms. 100-102 (1983), págs. 2291 y ss., «en los puertos comerciales el sistema portuario tiene relevancia urbanística e influye decisivamente sobre los grandes parámetros de la ordenación del territorio, determinando en algún modo la estructura de éste, mientras que en los puertos deportivos la instalación está al servicio de la población residenciada en el lugar, y por lo tanto, la localización y dimensionado del puerto deben trazarse al servicio de esa población y con las características que su situación imponga». 3
COSCULLUELA MONTANER, L.: «Presupuestos constitucionales de ordenación urbanística», en VV.AA. (MARÚN-RETORTILLO BAQUER, S., Coord.): Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor García de Enterria, vol. IV, ed. Civitas, Madrid, 1.99 1, págs. 3 543 y ss. DE LA CUADRA SALCEDO, T.: «Los conflictos de competencias», CT núm. 80 (1.989), págs. 5 y ss. 4
Si bien, como acertadamente expone N"OZ MACHADO, S.: Derecho Público de las Comunidades A utónomas vol. 1, C ivitas, Madrid, 1984, págs. 540 y 54 1, el dominio público estatal sobre determinadas zonas del territorio no aparece ni en el artículo 148 ni en el 149 de la Constitución como criterio utilizado para repartir competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, con lo que el mismo no puede ser considerado como «un título que permita al Estado reservarse todas las competencias materiales que puedan afectarlo».
' ALMENDROS MANZANO, A. M., «La consideración urbanística de los puertos estatales en la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante», en RAP, núm. 130 (1993), págs. 467 y ss. ' PAREJO ALFONSO, L.: «La organización administrativa de la ordenación del territorio», RD U núm. 105 (1993), págs. 13 y ss., y posteriormente en el Manual de Derecho Administrativo, vol.11, 4' ed, Ariel,
de intervención de los Municipios en competencias atribuidas por el Ordenamiento, y en particular las que hacen referencia a la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística'. Según alguna doctrina acertadamente ha señalado, de la legislación urbanística parece desprenderse que la solución a los numerosos problemas que plantean las competencias legales que ostenta cada una de las Administraciones territoriales sobre la zona de servicio de los puertos debe pasar por acudir a la planificación urbanística, lo cual supondría, de aceptarse así sin mayores precisiones, la atribución de facultades decisorias a las autoridades con competencias urbanísticas -Comunidades Autónomas y Municipios-'. Sin embargo, la citada solución no puede ser admitida sin más al no responder a múltiples problemas`, los cuales únicamente pueden encontrar adecuada respuesta por la vía de la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cooperación` Madrid, 1.996, págs. 269 y ss. Sobre las distintas competencias que corresponden a los Municipios sobre la zona portuaria es interesante en trabajo de ANGULO ERRAZQUIN, L. M.: «Las competencias de la Administración Municipal en las zonas portuarias y su problemática», RVAP núm. 23 (1.989), págs.7 y ss. De la misma manera, ~NEZ DE CISNEROS CID, F. J.: «La Ordenación Jurídica de la zona de servicio de los puertos de interés general», en RDU, núm. 134 (1993), págs. 117 y ss., donde este autor hace referencia a que la jurisprudencia de nuestros Tribunales «viene subrayando la afirmación de las competencias municipales sobre las superficies portuarias, dada la integración de éstas en el término municipal sobre el que el municipio ejerce sus atribuciones». 'POZUETA ECHEVARRI, J.: «El planeamiento ante el espacio portuario. Situación y problemática de la integración de los puertos en la ordenación territorial y urbana», en VV.AA.: La ordenación del litoral, INAP-CEMC1, Granada, 1.992, págs. 193 y ss. `Derivados, como señala POZUETA ECHEVARRI, J.: «El planeamiento ante el espacio portuario. Situación y problemática de la integración de los puertos en la ordenación territorial y urbana», en VV.AA.: La ordenación del litoral, op. cit., págs. 200 y 20 1, fundamentalmente del eterno interrogante acerca de si las determinaciones del planeamiento urbanístico perturban o no al funcionamiento portuario, lo cual quedaría expuesto -como mantiene acertadamente esta autor- a la casuistica de los tribunales de justicia. A este problema, añade, se une el derivado de la situación existente en aquellos puertos cuya zona de servicio se extiende por el territorio de varios municipios. `Sobre la diferencia entre el principio de cooperación y el de coordinación, vid MIENÉNDEZ REXACH, A.: «Coordinación de la ordenación del territorio con políticas sectoriales que inciden sobre el medio fisico», D.A. núm. 230-231 (1.992), págs. 229 y ss. En este mismo sentido, SANTA~A PASTOR, J. A.: que por su parte ha sido reclamada no sólo por la doctrina" sino también por el propio Tribunal Constitucional en destacadas resoluciones jurisprudenciales . Fundamentos de Derecho Administrativo I, ed. C.E.R.A., Madrid, 1.991, pág. 939. "En este sentido, CARCELER FERNÁNDEZ, A.: «Legislación de puertos. Interés actual de este ordenamiento», op. cit., págs. 2291 y ss. PÉREZ CALVO,AL: «Actuaciones de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas», REALA núm. 235-236 (1.987), págs. 467 y ss. JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, F. J.: «La ordenación jurídica de la zona de servicio de los puertos de interés general», RDU núm. 134 (1993), págs. 117 y ss. PAREJO AILFONSO, L.: «La organización administrativa de la ordenación del territorio», op. cit., págs. 38 y ss., y, este mismo autor en «Dominio público portuario y ordenación territorial: Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas», RDU núm. 135 (1993), págs. 13 y ss., GóMEZ-FERRER MORANT, ¡L: «Límites de las competencias de las Comunidades Autónomas en relación con el estatuto de la propiedad inmueble», Ciudad y Territorio, núm. 80-2 (1989), págs. 17 y ss., LóPEZ RAMóN, F.: «La política regional y la ordenación del territorio en Derecho español», en Condiciones institucionales de una política europea de ordenación del territorio, ed. por el Gobierno de Aragón, Zaragoza, 1.994, págs. 221 y ss. PÉREZ MORENO, A.: «La articulación de competencias
administrativas sobre puertos», en VV.AA.: La ordenación urbanística y la Ley de Puertos, ed. Consorcio de la Zona franca de Vigo, Vigo, 1994, págs. 13 y ss. `Un magnifico estudio sobre el juego de los principios de cooperación y coordinación en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es el llevado a cabo por GUILLó SANCHEZ-GALIANO, A. y CóRDOBA CASTROVERDE, D.: «Princípio de coordinación en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional», en DA núm. 230-231 (1.992), págs. 345 y ss. Concretamente, es de sumo interés la Sentencia 7711.984, de3 dejulio, referida además al ámbito portuario, al tratarse de una Sentencia que resuelve un conflicto positivo de competencias planteado por el Gobierno contra una Resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas por la que se aprobaba el proyecto de modificación del PGOU de Bilbao en la que se incluía un ramal de la red viaria que afectaba a una porción de la zona de servicio y de la zona marítimo terrestre del Puerto de Bilbao. El conflicto se basa en que mientras que el Gobierno de la Nación entendía que su competencia exclusiva sobre los puertos de interés general determinaba la imposibilidad del ejercicio en ese ámbito territorial de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo, mientras que el Gobierno Vasco abogaba por la tesis contraria. El Tribunal Constitucional, en un brillante resolución en la que se contiene una doctrina de evidente calado, concluye señalando como la concurrencia de competencias sobre un mismo espacio fisico puede acarrear dificultades en casos concretos, manteniendo que «parece aconsejable que se busquen soluciones de cooperación dentro del respeto a las respectivas competencias, aunque es evidente que la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente». Ya relativas a otros ámbitos sectoriales, pero abogando siempre por la necesaria cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, podemos citar la Sentencia 56/1.986, de 13 de mayo o la Sentencia 144/11.991, de 4 de julio. Dicha necesidad de acudir a fórmulas de cooperación ha sido recientemente recordada en la Sentencia de 19 de febrero de 1.998 sobre la LPEyMM, en la que se afirma, recordando reiterada doctrina del propio Tribunal Constitucional que la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a lasfórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdoprevistas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (F.J. 30').
Estando de acuerdo en la necesidad de propiciar la cooperación entre las administraciones con competencias concurrentes en el ámbito portuario, se trata ahora de profundizar en las diferentes técnicas para hacerlo realmente efectivo`. De entre todas las técnicas que ha venido siendo apuntadas como ideales para tal finalidad destacan, como ya ha sido apuntado, aquellas que descansan en el planeamiento urbanístico -competencia de Comunidades Autónomas y Municipios- pero en las que se da entrada a la intervención de otros órganos o Administraciones públicas afectadas Concretamente en el ámbito que ahora nos ocupa, tales fórmulas fueron ya utilizadas antes de la publicación de la LPEyMM por la OM de 29 de marzo de 1.979, en cuyo artículo 1 se establecía como órganos competentes para la redacción de los planes especiales para la ordenación de la zona de servicio de los puertos a los órganos encargados en aquel momento de la gestión portuaria -concretamente a las Juntas de Puertos, Puertos Autónomos, Comisión Administrativa de Grupos de Puertos-, los cuales, a decir de la doctrina serían igualmente competentes para la aprobación inicial y provisional de los mismos". `Sobre las diferentes técnicas de cooperación ver SÁNCHEZ MORóN, M.: «La coordinación administrativa como concepto jurídico», DA núm. 230-231 (1.992), págs. 11 y SS. y PÉREZ CALVO, A.: «Actuaciones de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas», REALA núm. 235-236 (1.987), págs. 467 y ss. 14SÁNCHEZ MORóN, M.: «La coordinación administrativa como concepto jurídico», op. cit., págs. 11 y ss. En este sentido JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, F. J.: «Los Planes especiales de Ordenación de los espacios portuarios», en VV.AA.: La ordenación urbanística y la Ley de Puertos, op. cit., págs. 57 y ss., ha manifestado que «el planeamiento se ha convertido en el principal instrumento y cauce del diálogo puertociudad, capaz de resolver y garantizar las necesidades futuras de la actividad portuaria y del desarrollo de las funciones municipales: Se trata, en consecuencia, del instrumento óptimo de negociación entre diversos agentes». `JIMÉNEZ DE CISNEROS, CID, F. J., «Los Planes especiales de Ordenación de los espacios portuarios», en VV.AA.: La ordenación urbanística y la Ley de Puertos, op. cit., págs. 5 7 y ss.
La LPEyMM de 1.992 hace descansar la armonización de todas aquellas decisiones sobre la ordenación de los puertos de interés general en el planeamiento urbanístico`, si bien ello lo lleva a cabo la LPEyMM con ciertas matizaciones. Así se comienza por señalar la obligatoriedad del planificador de calificar la zona de servicio de los puertos como sistema general portuario –artículo 18. 1 - `, así como la necesidad igualmente de desarrollar dicho sistema general a través de un Plan Especial o instrumento equivalente -artículo l8.2-", el cual no ha de ser conñmdido con el denominado por la propia LPEyMM como Plan de utilización de espacios portuariosl9, cuya `PAREJO ALFONSO, L.:, «Dominio público portuario y ordenación territorial: Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas», op. cit., págs. 13 y ss. Del mismo modo, FERNÁNDE2~ T. R.: «Regulación urbanística de los terrenos e instalaciones portuarias», en VV.A.A.: Comentarios a la nueva Ley de Puertos, op. cit., págs. 77 y ss., considera muy positiva y correcta la solución articulada por la LPEyMM en orden a la planificación de los espacios portuarios. `La calificación como sistema general de una determinada zona pretende, como dice SANZ BOLXAREU, P.: «La ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territori^ RDUnúm.68 (1980), págs. 69 y ss., la separación de los denominados usos lucrativos del suelo a aquellos calificados como sistemas generales, y ello al objeto de otorgar a los mismos un tratamiento jurídico específico. Por su parte, JIMIÉNEZ DE CISNEROS CID, F.J.: «La ordenación urbanística de la zona de servicio de los puertos de interés general», op. cit., págs. 117 y ss., entiende que con la calificación como sistema general de los espacios portuarios efectuada por el legislador estatal se evita la tendencia de los planificadores municipales a incluir alguna de las clases de suelo a que se refiere el ordenamiento urbanístico, permitiéndose así un mayor juego y contenido del propio Plan Especial que incluirá así la zonificación y asignación de usos de los espacios incluidos en el ámbito portuario. En los niÍsmos términos se pronuncia GONZÁLEZ-BERENGUER, URRUTIA, J.L.: «Dictamen sobre sistemas generales», RDU núm. 127 (1992), págs. 59 y ss. "Ya en la regulación anterior a la LPEyMM los planes especiales habían sido los instrumentos elegidos como la figura idónea para la ordenación portuaria, como acertadamente recuerda POZUETA ECHAVARRI, J.: «El planeamiento ante el espacio portuario, situación y problemática de la integración de los puertos en la ordenación territorial y urbana», op. cit., págs. 57 y ss. Además, la previsión de un Plan Especial destinado a desarrollar las previsiones del Plan General, supone, a juicio de FERNÁNDEZ RODRíGUEZ, T.R., «Regulación urbanística de los terrenos e instalaciones portuarias», en VV.AA.: Comentarios a la nueva Ley de Puertos, op. cit., págs. 77 y ss., un pleno acierto, dado que esta es una de las misiones propias de esos instrumentos de planeamiento. '9En efecto, la LPEyMM contempla en su artículo 15 un instrumento de nueva creación denominado Plan de utilización de espacios portuarios, cuyo objeto es, según el citado precepto, «la delimitación de la zona de servicio» así como los usos previstos para las diferentes zonas del puerto». Se trata, como ha señalado GARRIDO ROSELLó, J. E.: «La ordenación portuaria de la zona de servicio en los puertos del Estado. El aprobación corresponde al Ministerio de Fomento" plan de utilización de los espacios portuarios» RDU y MA núm. 145 bis (1995), págs. 13 y ss., de un instrumento de naturaleza normativa cuya finalidad es la de «ordenar desde la perspectiva de la explotación portuaria los espacios que han de integrar la futura zona de servicio del puerto, atribuyendo a cada una de sus áreas los usos portuarios más idóneos para alcanzar el máximo rendimiento en la gestión económica del puerto corno intercambiador de modos de transporte y la mayor eficacia de las operaciones, actividades y servicios que aquel desarrolla». Este Plan de utilización de espacios portuarios, que como recuerda acertadamente JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, F. J.: «Los Planes especiales de ordenación de los espacios portuarios», en VV.AA.: La ordenación urbanística y la Ley de Puertos, op. cit., págs. 57 y ss., no viene a ser otra cosa que la plasmación de una concreta operación de deslinde del dominio público portuario, no puede, evidentemente ordenar en ningún caso el uso urbanístico de la zona de servicios del puerto, función esta encomendada por la propia LPEyMM a los Planes Especiales, si bien para el supuesto de ausencia de Plan Especial se ha considerado, ALMIENDROS ~ZANO, A. NL: «La consideración urbanística de los puertos estatales en la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante», op. cit., págs.
467 y ss., que el plan de utilización de espacios portuarios -plan no urbanístico- «poseería efectos de carácter urbanístico», basándose acertadamente en el n2 del artículo 19 que establece que «en el caso de que no se haya aprobado el plan especial, las obras de superestructura e instalaciones que realicen las Autoridades Portuarias en el dominio público de su competencia deberán ser compatibles con los planes de utilización de los espacios portuarios». 2'El procedimiento para la aprobación del Plan de utilización de los espacios portuarios aparece recogido en el propio artículo 15, en sus apartados 2',3' 4' y 5'. Sobre el carácter que han de tener estos informes, y su posible semejanza con el informe vinculante del Consejo de Ministros en relación con el Plan Especial recogido en el artículo 18 LPEyMM, parece evidente que no gozarán de tal carácter puesto que si la LPEyMM hubiese pretendido dotarles de esos efectos así lo hubiese destacado expresamente tal y como veremos hace en el referido artículo 18. El hecho de que el Plan se aprobase por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (hoy Ministerio de Fomento) así como sobre todo el carácter no vinculante de los informes emitidos por las Administraciones urbanísticas fue una más de las objeciones de inconstitucionalidad que en su día formuló la Generalidad de Cataluifta; el Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 19 de febrero de 1.998 ha estimado no obstante la constitucionalidad del instrumento, así como del procedimiento previsto para su aprobación, y ello sobre la lógica base de considerar (F.J. 34) que el plan de utilización no regula en sentido estricto los usos urbanísticos del espacio comprendido en la zona de servicio del puerto -labor que lleva a cabo el Plan Especial previsto en el artículo 18 LPEyMM- sino que sirve, fundamentalmente, como instrumento de delimitación del perímetro portuario, y tanto la ubicación del puerto como dicha delimitación deben ser decididas por el Estado en cuanto titular de la competencia sobre puertos de interés general y del dominio público que, como consecuencia del plan, quedara afecto al puerto. En cuanto a que los informes de las administraciones urbanísticas no tengan carácter vinculante, el Tribunal Constitucional ha estimado que dichos informes deberán ser tenidos efectivamente en cuenta por el Ministerio competente, que deberá razonar las circunstancias que en un determinado caso pueden conducir a que no se respeten las observaciones contenidas en los mismos, pero no puede pretenderse que sean vinculantes para la Administración estatal, pues ello sería tanto como supeditar el ejercicio de la competencia exclusiva del Estado sobre puertos a la competencia sobre ordenación del territorioy urbanismo de las entidades territoriales afectadas, lo quepor las razones ya reiteradas, no resulta constitucionalmente legítimo. En cuanto al procedimiento de aprobación del mencionado Plan Especial, las Autoridades Portuarias tienen una notable preponderancia sobre las administraciones con competencias urbanísticas, lo cual ha llevado a la doctrina a hablar en este punto de técnica de coordinacióJ. Esta preponderancia de las Autoridades Portuarias se basa en dos aspectos esenciales: De una parte la competencia atribuida a las mismas para la formulación del plan especial; y de otra, la posibilidad de que con carácter previo a la aprobación definitiva del mismo la Administración urbanística ha de dar traslado del contenido del mismo a la correspondiente Autoridad Portuaria, para que ésta, en el plazo de un mes, se pronuncie sobre los aspectos de su competencia. Si la Autoridad portuaria se pronunciase negativamente sobre la propuesta de la Administración urbanística actuante, ésta no puede proceder a la aprobación definitiva del Plan, debiendo proceder a evacuar las consultas necesarias con la Autoridad portuaria a fin de llegar a un acuerdo expreso sobre el contenido del mismo. De persistir el desacuerdo -y aquí viene el punto realmente conffictivo- durante un período de seis meses contados desde el pronunciamiento negativo de la Autoridad Portuaria, corresponderá al Consejo de Ministros informar con carácter vinculante, aspecto este que ha sido objeto de críticas sobre todo desde las Comunidades Autónomas, que entendían invadidas las competencias autonómicas en materia de urbanismo`. Nada más lejos de la realidad; ya antes de que el Alto `PAREJO ALFONSO, L.: «Dominio Público portuario y ordenación territorial: Competencias del Estado y de las Comunidades Autónornas», op. cit., págs. 13 y ss. ~NEZ DE CISNEROS CID, F. J.: «Los planes especiales de ordenación de los espacios portuarios», en VV.AA.: La ordenación urbanística y la Ley de Puertos, op. cit., págs. 57 y ss. `Concretamente en los Recursos de Inconstitucionalidad 522/93, 525/93, 548/93 y 551/93 promovidos respectivamente por el Gobierno de las Islas Baleares, la Xunta de Galicia, la Generalidad de Cataluña y el Gobierno de Canarias, se impugna, entre otros aspectos de la LPEyMM, la redacción del artículo 18.2 de la
misma, sobre todo en lo referente al informe vinculante atribuido al Consejo de Ministros, por considerar que de esta forma se desconoce la competencia de las Comunidades Aut贸nomas en materia de Urbanismo.
Tribunal se pronunciase en concreto sobre el asunto de referencia en la reciente Sentencia de 19 de febrero de 1.998`, la doctrina del mismo -sentada entre otras en la Sentencia sobre la Ley de Costas, STC 149/91, de 4 de julio- venía manteniendo la constitucionalidad de los informes vinculantes enútidos por la Administración del Estado sobre los instrumentos de ordenación, como instrumentos de coordinación de las competencias que corresponden a las distintas administraciones públicas - Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales- dentro del núsmo territorio, para evitar precisamente que con las actuaciones de una de ellas no suponga menoscabo de las legítimas competencias de las otraS14. `En esta Resolución, el Tribunal Constitucional considera -F.J. 38'- que en la aprobación de un plan especial del puerto inciden tanto las competencias urbanísticas de los entes encargados de tramitar y aprobar el plan, como las del Estado -ejercidas en este caso por las Autoridades Portuarias- sobre los puertos de su titularidad. No puede, por tanto considerarse inconstitucional la previsión de que, antes de su aprobación definitiva, deba darse traslado del contenido del Plan a al Autoridad Portuaria al objeto de que sepronuncie como expresamente se dice, sobre «aspectos de su competencia», ni el quepara el supuesto de no conseguirse un acuerdo entre ambas Administraciones se prevea un dictamen vinculante del Consejo de Ministros. 14 En este sentido la doctrina ya se había pronunciado sobre la constitucionalidad de este tipo de informes vinculantes previstos en la LC corno instrumentos de coordinación, tal y como señalan PAZ ANTOUN, A., y PERNAS ROMAM, B.: «El informe como instrumento de coordinación en la Ley de Costas», Estudios Territoriales, núm. 34 (1990), págs. 145 y ss., entendiendo, claro está, que el contenido de los citados informes vinculantes debe circunscribirse estrictamente a las competencias que al Estado le corresponden como titular de los bienes de dominio público marítimo-terrestre. Concretamente en la citada Sentencia sobre la Ley de Costas -STC 149/91- el Tribunal Constitucional declara que los informes vinculantes emitidos por la Administración del Estado -previstos en los artículos 112 a) y 117 LC- está perfectamente ajustados al ordenamiento constitucional, sobre la base de argumentos del siguiente tenor (Fundamento Jurídido 7.D.a.: «En él(artículo 1.17W), y en contra de los que las Comunidades Autónomas recurrentes parecen suponer, no se subordina la aprobación de los correspondientes instrumentos de ordenación siempre y en todo caso a la concurrencia de ambas voluntades, sino sólo en aquellos supuestos en los que el informe desfavorable de la Administración estatal verse sobre materias de su competencia, es decir sobre un ámbito limitado... Sólo en esos casos será indispensable abrir el período de consultas para llegar al acuerdo. Cuando así no sea, es decir, cuando el informe negativo verse sobre materias que a juicio de la Comunidad Autónoma excedan de la competencia estatal, la búsqueda del acuerdo no es jurídicamente indispensable y, en consecuencia podrá la Administración competente para la ordenación territorial y urbanística adoptar la decisión que proceda, sin perjuicio, claro está, de la posibilidad que a la Administración estatal se ofrece siempre de atacar esa decisión por razones de constitucionalidad o de legalidad». Con posterioridad, y ya en relación con el informe previsto por el artículo 18.2 de la LPEyMM, En conclusión, el procedimiento previsto por el artículo 18.2 LPEyMM determina cuales son los mecanismos de colaboración entre las Autoridades portuarias -Estado- y las Comunidades Autónomas; y para el caso de que los rriísmos no prosperen, será al Estado a quien corresponda la coordinación -informe vinculante- a los efectos de evitar el menoscabo de las competencias en la materia otorgadas por la Constituciór?', sin que ello pueda interpretarse en modo alguno como invasión de las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y urbaniSM021. 11.- EL CASO DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS: EL COMITÉ DE COORDINACIóN DE LA ACCIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DE LA COMUNIDAD AUTóNOMA EN RELACIóN CON LOS PUERTOS DE INTFRÉIS GENERAL. Una interesante técnica de coordinación de las competencias concurrentes del Estado y del JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, F. J.: «La ordenación jurídica de la zona de servicio de los puertos de interés general», op. cit., págs. 117 y ss. ha recordado, en la misma línea, que tal instrumento supone un «medio de coordinación de las competencias que corresponden al Estado con las de las Comunidades
Autónomas, garantizándose de esta manera el efectivo ejercicio de las atribuciones que la Constitución otorga a la Administración del Estado». `MIENÉNDEZ REXACH, A.: «Coordinación de la ordenación del territorio con políticas sectoriales que inciden sobre el medio fisico», op. cit., págs. 229 y ss., en la que examina como se viene generalizando como técnica de coordinación la exigencia, dentro de un procedin-dento único, de informes que en muchas ocasione tienen carácter vinculante. En el mismo sentido se pronuncian ALBERÚ ROVMA, E.: «La coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas», op. cit., págs. 49 y ss.; SÁNCHEZ MORóN, M.: «La coordinación como concepto jurídico», op. cit., págs. 11 y ss. 26COMO señala el Tribunal Constitucional en la ya citada Sentencia 149/91, en su Fundamento Jurídico 7 A.c.: «el carácter vinculante del informe convierte la aprobación final del acto o proyecto en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas, concurrrencia que sólo es constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia».
las Comunidades Autónomas sobre el espacio portuario aparece recogida el Principado de Asturias a través del Decreto 72/1.983 de 29 de septiembre, modificado poco después por el Decreto 8811.983 de 15 de diciembre por el que se crea el Comité de Coordinación de la acción políticoadministrativa de la Comunidad Autónoma en relación con los puertos de interés general. Como refleja la propia Exposición de Motivos del Decreto, la separación de competencias entre ambas administraciones -estatal y regional- en modo alguno significa que haya una absoluta independencia entre las actuaciones de las mismas, puesto que la política que en materia portuaria diseiffe la Administración estatal para sus puertos puede resultar afectada por lo que establezca la Comunidad Autónoma en materias de su competencia -ordenación del territorio y urbanismo, vías de comunicación y transportes regionales, etc-. Para articular la actuación de las diversas administraciones públicas se opta, entre los diferentes instrumentos de coordinación de intereses por la creación de un Comité` cuya misión será la coordinación de la acción político-administrativa de la Comunidad Autónoma en materia de medio fisico, transportes y comunicaciones, y que ponga a disposición de los órganos rectores de los puertos de interés general la información necesaria para evitar la adopción por parte de éstos de decisiones unilaterales que pudieses producir desajustes con el consiguiente perjuicio para el interés público. `El citado Comité estaba integrado por los Consejeros de Fomento -que presidirá el Comité-, Cooperación, Agricultura -así debe entenderse tras el Decreto de 17 dejulio de 1.995 por el que reestructuran las Consejerías del Principado de Asturias- el representante del Principado de Asturias en la Sociedad de Reconversión Naval. A las reuniones del Comité podrán asistir los presidentes de las Autoridades Portuarias de Gijón-Musel y Avilés, a cuyo efecto se les dará conocimiento de la convocatoria de las sesiones que se celebren, con indicación del orden del día, a través de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma (en su primera redacción de 5 de octubre de 1.983 los presidentes de las citadas Autoridades Portuarias -entonces Juntas del Puerto- eran considerados miembros natos del Comité; pero ante el requerimiento de incompetencia formulado por el Gobierno de la Nación que consideraba inoportuna la inclusión de los citados órganos de las Juntas del Puerto, se opta en la redacción de 15 de diciembre de 1.983 por la solución apuntada).
En relación con la naturaleza del Comité, se trata, pese a que en el Decreto de su creación se hable de instrumento de coordinación, de lo que se ha denornánado` órganos de colaboración o cooperación para la coordinación administrativa, cuyas fánciones son de carácter deliberante en todo caso y no decisorio`. Oviedo, junio de 2001 2'MIENÉNDEZ REXACH, A.: «Coordinación de la ordenación del territorio con políticas sectoriales que inciden sobre el medio fisico», op. cit., págs. 229 y ss. ÁLVAREZ RICO, NL: «El principio de coordinación en el Estado de las Autonomías» D.A. núm. 196 (1982), págs. 5 y ss. ofrece numerosos ejemplos de coordinación orgánica en otros ámbitos, similares en cuanto a su finalidad al que nos ocupa. 29En relación con las funciones del Comité, el mismo se encarga de: a) elaborar informes y estudios que propicien la coordinación de la actividad de la Administración regional en relación con la que desarrollen los puertos de interés general. b) emitir preceptivamente informes no vinculantes en los expedientes que instruya la administración de la Comunidad Autónoma a instancia de las Juntas de los Puertos de Avilés y Gijón. c) Informar cualesquiera otros expedientes que, referidos al medio fisico, transportes o comunicaciones de ámbito regional trámite la Administración de la Comunidad Autónoma y puedan tener relación con los puertos de interés general.