ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ASSEMBLEIA LEGISLATIVA PROCURADORIA
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
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EXCELENTÍSSIMA SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Nº
6183
TEMA:
PAGAMENTO HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS E PRÊMIO DE PRODUTIVIDADE AOS ADVOGADOS PÚBLICOS. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.
A MESA
DA
GRANDE
DO
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA
DO
ESTADO
DO
RIO
SUL, por sua Procuradoria1 (CE, art. 54), vem
perante Vossa Excelência apresentar INFORMAÇÕES
nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo PROCURADOR-GERAL
DA
REPÚBLICA, em relação ao
Im
artigo 3º da Lei nº 10.298/1994, no que se refere à expressão “prêmio de produtividade disciplinado em regulamento”; artigos 1º e 2º do Decreto nº 45.685/2008; artigo 4º do Decreto nº 54.424/2018, todos do Estado do Rio Grande do Sul; e artigos 5º a 15 da Resolução nº 151/2019 da Procuradoria Geral do Estado, por alegada violação aos artigos 5º, caput, 37, caput e incisos X e XI, e 39, §§4º e 8º, da Constituição da República.
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Ato de Designação em anexo.
Praça Marechal Deodoro, 101 - 6º andar – Centro – Porto Alegre – RS – CEP 90010-300 Fone/Fax: 3210-2662 – E’mail : procuradoria.geral@al.rs.gov.br
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I – SÍNTESE DA SUSTENTAÇÃO A Procuradoria-Geral da República propôs a presente ADI contra diversos dispositivos de atos normativos provenientes do Estado do Rio
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Grande do Sul que tratam do pagamento de honorários advocatícios e de prêmio de
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produtividade aos Procuradores do Estado, por alegada afronta ao regime de subsídios e aos princípios da isonomia, impessoalidade, moralidade, razoabilidade e supremacia do interesse público.
As alegações, que se iniciam com menção ao direito romano, se
alongam quanto à natureza jurídica e características dos honorários advocatícios, equiparando-os “aos vencimentos e subsídios” e atribuindo-lhes caráter alimentar (p. 7 da inicial). Refere que a Lei nº 13.327/2016, conquanto discipline o pagamento de honorários não transmuda a natureza da receita de pública para privada. Aduz que o Supremo Tribunal Federal já se posicionou favorável ao pagamento de honorários aos advogados públicos municipais, mas que tais decisões não estão em consonância com a atual ordem constitucional remuneratória. Sustenta que as normas impugnadas violam o regime de subsídios, o teto remuneratório e princípios da administração pública. Aduz inexistir lei específica que tenha criado rateio de honorários e nova parcela remuneratória, violando a veiculação por lei em sentido material e formal, dado que os atos normativos que assim o fizeram foram por decreto e resolução. Em suma, as normas questionadas são a Lei nº 10.298/1994,
Im
art. 3º; Decreto nº 45.685/2008, arts. 1º e 2º; Decreto nº 54.454/2018, art. 4º; e Resolução nº 151/2019, todas do Estado do Rio Grande do Sul. Alfim, requereu a suspensão liminar da eficácia da norma impugnada. Foi adotado o rito do artigo 12 da Lei nº 9.868/99, vindo notificação para que o Poder Legislativo preste as informações necessárias. É o sucinto relatório.
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II – PRELIMINAR A matéria em discussão da presente ADI atine apenas à legislação infraconstitucional editada pelo Estado do Rio Grande do Sul, não
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desafiando exame de sua constitucionalidade perante a Constituição da República.
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O tema foi objeto de debate no RExt. 452.746/GO, da Relatoria
do Min. Cesar Peluso, que ao analisar o direito à percepção de honorários pelos Procuradores da Fazenda Nacional nas causas em que representem o Estado entendeu ser a questão de índole infraconstitucional.
A citada decisão foi assim ementada: HONORÁRIOS
ADVOCATÍCIOS.
Direito
à
percepção. Procurador da Fazenda Nacional. Questão disciplinada pela legislação infraconstitucional. Ofensa à Constituição da República. Inocorrência. Recurso Extraordinário não conhecido. É infraconstitucional a questão sobre direito à percepção de honorários advocatícios por parte de procuradores da Fazenda Nacional, nas causas em que representem o Estado.
Conquanto o objeto da decisão tenha sido a distinção entre
honorários e remuneração para fins de teto constitucional, a percepção de
Im
honorários é permitida desde que “haja lei que lhes permita percepção”. Diante disso, a alegação de inconstitucionalidade da Lei
Estadual nº 10.298/1994, art. 3º, no que se refere à expressão “prêmio de produtividade disciplinado em regulamento”, não apresenta potencial de violação direta ou reflexa à Constituição da República, quanto mais quando acentuado o caráter regulamentar constantes na inicial, ao apontar a incompatibilidade do Decreto nº 45.685/2008, arts. 1º e 2º; Decreto nº 54.454/2018, art. 4º; e Resolução nº 151/2019, todas do Estado do Rio Grande do Sul. Ressalte-se, a impugnação é de caráter regulamentar, infraconstitucional, inviabilizando o pretendido controle concentrado por este Supremo Tribunal Federal. 3
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III - MÉRITO No mérito, a inconsistência dos argumentos da inicial são destacados em três pontos principais, que serão deduzidos em tópicos, e vão assim
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sumarizados:
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i. o processo legislativo seguiu tramitação regular; ii. a nova ordem jurídica processual determina que os
honorários pertencem ao advogado e permite o pagamento aos advogados públicos mediante a edição de lei;
iii. há compatibilidade plena entre o regime de pagamento de
honorários advocatícios aos advogados públicos com o regime de subsídio, o teto remuneratório e os princípios republicanos.
A) REGULARIDADE PLENA DO PROCESSO LEGISLATIVO
O processo legislativo do Projeto de Lei nº 341/94, de
competência do Excelentíssimo Senhor Governador do Estado do Rio Grande do Sul, deu origem à Lei nº 10.298/94, norma aqui impugnada, e seguiu tramitação regular, observando o rito determinado pela legislação e pela Constituição (Projeto de Lei em
Im
anexo).
O controle preventivo de constitucionalidade foi realizado pela
Comissão de Constituição e Justiça desta Assembleia Legislativa e o projeto de lei foi aprovado pela unanimidade dos presentes, em 26 de outubro de 1994.
B) NATUREZA JURÍDICA E FINALIDADE DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA
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A Lei nº 10.298 de 16 de novembro de 1994 é formal e materialmente constitucional, notadamente quanto à atacada expressão contida no art. 3º, em destaque:
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Art. 3º - Compreendem-se como programas de trabalho desenvolvidos ou coordenados pela Procuradoria-Geral do Estado
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e pela Defensoria Pública do Estado, o conjunto de ações relativo à consecução
das
suas
atribuições,
inclusive
o
reaparelhamento
administrativo, a aquisição de instalações e ampliação da capacidade instalada dos órgãos, a instituição de prêmio de produtividade disciplinado em regulamento, a qualificação profissional de seus integrantes e servidores e o fomento para o incremento da arrecadação da dívida ativa judicial e a redução dos gastos públicos.
A inicial da ADI menciona que esta norma entra em conflito
com artigos 5º, caput, 37, caput e incisos X e XI, e 39, §§4º e 8º, da Constituição da República, acentuando a incompatibilidade da disciplina de pagamento de honorários aos advogados públicos com o regime de subsídio, o teto remuneratório e princípios da isonomia, moralidade, supremacia do interesse público e razoabilidade. Primeiramente, de se expor que a Lei nº 13.105/2015 (CPC),
estabeleceu novo regime de honorários no art. 85, e especificamente aos advogados
Im
públicos, em seu §19. Nesse sentido, o Código de Processo Civil criou a possibilidade de pagamento de honorários advocatícios aos advogados públicos condicionados à existência de lei, com caráter premial e privado. O dispositivo do art. 85, §19 do CPC tem o seguinte texto: Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor. [...]
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§19. Os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei.
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já definia:
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No mesmo sentido, a Lei n. 8.906, de 1994 (Estatuto da OAB),
Art. 23. Os honorários incluídos na condenação, por
arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado, tendo este direito autônomo para executar a sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório, quando necessário, seja expedido em seu favor.
Enfatiza-se, assim, que a lei processual afastou qualquer dúvida
quanto à percepção de honorários advocatícios pelo advogados públicos, reafirmando legislativamente o que esta Corte Constitucional já afirmara em diversos julgados. Embora apreciando a inclusão ou não da verba honorária no teto constitucional, o posicionamento pelo recebimento dos honorários é pacífico: AG. Reg. em RExt com Agravo 1.161.559/SP – Rel.
Min. Roberto Barroso. Direito Constitucional e Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Mandado de Segurança. Servidor Público. Honorários advocatícios de Procurador de Município. Teto
remuneratório.
Incidência.
Precedentes
desta
Corte.
1.
A
Im
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se orienta no sentido de que a verba concernente aos honorários advocatícios devidos aos Procuradores deve ser incluída no redutor do teto remuneratório, previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento. O acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Vejam-se, nesse sentido, os seguintes precedentes:
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“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONVERSÃO
EM
CONSTITUCIONAL.
PROCURADOR
AGRAVO
ESTADUAL.
REGIMENTAL. HONORÁRIOS
ADVOCATÍCIOS. VERBA INCLUÍDA NO CÁLCULO DO TETO
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REMUNERATÓRIO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO
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QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 634.576-ED, Relª. Minª. Cármen Lúcia).
“AGRAVO
EXTRAORDINÁRIO. PROCURADOR SUBMISSÃO
ADMINISTRATIVO.
DO
AO
REGIMENTAL
ESTADO.
TETO.
NO
RECURSO
SERVIDOR
PÚBLICO.
HONORÁRIOS
PARADIGMA
DO
ADVOCATÍCIOS. PLENÁRIO
NA
REPERCUSSÃO GERAL NO RE 417.200. BAIXA À ORIGEM. IRRECORRIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM O ENTENDIMENTO
DO
SUPREMO.
PRECEDENTES.
AGRAVO
REGIMENTAL DESPROVIDO.
1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no
julgamento do RE 220397, Relator Ministro Ilmar Galvão, assentou que os honorários advocatícios percebidos por procurador público não se classificam como vantagem pessoal e, por essa razão, entram no cálculo da remuneração para a submissão ao teto estabelecido no artigo 37, inciso XI, da CF/88. 2. A submissão dos agravados às regras do teto constitucional e
Im
ao subteto estadual estabelecido na Lei nº 6.995/90 deverão ter por parâmetro os termos estabelecidos no acórdão do julgamento de mérito da repercussão geral no RE 417.200, Relator Ministro Marco Aurélio. 3. A decisão monocrática que submete o recurso extraordinário ao regime da repercussão geral e remete o feito à origem por aplicação do artigo 543-B do CPC não tem cunho decisório e, portanto, é irrecorrível. Precedentes: AI 503064- AgR-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 26.3.2010; AI 811626-AgR-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 03.03.2011; RE 513.473-ED, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJe de 18.12.2009. 4. Agravo Regimental desprovido.” (RE 629.675-AgR, Rel. Min. Luiz Fux). 7
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Percebe-se assim a compatibilidade da norma impugnada com a Constituição da República. Decorrente dessa disciplina normativa, em âmbito federal foi
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promulgada a Lei Federal nº 13.327/2016, que em seus arts. 27 e 29 a 36 regulou a
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percepção de honorários pelos advogados públicos, norma também objeto de impugnação pelo Procurador Geral da República, conforme informa em sua inicial quanto à propositura da ADI 6.053/DF. Convém
mencionar
que
as
ações
diretas
de
inconstitucionalidade propostas pelo Procurador Geral da República impugnando normas relativas ao pagamento de honorários aos advogados públicos são as seguintes: 6158 (Pará), 6159 (Piauí), 6160 (Amapá), 6161 (Acre), 6162 (Sergipe), 6163 (Pernambuco), 6164 (Rio de Janeiro), 6165 (Tocantins), 6166 (Maranhão), 6167 (Bahia), 6168 (Distrito Federal), 6169 (Mato Grosso do Sul), 6170 (Ceará), 6171 (Minas Gerais), 6176 (Paraíba), 6177 (Paraná), 6178 (Rio Grande do Norte), 6181 (Alagoas), 6182 (Rondônia), 6135 (Goiânia) e nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) 596 (São Paulo) e 597 (Amazonas). Constata-se, assim, que o proponente questiona normas federais
e estaduais de mesmo objeto diante da Constituição da República. Seja como for, o Código de Processo Civil criou a possibilidade
Im
de pagamento de honorários advocatícios aos advogados públicos pelo dispositivo do art. 85, §19.
Em Parecer da lavra do ex-Ministro do STF, Carlos Ayres Britto, anexado à ADI nº 5.053, acentua que: [...] o advogado não desaparece na figura do servidor, como, ao contrário, desaparece na figura do advogado que se transmuta em qualquer outro profissional de carreira jurídica estatal remunerada por subsídio. Falo dos magistrados, dos membros do Ministério Público e dos defensores públicos [...] Mas sempre sob a lógica primaz de 8
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que o advogado é o único profissional do direito que prossegue como advogado mesmo, após a obtenção do título de servidor público. De membro efetivo da Advocacia Pública. Não muda de nome, senão para acrescentar
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o adjetivo “público” ao substantivo “advogado”.
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Por evidente, dada as peculiaridades do exercício da profissão
de advogado público, há submissão ao regime jurídico privado e público, ora do Estatuto da Advocacia ora do Estatuto do Servidor Público do ente a que esteja vinculado estatutariamente, tudo submetido às normas constitucionais da Advocacia Pública, função essencial à Justiça, constantes nos arts. 131 e 132, também incidentes aos Procuradores dos Legislativos federal, estaduais e municipais. Bem por isso, destaca-se no texto constitucional a vedação
explícita de recebimento de honorários pelos membros da magistratura e do Ministério Público (art. 95, parágrafo único, II, e art. 128, II, a), mas não em relação aos advogados públicos.
C) INCOMPATIBILIDADE COM O REGIME DE SUBSÍDIOS, TETO REMUNERATÓRIO E OS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA, MORALIDADE E RAZOABILIDADE Na inicial da presente ADI, a PGR reitera o argumento da
inicial da ADI nº 6053 quanto a caracterizar os honorários como verba pública que
Im
ingressa nos cofres públicos, invocando o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025/1969. É de se ter presente, não obstante, que os honorários
advocatícios são pagos em decorrência da atuação do advogado público em processo judicial e que são pagos pela parte vencida. A origem dos valores a serem pagos a título de honorários são privados, não públicos. A distinção da verba honorária em relação a recursos orçamentários públicos retira-lhe do âmbito de incidência da remuneração por subsídio determinada no art. 37, XI da Constituição da República. 9
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Ademais, no Estado do Rio Grande do Sul os Procuradores do Estado estão submetidos ao teto constitucional, nos qual se incluem os honorários advocatícios. Vale dizer, assim, que não há qualquer violação ao teto constitucional decorrente da adoção do pagamento de honorários advocatícios ao advogados
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públicos estaduais do Estado do RS.
IV. PRECEDENTE DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, no Incidente de
Arguição de Inconstitucionalidade nº 5031410-12.2018.4.04.0000/RS, examinou a constitucionalidade do art. 85, §19 do CPC, declarado incidenter tantum inconstitucional sob o argumento de incompatibilidade formal, pois somente o Chefe do Executivo de cada esfera de governo tem competência para regrar a remuneração dos servidores, segundo o art. 61, §1º, II, a, da Constituição da República, e de incompatibilidade material em relação à exclusividade da remuneração por subsídio desrespeito aos princípios constitucionais.
O voto da Desembargadora Federal Maria de Fátima Freitas
Labarrère elucida os pontos em discussão na presente ADI. Quanto à constitucionalidade do art. 85, §19 diz: A questão dos honorários foi estabelecida no artigo
Im
85, § 19, do Código de Processo Civil, mas também foi objeto de regulamentação pela Lei 13.327, de 2016, proposta pelo Poder Executivo. Tendo sido repetida a regulamentação em Lei proposta pelo Poder Executivo, fica superada a alegação de vício de iniciativa. Além disso, o montante a ser creditado aos advogados a título de honorários não sai dos cofres públicos, de modo que o recebimento de honorários não constitui aumento de remuneração.
Quanto à constitucionalidade material diz: Não há exceção. Tanto os advogados empregados, quanto os advogados públicos fazem jus aos honorários. Nem o órgão 10
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público, nem as associações, podem pretender reter verba estabelecida para o advogado, pois a legitimidade para o recebimento de honorários é, unicamente, do advogado.
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[...]
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A natureza alimentar dos honorários advocatícios, não se desnatura em razão de se tratar de advogados públicos. Desde a edição do Estatuto da OAB os honorários passaram a ser pagos aos advogados. O Código de Processo Civil de 2015 deu nova feição ao capítulo dos honorários estabelecendo percentuais, deixando explicitado que não podem ser compensados e que os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei. O fato de os servidores receberem subsídios não
impede que recebam os valores que lhe cabem por serem advogados. Não haveria como repassar tal verba para o órgão, pois pela nova concepção, os honorários constituem parcela autônoma a ser paga ao advogado. Tratando-se de parcela de natureza privada,
vinculada ao exercício da advocacia, não há impedimento de cumulação com o montante do subsídio. O fato de o valor mensal recebido cumular montante referente a subsídio com parcela paga por particulares não constitui ofensa ao contido nos artigos 39, § 4º, e 135 da Constituição.
Im
O recebimento de honorários também não ofende
aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, nem fere a isonomia em relação aos vencimentos de outras carreiras. [...] Os honorários advocatícios constituem verba de natureza alimentar e só podem ser auferidos por advogados. Assim sendo, não fere nenhum dos princípios estabelecidos na Constituição o recebimento dos honorários pelos advogados públicos. Se assim não fosse, 11
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o Estado, de todo modo, não poderia recebê-los pois os honorários constituem direito autônomo e exclusivo do advogado. [...]
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Há considerar que, pelo princípio da eficiência, a
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entrega da verba advocatícia a quem de direito é incentivo para o incremento da arrecadação.
Também não é de se considerar a alegação de que o
recebimento do valor dos honorários geraria discrepância entre as remunerações de várias carreiras jurídicas. Cada categoria de servidor público tem suas peculiaridades. Por certo, nenhuma carreira que não seja de advogados poderia pretender receber honorários. Também se conclui que os advogados não podem deixar de recebê-los. Os vencimentos já contemplam diferenças e não é o fato de os advogados receberem honorários que vai criar desequilíbrio. Além disso, o recebimento de verbas de origem privada não causa ofensa ao princípio da isonomia. Os titulares de algumas serventias tais como cartórios de registros de imóveis de grandes metrópoles, por exemplo, percebem quantias vultosas que não afetam a fixação da remuneração das carreiras jurídicas. Em relação aos honorários, em atendimento ao
princípio da isonomia, os advogados públicos devem receber o mesmo que
Im
os advogados em geral, isso é, receber a verba advocatícia. Há considerar que não há ônus para a União, autarquias e fundações federais, pois os honorários serão satisfeitos pela parte sucumbente.
O
que
se
conclui,
assim,
é
que
não
há
qualquer
incompatibilidade entre a norma impugnada e a Constituição da República. V - CONCLUSÃO Consoante os argumentos apresentados no decorrer destas Informações, impõe-se a conclusão no sentido de julgar improcedente o pedido veiculado na presente ação direta, que vão assim deduzidos: 12
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a) o pagamento de honorários aos advogados públicos do Estado do RS tem base legal em lei federal – Código de Processo Civil – e em lei estadual – Lei nº 12.298/94;
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b) o pagamento de honorários aos Procuradores do Estado República;
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respeitam o teto constitucional, limite imposto pelo art. 37, XI da Constituição da
c) os valores que originam os honorários advocatícios dos
advogados públicos do Estado do RS são pagos pela parte vencida em processo judicial, caracterizando verba privada, não se submetendo ao orçamento público. ANTE
AO
GRANDE
EXPOSTO, a ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA
DO
DO
ESTADO
DO
RIO
SUL, requer, em preliminar, seja negada a liminar
requerida, por ausência do fumus boni iuris e do periculum in mora. No mérito, requer a IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. Pede Deferimento
Porto Alegre, 08 de outubro de 2019.
Im
DEPUTADO LUIS AUGUSTO LARA Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul
MARCO ANTONIO KARAM SILVEIRA Procurador da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul OAB/RS 47.183
MARCELA FAYET DE SOUZA Procuradora-Geral da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, em substituição OAB/RS 56.950 13