LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. ALGUNAS CONCLUSIONES PROVISIONALES. Manuel Benabent F. de Córdoba (Geógrafo-urbanista) Arenal Grupo Consultor, S.L. , Sevilla Resumen La Ordenación del Territorio es una función pública de competencia de las Comunidades Autónomas que éstas han asumido plenamente con la aprobación de unos textos normativos que regulan la materia y la articulan con el resto de las competencias propias. La Ordenación del Territorio se efectúa mediante la formulación de planes, siendo bien pocos los aprobados; por tanto, no es posible aún determinar nítidamente su grado de efectividad y encaje en el seno de unas Administraciones Públicas fuertemente sectorializadas y divididas en varios niveles político-administrativos. La comunicación plantea que la Ordenación del Territorio antes de la Constitución de 1978 se confundía con el Urbanismo teniendo escasos resultados prácticos. Su puesta en marcha, sin una experiencia previa consolidada hace que en la actualidad, se replanteen los presupuestos básicos de algunos planes, lo que ha dado lugar a la modificación de normativas para ajustar mejor sus previsiones. La comunicación establece de forma sintética, cuales son los principales problemas que se plantean en la implementación de la Ordenación del Territorio a partir del análisis de las normativas aprobadas. Abstract Regional Planning is a public function, competence of the Autonomous Regions, which was fully assumed by them when passing the laws which regulate this item and articulate it with the other matters of their concern. Regional Planning is carried out by formulating plans of which very few have been approved today. Therefore, the correct determination of its degree of efficiency and fitting, within a civil service which is strongly fractionated and divided in several administrative-political levels, is still not possible. The communication proposes that Regional Planning before the 1978 Constitution was confused with Town Planning, having very few practical results. Their putting into practice, without any previous experience obtained, has recently caused the reconsideration of the budgets of some of the plans, which has led to modifications of laws, adjusting them better to their previsions. The communication summarises the principal problems created by the implementation of the Regional Planning by analysing approved laws.
LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. ALGUNAS CONCLUSIONES PROVISIONALES.
Las Comunidades Autónomas (CC.AA.) han desarrollado un intenso proceso de reflexión y debate que ha culminado con la promulgación de 16 Leyes de Ordenación del Territorio y la formulación de 12 planes territoriales. En la actualidad todas las CC.AA., excepto Extremadura, han aprobado sus legislaciones, que son esencialmente leyes de instrumentos, y ocho CC.AA. han aprobado algún plan territorial. En este tiempo, cuatro CC.AA. han modificado casi completamente sus normativas (Madrid, Navarra, Baleares y Canarias) y otras han efectuado modificaciones parciales. En suma, nos encontramos con un proceso, que ya lleva veinte años, de construcción de la Ordenación del Territorio, en el que se están dando algunos pasos dubitativos y una cierta lentitud en su puesta en práctica lo que, antes que nada, nos indica la dificultad de insertar una política, o si se quiere, una materia de carácter horizontal, en el marco de un Estado con una práctica político-administrativa fuertemente sectorializada. Pareciera que nos enfrentamos a una práctica nueva, que no hubiese existido antes, pero lo cierto es que la práctica anterior, entendiendo por tal la desarrollada previamente a la constitución de las CC.AA, fue más bien esporádica y no muy brillante. La Ordenación del Territorio y el Urbanismo eran a la vez una misma cosa y distinta; por tanto, una materia confusa, y no hay más que recordar algunos planes comarcales que, denominados así, no eran otra cosa que planes urbanísticos supramunicipales; o los planes provinciales, aprobados casi como estudios, a título indicativo y sin instrumentos apropiados para gestionar sus propuestas. Cuando parecía que la Ordenación del Territorio adquiría carta de naturaleza, como materia distinta al Urbanismo (Planes Directores Territoriales de Coordinación de la Ley 19/1975 de reforma de la ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana) el intento de imponer estos planes para ámbitos regionales en el marco político de una incipiente construcción de las CC.AA. dio al traste con toda posibilidad de probar su eficacia. En todo caso, esta figura era fuertemente cuestionada por una buena parte de los profesionales de la planificación, los que procedían fundamentalmente del campo del Urbanismo, que habían comprobado experiencias similares en otros países de nuestro entorno y no consideraban adecuado este tipo de instrumento: rígido, de carácter estructural, poco participativo y vinculado a la programación económica1 que rompía con una nueva tendencia teórica, que rechazaba toda planificación territorial supramunicipal que no fuese el resultado de la suma, compatibilizada, de las decisiones
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En relación con esto último, una relectura del contenido de estos planes sorprendería porque la Ley venía a decir que debían
estar en consonancia con los principios de la planificación económica y social. Cuestión harto vaga y por otra parte bastante conveniente como para que esta consideración fuera objeto de rechazo.
municipales. Esta tendencia tuvo su puesta en práctica a comienzos de los ochenta en Madrid con escasos resultados a pesar de los denodados esfuerzos realizados. En suma, experiencia sí, pero esporádica y sobre todo con muchos intentos no cristalizados. En esta situación, la constitución de las CC.AA. y la adscripción competencial de la Ordenación del Territorio a este nuevo nivel político-administrativo va a suponer un cambio esencial en su concepción. Esta materia se separará del Urbanismo, en el sentido en que a esta separación le da Luciano Parejo; esto es, sistemas de igual objeto al servicio de políticas del gobierno diferenciadas2. La producción normativa va a generar una profusión de instrumentos al servicio de la Ordenación del Territorio; así, a los instrumentos de planes/directrices territoriales de escala regional o subregional, establecidos para la práctica totalidad de las CC.AA. se unirán: los planes sectoriales, cuyo objeto será vincular estos instrumentos a la planificación territorial y someterlos a un procedimiento reglado; los planes de ordenación del medio físico, que en algunos casos serán los propios de la legislación ambiental; los programas de actuación, que tendrán por objeto la coordinación de las actuaciones de transcendencia territorial, su programación y su vinculación con la planificación/programación económica; los proyectos sectoriales, figura ideada para la ejecución de proyectos de interés supramunicipal no previstos en la planificación territorial; las evaluaciones de impacto territorial, cuyo objeto será la evaluación de costes y beneficios de las actuaciones y su incidencia en los sistemas y estructuras territoriales; y los sistemas de información, que no serán otra cosa que dispositivos de apoyo constituidos para la obtención y/o recopilación de datos territoriales y socioeconómicos. ¿Qué conclusiones se pueden extraer del proceso actual de conformación de la Ordenación del Territorio? A nuestro juicio, los aspectos esenciales serían los siguientes: 1. Las leyes de Ordenación del Territorio regulan esencialmente instrumentos de planificación. De este modo, puede decirse que no existe Ordenación del Territorio sin su expresión a través del Plan. El mismo es una exigencia básica de esta política e instrumento administrativo necesario en el que se identifican problemas, se definen los intereses públicos y privados y se ponderan y establecen las soluciones de acuerdo con los objetivos planteados y con los requisitos previstos en las leyes. Las múltiples funciones de la planificación y la necesidad de conjugar la acción de los distintos intereses y competencias que inciden en el territorio hacen que el Plan se constituya tanto en un mecanismo de coordinación y compatibilización y en un instrumento de gobierno del territorio que plasma físicamente una política o modelo territorial, como en la expresión definida, acabada y cerrada de soluciones sustantivas de ordenación.
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PAREJO, L. (1998): "La ordenación del territorio y el urbanismo", en PAREJO, L.; JIMÉNEZ-BLANCO, A: y ORTEGA, L. : Manual de Derecho Administrativo, Barcelona, ed. Ariel, (5ª ed., 1998, 2 vol), Volumen II, pp. 715.
2. La coexistencia de competencias estatales de carácter sectorial junto a competencias de Ordenación del Territorio se articulan a través del Plan de Ordenación del Territorio pues es el único procedimiento establecido en el que pueden coordinarse los diferentes ámbitos competenciales en soluciones coherentes y de síntesis. El doble papel de este instrumento, como modelo físico que diseña la instancia administrativa y que se define a través de la adopción de criterios y determinaciones de ordenación, y como gobierno del territorio que racionaliza el conjunto de políticas con repercusión en el mismo, requiere canalizar los intereses en juego mediante determinaciones flexibles que, por una parte, no anulen el margen de discrecionalidad atribuible a las políticas sectoriales y urbanísticas ni, por otra, hagan del Plan un mero instrumento indicativo. La necesaria flexibilidad que ha de contener este modelo de Plan sólo se ha plasmado en algunas leyes territoriales (Andalucía, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla-León y Madrid); de este modo, la naturaleza de las determinaciones que realizan estas leyes entre Normas, Directrices y Recomendaciones, o disposiciones similares, posibilita una necesaria gama de opciones que proporciona un margen de maniobra a las Administraciones implicadas y hace más viable la confluencia de los distintos intereses en una ordenación integral del territorio. 3. La legislación de Ordenación del Territorio estructura y organiza un sistema jerarquizado de planificación en que el planeamiento urbanístico queda vinculado por la planificación territorial y sectorial, y los planes sectoriales vinculados por los planes territoriales; asimismo, dentro de este último tipo de planes los de ámbito subregional quedan sometidos a los de ámbito regional. De este modo, el sistema establecido garantiza la prevalencia de la planificación integral y, en teoría, su materialización a través de los restantes instrumentos. El sistema de vinculaciones entre instrumentos no resuelve del todo aspectos esenciales de la planificación integral como es la falta de instrumentos propios en los que materializar las propuestas de interés territorial supralocal. Esta circunstancia hace que se produzcan: a) La materialización de sus contenidos a través de los mecanismos tradicionales urbanísticos. b) Lentitud en los procedimientos, ya que se hace necesaria la intervención de otras instancias administrativas para incorporar determinaciones que posibiliten el efectivo cumplimiento de las propuestas normativas del Plan. c) Tensiones con los Municipios, que se ven requeridos a modificar o revisar el planeamiento para la adopción de determinaciones que se justifican desde la perspectiva supralocal y que han de tener acomodo en sus instrumentos.
Esta cuestión ha sido abordada por la legislación de las Comunidades de Madrid y de Valencia, que adoptan unas figuras que posibilitan la instrumentación directa de los planes en cuestiones estratégicas de interés supramunicipal, ya sea mediante las actuaciones de interés regional y los proyectos de alcance regional, en el primer caso, o mediante los planes de acción territorial de finalidad urbanística en el segundo caso. De esta manera se produce, a nuestro juicio, una más adecuada resolución de los problemas territoriales de carácter supramunicipal con instrumentos propios de competencia de la Comunidad Autónoma. 4. La legislación de Ordenación del Territorio, salvo algunas excepciones, obvia la regulación de las relaciones interadministrativas; esto es, el establecimiento de fórmulas de arbitraje destinadas a la resolución de los conflictos entre las distintas Administraciones territoriales. Por otra parte, la legislación sectorial estatal ha experimentado una evolución negativa en el establecimiento de fórmulas de cooperación (limitada a la técnica del informe previo), que posibiliten la concurrencia y el acuerdo. Esta carencia de fórmulas de cooperación, apenas subsanada en las últimas leyes aprobadas de Ordenación del Territorio, impide, en la práctica, la solución negociada de los posibles conflictos entre la política de Ordenación del Territorio y las políticas sectoriales estatales, lo que tiene como consecuencia la judicialización de las discrepancias mediante el conflicto formalizado. El carácter integrador de la Ordenación del Territorio implica un mayor impulso de la concertación y un mayor entendimiento del proceso de planificación como procedimiento de coordinación de actuaciones. A nuestro juicio es ésta una de las principales insuficiencias de la legislación territorial. 5. La vinculación entre planificación económica regional/planificación territorial es una cuestión prácticamente obviada en las normativas de Ordenación del Territorio. Si bien es cierto que ha habido una acción premeditada de separar ambas materias, como reacción desde la Ordenación del Territorio debido a la experiencia de fracaso de los PDTC, no es menos cierto que, en realidad, especialmente en la escala regional, la planificación económica regional y la planificación física son instrumentos complementarios y necesarios para el establecimiento del modelo económico-territorial en un cada vez más perfeccionado sistema de aproximación a la realidad, lo que significa una necesaria colaboración entre instrumentos y una integración en el Plan territorial de objetivos territoriales y de desarrollo económico regional 6. La materialización de los planes territoriales, mediante normas de obligado cumplimiento y proyectos de inversión, encierra un grave desequilibrio que puede restar efectividad a estos instrumentos. En efecto, si las determinaciones de los planes de Ordenación del Territorio entran en vigor inmediatamente y tienen una incidencia directa sobre la planificación urbanística, no ocurre lo mismo con sus propuestas inversoras, las cuales han de estar previstas en los anexos de las leyes de presupuestos anuales, y para ello ha de ocurrir que previamente se incluyan en los anteproyectos que los gobiernos autónomos presentan a sus respectivos Parlamentos.
Precisamente porque no se puede condicionar la actuación soberana del Parlamento los planes suelen establecer prioridades entre actuaciones, pero no los plazos para la ejecución de las mismas; y esta inexistencia de garantías temporales de inversión es uno de los principales riesgos de inoperancia de los planes territoriales y de riesgo de rechazo de estos instrumentos por parte de los Municipios, que pueden ver a los planes territoriales como instrumentos que limitan su marco de actuación, sin garantías ciertas de ejecución de los proyectos inversores. De este modo, el Plan, entendido como contrato o acuerdo entre partes para el logro de un modelo pretendido en el que todos ceden (y aportan) con el fin de obtener unos resultados, puede quedar claramente comprometido. Esta cuestión no está en absoluto resuelta en las distintas normativas de Ordenación del Territorio. 7. La gestión de los planes es otra de las cuestiones esenciales obviadas por la legislación territorial. La indeterminación de los órganos que hayan de llevar a cabo la gestión de los planes limita la efectividad de los mismos. Su carácter integral y su amplio contenido material requiere necesariamente la configuración de órganos políticos que lleven a cabo la gestión. Esta gestión no puede limitarse a un seguimiento técnico de los contenidos del Plan porque los mismos afectan normalmente a una pluralidad de organismos y administraciones y requiere el impulso político para desarrollar instrumentos en los que se plasmen las voluntades, los recursos financieros, la distribución de tareas y la coordinación y los ritmos de ejecución de los proyectos.