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Introduction for Social Organizations

Mechanisms of Debt Swap for Education

Mecanismos de Conversión de Deuda por Educación Introducción para Organizaciones Sociales

Introducción para Organizaciones Sociales

Mecanismos de Conversión de Deuda por Educación

Eloy Patricio Mealla

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Esta publicación se ha realizado con el apoyo de la Sasakawa Peace Foundation The Nippon Foundation Bldg., 4th Fl. 1-2-2, Akasaka, Minato-ku, Tokyo, Japan spfpr@spf.or.jp - http://www.spf.org

Fundación SES es miembro de la Red Latinoamericana de Deuda, Desarrollo y Derechos LATINDADD

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Correccón hasta página 39 : Mariana D´Agostino Diseño: Kurt Dreyssig

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Foto de tapa: Flavio Mercau

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Impresión: Talleres Gráficos Manchita, Buenos Aires, Argentina Marzo 2007

Fundaci贸n SES

Mecanismos de Conversi贸n de Deuda por Educaci贸n Introducci贸n para Organizaciones Sociales Eloy Patricio Mealla

Marzo 2007

PRÓLOGO A “MECANISMOS DE CONVERSION DE DEUDA POR EDUCACION. INTRODUCCION PARA ORGANIZACIONES SOCIALES” La deuda externa es la contracara de los créditos internacionales, mecanismos ambos que pretenden contribuir al desarrollo de los países, pero que se constituyen también en mecanismos de dominación y sometimiento. El sistema capitalista en el que vivimos recurre al crédito como herramienta para la inversión privada y pública, pero las condiciones desiguales en las que se accede al mismo, las reglas propias del sistema financiero, la corrupción presente en las negociaciones previas, las condicionalidades que incluyen… hacen de este mecanismo un recurso de dudosa legitimidad. En particular, en América Latina, una gran proporción de la deuda externa ha sido constituida en el marco de gobiernos dictatoriales que tomaron el poder aplastando a sus pueblos con represión y sometiéndolos a la pobreza muchas veces ante la indiferencia o el silencio cómplice de los países que otorgaban los créditos y hacían importantes negocios a través de ellos. Nuestro continente se halla hoy en otro contexto histórico. La mayoría de los países que lo conforman está intentando recuperar sus democracias en marcos de mayor justicia y desarrollo endógeno, fortaleciendo sus Estados y reconstruyendo una mística nacional y regional destruida décadas atrás. Sin embargo, el problema de la deuda continúa… La complejidad del “perfilamiento”1 de la deuda hace que sea sumamente difícil resolver la cuestión de manera uniforme. No en pocos casos, los organismos financieros internacionales “recomendaron” a los fondos de pensión nacionales y sus gobiernos comprar los títulos de la deuda externa, comenzando un proceso de nacionalización de la misma sumamente compli-

1. Estructura de la deuda, conformación de la misma a partir de identificar tipo, acreedores, montos, costos de intereses y modalidades de pago.

cado y riesgoso. Desconocer sin más la deuda externa significa, en muchos casos, una nueva confiscación de los ahorros de los mismos habitantes de los países endeudados. Desde la sociedad civil recomendamos insistentemente la realización de auditorías que permitan identificar y distinguir la “deuda legítima” de la “deuda ilegítima”. Sin embargo, se trata de una tarea sumamente compleja y, a veces, prácticamente imposible de realizar con consecuencias prácticas… Al mismo tiempo, el mismo sistema requiere resolver de manera urgente la cuestión de la deuda de los países pobres y de los de renta media. Razones económicas, financieras y geopolíticas así lo recomiendan. Pero no es sencillo dar viabilidad a esta recomendación. Por otra parte, las exigencias de los Objetivos del Milenio también impulsan respuestas urgentes a la cuestión de la pobreza y la injusticia en el reparto del ingreso y de la producción de bienes a nivel internacional. En este marco, surge renovada2 la opción de la utilización de los mecanismos de conversión de deuda, especialmente respecto a la inversión en acciones educativas. Entendemos que se trata una nueva posibilidad con algunas características nuevas y que, como tal, se presenta como una “nueva oportunidad”.3 La solicitud de distintos sectores de buscar mecanismos que permitan la condonación o la conversión de parte de la deuda externa para ser invertida en programas de desarrollo educativo, levantada por el Lic. Daniel Filmus, Ministro de Educación de Argentina, y llevada 2. Decimos “renovada” porque en la última década, y en otro contexto, se recurrió a este mecanismo para la realización de algunas acciones de desarrollo respecto, prioritariamente, de las inversiones en medio ambiente o en la asistencia en situaciones de catástrofe. También se utilizó adaptado este mecanismo en el programa de asistencia a naciones HIPC (Sigla en inglés correspondiente a “Países pobres altamente endeudados”). Este programa fue impulsado por la ONU y sus organismos. 3. Las experiencias anteriores adolecieron de muchos defectos, lo que les significaron no pocas críticas. Con todo, estimamos según relevamientos propios que más de U$D 5.500 millones se invirtieron en distintos proyectos de desarrollo en los últimos quince años, de los cuales 271 millones se han utilizado para inversión en educación.

a distintos organismos internacionales, impulsó que la UNESCO decidiera constituir en 2006 una comisión internacional y multisectorial para estudiar los mejores mecanismos posibles para concretar esta iniciativa. Tres redes de la sociedad civil4 (Eurodad, Afrodad y Latindadd –a la que represento en la mencionada comisión) participan de la misma presentando sus posturas y observaciones sobre la utilización de estos mecanismos. Uno de los ejes de estas observaciones es el constante señalamiento de la necesidad de que las Organizaciones de la Sociedad Civil participen activamente en la concreción de estas “conversiones”. Tanto los representantes oficiales de los países, como los de los otros sectores e instituciones, recomiendan esta participación. Nosotros acordamos con esta postura, pero es necesario advertir la falta de conocimiento y preparación de muchas organizaciones sociales para sumarse a esta iniciativa. Prácticamente, sólo es posible encontrar conocimiento del tema en organizaciones y redes dedicadas al estudio de la deuda externa, no así en las que se han especializado en las cuestiones educativas. Esto genera una situación de alta fragilidad porque, en la práctica, serán estas últimas organizaciones quienes serán convocadas a participar activamente de estos mecanismos, en caso de concretarse. Es por ello que, desde la Fundación SES nos hemos propuesto facilitar este proceso acercando a las organizaciones sociales educativas algunos recursos que posibiliten prepararse para incorporarse a estos procesos participativos de manera responsable y fructífera. Entre otros, venimos realizando un relevamiento de experiencias de conversión de deuda y de materiales y publicaciones disponibles, tanto a nivel “físico” como virtual5.

4. Las mencionadas redes reúnen a numerosas e importantes organizaciones sociales de Europa (Eurodad: www.eurodad.org), África (Afrodad: www.afrodad.org) y América Latina. (Latindadd: www.latindadd.org). 5. www.fundses.org.ar

También desarrollamos este “Manual” elaborado especialmente para Organizaciones Sociales Educativas del MERCOSUR, pero que seguramente podrá ser de utilidad a otros actores y a otras regiones. Está pensado como un “recurso de apoyo” para ser trabajado en talleres y reuniones de estudio y discusión sobre el tema. Por supuesto, no busca agotar el tema sino abrir las principales puertas de acceso a la cuestión, señalando bibliografía disponible para ampliar los temas que puedan ser de mayor interés. A su vez, se le anexan algunas herramientas de distinto tipo para que las organizaciones sociales puedan aprovechar elaboraciones previas que puedan serles de utilidad. Quiero finalizar esta presentación felicitando por el presente trabajo al Lic. Eloy Mealla, quien sistematizó numerosos materiales y escribió la versión final. También a Esteban Serrani a cargo de la revisión general y edición final.. Asimismo agradecer a los compañeros y compañeras de numerosas organizaciones sociales de América Latina que le han dado lectura a las versiones previas y nos han acercado sugerencias muy importantes para mejorarlas y llegar a esta versión que hoy está en tus manos. Por último, un reconocimiento especial a la Sasakawa Peace Foundation y a nuestro amigo Takashiro Nanri, que creyó desde un primer momento en nosotros y en nuestros sueños de colaborar en la construcción de una América Latina mejor. Desde la Fundación SES continuaremos trabajando insistentemente en lograr que, de accederse a estos mecanismos tanto en Argentina como en el resto de América Latina, se concreten de la mejor manera posible, haciendo que los fondos que puedan aplicarse a procesos educativos, se destinen y utilicen al servicio de aquellos que han tenido y tienen menos oportunidades. Prof. Alberto Croce Director de la Fundación SES Con todos los jóvenes Buenos Aires, marzo 2007

I. Inversión educativa, deuda, canje de deuda.

La sostenibilidad económica de la educación Página 11

Perfil de la deuda: necesidad de una auditoría

Canje de deuda por educación

Marco institucional

Manejo de los fondos

Página 15

Página 23

Página 27

Página 30

La grave carga de la deuda externa

Qué es un “canje de deuda”. Tipos de canje

Criterios fundamentales a tener en cuenta

Destino de los fondos

Rendición de cuentas e información pública

Página 13

Página 19

Página 24

Página 29

Página 31

II. Participación de la sociedad civil

Participación de la sociedad civil Página 33

Etapas o modalidades de intervención Página 34

Algunas actividades a tener en cuenta Página 38

III. Anexos

Consensos Preliminares de las Organizaciones Educativas de la Sociedad Civil (Argentina)

Propuesta de Acuerdo

Página 41

Página 58

Educación para todos y todas: la deuda pendiente”, Organizaciones Sociales de España y América Latina.

Bibliografía utilizada y referencias

Página 43

Página 64

I. Inversi贸n educativa, deuda, canje de deuda

Mecanismos de Conversión de Deuda por Educación Introducción para Organizaciones Sociales

1. La sostenibilidad de la educación

económica

La educación atraviesa crecientemente una situación muy paradójica en América Latina y el Caribe. Por un lado, en los más diversos niveles, aumentan en número y en intensidad las

declaraciones que otorgan a la educación una función ineludible para alcanzar una sociedad más justa. No obstante, por otro lado, la situación educativa real sigue siendo muy desalentadora. Aunque es frecuente hacerlo, vale la pena indicar una vez más, algunos datos de la región, a título de ejemplo:

Ciento diez millones de jóvenes no han concluido la educación pri-

I. Inversión educativa, deuda, canje de deuda.

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maria y de algún modo son analfabetos o semianalfabetos funcionales. Cuarenta millones de personas no saben leer ni escribir, es decir, el 11% de la población de la región. A título de muestra, sólo hacemos especial referencia a un indicador, el analfabetismo, por considerarlo uno de los más expresivos de la “vulnerabilidad educativa” y

de la desigualdad en el acceso al saber y al correspondiente bienestar6. Si bien en lo últimos años se han experimentado avances que han permitido una 6. “El gran desafío de todos y todas: la alfabetización latinoamericana”, Carta abierta a los gobiernos y pueblos latinoamericanos, septiembre 2006, ALOP, CEAAL, PIDHDD, LA LIGA Iberoamericana, Boletín ALOP, nº 13.

ALGUNOS DATOS SOCIALES Y EDUCATIVOS DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Indicador

Dato Año de referencia 2002

Tasa de desempleo juvenil (15 a 24 años)

23,2%

Población analfabeta de 15 años y más

9,5%

Tasa neta de matrícula en el 1º nivel de enseñanza

95,7%

Tasa neta de matrícula en el 2º nivel de enseñanza

64,0%

Tasa bruta de matrícula en el 3º nivel de enseñanza

25,2% Anuario Estadístico 2005 - CEPAL

I. Inversión educativa, deuda, canje de deuda.

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mayor matriculación, la educación en general ha estado sujeta, especialmente durante los años noventa del siglo pasado, a rigurosas políticas de ajuste. En efecto, los presupuestos educativos sufren continuos recortes, y avanzan las propuestas de privatización que se extienden, además, al campo de la salud y a recursos naturales básicos. Uno de los objetivos de los recortes presupuestarios es poder cumplir con los “servicios de la deuda”, es decir, pagar sus intereses y penalidades. Teniendo en cuenta ello, la iniciativa de conversión de deuda por educación puede ser una importante oportunidad para abordar la deuda externa y, además, movilizar importantes recursos para el desarrollo, en especial, para la educación, que es uno de sus capítulos más relevantes. Dichos recursos pueden permitir la realización de propuestas que mejoren tanto la calidad como la inclusión educativa en el marco de la educación pública.

2. La grave carga de la deuda externa

La deuda externa es uno de los mayores obstáculos para el desarrollo de muchos pueblos, especialmente para los países de América Latina y el Caribe, que se debaten en la región de mayor desigualdad del planeta. Actualmente una alta proporción de los recursos de esos países se destinan al pago de la deuda externa. En los hechos, se privilegia el pago de la deuda por encima de posibilitar una vida digna para grandes sectores de la población que están sumergidos en la miseria, el desempleo y la violencia. La deuda está bloqueando el desarrollo7. Respecto del tratamiento de la deuda externa existen diversas posturas. Entre ellas destacamos las tres principales8:

7. Vereda del Abril, Antonio, Desarrollo desde abajo y desde adentro, Madrid, Fundación Iberoamericana para el Desarrollo, 2004. 8. Fundación SES, Posibilidades de inversión en educación y alivio de la deuda externa -pública y bilateral- entre España y Argentina. Documento de estudio. Redacción final a cargo de Hernán Ingelmo, Buenos Aires, marzo de 2005.

I. Inversión educativa, deuda, canje de deuda.

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La primera posición sostiene que no se debe pagar la deuda externa por considerarla totalmente ilegítima, y porque en realidad los países deudores son acreedores de una deuda histórica, social y ecológica. Otro sector, que es el que ha sido más beneficiado con las políticas de los organismos multilaterales de crédito, sostiene, en forma diametralmente opuesta, que se debe “honrar” (es decir, pagar) la deuda, cumpliendo puntualmente con los servicios que de ella emanen. Una tercera postura, finalmente, considera que la deuda externa requiere un tratamiento integral que debe abordarse y debatirse entre todos los actores intervinientes, para encontrar así mecanismos que combinen la solidaridad, la justicia, el derecho y la responsabilidad de los distintos actores.

que habilitarían a un diálogo legítimo acerca del modo de saldar las deudas legítimas. Tampoco parece razonable –segunda posición- una actitud pasiva de subordinación ante los acreedores, que soslaya la corresponsabilidad tanto local como internacional del origen y evolución de la deuda. Por eso, más que un rechazo emocional en bloque a no pagar la deuda, o una aceptación a pagarla a libro cerrado, parece más adecuado hacer un análisis más detallado de la deuda e identificar aquellos tramos de la deuda que se consideren ciertamente ilegítimos en cuanto al modo en que fueron contraídos.

Pensamos que las dos primeras posiciones consideran la cuestión de una manera excesivamente unilateral. O sea, la primera postura, rechaza lisa y llanamente el problema, sin considerar un análisis más pormenorizado y razonado acerca de las características de la deuda, sin admitir situaciones

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Perfil de la deuda: necesidad de una auditoría Lo primero que debe saberse cuando se desea abordar la problemática de la deuda es cuánto se debe, a quién se debe, y en que se invirtió. Es indispensable establecer el perfil o conjunto de características de la deuda: origen, composición y evolución. Para ello se realiza un procedimiento que se denomina “auditoría de la deuda”. Este procedimiento permite establecer la legitimidad o no de los contratos y las correspondientes negociaciones, así como otras condiciones y características de los compromisos asumidos por los deudores ante los acreedores. Para ello habrá que revisar además:

Si, al endeudarse, se ha cumplido con las leyes locales y sus exigencias en cuanto a los procedimientos.

Si hay registros adecuados.

Cuáles fueron los objetivos y el destino de los fondos.

Es importante destacar que la auditoría o análisis que se haga de la deuda debe tener un carácter integral. Es decir, no sólo examina los aspectos contables y legales sino también el impacto social, económico y ambiental. Al mismo tiempo, si hubo irregularidades, una auditoría busca determinar quiénes son los responsables tanto por parte de los países deudores como de los países o instituciones acreedoras. Por lo tanto, las respuestas a los interrogantes anteriores nos permitirán, entre otras cosas, establecer distintos tipos de deuda. Señalamos dos que deben centrar particularmente nuestra atención:

Deuda ilegítima La deuda ilegítima es aquella que, sea en su origen, en los términos de contratación o en sus resultados, genera situaciones que violan los derechos humanos, tanto civiles como sociales, económicos, políticos y culturales, que se podrían haber evitado si no se hubieran tomado dichos créditos. Dentro de las deudas ilegítimas la jurisprudencia distingue la deuda odiosa. Deuda odiosa La deuda odiosa es aquella que

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fue contraída por gobiernos ilegítimos o por funcionarios corruptos, sin tener en cuenta los procedimientos democráticos establecidos, con el objetivo de perjudicar al pueblo al que dirigían y “con el beneplácito o la complicidad de funcionarios de organismos internacionales y de países acreedores que se vieron beneficiados por el endeudamiento de los países del llamado Tercer Mundo”.9 Por lo tanto, aunque se acepte explorar las posibilidades de realizar algún tipo de procedimiento para disminuir la deuda, como el de conversión de deuda que estamos presentando, no por ello renunciamos a luchar por una “auditoría sobre los orígenes y evolución del endeudamiento en los países afectados, largamente reivindicados por organizaciones sociales en todo el mundo y la creación de un Tribunal de Arbitraje Justo y Transparente en el que se superen algunas de las deficiencias estructurales de os procedimientos actuales”.10 9. Fundación SES, o.c. También cabe indicar que el profesor Alexander Sack, en 1918, sostenía que esta deuda caía cuando caía el dictador que la había solicitado y que no era exigible al pueblo oprimido por la dictadura acreedora. Se puede ampliar el concepto en Ramos, Laura, Los crímenes de la deuda, Barcelona, Icaria, 2006. 10. Educación para todos y todas: la deuda pen-

En Argentina, por ejemplo, esta tarea de esclarecimiento fue desarrollada en forma pionera por el abogado Alejandro Olmos, que presentó una querella penal en 1982 ante las manifiestas irregularidades en el roceso de endeudamiento.11 diente. Consideraciones de organizaciones sociales de España y América Latina ante las iniciativas de Conversión de Deuda por Educación puestas en marcha en el contexto de las Cumbres Iberoamericanas, junio de 2005. Este documento ha sido elaborado por Ayuda en Acción, Entreculturas, Federación Internacional Fe y Alegría, Intermon-Oxfam, Jubileo 2000 Red Perú, Fundación SES. 11. La causa iniciada por Olmos duró 18 años y el único procesado fue el ex ministro Alfredo Martínez de Hoz que fue sobreseído por prescripción, a pesar de que el juez Jorge Ballesteros consideró que el proceso de endeudamiento se caracterizó por una “manifiesta arbitrariedad”, por el incumplimiento de la Carta Orgánica del Banco Central”, y que “no se registraron muchas deudas contraídas”, que “se facilitó y promulgó la modificación de instrumentos legales a fin de prorrogar a favor de jueces extranjeros la jurisdicción de los tribunales nacionales” y que, entre otras conclusiones, lo actuado “no podía pasar desapercibido por las autoridades del Fondo Monetario Internacional que supervisaban las negociaciones económicas”. Bermúdez, Ismael, “El expediente de la deuda externa”, Clarín, Zona, Buenos Aires, 13 agosto de 2000. También cabe destacar la tarea similar llevada adelante por el embajador argentino Miguel Angel Espeche Gil desde hace muchos años, procurando que la Asamblea general de las Naciones Unidas pida una opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia de la Haya sobre los aspectos jurídicos de la deuda externa. Ver, Espeche Gil, M.A, “La

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Ahora bien, los gobiernos están pagando la deuda, aunque esquivando en algunos casos un tratamiento profundo, por ejemplo, por parte de los parlamentos respectivos y de otros actores involucrados12.

deuda externa ante el derecho internacional público”, folias, sin fecha. También: Espeche Gil, M. A., “Deuda externa. Ilicitud del alza unilateral de los intereses”, Criterio N° 1988, Buenos Aires, 1988. 12. Valen como muestra los casos de Brasil y Argentina que en diciembre de 2005 han cancelado anticipadamente sus obligaciones con el FMI, argu-

En definitiva, lo más importante es reconocer que la deuda sigue siendo uno de los mayores obstáculos para el desarrollo en diversos países de América Latina y de otras partes del mundo y que en gran medida es impagable. Dicen al respecto los sindicatos docentes de España, Portugal y América Latina:

mentando que de ese modo se alcanza la capacidad de autodeterminación ante las directivas y controles periódicos de ese organismo.

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“En tanto esa deuda no desaparezca, es necesario tomar medidas urgentes para contribuir a que la infancia y la juventud de esos países pueda acceder a una educación pública. En ningún caso esta conversión (de deuda) debe sustituir las necesarias inversiones estatales en materia de educación pública, sino que debe ser destinada a aumentar los recursos en este campo”.

Y añaden: “El canje de deuda por educación no es la panacea que solucio-

ne los problemas de analfabetismo o de acceso a un sistema educativo degradado. Se necesita destinar recursos de manera que exista una inversión sostenida en el tiempo que cambie radicalmente la tendencia actual. Por ello, se debe garantizar la continuidad de la financiación de

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programas o iniciativas al respecto en los correspondientes presupuestos generales de los Estados”13. Al parecer, fuera de esa categoría de deuda injusta estaría la deuda bilateral que varios países latinoamericanos tienen contraída con España. Teniendo en cuenta ello, se puede recibir entonces con especial interés el anuncio del presidente José Luis Rodríguez Zapatero, en 2004 durante la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno, que manifiesta la intención de España de abrir procesos de conversión de deuda por educación con los países que le son deudores14. 13. “Declaración de los Sindicatos docentes de España, Portugal y América Latina”, Madrid, mayo 2006. 14.La primera concreción de dicha iniciativa fue la ofrecida en enero de 2005 a Argentina por un valor de 60 millones de euros y que todavía está pendiente de concretarse. Mientras tanto el gobierno español ya suscribió acuerdos con Ecuador (50 millones de dólares), Nicaragua (38,9 millones), Honduras (138,3 millones) y El Salvador (10 millones de dólares). Del presupuesto total de cada proyecto, España cancela el equivalente a 80%, que el gobierno local debe aportar de sus fondos. España, además aporta otro 20% en concepto de cooperación al desarrollo. Para el caso de operaciones similares en Perú ver: Red Jubileo 2000 Perú, Seguimiento de los fondos de contravalor de conversión de deuda externa pública en

4. Qué es un “canje de deuda”. Tipos de canje

Los términos “canje”, “conversión” e “intercambio” de deuda son usados de manera indistinta para indicar la cancelación de deuda que un país acreedor otorga a otro deudor comprometiéndose este último a destinar fondos a un determinado fin, sea comercial o de desarrollo. Los canjes comerciales radican básicamente en la cancelación de deuda externa mediante la enajenación de patrimonio propio del país deudor a través de programas de privatización. El argumento que se ha utilizado para justificar esta operatoria ha sido que, de este modo, se evita emitir deuda interna en reemplazo de la deuda externa.

inversión social en el Perú, Red Jubileo 2000 Perú, Lima, marzo 2006. 15. Seguimos especialmente aquí: “¿Qué es el cambio de deuda por educación”, Documento de trabajo, Buenos Aires, OEI, junio 2006. También ver: “Deuda externa por educación. Experiencias recientes, perspectivas y propuestas de conversión de deuda por educación” elaborado por Economistas sin fronteras, Buenos Aires, OEI, 2004.

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No obstante, este tipo de canjes son criticados intensamente por haber provocado la pérdida progresiva de la soberanía de los países subdesarrollados. De este modo, muchas empresas o industrias estatales pasaron a manos privadas, constituyendo esta operatoria una flagrante enajenación de capital de los pueblos hacia individuos o corporaciones.

TIPOS de CANJE

%% Comerciales De desarrollo Por su parte, los canjes por desarrollo -que son los que nos interesan aquí- radican de modo similar en la cancelación de deuda externa a cambio de que el país deudor invierta los recursos que hubiere destinado al pago del servicio de la deuda, en un sector vinculado al desarrollo, por ejemplo, en salud, infancia, educación, medio ambiente. O sea, en lugar de pagar al acreedor, el país deudor se compromete a depositar los montos de pago en un Fondo de Contravalor (FCV), invirtiendo esos fondos en programas de desarrollo, adicionalmente a los que

ya establece en su presupuesto ordinario (ver más sobre FCV en punto 9, Manejo de los Fondos). Si bien en la práctica son montos mucho menores que los canjes comerciales y no han disminuido significativamente las deudas, no parecen contener inmediatamente elementos lesivos de la soberanía de los países interesados y han proporcionado sustento a muchos proyectos de desarrollo. Una vez establecido el acuerdo entre los países interesados -habitualmente los canjes tienen características bilaterales- se crea el Fondo de Contravalor en moneda local que queda disponible para ser invertido en el programa de desarrollo acordado. Para asegurar la transparencia se constituye un comité de administración integrado por representantes del gobierno deudor, del gobierno acreedor y de organizaciones de la sociedad civil de ambos países. Vale la pena subrayar la advertencia y el reclamo que se ha hecho respecto a lo que se llama la “desvinculación de las operaciones de conversión de deuda” o la “no condicionalidad” en estos procedimientos. Con ello se quiere evitar una práctica que, lamentablemente, se ha repetido en el campo de la cooperación internacional por la que la ayuda otorgada queda ligada o unida obligatoriamente a la realización de proyectos ejecutados por

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ONGs o empresas del país acreedor. Esta práctica “pone en peligro la apropiación de los proyectos por parte del país beneficiario, genera importantes sobreprecios y desaprovecha la oportunidad de reforzar las capacidades locales del país beneficiario”. Cabe indicar que los países acreedores están asociados en el llamado “Club de París” (www.clubdeparis.org), que tiene, entre una de sus funciones, intervenir en estas operaciones de canje de deuda. El Club de París es un foro informal de países acreedores oficiales. Su función es coordinar formas de pago y renegociación de deudas externas de los países e instituciones de préstamo de manera global y no de forma bilateral. Su creación, la primera reunión de los acreedores, es de 1956, cuando Argentina estuvo de acuerdo en efectuar un encuentro con sus deudores públicos.16 El Club de París ha autorizado a sus miembros a realizar canjes de deuda por el total de la deuda concesional y hasta por un 30% de la deuda comercial.

16. No tiene estatutos, ni personalidad jurídica, ni instituciones que lo controlen www.debtwatch.org/ cast/herramientas/glosario/index.php

Deuda concesional es aquella que fue otorgada en condiciones más favorables que los préstamos otorgados por los bancos comerciales.

A su vez, la deuda comercial es aquella que fue contraída en las condiciones habituales del mercado de capitales. Vale la pena resaltar que, a diferencia del Club de París, nunca fue posible constituir lo que en un momento se denominó un club o un Consorcio de Deudores que, eventualmente, fuese capaz de negociar con los países acreedores en un mismo nivel jerárquico, diplomático, técnico y político para trazar una estrategia común. En este punto, las organizaciones sociales tanto del sur como del norte pueden hacer grandes aportes en cuanto a un tratamiento global de la deuda y, de hecho, están dando pasos muy avanzados respecto de sus gobiernos.17

17. Por ejemplo, la Red Latinoamericana de Deuda, Desarrollo y Derechos (LATINDADD) agrupa a instituciones y organizaciones sociales de países latinoamericanos, preocupadas por el excesivo peso de la deuda pública externa e interna, la pobreza y la exclusión que se vive en el Continente. En forma similar actúan EURODAD y AFRODAD; Campaña Sin Duda Sin Deuda (España); Jubileo Sur; Jubileo EE.UU.; Jubileo Alemania; Justicia y Solidaridad (Italia).

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Por otro lado, cabe indicar que como mecanismo similar al canje de deuda, tiene lugar a partir de 1996 la “Iniciativa HIPC” (Heavily Indebted Poor Countries, Países Pobres Altamente Endeudados) del Banco Mundial y del FMI que consiste en la condonación de deuda a los países más pobres y endeudados (“Países de baja renta”) a cambio de inversiones sociales o de sustentabilidad ambiental.

Una variante de la conversión de deuda es la que se puede realizar, ya no entre países, sino entre un país deudor y una entidad no pública; por ejemplo, una empresa, personas particulares o una organización no gubernamental. Un modo de hacer más atractiva esta operación sería mediante incentivos tributarios a las empresas que compren deuda en los mercados internacionales y depositen su equivalente en moneda local en un Fondo de Contravalor.19

Los países que clasifican para ese tipo de cancelación de la deuda son los países considerados como necesitados de recibir ayudas altamente asistenciales y aquellos otros países con una situación deudora insostenible en el tiempo.

Para todo ello se necesita una institucionalidad fuerte -ver punto 7, Marco Institucional- capaz de brindar las certificaciones y garantías necesarias de que los recursos aportados serán utilizados según los fines y metas acordadas20.

La intención es que todos estos países puedan alcanzar en un tiempo razonable una deuda acotada y abandonar el ciclo permanente de renegociación de la deuda. Algunos países han sido renuentes a estos mecanismos para no quedar encasillados negativamente y quedar fuera de la disposición y flujo de financiamiento externo futuro.18

18. CEPAL/UNESCO, Invertir mejor para invertir más (Financiamiento y gestión de la educación en América Latina y el Caribe), Santiago de Chile, 2005.

19. Hay casos de este último tipo en canjes “público/privado” de deuda por programas para la preservación del medio ambiente, no así por educación. Aquí no desarrollaremos esta variante, pero al menos la señalamos como un camino a explorar. 20. Invertir más invertir mejor, o.c., p. 65.

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5. Canje de deuda por educación Desde 2003 los ministros de Educación de Argentina y Brasil vienen proponiendo a la UNESCO que lidere un movimiento mundial para canjear deuda por educación. Dicha gestión prosperó con la creación en enero de 2006 del Grupo de Trabajo de Canje de Deuda para el Financiamiento en Educación, y nombra a Daniel Filmus, Ministro de Educación de Argentina, su presidente.21 Este Grupo de trabajo se ha propuesto:

Encontrarse y reflexionar sobre experiencias de canje de deuda en varios campos y diferentes países, en orden a presentar recomendaciones para la educación. Consultar la opinión de expertos. 21. Seminario Internacional Canje de Deuda por Educación. Análisis de Experiencia y propuestas, Buenos Aires, 1° de junio 2006. Ver actas en http://www. oei.org.ar/deuda.htm Se puede considerar como otro antecedente más lejano la propuesta de CEPALUNESCO en 1992 de reasignar fondos abocados al pago de la deuda hacia educación, Educación y conocimiento, eje de la transformación productiva con equidad, CEPAL/UNESCO/OREALC, Santiago de Chile, 1992.

Formular escenarios potenciales para el canje de deuda en el campo de la educación. Considerar diferentes modalidades para compartir información y experiencia con países interesados o involucrados en canjes de deuda por educación, así como la preparación de informes de orientación política. Presentar a tiempo al Director General para que pueda informar a la 34ª sesión de la Conferencia General de la UNESCO sobre los resultados de las deliberaciones del Grupo de Trabajo, un informe sobre su trabajo, con recomendaciones sobre el valor y utilidad de los canjes de deuda por educación y sobre las mejores prácticas conducentes a la implementación exitosa de los canjes de deuda por educación.22 Reiteramos que adherir a esta iniciativa no significa ignorar que siguen en pie los graves cuestionamientos sobre el origen y las

22. Los países que integran el Grupo son España, Noruega, Alemania, Japón, Filipinas, Indonesia, Sudáfrica, Senegal, Marruecos, Egipto, Brasil y Costa Rica, además de Argentina, que coordinara el Grupo.

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características de la deuda externa. La Conversión de Deuda no puede suponer, así como tampoco implicar la legitimación de ninguna deuda ilegítima ni mucho menos odiosa a las que repudiamos.

6. Criterios fundamentales a tener en cuenta

Consideramos, en consonancia con organizaciones sociales latinoamericanas y españolas y con muchas otras de distintas partes del mundo, que es muy importante tener en cuenta los siguientes criterios cuando se desea implementar un “canje de deuda”:

Criterio de participación

El involucramiento efectivo de la sociedad civil -tanto de la parte deudora como acreedora- en todo el proceso de negociación y ejecución de la operatoria debe quedar expresamente indicado en los protocolos de la negociación. Ahora bien, la aceptación de este criterio no significa magnificar las posibilidades de las organizaciones de la sociedad civil ni adjudicarles 23. A continuación presentamos algunos de los criterios elaborados por un grupo de organizaciones sociales españolas y latinoamericanas que siguen de cerca la temática, ver Educación para todos y todas: la deuda pendiente, o.c.

I. Inversión educativa, deuda, canje de deuda.

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poderes de contralor inalcanzables para ellas como si fueran las únicas instancias capaces de otorgar transparencia y eficiencia. Más bien, ellas deberían complementar o colaborar en el fortalecimiento de

Criterios para un adecuado canje de deuda:

%% Participación Transparencia %% Adicionalidad Coherencia los organismos oficiales específicos a quienes les compete dicha tarea, sin contribuir a su debilitamiento. En todo caso, su rol, más que de mero control financiero, debe concentrarse en la definición de las prioridades de inversión, en el diseño e implementación de los proyectos y en proporcionar innovación basada en experiencias probadas. Ampliaremos algunos aspectos de este criterio en la segunda parte de este Manual.

También, cuando se habla de participación entendemos que la misma no debe quedar limitada sólo al ámbito de los ministerios de economía sino también a otras instancias gubernamentales decisivas. Nos referimos a los ministerios de Relaciones Exteriores de los países interesados, y de modo especial -dada la naturaleza del canje que estamos tratando- al Ministerio de Educación del país deudor. Este último deber ser un actor fundamental a la hora de establecer los contenidos y la coordinación de los programas a impulsar. Ver abajo, Criterio de coherencia.

Criterio de transparencia

Un segundo criterio se relaciona con la transparencia en las negociaciones entre el gobierno acreedor y el deudor, y de otros organismos que pudieran intervenir como el Club de París, el Banco Mundial o el FMI. Por transparencia se debe entender la determinación de reglas claras y la publicidad de las decisiones que se tomen. Precisamente la falta de transparencia cuando se tomó deuda y la no intervención de los po-

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deres legislativos son los elementos que caracterizan muchos procesos ilegítimos de endeudamiento. Asimismo, la transparencia quedará asegurada cuando se determine claramente el destino de los fondos y de ese modo se eviten las presiones de grupos interesados en capturar esos fondos para otros fines. También, en la base de la transparencia está que se haya analizado o auditado -tal como se vio más arriba- que el tramo de la deuda a canjear no sea una deuda espuria u odiosa y evitar que dicho canje sea un modo de legitimarla.

Criterio de adicionalidad

Otro criterio que se recomienda tener en cuenta es el de adicionalidad en un doble sentido. Es decir, por una parte, los recursos convertidos deben ser adicionales y no reemplazar a los fondos preexistentes de cooperación que el país acreedor tenía ya previsto en su presupuesto nacional. O sea, no hay que contabilizar las cancelaciones de deuda como ordinaria “Ayuda Oficial al Desarrollo” (ver glosario).

Por otra parte, los recursos también deberán ser adicionales a los inicialmente previstos por el gobierno deudor en su presupuesto ordinario. Se trata que la operación de conversión de deuda no reemplace sino que complemente y sume al esfuerzo propio del país deudor.

Criterio

coherencia

Finalmente la coherencia de políticas es un principio que debe regir la operación también a dos niveles. Para el país acreedor la conversión de deuda deberá ser coherente con el resto de las políticas de cooperación. Especialmente se buscará que al otorgar nuevos créditos como instrumento de ayuda transformadora, particularmente en el caso de la educación, no se desencadene un conjunto de nuevas deudas impagables que requerirían de una futura nueva condonación. En cuanto al país deudor, los programas que presente para financiar deberán ser coherentes con sus políticas educativas y sociales, y con su planificación general para evitar la duplicidad o dispersión de recursos.

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Relacionado con ello, se puede agregar que respetar la planificación y las prioridades del país deudor hacen también al cumplimiento del criterio de coherencia para que no quede dañada su soberanía mediante ningún tipo de condicionalidad, especialmente en un tema tan sensible como es la política educativa. En todo caso, los fondos adicionales que se obtengan no deberán destinarse a gastos corrientes o a cubrir lagunas presupuestarias sino que deberán promover saltos de calidad de la propia planificación educativa.

7. Marco institucional La experiencia que hasta el momento se tiene de las operaciones de canje de deuda permite establecer el siguiente marco o estructura institucional habitual y algunos instrumentos básicos que se suelen utilizar. En la tabla siguiente se identifican tres niveles: oficial superior, oficial intermedio y de la sociedad civil referido a las distintas instancias u organismos involucrados en la administración e implementación de los Fondos de Contra Valor.

Comité político

Le corresponde la administración del fondo que se constituye en base al canje (ver punto 9, Fondos de Contravalor). Tiene un carácter binacional y está formado por representantes del país deudor y del país acreedor que habitualmente pertenecen a los Ministerios de Economía de los países signatarios.

Comité técnico

También tiene un carácter binacional y le corresponde la recepción y el análisis de los proyectos que se presenten,

I. Inversión educativa, deuda, canje de deuda.

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Marco institucional Nivel oficial superior

Nivel oficial intermedio

Comité político (binacional)

Ministerios de Educación

Comité técnico

Ministerios Exteriores

Institución Financiera Internacional (IFI)

Ministerios de Economía

Relaciones

Nivel de la Sociedad Civil

Organizaciones de la sociedad civil

Algunos instrumentos documentales básicos - Convenio

- Reglamento

pero la aprobación final corresponde al Comité Político. Asimismo, velará por la correcta ejecución de las acciones y será asistido por una Secretaría Técnica, que tendrá a su cargo la administración y el seguimiento pormenorizado del Fondo. Los técnicos o expertos que integren la Comisión serán designados en partes iguales por los países firmantes. Serán, por ejemplo, funcionarios del Área de Cooperación Internacional, del país acreedor, y del Ministerio de Educación del país deudor. También

integran la comisión representantes de organizaciones sociales de ambos países según el procedimiento y número que establezca el reglamento.

Institución Financiera Internacional (IFI)

La experiencia señala, aunque podría no existir, que se recurre a una IFI que propiamente es quien lleva adelante la gestión de los fondos. Según el gobierno español, la contratación de una IFI aportaría transparencia y eficiencia. Sería oportuno discutir si la inclusión

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de una IFI no agrega burocracia, condicionalidad y gastos que se podrían evitar.24 . El Marco Institucional, además de los actores intervinientes, se completa con la elaboración de algunos documentos básicos. Ellos son: El acuerdo de canje o convenio establece el marco regulatorio básico de la operación a realizar. En la tercera parte de este manual transcribimos, a título de ejemplo, una propuesta de acuerdo. El reglamento del comité binacional estipula la composición del mismo, sus funciones y los detalles de funcionamiento. La participación de la sociedad civil, en el marco institucional de los procesos de conversión de deuda, se desarrolla en la segunda parte, punto 11.

24. Navarro, Marina, “Luces y sombras”. Un análisis de los Canjes de Deuda por Educación en el Marco de las Cumbres Iberoamericanas, Madrid, Ayuda en Acción, Entreculturas, Intermon Oxfam, octubre 2006.

8. Destino de los fondos Los fondos que se constituyen gracias al canje se destinan al financiamiento de proyectos o programas referidos al campo educativo. Para la ejecución de los mismos se resuelve en los reglamentos que se elaboren si sólo podrán hacerlo organismos públicos o también podrán intervenir, en la ejecución de estos fondos, Organizaciones de la Sociedad Civil. Se descuenta que los fondos, en cualquiera de los casos anteriores, no serán destinados a gastos corrientes –salarios docentes, por ejemplo- de los países participantes. En el espíritu de estos acuerdos, si bien se actúa en forma consensuada, se prioriza el papel protagónico del país receptor en cuanto a determinar el destino de los fondos. También se supone que los gastos de gestión de estos fondos son cubiertos con los propios recursos del fondo. De este modo, no se generan recargos en las cuentas de los Estados intervinientes.25 25. El Fondo Ítalo Guineano contempla un fondo de un 15% del total para la implementación de

I. Inversión educativa, deuda, canje de deuda.

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Por ejemplo, el Grupo Argentino de Seguimiento al Proceso de Conversión de Deuda, ha identificado tres áreas temáticas u objetivos prioritarios en los que recomienda invertir los fondos que provendrían de la Conversión de Deuda: fortalecimiento de la formación docente; creación de salas de 4 y 5 años; becas de estudio para el EGB3 y polimodal, tanto de zonas urbanas como también rurales26.

Manejo de los fondos Existen varios mecanismos posibles en los procesos de conversión de deuda, como los fideicomisos o la compra de la deuda de un país deudor en el mercado internacional para luego perdonarla y aplicarla a proyectos de desarrollo27. Aquí propiamente examinamos sólo los fondos que se originan a raíz de los canjes, los denominados Fondos de Contravalor (FCV). Dichos fondos son aquellos que se constituyen en moneda local y que equivalen al monto e intereses del préstamo condonado. Los FCV pueden además considerar una “tasa de conversión” con un valor de descuento que pone de manifiesto la voluntad de cooperación del país acreedor. Esto es, por ejemplo, que por cada dólar condo-

actividades de gestión, monitoreo, evaluación. En este porcentaje no se incluyen los costos financieros ni bancarios que pueden llegar a representar un 4% adicional. 26. Grupo de Seguimiento del proceso de Conversión de Deuda para inversión en Educación, Consensos Preliminares de las Organizaciones Educativas de la Sociedad Civil, Buenos Aires, junio 2005.

27. Vereda del Abril, Antonio; Berrocal, Luciano; Viudez, Javier, Deuda por desarrollo. (Canje de Deuda por Iniciativas de Desarrollo Social y Fondos de Cooperación Bilateral), Madrid, Fundación Iberoamericana para el Desarrollo (FIDE), 2005. Ver también: “Cuando la deuda externa choca con el derecho al desarrollo” en Gómez-Olivé, Dani; Tarafa, Gemma; Iceta, Diego; Atienza, Jaime, Informe sobre la deuda externa en el Estado español, Observatorio de la Deuda en la Globalización, Barcelona, Icaria, 2004.

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nado el país deudor aporta sólo un porcentaje del mismo. El hecho de que el fondo se pueda constituir con moneda local, evitando la exigencia mayor de buscar divisas externas, es de por sí un alivio en sí mismo, independientemente de la negociación para lograr una mayor tasa de descuento.28 Por otro lado, para no crear problemas de liquidez en el país deudor, es deseable que los aportes sean transferidos al FCV no en un solo pago sino en forma escalonada, según los vencimientos acordados. El FCV es administrado habitualmente por un Comité Político Binacional (ver punto 7, Marco institucional). A modo de ejemplo, esto resultaría de la siguiente manera: Total de deuda aplicada al mecanismo de conversión

Dinero depositado por el país deudor en el FCV para inversión en programas de educación

Monto condonado en la operación

Tasa de descuento (% de condonación)

U$S 1000.-

U$S 800.-

$ 200.-

20%

28. Algunas OSC proponen incrementar las tasas descuento al menos hasta un 50% en países HIPC (Países Pobres Altamente Endeudados) y un 75% en países no HIPC.

10. Rendición de cuentas

e información pública La tragedia de la deuda externa en gran parte se ha debido a la nula o insuficiente rendición de cuentas. Increíblemente, en no pocos casos, los países deudores no cuentan con los registros de los créditos y destinos de los fondos. Es por eso que se vuelve especialmente perentorio que se determine cuidadosamente cuáles son los compromisos contraídos, y que queden claramente contabilizados los ingresos y la imputación de los gastos realizados. En ese sentido, para la correcta implementación del proceso de conversión de deuda, es crucial que también aquí, a diferencia de oscuras maniobras ocurridas en la negociación de la deuda externa contraída en décadas pasadas, se habiliten los canales pertinentes para que haya una precisa información pública y la debida comunicación con la sociedad. Hoy día las facilidades informáticas y comunicacionales hacen todavía más inexcusable el cumplimiento de estas exigencias y la accesibilidad a las mismas.

I. Inversión educativa, deuda, canje de deuda.

II. Participaci贸n de la sociedad civil

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11. Participación de la sociedad civil En este Manual cuando utilizamos la expresión “sociedad civil” lo hacemos de la manera más amplia e inclusiva posible. No sólo nos referimos a las llamadas Organizaciones No Gubernamentales en sus diversas formas asociativas, sino a todas las organizaciones sociales y a las diversas asociaciones sindicales, estudiantiles, profesionales, etc., y al movimiento social en su conjunto. Ahora bien, teniendo en cuenta que, en gran medida, en América Latina, el proceso de endeudamiento fue realizado en décadas pasadas durante gobiernos dictatoriales y a espaldas del conjunto de la población, se hace necesario enfatizar especialmente la participación de los ciudadanos y de las organizaciones sociales en los mecanismos de superación y reparación de una situación tan nefasta. Por lo tanto, es muy importante asegurar, desde el inicio, el rol que les debe caber a las organizaciones sociales en el proceso, tanto en la etapa de diseño previo como de implementación de los programas que se desarrollen. Es posible identificar un abanico de posibilidades según las capacidades institucionales o la manera de entender cada organización su misión.

La participación de la sociedad civil requiere, para ser efectiva, que se arbitren mecanismos de representación genuinos y transparentes. Para ello es indispensable que las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) intervinientes acrediten antecedentes en el tema y un compromiso fehaciente en su seguimiento. Además, es muy recomendable que dichas organizaciones se articulen en redes o plataformas nacionales que impulsen en forma conjunta estos procesos, al tiempo que pongan en común sus recursos humanos, técnicos y financieros para dar mayor viabilidad al proceso. Aquí también es indispensable tener presente algunos criterios fundamentales:

Es esencial que la participación de las organizaciones sociales sea bilateral, o sea, en los dos países, tanto en el deudor como en el acreedor. También es imprescindible que la participación sea efectiva desde los primeros tramos iniciales de la operatoria de conversión de deuda. Es decir, no meramente protocolar o sólo a posteriori de haberse establecido los lineamientos del canje entre las autoridades oficiales de los países involucrados.

II. Participación de la sociedad civil

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12. Etapas o modalidades de

ción Internacional ligados al país acreedor Universidades y centros de investigación afines al proceso Intelectuales afines al proceso Otros actores específicos que se identifiquen a cada proceso nacional.

intervención

Identificamos varias etapas y modalidades donde las OSC podrían participar:

Negociación y acompañamiento Esta etapa supone dos acciones articuladas: en primer lugar, lograr consensos desde las OSC que quieren incidir en políticas públicas, y la segunda acción es presentar esos consensos mínimos y recomendaciones a todos los actores claves involucrados en el proceso de negociación de la conversión de deuda. Entre los posibles actores claves identificamos:

Ministerio de Educación de país acreedor y deudor Ministerio de Economía de país acreedor y deudor Ministerio de Relación Exteriores de país acreedor y deudor Embajada del país acreedor OSCs del país Acreedor Organismos de Coopera34

En esta etapa, las OSCs deberán acompañar e incidir en los actores claves desde un papel independiente y autónomo, para contribuir a que las políticas públicas “se hagan de la mejor manera posible”.

Definición del Destino de los Fondos

A esta etapa la identificamos como una de las más importantes. Entendemos que la definición sobre el destino de la inversión, y quién va a invertir, debe ser un proceso en el que los estados deudores deben decidir soberana e independientemente de las condicionalidades que los países acreedores podrían recomendar/sugerir/imponer. En este sentido, identificamos tres modalidades que los estados deudores podrían seguir para definir el destino de los fondos:

II. Participación de la sociedad civil

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Participación o no de las OSCs nacionales en la definición del destino de los fondos Temáticas propuestas por los Estados deudores consensuadas o no con las OSCs de su país Armado de un Comité Tripartito donde participan Estado, OSCs y Sindicatos y se definen políticas públicas destinatarias de los fondos de la conversión. Creemos que este último punto es central, ya que define el grado de participación y la “licencia de acompañamiento” que el Estado otorga a las OSCs en la definición de las temáticas o áreas más significativas o imprescindibles donde aplicar los fondos producidos de la Conversión de Deuda.

Implementación

Teniendo en cuenta la experiencia desarrollada exitosamente en otros países, se propone considerar también la oportunidad para la creación de un fondo específico para el desarrollo de programas y proyectos

que posibiliten a las OSCs la ampliación de la cobertura de programas que están en implementación y que se orientan a dar respuesta a las prioridades educativas del país. A modo de ejemplo: se podría considerar que algunas de las organizaciones sociales colaboren activamente en el seguimiento de los programas de becas estudiantiles. En estos casos o similares, es indispensable, para evidenciar la transparencia de los procedimientos, que las organizaciones ejecutoras o beneficiarias se autoexcluyan de integrar las instancias de negociación, gestión y monitoreo de los FCV.

Monitoreo / Evaluación / Auditoria social

Debido a la experiencia existente respecto de otras iniciativas de políticas públicas, tanto nacionales como provinciales, creemos que el monitoreo a la aplicación de los programas que se decidan llevar a cabo, debe ser un espacio importante de participación de las OSCs en este proceso.

II. Participación de la sociedad civil

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Las OSCs muchas veces poseen metodologías y capacidades institucionales instaladas para hacer el seguimiento o la evaluación de los resultados de los programas de conversión de deuda. En este sentido, y siempre partiendo de la base de que la participación de las OSCs debe ser desde un lugar autónomo e independiente de la gestión pública (lo cual sí podría contemplar específicas formas de cogestión de los programas), se puede asegurar un mayor grado de transparencia y rendición de cuenta responsable acerca de la relación

MODOS DE INTERVENCIUÓN DE LAS OSCS:

% Negociación y acompañamiento % En la definición del destino de los fondos % Implementación % Monitoreo / evaluación / auditoria social % Publicidad 36

entre aplicación de fondos-resultados logrados. Las tareas de seguimiento pueden tener distintas modalidades y alcances: monitoreo, control, y evaluaciones parciales y final de los programas o proyectos. En cualquier caso, las OSCs contribuirán a recabar los resultados e impactos logrados. No obstante, la finalidad de la participación del las OSCs en este punto no es tanto ejercer una actitud fiscalizadora, que en las sociedades democráticas corresponde básicamente a los organismos del Estado que tienen el mandato y los medios para hacerlo, sino propiciar un clima favorable para que las acciones propuestas se efectivicen de la mejor manera posible. Una manera más apropiada a la misión y posibilidades de las OSCs puede ser implementar una auditoría social atenta a recoger el grado de satisfacción respecto a los programas ejecutados. O sea, habrá que bregar apara que la evaluación de impacto no se limite sólo a la dimensión financiera.

II. Participación de la sociedad civil

Mecanismos de Conversión de Deuda por Educación Introducción para Organizaciones Sociales

Este también es un punto importante en tanto y en cuanto la publicidad debería finalizar el proceso del programa de conversión de deuda. Es decir, una detallada devolución a la sociedad sobre qué se hizo con los fondos de deuda externa convertidos en programas de educación. La publicidad debería contemplar, al menos, algunos puntos elementales: Sistematización de la experiencia del programa implementado. Rendición de cuentas independiente. Mostrar la transparencia con que se ejecutaron los fondos. Rendición de cuenta de los impactos de las políticas aplicadas. Ejecutar una política de difusión de los resultados de los programas.

pérdida de datos fundamentales que atentan contra la continuidad o renovación de las políticas. Por lo tanto, es imperioso que se tomen los recaudos para asegurar la sistematización de los programas realizados así como también, en este caso especialmente, los aprendizajes del proceso de canje de deuda realizado.

Auditoria Externa

Finalmente, como en todo programa público, también se debería contemplar una auditoria externa sobre la ejecución de los fondos que podría ser realizada por una organización independiente de la sociedad civil.

En estos aspectos las Organizaciones Sociales pueden realizar un aporte valioso. Es muy común que, en el campo de la acción social y educativa, se carezca del debido registro y memoria de las acciones realizadas, obligando a extenuantes reconstrucciones o produciendo la

II. Participación de la sociedad civil

Mecanismos de Conversión de Deuda por Educación Introducción para Organizaciones Sociales

13. Algunas

actividades a tener en cuenta Recapitulando los puntos anteriores, indicamos a continuación, a modo de sugerencia, algunas actividades para el armado y funcionamiento de los Grupos Nacionales sobre Conversión de Deuda por Educación.

¿Qué pueden hacer las OSCs?

Las primeras reuniones de las OSCs que decidan constituir el Grupo de Seguimiento Nacional abordarán los temas clave alrededor de los procesos de conversión de deuda por educación: Legitimidad de la deuda, corresponsabilidad en el endeudamiento, eticidad del pago Condicionalidad de los acuerdos Adicionalidad de los recursos Destino de los fondos Administración y transparencia Participación de actores y sectores

Recolectar la información nacional sobre la conformación de la deuda externa pública y privada. Analizar los materiales disponibles sobre conversión de deuda por programas de desarrollo, y luego específicamente sobre las experiencias de conversión por educación. Hacer una primera ronda de consulta con los actores gubernamentales clave en los procesos de convención de deuda: Ministerio de Educación Ministerio de Economía Cancillería Nacional Embajada del país acreedor Realizar reuniones de consulta con otras organizaciones sociales. Buscar aliados nacionales e internacionales. Seminarios o encuentros de estudio, esclarecimiento y diálogo con la participación de diversos actores y de los sectores involucrados. Elaboración de un documento con los consensos del grupo de seguimiento alrededor de la temática que los reúne.

II. Participación de la sociedad civil

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Buscar aliados nacionales e internacionales, especialmente con aquellas organizaciones que ya tienen experiencia en la temática. Será muy provechoso que las OSCs tanto del país deudor como del deudor entren en contacto y establezcan criterios y acciones comunes y coordinadas. No está de más aclarar que las actividades señaladas no son un listado exhaustivo sino tan sólo inspirador que deberá adecuarse a los diferentes procesos nacionales con sus propias especificidades

II. Participación de la sociedad civil

III.

Anexos

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14. Consensos Preliminares de las Organizaciones de la Sociedad Civil Educativas (Argentina). El Grupo de Seguimiento del proceso de Conversión de Deuda para inversión en Educación en Argentina, ha venido trabajando articuladamente desde el mes de abril de 2005 con el fin de establecer consensos que permitan acompañar la propuesta mencionada. Dicho Grupo está integrado por Organizaciones de la Sociedad Civil que integramos la Mesa Nacional de Organizaciones Solidarias por la Educación. Consideramos que estas iniciativas de conversión de Deuda pueden constituirse en una importante oportunidad para incrementar el presupuesto nacional educativo, y que este aumento puede posibilitar llevar a cabo iniciativas que mejoren tanto la calidad como la inclusión educativa en el marco de la educación pública nacional. A su vez, nos sentimos responsabilizados de:

a) Conocer el estado de la negociación y cuál deba ser el papel de la sociedad civil en esta operatoria.

b) Hacer conocer al Ministe-

rio de Educación nuestro interés de participar en este proceso.

c) Comunicar al Ministerio de

Educación lo trabajado por el grupo hasta la fecha.

Como resultado del proceso conjunto realizado hasta el momento y en virtud de las negociaciones que se están realizando en referencia a la Conversión de Deuda para inversión en educación, tanto con el Reino de España como con otros países, las OSC que integramos este Grupo deseamos hacer llegar al Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología de la Nación, los siguientes consensos a los que hemos arribado hasta este momento, que expresan la perspectiva de nuestras organizaciones: Por un lado, hemos identificado tres áreas temáticas prioritarias en las que recomendamos invertir los fondos provenientes de la Conversión de Deuda: Estas son:

1) Inversión para el fortalecimiento de la formación docente. 2) Inversión para la creación de salas de 4 y 5 años.

III. Anexos

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3) Inversión en becas de Estudio para el EGB3 y polimodal, tanto de zonas urbanas como también rurales. Por otro lado, también creemos que, las OSC pueden desempeñar diferentes roles tanto en la gestión como en la implementación de las políticas públicas de conversión de Deuda. Entre los más importantes destacamos:

1) Acompañamiento de la gestión de la política publica: Las OSC que integramos la Mesa de Organizaciones Solidarias con la Educación, hemos mostrado nuestra vocación por acompañar la gestión de esta política pública iniciada por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, para que la misma se desarrolle exitosamente logrando el mayor impacto posible a fin de mejorar tanto la calidad como la equidad de nuestro sistema educativo nacional, garantizando así el derecho a la educación de los niños y jóvenes de nuestro país; 2) Ejecución de Fondos provenientes de los mecanismos de Conversión de Deuda: Teniendo

en cuenta la experiencia desarro-

III. Anexos

llada exitosamente en otros países, proponemos considerar también la oportunidad de creación de un fondo específico para el desarrollo de programas y proyectos que posibilite a las OSC la ampliación de la cobertura de programas que están en implementación y que se orientan a dar respuesta a las prioridades educativas.

3) Monitoreo de la aplicación de los programas que se implementen: Debido a la experiencia exis-

tente respecto de otras iniciativas de políticas públicas, tanto nacionales como provinciales, creemos que el monitoreo a la aplicación de los programas de becas estudiantiles, puede ser otro espacio importante de participación de las OSC en este proceso, en el que algunas de las organizaciones que componen este espacio podrían participar activamente. En Buenos Aires, 1 de junio de 200529. 29. Integran actualmente el Grupo de Seguimiento las siguientes organizaciones: Asociación Conciencia, APAER (Asociación de Padrinos de Escuelas Rurales), Caritas Argentina, CIPPEC, Fe y Alegría, Foro del Sector Social, Fundación Organización, Comunitaria (FOC), Fundación Escolares, Fundación Luminis, Fundación SES.

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15. Educación para todos y todas: la deuda pendiente

Para el buen desarrollo y resultado del proceso, consideramos fundamental que las operaciones respeten y promuevan el cumplimiento de cinco principios básicos:

Consideraciones de organizaciones sociales de España y América Latina ante las iniciativas de Conversión de Deuda por Educación puestas en marcha en el contexto de las Cumbres Iberoamericanas. Junio de 2005

RESUMEN Las organizaciones firmantes del presente documento - Ayuda en Acción, Entreculturas, Federación Fe y Alegría, Fundación SES, Intermon Oxfam, Jubileo 2000-Red Perú hemos valorado positivamente la iniciativa anunciada por el Gobierno español de poner en marcha una serie de operaciones de conversión de deuda por educación en diversos países latinoamericanos. Entendemos sin embargo que una iniciativa de este tipo no resuelve el problema estructural de endeudamiento externo de los países en desarrollo, y por tanto no sustituye a una necesaria respuesta global y sostenible al mismo.

Participación social en todo el proceso de negociación e implantación de la iniciativa: definición de las prioridades de inversión, diseño e implementación de los proyectos de desarrollo y actividades de seguimiento y control.

Transparencia informativa para que dicha participación pueda ser efectiva: incluyendo las negociaciones entre gobiernos, las decisiones tomadas en organismos internacionales relevantes, etc.

Adicionalidad: con respecto a los fondos de la cooperación española previstos para destinar al país deudor, pero también en relación a los recursos inicialmente previstos en el presupuesto educativo del país. Asociación: entre los gobiernos acreedor y deudor (implicando de manera efectiva a los diversos ministerios afectados) y entre las sociedades civiles.

III. Anexos

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Coherencia: entre la operación de conversión y el resto de políticas de ayuda del país donante, así como entre las actuaciones previstas en la misma y las estrategias nacionales a favor de la educación y el desarrollo nacional. Por lo que respecta a los aspectos técnicos de la conversión, consideramos esencial analizar y hacer público el origen de la deuda a incluir en la operación. No sería justificable acometer este tipo de actuaciones con deudas consideradas odiosas o injustas, así como tampoco con montos que ya formen parte de negociaciones de condonación con instancias multilaterales. En esta misma línea, entendemos que en el caso de los países más pobres y endeudados, se debe prestar una particular atención para asegurar que no se ponen en marcha operaciones de conversión que sustituyen a medidas más globales, como la condonación de deuda bilateral y multilateral que está siendo en la actualidad discutida en diversos foros internacionales de decisión. Iniciativas como esta resultan especialmente interesantes en el caso de otros países de la región para los que no existe ningún esquema multilateral de tratamiento de la deuda, planteadas como un primer paso para reconocer su problema de endeudamiento y abrir camino al establecimiento de planteamientos más globales.

III. Anexos

El documento incluye igualmente una serie de propuestas para la inversión de los recursos liberados, que deben estar estrechamente vinculados a la apuesta por la erradicación de la pobreza, centrándose en el caso educativo en aquellas iniciativas encaminadas a garantizar los eslabonamientos de la educación formal: apoyo a la educación inicial, reducción de tasas de repetición y abandono en la educación primaria, aumento del acceso y permanencia en la educación secundaria, apoyo a programas de formación profesional básica y educación básica de personas adultas. Todo ello, reconociendo de manera inequívoca la responsabilidad esencial del Estado a la hora de garantizar la ejecución de un derecho humano fundamental como es el derecho a la educación.

LA EDUCACIÓN EN AMÉRICA LATINA Los países de América Latina atraviesan dificultades importantes para consolidar las reformas institucionales y persiste en toda la región una distribución extremadamente desigual de la riqueza. Pese a los esfuerzos realizados, la situación educativa en América Latina no ha cambiado significativamente en la última década. De acuerdo a datos de la CEPAL, si

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bien se registran altas tasas de cobertura educativa en primaria (superiores al 90%), las tasas de matriculación y permanencia siguen siendo muy bajas en educación preescolar, secundaria y superior, con importantes diferencias entre países. Se constata de manera generalizada una deficiente calidad educativa que se refleja en una elevada deserción y repetición. Más allá de la educación formal, los niveles de analfabetismo y ausencia de capacidades básicas se reproducen en los sectores de población adulta y joven, particularmente en el ámbito rural.

LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES La Agenda del Milenio y la agenda internacional de desarrollo Hace 5 años, los jefes de Estado y de Gobierno establecieron 8 objetivos para luchar contra la pobreza mundial: los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Si bien se trata de un consenso de mínimos, lo cierto es que los ODM constituyen un referente irrenunciable a cuyo cumplimiento deben tender las diversas iniciativas puestas en marcha en materia de desarrollo y cooperación. En particular, el objetivo 8 persigue fomentar una asociación mundial para el desarrollo que, entre otras cosas, encare el problema de la deuda y favorezca el alivio

de la carga que esta supone para los países pobres. Sin embargo, hasta hoy los recursos de la cooperación internacional al desarrollo no priorizan dichos objetivos: menos de la mitad de la AOD mundial apoya los ODM. Así, entre los ODM figura la universalización de la educación básica en 2015, a pesar de lo cual la AOD bilateral y multilateral destinada a ella es sólo una quinta parte de la financiación externa necesaria para alcanzarla30.

Deuda externa y educación Hace cinco años, los países ricos reconocieron que la carga de la deuda impagable estaba impidiendo progresos en educación. Siendo muy conscientes de sus importantes deficiencias y de las “servidumbres” que implica (como el cumplimiento de los programas de ajuste de los organismos internacionales), el alivio de la deuda ha supuesto cambios en los países que se han beneficiado del mismo. Los 27 países que han accedido a la iniciativa HIPC desde el 30. “El nivel actual de apoyo de la cooperación internacional mundial a la educación básica -1.500 millones de dólares anuales- sigue siendo muy bajo si se compara con la ayuda externa adicional –unos 5.600 millones de dólares anuales como mínimo- que se necesita hasta el 2015 para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de la EPT”, UNESCO, Informe de Seguimiento Mundial de la Educación para Todos 2005.

III. Anexos

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año 2000 han aumentado el gasto social en cobertura de necesidades sociales básicas (incluyendo la educación básica) de un 6.4% del PNB en 1999 al 7.9% en 2003. Sin embargo, dicho mecanismo de alivio de la deuda alcanza a muy pocos países e incluso a los que alcanza, lo hace en cantidades pequeñas. Ni siquiera las medidas acordadas recientemente por los Ministros de Economía del G8 auguran un cambio de rumbo esencial en la gestión de la deuda externa, manteniéndose muchas de las dificultades experimentadas hasta el momento. En los países más pobres y endeudados, la Iniciativa HIPC y la Fast Track Initiative (o FTI, dirigida a financiar los planes educativos elaborados por aquellos países de renta baja que demuestren un compromiso serio con la universalización de la educación básica) constituyen dos de los cauces principales para el alivio de la deuda y la financiación de la educación. Los países de renta intermedia, que no acceden a dichas iniciativas, constituyen también candidatos naturales a utilizar la conversión de deuda por educación como instrumento para el alivio de la deuda y la financiación de la educación básica. Para alcanzar los Objetivos del Milenio en educación, tanto los países desarrollados como los países en desarrollo tendrán que trabajar juntos para hacer más, mejor

III. Anexos

y más rápido. La conversión de deuda por educación puede ser un mecanismo que contribuya a financiar dichos objetivos con esfuerzos mutuos de ambas partes.

Conversión de Deuda por Educación en las Cumbres Iberoamericanas. La XIII Conferencia Iberoamericana de Educación, reunida en Tarija (Bolivia) en septiembre de 2003, acordó promover “un movimiento latinoamericano a favor de la educación, que tenga como eje la movilización de actores y la participación social” y reconoció la necesidad de “aumentar y mejorar la eficiencia de la inversión en educación”. Se empieza entonces a explorar las posibilidades de utilizar la conversión de deuda por educación como uno de los instrumentos para mejorar dicha inversión educativa. Un proceso que culmina en la reunión de 2004 de la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, donde el Presidente del Gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero, anuncia la intención de España de poner en marcha una serie de operaciones de conversión de deuda por educación en los países afectados. Como desarrollo de su propuesta, el Presidente Zapatero hizo pública en el mes

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de enero de 2005 una primera propuesta de conversión al gobierno argentino por valor de unos 60 millones de euros, operación que sería concretada en la próxima cumbre iberoamericana a celebrar en Salamanca en octubre de 2005. Posteriormente, la firma de la Comisión Mixta de cooperación entre España y Ecuador ha recogido igualmente una partida para la conversión de deuda por desarrollo social (en este caso no se hace mención específica a la educación como sector beneficiario) por valor de 50 millones de euros.

LA PROPUESTA DE CONVERSIÓN DE DEUDA POR EDUCACIÓN Planteamientos previos

Los firmantes de este documento somos Organizaciones de la Sociedad Civil de España y América Latina, implicadas de diversas maneras en actividades educativas y en el seguimiento de los procesos de desendeudamiento de los países en desarrollo

La deuda externa constituye uno de los principales lastres para el desarrollo y el logro de los Objetivos del Milenio en diversos países de América Latina (y de otras regiones del mundo en desarrollo). La iniciativa HIPC, puesta en marcha por el Banco Mundial y el FMI en el año 1996 (y reformada en 1999) no ha sido capaz de proporcionar la “sostenibilidad” prometida a los países considerados, a la vez que ha dejado a muchos países con serios problemas de endeudamiento sin respuesta.

Consideramos positiva la iniciativa anunciada, al entender que contribuye a generar recursos para un sector clave en la lucha contra la pobreza y a que los beneficios del desendeudamiento se trasladen a los sectores más vulnerables de la población. Sin embargo, en este documento incluimos algunas consideraciones básicas que entendemos deben tenerse en cuenta para la correcta implementación de las iniciativas de conversión de deuda que están siendo planteadas en la actualidad, así como las que se identifiquen en el futuro.

Frente a este panorama, las iniciativas puntuales de conversión de deuda por desarrollo (en general) o por educación (en particular) no resuelven el problema de la deuda en sentido amplio, y por tanto no constituyen una alternativa a la necesaria respuesta global y sostenible al mismo. Asimismo, tampoco constituyen una excusa para continuar posponiendo la puesta en marcha de procesos de auditoría sobre los orígenes y evolución del

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endeudamiento en los países afectados, largamente reivindicados por organizaciones sociales de todo el mundo.

En este sentido, sigue siendo imprescindible la puesta en marcha de un proceso que lleve a la creación de un Tribunal de Arbritraje Justo y Transparente, en el que se superen algunas de las deficiencias estructurales de los procedimientos actuales.

En definitiva, las operaciones de conversión de deuda deben entenderse como un elemento más dentro de una estrategia amplia y activa para el tratamiento de la deuda externa, no como una medida única.

Las organizaciones firmantes compartimos una visión común de la educación como un factor clave de cambio y desarrollo. La educación es un derecho humano en sí mismo, y además es un requisito fundamental para el logro de otros derechos, así como una herramienta clave para romper el círculo vicioso de la pobreza. La provisión de una educación obligatoria, gratuita y de calidad es una responsabilidad

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de todos, de la sociedad en general y, por delegación, del Estado en particular. Por tanto, es ese mismo Estado el que en primera instancia debe aportar los recursos suficientes para su financiación. Cuando esto no sea posible, podrá recibir apoyo a través de la cooperación internacional u operaciones como la conversión de deuda, pero en ningún caso estas reemplazan la obligación esencial del Estado nacional.

Principios generales a respetar

Participación: consideramos esencial el rol de la sociedad civil (latinoamericana y española) en todo el proceso de negociación y conversión de la deuda externa, y así debe reconocerse expresamente por parte de los gobiernos implicados. Las organizaciones sociales deben participar en la definición de las prioridades de inversión, en el diseño e implementación de los proyectos de desarrollo, y en las comisiones de seguimiento y control. La búsqueda de un consenso amplio entre los gobiernos implicados y organizaciones representantes de la sociedad civil que reflejen

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la pluralidad de las mismas, mejora las oportunidades de éxito y el ejercicio de la participación democrática.

Transparencia: para que ello sea posible, es imprescindible que las autoridades implicadas asuman un compromiso explícito con la transparencia de todo el proceso, incluyendo las negociaciones entre el gobierno acreedor y deudor, las orientaciones y/o decisiones relacionadas que puedan tomarse en organismos internacionales como el Club de París, el Banco Mundial o el FMI, el funcionamiento de la institución que administre los recursos liberados, la ejecución de los proyectos y programas, etc. Adicionalidad: estas iniciativas mantendrán en todo momento un carácter adicional en un doble sentido: De una parte, los recursos convertidos serán adicionales a los fondos incluidos en los programas de cooperación previamente definidos entre España y los países beneficiarios, puesto que si los recursos destinados a las operaciones de conversión reemplazan a los fondos pre-existentes para la ayuda el impacto financiero final se anula.

Por otra parte, los recursos liberados por la operación de conversión deberán ser adicionales a los inicialmente previstos por el Gobierno deudor en su Presupuesto de Gasto Público, puesto que de no ser así la operación de conversión de deuda reemplaza y no complementa el esfuerzo nacional. Asociación: creemos que el punto de partida de la conversión de deuda debe ser siempre el principio de asociación entre gobiernos - acreedor y deudor – y la sociedad civil de ambos países para determinar el destino de los recursos liberados que debería definirse por acuerdo de los diferentes ministerios afectados: Ministerio de Economía, Educación, Planificación, Bienestar Social en los países deudores; Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación y Ministerio de Economía y Hacienda, al menos, en España.

Coherencia: en las operaciones de conversión de deuda resultará por último esencial respetar un principio aplicable a toda la cooperación internacional, como es el de coherencia de políticas. Al igual que en el caso de la adicionalidad, se trata de un criterio aplicable a dos niveles:

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En relación al país acreedor (en este caso España) las operaciones de conversión deberán ser coherentes con el resto de políticas de cooperación, implicando por tanto un replanteamiento del uso del crédito como instrumento de ayuda, particularmente en el caso de los sectores sociales básicos (como la educación) y de países con serios problemas de endeudamiento. En caso contrario, continuaremos manteniendo una espiral interminable de crédito – condonación – nueva deuda, que hará de estas operaciones una mera anécdota. En relación al país deudor, es esencial igualmente que los proyectos y programas financiados a partir de las iniciativas de conversión estén vinculados a (y sean coherentes con) los procesos nacionales de planificación educativa y lucha contra la pobreza, para evitar la duplicidad de esfuerzos y la competencia de recursos.

Aspectos técnicos de la operación

Tipo de deuda: es esencial analizar y hacer público el origen de las deudas que se van a incluir

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en la operación de conversión. No puede tratarse de deudas consideradas odiosas o injustas (contraídas por gobiernos dictatoriales, utilizadas para comprar armamento, etc.), así como tampoco de montos que formen parte de negociaciones de condonación con diversas instancias acreedoras. Por otra parte, es importante que las operaciones de conversión estén abiertas tanto a deuda concesional como a la no concesional (originada en el caso de España por operaciones aseguradas por CESCE), negociando si es preciso mayores márgenes de actuación en el seno del Club de París.

Montos a incluir en la operación: si se pretende que las operaciones de conversión de deuda tengan algún impacto en el alivio de la situación de endeudamiento (en lugar de tratarse de una mera operación de financiación adicional del gasto educativo), es esencial que el monto a considerar represente una cantidad relevante en el conjunto adeudado al país acreedor que convierte su deuda. Tasa de descuento: constituye uno de los primeros puntos de negociación en el caso de las ope-

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raciones de conversión de deuda externa, entendida como el porcentaje de condonación incluido en la operación. Resultará imprescindible para el éxito de la misma que sus condiciones financieras constituyan un incentivo real para el país deudor. No serán aceptables por tanto operaciones de conversión al 100% del valor de deuda convertida, es decir, sin ningún componente de condonación. A la hora de definir este apartado se deberán tener en cuenta diversos elementos, como el nivel de desarrollo del país, la existencia de otras iniciativas adicionales de desendeudamiento, las posibles restricciones monetarias y presupuestarias, etc.

suponga un mayor desembolso de presupuesto que los vencimientos anuales de la deuda. Para solventar posibles dificultades a este respecto (en cuanto al volumen de los fondos), se puede explorar la posibilidad de poner en marcha fondos plurianuales,que se vayan alimentando año a año con los desembolsos previstos en el servicio de la deuda.

Desembolso de los recursos por parte del país deudor: la creación de un Fondo de Contravalor (FCV) como instrumento para llevar a cabo una operación de conversión31, debe tener cabida en el presupuesto del país deudor y no crear problemas adicionales de inflación o liquidez, es necesario por lo tanto, evitar que la creación de un FCV

Participación efectiva: en cumplimiento del principio anteriormente mencionado, el FCV debe contar entre sus componentes con participantes en representación de la sociedad civil (abierta a organizaciones del país deudor y del acreedor) y de organismos independientes (incluyendo organismos internacionales como las agencias de NNUU). Esta práctica será aplicable en los diversos niveles de consulta, decisión y vigilancia. En todos los casos, se deberán establecer criterios y procesos claros para la designación de los participantes, clarificando desde un principio los diferentes roles a asumir y las incompatibilidades que ello pueda generar.

31. O los aportes a efectuar a otro tipo de Fondos que se pudiesen plantear como alternativa (no excluyente) a los FCV

Estructura del FCV: una vez definidas las prioridades en materia educativa, sugerimos que el FCV tenga una estructura amplia, que

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garantice la representación de los gobiernos (deudor y acreedor) y de organizaciones representativas de la sociedad civil de ambos países. Dicha estructura tendría que reproducirse tanto en los órganos de carácter político como en los de tipo más técnico o administrativo.

Desvinculación de las operaciones: varias de las operaciones de conversión de deuda puestas en marcha por parte del gobierno español han sido establecidas con un carácter ligado a la financiación de proyectos presentados por ONG o empresas españolas. Esta práctica, cuestionada por organismos como el propio CAD de la OCDE, pone en peligro la apropiación de los proyectos por parte del país beneficiario, genera importantes sobreprecios y desaprovecha la oportunidad de reforzar las capacidades locales del país beneficiario. Por tanto, reclamamos que el 100% de las operaciones de conversión de deuda esté desvinculado de la participación obligatoria de empresas u organizaciones españolas.

Gastos de gestión: será igualmente necesario establecer desde un inicio una serie de

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criterios claros en relación con el origen de los gastos de gestión, asesoría técnica y auditoria.

Seguimiento y evaluación: finalmente, resulta imprescindible incorporar desde el inicio una serie de sistemas de monitoreo y evaluación de impacto. En última instancia, la transparencia en la información acerca del uso de los recursos debe ir mucho más allá de una rendición de cuentas sobre los proyectos financiados para incluir un análisis pormenorizado del impacto final de las intervenciones en la lucha contra la pobreza y el cumplimiento de objetivos establecidos en un principio.

Opciones complementarias para el uso de los recursos: la creación de un Fondo de Contravalor no es excluyente con respecto a la posibilidad de destinar una parte de los recursos convertidos para financiar un programa más amplio, de tipo bilateral o multilateral, siempre dentro de la estrategia y planificación nacional. En cualquier caso, deberán respetarse los criterios de participación, transparencia y control que guían la creación del FCV, y la decisión final será adoptada en el órgano correspondiente con partici-

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pación de la sociedad civil. En este contexto, cabe pensar en la posibilidad de respaldar iniciativas como la Fast Track Initiative o Iniciativa Rápida por la Educación, en aquellos países donde esta se encuentre en proceso de ejecución.

Coordinación entre fondos: en muchos de los países susceptibles de beneficiarse de esta iniciativa existen ya con anterioridad diversas experiencias de conversión de deuda, ejecutadas a través de fondos de contravalor con distintos modelos de gestión. Con el fin de no sobrecargar las estructuras administrativas de los países receptores, resultaría conveniente que se establecieran algunos mecanismos de coordinación entre los diversos fondos, particularmente en ámbitos como las herramientas de gestión y rendición de cuentas. Países que se pueden beneficiar de la iniciativa

Como se ha mencionado con anterioridad, las organizaciones firmantes de este documento entendemos que las operaciones de conversión de deuda por educa-

ción/desarrollo no sustituyen a las necesarias medidas de cancelación de la deuda externa en aquellos países que así lo necesiten para poder financiar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y sus estrategias de lucha contra la pobreza. Por este motivo, en el caso de los países más pobres y endeudados de la región (como Nicaragua, Honduras y Bolivia) se deberá prestar una particular atención para asegurar que las operaciones de conversión no sustituyen a medidas más globales como la condonación de la deuda bilateral y multilateral en el marco de la iniciativa HIPC, llegando hasta un 100% de cancelación de deuda posterior a la fecha de corte.

En el caso del resto de países de la región, en donde la situación macroeconómica puede ser más estable pero que también padecen serios problemas de endeudamiento externo, no existe sin embargo ningún esquema multilateral de condonación y/o alivio de la deuda externa, lo cual hace especialmente pertinente la adopción de iniciativas bilaterales de este tipo, planteadas como un primer paso en el camino hacia el establecimiento de planteamientos más globales.

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Prioridades de inversión de los recursos liberados

Apuesta por la erradicación de la pobreza: la utilización de los recursos obtenidos con la conversión de la deuda debe atender de manera especial (aunque no excluyente) a los sectores marginales de población (ámbito rural, zonas urbanas marginales, niñas y mujeres, etc.) y los servicios sociales básicos (en el caso de la educación, entendiendo el nivel básico en el sentido amplio establecido en la Cumbre de Dakar, que va mucho más allá de la educación primaria). En todo caso, deberán establecerse con claridad los sectores prioritarios de intervención, dejando asimismo un margen necesario para el fortalecimiento institucional de los organismos implicados, ya sean administraciones públicas u organizaciones sociales.

Las organizaciones firmantes consideramos prioridades de intervención el garantizar los eslabonamientos de la educación formal e invertir en la calidad de la educación:

Garantizar los eslabonamientos de la educación formal. Si se quiere lograr la

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equidad en los distintos niveles educativos, se debe mejorar en cada caso la cobertura y permanencia en el nivel anterior:

Apoyo a la educación inicial (3 a 6 años) en aquellos sitios donde esté garantizada su sostenibilidad, ya sea por la financiación pública de los sueldos o por otros medios: la tasa de cobertura preescolar en América Latina es inferior al 50% y se concentra en las zonas urbanas y estratos socioeconómicos medios y altos, sin embargo, los estudios demuestran la importancia que tiene la educación en los primeros años de vida para el desarrollo humano y los efectos preventivos y compensadores de las desigualdades.

Reducción de las tasas de repetición y abandono de los alumnos/as en la educación primaria: las elevadas tasas de repetición y abandono concentradas en las zonas rurales y entre los grupos más empobrecidos de la región, prueban que no se está satisfaciendo las necesidades básicas de

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aprendizaje de los niños y niñas. Los bajos índices de permanencia escolar se traducen en analfabetismo de adultos e inciden en la reproducción de la pobreza.

Aumento del acceso y permanencia en la educación secundaria: sólo el 54% de los jóvenes latinoamericanos en edad de cursar la secundaria lo hacen. La mejora de la secundaria implica una mejora de la eficiencia del sistema educativo tanto en costes sociales como en el impacto que tiene en los ingresos laborales futuros. Dos años menos de estudio implican una pérdida de entre 20 y 30% de posibilidades de ingreso en la vida laboral.

Apoyo a programas de formación profesional básica: la formación tecnológica debe enraizarse en la educación básica dotando a jóvenes y adultos con competencias técnicas, metodológicas, personales y sociales que consideren las tendencias del mercado de trabajo, la producción y la gestión del medio ambiente y faciliten

la inserción sociolaboral. Para ello debe cuidarse de manera especial la capacitación del profesorado y la dotación de centros técnicos, siempre que sea posible con equipamiento del mercado local.

Educación básica de las personas adultas como un proceso que va más allá de la alfabetización y contemple las necesidades básicas de aprendizaje para la superación de la pobreza y la exclusión

Invertir en la calidad de la educación: mediante la inversión en la formación y mejora de las condiciones laborales de los docentes, la adaptación del diseño curricular y los materiales educativos a los diversos contextos culturales y socioeconómicos de los países y el liderazgo y la gestión de los centros educativos.

Los proyectos y programas financiados a partir de iniciativas de conversión necesariamente estarán vinculados a procesos participativos nacionales de planificación educativa y de lucha contra la po-

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breza, así como a las estrategias país de la cooperación española.

En el presente documento nos centramos fundamentalmente en el caso de la conversión de deuda por educación dado que este ha sido el contexto en el que se anunció la iniciativa por parte del Presidente del Gobierno español, y porque la mayoría de las organizaciones firmantes tenemos un trabajo específico en dicho sector. Sin embargo, consideramos que las operaciones de conversión deberían estar abiertas a la incorporación de otros sectores sociales básicos para el desarrollo (como la salud, el agua y saneamiento, las infraestructuras esenciales, el empleo, etc.), a definir siempre en el contexto de un debate sobre la estrategia nacional de lucha contra la pobreza, los planes desarrollo vigentes en el país y la participación plena de las organizaciones de la sociedad civil.

Por último, y en relación al debate sobre la posibilidad de financiar con cargo a la conversión de deuda gastos corrientes del sistema educativo (como por ejemplo los salarios de los profesores), consideramos importante que no se esta-

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blezcan condicionantes excluyentes a priori, sino que sea el órgano de decisión establecido en el país el que considere las necesidades más prioritarias a cubrir. Entendemos en cualquier caso esencial garantizar la sostenibilidad de la inversión, por lo que cualquiera de los proyectos o programas financiados tendrá que incorporar previsiones que aseguren la continuidad del mismo (independientemente de la duración en el tiempo del FCV como tal).

Consideraciones para escenarios futuros

Necesidad de replantear el modelo de cooperación: buena parte de la deuda que ahora va a convertir España en países Latinoamericanos tiene su origen en créditos concesionales a la exportación. Tal y como ya se ha planteado en el principio relativo a la coherencia de políticas, el gobierno español -junto con la comunidad de donantes en su conjunto- debería replantearse la utilización del crédito en sus sistemas de ayuda. Adicionalmente a las operaciones de conversión, España debe asumir un rol mucho más activo en

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los espacios internacionales para defender una solución sostenible al problema del endeudamiento externo, tanto en los países HIPC como en otros países con serios problemas de endeudamiento. El alivio de la deuda debe estar vinculado a la capacidad del país para alcanzar sus objetivos de desarrollo (ODM).

A pesar de lo positiva que pueda ser la iniciativa valorada, lo cierto es que su capacidad de suponer un impacto real sobre la situación de endeudamiento y el panorama educativo de los países afectados pasará en buena medida por las posibilidades de trascender a un conjunto mínimo de acreedores. Por ello, consideramos que el espectro de países acreedores dispuestos a convertir su deuda podría ampliarse más allá del ámbito español, alcanzando a otros acreedores internacionales. Algunos de ellos (como Italia, Alemania o Suiza) ya han puesto en marcha en numerosas ocasiones iniciativas de conversión de deuda por desarrollo. Un planteamiento coordinado en esta dirección podría representar un impacto notablemente superior, además de aligerar las cargas de

gestión y seguimiento por parte de los países deudores. España pude jugar un papel importante ante el resto de países de la Unión Europea impulsando estas iniciativas

Finalmente, es importante también considerar que la puesta en marcha satisfactoria de las primeras operaciones anunciadas, podría dar pie en el futuro a la revisión del panorama de endeudamiento intra-regional en el continente latinoamericano, en el que se podría estudiar posibles operaciones de conversión y/o condonación de la deuda entre países de diverso desarrollo económico, apoyadas por la cooperación internacional si fuera necesario.

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16. Modelo de Acuerdo A continuación presentamos un modelo de Acuerdo propuesto por el Grupo Argentino de Seguimiento del Proceso de Conversión de Deuda por Educación. Fue elaborado en agosto de 2005, tomando como antecedentes inmediatos los acuerdos ya firmados entre España con Ecuador y Honduras, buscándolo adaptar al que firmarían próximamente España y Argentina. Se trata de una propuesta que busca mejorar –en base a los criterios y demás premisas que venimos reseñando en este Manual- los acuerdos de conversión de deuda. También los presentamos aquí buscando que las OSC se familiaricen con este tipo de instrumentos.

PROGRAMA DE CONVERSIÓN DE DEUDA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA FRENTE A ESPAÑA El Ministerio de Economía y Hacienda de España y el Ministerio de Economía de Argentina, a partir de la decisión del Gobierno Español de promover las relaciones de cooperación hispano-argentinas y de contribuir al desarrollo argentino, han acordado el presente programa de Conversión de Deuda por Educación de Argentina frente a España.

1) Objeto y forma del Mecanismo de

Conversión

1.1. El objeto del presente acuerdo es contribuir al mejoramiento de la Educación Argentina mediante la puesta en marcha de un mecanismo de Conversión de Deuda que Argentina tiene contraída frente a España en programas que promuevan la calidad y equidad educativas en Argentina, preferentemente en las regiones del noreste (NEA) y noroeste (NOA) argentinos, identificadas como de menor desarrollo. 1.2. Este mecanismo consiste en la constitución de un “Fondo Argentina-España” que el Gobierno Argentino dotará con los fondos

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acordados del pago del servicio de la deuda convertida. Los recursos ingresados en el “Fondo ArgentinaEspaña” se dedicarán a la financiación de los programas señalados en el punto 1.1.

1.3. La deuda vinculada a este programa tiene su origen en préstamos otorgados por España con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y queda especificado, en cuanto a créditos y vencimientos, en el anexo adjunto. El volumen de deuda, objeto de la conversión, será hasta un monto máximo de Cincuenta Millones de Euros (€ 50 M). 2. El Fondo Argentina-España 2.1. El Ministerio de Economía de Argentina y el Ministerio de Economía y Hacienda de España acuerdan que España transfiera los derechos de cobro del servicio de la deuda citada en el apartado 1.3. al Fondo Argentina-España, cuyo funcionamiento se detalla en el apartado 2.2. En contrapartida, Argentina transferirá al citado Fondo Argentina-España el 100 % de los vencimientos de la deuda vinculada a este programa, según el calendario de pagos fijado en el anexo señalado.

El Ministerio de Economía de Argentina deberá informar puntualmente al Instituto de Crédito Oficial de España (ICO) y a los miembros del Comité Binacional, creado por este acuerdo, de las transferencias efectuadas. Conforme se transfieren los recursos al “Fondo Argentina-España”, España condonará el importe íntegro del vencimiento correspondiente. (podría haber condonación con redescuento)

2.2. Los recursos del Fondo Argentina-España serán ingresados en una cuenta especial del Banco de la Nación Argentina. El manejo financiero de los recursos del Fondo será establecido en el reglamento que será aprobado por el Comité Binacional. Todo rendimiento financiero que genere el Fondo Argentina-España se sumará a su capital para la financiación del programa que se ejecuta a través del mismo.

2.3. El calendario de vencimientos podrá ser adelantado conforme a lo dispuesto en el apartado 4.4. 2.4. El ICO, como agente financiero responsable de la gestión de la

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deuda afectada, y el Ministerio de Economía de Argentina, instrumentarán el procedimiento concreto que permita formalizar las acciones previstas en los puntos anteriores.

3. Utilización de los recursos convertidos. Proyectos financiados con cargo al programa de conversión. 3.1. Los recursos ingresados en el Fondo Argentina-España serán utilizados para financiar los programas mencionados en el apartado 1.1. y que hayan sido aprobados por el Comité Binacional. 3.2. Los programas financiados por el Fondo Argentina-España deberán ser factibles en los ámbitos técnicos, económicos y sociales y serán ejecutados por los organismos o instituciones que las partes reconozcan como idóneas mediante la aprobación del Comité Binacional. 3.3. Los programas financiados deberán incluir información pública en sus acciones, publicaciones u obras de infraestructura que indique que su ejecución se realizó con fondos provenientes de la aplicación de los Mecanismos de Conversión de

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Deuda por Educación que se encuadran en el presente acuerdo entre Argentina y España.

3.4. La financiación de los programas y los bienes y servicios importados al amparo de este programa no supondrá, en ningún caso, la financiación de derechos arancelarios, tributarios y/o gravámenes. El Estado Argentino será el responsable del cumplimiento de las obligaciones tributarias que puedan derivarse de la realización de estos programas. 4. Dirección del programa de conversión.

El Comité Binacional Argentina-España

4.1. Para la dirección del “Fondo Argentina-España” se constituirá un Comité Binacional “Argentina-España”, (en adelante, CB). El CB estará integrado por un representante del Ministerio de Educación de Argentina, un representante del Ministerio de Economía de Argentina, un representante del Ministerio de Economía y Hacienda de España y el Consejero de la Agencia Española de Cooperación Internacional con sede en Argentina (AECI)

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4.2. Las funciones del CB serán:

La definición de las políticas para la administración de los recursos del “Fondo Argentina-España” y la adopción de cuantos acuerdos sean necesarios para una ejecución eficaz de sus objetivos. El establecimiento de las prioridades anuales de inversión y de desembolso del “Fondo Argentina-España”, La aprobación de los programas a financiarse con cargo al “Fondo Argentina-España”, de los informes de evaluación respectivos y de las auditorias independientes correspondientes. La evaluación del desempeño del Comité Técnico, a crearse por este acuerdo en el apartado cinco, y recibir en su caso sus informes y propuestas. Otras funciones que le sean asignadas por el Reglamento del Comité Binacional. 4.3. El “Comité Binacional” tomará sus decisiones por consenso. 4.4. En el caso de que el cronograma de pagos de los programas

aprobados exija un adelanto de los desembolsos al “Fondo ArgentinaEspaña”, el CB podrá solicitar al Ministerio de Economía de Argentina que se realicen desembolsos anticipados al “Fondo Argentina-España”, siempre y cuando estos no excedan el monto total presupuestado y corresponda al principal a amortizar.

4.5. Con el objeto de cumplir sus funciones, el CB se reunirá siempre que resulte necesario y, como mínimo, dos veces al año. 4.6. En su sesión constitutiva, el CB aprobará el Reglamento del Comité Binacional, que detalla y concreta el funcionamiento del presente acuerdo. 5. El Comité Técnico. 5.1. Para coadyuvar a una adecuada selección y ejecución de los proyectos financiados con cargo a este acuerdo, se creará un Comité Técnico (en adelante, CT). El CT tendrá las funciones y composición que determine el Reglamento del Comité Binacional.

III. Anexos

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6. Procedimiento de selección y ejecu-

ción de proyectos.

6.1. Fase de presentación y selección de programas. En esta fase, el CT presentará al CB un conjunto de programas que, por su idoneidad en referencia a los objetivos del acuerdo, considera adecuados para ser financiados por el “Fondo Argentina-España”. El CB aprobará aquellos programas que considere pertinentes para lograr los objetivos del presente acuerdo.

tituciones idóneas de las regiones implicadas en la implementación de los programas aprobados, fomentando su desarrollo socio-educativo local.

6.3. Fase de seguimiento y evaluación de programas. En esta fase, el CB asistido por el CT, deberá velar por la correcta gestión de los recursos convertidos así como supervisar la ejecución de los programas.

6.2. Fase de selección del ejecutor y su adjudicación.

6.4. Fase de seguimiento y evaluación de programas.

En aquellos casos en que la ejecución de los programas aprobados no implique la participación de los organismos públicos del Estado competentes, se llamará, se abrirá una licitación pública para seleccionar las instituciones mas adecuadas para llevar adelante las acciones de los programas aprobados. La licitación pública contemplará criterios de transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad social, intentando beneficiar aquellas ins-

Anualmente, se realizará con cargo al “Fondo Argentina-España” una auditoria independiente, que fiscalizará que los desembolsos realizados se corresponden con lo acordado por el CB. Las conclusiones de la auditoria serán presentadas al CB para su estudio y para la adopción de las medidas oportunas.

III. Anexos

Finalizada la ejecución de cada uno de los programas, el CT presentará

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al CB informes de gestión y evaluación de resultados e impacto.

8. Vigencia del Programa de Conver-

sión de Deuda por Educación.

8.1. El presente acuerdo entrara en vigencia el día de su firma y tendrá una duración de 4 años para liquidar el servicio de la deuda contemplado en el anexo correspondiente.

7. Gastos financiables con cargo a este

Acuerdo.

7.1. Adicionalmente a la financiación de los proyectos, se financiara con cargo al presente Acuerdo:

8.2. En el caso de que Argentina incumpla total o parcialmente sus obligaciones de pago bajo este Acuerdo de Conversión de Deuda por Educación, produciéndose demoras en sus desembolsos al “Fondo Argentina-España” superiores a los tres meses, se llamara a una reunión extraordinaria del CB para resolver si los programas previamente aprobados y/o en ejecución, se darán por finalizados por falta de financiación apropiada o si serán financiados por las autoridades argentinas.

Los servicios que el CT requiera para el cumplimiento de sus funciones, entendiéndose por tales todas aquellas tareas que el Reglamento les asigne en relación a los procesos de selección, ejecución y evaluación de los proyectos que se financien. La contratación de los servicios de Auditoria independiente

7.2. El importe de los gastos relacionados con estos servicios adicionales a la financiación de programas no podrá superar el 4% de los recursos totales que resulten del presente Acuerdo.

En XXX, a los XXX del mes de XXX de 2006. Por el Gobierno de España

Por el Gobierno de Argentina

XXX

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17.

Bibliografía utilizada y referencias

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Caribe, Rede Jubileu Sul Brasil /Auditoria Cidadã da Dívida, en portugués y español, Foro Social Mundial Policéntrico 2006 Gimeno Jun y Almagro Juan José (dir), Deuda por Educación, Experiencias recientes, perspectivas y propuestas de conversión de deuda por educación, Economistas sin Fronteras/ OEI, Madrid, febrero 2004. Gómez-Olivé, Dani, Tarafa, Gemma, Iceta, Diego, Atienza, Jaime, Informe sobre la deuda externa en el Estado español, Observatorio de la Deuda en la Globalización, Icaria Editorial, Barcelona, 2004. Grupo de Seguimiento del proceso de Conversión de Deuda para inversión en Educación, Consensos Preliminares de las Organizaciones Educativas de la Sociedad Civil, Buenos Aires, junio 2005. (Para esa fecha integraban el Grupo de Seguimiento las siguientes organizaciones: Asociación Conciencia, APAER, Fe y Alegría Argentina, Foro del Sector Social, Fundación Cruzada Patagónica, Fundación Escolares, Fundación Luminis, Fundación SES). Navarro, Marina, Luces y sombras. Un análisis de los Canjes de Deuda por Educación en el Marco de las Cumbres Iberoamericanas, Ayuda en Acción, Entreculturas, Intermon Oxfam, octubre 2006. Ortiz Roca, Humberto, Bearano, Rodolfo, y Moreno Luis, Informe: Seguimiento de los Fondos de Contravalor de Conversión de Deuda Externa Pública en Inversión Social en el Perú, Red Jubileo Perú, Lima 2006. Ugarteche, Oscar, Experiencias de canje de deuda: Lecciones para el ámbito de la educación, Fundación Carolina, Madrid, Serie Avances de Investigación, n°1, 2006. Observatorio de la Deuda, La auditoría de la deuda externa. Observatorio de la deuda en la globalización, marzo 2006, www.observatoriodeuda.org Vereda del Abril, Antonio; Berrocal, Luciano; Viudez, Javier Deuda por desarrollo. Canje de Deuda por Iniciativas de Desarrollo Social y Fondos de Cooperación Bilateral, Fundación Iberoamericana para el Desarrollo (FIDE), Madrid, 2005. La Fundación SES ha hecho un relevamiento de casos de conversión de deuda en distintas partes del mundo que puede ser consultado en www.fundses.org.ar/Programas/Conversión de Deuda para inversión educativa También en dicho sitio se puede consultar un amplio repertorio bibliográfico sobre el tema. 64

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