Fuerza de Paz Combinada (FPC) “CRUZ DEL SUR”: by Grupo de Estudios Internacionales Contemporáneos

Seguridad Internacional

Fuerza de Paz Combinada (FPC) “CRUZ DEL SUR”: Avances en la construcción de confianza entre Argentina y Chile

Luciano Liendo

AI 002/2013 17 de abril de 2013

Resumen

La constitución de la FPC "Cruz del Sur" entre Argentina y Chile en 2006, ha dado lugar a un avance en la creación bilateral de espacios de confianza mutua entre ambos países. Específicamente, esta fuerza de paz combinada ha posibilitado elevar las medidas de confianza mutua, construidas desde 1984 en adelante, del estadio de "construcción de la confianza" a la instancia de "planificación de la confianza". De esta forma, la iniciativa conjunta, pese a sus debilidades, ha evidenciado el fortalecimiento de los vínculos en materia de defensa entre Argentina y Chile en el cono sur.

Fuerza de Paz Combinada (FPC) “CRUZ DEL SUR”: Avances en la construcción de confianza entre Argentina y Chile Luciano Liendo

Introducción La constitución de la FPC Cruz del Sur se inscribe dentro de una tendencia marcada hacia la consumación de medidas de fomento de la confianza, en el área de la defensa, entre Argentina y Chile. Tras la firma del Tratado de Paz y Amistad de 1984, ambos Estados comenzaron a cimentar mecanismo e instrumentos formales tendientes a recrear espacios de predictibilidad en diferentes ámbitos. La solución definitiva de un amplio espectro de diferendos limítrofes, como así también la expansión de actividades concertadas en materia económica y de política exterior bilateral, fueron abriendo espacios para el tratamiento de medidas de confianza mutua en el ámbito de la defensa. Este camino incremental decantaría, tras la creación previa de instancias formales de comunicación y relacionamiento, en la identificación de la conveniencia de crear una fuerza combinada para la actuación en operaciones de paz, bajo el paraguas de Naciones Unidas. El 27 de diciembre de 2005, previos acuerdos entre las partes, se firmaría el Acta de Acuerdo Bilateral, por medio de la cual se comenzaría a bosquejar la conformación de la FPC y la organización de un Estado Mayor Conjunto Combinado (EMCC). Tras una serie de reuniones bilaterales del EMCC en 2006, se alcanzaría la firma del Memorándum de Entendimiento (MOU) rector de la nueva fuerza, el 4 de diciembre del mismo año. Este sería actualizado y modificado en 2010, a la luz de las experiencias recogidas en los cuatro años anteriores en el ámbito político y militar de la iniciativa. Alcanzando ya la segunda etapa del proceso, el 14 de junio de 2011, se rubricaría el MOU con Naciones Unidas, poniendo a disposición la FPC del Sistema UNSAS2 de la organización.

El autor es Licenciado en Relaciones Internacionales (UES21) y Maestrando en Estudios Internacionales (UTDT). United Nations Stand-By Arregement System – Sistema de Acuerdos de Fuerzas de Reserva de las Naciones Unidas. Mediante este sistema, constituido a partir de 1993, se pone a disposición de Naciones Unidas un listado potencial de recursos, equipamiento y personal potencial a quedar disponible, frente a pedido de la organización, para su utilización en operaciones de mantenimiento de la paz. 2

En este contexto, el siguiente trabajo tiene como objetivo central describir el papel desempeñado por la “FPC Cruz del Sur” en el incremento de la confianza bilateral, y cómo los mecanismos instituidos siguieron un proceso incremental, incluso en momentos de tensión bilateral, como fue el caso tras la crisis del gas en 2004. La pertinencia y relevancia de la temática se encuentra en que la conformación de esta fuerza y lo que ella implica en términos de cooperación en materia de defensa, no tiene precedentes en la región. El trabajo se orientará a presentar la constitución de la iniciativa binacional a la luz de los documentos primarios antes citados. El principal aporte del trabajo radica en que actualiza la bibliografía secundaria en la materia, la cual, en gran parte, es previa a la firma del MOU de 2010 entre ambos países.

Abordaje Teórico En este marco, la iniciativa implicó un avance con relación a las Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad (MCMyS) entre ambos países. Siguiendo a Rojas Aravena (2002:32), “las MCMyS buscan establecer un patrón de relación que otorgue crédito a las declaraciones de intención y transparente las conductas. Están diseñadas para evidenciar los actos que buscan afectar la seguridad, la integridad u otro interés vital, y diferenciarlos de otras acciones.” Como lo resalta el autor, las MCMyS son sólo una técnica, un instrumento para el mantenimiento de la paz, que no resuelven por sí mismas el conflicto o la diferencia de intereses. Su utilización permite aumentar los flujos comunicacionales entre los actores, potenciando así la predictibilidad de las conductas entre ellos. Estas medidas requieren de un clima general de confianza para su desarrollo efectivo, que posibilite la construcción de ámbitos de interdependencia y cooperación. Necesariamente este tipo de medidas implican reciprocidad y equivalencia entre las partes, o al menos compensaciones. Se pueden distinguir cuatro etapas diferenciadas en la creación de confianza. La primera de ellas, radica en la “erradicación de la desconfianza”, donde se busca fundamentalmente actuar sobre los elementos que amenazan la relación, remarcando que no existe un comportamiento agresivo. En segundo lugar, la etapa de “construcción de confianza”, donde se intenta crear un nuevo patrón de relaciones entre las partes, basado en marcos institucionales y una nueva arquitectura de relacionamiento. En tercer lugar, encontramos “la profundización de la confianza”, a través del incremento de las vinculaciones y de la interdependencia en diversas áreas de la relación entre las partes. Por último, se encuentra la etapa de la “planificación de la confianza”, en la cual existe ya una alianza político-estratégica sustantiva caracterizada por la

conformación de redes, estructuras y vínculos de interdependencia (Rojas Aravena, 2002: 3536). Como lo expone Faundes (2009), la creación de la FPC Cruz del Sur entre ambos países, implicó subir un peldaño en las MCMyS, alcanzando así la planificación de la confianza por medio de la puesta en marcha de una estructura combinada y binacional al servicio de Naciones Unidas para operaciones de mantenimiento de la paz (OMP). Esta medida no se desarrolló en el vacío, sino en el marco de un clima de confianza generalizado que comienza a construirse desde el Tratado de Paz y Amistad de 1984, pasando por etapas de construcción y profundización de la confianza como evidenciaron la creación del COMPARSEG (1995), los vínculos desarrollados entre los Estados Mayores Conjuntos de las FFAA de ambos países, el mecanismo de reuniones 2+2, la participación conjunta en la OMP en Chipre, entre otras iniciativas (Ruz, 2008).

La planificación de la confianza: FPC Cruz del Sur Puede situarse a la firma del MOU del 4 de diciembre de 2006, como el paso decisivo que constituye los términos y condiciones de la FPC y el nuevo proceso de cooperación e integración en defensa entre las partes. Dicho memorándum cristalizaría el trabajo ya realizado entre 2005 y 2006 por el EMCC y las distintas instancias políticas a nivel bilateral. El esfuerzo consumado entre 2006 y 2010, donde se llevaron adelante una gran cantidad de encuentros y actividades bilaterales, permitiría la modificación del MOU de 2006, en base a la experiencia del trabajo conjunto. El MOU de 2006 determina la organización y empleo de la fuerza bajo el mandato de Naciones Unidas conforme a los parámetros y procedimientos del sistema UNSAS. Se estipula que el empleo de la FPC se llevará adelante tras una convocatoria oficial de la organización y quedando sujeta a la aprobación de ambos países. Para que el despliegue sea efectivo es necesaria una resolución previa del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) y la existencia de un acuerdo SOFA3, entre la ONU y el país anfitrión, que reafirme el estatus legal de la operación (MOU, 2006). En el MOU de 2010, se estipula también la necesidad que la misión que apruebe el CSNU esté bajo el control del Departamento de OMP de la entidad

Status of Force Agreement (SOFA) - Este tipo de Acuerdos son los que firma Naciones Unidas con los países huéspedes de las OMP. Bajo esta prerrogativa, se abre el interrogante de cómo podría operar la FPC en situaciones donde no existe una autoridad efectiva con quien realizar la firma de este tipo de acuerdos, pero que se requiere el despliegue de una fuerza de paz.

(DPKO por sus siglas en ingles); y que la FPC puede ser ofrecida por las partes, sin que medie una petición previa. Si bien es una iniciativa de carácter bilateral, sus instrumentos constitutivos contemplan la posibilidad de incorporar a terceros países, como una forma de ampliar los espacios de cooperación y de creación de confianza, principalmente, a nivel regional. La FPC estipula distintos niveles de decisión y ejecución, siendo el Grupo Bilateral Dirección Política (GBDP), la instancia ejecutiva de la fuerza. El GBDP tiene como “(…) finalidad analizar, asesorar y evaluar todos aquellos aspectos vinculados con las actividades de la FPC y la canalización del proceso de toma de decisiones políticas binacionales para su empleo (MOU, 2010: A-1)”. Cuenta con dos representantes del Ministerio de Defensa y dos del Ministerio de Relaciones Exteriores por cada país. El grupo es de carácter semipermanente, y se reúne para tratar algún requerimiento sobre la FPC o para dar seguimiento a las tareas permanentes de la fuerza. El GBDP media enteramente el proceso de decisión entre el nivel nacional y la ONU, para dar viabilidad al despliegue de la FPC y ver que este se adecue con la legislación nacional de las partes a tales efectos. El mismo evidencia la creación de una instancia civil al más alto nivel de la fuerza, la cual realiza el control ejecutivo de accionar militar conjunto. En el nivel estratégico militar, la conducción militar binacional de la FPC corresponde a la Autoridad Militar Binacional (AMB), la cual está facultada para llevar adelante la toma de decisiones en el plano militar; como también así resolver sobre adiestramiento/entrenamiento de los componentes. La AMB es una autoridad colegiada, conformada por el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las FFAA de Argentina y por el Jefe del Estado Mayor Conjunto de Chile. En el mismo nivel se encentra el Comandante Binacional de la FPC (CB), el cual retiene la autoridad para tomar decisiones relacionadas con la ejecución de las operaciones militares. El EMCC tiene la función de prestar asesoramiento, a los órganos antes explicitados (MOU, 2010: D-1). Por su parte, el EMCC que se crea en diciembre de 2005 y es refrendado en el MOU de 2006 y su modificación posterior de 2010. El mismo se constituye en el órgano principal de asesoramiento de la AMB, en todo lo concerniente a la misión, organización y empleo de la fuerza “Cruz del Sur”. Está constituido por 12 oficiales, 6 de cada parte, y por 3 suboficiales por país que se desempeñan como auxiliares en la jefatura y de los departamentos que componen el EMCC. La sede se alterna entre Buenos Aires y Santiago de Chile, a razón de un año por país (MOU, 2010 – Anexo B). No obstante las funciones estatutarias, el EMCC cumplió desde su constitución un papel significativo en allanar las relaciones entre ambos países,

estableciendo nuevas formas de trabajo, comunicación e interacción entre las partes; y asesorando también al GBDP, función la cual no tenía contemplada (Espinosa Zanelli y Pérez Zoilo, 2010). En un nivel operacional-táctico, la FPC se estructura en tres componentes: terrestre, naval y aéreo. A su vez, en base a lo estipulado en el MOU 2010, se dispone de: una compañía de ingenieros combinada, un hospital militar nivel II combinado y unidad médica combinada de despliegue rápido, y unidades combinadas modulares4. El componente terrestre opera por medio de una Fuerza de Tareas Terrestre (FTT), la cual está conformada por igual cantidad de soldados de cada país y que operan conjuntamente sin poder ser segregados por nacionalidad. La FTT tiene un tiempo de despliegue de hasta 90 días; una permanencia en terreno de hasta 6 meses (puede haber prorroga); y un tiempo de auto-sostenimiento de 90 días. Según lo estipulado con la ONU, en el MOU de 2011, la FTT cuenta con 1001 efectivos. Los componentes navales y aéreos de la FPC mantienen los mismos requisitos que el componente terrestre, en lo concerniente a los tiempos de actuación y su empleo combinado. El componente naval dispone de medios5 aportados por ambos países y de 189 efectivos. Por su parte, el componente aéreo, constituido por helicópteros y personal de mantenimiento, cuenta con 195 efectivos (MOU, 2011). A su vez, los tiempos de despliegue evidencian que la FPC operaría como una fuerza de transición, posterior a una fuerza de imposición y previa a una misión de estabilización de la ONU. Con el trabajo realizado entre 2006 y 2010, se pudo consumar la primera etapa de la FPC, la cual radicaba en la “preparación de la fuerza”. Teniendo a consideración lo anterior, el MOU de 2010, estipula dos etapas diferenciadas. En primer lugar, la “Etapa Stand-By” que implica que la FPC está preparada para su actuación en terreno en cualquier momento, según lo requiera la ONU o la ofrezcan los países parte. Durante este periodo, todos los elementos integrantes están bajo su relación de comando nacional tradicional. Esta etapa, luego de varios años de trabajo y de aplazamientos, se alcanzó en junio de 2011 con la firma del MOU entre las partes y la ONU y la puesta a disposición de la organización de la FPC a partir de 2012. Por último, la “Etapa de Empleo de la Fuerza”, consta del pre-despliegue, despliegue y operación y

Estas Unidades Modulares Combinadas, no implican un nuevo elemento de la organización, sino una flexibilización eventual de la orgánica de las estructuras antes mencionadas. 5 En lo referente al componente naval, Argentina aporta un buque de transporte logístico, 4 lanchas patrulleras y 2 corbetas. Chile, por su parte, contribuye con una fragata, un patrullero oceánico y un helicóptero embarcado de enlace.

repliegue de la fuerza binacional en una OMP. En las primeras dos fases, el Force Commander de Naciones Unidas, ejerce el control operacional sobre los componentes empleados. Asimismo, cabe resaltar que durante la fase de despliegue y en base a lo estipulado entre las partes constitutivas, la FPC tendrá la capacidad de cumplimentar las siguientes funciones: “…(1) proporcionar presencia de la ONU en un área de crisis después de una resolución del Consejo de Seguridad, relevando a las primeras fuerzas internacionales y/o regionales; (2) prevenir la escalada de violencia; (3) asistir, monitorear o facilitar un cese de fuego; (4) asegurar un área que permita el despliegue posterior de otras fuerzas de la ONU; (5) proporcionar “áreas seguras” a personas y grupos cuyas vidas peligran por el conflicto; (6) asegurar operaciones de ayuda de emergencia humanitaria; (7) colaborar en actividades específicas que requieran refuerzo de la seguridad de una misión en desarrollo (Ministerio de Defensa, 2012).” En este marco y como se pude evidenciar de la descripción de funciones antes reseñada, la FPC Cruz del Sur pone en evidencia un interés de las partes por asegurar un equilibrio balanceado en la estructura orgánica y de funcionamiento de la iniciativa. El valor intrínseco de la misma, se desprende de la creación de ámbitos de cooperación, comunicación, reunión y actuación conjunta de los componentes militares y civiles asociados a la defensa en ambos países. Esto ha permitido generar un patrón de relaciones y de predictibilidad que fomentan la confianza mutua, no sólo en términos discursivos o por medio de medidas de impacto simbólico, sino a través de estructuras y redes de vinculación combinadas.

Consideraciones Finales Los avances registrados desde 2005 hasta la actualidad en la FPC, representados en las reuniones, comunicaciones, grupos de trabajo e entrenamiento conjunto, ponen en evidencia y en perspectiva los avances en la dimensión de la “planificación de la confianza” entre ambos actores. La institucionalidad desarrollada, tanto a nivel político como operacional-militar, ha permitido reforzar los vínculos en materia de defensa e incrementar la confianza. La firma del MOU con la ONU en 2011, y la disponibilidad de la FPC a partir de 2012 en el sistema de reservas de la organización, cristalizan la superación de la etapa de conformación de la fuerza. Sin embargo, esto no quita que no hayan existido falencias y retrasos en la implementación de la FPC. Los acuerdos alcanzados poseen una orgánica limitada; una participación civil todavía baja; la falta de una financiación binacional de las actividades; un sistema de amarras institucionales deficiente; entre otras debilidades (Faundes, 2009). Sin embargo, la creación de

una estructura binacional ha significado un paso sustantivo en la constitución de una alianza político-estratégica entre ambos países, sentando las bases para una mayor integración futura. Esa unión ha podido sostenerse incluso en momentos de tensión bilateral, como se evidenció desde 2004 en adelante tras la crisis por los suministros de gas entre ambas naciones. Por su parte, a nivel ideacional y discursivo, lo actores involucrados han destacado en más de una oportunidad y en diversos documentos6 la importancia de la iniciativa emprendida, lo cual pone resalta la internalización del proceso de cooperación e integración encarado. A modo de cierre, es alusivo a lo comentado la carta de elevación del proyecto de ley 26.560 por parte del Poder Ejecutivo argentino al Congreso en 2009. Refiriéndose a la integración de los componentes argentinos a la FPC, la misma describe la iniciativa de la siguiente forma: “La creación de la FPC Cruz del Sur entre la República Argentina y la República de Chile representa un salto de calidad en la relación bilateral, superando el nivel de una medida de confianza mutua, para pasar a ser un estado de cooperación e integración, único hasta hoy en todo el Continente Americano (Poder Ejecutivo Nacional, 2009)”.

Diversos instrumentos y documentos de relevancia nacional y bilateral expresan la importancia del trabajo conjunto realizado en torno a la FPC Cruz del Sur, tales como: el Libro Blanco de la Defensa de Chile de 2010 (pág. 147); el Tratado de Integración y Cooperación de Maipú de 2009 (art 22); Declaraciones Presidenciales, como la del 3/11/2009; las Declaraciones Binacionales de Ministros; entre otros documentos oficiales.

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