Las Metas 2021 y el Derecho a la Educación by Fundación SES

PONENCIA PLATAFORMA EDUCATIVA MERCOSUR METAS 2021 Y DERECHO A LA EDUCACIÓN PEM - Chile

El artículo 1 de la Declaración Universal de los DDHH, señala que la “persona nace libre e igual en dignidad y en derechos”. La dignidad es, entonces, una condición intrínseca al ser humano, irreductible. Esto supone, también, que las personas son “merecedoras de…”: de libertad, justicia y paz. Los derechos, de este modo, sitúan a los seres humanos como personas capaces de adquirir, exigir y ejercer los derechos sin limitación alguna. Delimitar la acción del Estado para reducir la posibilidad de que una persona se vea sometida a sus arbitrariedades, es el sentido que tiene la enunciación pormenorizada de derechos en las convenciones e instrumentos del derecho internacional. Desde este punto de vista, la existencia del derecho a la educación – consagrado como tal en el artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos - no hace más que reconocer que en la formación y desarrollo de las personas, influye el medio social. Esta formación modula al ser humano en tanto tal y resguarda su presencia en el mundo desde esa especificidad. De allí que entendamos, entonces, que el papel de la educación es favorecer la complementación del desarrollo de la persona – propia de su naturaleza humana – que le ayude a constituir su singularidad y la afirmación de sí mismo (en tanto distinto de otros, diferencia que lo iguala ante los demás de su misma especie). Y en este proceso de formación de su humanidad, la persona debe aprehender el ejercicio pleno de los derechos reconocibles a su condición. En ese proceso la educación, como función política (es decir, aquella que preserva a los cuerpos políticos como espacios para la convivencia humana plena), se construye como un instrumento para realizar la dignidad de las personas a través del ejercicio pleno de los derechos humanos. ¿Qué implicancias tiene esto? La más importante es que la educación pública es aquélla que está abierta a todos. Como señala Fernando Atria, esto se explica “por la diversa posición que el individuo asume frente al Estado y frente a otros individuos. Ante el Estado el individuo concurre en términos asimétricos: basta su voluntad para que una escuela tenga la obligación de admitirlo. Esta asimetría entre el individuo y el establecimiento es reflejo de la posición general de asimetría que el ciudadano (como titular de derechos) tiene frente al Estado (que no tiene derechos frente al ciudadano porque está "al servicio de la persona humana")”1. En esa lógica, por lo tanto, la educación constituye un derecho y un bien público. Observando la realidad de América Latina y El Caribe, la desigualdad aparece como uno de los obstáculos más importantes que impiden la plena realización de este derecho y de este bien público. Esta desigualdad bien sabemos que alcanza rasgos muy heterogéneos entre los países y al interior de los países. No obstante esta diversidad, lo cierto es que el rasgo común a nuestra región, es la desigualdad que vulnera el respeto a los derechos humanos en un sentido integral.

“¿Qué educación es pública?”, Fernando Atria, Revista Centro de Promoción Universitaria (CPU), pág. 61. 1

Precisamente con la finalidad de movilizar en la región un proceso político institucional que permita alcanzar logros específicos para la plena realización del derecho a la educación para todos y todas, se han impulsado las Metas 2021 promovidas por la OEI. Se trata de instituir un parámetro común y sensible a las especificidades de nuestros países, para comprometer a los Estados con metas institucionales claras. Estas metas refuerzan el derecho a la educación como un principio para garantizar, en cualquier contexto, el resguardo del interés superior de los seres humanos como seres dignos, libres y con derecho a participar en procesos de formación que le permitan alcanzar un desarrollo pleno de acuerdo a sus capacidades. Esta es la interpelación y la exigencia ética, política y normativa que reciben los Estados en el marco de estas Metas. UNESCO, en el Informe Regional de agosto de 2008 en que se analiza el progreso en la región de los objetivos de Educación para Todos, ha señalado el estado del arte en materia del derecho a la educación en América Latina y El Caribe. Las conclusiones a las que arriba este estudio confirman que la realidad de la región lejos de ser auspiciosa, es muy problemática. Algunas evidencias acerca de lo anterior: • Los pilares del aprendizaje, en general, aparecen en las políticas educativas con un carácter prescriptivo careciendo de orientaciones pedagógicas y prácticas que hagan posible su ejecución en todo el proceso de enseñanza aprendizaje. • En un número mayoritario de países las normativas vigentes no regulan ni sancionan prácticas institucionales que reproducen prácticas de discriminación hacia las personas. • Son aún débiles los mecanismos y procedimientos acerca de cómo llevar a cabo procesos de diversificación y adaptación del currículo, lo que representa un grave problema de pertinencia de las políticas y prácticas educativas. • No se observa, en general, propuestas de trabajo que fortalezcan la formación de escuelas inclusivas que permita responder a la diversidad de las necesidades educativas de los y las estudiantes. • Alrededor de 35 millones de niños y niñas en la región, no acceden a ningún programa educativo. • Al menos uno de cada diez niños y niñas en edad de cursar la educación primaria, no lo está haciendo. • Si bien los niveles de analfabetismo ha decrecido, el ritmo observado no predice un logro efectivo de las metas de Educación para Todos hacia el 2015. • Cerca de 35 millones de personas de 15 años y más, se autodefinen como analfabetos. Por su parte, unos 88 millones de personas del mismo rango etáreo, no ha concluido la enseñanza primaria. • Más de 14 millones no logra concluir la educación secundaria baja. • Sólo un número reducido de países estaría en condiciones de asegurar la conclusión de la educción secundaria alta. • Los estudios internacionales sobre medición de logros, señalan magros resultados. No se estaría asegurando a gran porcentaje de la población, el logro de aprendizajes mínimos. • El crecimiento de los recursos públicos asignados a educación solo se explica por factores de crecimiento económico y recaudación tributaria, y no por una mayor prioridad política otorgada al sector. El porcentaje del gasto público en educación, en la región, se muestra prácticamente inalterable. • El elemento que discrimina con mayor fuerza, es el referido a los niveles de ingresos y condición de pobreza de los hogares.

Esto demuestra que en América Latina y El Caribe, el continente más desigual del mundo, la educación no es ejercida plenamente como un derecho humano. Las cifras demuestran serios problemas en el derecho al acceso, de permanencia y de trato en los diferentes niveles de enseñanza. Uno de los factores que inciden en esta situación, es que a pesar que la educación está consagrada a nivel internacional como un derecho humano y su acceso garantizado en leyes fundamentales, no está políticamente construida como un derecho. Un ejemplo emblemático de esto es Chile que, desde el año 2007, establece en la Constitución Política la garantía de 12 años de escolaridad obligatoria. Esta consagración jurídica no es suficiente para terminar con los déficits estructurales que impiden que cada persona tenga asegurada su inclusión educacional; más aún, señala una distancia abismante entre el discurso y la práctica. Estas consagraciones jurídicas establecen responsabilidades y obligaciones para que los garantes de derecho cumplan con su rol de asegurar la vigencia concreta del derecho a la educación. En Chile existen problemas de cobertura en educación preescolar y en educación de adultos, además de graves problemas de equidad. Es indesmentible que Chile posee un sistema educacional “conscientemente estructurado por clases sociales”, consagrando las desigualdades sociales que Chile padece desde hace décadas, situación reconocida por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), que en el año 2004 calificaba con esas palabras al sistema educacional chileno. La dificultad que reconocemos para que el derecho a la educación esté políticamente consagrado como tal, es de naturaleza estructural, es decir, está inscrita en el modo en que varios de nuestros países configuran su modelo de desarrollo y la lógica que organiza las relaciones sociales. En este sentido, identificamos tres nudos estructurales: 1) La racionalidad política en torno a la cual se piensan, definen y gestionan las políticas públicas en educación. 2) La racionalidad institucional que domina el sistema educativo. 3) La racionalidad cultural y social que domina las prácticas en la educación. Profundicemos en cada uno de estos nudos críticos. 1) La racionalidad política que domina las políticas públicas en educación Las lógicas dominantes en modelos de desarrollo de corte neoliberal – vigente en muchos de nuestros países -, torna incompatible que la educación sea vista como un derecho. En términos fundamentales, es incompatible (y es eso lo que demuestran las cifras en Chile) este modelo de desarrollo con el paradigma de los Derechos Humanos, en tanto aquél deja en manos del mercado la tarea de proveer a los ciudadanos y ciudadanas los servicios que requieren para su plena inserción y participación en la sociedad. La educación pública, es decir, aquélla que asegura que cada persona pueda acceder y permanecer en un espacio educativo de calidad, es la que puede garantizar el derecho a la educación, en la medida en que el derecho obliga al Estado a asegurar a cada ciudadano, individualmente, la educación que requiere. En esta perspectiva, sistemas educativos que den cabida a la participación de privados, provoca un obstáculo fundamental para que este derecho sea ejercido de manera plena, porque

este sistema descansa en la idea de que el sostenedor (el empresario) puede poner condiciones al ingreso de las personas. Como señala Atria, analizando el caso de Chile, “sólo un sistema educacional cuyo régimen legal obliga a los proveedores a admitir a cualquier individuo que postula, garantiza la educación a todos como un derecho. El régimen legal aplicable a la educación particular subvencionada (privada) no garantiza la educación como un derecho, porque el sostenedor (empresario) tiene libertad, conforme a la ley, para establecer condiciones de ingreso, y la idea misma de que una exigencia es formulada como un derecho es incompatible con la libertad de aquél a quien se dirige la exigencia para condicionar su cumplimiento” 2. Y es precisamente esta condición la que niega el hecho fundante del derecho – y de lo público – de que la institución está al servicio de la persona. La mercantilización de las relaciones educativas – a través de un contrato comercial - siempre implica romper con esa asimetría. A través del discurso de la “igualdad de oportunidades” el Estado, en contextos de desarrollo neoliberal, construye su rol respecto al derecho a la educación y los derechos sociales en general. Esto supone, concretamente, que el Estado interviene generando mecanismos que permiten igualar las condiciones ‘de partida’ de las personas en la sociedad (bajo la constatación que la desigualdad es, entonces, una condición ‘natural’ de la vida social) para que todos y todas puedan participar y competir en el mercado (en el mercado educacional, en el mercado laboral, en el mercado de la seguridad social, en el mercado de la vivienda, en el mercado del consumo, en el mercado de la participación, etc.). Esto implica concebir que el rol del Estado se limita a proveer “oportunidades de acceso” que habiliten suficientemente a las personas para su instalación en el espacio societal, sin desplegar un rol significativo para que cada persona goce de un desarrollo pleno y de una dignidad social coherente con su naturaleza humana, a pesar de los condicionamientos de la estructura social. En otras palabras, el rol del Estado neoliberal actúa mediando o regulando la relación entre las personas y la estructura social. En este contexto, por tanto, urge fortalecer cada vez más la educación como una función pública. No pueden las políticas de Estado estar sujetas al comportamiento o al interés de los privados para cumplir con los objetivos que ellas deben alcanzar. Mientras la educación permita el lucro, existirá un obstáculo central para que quienes gestionan los servicios educativos, lo hagan movilizados por una responsabilidad pública y no por lógicas de la maximización de la ganancia. 2) Racionalidad institucional que domina el sistema educativo La racionalidad política es reforzada con la racionalidad institucional que domina el sistema educativo. Bien sabemos que el debate en torno a la educación es el debate por la escuela, entendido como espacio exclusivo para la práctica educativa. Este monopolio institucional, también, limita severamente la flexibilización de las políticas educativas para responder a las diversas necesidades de las personas. La escuela, vista generalmente como un espacio estático, se caracteriza por lógicas que subordinan los aprendizajes y el desarrollo de las personas, a la estructura institucional. Así la reproducción del sistema institucional se transforma en el fin de la práctica educativa. La cultura escolar se caracteriza por su apego irrestricto a la normatividad, al disciplinamiento de los sujetos, a la verticalidad y excesivo formalismo de las relaciones sociales y la valoración de la gestión educativa según parámetros tecnocráticos, alejados o poco conectados con los procesos de desarrollo de las 2

Ibidem

personas. Esto se relaciona con la falta de adecuación del sistema educativo formal a las características de las personas, especialmente, de los niños, niñas y jóvenes en situación de mayor vulnerabilidad social y pobreza. Esto se observa especialmente en escuelas de sectores socialmente excluidos. Allí despliegan una práctica pedagógica con severas limitaciones para establecer una relación empática y comprensiva con la realidad de los niños, niñas, jóvenes y adultos de esos sectores. Ocurre que en muchos casos, en estos sectores sociales, la dificultad de la escuela para cumplir exitosamente su función radica en que su racionalidad institucional deviene desadaptada respecto de las necesidades y de la subjetividad de los educandos. Esto es expresión, al mismo tiempo, de un sistema educativo que se sitúa en una relación antagónica con el contexto social y con las personas, instituyendo una cultura institucional cerrada, que teme a la interacción con los sujetos, temerosa de la diferencia y de la convivencia humana. 3) Racionalidad cultural y social que dominan las prácticas en la educación Como hemos dicho, la escuela es un espacio relevante en cuanto a la socialización y formación de niños, niñas y adolescentes, ya que constituye el primer espacio público institucional en el que ellas y ellos se desenvuelven. De esta forma podría afirmarse que el primer nivel de ciudadanía que adquieren, es el del ciudadano escolar. ¿Pero qué tipo de ciudadanía escolar estamos construyendo, si al interior de nuestros establecimientos educacionales todavía persiste una organización jerárquica y autoritaria? El sistema escolar es extremadamente regulado y conduce a dinámicas asimétricas de poder, que a su vez limitan la flexibilidad a las características y necesidades de niños, niñas y adolescentes. Por esto el espacio escolar está permanentemente tensionado ya que se posiciona desde el discurso de los deberes, desde la autoridad, como el eje sobre el cual se construye la convivencia social. El problema radica fundamentalmente en que no se abren espacios de participación a los y las estudiantes dentro del colegio sino que el espacio escolar sigue siendo un espacio controlado exclusivamente por el mundo adulto, limitando la posibilidad de los niños, niñas y adolescentes de ejercer ciudadanía desde sus propias inquietudes, limitando el ejercicio del Derecho a la Participación de Niñas y Niños explicitada en los Principios Rectores de la Convención de los Derechos del Niño, descrita como “Los niños y niñas tienen derecho a la libertad de expresión y a expresar su opinión sobre cuestiones que afecten su vida social, económica, religiosa, cultural y política. Los derechos a la participación incluyen el derecho a emitir sus opiniones y a que se les escuche, el derecho a la información y el derecho a la libertad de asociación. El disfrute de estos derechos en su proceso de crecimiento ayuda a los niños y niñas a promover la realización de todos sus derechos y les prepara para desempeñar una función activa en la sociedad”3. Se puede inferir, entonces, que los y las estudiantes no logran aún un pleno reconocimiento de su condición de sujetos de derechos, los que ven continuamente mermadas sus posibilidades de participación y decisión respecto de la educación que reciben. Por otra parte, existe una concepción instrumental y restringida del aprendizaje y la participación dentro del mundo escolar chileno. Lo primero se refleja en métodos de 3

UNICEF http://www.unicef.org/spanish/crc/index_30177.html

enseñanza descontextualizados donde los estudiantes se perciben como meros receptores de información cuyo éxito depende de su capacidad de reproducir estos datos en una prueba escrita. De esta forma, no se reconoce que toda labor pedagógica es una labor social, ya que la acción educativa requiere construirse con otros y junto a otros iguales en dignidad, dentro de comunidades con interacciones comunes hacia un horizonte que traspasa el propio espacio escolar. De hecho, en el estudio de Bellei 4 (2000) se identifica que progresivamente es el espacio escolar uno de los principales detonantes de la deserción escolar, identificando las siguientes situaciones como determinantes en ella: -

Establecimientos educativos que poseen estructuras organizativas rígidas y autoritarias que chocan con los y las jóvenes y sus procesos de desarrollo, cuestionando la calidad de sujetos de derecho de los jóvenes que ellos y ellas tienen.

Metodologías pedagógicas institucionales y docentes descontextualizadas de las inquietudes y necesidades de las y los estudiantes y sus entornos socioculturales, provocando frustración, desilusión y despego a las experiencias formativas.

Si bien estos resultados corresponden a Chile, podemos aventurar que esta realidad es muy similar en el resto de los países de América Latina. Así planteado, al pensar el aprendizaje como un proceso social de reconstrucción del pensamiento personal, la participación adquiere una importancia fundamental, difícilmente separable del hecho de aprender. El aprendizaje es personal pero el proceso es fundamentalmente social, fruto de la cooperación y de interacción entre todos los miembros de la comunidad escolar. Por lo anterior, el desarrollo de las habilidades sociales son esenciales ya que aparecen como un conjunto de capacidades necesarias a promover en niños, niñas y jóvenes, que les permiten contar con diversas herramientas al momento de intervenir los espacios que se les presentan para la participación y de este modo lograr procesos de aprendizajes significativos y permanentes en el tiempo. Si reconocemos que la escuela es el primer espacio público de niños, niñas y adolescentes, esta debiera configurarse como un espacio apropiado para el despliegue de amplios procesos de formación que les permitan ejercer sus derechos y, de esta forma, potenciar su proceso de desarrollo y socialización. En este sentido, la promoción de amplios procesos de formación conlleva, también, a considerar a los y las docentes como actores que requieren profundizar sus habilidades sociales. Esta formación debe encaminarse a promover actitudes, valores y prácticas pedagógicas al interior de la comunidad educativa que impliquen el progresivo debilitamiento y disolución de representaciones sociales negativas asociadas a la infancia y juventud que han sido instauradas desde el control social como un modo de deslegitimar y excluir a niños, niñas y jóvenes del espacio participativo y público y que se plasman en el quehacer cotidiano en los establecimientos educativos. Otras necesidades en el ámbito docente son precisamente el desarrollo permanente y actualizado de nuevas didácticas de enseñanza que fomenten el 4

Bellei.C. ¿Educación media para todos?, en Pérez y Bellei (editores): Educación, Pobreza y Deserción escolar. UNICEF. 2000. Santiago. 6

conocimiento socialmente construido tanto en las aulas como en los espacios de trabajo colaborativo entre docentes, estimulando de este modo, la reflexión sobre el pensar, decir y hacer de una comunidad educativa que se piensa y renueva constantemente en función de su capacidad de mirar y responder colectivamente sus necesidades de aprendizajes. En este último punto cabe destacar la necesidad de liderazgos y gestión pedagógica clara y representativa de los horizontes educativos de la comunidad, de manera de facilitar y promover los cambios necesarios para hacer de la escuela un espacio más diverso, plural, participativo y respetuoso de todos sus miembros. Como hemos argumentado, el derecho a la educación es un reto vigente que interpela a la institucionalidad responsable de garantizar su plena realización, pero, también, interpela la movilización de la sociedad civil como un actor estratégico cuyo rol debe emerger en la escena pública. El rol que asignamos a la sociedad civil en la promoción del derecho a la educación, es de participación e incidencia pública. Pero este es un objetivo que debe ser trabajado comprendiendo la complejidad del escenario histórico en el que la sociedad civil se ha desenvuelto. La sociedades latinoamericanas han transitado desde el desplazamiento de las dictaduras militares por un camino tensionado entre la profundización democrática y la gobernabilidad de las nuevas democracias habida cuenta de la herencia de las dictaduras y la persistencia de enclaves autoritarios firmemente asentados en las institucionalidades formales, comúnmente garantizadas por las Fuerzas Armadas. El caso chileno se ha mostrado emblemático de esta situación. A la imposibilidad de realizar reformas profundas de la institucionalidad antidemocrática heredada se sumó la implantación consolidada de un modelo socio económico de carácter neoliberal que tenía en su corazón ideológico el individualismo en concordancia con las lógicas de mercado. Para lograr este objetivo de transformar la sociedad los regímenes autoritarios aplicaron una fuerte represión sobre las organizaciones que constituían el tejido social en cada país. El caso chileno era emblemático a finales de la década de 1960 con una rica sociedad civil compuesta por sindicatos, Juntas de Vecinos, organizaciones estudiantiles hasta el nivel de enseñanza secundaria, Centros de Madres, agrupaciones de profesionales, organizaciones campesinas, etc. Esta sociedad civil chilena, al igual que en gran parte de América Latina, era parte constitutiva de la democracia formal y tenía una gran ascendencia política. La sociedad civil chilena era un ejemplo de participación en América Latina y contra ello actuaron las fuerzas armadas desde el mismo momento del golpe de estado de 1973. En forma similar al resto del continente la sociedad civil fue destruida para configurar una sociedad de mercado. La caída de los regímenes dictatoriales fue, en gran parte, causada por las movilizaciones llevadas a cabo por la sociedad civil. En este escenario la memoria histórica de organización social colectiva como parte de la identidad de importantes sectores de la sociedad chilena fue chocando y desgastándose, perdiendo legitimidad y espacios políticos. La ausencia de una política, por parte de los gobiernos civiles, que reconociera y fortaleciera la sociedad civil, reparando el daño provocado planificadamente por la aplicación del terrorismo de estado en la estructura social y política, generó una dificultad estructural para que la sociedad civil se legitimará como un actor válido en las luchas de resistencia frente a la profundización de las políticas

de mercantilización de los sistemas educacionales. Transcurridas dos décadas desde la proclamación de la transición democrática, la discusión respecto de su finalización aún se mantiene vigente y genera posiciones radicales al respecto. En el caso chileno, cada gobierno civil de las últimas dos décadas ha proclamado el fin de la transición situación que ha sido contrastada por coyunturas específicas que han permitido afirmar que la transición se encuentra aún, dos décadas después, inconclusa. A pesar del paulatino fortalecimiento de la gobernanza, entendida como la capacidad de los gobiernos de impulsar políticas que permitan la distribución del poder a las comunidades para tomar decisiones que atañen a sus propias realidades, este no ha sido suficiente para lograr que el conjunto de la sociedad tome decisiones de real importancia política. Es un consenso extendido que los gobiernos civiles están en deuda con respecto a la profundización de la democracia. Sin embargo, a pesar de esta discrepancia, el balance del estado actual de la educación en Chile encuentra un amplio consenso entre muy diversos actores del espectro político e intelectual. La educación en Chile es de mala calidad, con elevados elementos de inequidad, reproductora de la desigualdad social y la segregación imperantes en la sociedad chilena. Este diagnóstico compartido ha permitido el surgimiento de articulaciones de sectores de la sociedad civil que incluyen a la mayoría de los y las participantes en los procesos educativos. Partiendo por los mismos estudiantes, sus padres, madres, y apoderados y apoderadas, continuando por los profesores y profesoras hasta llegar a la comunidad organizada. Esta coyuntura ha permitido y seguirá permitiendo oportunidades políticas de construcción de espacios de articulación desde donde la sociedad civil pueda generar propuestas que apunten, por un lado a encontrar soluciones a los problemas diagnosticados en los sistemas educacionales y, por otro lado, a legitimar el papel de las organizaciones de la sociedad civil, no sólo en luchas sectoriales sino también en la profundización de la democracia. En otras palabras, la lucha por la promoción del derecho a la educación es parte constitutiva de la lucha por la democratización de la sociedad. Sin un efectivo y real ejercicio del derecho a la educación para la totalidad de los miembros de la sociedad la democracia será superficial y débil. Ciertamente que uno de los conjuntos de propuestas de mayor pertinencia y desarrollo son las llamadas “Metas 2021” concordadas a nivel latinoamericano por organizaciones e instituciones de gran prestigio y presencia en el ámbito educativo. Dentro de estas metas, son de gran importancia la Meta General Primera que busca reforzar y ampliar la participación de la sociedad en la acción educativa. Esta meta general promueve, indirectamente, la reconstrucción del tejido social que permita a la sociedad civil desarrollar e impulsar políticas frente al Estado en relación a la Educación y, a la vez, generar canales de participación para que existan comunidades para las que la educación sea una real prioridad, las que a su vez incidan en los gobiernos. Avanzar en el cumplimiento de estas metas requiere de mejorar el rol y las estrategias de articulación ampliando la base social que la sustenta y tener la voluntad política decidida de incidir en la profundización democrática de nuestra sociedad. Plataforma Educativa Mercosur – PEM ACHNU – CALETA SUR