Rapport d’observations définitives et ses réponses
ASSOCIATION DES ŒUVRES SOCIALES DU DEPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE
(AOS 92)
Exercices 2008 et 2012
Observations délibérées le 16 avril 2014
Association des œuvres sociales du département des Hauts-de-Seine Exercices 2008 à 2012– Observations définitives
SOMMAIRE
SYNTHESE ........................................................................................................................................................... 4 OBSERVATIONS ................................................................................................................................................. 5 1. RAPPEL DE LA PROCEDURE ..................................................................................................................... 5 2. PRÉSENTATION DE L’ASSOCIATION ...................................................................................................... 5 2.1. Objet social ...................................................................................................................................................... 5 2.2. Nouveau contexte législatif dans lequel s’inscrit l’activité de l’AOS 92 ......................................................... 5 2.3. Membres de l’association ................................................................................................................................. 6 3. VIE ASSOCIATIVE ......................................................................................................................................... 7 3.1. Règlement intérieur .......................................................................................................................................... 7 3.2. Registre spécial ................................................................................................................................................ 7 3.3. Organes de l’association .................................................................................................................................. 7 3.3.1. Conseil d’administration ............................................................................................................................... 7 3.3.2. Directeur de l’association .............................................................................................................................. 7 3.3.3. Le bureau....................................................................................................................................................... 8 3.3.4. Assemblée générale ordinaire ....................................................................................................................... 9 3.3.5. Commission d’attribution des prêts............................................................................................................... 9 4. LA CONVENTION DU 17 JUILLET 1991 ET SES AVENANTS ............................................................... 9 5. MOYENS EN LOCAUX ET EN PERSONNELS ........................................................................................ 10 5.1. Locaux............................................................................................................................................................ 10 5.1.1. Locaux administratifs .................................................................................................................................. 10 5.1.2. Appartements de Nice ................................................................................................................................. 10 5.1.3. Locaux du centre technique départemental ................................................................................................. 11 5.1.4. Locaux de restauration ................................................................................................................................ 11 5.2. Personnel ........................................................................................................................................................ 11 6. GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE DE L’ASSOCIATION ...................................................... 12 6.1. Certification et publicité des comptes ............................................................................................................ 12 6.2. Prévisions budgétaires et la demande de subvention ..................................................................................... 12 6.3. Situation financière ........................................................................................................................................ 12 6.3.1. Produits ....................................................................................................................................................... 12 6.3.2. Charges........................................................................................................................................................ 13 6.3.3. Résultat........................................................................................................................................................ 14 7. PROCÉDURES D’ACHAT............................................................................................................................ 14 7.1. Organisation et procédures ............................................................................................................................. 14 7.2. Marché de restauration collective .................................................................................................................. 15
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8. PRESTATIONS D’ACTION SOCIALE....................................................................................................... 15 8.1. Prêts aux adhérents ......................................................................................................................................... 17 8.1.1. Prêt sans intérêts .......................................................................................................................................... 17 8.1.2. Prêt avec intérêts ......................................................................................................................................... 17 8.1.3. Prêt pour la résidence principale ................................................................................................................. 17 8.1.4. Observations sur la régularité du dispositif de prêts ................................................................................... 18 8.2. Autres prestations ........................................................................................................................................... 19 8.2.1. Prestations litigieuses au regard de la participation modulée de l’agent en fonction de ses revenus .......... 19 8.2.2. Primes et cadeaux aux retraités, chèques cadeaux accompagnant la médaille du travail ............................ 19 8.3. Perspectives concernant le périmètre des prestations confiées à l’AOS 92 ................................................... 19 9. DEGRÉ D’IMPLICATION DU DÉPARTEMENT DANS LA GESTION DE L’AOS 92 ....................... 20
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SYNTHESE
Depuis 2007, la loi a défini l’action sociale en faveur des agents publics, en précisant qu’elle impliquait une participation des bénéficiaires tenant compte de leurs revenus. Les textes pris en 2007 permettent également aux collectivités territoriales de définir les types de prestations qu’elles entendent assurer ainsi que les montants en jeu. En ce qui concerne chacune de ces prestations, les collectivités peuvent, soit les assurer elles-mêmes, soit les confier à un organisme associatif. Dans cette dernière hypothèse, les collectivités peuvent participer aux organes de direction. Tel est le cadre juridique dans lequel s’inscrit désormais l’action de l’association des œuvres sociales du département des Hauts-de-Seine (AOS 92), créée en 1989. Cette association assure ainsi aux agents, actifs ou retraités, de la collectivité un ensemble de prestations telles que la restauration collective, l’attribution de chèques vacances, de séjours de vacances ainsi que différentes catégories de prêts. Pour financer cette action, le département accorde à l’AOS 92 une subvention annuelle de fonctionnement, qui s’est élevée à près de 8,0 M€ en 2011 ainsi qu’en 2012. La chambre a relevé qu’en accordant aux représentants du département une place prépondérante dans les organes de direction, les statuts de l’AOS 92 ne sont pas conformes à la législation de 2007. Il est également apparu qu’un certain nombre de prestations, soit ne font pas l’objet de la modulation prévue par la législation de 2007 (cas de l’aide à l’abonnement à un club de sport), soit ne correspondent pas à la définition de l’action sociale en faveur des personnels (cas des prêts pour travaux dans la résidence principale, des primes pour les agents partant à la retraite, des chèques-cadeaux pour les récipiendaires d’une médaille du travail). Par ailleurs, en matière de restauration collective des personnels, l’action de l’AOS 92 se traduit principalement par la conclusion de marchés de services qui pourraient être conclus directement par le département. L’ensemble de ces constats justifie l’étude que conduit actuellement la collectivité et qui vise à redéfinir, d’ici le début de l’année 2015, le périmètre des prestations qui resteront confiées à l’association des œuvres sociales (AOS 92). Elle examinera, notamment, la question de la place prépondérante occupée par les représentants du département. Il apparait, en effet, souhaitable que cette réforme soit accompagnée d’une modification des statuts de l’association, de manière à les rendre conformes à la législation de 2007.
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OBSERVATIONS 1. RAPPEL DE LA PROCEDURE En application de l’article L. 211-8 du code des juridictions financières, la chambre régionale des comptes d’Île-de-France a examiné la gestion de l’AOS 92. Ce contrôle a porté sur les exercices 2008 à 2012. L’entretien prévu par l’article L. 243-2 du code précité a eu lieu le 20 novembre 2012. Lors de sa séance du 12 décembre 2013, la chambre a décidé de l’envoi d’un rapport d’observations provisoires, dont la teneur suit. Une copie du rapport a été adressée au président du conseil général des Hauts-de-Seine. Ils en ont accusé réception le 14 janvier 2014. La chambre a reçu une réponse commune de l’association des œuvres sociales et du département des Hauts-de-Seine datée du 27 février 2014 et enregistrée au greffe de la chambre le 6 mars 2014. Lors de sa séance du 16 avril 2014, la chambre a arrêté les observations définitives ci-après développées. 2. PRÉSENTATION DE L’ASSOCIATION 2.1. Objet social L’AOS 92 a été créée en 1989. Elle a pour objet la création et le développement d’œuvres sociales pour l’ensemble des personnels du département des Hauts-de-Seine, ainsi que pour les agents retraités. 2.2. Nouveau contexte législatif dans lequel s’inscrit l’activité de l’AOS 92 Le champ des prestations d’action sociale à l’intention des agents publics a été précisé par le législateur en 2007. D’une part, la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique a modifié l’article 9 du titre Ier du statut général de la fonction publique en y incluant les dispositions suivantes : « L’action sociale collective ou individuelle vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l’enfance et des loisirs, ainsi qu’à les aider à faire face à des situations difficiles. Sous réserve des dispositions propres à chaque prestation, le bénéfice de l’action sociale implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée. Cette participation tient compte, sauf exception, de son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale ». Outre cette définition de l’action sociale dans la fonction publique, cette loi a inséré dans l’article 9 précité les précisions suivantes : - « les prestations d’action sociale, individuelles ou collectives, sont distinctes de la rémunération (…) et sont attribuées indépendamment du grade, de l’emploi ou de la manière de servir » ; de la sorte, ces prestations ne sont pas soumises au principe de parité ;
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- « les collectivités locales et leurs établissements publics peuvent confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association » ; elles « peuvent participer aux organes d’administration et de surveillance de ces organismes ». D’autre part, la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a inséré au titre III un article 88-1 ainsi rédigé : « L’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d’administration d’un établissement public local détermine le type des actions et le montant des dépenses qu’il entend engager pour la réalisation des prestations prévues à l’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ainsi que les modalités de leur mise en œuvre ». Dans les faits, c’est à l’occasion de la délibération annuelle sur le montant de la subvention allouée à l’AOS 92 que le conseil général statue en la matière : cette délibération flèche de manière précise les catégories d’actions mises en œuvre. L’article 71 a inclus dans les dépenses obligatoires celles afférentes audit article 9. 2.3. Membres de l’association L’AOS 92 a connu une augmentation du nombre de ses adhérents entre 2008 et 2012, du fait principalement des agents à la retraite. En revanche, hormis le cas des adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement (ATTEE), il a été constaté une diminution du nombre d’adhérents en activité (hors ATTEE), qui reflète, en fait, la diminution du nombre d’agents titulaires du département. Tableau n° 1 : Évolution du nombre d’adhérents A - RETRAITÉS (alinéa 8 de l’article 6) ACTIFS : article 6 Titulaires, stagiaires (alinéa 1) Contractuels (alinéa 2) Mise à disposition crèches (alinéa 3) Direction départementale de l’équipement (DDE) (alinéa 4) Société des Eaux de Versailles et de Saint-Cloud (SEVESC) (alinéa 5) Hôpital Foch (alinéa 6) Vacataires (alinéa 7) Comité départemental du tourisme (alinéa 9) Maison de Chateaubriand (alinéa 9) Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) (alinéa 9) Club 92, Maitrise des Hauts-de-Seine (alinéa 9) Contrats emploi solidarité, contrats emploi consolidé (CES – CEC) (alinéa 10) adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement (ATTEE) Assistants familiaux – Aide sociale à l’enfance (ASSFAM – ASE) B - TOTAL ACTIFS Total actifs constaté Différence TOTAL ADHÉRENTS (ACTIFS + RETRAITÉS) (A + B)
2008 787
2009 816
2010 935
2011 1 002
2012 1 086
10/06/2013 1 059
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5 057 502 ? ?
4 971 510 ? ?
4 892 531 ? ?
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4 477 549 ? ?
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289 6 616 834 5 782 7 403
315 6 735 6 616 119 7 551
297 6 634 6 505 129 7 569
321 6 608 6 481 127 7 610
342 6 541 6 424 117 7 627
323 6 218 6 137 81
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Source : réponse AOS 92. S2 – 2140123/BB
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3. VIE ASSOCIATIVE 3.1. Règlement intérieur L’association n’a pas de règlement intérieur. En conséquence, seuls les statuts régissent son fonctionnement. 3.2. Registre spécial L’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association impose de tenir un registre spécial consignant les modifications et changements apportés au statut. L’article 6 du décret du 16 août 1901 pris pour l’exécution de cette loi précise que les dates des récépissés relatifs aux modifications et changements y sont également mentionnées. La chambre a cependant constaté qu’au cours de la période examinée, l’AOS ne disposait pas de ce registre spécial. L’acquisition en a été faite au cours de l’année 2013. 3.3. Organes de l’association 3.3.1. Conseil d’administration L’article 10 prévoit que l’association est dirigée par un conseil d’administration présidé par le président du conseil général ou son représentant. Il est composé de : - six membres de droit : le président du conseil général ou son représentant, le directeur général des services techniques ou son représentant, le directeur général adjoint de l’administration, le directeur de la vie sociale ou son représentant, le directeur des ressources humaines, le chef du service social ; - quatre conseillers généraux ; - deux membres de l’association et deux suppléants élus par l’assemblée générale ; - huit représentants des organisations syndicales représentatives dans les services du département des Hauts-de-Seine, ces derniers devant être membres actifs de l’association : ces huit représentants ne sont pas élus, mais désignés directement par les organisations syndicales. Le président du conseil d’administration disposant d’une voix prépondérante, il apparaît que le département des Hauts-de-Seine a la majorité des voix, grâce aux membres de droit, aux fonctionnaires de la collectivité et aux élus. 3.3.2. Directeur de l’association Les statuts de l’association ne précisent pas la nature des fonctions et pouvoirs du directeur de l’AOS 92. En pratique, la directrice gère le fonctionnement et le personnel de l’association comme le ferait un chef de service. Elle signe les engagements de dépenses pour les montants inférieurs ou égaux à 1 525 €. S2 – 2140123/BB
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La directrice ne dispose pas, par ailleurs, de délégation de signature formalisée, même si un procès-verbal du conseil d’administration du 24 janvier 2007 a indiqué que le directeur de l’association disposait d’une délégation du président de l’association(1). La chambre prend acte de la volonté de l’AOS 92 et du département de redéfinir les fonctions et les pouvoirs du directeur à l’occasion du conseil d’administration de mai 2014. 3.3.3. Le bureau Aux termes des statuts, le bureau comprend huit membres (membres de droit et membres issus du conseil d’administration) et élit en son sein un vice-président, un secrétaire, un trésorier, un secrétaire adjoint et un trésorier adjoint. Il est présidé par le président du conseil général ou son représentant. Néanmoins, la composition du bureau qui prévaut dans les faits ne correspond pas à ces dispositions statutaires. Le bureau est, en effet, présidé par la directrice de l’association et les membres du bureau sont : - certains membres du conseil d’administration : la directrice de l’association, les deux membres élus par le personnel, ainsi que huit représentants des organisations syndicales (titulaires et suppléants) ; - l’adjoint à la directrice de l’association, qui n’est pas membre du conseil d’administration et siège au bureau à titre d’expert. Il ne participe pas au vote. Par ailleurs, les fonctions de vice-président, secrétaire, secrétaire-adjoint ne sont pas pourvues. Il est, certes, procédé à la désignation d’un trésorier et d’un trésorier adjoint, mais par le conseil d’administration, et non par le bureau. Ainsi, à la lecture du procès-verbal du conseil d’administration du 6 décembre 2012, il apparaît que M. Lassere, membre de droit du conseil d’administration, a été trésorier de l’association. Il a été ensuite remplacé par M. Kerleau, membre de droit du conseil d’administration. Or, alors que, dans les statuts, le trésorier est membre du bureau, aucun de ces deux noms ne figure dans les listes produites par l’AOS 92. La chambre constate donc que la composition du bureau et la désignation du trésorier ne sont pas conformes aux dispositions statutaires. De plus, il ressort de l’examen des procès-verbaux que, les réunions du bureau ayant pour objet l’ouverture des plis et l’analyse des offres en matière de marchés, son rôle en la matière s’apparente à celui d’une commission d’appel d’offres, alors même qu’il n’en est pas fait état dans les statuts et qu’aucune pièce justifiant les délégations de pouvoir du conseil d’administration au bureau n’a été produite. L’AOS s’est engagée à composer le bureau et à désigner le trésorier conformément aux statuts, ainsi qu’à préciser les délégations de pouvoir du conseil d’administration au bureau.
(1)
Ce procès-verbal fait mention d’une signature simple pour un montant inférieur ou égal à 1 525 €, et d’une signature double pour un montant supérieur à 1 525 €.
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3.3.4. Assemblée générale ordinaire L’article 17 indique que « l’assemblée générale entend et approuve les rapports sur la gestion du conseil d’administration notamment sur la situation morale et financière de l’association et délibère sur toutes les autres questions figurant à l’ordre du jour. ». Les membres peuvent voter soit directement à l’issue de l’assemblée générale, soit par correspondance. Dans ce dernier cas, le matériel de vote est remis par les correspondants de l’AOS 92 aux intéressés. Toutefois, il n’a pas été mis en place de dispositif d’émargement de l’adhérent, qui permettrait de s’assurer de l’effectivité de la remise dudit matériel. L’AOS 92 a indiqué à la chambre qu’il le serait, en pratique, à la suite de l’assemblée générale de juin 2014. 3.3.5. Commission d’attribution des prêts L’AOS 92 n’a pas été en mesure de produire les documents définissant la composition et le fonctionnement de la commission d’attribution des prêts. Cette commission existait antérieurement à 2006. Elle est composée de représentants de l’AOS 92, de la direction des activités sociales et des représentants des organisations syndicales. Elle se réunit mensuellement. L’AOS 92 a indiqué que la composition et le fonctionnement de cette commission seraient formalisés lors du conseil d’administration de mai 2014. 4. LA CONVENTION DU 17 JUILLET 1991 ET SES AVENANTS L’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose que « l’autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l’organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l’objet, le montant et les conditions d’utilisation de la subvention attribuée. (…) Lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, l’organisme privé bénéficiaire doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l’objet de la subvention. » Le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 précise qu’une convention doit être conclue dès lors que le montant annuel de la subvention dépasse 23 000 €. La convention prévue par la loi du 12 avril 2000 a bien été conclue, le 17 juillet 1991, avec pour objet de régler les moyens en locaux et en personnel mis à disposition de l’association par le département, ainsi que les rapports financiers entre les deux entités, en fonction des décisions budgétaires prises par le département et relatives aux subventions versées. Elle a fait l’objet de six avenants, passés entre 2009 et 2013, relatifs à la subvention versée par le département et modifiant l’article 8 de la convention de 1991.
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5. MOYENS EN LOCAUX ET EN PERSONNELS 5.1. Locaux 5.1.1. Locaux administratifs La convention de 1991 fait état de onze bureaux situés au 7ème étage de l’hôtel du département des Hauts-de-Seine, boulevard Soufflot, à Nanterre, mis à disposition de l’association par le département. Actuellement, l’AOS 92 est installée dans des locaux du conseil général au 61, rue Salvador Allende, à Nanterre. Le rapport financier de 2012 précise que le département a mis à la disposition de l’association 11 bureaux et 2 pièces de rangement situés dans le bâtiment Salvador. La chambre constate que les états annexes de la convention n’ont pas été actualisés, à la suite du déménagement de l’association. Le département et l’AOS 92 ont indiqué qu’ils allaient revoir la convention de mise à disposition des locaux à l’issue du processus de refonte des modalités de gestion des œuvres sociales en 2015. 5.1.2. Appartements de Nice Par une convention du 1er août 1996, le département des Hauts-de-Seine a mis à la disposition de l’AOS 92 un ensemble de huit appartements transformés en logements de vacances, l’association étant ainsi chargée de leur gestion. Le montant annuel de la location de ces biens immobiliers, dont la surface totale est de 552 m², est estimé à 96 710,40 €. L’immeuble du 7, rue de la Préfecture à Nice, où sont situés les huit appartements, ainsi qu’un immeuble situé 16, rue Pertinax ont été légués au département de la Seine, puis dévolus au département des Hauts-de-Seine en 1971. Le legs comportait notamment l’obligation pour le département d’employer les recettes issues de l’exploitation de ces immeubles pour les pupilles du département. De la sorte, au cours de la période examinée, l’affectation de ces locaux aux agents n’était pas conforme à l’objet du legs. Le département a cependant entrepris en 2013 des démarches pour régulariser cette situation : il est ainsi prévu de vendre ces appartements et d’affecter le produit de la vente à l’aide sociale à l’enfance du département. Par courrier du 5 juillet 2013, le président du conseil général a résilié la convention conclue le 1er août 1996 entre le département et l’AOS 92. Pour remplacer ces locaux, l’AOS 92 proposera des locations situées à Nice et à Golfe-Juan, négociées auprès de prestataires. Selon le département, le surcoût de cette prestation serait de l’ordre de 80 000 €, mais serait sans incidence sur le niveau de la subvention allouée à l’AOS 92, dans la mesure où il serait gagé sur des économies sur d’autres prestations (voyages).
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5.1.3. Locaux du centre technique départemental Une convention du 1er juillet 1992 a pour objet la mise à disposition de locaux situés au premier étage du centre technique départemental et équipés en centre sportif et de loisirs. Le département assure les charges liées au chauffage, à l’eau, à l’électricité, ainsi que l’entretien et les réparations des immeubles par destination. Le rapport financier 2012 fait état d’une superficie de 1 356 m² et d’un montant annuel de location estimé à 326 796 €. L’AOS 92 a confié l’exploitation des locaux à la société Forest Hill par contrat du 2 décembre 2001. Ces locaux permettent ainsi le déroulement d’activités sportives organisées par ce prestataire, accueillant deux types de public : d’une part des adhérents de l’AOS 92 dans le cadre d’un abonnement partiellement pris en charge par l’association, d’autre part, d’autres clients de la société Forest Hill n’appartenant pas au personnel départemental. Dans ce cadre, ce prestataire a la charge des frais de nettoyage, d’entretien courant des locaux et des équipements mis à sa disposition, ainsi que les frais de consommation téléphonique, l’AOS gérant la prise en charge des autres frais (notamment fluides et entretien et réparations des immeubles par destination). Ce contrat est renouvelable, par tacite reconduction et par période annuelle. Jusqu’à présent, l’AOS 92 a constamment accepté ce renouvellement tacite et n’a pas recherché une mise en concurrence qui aurait pu lui permettre d’obtenir des conditions financières plus favorables de la part du prestataire. Pour l’avenir, l’association a indiqué à la chambre que ce contrat serait dénoncé. 5.1.4. Locaux de restauration L’AOS 92 gère une prestation relative à la restauration du personnel. Cependant, les locaux de restauration n’ont pas fait l’objet d’une convention de mise à disposition du département au profit de l’association. L’estimation du montant annuel de la location de ces locaux, telle qu’elle figure dans le rapport financier de 2012, s’élève à 643 470 €, auquel il convient d’ajouter 38 078 € pour les emplacements réservés pour la distribution automatique de boissons. Le département a indiqué à la chambre que cette situation devrait être régularisée, en pratique, par la reprise en gestion directe de la restauration collective en 2015. 5.2. Personnel La loi du 2 février 2007 a modifié notamment le régime des mises à disposition prévu par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Elle limite les cas de mises à disposition et énonce le principe selon lequel la mise à disposition donne lieu à un remboursement, sauf cas dérogatoires. Les mises à disposition en cours lors de l’entrée en vigueur de la ladite loi sont maintenues jusqu’au 1er juillet 2010 (art. 16). La convention passée entre le département et l’AOS 92 en date du 6 septembre 2010 fixe les modalités de mise à disposition des agents du département auprès de l’association. Elle définit les missions de service public et la nature des activités exercées par les agents concernés, ainsi que la répartition des compétences entre l’AOS 92 et le département. L’article 3 de la convention prévoit que l’AOS 92 rembourse au département la rémunération des agents, au vu d’un état semestriel établi par le département. S2 – 2140123/BB
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L’AOS 92 n’emploie que du personnel mis à disposition par le département. En 2012, sur un total de 28 agents, 17 composaient l’équipe administrative et 9 étaient affectés à la restauration. Tableau n° 2 : Évolution du nombre d’agents et de la masse salariale 2008 2009 2010 Agents 30 29 27 Masse salariale 1 208 820 1 237 709 1 239 562 Source : rapports financiers 2008-2009-2010-2011-2012.
2011 27 1 189 708
2012 26 1 176 056
6. GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE DE L’ASSOCIATION 6.1. Certification et publicité des comptes L’audit légal des comptes au sens des articles L. 823-9 et suivants du code de commerce est assuré par le cabinet de commissaires aux comptes Deloitte. Au cours de la période examinée, les comptes de l’association ont constamment fait l’objet d’une certification sans réserve. L’article 1 du décret n° 2009-540 du 14 mai 2009 portant sur les obligations des associations et des fondations relatives à la publicité de leurs comptes annuels dispose que « les associations et fondations soumises aux prescriptions du premier alinéa de l’article L. 612-4 du code du commerce assurent la publicité de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes sur le site internet de la direction légale et administrative. » La chambre constate qu’en ne publiant ni les comptes annuels, ni le rapport du commissaire aux comptes, l’AOS 92 ne respecte pas cette obligation. L’association s’est toutefois engagée auprès de la chambre à les publier à l’issue de l’assemblée générale de juin 2014. 6.2. Prévisions budgétaires et la demande de subvention Le budget est soumis au vote du conseil d’administration au cours du mois de janvier, exception faite du budget 2013 qui a été voté en décembre 2012. La subvention de l’AOS 92 fait l’objet d’un cadrage préalable par le pôle chargé de la gestion des ressources humaines au sein des services du département. Le budget est ensuite préparé puis soumis au conseil d’administration. L’AOS 92 transmet à l’administration départementale la délibération du conseil d’administration, le budget prévisionnel et le projet de délibération. 6.3. Situation financière 6.3.1. Produits Les statuts prévoient que les ressources de l’association sont formées des cotisations annuelles de ses membres, des subventions du département, de l’État, de la région, des communes, des établissements publics, du produit des fêtes et manifestations, des intérêts ou redevances des biens et valeurs qu’elle pourrait posséder ainsi que des redistributions pour service rendu. Les recettes sont majoritairement composées de la subvention du conseil général (entre 61 % et 64 % selon les années) et de la contribution des agents aux différentes prestations (entre 34 % et 37 % selon les années).
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Tableau n° 3 : Évolution des produits et poids de la subvention du conseil général (en €) Contribution Subvention d'exploitation (CG) Adhésions Autres produits Produits financiers Quote-part affectées aux investissements TOTAL % subvention CG dans total % Contributions
2008 3 836 292 6 500 000 51 821 211 105 426 6 838 10 500 588 62 % 37 %
2009 4 094 838 6 724 250 52 857 127 62 086 35 967 10 970 125 61 % 37 %
2010 4 163 811 7 404 250 52 983 593 32 258 69 817 11 723 712 63 % 36 %
2011 4 209 114 7 993 958 53 270 304 38 502 130 305 12 425 453 64 % 34 %
2012 4 280 523 7 980 306 53 389 301 26 394 169 366 12 510 279 64 % 34 %
Source : rapports financiers 2008-2009-2010-2011-2012.
La subvention d’exploitation (près de 8,0 M€ en 2012) a été augmentée en 2010, de manière à compenser les nouvelles charges résultant pour l’AOS 92 du remboursement au département des mises à disposition de personnels. 6.3.2. Charges Les charges de fonctionnement de l’AOS 92 (12,8 M€ en 2012) se composent, pour la moitié d’entre elles, de prestations correspondant à la restauration des personnels (près de 4 M€ en 2012) et aux séjours de vacances pour adultes (3,2 M€). C’est ce dernier poste qui, hormis le remboursement au département des mises à disposition de personnel, a le plus contribué à l’augmentation des charges entre 2008 et 2012. En excluant ce remboursement, l’accroissement des charges aurait été de 11 %, soit un taux moyen par an de 2,7 %. Tableau n° 4 : Évolution des charges (en €)
2008
2009
2010
2011
2012
Restauration
3 809 189
3 944 621
4 008 204
4 014 655
3 964 801
Loisirs vacances adultes
2 768 829
2 985 361
3 055 180
3 081 393
3 156 383
Prestations pour enfants
1 580 719
1 635 949
1 620 391
1 666 128
1 703 602
-
-
600 000
1 189 708
1 176 056
Aides et subventions enfants
874 935
925 804
945 820
1 024 421
947 591
Prévoyance
634 256
647 995
683 416
701 233
747 097
Autres primes
468 483
465 497
477 953
429 322
376 957
Fonctionnement
184 956
189 665
192 055
196 212
188 515
Charges sociales
52 883
40 152
42 831
63 788
173 414
Correspondants
49 260
59 536
61 987
18 963
40 578
Mise à disposition d'agents départementaux
Pertes sur créances et prêts Dotation aux amortissements Total charges de fonctionnement
2 259
3 516
2 795
2 528
1 375
54 840
52 777
31 385
18 549
836
10 480 609
10 950 873
11 722 017
12 406 900
12 477 205
Intérêts et charges assimilées
463
391
-
1 344
202
Total charges financières
463
391
-
1 344
202
-
-
-
-
345 875
Dotation aux fonds de trésorerie
8 425
11 213
-
-
-
Total charges exceptionnelles
8 425
11 213
-
-
345 875
10 489 497
10 962 477
11 722 017
12 408 244
12 823 282
Charges exceptionnelles sur opération de gestion
Total charges
Source : rapports financiers 2008-2009-2010-2011-2012.
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Les charges exceptionnelles constatées en 2012 correspondent à un redressement pratiqué par l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et l’allocations familiales (URSSAF) des Hauts-de-Seine sur les cotisations des années 2009 à 2011 dues au titre des contrats de prévoyance. 6.3.3. Résultat Tableau n° 5 : Évolution du résultat (en €) Produits de fonctionnement
2008
2009
2010
2011
2012
10 388 323
10 872 072
11 621 636
12 256 647
12 314 520
105 426
62 086
32 258
38 502
26 394
6 838
35 967
69 817
130 305
169 366
Total des produits
10 500 587
10 970 125
11 723 711
12 425 454
12 510 280
Charges de fonctionnement
10 480 610
10 950 874
11 722 015
12 406 901
12 477 204
463
391
-
1 344
202
8 425
11 213
-
-
345 875
10 489 498
10 962 478
11 722 015
12 408 245
12 823 281
11 089
7 647
1 696
17 209
- 313 001
Produits financiers Produits exceptionnels
Charges financières Charges exceptionnelles Total des charges Résultat net comptable
Source : rapports financiers 2008-2009-2010-2011-2012.
Compte tenu des éléments relatés plus haut, le résultat est positif sur toute la période à l’exception de l’année 2012. Le résultat négatif constaté sur cet exercice correspond au financement de la charge exceptionnelle mentionnée plus haut. La prise en charge par l’AOS 92 du remboursement des rémunérations des personnels mis à disposition n’a pas eu d’incidence sur le résultat. En effet, le département a augmenté d’autant le montant de sa subvention. 7. PROCÉDURES D’ACHAT 7.1. Organisation et procédures Les associations correspondant aux critères prévus au 1° de l’article 3-I de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics sont soumises au respect des principes de la commande publique ainsi qu’aux règles de publicité et de mise en concurrence prévues par cette ordonnance ainsi que par son décret d’application (décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005). Cet article 3-I est ainsi rédigé : « Les pouvoirs adjudicateurs soumis à la présente ordonnance sont : 1° les organismes de droit privé ou les organismes de droit public autres que ceux soumis au code des marchés publics dotés de la personnalité juridique et qui ont été créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, dont :
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a) soit l’activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ; b) soit la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ; c) soit l’organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ; (…) ». L’article 3-II de l’ordonnance du 6 juin 2005 prévoit toutefois la possibilité, pour les pouvoirs adjudicateurs qui le souhaiteraient, d’appliquer volontairement les règles prévues par le code des marchés publics. Telle a été l’option retenue par l’AOS 92 sur recommandation du département. C’est donc dans le cadre des dispositions du code des marchés publics qu’ont été conclus différents marchés, notamment pour la restauration collective, les titres de restauration, ou encore l’organisation de voyages de groupe. 7.2. Marché de restauration collective Pour assurer la prestation de restauration, l’AOS 92 a conclu un marché avec la société Avenance (devenue Elior), qui a débuté le 1er janvier 2009 et s’est terminé le 31 décembre 2012. Au cours de l’exercice 2012, l’association a donc lancé un nouvel appel d’offres pour un marché débutant le 1er janvier 2013. Il n’a pas été constaté d’anomalie en ce qui concerne les modalités de passation de ce marché. En revanche, il apparaît à la chambre que, dans la mesure où cette activité est organisée en recourant à un prestataire extérieur, elle pourrait être disjointe des prestations confiées à l’AOS 92 pour relever directement du département. 8. PRESTATIONS D’ACTION SOCIALE L’AOS 92 propose différentes prestations d’action sociale à destination des adhérents et de leurs enfants.
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Les dépenses par prestations en 2012 étaient les suivantes : Tableau n° 6 : Dépenses par prestations en 2012 (en €)
Subvention allouée par le département
Participation des agents
Dépenses réalisées
Aides et subventions pour les enfants : Chèques de scolarité
310 143
-
335 294
Allocation garde d’enfants
547 727
-
612 297
582 492
39 190
970 250
Prestations en faveurs des enfants : Centre de vacances Centre de vacances enfants handicapés
1 510
-
-
Arbre de Noël
297 094
-
290 812
Centre de loisirs Jardy
181 880
34 859
225 017
Journées découvertes
76 196
14 266
91 858
Cadeaux naissances
63 848
-
47 750
461
-
472
34 641
30 605
77 443
Chèques vacances
397 422
1 004 710
1 410 254
Location vacances adultes
334 993
332 267
694 683
Vacances familiales
Bonification prêts étudiants Journées Toussaint Loisirs et vacances adultes :
134 762
150 725
296 082
Voyages
61 716
84 079
136 934
Billetterie
79 832
19 491
109 855
Club Forest Hill « Les Amandiers »
19 669
128 450
145 823
Voyages week-end
30 903
47 496
75 318
Locations week-end
93 244
106 268
228 539
-
56 472
58 896
Régime de couverture sociale complémentaire
658 337
-
747 097
Prime et cadeaux retraités
201 585
-
167 810
18 475
-
13 048
Actions en faveur des retraités
73 168
66 255
109 672
Médaille du travail
50 512
-
64 227
CESU
80 000
14 508
22 200
1 788 310
1 775 662
3 528 727
Restaurant du personnel l’extension
285 147
-
244 440
Restaurant du personnel le Salvador
60 250
-
64 461
Appartements de Nice (*) Avantages divers :
Bonification crédit municipal
Restauration : Titres de restauration
Cafétéria de l’hôtel du département
97 500
-
97 170
Restaurants services extérieurs
35 000
-
30 004
6 596 817
3 905 300
10 896 430
Total (*)
Pour le club Forest Hill, le montant figurant dans la colonne « participation des agents » correspond à la redevance versée par la société Forest-Hill. Source : AOS 92 – rapport moral 2012.
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Ainsi, en 2012, les dépenses de prestations se sont élevées à près de 10,9 M€, financés à hauteur de 6,6 M€ par la subvention du département et 3,9 M€ par les participations des agents. Les principales ont été les suivantes : - titres de restauration : 3,5 M€, dont 1,8 M€ financés par la subvention du département ; - chèques vacances : 1,4 M€, dont 0,4 M€ financés par la subvention ; - centres de vacances : près de 1 M€, dont 0,6 M€ financés par la subvention. 8.1. Prêts aux adhérents L’AOS 92 propose différents prêts à ses adhérents. 8.1.1. Prêt sans intérêts Il est destiné à permettre aux agents de faire face à un certain nombre de dépenses : 1/ l’achat d’équipements ou de mobilier de première nécessité ; dans ce cas de figure, le montant maximum du prêt est de 1 600 €, remboursable en 25 mensualités ; 2/ l’accès aux soins médicaux (essentiellement soins dentaires). Le montant du prêt est de 2 300 € à taux zéro, remboursable en 30 mensualités ; 3/ les frais occasionnés par l’installation des jeunes ménages. Le montant maximum du prêt est de 2 300 € à taux zéro, remboursable en 30 mensualités. 8.1.2. Prêt avec intérêts D’un montant maximum de 1 600 €, au taux de 2,5 %, il est remboursable en 25 mensualités. Il permet l’achat d’équipements de confort et, aux locataires, de financer des travaux divers. 8.1.3. Prêt pour la résidence principale Il peut être accordé pour l’achat d’une résidence principale ou d’un terrain destiné à la construction d’une résidence principale. Le bien immobilier doit obligatoirement être situé en Île-de-France ou dans les départements limitrophes (Eure, Eure-et-Loir, Loiret, Oise, Aisne et Yonne). Son montant maximum est de 8 000 €, remboursable en 96 mensualités au taux de 3 %. Il peut être également accordé aux propriétaires d’une résidence principale qui souhaitent y faire des travaux de rénovation ou d’entretien. Son montant de 4 000 € est remboursable en 48 mensualités au taux de 3 %. Le tableau ci-dessous indique l’évolution du capital prêté par l’AOS 92 et le nombre de bénéficiaires.
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Tableau n° 7 : Montants et nombre de bénéficiaires des prêts de l’AOS 92 (en €)
Prêts sans intérêts
Montant Bénéficiaires
162 307 111
Montant Bénéficiaires
141 857 102
Montant Bénéficiaires
121 570 84
Montant Bénéficiaires
142 096 99
Montant Bénéficiaires
116 212 78
Prêts avec intérêts Prêts résidence 2008 29 840 341 300 22 57 2009 27 974 278 530 21 44 2010 29 865 212 400 23 35 2011 28 511 104 000 20 19 2012 5 915 45 900 15 9
TOTAL 533 447 190 448 361 167 363 835 142 274 607 138 168 027 102
Source : rapports moraux AOS 92 2008 à 2012.
8.1.4. Observations sur la régularité du dispositif de prêts En ce qui concerne les prêts, l’article L. 511-6 du code monétaire et financier dispose que « L’interdiction relative aux opérations de crédit ne s’applique pas : 1. Aux organismes sans but lucratif qui, dans le cadre de leur mission et pour des motifs d’ordre social, accordent, sur leurs ressources propres, des prêts à conditions préférentielles à certains de leurs ressortissants. » L’AOS 92 n’a néanmoins pas fixé de critères permettant l’attribution des prêts. Au cours du contrôle de la chambre, il a donc été procédé à l’examen des demandes de prêts sans intérêts, avec intérêt et résidence principale. L’examen de demandes de prêts sans intérêts et avec intérêts n’appelle pas d’observations particulières, les critères semblant être les difficultés financières, parfois passagères, que peuvent rencontrer les adhérents. Il n’en est pas de même pour les prêts relatifs à la résidence principale, dont l’attribution n’apparaît pas liée à des motifs d’ordre social. Le seul critère de refus est le dépassement du taux d’endettement fixé à 33 %. Faute de motif d’ordre social, ces prêts ne sont pas accordés dans les conditions définies par l’article L. 511-6 ci-dessus mentionné. L’AOS 92 et le département ont indiqué à la chambre qu’une réflexion sur la définition des motifs d’ordre social était partie intégrante d’une étude en cours relative à la réforme des périmètres de responsabilité des deux organismes.
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8.2. Autres prestations 8.2.1. Prestations litigieuses au regard de la participation modulée de l’agent en fonction de ses revenus L’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 prévoit une participation de l’agent, à moduler en fonction de ses revenus. Ces conditions ne sont pas remplies pour les prestations suivantes, dont le montant atteint le total de 4 071 840 €, soit 37 % des dépenses réalisées en 2012. Il s’agit de : - la billetterie Meyclub et la billetterie ponctuelle (109 855 €) ; - les abonnements Forest-Hill (145 823 €) ; - les week-ends locations en France et en Europe (228 539 €) ; - les locations des appartements de Nice (58 896 €) ; - les tickets restaurants (3 528 727 €). Il conviendrait donc, pour respecter les conditions fixées par l’article 9 de la loi susmentionnée, que la participation soit désormais modulée en fonction du revenu des agents. L’association a indiqué que ce point est examiné dans le cadre de l’étude relative à la redéfinition du périmètre des responsabilités respectives de l’AOS et du département. 8.2.2. Primes et cadeaux aux retraités, chèques cadeaux accompagnant la médaille du travail Par nature, les primes et cadeaux aux retraités et les chèques cadeaux accompagnant l’attribution des médailles du travail sont directement liés à l’ancienneté des bénéficiaires, et donc à leur emploi. Or, l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 précise que les prestations d’action sociale sont « attribuées indépendamment du grade, de l’emploi et de la manière de servir ». Il apparaît donc que ces prestations ne répondent pas à la définition légale des prestations d’action sociale : d’une part, elles ont vocation à être soumises au principe de parité, d’autre part, elles devraient être versées directement par le département, faute d’entrer dans l’objet social de l’AOS 92. Le département et l’association ont indiqué à la chambre que ce point serait également examiné dans le cadre de la redéfinition du périmètre de leurs responsabilités respectives. 8.3. Perspectives concernant le périmètre des prestations confiées à l’AOS 92 Une réflexion, pilotée par l’administration départementale, est actuellement en cours pour définir le périmètre des prestations qui resteront confiées à l’AOS 92, les autres prestations étant reprises en gestion directe par la collectivité(2). L’aboutissement de cette réflexion est prévu pour le 1er janvier 2015. (2)
Il est ainsi envisagé de reprendre au niveau du département la restauration collective ainsi que la gestion des tickets restaurant. S2 – 2140123/BB
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9. DEGRÉ D’IMPLICATION DU DÉPARTEMENT DANS LA GESTION DE L’AOS 92 Le département des Hauts-de-Seine a choisi de confier l’action sociale en faveur de ses personnels à une association sur laquelle il exerce un pouvoir de contrôle certain, du fait du mode de financement retenu ainsi que de son implication dans les organes de direction de l’AOS 92. Cette pratique se distingue donc de celle qui consisterait à faire intervenir, soit le comité national d’action sociale, soit un comité des œuvres sociales dirigé principalement par des administrateurs indépendants de l’employeur public. Elle a pour conséquence de faire courir un risque juridique à l’association qui pourrait être qualifiée de transparente, au regard des critères définis par la jurisprudence du Conseil d’État(3). Des tentatives de modification des statuts, antérieures à la période sous revue, sont intervenues, mais, rejetées par l’assemblée générale extraordinaire, elles n’ont pu aboutir. Il s’est agi : - d’un projet de réforme des statuts en 2005, avec pour objectif de faire passer le nombre de membres du conseil d’administration de 20 à 24, par l’ajout de quatre personnalités extérieures, nommées par le président du conseil général et parmi lesquelles aurait été élu le président de l’association ; ce projet définissait, par ailleurs, les attributions du directeur de l’association ; - d’un second projet, élaboré en 2006, confiant la présidence de l’AOS au directeur général des services du département. Depuis lors, aucune nouvelle proposition n’a été soumise au vote de l’assemblée générale. Parallèlement aux réflexions sur le périmètre d’intervention de l’AOS, le département envisage de modifier les statuts de l’association. Cette réflexion statutaire devrait être l’occasion de mieux définir les attributions des différents organes de direction de l’AOS 92 et de supprimer le risque juridique signalé par la chambre. Sur ce dernier point, le département et l’AOS 92 ont précisé à la chambre que le sujet de la place des représentants du département « sera examiné avec vigilance dans le cadre du projet de refonte du périmètre de [leur] responsabilités respectives ».
(3)
Décision du Conseil d’État du 21 mars 2007, « Commune de Boulogne-Billancourt », n° 281796.
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