Avances de Gestión Pública by Generación Política Sur GPS

Avances de gestión pública en la Provincia de Tucumán: criterios y experiencias. Dr. Julio Saguir1

Secretario de Planeamiento, Gobierno de la Provincia de Tucumán. Licenciado en Filosofía (Universidad Nacional de Tucumán, 1982). Licenciado en Historia (U.N.T., 1985). Doctor en Ciencias Políticas (University of Chicago, 1991). 1

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

Introducción

La provincia de Tucumán ha emprendido acciones de innovación en la gestión pública a lo largo de los últimos años. El desafío, sin embargo, es cómo evaluar si tal conjunto de innovaciones ha sido beneficioso o no. ¿Conviene analizarlos desde sus impactos inmediatos o más bien desde sus consecuencias en el largo plazo? ¿Es recomendable hacerlo por sus efectos en la ciudadanía, o más bien por sus consecuencias en la administración pública o en otros actores organizados de la sociedad civil? ¿Debemos centrarnos en los resultados de los cambios emprendidos, o es preferible hacerlo por sus efectos en los procesos? ¿Y cómo intervienen en todo esto los criterios de transparencia, eficiencia y equidad que muchas veces se adscriben a los mismos? Difícilmente pueda responder a todas estas preguntas en este trabajo. Mi intención es iniciar un acercamiento que pueda profundizarse posteriormente. También es conveniente aclarar cuál es el objeto de mi descripción. Me voy a referir a las acciones emprendidas desde la Secretaría de Planeamiento de la Provincia, que es un organismo dependiente del Gobernador de la Provincia, una de cuyas misiones establece la implementación de acciones de modernización del Estado y bajo cuya órbita actúan la Dirección de Estadísticas Provinciales, la Dirección de Modernización y Control de Gestión, y el Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP). En su tarea, la Secretaría concentra varias de las actividades conocidas como de gestión pública, pero no todas; por otra parte, si bien las implicancias de sus misiones y funciones le dan un alcance general y transversal a su accionar, como se verá posteriormente, las áreas de gobierno emprenden, como sucede en muchos lugares, acciones de reforma de su propia gestión, las que no se mencionarán en este trabajo. La mención a las actividades conocidas como de gestión pública me permite focalizar más todavía el objeto de mi trabajo. Estas actividades no se refieren a reformas estructurales (descentralización o centralización, privatización o estatización de servicios), sino a aquellas vinculadas a la introducción de conocimientos y prácticas organizacionales y gerenciales que tienen por objetivo mejorar el diseño e implementación de políticas públicas y servicios estatales a los ciudadanos. Esto es lo que también se conoce como tecnologías de la gestión y de la información y comunicación. Dentro de este marco de posibilidades, el trabajo nos permitirá ver que el proceso de innovaciones emprendidas en Tucumán puede ser estudiado desde aproximaciones conceptuales que distinguen entre dos tipos de valores que se pueden generar desde la gestión pública: uno, vinculado a ciudadanos

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

en cuanto usuarios o consumidores de ciertos servicios o productos; y otro, relacionado al ciudadano en cuanto soberano último del Estado que genera servicios y productos, y por lo tanto, demandante de control, transparencia y rendición de cuentas. Algunas de las mejoras emprendidas, con consecuencias más inmediatas en el tiempo, han generado impacto en el primer sentido; y otras, con efectos más de largo plazo e impacto sobre los procesos, en el segundo. En algunos casos no son reformas distintas, sino más bien acciones únicas de reforma que, por el modo de su implementación, tienen ambos tipos de impacto. También mostraremos que las reformas impactaron de manera positiva sobre otros beneficiarios (organizaciones del sector privado, otros poderes del Estado, sectores de la Administración Pública), a quienes se debe tener en cuenta en los análisis de modernización. Finalmente, explicaremos que una de las debilidades presentes en todo este proceso ha sido la escasa utilización por parte de los ciudadanos de aquellos mecanismos de gestión que les permitía ejercer cierto control y auditoría sobre la gestión de organismos públicos. Para llevar adelante este análisis, hemos divido el trabajo en secciones vinculadas a tipos de reformas de la gestión. En la primera de ellas, describiremos de qué manera se avanzó en las reformas que acrecentaron la capacidad del estado tanto en la organización como generación de datos estadísticos en la provincia y en los municipios. En la sección siguiente, mostraremos los avances relacionados con la planificación estratégica y de la gestión, tanto en el nivel provincial como en el municipal, y aquellos obstáculos que no pudieron superarse. La sección tercera nos permitirá observar los procesos de reforma que tuvieron por objetivo fortalecer las capacidades de gestión de ciertas áreas específicas de gobierno, particularmente aquellos vinculados a reingenierías de procedimientos, y evaluar cuáles de ellos tuvieron mayor impacto final. En la cuarta sección se detallará de un modo más detenido las tareas que posibilitaron que ciertas reparticiones de la administración pública provincial hayan certificado procesos de calidad a través de las normas ISO 9001. La sección quinta del trabajo mostrará los avances realizados en reparticiones y mecanismos que han permitido una mayor difusión de los actos de gobierno, y consecuentemente, una ampliación de la transparencia de la gestión. En la sección sexta se describirá los desarrollos tecnológicos y de gestión que permiten a los ciudadanos conocer, acceder y controlar los trámites que se realizan en la administración pública. Finalmente, la última sección describirá de qué modo la introducción de tecnologías informáticas ha mejorado de manera sustantiva la implementación de ciertos programas de servicio directo al ciudadano. En las conclusiones se especifican los resultados finales del

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

trabajo, en respuesta a las inquietudes manifestadas desde el inicio del trabajo.

Aproximación a elementos de análisis

Un modo de iniciar el acercamiento analítico es desde la perspectiva de si las reformas emprendidas crean o no valor; esto es, si las acciones emprendidas producen finalmente un beneficio. Según Mark Moore (1995), el sector público puede crear valor de dos maneras y para dos mercados distintos. Por un lado, utiliza el dinero y autoridad para producir objetos de valor para cierto público que desea satisfacer algún tipo de necesidades o intereses; esto es, un sector de beneficiarios de algún producto o servicio particular: capacitación y entrenamiento para desocupados, atención a madres solteras, patrullas policiales urbanas. Por otro lado, puede utilizar el dinero y autoridad para el establecimiento y operación de mecanismos de rendición de cuentas que satisfagan los deseos ciudadanos de orden y productividad de las instituciones públicas: información al ciudadano, establecimiento de metas y objetivos, control de gestión, evaluación de impacto. En el primer caso, el destinatario de la acción o gestión estatal es el ciudadano en cuanto usuario o consumidor de un bien o beneficio particular. En el segundo, el destinatario es el ciudadano qua soberano; o sea, en cuanto dueño o propietario del bien público y, por lo tanto, aquel a quien el sector público debe rendir cuenta de sus acciones y la utilización de aquel bien de manera eficiente, equitativa y legal. Al decir de Moore, aquel a quien debe asegurar “que se ha producido algo valioso”. En cuanto a sus efectos, se podría sugerir que en el primer caso hay un impacto más inmediato, vinculado preferentemente a beneficios tangibles y centrados en resultados, en tanto que en el segundo el efecto parece más de largo plazo, relacionado con ganancias intangibles y ajustado a procesos. Pero en ambos casos es el ciudadano el criterio final sobre el cual medir la creación de valor; esto es, si la acción o gestión estatal emprendida hace alguna diferencia. En un caso, el ciudadano como usuario o consumidor de un determinado producto o servicio público; en el otro, como aquel --el ciudadano como soberano-- para quien el servidor construye una sociedad ordenada y rinde cuenta de aquello que hace. Y a través de cualquiera de ellas el sector público utiliza su autoridad para reasegurar a los dueños de que sus bienes están bien utilizados.

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

Ambas actividades y públicos están vinculados. Estrictamente, todas las actividades del primer caso pueden hacerse de un modo que se cumpla con los requisitos del segundo. Toda acción que genere un servicio o producto preciso puede poseer mecanismos de rendición de cuentas para garantizar eficiencia, equidad y responsabilidad. Esta rendición de cuentas satisface a todo ciudadano, en cuanto soberano, y no sólo a aquel a quien le proveyó un bien particular. Y a este último lo satisface en su doble condición de usuario y de soberano. Por su parte, hay actividades del segundo tipo, o sea las de rendición de cuentas, que incluyen a las del primer tipo, pero también hay otras que cumplen estrictamente esa finalidad, que no proveen un bien particular y que están destinadas al ciudadano en cuanto soberano. Es decir, que crean valor sólo en el segundo de los sentidos descriptos más arriba. Interpreto que a este último aspecto se podría aplicar lo analizado por Adam Przeworski (1996), para quien el principal objetivo a la hora de pensar las reformas de la gestión estatal es cómo evitar un régimen de políticas públicas sin institucionalidad, esto es, eminentemente discrecional. En este sentido, algunos de los problemas destacados por Przeworski a la hora de crear institucionalidad son: que los burócratas públicos se enfrentan a múltiples targets que son difíciles de establecer e imposibles de reducir a un solo set; que los monopolios que generalmente constituyen las administraciones públicas no tienen modo de ser medidos; que las burocracias están más destinadas a descansar en reglas que en incentivos, por lo que no pueden ser controladas a partir de sus resultados a posteriori sino por sus procesos a priori; que las burocracias públicas no están siempre abiertas a las posibilidades de monitoreo a través de “alarmas de incendios” que permitan a los ciudadanos su control. Las acciones de reforma estatal que limiten o eliminen estos obstáculos crearían una mayor institucionalidad y, en el sentido al que hemos estado refiriendo, crearían valor, ya que afianzarían los mecanismos de rendición de cuentas para el ciudadano en cuanto soberano. Refiriéndose a todo tipo de organizaciones, Adam Brandenburger y Barry Nalebuff (1996) manifiestan que el análisis y estrategias para añadir valor no debe considerar sólo a la empresa y sus clientes, sino también a otros actores que participan de distintas maneras y con diferentes aportes en su generación: proveedores, “complementadores”, competidores. Todos ellos constituyen una red de valor, desde la cual se deben medir los aportes, impactos y diferencias que benefician a cada uno de ellos, y su participación en la generación o provisión del producto o servicio final al beneficiario último.

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

Desde la perspectiva de la gestión estatal, esto implicaría abrir el análisis anteriormente realizado en cuanto a que la generación de valor no sólo debería tener en cuenta al ciudadano, sino también a otros actores, tanto del sector mismo sector civil como del sector estatal. Por un lado, uno quizás deba distinguir en el mismo sector de la ciudadanía entre los ciudadanos individualmente considerados y actores colectivos u organizados de la sociedad civil. En algunas ocasiones, la provisión de servicios o productos para ciudadanos en cuanto consumidores se puede beneficiar a través de la acción concertada entre el sector público y actores específicos de la sociedad civil. Por otro lado, aunque finalmente toda la acción estatal culmina en el ciudadano, en cualquiera de los sentidos mencionados, las acciones de reforma tienden precisamente a fortalecer la capacidad de gestión estatal misma, tanto para la generación de productos o servicios específicos como para el desarrollo de mecanismos de rendición de cuentas. Este fortalecimiento de la capacidad de gestión estatal, quizás no de manera inmediata sino en el mediano y largo plazo, pareciera que debe ser considerada a la hora de analizar la generación de valor en el sector público.

Mejorando el diagnóstico

Bajo la consideración de que cualquier mejora en las políticas públicas debía tener un sustento cuantitativo sólido, la Provincia avanzó decisivamente en la reorganización de sus datos informativos. La primera tarea consistió en la reorganización, consolidación y publicación de los datos existentes en la misma Dirección de Estadísticas. Después de veintitrés años, se publicó una compilación estadística provincial en el 2004, y este año se publicará el tercer anuario estadístico, accesible tanto en versión papel como en versión digital desde el Portal Oficial de Tucumán; se amplió sustantivamente el personal profesional del área; se consolidaron los procesos de generación de datos; y se iniciaron tareas de estudio y análisis de los mismos. La segunda acción emprendida tuvo como objeto la implementación del Sistema Estadístico Provincial. Para ello se avanzó mediante tres estrategias: •

generación de datos para otras áreas de gobierno (encuestas de Pueblos Indígenas; de Indicadores Laborales; Industrial; Hotelera; de Consumo

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

de Sustancias Psicoactivas; censos agropecuario, citrícola y de arándano; determinación del Producto Bruto Geográfico; estimación del Costo de la Construcción Privada; Monitoreo del Transporte Público de Pasajeros; Sistema de Indicadores de la Niñez y la Adolescencia; Observatorio Pymes); •

ayuda técnica para el desarrollo de servicios estadísticos y generación de datos propios en esas áreas gubernamentales y en municipios (Sistema de Indicadores Estadísticos Locales, SIEL);

•

y la puesta en común de la información para la construcción de un depósito de datos provincial.

La implementación del SIEL permitió la publicación del Boletín de Estadísticas Municipales, que hoy ofrece datos de siete municipios de la Provincia generados por ellos mismos. En el año 2007 se inició una tercera línea de acciones de particular relevancia: la georeferenciación de los datos existentes y el desarrollo de una comunidad de práctica tendiente a desarrollar esta tarea en las distintas áreas de gobierno. El objetivo final es conformar un sistema provincial de información georeferenciada. Hoy ya se puede acceder a través del Portal Oficial a los mapas de Pobreza Convergente de todas las localidades de la Provincia. Este avance ha generado beneficios. Dos de ellos apuntan a crear valor en el sentido de la generación de productos o servicios para ciertos usuarios de tales bienes. En primer lugar, la disposición y aumento de información precisa y confiable ha hecho posible la provisión regular de datos a la alta dirección del Estado. El Gobernador de la Provincia ha decidido políticas públicas a partir de esta información y Ministros utilizan recurrentemente datos que antes no estaban a disposición. En segundo lugar, distintos sectores de la sociedad civil han incrementado la utilización de la información existente para el diagnóstico y desarrollo de sus negocios y eventuales inversiones como para la realización de sus propias actividades: empresas, medios de comunicación, instituciones educativas. Otros dos beneficios parecen crear valor en el sentido de generar las bases para una mayor institucionalidad a través del desarrollo de instrumentos para un mejor control de la gestión de gobierno. En efecto, el tercer beneficio generado ha provisto la base diagnóstica básica e imprescindible para el establecimiento de metas y la planificación estratégica que comentaremos posteriormente. Finalmente, cualquier ciudadano tiene acceso a información sobre la realidad social, económica, ambiental e institucional. A través del

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

Portal de la Provincia pueden conocer directamente números detallados de datos poblacionales, estadísticas vitales, condiciones de vida, mercado laboral, distribución del ingreso, actividades productivas y producto bruto geográfico, tanto de la Provincia como, progresivamente, desagregado por Municipios.

Estableciendo metas

La disposición de información rigurosa ha sustentado otra acción de reforma de la gestión: la fijación de metas de gestión gubernamental y la elaboración de una planificación estratégica. La decisión de avanzar en esta dirección fue tomada por el Gobernador de la Provincia. La tarea se sostuvo sobre dos marcos referenciales claves: los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y el Plan Estratégico Territorial de la Nación (PET). Los ODM dan un marco referencial valioso: permiten establecer metas a través de variables de análisis compartidas mundialmente, lo que posibilita una tarea de comparación con otros lugares y a lo largo del tiempo. El PET otorga un marco nacional y regional a la hora de establecer direcciones mancomunadas y más generales para el desarrollo futuro de la Provincia. Desde estos marcos de trabajo se conformó un equipo interministerial que ha realizado un diagnóstico de las tendencias históricas que concluyeron en la situación actual de ocho grandes áreas temáticas de la realidad social y productiva de Tucumán, y elaborado un inventario de las políticas públicas con las que la Provincia atiende estas áreas. A partir de allí se ha planteado metas intermedias (2011) y finales (2015), de carácter cuantitativo, que el Gobierno se propone cumplir. Desde estas metas se han desarrollado dos tareas. Por un lado, a partir del marco del PET, se avanzó en un paso más en el mejoramiento y consolidación del diseño estratégico: la georeferenciación de las tendencias y metas trazadas, los cuales dieron lugar a los actuales Lineamientos Estratégicos para el Desarrollo de Tucumán (LED). Por otro, las áreas de gobierno han diseñado sus propios planes de gestión, de carácter más operativo En estos momentos, se ha abierto una etapa de discusión y consenso de los LED con niveles más operativos y amplios del Estado Provincial; y, por otra parte, lo ya realizado ha permitido dar inicio a una segunda etapa de acciones: el diseño de un sistema de seguimiento de los Lineamientos, que otorgue a la

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

alta dirección del Estado un conocimiento permanente de la marcha y cumplimiento de las metas establecidas. Se puede estimar que estos avances en las tareas de planificación estratégica en la Provincia han generado valor en algunos de los sentidos manifestados al inicio de este trabajo. Por un lado, ha desarrollado mecanismos de rendición de cuentas. En primer lugar, es una tarea de propuesta de metas de mediano y largo plazo a la sociedad civil a partir de la cual se ordenan y prevén las acciones de las políticas públicas a realizar por parte de las mismas autoridades elegidas por ella. En segundo lugar, puede aparecer como una respuesta a aquella debilidad de la gestión pública, señalada por Przeworski, para establecer parámetros para evaluar su propia perfomance. El establecimiento de los LED ha permitido establecer metas, estratégicas para el gobierno y operativas para sus propias áreas internas, desde las cuales se puede medir ex post la gestión realizada; más aún, el sistema de seguimiento de tales metas estratégicas permite monitorear su grado de cumplimiento y rectificación de lo que sea necesario. En tercer lugar, los parámetros internacionales utilizados (ODM) han hecho posible un análisis ex ante y evaluación ex post comparables a otros lugares y en el tiempo; ello hace más riguroso el instrumento y puede eventualmente asegurar al ciudadano mayor transparencia y rendición de cuentas. Por otra parte, y esto es cuarto, estos avances en la planificación estratégica también generan servicios o productos específicos. En efecto, la tarea ha permitido el desarrollo de habilidades de planificación en sectores de la Administración Pública; más aún, la conformación y trabajo del equipo interministerial que llevó a cabo la tarea ha permitido la consolidación de una tácita comunidad de práctica, que abrió la posibilidad y sentó las bases para la realización de la etapa posterior, esto es, la del sistema de seguimiento Con menor éxito, en el año 2004 se realizó la tarea de colaborar con seis municipios de la provincia en el diseño de planes de gestión municipal. A lo largo de seis meses, un equipo de la Secretaría de Planeamiento acompaño in situ a grupos de funcionarios de cada municipio en la discusión, diseño y elaboración de los planes. Básicamente, el proceso implicó una tarea de diagnóstico de la realidad municipal, el planteamiento de los principales problemas y asuntos a realizar, y una propuesta de objetivos consecuentes. La tarea se completó con suerte dispar. Un factor relevante para ello fue el compromiso político manifestado por los Intendentes para llevar adelante la tarea. En los casos que así sucedió, se pudieron observar los siguientes beneficios. Primero, la misma actividad dio lugar a un proceso de diálogo y negociaciones importantes entre las áreas entre sí. En la medida en que los objetivos y acciones acordadas suponían cierta distribución de recursos y

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

coordinación de actividades a los fines de alcanzar las metas establecidas, obligó a transacciones y compromisos mutuos entre las áreas involucradas, particularmente entre la de Hacienda y las restantes. En segundo lugar, el plan apareció también como un compromiso entre el mismo intendente y sus funcionarios. Este acuerdo sobre metas y acciones fue percibido por las partes involucradas como un criterio objetivo sobre el que se evaluaría la tarea de cada uno. Finalmente, en tres casos los Intendentes presentaron sus planes ante sus Consejos Deliberantes o ante sus respectivas comunidades. Todos aprobaron su publicación en el Portal Oficial de la Provincia. Allí el plan adquirió el carácter de compromiso ante la comunidad por parte de cada intendente. Como dijimos antes, una variable que apareció decisiva para completar la tarea es la disposición y voluntad del Intendente para realizar el plan. Cuando ello no fue evidente, el proceso fue complicado y no tuvo los beneficios mencionados antes. Pero aún en los casos en que todos los actores se involucraron en la tarea, una dificultad posterior fue el seguimiento y control del plan en el tiempo. Allí resultó evidente la seria dificultad que implica la ausencia de equipos propios con determinadas capacidades en ciertas acciones de reforma. Más aún, este déficit hace muy difícil la continuidad y permanencia de la tarea, a pesar de la importante movilización de esfuerzos y adhesión que genere momentáneamente. Igualmente relevante aparece la escasa ocupación de la ciudadanía, tanto en general como a través de sus sectores organizados, por tomar conocimiento de esto planes disponibles y ejercer, a partir de ellos, un monitoreo real de la acción de gobierno. Este sería un caso inverso al señalado por Przeworski sobre la escasa apertura de las burocracias para permitir el monitoreo de su gestión; es más bien el ciudadano el que no ha tomado en consideración una oportunidad para controlar la tarea de la burocracia A pesar de estas dificultades, la tarea dejó instalada vínculos y experiencias que luego pudieron ser retomadas. A partir del año 2008 se ha iniciado con uno de estos municipios, el de Concepción, un conjunto de tareas vinculadas a generación de datos municipales, planificación de la gestión, reingeniería de procesos y capacitación de funcionarios públicos.

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

Ampliando las capacidades de las áreas de gobierno

Otra de las tareas encaradas ha sido la implementación de procesos de modernización en áreas específicas del gobierno, con un eventual alto impacto en la provisión de servicios públicos y en la eficiencia y transparencia de tales servicios. En estos casos, la Secretaría de Planeamiento actuó colaborando con las áreas en el desarrollo de las acciones, por pedido del Gobernador de la Provincia, de los respectivos Ministros o sugerencias realizadas desde la misma Secretaría de Planeamiento. Se han realizado tareas de este tipo en varias dependencias de los Ministerios de Desarrollo Social y de Seguridad Ciudadana. En general, las acciones de reforma consistieron en procesos de diagnóstico; propuestas de reformas administrativas; diseños de nuevos sistemas informáticos de administración; y la ejecución conjunta de los cambios. Desde el inicio del proceso, las tareas fueron consensuadas con la alta dirección de todas las áreas involucradas. En el caso del Ministerio de Seguridad, se trabajó en las áreas de Antecedentes Personales; de Transporte; de Armas y Equipamiento; y en el Instituto Provincial de Lucha contra el Alcoholismo. La tarea se inició por un pedido del Gobernador de informatizar todos los prontuarios de los ciudadanos, que hoy constituyen dos tercios de la población de la provincia. Tienen prontuarios todos aquellos ciudadanos que alguna vez solicitaron la Cédula de Identidad provincial, o un Certificado de Buena Conducta, o cometieron un delito. El diagnóstico inicial mostró las siguientes situaciones: inadecuada organización y resguardo de prontuarios; demoras e incomodidad en los servicios de atención al público al gestionar sus trámites; errores en la asignación de número de prontuario a cada ciudadano, tanto por duplicación de un mismo número de prontuario a más de un ciudadano como por asignación de distintos números de prontuario a un mismo ciudadano; circulación de Certificados de Antecedentes apócrifos; e insuficiente difusión de los servicios que ofrece la Policía de Tucumán. A partir del diagnóstico realizado se construyó un nuevo Archivo de prontuarios; se desarrolló un sistema para la carga digital de prontuarios; se diseñó la página Web Oficial de la Policía de Tucumán; se implementó un asignador de turnos de atención vía Internet; y se elaboró un proceso de validación digital de Certificados de Antecedentes. Luego de un año se trabajo se digitalizaron 1.400.000 prontuarios; se redujo la duración promedio de un trámite de 20 horas a 50 minutos en la división de Antecedentes Personales; se amplió su capacidad de atención al público de 70 personas por día a 320; se eliminaron los errores y discrecionalidades en los números de prontuarios; se posibilitó a cualquier ciudadano validar un Certificado de Antecedentes a través de Internet; se 11

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

aseguró el resguardo y respaldo de la documentación existente; se mejoraron los ambientes de trabajo tanto del personal del área como de atención al público; y se amplió la capacidad de información y consulta inmediata de todos los trámites y servicios de la Policía de Tucumán. En el caso del Ministerio de Desarrollo Social, su máxima autoridad solicitó un diagnóstico y propuesta de reforma de los procedimientos del Depósito de Insumos (alimentos, vestimenta, artículos para el hogar), con el afán de optimizar su proceso de entrega de artículos y materiales. El diagnóstico mostró las siguientes dificultades: se emitían de 1500 a 2000 órdenes de autorización, confeccionadas manualmente, de artículos que en muchas ocasiones no habían ingresado aún al Depósito; los actores involucrados, incluidos responsables de distintas reparticiones, desconocían la globalidad del proceso, lo que ocasionaba permanentes desencuentros y superposición de responsabilidades en la toma de decisiones por parte de cada uno de ellos y en general; las consultas de beneficiarios y los reportes requeridos por la alta dirección se respondían con lentitud; los sectores de despacho de artículos y de almacenamiento estaban en el mismo espacio físico y no se diferenciaban entre sí, lo cual generaba situaciones confusas y conflictivas, ya que se debía explicar a beneficiarios que la mercadería que no se les entregaba estaba comprometida para otros destinatarios. La tarea de reingeniería administrativa permitió consensuar el Sistema Integral de Stock, un Manual de Procedimientos del proceso “Entrega de Bienes en Almacén”; diseñar un nuevo sistema informático de administración del Sistema; y capacitación para el uso de estas herramientas de gestión. Ello ha traído como consecuencia los siguientes beneficios: todos los actores intervinientes conocen el proceso desde el principio hasta el final; los responsables de emisión de órdenes de autorización disponen en forma real e instantánea del stock en depósito de cada tipo de artículo, lo que a su vez permite emitir diversos reportes tanto a sus pares como a la alta dirección; se eliminaron los errores y eventuales discrecionalidades en las órdenes de autorización y de entrega que se generaban manualmente; se eliminaron los registros duplicados de beneficiarios e instituciones; los tiempos de atención a los beneficiarios se disminuyeron a la mitad, como así también los reclamos por situaciones conflictivas y confusas mencionadas anteriormente. Estas reformas han generado valor de distinto tipo. Por un lado, en directa vinculación a la generación de bienes y productos específicos, se ha logrado la provisión más eficiente de servicios a los beneficiarios de programas y actividades de ambos ministerios. En el mismo sentido, se ha provisto información inmediata a la alta dirección que antes no existía, o que era provista de manera lenta y discontinua, posibilitando así decisiones más

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

rápidas y precisas para la provisión de tales servicios. En dirección similar, la tarea realizada en la división de Antecedentes Personales del Ministerio de Seguridad produjo también beneficios directos y tangibles para un nuevo tipo de usuarios; esto es, no sólo aquellos ciudadanos que solicitan los antecedentes, sino aquellos otros que se los demandan a éstos para sus propias actividades: empresarios, funcionarios de justicia, administradores públicos. Otros beneficios, en cambio, parecen más cercanos a la generación de valor en tanto mecanismos que mejoran y fortalecen la institucionalidad. En este sentido, las reformas realizadas han mejorado de manera sustantiva la transparencia y los procesos de rendición de cuentas de ambos ministerios, particularmente en actividades de una especial sensibilidad para la ciudadanía, como lo son los módulos alimentarios y los antecedentes personales.

Afinando los procedimientos

Varias de las actividades mencionadas hasta aquí han aludido a una de las acciones que más han caracterizado estas reformas en la gestión: las reingenierías de procesos que han buscador ajustar y mejorar los procedimientos. En esta sección queremos destacar aquellos que, además afinar los mismos, tuvieron por propósito crear mecanismos de control externo para seguir su evolución y vigilar sus resultados. En efecto, algunas reparticiones decidieron avanzar en la línea de certificar sus procedimientos a través de normas de calidad. Concretamente, a través de las normas ISO 9001, emitida por la organización no gubernamental IRAM, que establece los requisitos que debe cumplir una organización para desarrollar un sistema de gestión de calidad. Al día de hoy, cuatro organismos públicos han certificado procedimientos: el Ministerio de Salud, para su plan Nacer; el ente autárquico de Turismo, la Dirección de Modernización; y la Dirección de Personas Jurídicas. En este caso, la Secretaría de Planeamiento, a través de su Dirección de Modernización, realizó el acompañamiento de los restantes organismos para cumplimentar aquel objetivo. Esta tarea genera un producto específico, destinado a organismos de la Administración Pública: la estandarización de los procesos elegidos para certificar. Como sucede en general en estos casos, uno de los instrumentos de estandarización --el diseño de manuales de procedimientos-- permitió que todo el personal involucrado tome conocimiento de cuál es su tarea y la de sus 13

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

compañeros, y por lo tanto, su contribución al funcionamiento del mismo y las posibilidades para mejorar su trabajo. Este conocimiento de los procesos completos y de las respectivas responsabilidades y actividades de cada uno de los involucrados ayudó a evitar largas explicaciones, malentendidos y errores en el desarrollo de la tarea, y de esta manera, a reducir tiempos y costos. Este ha sido un beneficio inmediato de la estandarización de procesos para los organismos que la realizaron. Otro beneficio importante de la estandarización es que permitió establecer parámetros para evaluar los resultados alcanzados y, a partir de ello, mejorar la toma de decisiones en la medida en que se conocían las desviaciones mientras iban ocurriendo. Finalmente, el proceso de certificación de normas ISO pretende crear un beneficio de otro tipo, más vinculado a la generación de institucionalidad en beneficio del ciudadano en cuanto soberano. Básicamente, consiste en dar al ciudadano una información y, a través de ella, enviarle señales: primero, de la decisión del Estado de conformar su gestión a normas de calidad internacionales y compartidas que ayuden a mejorar la calidad del servicio; y segundo, que esta decisión implica la disposición a someter su tarea a mecanismos de evaluación y control externos, comunes y compartidos con otros organismos públicos y privados.

Mejorando la transparencia

Otras de las acciones de reforma de la gestión tuvieron por objetivo mejorar la transparencia en las decisiones y acciones que realiza el Estado. En este sentido, se avanzó en la publicación digital del Boletín Oficial, dependiente de la Secretaría General de la Gobernación. Desde su creación el 30/01/1906 solo existía una versión tipográfica, cuya edición se realizaba en la imprenta de Institutos Penales mediante el sistema manual de linotipos. El caso de Boletín Oficial fue relevante porque el propósito inicial de su reforma era generar mayor difusión de los actos de gobierno a través de su digitalización, pero tal objetivo no podía suceder sin modificaciones internas más sustantivas y permanentes. En efecto, el mismo requerimiento disparó un caso de reingeniería de procesos que, luego del diagnóstico inicial, avanzó en un rediseño del sistema de administración del Boletín Oficial; un desarrollo informático propio; capacitación de los recursos humanos existentes;

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

reorganización del espacio físico; y un nuevo diseño del Boletín en su versión papel. En cada uno de estos pasos se produjo una notable economía de recursos; disminución de procesos y tiempos; mayores mecanismos de control interno; y finalmente la provisión de un mejor servicio. Todas estas innovaciones recién hicieron posible la digitalización final, que fue sin duda un paso adelante en la publicidad de los actos oficiales, pero que no podría haberse realizado sin una reorganización sustantiva de los procesos sustantivos previos. Actualmente se toma la información y se edita en el Boletín Oficial; se ha producido una articulación más fluida con áreas del Poder Ejecutivo, a través de la Intranet; se ha implementado una edición digital y actualizada del Boletín; hay mayor control sobre la recaudación diaria; y se ha producido un incremento de las suscripciones y las ventas. En efecto, el número de personas que acceden diariamente a la lectura del Boletín Oficial se ha triplicado después de su reforma. La concreción de esta tarea permitió continuar luego con una actividad similar en la Dirección de Leyes y Decretos de la Provincia, también dependiente de la Secretaría General de la Gobernación. En este caso, la tarea consistió en la puesta al día de toda la normativa de la provincia en versión digital y a través de Internet. Para ello se organizaron informáticamente y digitalizaron todas las normas sancionadas desde el 2004 a la fecha, y se ha inició un proceso similar hacia atrás en el tiempo hasta las primeras leyes provinciales. Del mismo modo que el Boletín Oficial, este producto fue puesto a disposición de los ciudadanos a través del Portal de la Provincia. Igualmente relevante es que este acercamiento con esta repartición posibilitó poner en marcha el primer programa de Carta Compromiso en la provincia, el cual estará implementado a fines del presente año. Las tareas mencionadas parecen haber generado valor relevante. Por un lado, en el sentido de la generación de productos específicos, produjo un impacto positivo tangible e inmediato sobre todos aquellos que utilizan esta información oficial para sus tareas tanto en el sector público como en el privado. Por otro, en cuanto a las reformas que generan valor en el sentido de una mayor institucionalidad, constituyen una de las innovaciones de mayor efecto en el mediano plazo sobre el ciudadano en lo que hace a transparencia y proceso de rendición de cuentas.

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

Organizando los trámites (y limitando la discrecionalidad)

En una línea similar de generar mejor información para el ciudadano, se incorporaron dos desarrollos ya clásicos de las Tecnologías de la Información y la Comunicación: uno es Guía de Trámites y el otro es el Sistema de Gestión Documental. En ambos casos, el servicio consiste en una mejor información, tanto para el ciudadano como para los usuarios internos de la Administración Pública. La Guía de Trámites es un servicio informático que comunica sobre los requisitos necesarios para desarrollar un trámite, sus costos, tiempo de tramitación, área y encargado de la misma, y eventualmente pone a disposición del ciudadano los formularios requeridos. En el caso de Tucumán, fue transferido por la provincia de Mendoza a través de fondos provistos por el CFI y adaptado a la circunstancia provincial. Se constituyó un equipo de trabajo con referentes de distintas reparticiones, para conocer el servicio, capacitarse e implementar el mismo. El proceso se inauguró en Junio de 2004, y al hoy están cargados más de 400 trámites de la Administración Pública Provincial, algunos de reparticiones significativas en cuanto al servicio público (Policía, Rentas, Registro Civil). En 2008 se incorporaron 34 trámites para el personal interno de la Administración Pública, con lo que la Guía de Trámites ha comenzado a ser utilizada como servicio para usuarios internos del Estado provincial. El Sistema de Gestión Documental es un desarrollo informático propio e implantado hace cuatro años. Permite el seguimiento de expedientes en todos los ministerios de la Administración Pública Centralizada. Luego de ser utilizado para el seguimiento interno de expedientes, fue abierto al público en general. Los ciudadanos pueden seguir su expediente ya que el desarrollo les permite saber en que repartición está el mismo. La Guía de Trámites tiene un impacto directo hacia el público, interno y externo, en tanto usuario de servicios. Le permite ahorrar tiempo y costos en viajes y traslado. Sin embargo, presenta otra faceta más, dirigida al ciudadano en tanto soberano y, por lo tanto, sujeto de evaluación y control de las acciones del Estado. En efecto, la Guía genera información sobre responsabilidades, tiempos y costos de atención, que deviene inmediatamente en criterios para el seguimiento y evaluación de las actividades de las reparticiones, por parte de los ciudadanos y de los encargados de las mismas. En este sentido, genera información valiosa sobre la actividad diaria de los organismos públicos. Algo similar sucede con el Sistema de Gestión Documental, que permite un diagnóstico permanente sobre los flujos de tiempo y de demoras de los trámites en las reparticiones, al tiempo que

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

habilita al ciudadano para hacer su propio seguimiento de los mismos. En ambos casos, esta misma información diagnóstica y de seguimiento es valiosa para los funcionarios de los respectivos organismos, en tanto les permite ejercer un control de los procedimientos y acciones de sus áreas de servicios. Sin embargo, consideramos que todavía el público y los usuarios internos no han aprovechado todos estos beneficios mencionados. En efecto, ambos servicios no muestran un número de reclamos acorde a la magnitud de problemas y fallas que se conocen y diagnostican en el accionar del Estado. Una vez más, esto mostraría, en referencia a las mecanismos de “alarmas de incendio” comentadas por Przeworski al incio, que las reformas requieren tanto de una burocracia dispuesta a abrir la información de su gestión como de una ciudadanía dispuesta a aprovechar de ello para establecer su propio monitoreo. Esta debilidad puede ser un punto crítico respecto al éxito final de las reformas emprendidas.

Incorporando tecnología en los servicios a los ciudadanos

Otra de las acciones emprendidas está vinculada con la mejora de la atención al público a través de la incorporación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en servicios a ciudadanos. Cabe mencionar en este momento que una de las líneas estratégicas asumidas desde el inicio en las mejoras de la gestión en la Provincia ha buscado que toda tarea de incorporación de tecnología informática vaya precedida y acompañada de cambios en las tecnologías administrativas --tareas de ingenierías de procesos, planificación, actividades de control. Dicho de otro modo, las acciones e intervenciones de innovación tecnológica realizadas han sido provistas luego de realizar diagnósticos, propuestas e implementaciones de reformas y buenas prácticas de gestión. La convicción subyacente es que la incorporación de herramientas informáticas, sin estos previos instrumentos de gestión, pueden profundizar las situaciones procedimentales críticas y las perfomances adversas. En esta línea de innovación tecnología, programas de impacto masivo han sido implementados a través de estas nuevas herramientas. La gran mayoría se han realizado a través del Portal Oficial de la provincia, el cual aumentó de 10.000 ingresos promedio por mes en 2003 a cerca de 100.000 ingresos promedio por mes en 2008.

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

El primero de ellos fue el Programa de Becas Universitarias, que desde el año 2005 se entrega a un número de 10.000 a 15.000 estudiantes. Todo el proceso se realiza informáticamente: difusión, inscripción, procesamiento de la información, elaboración del ranking de alumnos, y comunicación final. El ranking se ha establecido a partir de considerar las variables de pobreza (75%), distancia (15%) y desempeño (10%). Está fórmula está incorporada al programa informático de modo que se realiza automáticamente a partir de la carga de la información. Lo que único que se hace manualmente es la entrega por parte de los jóvenes de las constancias de ingresos familiares. De manera similar se ha desarrollado el Programa de Entrenamiento para Jóvenes Desocupados de entre 18 y 25 años. Es un programa de práctica laboral durante seis meses, luego del cual las empresas pueden o no tomar definitivamente al joven entrenado. Las empresas ofrecen los puestos de trabajo a través del Portal Oficial de la Provincia, los jóvenes acceden a ellos del mismo modo, llenan y bajan su hoja de antecedentes y la presentan en la empresa, quien selecciona por su propia cuenta al postulante. Más de 45.000 jóvenes ingresaron al programa por el Portal y más de 200.000 hojas de antecedentes fueron presentadas en las empresas. Al mes de Julio del 2008, el Programa había incluido a 1.800 empresas y ha permitido el entrenamiento de 4.800 jóvenes de entre 18 y 25 años. Uno de los datos más relevantes del Programa es que la evaluación de impacto realizada ha mostrado que más del 50% de los jóvenes entrenados se ha incorporado definitivamente a una empresa luego de concluido el entrenamiento. El acceso virtual y la exposición pública del mismo en el Portal han sido destacados por las empresas como un signo de transparencia que los atrajo al Programa, junto a la posibilidad de ser ellos mismos quienes seleccionen a los jóvenes. Finalmente, uno de las políticas públicas de mayor impacto fue la gestión de 60.000 jubilaciones en el año 2006, y reiniciada en el año 2008. Básicamente, el Gobierno de la Provincia realizó una tarea de gestoría pública para presentar ante ANSES las carpetas de personas en condición de jubilarse bajo el amparo de una ley especial del Congreso del año 2004 (conocida erróneamente como jubilación “anticipada” o de “amas de casa”). Si bien fue una tarea ocasional, permitió introducir modificaciones en actividades que son típicas en la administración públicas y en políticas de servicio al ciudadano. El desafío era ordenar una atención que sería inmediatamente masiva, habituado a otras prácticas de espera (las “colas”) y, en principio, alejado de la comunicación virtual. Se lo hizo mediante turnos que se entregaban a través del Portal Oficial de la Provincia, alternativamente al que se realizaba vía telefónica, y se diseñó e implementó de manera acabada una ingeniería de procesos muy detallada y precisa, desde la entrega de turnos cada 15 minutos

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

hasta el envío de las carpetas a ANSES. Se implementó una organización en el sitio de tal modo que el ciudadano no necesite salir a hacer trámites en otras reparticiones gubernamentales. El trabajo colaborativo entre organismos del Estado provincial (Registro Civil, Policía) y del Estado Nacional (ANSES y AFIP) fue un factor clave en todo el proceso. Uno de los datos más sorprendentes fue que el 70% del público solicitó el turno vía Internet, y luego de los primeros tres días de trabajo la gente concurría en horario a esperar su turno. En un tiempo promedio de cuatro a cinco meses el ciudadano recibía en su casa la notificación de ANSES que lo hacía jubilado de la Nación. Esta última descripción permite describir lo mencionado en un principio sobre la relevancia de vincular la innovación tecnológica con las tecnologías de gestión administrativa. En efecto, esta tarea de acrecentamiento de la atención al público y alto impacto en la llegada masiva a grupos particulares de ciudadanos no se podría haber realizado sin la introducción de aquellas buenas prácticas administrativas. Así por ejemplo, toda la tarea de entrega de turnos cada 15 minutos para el Programa de Jubilaciones requirió una programación y preparación previa de los procesos y del personal para que cada atención no durara más que ello. La planificación, ingeniería de procesos y control, tanto como la capacitación de los trabajadores, fue clave para ello. Estas acciones impactaron de manera relevante en la generación de valor público en los dos sentidos que hemos marcado a lo largo del trabajo. Por un lado, influyeron en la difusión, accesibilidad e implementación de servicios y productos altamente demandados por los respectivos sectores de usuarios. En el caso del Programa de Entrenamiento, este valor no sólo se refiere a la generación de empleo y empleabilidad para los jóvenes, sino también de información y prácticas de recursos humanos para las empresas. Por otra parte, las acciones descriptas también desarrollaron valor en el sentido de mecanismos de control y rendición de cuentas para el ciudadano qua “soberano”. En particular, impactaron sobre la transparencia y, concomitantemente sobre la eficiencia del programa. En el caso del Programa de Entrenamiento, los empresarios percibieron, y comprobaron luego, que el Estado no participaba en la selección de los jóvenes. Ello los alivió de dudas respecto a favores o prácticas clientelísticas que se pudiera estar haciendo en este sentido. Algo similar sucedió con el Programa de Becas Universitarias y de Jubilaciones, donde la exposición pública de los procedimientos y de los resultados progresivos, sumado a la experiencia positiva de los usuarios de haber participado y ser beneficiado sin discrecionalidades, determinaron una fuerte percepción de transparencia y eficiencia del programa. Entre las debilidades relevantes, el Programa de Entrenamiento para el Trabajo confirmó asimismo que la innovación tecnológica puede profundizar

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

situaciones de exclusión social, cuando capas determinadas de la población no se han incorporado al universo de la comunicación digital.

Conclusiones

En Tucumán, el proceso de reformas de la gestión no se concretó a partir de una decisión global de modernizar el Estado. Surgió más bien a partir de decisiones puntuales de avanzar en la implementación de políticas públicas, la mejora de servicios específicos al ciudadano o la resolución de coyunturas organizacionales complicadas o conflictivas. Estas decisiones tuvieron origen en el Gobernador de la Provincia, en los Ministros de cada área de gobierno, o en la misma Secretaría de Planeamiento. En muchos casos, la mayor parte de los relatados acá, tuvieron su ejecución de manera conjunta entre el o las áreas competentes y la secretaría mencionada, por su especificidad en la materia, o a través de ésta cuando era de su exclusiva competencia o se le encargaba la tarea. En aquellas circunstancias en que las reformas fueron consecuencia o instrumento para ejecutar decisiones del Gobernador o del Ministro de algún área, la tarea de implementación tuvo condiciones iniciales adecuadas para su realización; esto es, la voluntad política en la más alta dirección. Allí apareció relevante la previsión de incorporar tecnologías de gestión y buenas prácticas, tanto como las más conocidas innovaciones tecnológicas e informáticas, en las acciones solicitadas, a los fines de hacer particularmente eficiente las tareas en el servicio al ciudadano. Dicho de otro modo, la relevancia de las tecnologías de modernización debió mostrarse a través del servicio o del producto mismo, más que a través del convencimiento conceptual y teórico sobre su importancia. En otros casos las reformas surgieron de la iniciativa misma de la Secretaría de Planeamiento en el cumplimiento de su tarea de avanzar en acciones de reingenierías de procesos, gestión de calidad o planificación estratégica. Dado que estas acciones son generalmente de menor o escasa visibilidad, o de impactos mediatos en el tiempo, la tarea horizontal de encontrar aliados estratégicos cobró un lugar relevante, particularmente en las áreas ocupadas de las políticas públicas particulares. En las tareas de modernización que surgieron de esta acción de convencimiento, apareció de importancia la medición regular y progresiva de resultados intermedios que hagan evidente las mejoras iniciales y alienten a la continuidad en los esfuerzos por parte de aquellas áreas menos proclives inicialmente a la utilización de herramientas innovadoras.

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

En todas estas acciones que supusieron la presencia de dos o más áreas distintas, a las dificultades inherentes a los procesos de reformas (cambios organizacionales, coordinación, transversalidad), la tarea conjunta sumó los costos propios que a veces supone consensuar una tarea entre organizaciones con percepciones y perfiles dispares: demoras en las decisiones, múltiple cadena de órdenes. Sin embargo, estimamos que el beneficio de los resultados provistos por la mejora de algún servicio específico, como sucedió en los Ministerios de Desarrollo Social y de Seguridad Ciudadana, o en la Secretaría General de la Gobernación, compensó aquellos costos. De todas maneras, como ya dijimos anteriormente, el sostenimiento de las tareas de innovación requiere fuerte y constante decisión por parte de los actores involucrados, particularmente de la alta dirección, para superar las dificultades u obstáculos que aparecen a lo largo del proceso. Aunque menos evidente en cuanto a resultados inmediatos, otro beneficio de la tarea conjunta es la adquisición común y compartida de buenas prácticas administrativas entre distintas áreas de gobierno. En este sentido, la tarea de la Secretaría de Planeamiento en cuanto acompañante y co-gestora de reformas ha tenido como vector la búsqueda por dejar capacidades instaladas en las áreas en las cuales se desarrolla su tarea. Estimamos que esta es una estrategia que se debe analizar y ponderar a la hora de avanzar en tareas de modernización. Por un lado, parece positiva la especialización de un área de gobierno que actúe de manera transversal a la hora de instar, acompañar y eventualmente co-gestionar procesos de modernización. Pero, por otro, tal especialización debe buscar que las áreas de políticas públicas específicas adquieran su propio conocimiento y habilidad en la tarea. Esto es lo se intentó en las experiencias relatadas de estadísticas, planificación y reingenierías de proceso. Sin esta transferencia y generación de capacidades instaladas en las áreas locales, las reformas difícilmente se mantengan en el tiempo, como se mostró también en algunos de los casos mencionados.

Estimamos que el proceso de reformas en la gestión ha generado valor público a la Moore en el sentido inicialmente señalado de hacerlo de dos maneras y para dos mercados distintos. Por un lado, se han generado beneficios directos que pueden ser medidos desde la eficiencia en cuanto a su impacto social: personas mayores con el beneficio de la jubilación, jóvenes desocupados con mayor empleabilidad y con más empleo, estudiantes con un subsidio directo para continuar sus estudios. Algo similar sucedió con los usuarios de los servicios provistos por antecedentes personales de la Policía de Tucumán, del depósito de insumos de Desarrollo Social, de Personas Jurídicas, del Plan Nacer, del Boletín Oficial. En todos estos casos es posible

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

confirmar que los instrumentos de modernización utilizados contribuyeron a la difusión y al acceso de mayor cantidad de gente a estos beneficios públicos. Sin embargo, consideramos que este análisis de beneficios directos es incompleto cuando se incorpora solamente a los usuarios directamente involucrados en tales beneficios. Creemos que en el proceso de innovaciones descrito hay otros beneficiarios, también inmediatos, que se deben considerar a la hora del análisis del valor creado. Son beneficiarios que no son objeto directo del servicio, pero para quienes la mejora del mismo tiene impacto directo. Así, por ejemplo, podemos mencionar a aquellos del sector privado (empresas, servicios profesionales, organizaciones no gubernamentales) que se beneficiaron del Programa de Entrenamiento para el Trabajo y de los servicios de antecedentes personales; o el Poder Judicial de la Provincia, para quienes la digitalización de prontuarios y de leyes y decretos tiene un impacto directo. De igual modo, pareciera razonable que el análisis de la generación de valor debería incluir a todos aquellos sectores de la Administración Pública que son beneficiarios directos de mejoras dirigidas originalmente al público, como lo fueron Guía de Trámites, Sistema de Gestión Documental, Boletín Oficial, Leyes y Decretos. Más aún, el proceso de reformas muestra igualmente que las mejoras a través de las que se fortalecen los servicios al ciudadano no son solamente avances en las capacidades de implementación. Más determinante para el mediano y largo plazo es que hay ciertos tipos de buenas prácticas que dejan instalados procedimientos, los cuales también pueden ser evaluados a partir de sus resultados e impacto. Es posible y conveniente avanzar en las tareas de medición que permitan tal evaluación Precisamente, este punto de análisis nos lleva a la otra variable de análisis sugerida respecto del valor a crear: aquellos que apuntan a generar institucionalidad, o sea, mecanismos de rendición de cuentas, tanto en vinculación a los usuarios de servicios o productos particulares como al ciudadano qua soberano. En este sentido, estimamos que hay cierto núcleo de instrumental de gestión, prácticas y mecanismos de reformas que apuntan a crear valor en este sentido: planificación, reingenierías de procesos, difusión de la información, afinamiento de procesos. Frente a los desafíos planteados por Przeworski, este conjunto de instrumentos, prácticas y mecanismos muestran que en algunos casos es posible establecer metas estratégicas y operativas, y que tales metas pueden ser seguidas también a partir de herramientas de control. Si esto es posible, aunque difícil, en el nivel macro de una gestión general de gobierno, lo es todavía más en el nivel micro de los procedimientos y gestión de organismos

Política y Gestión | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009

particulares. Los procesos de reingeniería, gestión de calidad y otros similares admiten y requieren tales mediciones. Y esto está íntimamente unido a la posibilidad de evaluar y crear incentivos en función de resultados a posteriori más que descansar en reglas y controles por procesos a priori. En esta misma dirección, una de las debilidades relevantes del proceso de las innovaciones en la gestión tiene que ver con el escaso monitoreo percibido por parte de los ciudadanos respecto a los servicios del Estado. Esto sucede tanto en el nivel del ciudadano como usuario de servicios específicos, como en el nivel del ciudadano en tanto aquel a quien se le rinde cuentas. El avance en algunas reformas vinculadas a la transparencia y a la rendición de cuentas no muestra igual resultado por parte de respuestas ciudadanas al respecto en forma de monitoreo y control de la gestión. Los avances emprendidos en la Provincia de Tucumán permiten observar que, bajo ciertas condiciones y con determinadas características, la introducción de innovaciones en la gestión puede crear valor público en más de un sentido. Igualmente, la especificidad de ciertas condiciones muestra también cuáles son los límites de tal proceso de mejoras y cuáles son las estrategias más convenientes a elegir bajo tales circunstancias.

Bibliografía

Brandenburger, Adam y Nalebuff, Barry: Co-opetition. Doubleday, New York, 1996.

Moore, Mark: Creating Public Value. Harvard University Press, Cambridge, 1995

Przeworski, Adam: On the design of the State. New York University, 1996, Mimeo.

Pol铆tica y Gesti贸n | 1er encuentro | 17 de marzo de 2009