Sistema de Indicadores sobre Cooperacion Internacional - Latindadd- Documento para la discusion by Fundación SES

2010

HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA DE INDICADORES SOBRE COOPERACION INTERNACIONAL AL DESARROLLO DESDE UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANA

Este trabajo presenta un panorama general sobre indicadores complementarios en materia de cooperación internacional al desarrollo desde una perspectiva latinoamericana. En la actualidad, las preguntas que rigen el sistema son: ¿cuánto dinero deben destinar los países donantes? y ¿cuán pobres deben ser los países para ser beneficiarios de dichos recursos? Las respuestas a estas preguntas están dadas por indicadores basados cuestiones de cantidad. Sin embargo, la complejidad de la realidad latinoamericana exige complementar estos indicadores, por otros referentes a la calidad de la cooperación que permitan abordar las características y necesidades específicas de la región. En este sentido, los interrogantes claves son: ¿para quién, para qué y cómo es otorgada la cooperación internacional al desarrollo? Consecuentemente, el documento propone una serie de indicadores de enfoque estratégico y procedimental, que apuntan a fortalecer el compromiso de los donantes hacia América Latina; mejorar la orientación de las intervenciones de cooperación en la región y; establecer valoraciones más amplias sobre la actuación de los agentes de cooperación internacional al desarrollo.

Paula Rodriguez Patrinós Documento de posicionamiento elaborado para la Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos - LATINDADD 9/2/2010

HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA DE INDICADORES EN MATERIA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO DESDE UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANA

Introducción

El objetivo de este trabajo es presentar un panorama general sobre indicadores complementarios que permitan valorar el Sistema de Cooperación Internacional al Desarrollo desde una perspectiva latinoamericana. Estos indicadores se presentan como instrumentos claves para orientar la asignación, programación, implementación y evaluación de los fondos de cooperación internacional. De esta manera se espera iniciar un camino de reflexión y acción hacia la construcción de un sistema de indicadores que permita lograr mayor compromiso de la cooperación internacional hacia América Latina, posibilitando, a la vez, intervenciones de cooperación más adecuadas a las necesidades y especificidades la región y; valoraciones más amplias sobre la actuación tanto de donantes como de receptores.

Para iniciar esta labor el segundo apartado de este documento presenta un panorama general de la evolución de la cooperación internacional hacia América Latina, junto a los principales desafíos sociales, político-institucionales y ambientales que actualmente la región plantea. El apartado tercero da cuenta de los indicadores más utilizados por el Sistema de Cooperación Internacional al Desarrollo en tanto medida de desempeño y de necesidad en materia de cooperación. El cuarto apartado realiza una propuesta de indicadores complementarios sobre cooperación internacional desde una perspectiva regional y con un enfoque estratégico y procedimental. Finalmente, las consideraciones finales exponen los posibles pasos a seguir a luz de los hallazgos contenidos en este documento.

II.

La Cooperación Internacional al Desarrollo en América Latina

Las teorías y estrategias de desarrollo implementadas en la región latinoamericana durante los últimos sesenta años y el propio concepto de cooperación internacional al desarrollo, han estado signados tanto por el comercio y la geopolítica mundial, como por cuestiones relativas a la efectividad del sistema de cooperación1.

La estructura política y económica mundial configurada luego a la Guerra Fría, llevó a que la asignación de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)2 basada en la ―posición estratégica‖ o ―de bloque‖ sea reemplaza por el criterio de ―pobreza‖3. Posteriormente, el enfoque de seguridad internacional producido como consecuencia de los atentados del 11 de septiembre de 2001 causó un nuevo re-direccionamiento de los flujos de cooperación hacia zonas de conflicto bélico y hacia los denominados ―estados fallidos‖4. Más recientemente, la crisis financiera internacional ha impactado negativamente sobre el valor absoluto de AOD otorgada a nivel mundial. Por otro lado, la ineficiencia de la cooperación internacional ha jugado un rol importante en la transformación del sistema mismo. Nos referimos a factores tales como la escasa coherencia y coordinación de las políticas; una débil comunicación y articulación de estrategias entre donantes y receptores, la limitada rendición de cuentas y transparencia del propio sistema; entre otros5.

Se trata de un escenario dominado por agendas de seguridad, estrategias de disminución de la extrema pobreza, los bienes públicos globales, la efectividad y eficacia del sistema de cooperación, aspectos que repercuten de forma negativa sobre el caudal de fondos de ayuda externa destinados a la región6. Desde la década pasada los recursos de cooperación Shoenrock, P. (2009). ―La agenda de la eficacia de la ayuda al desarrollo en América Latina y el Caribe 2009‖. En ALOP (2009). Mito y realidad de la ayuda externa América Latina al 2009. Una evaluación independiente de la cooperación internacional al desarrollo. The Reality of Aid. 2 La Ayuda Oficial al Desarrollo implica subvenciones o préstamos a los países y territorios en la Parte I de la lista del CAD de beneficiarios de la ayuda (los países en desarrollo), que son: (a) llevadas a cabo por el sector oficial, (b) con la promoción del desarrollo económico y el bienestar como el objetivo principal, (c), en términos financieros concesionales [si es un préstamo, con un elemento de donación de al menos el 25 por ciento]. Además de los flujos financieros, la Cooperación Técnica se incluye en la ayuda. OCDE, http://www.oecd.org. 3 Rodriguez Patrinós, P. (2008). ―Un enfoque estratégico para la cooperación internacional en Argentina‖. Documento marco elaborado para la para la Red Argentina de Cooperación Internacional (RACI). Buenos Aires, 23 de Junio de 2008. 4 Ibídem 5 Alonso, J. A. (2004). ―El desarrollo como proceso abierto al aprendizaje‖. En The European Journal of Development Research, 16 (4). 6 Fernández, R. (2009). ―Tendencias de la cooperación internacional al desarrollo con América Latina‖. En ALOP (2009), op. cit. 1

internacional para América Latina presentan una tendencia decreciente significativa. ―Mientras en 1996 la Ayuda Oficial al Desarrollo hacia la región representaba más del 13% de la AOD para los países en desarrollo, en el 2007 la AOD hacia la región fue del 6,4% de total destinado a países en desarrollo (4.745 de 72.894 millones de dólares)‖7. Efectivamente, América Latina ha perdido importancia sobre otras regiones. En la actualidad, la mayoría de los países latinoamericanos se encuentran al margen de las prioridades de cooperación debido a su grado de desarrollo intermedio8 —y a pesar de sus altos índices de pobreza, desigualdad y exclusión social. Sin embargo, es importante notar que el descenso de AOD ha sido más marcado para los países de renta media-alta9 en comparación a los países de renta mediabaja10.

Pese a esta tendencia poco alentadora, la región enfrenta tres desafíos importantes en términos sociales, político-institucionales y ambientales, que indican que la cooperación internacional tiene todavía un papel importante que cumplir.

Pobreza, desigualdad y exclusión social En América Latina más del 70% de la población vive en pobreza11 y casi el 40% son indigentes12. Se trata de una población víctima del deterioro de las condiciones del mercado de trabajo (altas tasas de desempleo y empleo informal) que caracterizó la década del ´90. En la región la pobreza es un estado permanente y no temporal13, cuyos rasgos distintivos son la desigualdad y exclusión social —aspectos que explican por qué en América Latina es posible encontrar niveles de pobreza absoluta similares a los de África. Se trata de países con vastos sectores de la sociedad carentes de canales o medios de expresión de demandas sociales y de vínculos institucionales con el Estado. Países de desarrollo desigual donde la calidad de crecimiento, sigue siendo deficiente en función de su equidad. Ciertamente, las reformas comerciales, financieras y tributarias realizadas en los años ´80 y ´90, han demostrado que es posible crecer sin desarrollo14, transformando a la región en la más desigual del planeta. Negrón, F. (2009). ―La Ayuda Oficial para el Desarrollo y los países de renta media en el contexto latinoamericano‖. En ALOP (2009), op. cit. 8 A excepción de Haití y Nicaragua, el resto de los países de América Latina y el Caribe clasifican oficialmente como países de ingreso medio. OCDE / CAD (2009-2010). ―Listado de receptores de AOD‖. 9 Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México, Uruguay y Venezuela conforman el grupo de países de ingreso medio-alto. OCDE / CAD (2009-2010), op. cit. 10 Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay y Perú forman parte del grupo de países de ingreso medio-bajo. 11 Se toma la cifra de 5 dólares diarios como nivel de pobreza. Shoenrock, P. (2009), op. cit 12 Se toma la cifra de 2 dólares diarios como nivel de pobreza. Ibídem. 13 Latindad (2009). ―Cooperación Internacional al Desarrollo‖. Documento de posicionamiento de Latindadd. 14 Latindad (2009), op.cit. y Shoenrock, P. (2009), op. cit 7

América Latina presenta un Gini de 52,9 sólo superado por África (56,5) y muy lejos del promedio de los países de Asia, Europa del Este y los países desarrollados. A pesar de la tenue reversión en la tendencia creciente de la desigualdad de ingresos, los niveles de desigualdad todavía son altos, así como también la alta disparidad entre los países y entre distintas regiones dentro de cada país15. Lo que la región plantea es una dualidad social dada por la peor distribución del ingreso y la mayor concentración de la riqueza16. Es indudable que la inequidad del desarrollo latinoamericano representa un problema político antes que un desafío técnico17. Ello requiere abordar las ―causas y consecuencias de la exclusión social horizontal entre las diferentes regiones y las desigualdades verticales entre las distintas capas socioeconómicas de cada país‖18, en tanto claros exponentes de los límites del estado de derecho y de las democracias deficitarias en la región.

Debilidad institucional Frente a la heterogeneidad social, América Latina también se caracteriza por una homogeneidad de regímenes democráticos que perduran simultáneamente en el tiempo y a pesar de la irresolución de la dualidad social y de la marginalidad19. Esta situación da cuenta de la existencia de una aceptación generalizada por parte de distintos actores políticos y sociales a las reglas del sistema democrático que se expresa en los altos niveles de apoyo a la democracia por parte de su población. Sin embargo, las democracias restauradas siguen marcadas por una debilidad institucional persistente y una inestabilidad política que amenazan ―democracias inciertas o imperfectas‖ —como ha sucedido en los últimos años en Bolivia, Ecuador y, más recientemente, en Honduras20. Esta debilidad se vincula a que no se obtuvieron los resultados esperados con las reformas institucionales implementadas en áreas claves como la policía, las fuerzas armadas, los organismos de inteligencia, el sistema electoral y político, la administración pública y la administración de justicia. Sin duda, la baja calidad de las instituciones democráticas se constituye como el principal obstáculo para la vigencia de los derechos ciudadanos en la mayoría de los países de la región. Así la dualidad social latinoamericana que conlleva comunidades políticas fragmentadas, en muchos casos,

Gasparini, L.; Cruces, G.; Tornarolli, L. y Marchionni, M. (2009) ―A turning point? Recent developments on inequality in Latin America and the Caribbean‖. Documento de Trabajo Nº 81, CEDLAS 16 Seitz, M. (2006). ―Mercosur, relaciones internacionales y situaciones populistas‖. Ponencia Jornadas de Ciencia Política USAL, Argentina. 17 Ibídem 18 Santiso, C. (2005). ―¿El paraíso en la otra esquina? Reflexiones sobre eficiencia de la ayuda en los países de ingreso medio y la cooperación entre la Unión Europea y América Latina en el nuevo milenio‖. Ponencia presentada en el seminario sobre la Cooperación Internacional en América Latina, Lima, 8-10 de junio. 19 Seitz, M. (2006), op. cit. 20 Santiso, C. (2005), op. cit.

deriva en ―Estados anómicos‖ donde las soluciones institucionales son insuficientes para responder a las demandas sectoriales y sociales crónicamente insatisfechas21. Ello, a su vez, involucra (el reclamo social por y a la toma efectiva de) medidas que ponen dicha institucionalidad al límite y, a su vez, ponen de manifiesto la incapacidad del Estado para hacer cumplir las leyes y su extensión limitada en sus territorios22. Entonces la tensión entre las instituciones resultantes de la representación política democrática y la estructura vigente de distribución del ingreso, genera una situación de ilegitimidad estructural en el vínculo estado-ciudadanos23 y una ciudadanía de baja intensidad que goza de los derechos políticos que corresponden a un régimen democrático, pero que carece de derechos sociales básicos24.

Desgobierno del cuidado del medioambiente y los recursos naturales Los sectores pobres suelen ser el estrato de la población que padece una mayor dependencia del medio ambiente y los recursos naturales. En América Latina, como en otras regiones, estos sectores son los que se ven especialmente afectados por la mala calidad de la vivienda, el suministro de agua no potable o contaminada, la falta de sistemas de saneamiento y de gestión de desechos sólidos, la contaminación atmosférica, el aumento de la deforestación y la escasez, sobreexplotación y disminución de la calidad de los recursos naturales, el sobrecalentamiento del planeta, etc. En este último sentido los efectos globales del cambio climático no solo impactan especialmente a las poblaciones más vulnerables, sino que aumentan las disparidades de riquezas entre países25. Hablamos de efectos económicos como la disponibilidad de recursos hídricos, pesca, industria, etc. Y hablamos también de efectos sociales como la menor seguridad alimentaria dadas las sequías e inundaciones, el menor acceso al agua (y de menor calidad) debido a lo cambios en las pautas de las precipitaciones y los niveles de reservas26, el incremento del número de desplazados a causa de los desastres naturales, etc. Sin duda, los países que no dispongan de la suficiente capacidad institucional para adaptarse a los nuevos desafíos que el medio ambiente impone, serán quienes sufrirán en mayor medida sus impactos. Las diversas dotaciones de bienes y servicios provistos por los ecosistemas — Waldmann, P. (2003) ―El estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidiana en América Latina‖. Venezuela: Nueva Sociedad. 22 O'Donnell, G. (2003). ―Democracia, desarrollo Humano y derechos humanos‖. En O'Donnell, G.; Iazzetta, O. y Vargas Cullel, J. (2003). Democracia, Desarrollo Humano y Ciudadanía. Reflexiones sobre la calidad de la democracia en América Latina. Rosario: HomoSapiens. 23 Seitz, M. (2006), op. cit. 24 O'Donnell, G. (2003), op. cit. 25 McGuigan, C.; Reynolds, R. y Wiedmer, D. (2002). ―Poverty and climate change: Assessing impacts in developing countries and the initiatives of the international community‖. Oversees Development Institute. 26 Simms, A.; Reid, H. y Magrath, J. (2004). ―Up in smoke. Threats from, and responses to, the impact of global warming on human development‖. Londres: NEF. 21

agua limpia, suelo fértil, bosques, biodiversidad y captura de carbono, entre otros— requieren una gestión que permita sostener la vida de la población en función a la gran variedad de necesidades ambientales, sociales y económicas. La crisis ambiental implica poner fin a la situación actual de ―laissez faire‖ ambiental, a través de un acuerdo colectivo en torno a un ecosistema único e integro, y de la construcción de capacidades institucionales para el diseño e implementación de políticas de desarrollo sostenible27.

III.

Los indicadores más utilizados por el Sistema de Cooperación Internacional

Si bien el sistema de cooperación internacional ha desarrollado diversos indicadores, uno de los más utilizados es el porcentaje de fondos destinados a AOD en relación con el PBI de los países donantes, en tanto medida del desempeño en materia de cooperación. El otro indicador de mayor uso es el nivel de PBI per cápita de los países receptores, como medida del grado de necesidad de cooperación que tienen los países en desarrollo. Ambos indicadores han sido ampliamente reconocidos por la comunidad de donantes y receptores, dado que en base a criterios objetivos y datos concretos, permiten obtener un mapa global que oriente las decisiones e intervenciones en materia de cooperación internacional.

El primer indicador plantea la meta de una AOD que alcance el 0,7% del PBI de los países donantes para garantizar un reparto equitativo de la riqueza internacional generando, a su vez, un instrumento significativo para el desarrollo. Este compromiso surge de una preocupación generalizada de la comunidad internacional por tratar de cuantificar la cooperación destinada para potenciar el desarrollo. Su origen se encuentra directamente ligado con un informe28 encargado por el Banco Mundial y publicado en 1969. Posteriormente, en 1970, una resolución29 de la Asamblea General de las Naciones Unidas estableció que cada país económicamente adelantado debería aumentar progresivamente su asistencia oficial al desarrollo y hacer los mayores esfuerzos para alcanzar a mediados de esa década una cantidad mínima equivalente al 0,7% de su PBI a precios de mercado. Desde entonces este compromiso se ha ido renovando en distintas instancias internacionales —por ejemplo, en las conferencias de Naciones Unidad sobre los países menos adelantados (1981,1990, 2001), los Lovelock, J. (2007). ―La venganza de la tierra‖. Argentina: Planeta. Se trata del Informe Pearson, cuyo objetivo era hacer una evaluación de los resultados e impactos de la asistencia internacional otorgada durante dos décadas y la elaboración de propuestas tendientes a desarrollar políticas más eficaces. Este Informe se conoce como el antecedente del giro que dio el Banco Mundial en materia de su enfoque al desarrollo, centrándose en las necesidades básicas de las poblaciones. Berzosa, C. (1991). ―1949-1989: Cuarenta años de cooperación al desarrollo‖. Pensamiento Iberoamericano, Enero-Junio . 29 Resolución No. 2.626 del 24 de octubre de 1970. 27

Objetivos del Milenio (2000), el Consenso de Monterrey (2002), el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas (2005), etc.

Más allá de todos estos antecedentes, lo cierto es que las declaraciones internacionales se han convertido en un decálogo de buenas intenciones, dado su carácter no vinculante. Luego de cuatro décadas, la cantidad total de AOD sigue estando por debajo de la meta del 0,7%30: sólo unos pocos países la han alcanzado o sobrepasado31 y sólo otros tantos se han comprometido a seguir un calendario concreto para alcanzar dicho nivel de AOD32. Por otra parte, existen varias debilidades que imposibilitan tomar la AOD como único punto de referencia para evaluar los flujos financieros oficiales Norte-Sur. La meta del 0,7% es insuficiente para alcanzar los objetivos de desarrollo propuestos por la comunidad internacional. Esta insuficiencia se ve acentuada por la contracción económica post crisis financiera mundial, que implica una reducción del PBI de los países donantes —impactando negativamente tanto sobre el cumplimiento de la meta del 0,7%, como sobre la cantidad absoluta de AOD comprometida en ese porcentaje33. Además, en términos técnicos existen deficiencias relativas a la conformación de ese porcentaje. Los componentes incluidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE son de dudoso beneficio para los países receptores, dado que ―aumentan‖ de manera engañosa los fondos destinados a cooperación internacional por parte de los donantes. Entre ellos se destacan los servicios de la deuda, la asistencia condicionada de manera total o parcial, la asistencia técnica provista por consultores de países donantes, las becas de estudios para estudiantes de países en desarrollo, etc.34 Finalmente, el sesgo cuantitativo de la medición del desempeño de los donantes a partir de la AOD, no da cuenta de cuestiones relativas a la efectividad en la asignación y ejecución de ese 0,7% y la sostenibilidad de las intervenciones de cooperación35. Debido a que este indicador sólo mide los aportes financieros, es incapaz de identificar el objetivo político que

Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe 2009. www.un.org/spanish/millenniumgoals/pdf/MDG_Report_2009_SP_r3.pdf 31 Dinamarca, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos y Suecia. Latindadd (2009), op. cit. 32 España. Finlandia, Francia, Irlanda y Gran Bretaña. 33 Se estima que los donantes debieran duplicar la proporción de AOD durante el periodo 2006-2015 para alcanzar los objetivos del milenio. ONU (2005). ―Invirtiendo en el desarrollo: un plan práctico para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio‖. La OCDE considera que para que la asistencia internacional alcance en el 2010 el valor previsto cuando se contrajeron los compromisos, los donantes tendrían que añadir por lo menos entre 10 mil y 15mil millones de dólares. 34 Roodman, D. (2006). ―An index of donor performance‖. Center for Global Development, Documento de trabajo No. 67. 35 Latindadd (2009), op. cit.

se busca, los sectores a los que se destinan los fondos, los resultados e impactos de las acciones de cooperación sobre las poblaciones receptoras, entre otros aspectos36.

El segundo indicador, nivel del PBI per cápita, es utilizado para la selección de los países receptores de cooperación internacional. El origen de la clasificación de los países por su nivel de renta, se encuentra en la necesidad del Banco Mundial de categorizar a los países según algún criterio para poder establecer los términos financieros de los contratos de préstamo de dicha institución a los países en desarrollo37. Con ligeros matices, el CAD emplea una tipología muy similar a la del Banco Mundial a la hora de clasificar los países potencialmente receptores de la cooperación. La agrupación de renta baja y de renta media del CAD coincide con la del Banco Mundial aunque presenta algunas salvedades. Por ejemplo, establece la categoría de países menos avanzados a aquellos que poseen una renta inferior a 745 dólares38 — al igual que los países de renta baja— y que, además, presentan otras características que hacen que se les considere más vulnerables. El CAD también reconoce otra categoría de países que no se incluye en la clasificación del Banco Mundial. Se trata de los países y territorios en transición, para los que considera factores específicos de tipo políticoeconómicos, que impiden catalogar a éstos países en la clasificación general por nivel de renta.

Es claro que la asignación de los recursos de la cooperación internacional presenta un sesgo eminentemente cuantitativo que, además, privilegia el criterio de pobreza tanto en términos de selección geográfica como de apoyo sectorial. La selección de países receptores basada en su nivel de PBI per cápita, presenta como variable explicativa significativa el nivel de pobreza de los países receptores —además de cálculos estratégicos relativos a intereses geopolíticos y comerciales de los donantes39. Sin embargo, es evidente que este indicador no toma en cuenta características fundamentales y específicas de los países de la región, como por ejemplo el nivel de pobreza al interior de los países; el nivel de desigualdad40, la distribución del ingreso, la sostenibilidad medioambiental, el grado de 36

Severino, J. M. y Ray, O. (2009). ―The end of ODA: Death and rebirth of a global public policy‖. Center for Global Development. Documento de trabajo No. 167. 37 Los grupos son: países de ingresos bajos , USD 935 o menos; países de ingresos medios bajos, USD 936 a USD 3.705; países de ingresos medios altos, USD 3.706 a USD 11.455; países de ingresos altos, USD 11.456 o más. 38 Montos al 2007 39 Alesina, A. y Dollar, D. (2000). ―Who gives foreign aid to whom and why?‖ Journal of Economic Growth 5 (1): 33-63. 40 Alonso, J.A. (2007a). ―Cooperación con países de renta media: Justificación y ámbitos de trabajo‖. Instituto Complutense de Estudios Internacionales y Agencia Española de Cooperación Internacional.

participación social, etc.41 Así, la utilización exclusiva del nivel de renta per cápita, se constituye como límite a la construcción de una agenda de cooperación al desarrollo que abarque las necesidades más urgentes de los países de la región. Por su parte, la asignación sectorial (sector de apoyo) y el tipo de intervención, también se encuentran focalizados en la pobreza. Ejemplo de ello es el auge de Estrategias de Reducción de la Pobreza, que tienen su origen en la visión de la cooperación internacional que emana de la Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En este marco, la cooperación destinada a la región adopta estrategias pensadas para países con características, necesidades y deficiencias muy distintas a las de los países de América Latina. Además, implementa enfoques sectoriales amplios que, en muchas ocasiones, resultan de poca utilidad a la hora de enfrentar problemáticas y carencias específicas a la región42. Se encuentra latente, entonces, el riesgo de que la cooperación internacional se centre en una agenda de desarrollo excluyente e inadecuada que desplace las necesidades legítimas de colectivos de países latinoamericanos43.

IV.

Propuesta de indicadores complementarios desde una perspectiva regional.

El panorama descripto da cuenta de dos preguntas centrales que rigen el actual sistema de cooperación internacional: ¿cuánto dinero deben destinar los países donantes? y ¿cuán pobres deben ser los países para ser beneficiarios de dichos recursos? Las respuestas están dadas por el porcentaje del PBI de los donantes destinado a cooperación y el nivel del PBI per cápita de los países receptores. Sin embargo, como fuera previamente mencionado, la complejidad de la realidad latinoamericana exige complementar estos indicadores basados en la cantidad, por otros indicadores relativos a cuestiones de calidad que permitan abordar las características y necesidades específicas de la región. En este sentido, los interrogantes claves son: ¿para quién, para qué y cómo es otorgada la cooperación internacional? Una respuesta adecuada debe, al menos, involucrar dos planos de reflexión y acción. El primero es estratégico y se vincula a criterios de asignación geográfica y sectorial, que involucren aspectos referidos a la calidad de vida de las sociedades latinoamericanas. Hablamos del desarrollo sostenible en términos económicos, sociales, Larrú Ramos, J. M. (2004). ―Ayuda al desarrollo y fortalecimiento institucional en los países de renta media: Sugerencias Para España‖. Documento Borrador. 42 Alonso, J.A. (2007a), op. cit. y Alonso, J.A (2007b). ―¿Debe ayudarse a los países de renta media?‖ ICEI Paper, Instituto Complutense de Estudios Internacionales. 43 Shoenrock, P. (2009), op. cit. 41

culturales, ecológicos e institucionales. El segundo plano es procedimental y está vinculado a la manera en que se gestionan los fondos de cooperación. Nos referimos a la calidad o efectividad del sistema de cooperación internacional en la región, involucrando cuestiones claves como la apropiación democrática, la armonización, el alineamiento y la rendición de cuentas y transparencia mutua.

GRÁFICO 1: Enfoques para el desarrollo de indicadores complementarios en materia de cooperación internacional

INDICADORES ACTUALES

Dinero a Asignar

¿Cuánto dinero se otorga para Cooperación Internacional (CI)?

Calidad de Cooperación proporcionada ¿Cómo se otorga la Cooperación Internacional?

INDICADOR

Declaración de París desde una perspectiva latinoamericana (Apropiación Democrática, Armonización, Alineación, Accountability Mutuo)

Cantidad de ingreso percibido

PERSPECTIVA

Calidad de vida de las personas: desarrollo sostenible (económico, social, cultural, ecológico e institucional)

¿Cuán pobres son los países receptores?

¿Para quién y para qué se otorga la CI? INDICADOR A DESARROLLAR

INDICADOR Nivel del PBI per cápita de los países receptores

- Igualdad e inclusión social - Fortalecimiento institucional - Desarrollo sustentable

Enfoque Estratégico

INDICADOR A DESARROLLAR Porcentaje del PBI de los países donantes destinado a AOD

PERSPECTIVA

Criterios de asignación geográfica y sectorial

PERSPECTIVA

Cantidad de AOD proporcionada

Enfoque Procedimental

PERSPECTIVA

INDICADORES PROPUESTOS

Enfoque estratégico: asignación geográfica y sectorial

Además del criterio de pobreza, el sistema de cooperación internacional debe tomar bajo consideración otros criterios vinculados a los niveles de desigualdad prevalecientes en relación a los patrones de distribución del ingreso o las capacidades dentro de una población. La desigualdad vista como disparidad en la distribución del ingreso ha sido adoptada por organismos internacionales como el Banco Mundial, quien considera a la desigualdad como la dispersión en la distribución de algún bien y la herramienta de medición más utilizada es el Coeficiente de Gini. Si bien es una buena medida del nivel de desigualdad en la distribución, éste indicador resulta insuficiente al momento de evaluar las características de las personas que se encuentran situadas en los segmentos más favorecidos y en los menos favorecidos, junto a las relaciones existentes entre ellas44. Por su parte, la desigualdad vista como los patrones de distribución de capacidades dentro de una sociedad tiene su origen en la concepción de los individuos como agentes a quienes se debe asegurar su capacidad de elegir libremente. Este enfoque de la desigualdad ha sido la base de la construcción del Índice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el cual establece una clasificación de países en función de su nivel de desarrollo humano45. El desarrollo humano está compuesto por tres dimensiones: la posibilidad de una vida prolongada y saludable (cuyo indicador es la esperanza de vida al nacer), acceso a la educación (tasa combinada de asistencia a los tres niveles de educación) y el disfrute de un nivel de vida decente (PBI per cápita)46.

Además de las mencionadas, existen otras perspectivas que pueden realizar importantes aportes al sistema de cooperación desde una mirada regional. El enfoque de derechos, plantea una perspectiva interesante tanto para la selección de los países receptores como para la asignación sectorial. En relación con el primer criterio esta corriente ha puesto énfasis, partiendo de la idea de la universalidad de los derechos humanos, en la desigualdad vinculada a la extensión irregular de derechos entre la población lo cual implica la existencia de ciudadanos con distintos niveles de protección legal por parte del estado. De esta manera, permite medir el grado en que existe un acceso efectivo a los derechos económicos, sociales y culturales, más allá del grado de desarrollo económico y social de un país. Con respecto al segundo criterio, este enfoque considera a los individuos titulares de derechos que obligan al

Eyben, R. y Lister, S. (2004). ―Why and how to aid ‗Middle Income Countries‘?‖. IDS Working Paper 231. Latindad (2009), op. cit. 46 PNUD (1990). ―Definición y medición del desarrollo humano‖. Informe de Desarrollo Humano 1990. 44 45

estado. Aquí el punto de partida no es la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas lo que supone también la existencia de obligaciones y responsabilidades por parte del estado47. Esto incide entonces en los criterios de asignación sectorial, en tanto se vuelve fundamental los programas orientados a trabajar sobre los factores estructurales, sociales e institucionales, que favorecen o limitan la posibilidad de acceso efectivo a los derechos. En términos generales, los indicadores de derechos asignan un lugar muy importante a la forma de reconocimiento constitucional y legal de los derechos en cada país, a los mecanismos de participación, de transparencia y de rendición de cuentas disponibles; al diseño institucional de las políticas, a los problemas de accesibilidad, publicidad y pertinencia cultural de esos servicios, y al funcionamiento de los sistemas de justicia, entre otros aspectos. Asimismo, los indicadores de derechos deben evaluar la capacidad de las personas de exigir los derechos de los que son titulares, la cual depende no sólo del reconocimiento normativo, sino de la disponibilidad de una serie de recursos y capacidades48.

Otro de los criterios de selección de receptores que, junto con el nivel de pobreza, ha predominado en la cooperación internacional es el de calidad de gobierno de los países receptores. Si bien hay variaciones en las perspectivas de los donantes49, la idea generalizada de que la cooperación internacional es más efectiva en contextos institucionales favorables (más democráticos, menos corruptos, etc.) hizo que la idea de ―buen gobierno‖ comenzara a ser utilizada como criterio de selección50. A tal fin, se desarrollaron diversos indicadores de gobernabilidad, tales como el Índice de Percepciones de Corrupción elaborado por Transparencia Internacional o los indicadores KKZ elaborados por el Instituto del Banco Mundial. Sin embargo, la utilización de indicadores de gobernabilidad para seleccionar a los países receptores presenta serias desventajas. Por un lado, porque genera un fuerte desincentivo a implementar mejoras en los países con niveles de gobernabilidad mayores. Y en segundo lugar, porque la manera en que son construidos estos indicadores en base a diversas fuentes vuelve imposible establecer comparaciones robustas entre países y de manera

Abramovich, V. (2004). ―Una Aproximación al Enfoque de Derechos en las Estrategias y Políticas de Desarrollo de América Latina‖. Documento preparado para Derechos y Desarrollo en América Latina: una reunión de trabajo. Santiago, Chile. 48 Comisión Interamericana de Derechos Humanos – CIDH (2008). ―Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en material de derechos económicos, sociales y culturales‖. 49 Alesina, A. y Weder, B. (2002). ―Do Corrupt Governments Receive Less Foreign Aid?‖. American Economic Review, 92(4): 1126-1137. 50 Burnside, C. y Dollar, D. (1997). ―Aid, Policies and Growth‖. En World Bank Policy Research Working Paper, No. 1777, Washington DC: World Bank. 47

intertemporal51. Sin embargo, los indicadores relativos a la calidad de la gobernabilidad pueden ser utilizados de manera alternativa, como criterio de asignación sectorial que permita orientar las intervenciones de cooperación en la región hacia el fortalecimiento de una institucionalidad pública capaz de enfrentar las problemáticas de desigualdad, exclusión social, degradación ambiental, entre otras. Hablamos de esfuerzos de largo plazo, tendientes a la construcción de una infraestructura institucional que determine procesos de desarrollo sostenible que impliquen transformaciones económicas, políticas, sociales y ambientales.

Por último, para la asignación geográfica y sectorial es importante poner la mirada en el desarrollo sustentable debido a la crisis ambiental global y el consiguiente desafío de preservación de los recursos naturales que enfrenta América Latina. La cuantificación del desempeño en materia medioambiental tiene un desarrollo relativamente reciente. Sin embargo, es posible identificar algunas herramientas que pueden ser de utilidad, como el Índice de Desempeño Medioambiental52. Este índice permite evaluar el estado en que se encuentra el sistema medioambiental de un país a través de indicadores que miden la calidad del agua, el nivel de contaminación del aire, la protección de las tierras cultivables o la diversidad biológica de los distintos ecosistemas53. Asimismo, resulta de importancia incorporar el enfoque de derechos a fin de evaluar el grado de vulnerabilidad que presentan las comunidades en relación con el medioambiente en que se desarrollan. En este sentido, indicadores que permiten medir el nivel de acceso a agua potable y a redes de saneamiento o el porcentaje de la población que muere o padece enfermedades o desplazamientos por daños en el ambiente o desastres naturales permiten saber en qué medida está garantizado el derecho a un medioambiente limpio y seguro en un determinado país. Pero también, este enfoque requiere seleccionar indicadores que permitan evaluar el grado de judiciabilidad de los derechos humanos medioambientales de manera de poder determinar la real capacidad que tiene la población para exigir la efectivización de los mismos54. En términos específicos, es necesario también desarrollar indicadores que den cuenta de problemáticas determinadas de la región vinculadas, especialmente, al tipo de actividad económica y al gobierno de los asuntos medioambientales. En este sentido, es importante medir los impactos generados por fuentes no puntuales de contaminación, en tanto muchas de las economías de los países de América Arndt, C. y Oman, C. (2006). ―Uses and abuses of governance indicators‖. OECD, Development Centre Studies. 52 Elaborado por Yale Center for Environmental Law & Policy y Center for International Earth Science Information Network. 53 Yale Center for Environmental Law and Policy. (2008). ―2008 Environmental Performance Index Report‖. 54 Adebowale, M.; Church, C.; Nduta Kairie, B.; Vasylkivsky, B. y Panina, Y. (2001). ―Environment and Human Rights: A New Approach to Sustainable Development‖. IIED. 51

Latina están orientadas principalmente a la agricultura, así como la capacidad institucional que tienen los estados latinoamericanos para abordar este tipo de temáticas55.

GRÁFICO 2: Orientación de los indicadores a desarrollar

DIMENSIÓN

PERSPECTIVA

CRITERIOS

Desarrollo humano

• Geográfico: nivel de desarrollo humano • Sectorial: % de la AOD destinada a mejorar el acceso a salud, educación, empleo

Inclusión Social

Derechos humanos

• Geográfico: nivel de extensión de los derechos humanos • Sectorial: % de la AOD destinada a asegurar el acceso al ejercicio de derechos

Fortalecimiento institucional

Gobernabilidad

Igualdad Social

Desarrollo sustentable

Medioambiente y recursos naturales

• Sectorial: % de la AOD destinada a mejorar la calidad de gobierno

• Geográfico: nivel de sustentabilidad medioambiental y de los recursos naturales • Sectorial: % de la AOD destinada a mejorar la gestión de ambos aspectos

Enfoque procedimental: eficacia de la cooperación internacional

Como fuera dicho, un enfoque estratégico sobre cooperación internacional, requiere poner en el centro de la escena cuestiones relativas a la selección geográfica y asignación sectorial. Dicho esfuerzo implica, a su vez, establecer un vínculo coherente, y desde una perspectiva regional, con aspectos relativos a la eficacia o calidad de la cooperación internacional. Nos referimos entonces a un enfoque procedimental sobre el Sistema de Cooperación

Perrez, F.; Lador, Y.; Pallemaerts, M.; Sands, P.; Razzaque, J. y Sensi, S. (2004). ―Human Rights and the Environment. Proceedings of a Geneva Environment Network Roundtable‖. United Nations Environment Programme.

Internacional al Desarrollo, haciendo énfasis sobre la manera en que sus recursos son gestionados.

La idea de calidad de la cooperación internacional no es reciente. Hacia finales de los años ´90, diversos actores comenzaron a cuestionar la efectividad del sistema de cooperación56 a la luz de cuestiones tales como: la escasa articulación de estrategias y coordinación de políticas, la limitada rendición de cuentas y transparencia, los altos costos de transacción, la volatilidad y la imprevisibilidad de los flujos de asistencia, las condicionalidades impuestas, etc. Estos aspectos se vieron agravados por el persistente incremento del número donantes de naturaleza diversa que operan, simultáneamente y de forma fragmentada, mediante modalidades heterogéneas de intervención57. De la mano a estos cuestionamientos, surgió un interés especial por evaluar el desempeño de la cooperación internacional58 y la meta del 0,7% del PBI de los países donantes destinado a AOD continuó siendo el indicador por excelencia. Sin embargo, hacia inicios de esta década comenzó a extenderse la visión de que el incremento de recursos no es suficiente para cumplir con la agenda de desarrollo. La idea predominante es que los fondos de cooperación internacional deben estar acompañados de reformas estructurales que garanticen la eficacia de la cooperación59.

En este marco la agenda de cooperación internacional quedó diseñada alrededor de principios, reglas y estándares globalmente acordados, cuyo foco es la eliminación de la pobreza y la efectividad del sistema de cooperación60. Este consenso puede apreciarse en la Declaración del Milenio (2000), el Consenso de Monterrey (2002), la Declaración de Roma (2003), la Declaración de Paris (2005), el Consenso Europeo sobre Desarrollo (2006), el Tratado de Lisboa (2007) y la Agenda de Acción de Accra (2008).

La Declaración de Paris sobre la Eficacia de la

Ayuda al Desarrollo, probablemente

represente el mayor esfuerzo de los países donantes hacia la efectividad del Sistema de Cooperación Internacional en su conjunto. Sobre la base de un discurso fundado en ideas de asociación y co-responsabilidad por parte de donantes y receptores, la Declaración establece 56 compromisos que se organizan alrededor de tres áreas claves —apropiación, alineamiento y armonización— y dos principios transversales —gestión por resultados y responsabilidad 56

Latindad (2009), op. cit. Rodriguez Patrinós, P. (2008), op. cit. 58 Latindad (2009), op. cit. 59 Coordinadora de ONG para el Desarrollo - España. (2006). ―AOD Hoy. Discurso y Realidad‖. Madrid: CONGDE. 60 Rodriguez Patrinós, P. (2008), op. cit. 57

mutua61. Como medida de su voluntad política, los signatarios de la Declaración fijaron metas respecto de doce indicadores de la eficacia de la ayuda que fueron evaluadas en el Tercer Foro de Alto Nivel realizado en Accra en 2008. Sin duda, la Declaración de Paris y el posterior Programa de Acción de Accra (AAA)62 relanzan la discusión sobre la necesidad de instrumentalizar marcos de coherencia y eficacia mínimos para la cooperación internacional, con el propósito de aprovechar al máximo recursos cada vez más escasos63. Constituyen puntos de referencia para guiar el diálogo político y dar forma a la cooperación internacional. Representan un avance significativo en la manera que es gestionada la cooperación, suponen un cambio en los mecanismos o modalidades de canalización de la ayuda internacional64 y brindan la posibilidad de construir una cooperación con mayores y mejores oportunidades para los países receptores. Sin embargo, ello requiere ampliar el foco actual de los debates, compromisos e iniciativas internacionales focalizadas en la pobreza y, acortar la brecha entre los objetivos políticos y las herramientas actuales para implementarlos. Lo que aquí subyace es la necesidad de un mayor compromiso e impacto con América Latina, especializando las metas e instrumentos de desarrollo a las necesidades de estos países. Los objetivos, compromisos e indicadores de la Declaración de París, no son del todo adecuados para los contextos institucionales y necesidades latinoamericanas. Deben poner bajo consideración y dar respuesta a las condiciones que perpetúan la pobreza, desigualdad y exclusión social en la región65. Teniendo en cuenta estas observaciones, a continuación se reseña un enfoque alternativo a los principios de Paris con el objeto de comenzar a reflexionar sobre un sistema de indicadores que permita intervenciones de cooperación más adecuadas para la región, analizando a su vez, la performance de donantes y receptores.

El principio de apropiación se presenta como la pieza clave para la efectividad de la cooperación internacional. En los términos de Paris, implica que los países receptores deben ejercer liderazgo sobre sus propias políticas y estrategias de desarrollo, coordinando sus acciones. También implica que los donantes deben contribuir a fortalecer la capacidad de implementación de las políticas decididas por los países receptores. Esto indica que los 61

Ibídem Este programa retoma los principales aspectos técnicos, institucionales, políticos y retos para la plena aplicación de los principios de París. 63 Shoenrock, P. (2009), op. cit. 64 Alemany, C.; Craviotto, N. y Hopenhaym, F. (2008). ―Implementando la Declaración de París: Implicaciones para la promoción de los Derechos de las Mujeres y la Equidad de Género‖. CCCI, AWID y WIDE. 65 Reality of Aid. (2007). ―The Paris Declaration. Towards enhanced aid effectiveness?‖. ROA 62

receptores de la región (estado y sociedad civil) pueden ocupar un rol central en la agenda de cooperación —y desde la experiencia y el conocimiento situados. La dificultad es que el principio de apropiación continua siendo una incógnita o es altamente problemático para muchos países. Ello se debe a la escasa capacidad estatal para planificar e implementar políticas que dominen la agenda de cooperación y; a la ausencia de visiones y necesidades de otros actores locales en el desarrollo de estrategias nacionales. En este último sentido, la falta de un amplio involucramiento y participación de todos los actores implicados en el proceso de desarrollo, termina por reducir la idea de apropiación a la opinión de algunas élites nacionales66. Por otra parte, los procesos de consulta sobre las estrategias de cooperación promovidos por algunos donantes ―soslayan o sustituyen los mecanismos internos de país, creando procesos de validación que solo sirven para satisfacer sus propios mecanismos de apropiación y justificación de sus constituyentes y contribuyentes‖67. Finalmente, como contracara a la apropiación se encuentran las condicionalidades, condiciones prescriptivas impuestas por los donantes sobre cómo y cuándo se gastan los recursos de cooperación. Así, se siguen apoyando políticas y condicionalidades que no responden a los intereses y a las necesidades de los países de la región y de sus poblaciones más vulnerables68. Una verdadera apropiación, que además sea democrática y desde una perspectiva latinoamericana, implica al menos tres aspectos: mayor capacidad de las instituciones estatales para intervenir en la agenda de cooperación, mejor y mayor participación de parlamentos, sociedad civil y ciudadanos en la definición de políticas y la configuración de la agenda de cooperación y; una reducción de las condicionalidades de tipo político, ya sean directas o indirectas. En este sentido, es importante desarrollar indicadores que permitan medir el nivel de apropiación y liderazgo ejercido tanto por los países latinoamericanos, como por los ciudadanos y/o organizaciones sociales69. Asimismo, es significativa la incorporación de metas relativas a la reducción de la condicionalidad70 e indicadores que permitan contabilizar la cooperación condicionada71.

Estrechamente vinculados con la idea de apropiación, se encuentran los principios de alineamiento y armonización. El alineamiento implica el reconocimiento de que no existen fórmulas estandarizadas y que la cooperación debe canalizarse utilizando las estrategias, 66

Latindadd (2009), op. cit. Gómez Lacayo, M. (2008), ―Apropiación democrática de país en la región de América Latina y El Caribe‖. En ALOP (2008). La Cooperación Internacional al Desarrollo desde la perspectiva de organizaciones sociales de América Latina. ALOP. 68 Latindadd (2009), op. cit. 69 Gómez Lacayo, M. (2008), op. cit. 70 Reality of Aid. (2007), op. cit. 71 Roodman, D. (2006), op.cit. 67

instituciones y procedimientos de los países receptores. Por ello, los donantes se sujetan a respaldar y trabajar en pos de los procesos nacionales existentes, sin imponer los propios. La armonización apunta a coordinar las acciones entre donantes, de modo de reducir los costos de transacción, hacerlas más transparentes y colectivamente eficaces72. La ausencia de un sistema integral y coherente que guie el alineamiento y la armonización73, obstaculiza el paso de estos principios desde la retórica a la práctica. La cooperación no sólo se integra de manera insuficiente y, en muchas ocasiones inadecuada, a los planes nacionales de desarrollo, sino que no logra coherencia en objetivos, criterios y metodologías entre países donantes y receptores74. El déficit de alineamiento y armonización, sumado a la falta de operatividad de las instituciones de cooperación, conduce a la fragmentación de los programas y proyectos apoyados; a la duplicación de esfuerzos locales e internacionales y al desperdicio de recursos. Para el logro de un alineamiento y armonización desde y para la región latinoamericana, resulta fundamental desarrollar metas e indicadores relativos a políticas nacionales y de cooperación que hagan foco en la igualdad e inclusión social, además de la pobreza, y que sean planificados a nivel nacional de forma estratégica y coordinada, involucrando a Estados, organizaciones sociales y donantes75. Asimismo, es clave avanzar en indicadores que penalicen la proliferación de programas y proyectos76. De esta manera será posible progresar hacia una cooperación para América Latina que este alineada, armonizada y desarrollada en el marco de políticas públicas integralmente diseñadas.

Finalmente, la rendición de cuentas mutua refiere a un acuerdo entre donantes y receptores, por el que cada una de las partes puede exigir a la otra que asuma la responsabilidad de cumplir sus compromisos de desarrollo —aunque esto no implica la aplicación de sanciones77. Este principio también refiere a que los países donantes y receptores deben proporcionar información oportuna, transparente y completa sobre los flujos de cooperación internacional, con el fin de optimizar el uso de los recursos destinados al desarrollo y generar una colaboración más eficaz entre donantes y receptores. Sin embargo, son pocos los países que implementaron mecanismos de rendición de cuentas y su efectividad varía en función de la voluntad y compromiso de donantes y receptores78. La información provista es asimétrica, incompleta y, en muchos casos, inaccesible. Por otra parte, son los donantes quienes Pratt, B. (2006). ―Aid harmonisation: Challenges for civil society‖. Ontrac, No. 33. Shoenrock, P. (2009), op. cit. 74 Latindadd (2009), op. cit. 75 Shoenrock, P. (2009), op. cit. 76 Roodman, D. (2006), op.cit. 77 Rodriguez Patrinós, P. y Pomares, J. (2009). ―Información para el desarrollo. Los flujos de cooperación internacional hacia Argentina en perspectiva comparada‖. RACI. 78 Ibídem 72 73

usualmente monitorean y sancionan el comportamiento de los receptores —como únicos responsables de los déficits de los programas que implementan y de las causas que los originaron79. Los donantes asumen responsabilidad en contadas ocasiones80. Ello responde a que los países latinoamericanos y receptores tienen poca influencia sobre las políticas de los donantes, ya que poseen mecanismos débiles y escasos para monitorear el comportamiento de los mismos81. Por otra parte, los donantes tienen incentivos débiles para el cumplimiento de sus compromisos — basados fundamentalmente en riesgos de reputación o en la presión ejercida por sus pares y no en sanciones formales82. Para los receptores el riesgo o la amenaza de sanciones formales o informales impulsan la rendición, aunque los múltiples requisitos burocráticos se constituyen como incentivos negativos —y en algunos casos, también permiten disimular resultados deficientes83. El panorama descripto da cuenta de la importancia de contar con objetivos e indicadores que permitan atender las asimetrías que la rendición de cuentas mutua plantea y que, a su vez, hagan responsables a todos los actores del proceso de cooperación por los éxitos y fracasos de las acciones emprendidas.

Consideraciones finales

Los apartados precedentes dan cuenta que los temas de pobreza, seguridad, bienes públicos globales, efectividad y eficacia del sistema de cooperación dominan la agenda de cooperación internacional actual. Esta orientación impacta de forma negativa sobre el caudal de fondos de cooperación destinados hacia América Latina. A su vez, esta tendencia decreciente afecta las posibilidades de hacer frente a los principales desafíos de la región en términos sociales, político-institucionales y ambientales. Hablamos de los altos niveles de pobreza, desigualdad y exclusión social; de la debilidad institucional de los países latinoamericanos y del desgobierno del cuidado del medioambiente y los recursos naturales. Estas dificultades indican que la cooperación internacional aún tiene un papel importante que cumplir en la región.

El paradigma de la pobreza que hoy rige el Sistema de Cooperación Internacional al Desarrollo, está atravesado por cuestiones de cantidad a la hora de determinar el monto de 79

Latindadd (2009), op. cit. Ibídem. 81 Rodriguez Patrinós, P. y Pomares, J. (2009), op. cit. 82 Ibídem. 83 Ibídem 80

cooperación a otorgar y quiénes son sus beneficiarios. Consecuentemente, uno de los dos indicadores más utilizados es el porcentaje de fondos destinados a AOD en relación con el PBI de los países donantes, que además de sus debilidades en términos de compromisos y componentes, no da cuenta de cuestiones relativas a la efectividad en la asignación y ejecución del porcentaje establecido y a la sostenibilidad de las intervenciones de cooperación. El otro indicador más utilizado es el nivel de PBI per cápita de los países receptores, que no toma en cuenta características fundamentales y específicas de los países de la región (el nivel de pobreza al interior de los países y de desigualdad, la distribución del ingreso, etc.) y centra la asignación sectorial y tipo de intervención en enfoques amplios y con estrategias pensadas para otros países.

Como fuera previamente explicitado, la compleja realidad latinoamericana exige complementar los indicadores actuales por otros relativos a cuestiones de calidad. Un plano estratégico, es decir aquel vinculado a criterios de asignación geográfica y sectorial, debe involucrar aspectos referidos a la calidad de vida de las sociedades latinoamericanas, teniendo en cuenta las dimensiones de igualdad e inclusión social, fortalecimiento institucional y desarrollo sustentable. A tal fin, proponemos poner bajo consideración indicadores de desarrollo humano,

derechos humanos, gobernabilidad y sustentabilidad ambiental. El

segundo plano es procedimental y refiere a la manera en que se gestionan los fondos de cooperación. Ello implica poner la mirada en la calidad o efectividad del sistema de cooperación internacional, tomando en cuenta indicadores que atiendan a cuestiones claves como la apropiación democrática, la armonización, el alineamiento y la rendición de cuentas y transparencia mutua desde una perspectiva latinoamericana y desde el potencial rol que los países receptores tienen en la gestión de la cooperación internacional al desarrollo.

Las ideas aquí planteadas procuran dar impulso a un trabajo estratégico de reflexión y acción tendiente a la construcción de un sistema de indicadores en materia de cooperación internacional. Este sistema apunta a fortalecer el compromiso de los donantes hacia América Latina; mejorar la orientación de las intervenciones de cooperación de acuerdo a las necesidades y especificidades la región y; establecer valoraciones más amplias sobre la actuación de todos los agentes involucrados en el proceso de cooperación internacional al desarrollo.

Para ello el primer paso es seleccionar algunos de los indicadores propuestos, ya sea en el plano estratégico y/o procedimental, para luego realizar un diagnóstico sobre las ventajas, 21

desventajas y necesidades que la incorporación de los indicadores seleccionados plantea para un futuro índice. A la luz de ese estudio, en un segundo momento, será fundamental realizar los ajustes necesarios para mejorar los indicadores ya existentes o bien desarrollar nuevos indicadores complementarios y/o alternativos. Una vez realizados estos trabajos, será posible iniciar las actividades tendientes a la construcción de un nuevo sistema de indicadores sobre cooperación internacional al desarrollo para, finalmente, dar inicio a acciones de monitoreo y evaluación que permitan la puesta a prueba de este sistema.