Eduardo Shallcrass Navalón
CRECIMIENTO URBANO, PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Y ORDENACIÓN TERRITORIAL: CAMARGO, 1956-2000.
RESUMEN: En la comunicación se analiza el papel del planeamiento urbanístico en el contexto de un municipio rural sometido a transformaciones de origen urbano. Así, se observa que los sucesivos planes han impulsado la descentralización y el crecimiento urbano, concluyendo que han actuado más como factor de transformación que como factor de control y ordenación territorial. Finalmente, se ponen de manifiesto los problemas causados por la ausencia de políticas e instrumentos de ordenación del territorio a escala supramunicipal. ABSTRACT: In this paper, we analyse the role played by urban planning in the context of a rural municipal area subjected to changes of urban origin. Thereby, the consecutive plans have promoted descentralisation and urban growth, concluding that those plans have acted more as a transformation agents than as control and regional planning tools. Finally, we describe the problems caused by the lack of policies and regional planning tools on a supramunicipal scale.
Uno de los procesos territoriales más interesantes que se han desencadenado en la España del último medio siglo ha sido el de difusión urbana sobre los espacios rurales, que experimentan evidentes cambios económicos, sociales y espaciales. Son variados y complejos los factores que intervienen en este proceso: por una parte, los problemas inherentes a la ciudad consolidada (la escasez de suelo y su elevado precio, la congestión de las urbes,…) actúan como factores de expulsión. A estos se añaden los atractivos propios de los espacios rurales, donde la abundancia y el menor precio del suelo favorecen un uso más extensivo del mismo, al tiempo que son menores las exigencias administrativas para aprobar las nuevas localizaciones. Por último, otros factores como el desarrollo y modernización de infraestructuras, la generalización de los medios de transporte privados y el desarrollo de nuevos hábitos de vida resultan decisivos en la cristalización de este tipo de cambios. Ante estos hechos, nuestro objetivo es analizar el papel real del planeamiento urbanístico: ¿ha servido para controlar los procesos de urbanización y encauzar los cambios? ¿tiene los instrumentos para garantizar el equilibrio territorial? Partimos para ello de la hipótesis de que el planeamiento es un importante factor de transformación espacial con escaso papel en la ordenación territorial. Para responder a las cuestiones planteadas hemos estudiado con detalle el caso de Camargo, municipio integrante de la comarca de la Bahía de Santander y principal receptor del crecimiento urbano de la capital de Cantabria1. La zona de estudio forma parte de un área que, en general, está sometida a procesos de cambio producidos o desarrollados sin políticas ni instrumentos de ordenación territorial de escala intermedia que aglutinen toda la comarca, por lo que con frecuencia se suscitan contradicciones en la gestión del territorio y situaciones de competencia entre municipios. I. Evolución del planeamiento urbanístico: descentralización y expansión urbana. Los instrumentos para la ordenación de los usos del suelo en el municipio de Camargo se han limitado hasta la fecha a los documentos de carácter urbanístico. En 1955 fue aprobado un ambicioso Plan General de ámbito comarcal; veinte años más tarde su revisión dio origen a una nueva herramienta de gestión supramunicipal que se
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Para llevar a cabo este trabajo hemos recurrido como fuentes principales a los documentos de planeamiento urbanístico que se refieren a Camargo, así como a la fotografía aérea y cartografía complementaria que nos ha permitido constatar la evolución del crecimiento urbano, y también a los antecedentes bibliográficos relativos a esta temática. Desde el punto de vista metodológico hemos partido del estudio del planeamiento urbano y su evolución para después determinar su papel en las transformaciones territoriales y descubrir los principales problemas existentes.
denominó “Plan Bahía”, si bien apenas una pequeña parte del mismo resultó definitivamente aprobada. Tras este último intento de actuación comarcal llegó la etapa de los Planes Generales de Ordenación Urbana restringidos al ámbito territorial de cada municipio, sucediéndose en Camargo dos diferentes que fueron aprobados en 1987 y 1996. Sin menosprecio del trascendental papel que todos estos instrumentos han jugado, se perciben en ellos dificultades inherentes en primer lugar a su propia naturaleza, como la restricción al ámbito urbanístico, y en segundo lugar a su aplicación en un espacio que no es urbano. Todo esto provoca, por tanto, expectativas que incitan a la urbanización del espacio. En efecto, los criterios urbanos han sido la base de estos instrumentos. El Plan Comarcal de 1955, a pesar de su esfuerzo por ordenar e integrar un ámbito a escala supramunicipal, no persigue sin embargo la coherencia y el equilibrio del territorio, sino que trata de poner al servicio de la ciudad de Santander el espacio de su entorno. Así, se prescribe una intensa zonificación basada únicamente en criterios económicos y ajena a lógica territorial y social; se facilita la concentración en Camargo de usos poco atractivos para la capital aunque necesarios para el progreso de la comarca, como la industria pesada y las grandes infraestructuras para el transporte. Paralelamente, se propugna la formación de un espacio urbano totalmente artificial cuyo único objetivo es solucionar el problema del alojamiento de la clase trabajadora, pero no se consideran otras necesidades como las de equipamientos y espacios libres. Este Plan Comarcal y la lógica económica que lo rige imponen, en definitiva, un nuevo modelo territorial caracterizado por introducir un enorme dualismo en el seno del municipio estudiado mediante la agregación de morfologías y usos plenamente urbanos sobre un territorio eminentemente rural. Los siguientes planes, también de carácter urbanístico, se ven obligados a asumir el modelo impuesto y, aunque recogen importantes acciones para mejorar las dotaciones y la calidad de la edificación, abogan claramente por apoyar los procesos de urbanización. Cada nuevo documento se ocupa de incrementar los límites de la expansión urbana marcados por el anterior. De este modo, mediante el Plan General de 1987 se termina el proceso de consolidación y compactación del espacio urbano definido en 1955 y se favorece también su expansión en el entorno; posteriormente, el Plan de 1996 recoge el testigo favoreciendo el crecimiento urbano a escala municipal, ya que induce a la extensión del espacio edificado por todo el término de Camargo. En cualquier caso, se observa el significativo cambio derivado de la autonomía municipal en la gestión del suelo, que acaba con la subordinación de Camargo a
Santander propiciada en los documentos anteriores; ahora el ayuntamiento tiene la capacidad de elegir el modelo territorial del municipio, aunque, dadas las ventajas económicas que ello supone, los planes siguen optando por acoger e impulsar el crecimiento urbano, sin adaptarse a la doble realidad rural-urbana del municipio. II. El planeamiento urbanístico como factor de transformación territorial El análisis del planeamiento urbanístico de los municipios próximos a las ciudades permite ir comprobando la hipótesis inicial, es decir, su papel como factor de transformación y su escasa influencia en la ordenación del territorio. Se observa por tanto que, en los espacios rurales sometidos al desbordamiento de las ciudades, el planeamiento urbanístico es más un factor de transformación que un factor de ordenación territorial. De hecho, en los planes no se propone la reorganización de los usos existentes, sino que se canaliza la localización de las actividades residenciales, industriales y terciarias atraídas por las ventajas de este tipo de espacios. Se genera así un fuerte dinamismo provocado por un conjunto de cambios económicos, sociales y espaciales que rompen el tradicional modelo territorial. En una segunda etapa, como consecuencia de las expectativas y los conflictos generados por la ausencia de una política regional en materia de ordenación del territorio, los usos tradicionales se encuentran ante el factor de distorsión que supone la aparición de usos nuevos que compiten con ellos por el suelo y que lo hacen, además, en una lucha desigual. El planeamiento favorece de este modo la reducción del suelo agrario y, allí donde no afecta directamente, lo hace de manera indirecta al crear expectativas que van ocasionando una profunda reestructuración de las actividades primarias. Mientras tanto, la expansión de los usos residenciales, industriales y terciarios se produce con gran celeridad. Estas son las consecuencias de llevar a cabo la práctica urbanística sin adaptarse a la realidad territorial. III. Problemática urbanística y ordenación territorial: realidad y equilibrio. En este sentido, se aprecia de manera neta la ausencia de otras políticas e instrumentos de ordenación territorial. No se ha definido un modelo territorial de futuro que integre cada ámbito espacial en las escalas superiores, no existe un tratamiento integral de los recursos naturales y espacios protegidos, apenas hay criterios para la utilización del suelo no urbanizable, lo que favorece la progresiva ocupación del mismo por los usos residenciales. En definitiva, el desarrollo exclusivo del planeamiento urbanístico
impide alcanzar el necesario equilibrio territorial, puesto que se trata de uno de los principales objetivos de la ordenación del territorio2. En conclusión, se observan tres problemas fundamentales. En primer lugar, la ausencia de políticas e instrumentos de gestión de ámbito comarcal y regional; en segundo lugar, las dificultades del planeamiento urbanístico para controlar por sí solo los procesos de crecimiento urbano y, por último, la trascendencia que dicho planeamiento adquiere como inductor del crecimiento urbano. Como ya hemos apuntado, es probable que los criterios económicos basados en extraer del territorio los máximos beneficios inmediatos sean los principales responsables de los problemas descritos, por lo que sería oportuno replantearse la situación y fomentar una ordenación integral del territorio que asegure la coherencia y el equilibrio espacial. Las soluciones tendrían que apoyarse en el desarrollo de actuaciones en materia de ordenación territorial que garanticen la creación de un modelo equilibrado y adaptado a la compleja realidad económica, social y espacial, al tiempo que permitan la imprescindible coordinación supramunicipal. * Bibliografía: GÓMEZ PORTILLA, P; UREÑA FRANCÉS, J.M. “Procesos de estructuración territorial en torno a la Bahía de Santander”. Ciudad y Territorio, 1984; pp. 9-22. GONZÁLEZ PÉREZ, F.J. “Planeamiento urbanístico en el medio rural”. Ponencia presentada en el congreso Ciudad y territorio en Castilla y León, retos para el nuevo siglo. Salamanca, 2000. GONZÁLEZ URRUELA, E. Valladolid: ciudad y territorio. Procesos de articulación inducidos por el proceso industrial y urbano. Santander, Universidad de CantabriaDepartamento de Geografía, 1985. MARTÍN LATORRE, E. Turismo y desarrollo urbano. Santander, 1960-1990. Tesis Doctoral, 1995 (inédita). TERÁN TROYANO, F. de. “Evolución del planeamiento urbanístico (1846-1996)”. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, nº 107-108, 1996; pp. 167- 184. VEGARA GÓMEZ, A. “Cultura urbana y cultura del territorio. Los retos del urbanismo del siglo XXI”. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, nº 95-96, 1993; pp 245-256. VV. AA. El siglo de los cambios. Cantabria 1898-1998. Santander, Caja Cantabria, 1998.
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De acuerdo con Martín y Meer, en la Cantabria Urbana "se necesita una gestión coordinada a las distintas escalas a las que se desarrolla (regional, comarcal, municipal y local), y coordinada también para el tratamiento temático de los diversos aspectos". MEER LECHA-MARZO, A; MARTÍN LATORRE, E. "La Cantabria Urbana", En: VV. AA. El siglo de los cambios. Cantabria 1898-1998. Santander, Caja Cantabria, 1998; pp.343-357.