Planeamento em tempo de crise by giacomo gallo

Giacomo Gallo 2012/2013

Dissertação de Mestrado FAUP 2012 / 2013

Orientador: Professor Doutor Álvaro Domingues Co-orientador: Professor Daniel Casas Valle

PLANEAMENTO EM TEMPO DE CRISE Processos participativos de regeneração urbana para Santa Cruz do Bispo, Matosinhos

GIACOMO GALLO

Agradecimentos Esta dissertação é o resultado de um ano de provas, pesquisa, desejos, esforços e projeto. Leva o traço de todas as mãos que de formas e tempos diferentes têm contribuído para estas páginas, de professores e amigos, de família e conhecidos, próximas no dia a dia e distantes, procuradas e prestadas, com que partilho todo o mérito. Particular apoio veio dos meus dois orientadores, o professor Álvaro Domingues, que agradeço pelas palavras originais, pelo espírito e pela perspicácia com que soube tornar os nossos encontros em momentos de inspiração, e o professor Daniel Casas Valle, que agradeço pela grande motivação e constância com que partilhou comigo horas e ideias preciosas na construção de um processo, mas sobretudo pela familiaridade com que na sua casa fui recebido. Agradeço a todos os meus amigos de fora e dentro de Portugal, especialmente aos meus companheiros de projeto e de vida portuense, ao Simone, pelas simplicidade dos gestos e pelas poucas, boas palavras com que se tornou num meu amigo, e ao Jacopo, pela ajuda pronta e pelo pensamento livre e contagioso, recurso indispensável nos momentos de criação. Agradeço à minha mãe, ao meu pai e às minhas irmãs Alessandra e Giulia, que sempre, apesar do tempo e da distância, apoiaram os meus sonhos e projetos com o mesmo amor a que eu tento cada dia corresponder. E agradeço à Arianna, a pessoa que talvez melhor sabe tudo o que de mim há dentro e fora deste livro.

Este trabalho está dedicado à memória de Mara E aos meus pais, que o tornaram possível

Abstract This dissertation analyses participative processes as an alternative for planning in present circumstances of crisis. The research, developed from the case study of the industrial area of Santa Cruz do Bispo, Matosinhos, is structured in four parts: 1. The framing of the problem: a description of territorial, socioeconomic and planning dynamics that contribute to the development of the stagnant and uncertain present-day context. In particular, we highlight the “transgenic” outline of the territory examined, the importance and irreversibility of the current economic recession and the incapacity by urban planning tools to deal with this situation. The effects of this combination of factors is visible on the territory as a significant waste of spacial and economic resources, targets for a possible intervention of urban regeneration. 2. The formulation of the hypothesis: the implementation of public participation, as a solution to convert current planning practices in flexible processes, capable to seize the opportunities latent in the territory. In particular, we propose the inclusion in municipal planning processes of bottom-up, decentralized dynamic. In such way, we intend to integrate with the active and structured contribution of citizens the production of the local knowledge, essential to intervene on urban space. 3. The theoretical response: an analysis of various alternatives for setting up a participative planning process, according to the goals to be achieved, the time to involve key stakeholders, the role they play and the techniques used in the implementation of the process. This question is mostly addressed to public administrations, responsible for the promotion, management and, to a certain extent, execution of the process, alongside local players, which in this context become the actual protagonists of the regeneration of public space. 4. The case study: going back once again to the area of Santa Cruz do Bispo to test on concrete objects the previously proposed theoretical contributions and confirm the starting hypothesis. From the analysis of local features and the potential of elements which are currently disqualified, we propose a participative urban regeneration process, focusing on three specific cases: the reactivation of dysfunctional land for agricultural use; the improvement of the Leça river banks; the urban reintegration of Portela school park. Through these examples we intend to arouse interest for a topic not yet sufficiently investigated in Portugal, but that we believe is essential to operate on urban space in a democratic and comprehensive way, particularly in the present instable context, where the lack of resources for spatial planning can be integrated with the active contribution of a set of local actors. In seeking a concrete response, we analyse the possibility of implementing public participation in municipal planning processes, without diverging from the overall strategy, but developing a parallel work, in contact with the local reality and thus increasing the effectiveness of territorial management tools.

Keywords planning process | top-down _ bottom-up | public participation | urban regeneration

Resumo A presente dissertação analisa os processos participativos como alternativa para o planeamento face às circunstâncias de crise atuais. A pesquisa, desenvolvida a partir do estudo de um caso concreto, a zona industrial de Santa Cruz do Bispo, Matosinhos, está estruturada em quatro partes: 1. O enquadramento do problema, em que se desenvolve uma leitura das dinâmicas territoriais, socioeconómicas e urbanísticas que concorrem para a produção do contexto de impasse e incerteza contemporâneo. Nomeadamente, destaca-se o carácter “transgénico” e fragmentário da porção de território considerada, a importância e a irreversibilidade da recessão económica em ato e a incapacidade pelos instrumentos de gestão territorial de lidar com a presente situação. Os efeitos dessa combinação de fatores reproduzem-se a nível territorial na forma de um significativo desperdício de recursos espaciais e económicos, alvos de uma possível intervenção de regeneração urbana. 2. A formulação da hipótese da implementação da participação pública, qual possível solução para tornar as práticas de planeamento atuais em processos flexíveis e capazes de aproveitar as oportunidades latentes no território. Nomeadamente, propõe-se a inclusão nos processos de planeamento à escala municipal de dinâmicas bottom-up descentralizadas. Desta forma pretende-se integrar com a contribuição ativa e estruturada dos cidadãos a produção do conhecimento sobre o território indispensável para intervir no espaço urbano. 3. A resposta teórica, que constitui uma análise das diferentes alternativas para a montagem de um processo de planeamento participativo, em relação aos objetivos que se pretende alcançar, aos momentos em que incluir os principais stakeholders, ao papel por eles desempenhado e às técnicas utilizadas na implementação do processo. O discurso é dirigido em particular às administrações públicas, entidades responsáveis pela promoção, pela gestão e, em certa medida, pela execução do processo, juntamente com os atores locais, que neste contexto se tornam nos verdadeiros protagonistas da ação regeneradora do espaço de uso coletivo. 4. O estudo de caso, em que se procura regressar à área de Santa Cruz do Bispo para testar em objetivos concretos as contribuições teóricas anteriormente propostas e confirmar a hipótese inicial. A partir da análise das características peculiares da freguesia e do potencial representado por elementos que atualmente se encontram desqualificados, propõe-se uma ação de regeneração urbana participada focando em três casos específicos: a reativação de terrenos disfuncionais para uso agrícola; o melhoramento da fruição das margens do rio Leça; a integração urbana do parque escolar da Portela. Através destes exemplos, pretende-se despertar o interesse para um tema ainda pouco investigado em Portugal, mas que acredita-se essencial para operar no espaço urbano de forma democrática e abrangente, nomeadamente nas conjunturas de precariedade atuais, onde a falta de recursos para o planeamento do território pode ser integrada com a contribuição ativa de um conjunto de atores locais. Na procura de uma resposta concretamente viável, é analisada a possibilidade de implementar a participação pública nos processos de planeamento municipais, sem entrar em conflito com a estratégia geral, mas desenvolvendo um trabalho em paralelo a contacto com a realidade local e aumentar desta forma a eficácia dos instrumentos de gestão do território.

Palavras-chave processo de planeamento | top-down _ bottom-up | participação pública | regeneração urbana

Planeamento em tempo de crise. Índice

10. Introdução 12. 0. Enquadramento. Impulsos para atualizar o processo de planeamento? 13. 0.1. Dinâmicas territoriais 30. 0.2. Crise económica 38. 0.3. Práticas vigentes de planeamento 45. 0.4. Santa Cruz do Bispo: problemas e oportunidades 61. 1. Participação pública nos processos de planeamento. Uma solução viável para o contexto atual? 62. 1.1. Participação pública na legislação portuguesa 66. 1.2. Alternativas inclusivas nos processos de planeamento 78. 1.3. Limites dos processos bottom-up e top-down 81. 1.4. Processo integrado 86. 2. Construção do processo participativo. Estrutura, dinâmicas, protagonistas, instrumentos 88. 2.1. Antecedentes 90. 2.2. Por que? Quando e por que é necessário encaminhar um processo participativo? 95. 2.3. Quando? Em que fase do processo admitir e estimular a participação? 100. 2.4. Quem? (#1) Quem envolver no processo de planeamento? 103. 2.5. Quem? (#2) Quem se ocupa de promover, gerir e executar os processos inclusivos? 106. 2.6. Como? Quais são as técnicas para estruturar e gerir os processos participativos? 116. 3. Regeneração urbana participada. Princípios orientadores e objetivos localizados 118. 3.1. Princípios orientadores 134. 3.2. Objetivos localizados 136. 3.3. Reativação de terrenos disfuncionais para uso agrícola 152. 3.4. Melhoramento da fruição das margens do rio Leça 166. 3.5. Integração urbana do parque escolar da Portela 180. Considerações finais 185. Referências 196. Créditos das figuras 199. Anexos 240. Índice analítico

Introdução As circunstâncias atuais são caracterizadas por grande instabilidade e incerteza. Os efeitos da crise económica global reproduzem-se diretamente sobre a sociedade e o território: um rede eficiente de fluxos intensos sobrepõe-se a terrenos desativados, estruturas desqualificadas, espaços disfuncionais “a espera” de programa; fragmentos de marginalidade ocupam os interstícios de tramas relacionais desconectadas do meio físico, densas e hipertextuais. As práticas de planeamento vigentes em Portugal, baseadas em estratégias não propositivas, apoiadas em previsões de longo prazo injustificadas e em planos de pormenor demasiado sectoriais, demonstram toda a sua ineficácia frente à precária situação atual. A disgregação do estado-providência, a incapacidade do sector público de regular o privado, a escassez de recursos e a heterogeneidade dos atores que de facto participam à modificação constante do território fazem com que os rígidos processos de planeamento top-down se tornem inaptos para lidar com as transformações sociais e territoriais em ato e produzir alternativas economicamente viáveis à crise. Essas considerações surgiram do estudo de um caso específico: a zona industrial de Santa Cruz do Bispo, Matosinhos, localizada ao longo de um importante eixo dinâmico da Área Metropolitana do Porto, estreitamente relacionada com a presença de grandes infraestruturas logísticas, polaridades funcionais incipientes e potencialmente com uma rede em desenvolvimento de espaços públicos de interesse metropolitano. A análise de campo, efetuada no âmbito do último projeto do percurso académico e ulteriormente desenvolvida para efeito da presente dissertação, revelou que na dada área se reproduzem as consequências da combinação de dinâmicas territoriais atuais, práticas ordinárias de planeamento e crise económica, em forma de situações críticas e equilíbrios frágeis, mas também de possibilidades e recursos espaciais, económicos e sociais não aproveitados. A procura de ferramentas e soluções operativas para atuar no dito contexto fez emergir a necessidade de ir para além das questões ligadas ao mero desenho urbano para focalizar a atenção no processo de planeamento. Mantendo o enfoque no papel desempenhado pela disciplina urbanística face às circunstâncias atuais, surgiu a seguinte questão: Como pode o planeamento aproveitar as possibilidades que emergem do contexto atual e tornar os efeitos negativos da crise em oportunidades para a regeneração urbana? Para responder a esta pergunta, pretende-se examinar a hipótese de abrir o processo de planeamento, no sentido de torná-lo mais abrangente e inclusivo. Práticas e exemplos orientados neste sentido, que conseguiram alcançar resultados positivos, servem para justificar o objeto de estudo e sustentar a hipótese de partida. A investigação desenvolve-se a partir da leitura de um caso específico, animada por intenções propositivas, visíveis na montagem de pressupostos teóricos e na procura de instrumentos operativos, com o objetivo de identificar as condições de partida para o projeto urbano em contextos análogos. Ao longo do trabalho mantém-se constantemente o enfoque em três questões paralelas, cujas análise, revisão crítica e proposta de atualização constituem o objetivo principal: 1. a necessidade de intervir no processo de planeamento para lidar com a complexidade das dinâmicas atuais; 2. o papel desempenhado pelo urbanismo, a administração pública e a sociedade civil nos diferentes estádios

Introdução

do processo; 3. a procura de instrumentos estratégicos e operativos para atuar no contexto analisado. Primeiro, é avaliada a possibilidade de incorporar no processo de planeamento top-down dinâmicas participativas bottom-up, com o objetivo de minimizar o gasto de recursos, gerir de forma eficaz os conflitos e aumentar a flexibilidade da visão de longo prazo. Examina-se a viabilidade da opção participativa nos processos de planeamento municipais e locais, destacando as vantagens e os pontos fracos desta abordagem, por uns lados ainda pouco explorada em Portugal. É posto o enfoque na necessidade de comunicar com e envolver ativamente um conjunto quanto mais amplo e heterogéneo possível de atores, que possam contribuir à implementação de uma estratégia comum e ao seu desenvolvimento local. Na segunda parte pretende-se estudar mais aprofundadamente as formas que a participação pública pode assumir no processo de planeamento, visando estabelecer uma base sólida de conceitos, práticas e soluções operativas. Defende-se a necessidade de incluir no processo de decisão todos os interesses presentes no território, com particular cuidado com os mais marginalizados, que usualmente tendem a ser excluídos ou interpretados superficialmente, não se limitando a ação da administração pública apenas a uma negociação com as partes economicamente ou politicamente mais influentes. Em tempos de crise a participação pública, enquanto componente estrutural do processo de planeamento, constitui a garantia que uma visão “integrada” do processo de transformação territorial vai ser adoptada1. O último capítulo centra-se na procura dos princípios orientadores e dos instrumentos teórico-práticos necessários para gerir um processo de regeneração urbana participada em contextos de precariedade, onde torna-se fundamental preservar e reutilizar os recursos presentes no território e adaptar a novo uso os materiais disponíveis. Particular atenção é dirigida para a escala local e a racionalidade em rede, dimensão pontual e interconectada onde desenvolver o processo para garantir a sua eficácia, a prescindir da escala global da intervenção. Na parte conclusiva, pretende-se voltar ao estudo de caso, para integrar as contribuições teóricas com ensaios operativos e experimentar algumas das possível declinações práticas dos processos participativos em contextos concretos. São identificados objetivos localizados no território de Santa Cruz do Bispo, campos de ação para a regeneração urbana, entendida como catalisador de processos de criação coletiva. Nomeadamente destaca-se a possibilidade de implementar pequenos processos participativos à escala local no âmbito do Plano Diretor Municipal vigente, sem entrar em conflito com a estratégia geral. Para cada objetivo é apresentado um esquema que exemplifica a estrutura do processo participativo considerada mais apropriada para alcançar os resultados esperados de forma eficaz, utilizando as técnicas e as abordagens propostas anteriormente. Contudo, a montagem de um processo flexível, capaz de incorporar os impulsos provenientes do território, permanece uma “obra aberta”, um campo de possibilidades a ser explorado e atualizado em relação ao evoluir das circunstâncias. Por isso, a intenção deste trabalho não é a procura de soluções unívocas a problemas específicos, a definição de configurações estáticas e caminhos certos, quanto a observação do potencial l�� atente em contextos complexos, a exploração de alternativas para lidar com uma possível interpretação da realidade. (1) Marianella Sclavi, et al. Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 205.

0. Enquadramento Impulsos para atualizar o processo de planeamento?

0.1. Dinâmicas territoriais Enquadramento territorial. Zona industrial de Santa Cruz do Bispo, Matosinhos 1. Regiões urbanas europeias. 2. Portugual. Região urbana atlântica

3. Área Metropolitana do Porto, edificado (2008)

Área Metropolitana do Porto - AMP (2011) Nº concelhos: 16 População: 2.294.741 Área: 2.089 km2 Densidade: 1.098 hab/km2 Núcleo central da AMP (2001) Nº concelhos: 9 População: 1.260.680 Área: 815 km2 Densidade: 1.547,3 hab/km2 População empregada na AMP: 610.116 Deslocações pendulares para a AMP: 30,3% Densidade de emprego: 748,8 emp/km2

Área de estudo

FONTES: Instituto Nacional de Estatística (INE). Mapas Censos 2011. http:// mapas.ine.pt/map.phtml Instituto Nacional de Estatística (INE). Retrato da Área Metropolitana do Porto. Porto: INE, 2004.

Enquadramento

4. Ă rea Metropolitana do Porto. Fotografia noturna de satĂŠlite (2012)

Santa Cruz do Bispo (Freguesia)

População residente: 5.767 Famílias: 1.964 Alojamentos: 2.218 Edifícios: 1.320 FONTE: Instituto Nacional de Estatística (INE). Mapas Censos 2011. http://mapas.ine.pt/map.phtml

Enquadramento

Polo logístico do Freixieiro Estabelecimento prisonal Lusitanos F.C. Decatlhon Jomar

Freguesia de Perafita

IC1

Leroy Merlin

çal

arc

IKEA

nte

i Via Estádio do Leça F.C.

Freguesia de Leça da Palmeira

ão a

gaç

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ões

eix

d orto

APDL Plataforma logística (em construção)

Exponor

Freguesia de Guifões

100

500

1. Zona industrial de Santa Cruz do Bispo, Matosinhos

Pricipais investidores na área Junta de Freguesia / Centro cívico Conjuntos escolares Equipamentos desportivos Áreas de produção agrícola Áreas verdes (Reserva Ecológica Nacional) Parque fluvial equipado

Edificado Materiais pesados Áreas não edificadas relacionadas com o rio Leça e o traçado urbano Núcleo urbano histórico de Santa Cruz do Bispo Áreas de alfândega / Acesso vinculado Infraestruturas portuárias / Armazenagem a descoberto Terminal ferroviário de mercadorias de Leixões

Enquadramento

Área Metropolitana do Porto. Estruturas territoriais Urbano extensivo O urbano extensivo pode ser interpretado como um continuum de possibilidades urbanas, relacionado mais proximamente com o quadro físico em que se assenta, na medida em que se configura uma paisagem descontinuamente edificada, não confinada em formas ou organizações claramente identificáveis. Se compararmos o núcleo urbano tradicional a um espaço interior, o urbano difuso e heterogéneo da cidade extensiva seria um espaço exterior aberto, virtualmente sem limites.1 O elemento estruturante da urbanização extensiva é a rede viária capilar, que reveste grande parte do território urbanizado do noroeste do país segundo os mesmos padrões, que se repetem e podem ser verificados a qualquer escala. Esta microestrutura viária expande-se sobre o território, pendurando-se aos nós das vias arteriais. A edificação procede por percolação a partir do suporte linear constituído pela estrada, que segura a infraestruturação mínima para possibilitar a urbanização. O conceito de aglomeração física, entendida como uma porção limitada de território com densidade urbana significativa e geralmente constante, que distingue a cidade compacta, não consegue abranger a complexidade do urbano extensivo. Isto materializa-se num vasto território intermitente, em que os elementos urbanos sucedem-se de modo não hierárquico e segundo intensidades diferentes. É uma paisagem sem fronteiras, cujas percepção e fruição estão profundamente condicionadas pela relação espaço-tempo, pela velocidade2. A combinação de rede viária capilar e traçados urbanos intermitentes produz uma estrutura territorial difusa e ramificada, que pode ser associada à figura do “rizoma”: organismo acéfalo, policêntrico, dificilmente catalogável em lógicas hierárquicas transparentes. Neste território isótropo as mesma qualidades locativas, possibilidades, irregularidades, discrepâncias e oportunidades repetem-se da mesma forma em todas as direções.3

2. Espaço territorial do urbano extensivo. Estrutura isotrópica / Colonização da infraestrutura viária (1) �� Álvaro Domingues �� “Da Cidade ao Urbano.” in Nuno Portas, Álvaro Domingues, João Cabral. Políticas urbanas II: transformações, regulação e projectos (Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2011), 35. (2) Ver: Anexo 2. A paisgem “transgénica” do urbano extensivo. pág. 203 (3) Ver: Anexo 1. Glossário. pág. 200

1. Santa Cruz do Bispo. Paisagem “transgénica”

Em correspondência de nós de autoestradas e vias rápidas aumenta a densidade relacional, surgem novas atividades, a malha urbana intensifica-se. Momentos de congestão, centralidades embrionárias, neo-aglomerações agarradas à infraestrutura de mobilidade. A presença de um acesso à rede viária de alta velocidade configura lugares inseridos em lógicas que exulam da mera proximidade física, mas que os rendem competitivos em um universo relacional muito mais amplo. Os nós infraestruturais funcionam como “pontos enzimáticos territoriais”4, que catalisam reações a vários níveis, produção instantânea e descontínua de ambiências urbanas. Peças com códigos genéticos diferentes e muitas vezes contrastantes coexistem penduradas às vias arteriais, adjacentes mas não contíguas, desconectadas entre si, ramificações terminais do fluxo principal. A combinação dos efeitos de proximidade física e relacional nos processos de urbanização muda radicalmente as vivências e a representação do espaço/tempo. Um acesso a um nó de autoestradas funciona como um verdadeiro buraco negro – acelera-se o tempo, comprime-se o espaço e intensificam-se as forças gravitacionais de atractividade –, permitindo diversas espacialidades e temporalidades cuja representação necessitaria de múltiplas escalas e modos de representação.5 Por outro lado, vastas áreas urbanas que não desfrutam da mesma acessibilidade e conectividade vivem de relações muito mais lentas e diluídas com o território, vitalmente dependentes da infraestrutura viária capilar solidária com a topografia. Estas áreas “a baixa velocidade” são também caracterizadas pela grande promiscuidade de materiais que surgem ao longo da estrada que estrutura o edificado. Atividades produtivas à pequena escala sucedem-se ao lado de habitação e comércio; fragmentos edificados mais densos interrompem o tecido rural; a produção agrícola à escala doméstica permanece ligada à função residencial. O território urbanizado deixa de ser uma mancha uniforme, mas apresenta-se como um patchwork de materiais da cidade e da paisagem acostados de forma descontínua e aparentemente acidental.

(4) Ver: Anexo 1. Glossário. pág. 200 (5) �� Álvaro Domingues �� “Da Cidade ao Urbano.” in Nuno Portas, Álvaro Domingues, João Cabral. Políticas urbanas II: transformações, regulação e projectos (Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2011), 31.

Enquadramento

Macroestrutura A macroestrutura viária da AMP, constituída por autoestradas e vias rápidas, desenvolve-se a partir de um modelo radiocêntrico. Os eixos norte-sul estruturam a urbanização ao longo da banda litoral, entre as áreas metropolitanas da Galícia, do Porto e de Lisboa, favorecendo o desenvolvimento de uma região urbana linear costeira, catalisadora de atividades e onde se concentra a grande maioria da população do país. Os eixos principais, condicionados pelo cruzamentos existentes sobre o rio Douro nas pontes da Arrábida e do Freixo, convergem na Via de Cintura Interna à volta do centro do Porto, que segura todas as ligações para norte. Estas últimas, a partir daí, desenvolvem-se de modo radial, cruzando as vias concêntricas que estruturam o arco metropolitano do Grande Porto. Ao longo das vias rápidas concentram-se as principais atividades industriais e logísticas, delineando uma coroa urbana altamente especializada no sector produtivo, com uma própria bacia de emprego que segura uma população estável e o relativo crescimento urbano. A presença de grandes infraestruturas logísticas à escala nacional e supranacional, como o porto de Leixões e o aeroporto Sá Carneiro, marca o carácter metropolitano da conurbação. Todavia, a Área Metropolitana do Porto nunca conseguiu concentrar uma quantidade de serviços e funções direcionais suficiente para gerar uma periferia de grandes dimensões e com um elevado grau de dependência funcional.6

2. Espaço territorial metropolitano. Estrutura radiocêntrica / Polarização dos nós infraestruturais

(6) Nuno Portas (coord.), Antonio Font (ed.) L’explosió de la ciutat: morfologies, mirades i mocions sobre les transformacions territorials recents en les regions urbanes de l’Europa meriodional (Barcelona: COAC, 2004), 88.

> Viana do Castelo / Galícia

Aeroporto Sá Carneiro

Maia centro

Freixieiro Jomar Estação logística

VRI

Santa Cruz do Bispo

Petrogal Ikea / Mar Shopping Plataforma logística (em construção) Exponor

A4 < Acesso porto de Leixões (Alfândega)

A3 Porto de Leixões

Norteshopping

N14

N12

Matosinhos centro

VCI Zona industrial de Ramalde

Rotunda da Boavista

Porto centro histórico São Bento

Polo da Arrábida

Terminal de carga Terminal de passageiros Infraestruturas portuárias Estações da rede ferroviária nacional Estação / Terminal de mercadorias Vila Nova de Gaia

Eixo dinâmico IC1/A28 Boavista - Aeroporto Vias rápidas / Ferrovias / Materiais pesados: infraestruturas logísticas, indústria, grandes coletores > Lisboa / Sul

Campanhã

Eixo A zona industrial de Santa Cruz do Bispo - Leça da Palmeira desenvolve-se ao longo da via arterial IC1/A28, que constitui um eixo de importância estrutural no arco metropolitano do Grande Porto. Desde a zona central da Boavista, que foi objeto de regeneração urbana a partir da cidade consolidada, o eixo prolonga-se em direção norte para o aeroporto. Tem um andamento intermitente, uma estrutura ainda não consolidada, à qual se penduram malhas urbanas embrionárias e áreas industriais, logísticas, comerciais: a zona industrial de Ramalde, o Nortehopping, o

2. IC1 em proximidade de Santa Cruz do Bispo

Exponor, o porto de Leixões, a polaridade comercial incipiente da Ikea, a zona logística do Freixieiro. Esta dinâmica axial está associada à intensidade de uso da IC1, que se afirma cada vez mais como eixo intermodal, em que conflui o trânsito de carros e meios pesados, o transporte de bens e pessoas, público e particular. Isto causa também numerosos problemas de congestão e conflitos de escala com as malhas urbanas e as tramas da edificação envolvente, de génese rural.7

3. Linha de comboio de Leixões

Polo Apesar de ser enquadrada numa lógica axial, a zona industrial de Santa Cruz do Bispo alimenta-se da proximidade de grandes infraestruturas e interfaces, que remarcam o carácter desta área de hub ou polo logístico de importância supranacional. Os elementos que contribuem à definição de uma centralidade a carácter produtivo, logístico e comercial são: . O Porto de Leixões (Dezembro 2011: 500.000 TEUs; 2.638 navios / 26.307.809 GT; 16.363.347 t de mercadorias) . O Aeroporto Sá Carneiro (64 destinos; 6.000.000 pax por ano) . A interface logística do Freixieiro e a relativa área de alfândega . A plataforma logística (em construção) ligada ao porto de Leixões e às IP1 e VRI por uma via interna de acesso para meios pesados . O terminal de comboio de mercadorias da Linha de Leixões . A densa infraestrutura viária constituída pela IP1 e a VRI no sentido

4. Santa Cruz do Bispo. Materiais pesados

norte-sul e a A4 e a A41 no sentido perpendicular.8

(7) Nuno Portas (coord.), Antonio Font (ed.) L’explosió de la ciutat: morfologies, mirades i mocions sobre les transformacions territorials recents en les regions urbanes de l’Europa meriodional (Barcelona: COAC, 2004), 92. (8) Nuno Portas (coord.), Antonio Font (ed.) L’explosió de la ciutat: morfologies, mirades i mocions sobre les transformacions territorials recents en les regions urbanes de l’Europa meriodional (Barcelona: COAC, 2004), 92.

5. O porto de Leixões

Maia centro

Santa Cruz do Bispo

Matosinhos centro

Porto centro histórico

Vila Nova de Gaia centro Áreas não edificadas às margens do rio Leça Produção agrícola / Biodiversidade / Recursos paisagísticos / Espaço público

Maia centro

Matosinhos centro

Porto centro histórico

Produção agrícola intensiva Santa Cruz do Bispo. Terrenos disfuncionais com potencial agrícola Ecossitema fluvial do rio Leça

Vila Nova de Gaia centro

Continuidade produtiva agrícola metropolitana Relação possível: áreas de produção agrícola intensiva / terrenos com potencial agrícola em Santa cruz do Bispo / áreas não edificadas associadas ao rio Leça

1. Quinta da Conceição. Fernando Távora

2. Piscinas das Marés. Álvaro Siza Vieira

3. Percurso para a marginal, Matosinhos

Enquadramento

Maia centro

Eixo urbano Rua Gonçalves Zarco

Santa Cruz do Bispo

Casa de chá da Boa Nova

Quinta da Conceição Piscinas das Marés

Matosinhos centro

Praia Matosinhos

Parque da Cidade Castelo Quejo

Praias da Foz Parque da Pasteleira Castelo da foz / Passeio Alegre

Porto centro histórico

Ribeira do Porto Cais de Gaia Marginal de Gaia

Vila Nova de Gaia centro Sistema contínuo de espaços públicos Relação do eixo urbano Rua Gonçalves Zarco com as marginais atlânticas

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Terminal de passageiros

12. 13. 14.

Clube Fluvial Portuense Oporto Cricket & Lawn Tennis Club Ginásio Virgin Active Bom Sucesso Health Club CCD dos Trabalhadores da C.M.Porto / Ténis Clube do Porto Escolas de surf / Ginásio Piscina municipal Matosinhos Pavilhão municipal Óscar Lopes Piscina municipal Senhora da Hora Piscinas das Marés Piscina / Escola de Ténis da Quinta da Conceição Estádio do Leça F.C. Zona desportiva Leça da Palmeira Pavilhão municipal / Campo de ténis Santa Cruz do Bispo

Casa de chá da Boa Nova

Ikea / Mar Shopping

Maia

Piscinas das Marés

Exponor

13.

14.

Santa Cruz do Bispo

12.

11. a.

Norteshopping

Edifício transparente

Terminal cruzeiros

Mercado

10.

Catalisadores “Pontos enzimáticos territoriais” inseridos na rede meptropolitana

Casa da música

São Bento

Mercado Bolhão

Trindade

Sé do Porto

Palácio da Bolsa

Caves

Catalisadores Metro do Porto Áreas de interesse metropolitano Percursos lentos / ligações principais Sistema das marginais Equipamentos desportivos principais

Alfândega

Aeroporto Francisco Sá Carneiro Porto de Leixões Estações da rede ferroviária nacional

2. Arrábida Shopping

Castelo da foz

a. Quinta da Conceição b. Parque da cidade c. Jardim do Passeio da Foz d. Parque da Pasteleira e. Centro histórico do Porto [UNESCO] f. Ribeira do Porto [UNESCO] g. Cais de Gaia h. Ponte D. Luis I i. Polo da Arrábida

Fundação Serralves

Vila Nova de Gaia

Campanhã

2. IKEA / Mar Shopping

3. Escola de Ténis da Quinta da Conceição

4. Fundação Serralves

0.2. Crise económica Condição transitória ou mudança radical? Recessão económica global. Em busca de novos equilíbrios A hipótese de partida para a presente dissertação é que a crise contemporânea não representa apenas uma condição passageira, uma fratura no andamento ordinário da economia que voltará à normalidade em tempos breves. Em contrapartida, acredita-se que esta conjuntura global represente um fenómeno muito mais complexo, cujos efeitos não estão circunscritos apenas na esfera económica, mas investem a totalidade dos mecanismos sociais e políticos; contribuem também, de forma mais ou menos direta, à modificação radical do meio físico e das dinâmicas relacionais que compõem o território; obrigam a repensar às formas de observar, descrever e transformar a realidade. Nenhuma previsão deixa entrever uma saída certa, reconhece-se de facto que não haverá hipótese de voltar às condições de partida, nem após uma longa e custosa recuperação, mas que o caminho deveria ser orientado para a procura de novos paradigmas cognitivos e operacionais. A seguinte análise de dados estatísticos considerados significativos, em termos de representatividade e influência sobre âmbitos muito diversos, visa confirmar esta hipótese focando no caso específico de Portugal, inserido em um contexto global, às margens de um jogo supranacional de protagonismos e interdependências. Face às mudanças estruturais que se verificam nos sistemas económico, social e político a nível global, com repercussões diretas sobre a realidade local, questiona-se enfim o mesmo significado do conceito de “crise”, em busca de uma definição apropriada para descrever o contexto atual. Ao lado do discurso sobre a recessão que atinge em geral a economia e a sociedade, destacam-se os principais pontos de força presentes no território analisado, com o objetivo de identificar as potencialidades que podem contribuir a tornar ativo e competitivo este contexto específico. A área industrial de Santa Cruz do Bispo, sob muitos pontos de vista inevitavelmente influenciada pela crise9, não deixa todavia de ocupar uma posição (9) Ver: Anexo 3. Recessão económica. pág. 204

Crescimento da produção global. 2006-2012 (variação percentual anual) E.0.1. Crescimento da produção global. 2006-2012 (variação percentual anual) Variação da previsão da ONU de Junho 2010c

2006

2007

2008

2009

2010a

2011b

2012b

2010

2011

Produção global

4.0

3.9

1.6

-2.0

3.6

3.1

3.5

0.6

-0.1

Economias desenvolvidas

2.8

2.5

0.1

-3.5

2.3

1.9

2.3

0.4

-0.2

Zona euro

3.0

2.8

0.5

-4.1

1.6

1.3

1.7

0.7

-0.2

9.3

7.2

2.7

-11.4

10.5

6.6

6.5

Comércio global

NOTAS: a. Parcialmente estimado. b. Ver: United Nations Department of Economic and Social Affairs (UN/DESA). World economic situation and prospects as of mid-2010 (E/2010/73). (New York: United Nations, 2010). http://www.un.org/en/development/desa/policy/wesp/wesp_archive/2010wespupdate.pdf c. Calculado como uma média ponderada das taxas de crescimento de cada país do Produto Interno Bruto (PIB), onde os pesos são baseados no PIB aos preços e taxas de câmbio de 2005. d. Inclui o comércio de bens e serviços. FONTE: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor deTable I.1. in: United Nations Department of Economic and Social Affairs (UN/DESA). World Economic Situation and Prospects 2011 (New York: United Nations, 2011), 5.

Enquadramento

estratégica à escala metropolitana, situada ao longo das vias de ligação norte-sul, entre dois nós logísticos de importância ibérica (porto de Leixões e aeroporto Sá Carneiro) e relativamente próxima do centro do Porto, o que garante uma discreta infraestruturação e intensidade de fluxos e contribui a fixar uma bacia de emprego relativamente estável. The road to recovery from the Great Recession is proving to be long, winding and rocky. After a year of fragile and uneven recovery, growth of the world economy is now decelerating on a broad front, presaging weaker global growth in the outlook. There will be no quick fix for the problems these economies are still facing in the aftermath of the financial crisis [...] Overcoming the structural problems that led to the crisis and those that were created by it is proving much more challenging and will be a lengthy process.10

(10) United Nations Department of Economic and Social Affairs (UN/DESA). World Economic Situation and Prospects 2011 (New York: United Nations, 2011), 1. Tradução para português: O caminho para a recuperação da Grande Recessão está demonstrando-se longo, tortuoso e árduo. Após um ano de recuperação frágil e desigual, o crescimento da economia mundial está desacelerando em todas as frentes, fazendo pressagiar um crescimento global mais fraco na perspectiva futura. Não haverá solução rápida para os problemas que essas economias ainda estão enfrentando como resultado da crise financeira [...] A superação dos problemas estruturais que levaram à crise e aqueles que foram criados por ela será um desafio muito maior e um processo perlongado.

Portugal. (in)Atividade económica e (des)emprego Redução do investimento empresarial. Evolução da FBCFa Empresarial em valor (taxa de variação anual) E.0.2. Redução do investimento empresarial. Evolução da FBCFa Empresarial em valor (taxa de variação anual) %

NOTAS: a. FBCF Formação Bruta de Capital Fixo. Gross fixed capital formation (GFCF) is a component of the expenditure on GDP, and thus shows something about how much of the new value added in the economy is invested rather than consumed. (Wikipedia.org) b. As percentagens apresentadas correspondem à última estimativa disponível para cada um dos anos. Para 2012 as taxas de variação projetadas correspondem às perspetivas formuladas pelas empresas.

30 20

10 0

-10 -20 -30 1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

FONTE: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor de Gráfico 1. in: Instituto Nacional de Estatística (INE). Inquérito Qualitativo de Conjuntura ao Investimento – Outubro de 2012. (Lisboa: INE, 31 Janeiro 2013), 1.

a a E.0.3. Investimento e criação de de emprego . Expectativas de criação de emprego investimentodo realizado ou a realizar Investimento e criação emprego . Expectativas de criação de resultante empregodoresultante investimento realizado

ou a realizar

Atividade económica CAE-Rev.3b

Anos

Aumento

Estabilização

Diminuição

SREc

Indústrias transformadoras

2012 2013

10.1 7.1

77.8 81.3

12.1 11.6

-2.1 -4.5

Construção

2012 2013

0.4 1.8

63.8 56.0

35.8 42.2

-35.4 -40.4

Comércio por grosso e a retalho

2012 2013

7.6 5.7

81.6 81.7

10.8 12.6

-3.3 -6.9

Transportes e armazenagem

2012 2013

4.7 5.9

67.7 64.4

27.6 29.7

-22.9 -23.8

Alojamento, restauração e similares

2012 2013

0.4 1.0

87.6 88.6

12.0 10.3

-11.6 -9.3

Atividades imobiliárias

2012 2013

0.0 0.0

89.0 89.0

11.0 11.0

-11.0 -11.0

NOTAS: a. Opiniões / Expectativas dos empresários relativamente ao impacto do investimento na variação de pessoas ao serviço, percentagem de empresas em cada um dos resultados. b. CAE-Rev.3 Classificação portuguesa das atividades económicas, revisão 3. Base legal: Deliberação nº 327 do CSE, de 19 de Março de 2007. Publicação final pelo Decreto-Lei nº 381/2007, de 14 de Novembro. (INE. Sistema de Metainformação) c. SRE Saldo de Respostas Extremas. Diferença entre a percentagem de respostas de valoração positiva ("aumentou", "melhorou muito", "superior ao normal", "boa", "sim, de certeza absoluta", etc.) e as de valoração negativa ("diminuiu", "piorou um pouco", "muito desfavorável", "provavelmente não", etc.). Não se consideram nestes cálculos a percentagem de respostas neutras ("talvez","manteve", etc.) e, "não sabe". (INE. Sistema de Metainformação) FONTE: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor de Tabela 9. in: Instituto Nacional de Estatística (INE). Inquérito Qualitativo de Conjuntura ao Investimento – Outubro de 2012. (Lisboa: INE, 31 Janeiro 2013), 11.

Enquadramento

E.0.4. de atividade,emprego emprego eedesemprego por região NUTS II. O desemprego na região Norte média nacional TaxaTaxa de atividade, desemprego por região NUTS II. O desemprego naé acima regiãodaNorte é acima

Regiões NUTS IIa

Valor trimestral (%)

C.V.b

da média nacional Variação (p.p.c)

3ºT-2011 4ºT-2011 1ºT-2012 2ºT-2012 3ºT-2012 3ºT-2012 Homóloga Trimestral

Portugal Taxa de atividade (15+ anos de idade)

61.3

60.9

60.8

61.2

61.3

0.4

0.1

Taxa de emprego (15+ anos de idade)

53.7

52.4

51.7

52.0

51.7

0.7

-2.0

-0.3

Taxa de desemprego

12.4

14.0

14.9

15.0

15.8

2.4

3.4

0.8

Taxa de desemprego 30 Abril 2013

17.8

FONTE: Bloomberg. “Eurostat Unemployment Portugal SA.” Último acesso 14 Agosto 2013. http://www.bloomberg.com/quote/UMRTPT:IND

Norte Taxa de atividade (15 e mais anos)

62.0

61.9

62.3

62.5

0.8

0.5

0.2

Taxa de emprego (15 e mais anos)

54.1

53.2

52.5

52.8

52.3

1.2

-1.8

-0.5

Taxa de desemprego

12.7

14.1

15.1

15.2

16.4

4.1

3.7

1.2

NOTAS: a. NUTS II Nomenclatura das Unidades Territoriais para fins Estatísticos - 2002. b. C.V. Coeficiente de variação. c. p.p. Pontos percentuais. FONTE: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor de Quadro dos resultados 16. in: Instituto Nacional de Estatística (INE). Estatísticas do Emprego 2012 - 3º Trimestre. (Lisboa: INE, 2012), 25.

Crise. Ruptura e passagem para uma nova orgnização It may take several years for employment to return to pre-crisis levels in developed economies.11

Recuperação do emprego pós-recessão nos Estados Unidos. 1973, 1980, 1981, 1990, 2001 e 2007 E.0.5. Recupaeração do emprego pós-recessão nos Estados Unidos. 1973, 1980, 1981, 1990, 2001 e 2007 % 1 1980

1973

1981

2001 1990

-1 -2 -3 -4 -5

2007

-6 -7

24 30 36 Núero de meses do início da recessão

NOTA: Os dados referem-se ao “emprego civil” para trabalhadores com 16 ou mais anos de idade. FONTE: Reelaboração do Autor de Figure I.3. in: United Nations Department of Economic and Social Affairs (UN/DESA). World Economic Situation and Prospects 2011 (New York: United Nations, 2011), 11. Calculado por UN/DESA com base nos dados do Departamento do Trabalho, Gabinete de Estatísticas do Trabalho (www.bls.gov/ces) dos E.U.A.

(11) �� United Nations Department of Economic and Social Affairs (UN/DESA). World Economic Situation and Prospects 2011 (New York: United Nations, 2011), 10. Tradução para português: Pode levar vários anos para que o emprego retorne aos níveis pré-crise nas economias desenvolvidas.

Enquadramento

crise12, s.f. [ETIM lat. crisis,is ‘momento de decisão, de mudança súbita, crise, do gr. krísis,eos ‘ação ou faculdade de escolher, decidir, julgar’, do v.gr. kríno ‘separar, decidir, distinguir, discernir’] 1 situação instável ou perigosa que pode afectar um indivíduo, um grupo, uma comunidade ou uma inteira sociedade 2 estado de incerteza, vacilação ou declínio 3 processo repentino e imprevisto de mutação económica, política, social, ambiental 4 ECON. grave desequilíbrio conjuntural entre a produção e o consumo, acarretando aviltamento dos preços e/ou da moeda, onda de falências e desemprego, desorganização dos compromissos comerciais 4.1 ECON. período caraterizado por uma queda na produção, baixa utilização de instalações e sistemas, redução do investimento 4.2 ECON. fase de transição entre um surto de prosperidade e outro de depressão, ou vice-versa 5 SOC. situação socioeconómica repleta de problemas; conjuntura desfavorável à vida material, ao bem-estar da maioria 5.1 SOC. momento histórico indefinido ou de riscos inquietantes 5.2 SOC. episódio ou situação difícil, desgastante e duradouro 5.3 SOC. situação de tensão momentânea, disputa grave, conflito 5.4 SOC. situação de falta, escassez, carência 6 momento decisivo de ruptura e passagem para uma nova organização

(12) Houaiss, Antônio, et.al. Dicionário Houaiss da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Instituto Anotônio Houaiss de Lexicografia, 2001. Pearsal, Judy ed. Oxford Dictionary of English. Oxford: Oxford University Press, 1998. Sabatini, Francesco, e Vittorio Coletti. Dizionario della lingua italiana. Milano: Rizzoli Larousse, 2007. Wikipedia, the free enyclopedia. Crisis. http://en.wikipedia.org/wiki/Crisis

Santa Cruz do Bispo. Sectores em desenvolvimento e oportunidades Apesar a recessão económica ter afectado os sectores “pesados”, dominantes nesta área, todavia regista-se um crescimento do turismo no Grande Porto, suportado pela presença de duas infraestruturas de transportes de passageiros de importância regional, o porto de Leixões e o aeroporto Sá Carneiro. A freguesia de Santa Cruz do Bispo encontra-se localizada numa zona de transição para o centro histórico do Porto (património UNESCO), sem por isso propor-se como ponto de paragem ou de atração. Neste contexto, o desenvolvimento local representa uma prioridade para tornar atrativa uma zona dotada de vários elementos potencialmente catalisadores, atualmente desqualificados ou marginalizados (e.g. o parque fluvial do rio Leça), e em que o investimento tem ido especializando-se apenas em determinados âmbitos. Portanto, face à crise atual, torna-se necessário complementar a vocação industrial e logística da freguesia apostando na diversidade funcional e na reativação de pontos estratégicos.

Porto de Leixões. Estatísticas de navios de cruzeiros

. 2010 49 navios (22% > 2009) 27.494 . 2011 56 navios 41.829 passageiros . 2011 (Abril) Inauguração do novo cais para cruzeiros (molhe sul) Cumprimento: 340m Fundos: -10m Cumprimento máximo navios em atracação: 300m . 2012 70 navios (+25% > 2011) 75.613 passageiros (+81% > 2011) . (...) Novo terminal de cruzeiros em construção

1. Terminal de cruzeiros em construção visto da praia de Matosinhos (Agosto 2013)

2. Novo terminal de cruzeiros de Leixões. Implantação

Enquadramento

Aeroporto Francisco Sá Carneiro. Estatísticas de tráfego de passageiros

E.0.6. Evolução anual passageiros2011/2012. 2011/2012. Crescimento do sector turístico na época alta Evolução anual de de passageiros Crescimento do setor turístico na época alta 2011

nº x1000 pax

2012

800 600 400 200 0

Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set

Out

Nov

Dez

FONTE: Reelaboração pelo Autor de Gráfico relativo à evolução anual de passageiros de 2012. in Aeroporto do Porto (blog). ”Estatísticas.” Último acesso 15 Agosto 2013. http://aeroportodoporto.wordpress.com/category/estatisticas/

Cenários de desenvolvimento. O aeroporto foi pensado para ser facilmente expandido

4. Situação atuala. Até 5 MPAb

5. Estágio #4. Até 12/15 MPA (capacidade máxima)

NOTAS: a. Refere-se à data de publicação do Plano Director: Janeiro 2007 b. MPA Milhões de passageiros por ano

E.0.7. Evolução de passageirosno noperíodo período 1990-2011. O aumento do tráfego corresponde ao crescimento das operadoras costa Evolução de passageiros 1990-2011. O aumento do tráfego corresponde ao crescimento daslow operadoras low cost a nº x1000 pax

Primeiros low costa

Base Ryanair

6 000 5 500 5 000 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Número total de passageiros Tendência de evolução do tráfego Tendência de evolução do tráfego 2009-2011 (sem dados parciais) NOTA: a. De acordo com a definição da ICAO (Capítulo 5.1 do “Manual on the Regulation of International Air Transport (doc 9626)”) uma operadora low cost é “an air carrier that has a relatively low‐cost structure in comparison with other comparable carriers and offers low fares and rates.” FONTES: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor de Gráfico 1. in Instituto Nacional de Aviação Civil, I.P. Evolução do Transporte Aéreo no Aeroporto Francisco Sá Carneiro. (Lisboa: Edição INAC, Agosto 2010), 6. Aeroporto do Porto (blog). ”Estatísticas.” Último acesso 15 Agosto 2013. http://aeroportodoporto.wordpress.com/category/estatisticas/

0.3. Práticas vigentes de planeamento O planeamento ordinário consegue gerir a complexidade das dinâmicas urbanas atuais? Instrumentos de Gestão Territorial13. PDM Matosinhos 199214

E.0.8. Instrumentos de Gestão Territorial

Nível de participação pública Densidade regulamentação Carácter operativo

Escala espacial

PNPOT. Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território PSIT. Planos Sectoriais com Incidência Territorial

Âmbito Nacional

PEOT. Planos Especiais de Ordenamento do Território

Âmbito Regional

PROT-n. Plano Regional de Ordenamento do Território - Região Norte

PMOT. Planos Municipais de Ordenamento do Território

Âmbito Municipal

1º nível

PDM. Plano Diretor Municipal

2º nível

PU. Planos de Urbanização

3º nível

PP. Planos de Pormenor

Ordenamento do território Desenho urbano

FONTE: Representação esquemática pelo autor dos IGT. Território Portugal. Portal do Ordenamento do Território e do Urbanismo (DG_OTDU). Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo – LBPOTU. Último acesso 16 Agosto 2013. http://www.dgotdu.pt/detail.aspx?channelID=D2FEB584-A9A2-4B07-98C6441586DE9683&contentId=33F1F11F-12F9-4199-8F70-AA90B462AC68 Norte Pinto, Nuno, e António Pais Antunes. The Portuguese Planning System and the Planning Practice over the Last Twenty Years. Boston: MIT, 22 Julho 2009.

(13) Diploma legal em Anexo 5. LBPOTU. pág. 209 (14) Planta de Ordenamento em Anexo 6. Plano director de Matosinhos. pág. 211

Enquadramento

Cenário pré-crise. Tendência para reforçar a vocação industrial e logística da área de Santa Cruz do Bispo

100

500

100

500

Área de serviços e de armazenagem Área exclusiva de armazenagem a descoberto Área predominantemente industrial

Que futuro para Santa Cruz do Bispo?

Enquadramento

Ineficácia do plano. Problemas, limites e contradições do planeamento à escala municipal Nos últimos vinte anos15 em Portugal o ordenamento do território tem sido assegurado, por um lado, por planos à escala territorial, rígidos, abstractos e defensivos mais do que propositivos, e, por outro lado, por uma extensa e desconexa regulamentação da edificação.16 Falta uma visão estratégica abrangente e os instrumentos necessários para operar de forma integrada à escala metropolitana, em um contexto onde, ao lado de dinâmicas locais, coexistem elementos inseridos em lógicas globais - como as infraestruturas de logística e os grandes coletores presentes na zona industrial de Matosinhos. Nonostante l’Area Metropolitana di Porto - un modello di associazione tra comuni senza una propria strategia e senza deleghe da parte dell’Amministrazione Centrale - esistesse formalmente dal 1991, l’AMP non è mai stata oggetto di una pianificazione strategica, di un ordinamento regionale o di una regolamentazione delle strutture e dei sistemi di mobilità.17 O Plano Regional de Ordenamento do Território (PROT) da Região Norte18 está limitado á produção de uma “visão para a região”19 - que corresponde essencialmente a uma descrição de dinâmicas em ato - e à definição de “opções estratégicas”20 e “normas orientadoras”21 para o desenvolvimento urbano do noroeste de Portugal, sem realmente procurar orientar o planeamento a nível municipal. De facto falta uma estratégia espacial regional claramente definida e suficientemente articulada, complementada por um plano de investimento do sector público que possa garantir a efetiva execução da mesma. O planeamento tem sido regulado de facto apenas pelos Planos Diretores Municipais (PDM), que constituem a ferramenta básica do planeamento em Portugal e abrangem uma porção de território demarcada pelos confins do concelho sem prever uma articulação a nível supramunicipal. A estes sobrepõem-se Planos Especiais de interesse nacional e uma série descontínua de Planos de Urbanização e de Pormenor, que atuam à escala do loteamento produzindo objetos fechados, malhas penduradas às vias arteriais sem procurar continuidade com a envolvente.

(15) �� Nuno Portas (coord.), Antonio Font, Francesco Indovina (ed.) Lésplosione della città (Bologna: Editrice Compositori, 2004), 57. (16) Nuno Portas. “Estruturas e fragmentos.” in Portas, N. Álvaro Domingues, João Cabral. Políticas urbanas II: transformações, regulação e projectos (Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2011), 174. (17) �� Nuno Portas (coord.), Antonio Font, Francesco Indovina (ed.) Lésplosione della città (Bologna: Editrice Compositori, 2004), 57. Tradução para português: Apesar da Área Metropolitana do Porto - um modelo de associação entre o municipalidades sem uma própria estratégia e sem delegações pela Administração Central - existir formalmente desde 1991, a AMP nunca foi objeto de planeamento estratégico, de um ordenamento regional ou de uma regulamentação das estruturas e dos sistemas de mobilidade. (18) Moelo territorial em Anexo 7. PROT-n. pág. 212 (19) Comissão de Coordenação da Região Norte (CCDR-n). Plano Regional de Ordenamento do Território da Região Norte (PROT-n). Proposta de Plano. (Porto: CCDR-n, Julho 2009), 11. (20) Comissão de Coordenação da Região Norte (CCDR-n). Plano Regional de Ordenamento do Território da Região Norte (PROT-n). Proposta de Plano. (Porto: CCDR-n, Julho 2009), 25. (21) Comissão de Coordenação da Região Norte (CCDR-n). Plano Regional de Ordenamento do Território da Região Norte (PROT-n). Proposta de Plano. (Porto: CCDR-n, Julho 2009), 117.

O quadro resultante é caracterizado por uma suma de planos autónomos22, uma sucessão de operações desarticuladas e uma excessiva fragmentação nas decisões e nos investimentos. Esta reflete-se, por um lado, no PDM, que não se demonstra suficientemente flexível para acolher as oportunidades que se apresentam ao longo do tempo nem eficaz em enquadrá-las dentro de uma estratégia definida de desenvolvimento territorial; por outro lado, na intrincada trama de projetos especiais, iniciativas públicas e empreendimentos privados que delineiam um cenário territorial incerto, fragmentário, muitas vezes dissonante em relação ao que foi planeado. Isto se traduz essencialmente em uma discrepância entre plano e realidade, intenções e factos, bem visível, por exemplo, na colagem de traçados fragmentários e inacabados que constitui a rede viária intermédia (mesoestrutura viária), resultado de múltiplas intercepções entre planos, promotores e financiamentos de origem deferentes23.

1. Fragmentação dos traçados viários intermédios. Zona de Santa Cruz do Bispo - Maia

Comparando o PDM de Matosinhos de 1992 com a situação atual percebe-se a natureza desta divergência. O desenvolvimento previsto para a zona industrial de Santa Cruz do Bispo, após mais de vinte anos da elaboração do plano, ainda permanece um objetivo bastante incerto, nomeadamente face à crise económica atual. A vocação industrial da área, sustentada por um zonamento rígido que deixa supor uma intenção estratégica, mais que por uma estratégia espacial clara e um plano de investimento pormenorizado, vai modelando-se ao longo do tempo em função de circunstâncias externas, negociações e contrapartidas entre município e privados. Se isto por um lado representa uma forma de aproveitar as oportunidades que as lógicas globais de mercado trazem para o terreno (e.g. nova loja IKEA), por outro lado acaba por tornar vulnerável a visão sobre o desenvolvimento futuro da área e fragilizar o mesmo território, gerando desequilíbrios e contrastes a serem resolvidos caso a caso, aumentando proporcionalmente o gasto de recursos. Mais do que propor um plano de ação para o território, com objetivos específicos a alcançar e prazos definidos a respeitar, o PDM de Matosinhos limita-se a acomodar as dinâmicas em ato, sem todavia conseguir manter-se constantemente atualizado, reativo face ao contexto. (22) �� Nuno Portas (coord.), Antonio Font, Francesco Indovina (ed.) Lésplosione della città (Bologna: Editrice Compositori, 2004), 57. (23) �� Álvaro Domingues. �� “Variações de Contexto e Escala de Urbanização.” in �� Portas, N. Álvaro Domingues, João Cabral. Políticas urbanas II: transformações, regulação e projectos (Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2011), 144.

Enquadramento

2. Contrastes de escala gerados pela falta de uma visão espacial de conjunto

Na verdade, o plano é entendido como um produto acabado, um conjunto de documentos que incorpora os resultados de decisões políticas, estudos prévios, negociações e compromissos; sintetiza e fixa o ponto final de um iter técnico, desenvolvido em grande parte de forma fechada, não transparente (e.g. os estudos prévios não são tornados públicos, enquanto em um processo de planeamento realmente aberto e participado a contribuição prévia dos cidadãos deveria constituir a fonte principal para o conhecimento do território; a participação cidadã está reduzida de facto a uma mera consulta24 e reação a posteriori25).

E.0.9. Plano = produto acabado TEMPO

PDM

Os Planos Diretores Municipais parecem esgotar-se na definição rígida de zonamentos, na imposição de funções e índices de edificabilidade abstractos – que na maior parte dos casos resultam mais de uma descrição e tentativa de manutenção do existente do que de uma verdadeira proposta estratégica – e numa regulamentação genérica.26 Este carácter abstracto e descritivo (não propositivo) faz com que o PDM se revele uma ferramenta rígida, incapaz de gerir a complexidade das dinâmicas concorrentes no território e de incorporar a contribuição e os interesses da multiplicidade de atores que efetivamente participam na transformação e na produção do espaço urbano. De facto o PDM reflete as dinâmicas peculiares dos processos de decisão top-down, geridos por um grupo restrito de técnicos e políticos e em que a abertura e a participação de atores a todos os níveis da hierarquia é entendida mais como uma licença à integridade do processo, que como uma mais-valia. (24) Sherry R. Arnstein, “A ladder of citizen participation on planning.” Town Planning Review (1969): 55. (25) �� Ver: 1.1. Formas de participação a nível municipal. pág. 63 (26) Nuno Portas. “Estruturas e fragmentos.” in Portas, N. Álvaro Domingues, João Cabral. Políticas urbanas II: transformações, regulação e projectos (Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2011), 176.

A falta de dinamismo e flexibilidade do plano, em relação à instabilidade da situação atual, é revelada também pelos pressupostos rígidos e parcialmente injustificados em que está fundado. Na verdade o PDM de Matosinhos apoia-se em previsões de longo prazo, consideradas certas ou altamente prováveis pelos seus autores, sobre o desenvolvimento económico e por consequência social do território a que se encontra destinado. No período de crise atual isto é um indício inequívoco de fragilidade: o fator que imprescindivelmente deveria ser incorporado em uma estratégia é a incerteza.

CRESCIMENTO ECONÓMICO

E.0.10. Previsões e crise económica: dificuldade a incorporar no plano o factor da incerteza

Evolução prevista por PDM

Incerteza

Elaboração estratégia

Situação atual

Plano revisionado Novo plano

TEMPO

Isto não corresponde a prejudicar a visão de longo prazo sobre o território, mas realiza-se na montagem de um processo capaz de detectar e responder ás modificações do contexto de forma eficaz, permanecendo aberto. Tal objetivo pode ser alcançado “pensando fora da caixa” ou seja abrindo o processo de elaboração da estratégia para a participação pública: utilizando os recursos e as energias presentes no território.

E.0.11. Visão = processo aberto e incremental

TEMPO

visão

Enquadramento

0.4. Santa Cruz o Bispo: problemas e opotunidades Efeitos da combinação entre dinâmicas territoriais, crise económica e práticas vigentes de planeamento

Uma análise “elementarista”27 do território revela, através a descomposição e intercepção de camadas, correspondências críticas entre os materiais que compõem esta porção de território. A sobreposição de elementos diferentes e contrastantes delineia uma paisagem “transgénica”28 conflitual, fragmentária. O território urbanizado configura-se como uma colagem de superfícies e materiais heterogéneos, atravessada

Rede viária capilar

pelos braços de uma cidade linear da alta velocidade, com as suas lógicas, os seus tempos, os seus pontos de acesso e acumulação. A implantação da macroestrutura viária produz a germinação de polaridades altamente acessíveis, destinadas a ganhar força e englobar ou condicionar as preexistências à volta. Em alguns casos, esta

Mesoestrutura viária

dinâmica funciona como propulsor de processos de produção de novas malhas e espaços públicos. Em outras circunstâncias, a presença da estrutura linear pesada acaba por cortar traçados contínuos, isolar porções de território, criar zonas bastante densas, mas sem ligações funcionais com a envolvente. Na área de Santa Cruz do Bispo, a incapacidade pelos instrumentos de gestão do

Macroestrutura viária

território de gerir esta sobreposição, de forma a integrar com as preexistências físicas e socioeconómicas os mais recentes produtos do desenvolvimento industrial e logístico, tem provocado fortes atritos a nível local, visíveis em fragmentos territoriais “débeis” e incertos e na fragilidade das relações funcionais e espaciais entre

Traçados urbanos

elementos contíguos. A isto acrescentam-se os efeitos da crise económica, que têm ulteriormente desacelerado o complicado processo de integração das novas funções dominantes com os traçados urbanos de pequena escala. Grandes superfícies vazias permanecem a espera de uso, sendo que o andamento económico não deixa entrever uma recuperação no curto e médio prazo que possa justificar a estratégia de expan-

Grandes oletores

são dos sectores industria e logístico prevista pelo PDM. Uma infraestrutura viária intermédia de suporte ao desenvolvimento dessas áreas encontra-se acabada mas subutilizada, resultado de negociações e investimentos orientados apenas para o longo prazo. Vários armazéns industriais que sobrecarregam a malha urbana de génese

Materiais pesados

rural são hoje em dia desqualificados, sinais de um futuro incerto repentinamente convertidos em presenças desconectadas da realidade local. Este cenário de impasse configura um novo desafio para o planeamento: como aproveitar destes recursos espaciais e readaptá-los a novos usos? Como intervir no âmbito do PDM para alcançar este objetivo, tendo em conta as dinâmicas e os prazos do planeamento municipal?

Terrenos disfuncionais

(27) �� Paola Viganò. “�� Materiali, strati, tracce.” in�La Città Elementare (Milano: Skira, 1999), 30-31. (28) �� Álvar�� o Domingues. “Da Cidade ao Urbano.” in Nuno Portas, Álvaro Domingues, João Cabral. Políticas urbanas II: transformações, regulação e projectos (Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2011), 33.

Margens do rio Leça

Traçados urbanos agarrados à infraestrutura viária capilar solidária com a topografia

Sobreposição / Contraste de materiais pesados e traçados urbanos

A infraestrutura viária intermédia pocura continuidade entre vias arteriais e infraestrutura viária capilar

Relação dos terrenos disfuncionais com as áreas não edificadas às margens do rio Leça

Continuidade das margens fluviais interrompida por materiais pesados e macroestrutura viária

Mesoestrutura viária subutilizada de suporte a espaços vazios

ar c

1. Santa Cruz do Bispo. Intercepção de camadas para monstar correspondências e relações entre elementos

on ça

lv es Z

IKEA

Escola da Portela

Plataforma logística (em construção) Polo logístico do Freixieiro

2. Fragmento débil. Vista aérea

3. Traçados urbanos vs Superfícies logísticas.Vista aérea

Enquadramento

Eixo estrutural Rua Gonçalves Zarco. Fragmentação do traçado urbano / Regeneração de elementos com potencial dinamizador

Regeneração urbana

Programa ligado à produção energética renovável

Programa ligado à produção agrícola

Programa socio-cultural comunitário

Armazéns industriais Estação eléctrica transformadora

Núcleo urbano Edificado núcleo histórico Edificado relacionado com a cota baixa do rio Expansões sucessivas / Traçados incompletos Materiais pesados Estabelecimento prisonal

Fragmento débil Traçado urbano “metabolizado” Materiais pesados Plataforma logística Complexo de escritórios

Contexto Eixo urbano estruturante Rua Gonçalves Zarco Movimentação principal de meios pesados Microestrutura viária / Traçados urbanos preexistentes Materiais pesados Áreas de alfândega / Acesso vinculado Infraestruturas portuárias de armazenagem Terminal ferroviário de Leixões Lugares com potencial dinamizador

4. Santa Cruz do Bispo Perspectiva ISO

Piscinas das Marés

Leça da Palmeira Porto de Leixões

Exponor

Quinta da Conceição

Estádio do Leça F.C.

Rua Gonçalves Zarco

Plataforma logística (em construção)

Escola da Portela 48

Enquadramento

Santa Cruz do Bispo / Leça da Palmeira. Vista aérea para Sudoeste (Março 2013)

Casa de Chá da Boa Nova

Petrogal

IC1

IKEA / MarShopping

Jomar

Mesoestrutura viária subutilizada. Infraestrutura de suporte a espaços vazios?

1. Via de acesso à futura plataforma logística

2. Avenida Fernando Távora

3. Rotunda de IKEA / Jomar na Avenida Fernando Távora

4. Secção tipo da Avenida Fernando Távora 50

Enquadramento

Traçados parcialmente consolidados. Apoio às actividades productivas, logísticas e comerciais existentes

Traçados parcialmente consolidados. Apoio às actividades productivas, logísticas e comerciais existentes Traçados incompletos. Apoio ao desenvolvimento das áreas desactivadas

Traçados incompletos. Apoio ao desenvolvimento de áreas desfuncionais Av. Fernando Távora

Eixo estrutural de inserção no núcleo urbano

Eixo estrutural de inserção no núcleo urbano Programa desportivo

Programa desportivo Áreas de transição para o núcleo urbano Ponto estratégico de acesso e ligação

Áreas de transição para o núcleo urbano

Áreas potencialmente interessadas pelo processo de reativação agrícola

Ponto estratégico de acesso e ligação

Escola básica + Jardim de infância

Áreas potencialmente interessadas por um processo de reativação agrícola Parque escolar da Portela

100

500

Santa Cruz do Bispo

500

passeio

estacionamentos

banda verde central com illuminação

100

estrada com pista dupla

arvorização pontual

30,4

6. Corte tipo da Avenida Fernando Távora

Terrenos disfuncionais. Recursos para usos temporรกrios?

1-3. Terrenos a espera de uso

Enquadramento

100

500

Terrenos disfuncionais (~ 40.4 ha) Plataforma logística em construção Eixo urbano Rua Gonçalves Zarco Materiais pesados Núcleo urbano histórico de Santa Cruz do Bispo Áreas de alfândega / Acesso vinculado Infraestruturas portuárias / Armazenagem a descoberto Terminal ferroviário de mercadorias de Leixões

Enquadramento

Espaços disponíveis?

Estruturas desqualificadas. Objetivos para o reuso adaptativo?

1. Armazéns desqualificados (#1) Rua Gonçalves Zarco Área bruta: 2900 m2

2. Armazém desqualificado (#2) Rua Gonçalves Zarco Área bruta: 5000 m2

3. Estação eléctrica transformadora. Pode apoiar a produção de energia renovável? 56

Enquadramento

1. 2.

5. 3. 4.

100

500

Armazéns industriais / logísticos desqualificados Estação eléctrica transformadora Eixo urbano Rua Gonçalves Zarco Materiais pesados Núcleo urbano histórico de Santa Cruz do Bispo Áreas de alfândega / Acesso vinculado Infraestruturas portuárias / Armazenagem a descoberto Terminal ferroviário de mercadorias de Leixões

1. Armazéns desqualificados (#3) Rua Gonçalves Zarco Área bruta: 1900 m2

2. Armazén desqualificado (#5), espaço interior. Avenida Fernando Távora Área bruta: 2700 m2 58

Enquadramento

Participação pública nos processos de planeamento

1. Participação pública nos processos de planeamento Uma solução viável para o contexto atual?

Dado o estado de impasse e incerteza, que carateriza o desenvolvimento económico e territorial da área de Santa Cruz do Bispo e se traduz em um conjunto de oportunidades e recursos potenciais não aproveitados, é pertinente perguntar: Como pode o planeamento aproveitar as possibilidades que emergem do contexto atual e tornar os efeitos negativos da crise em oportunidades para a regeneração urbana? Neste capítulo avança-se a hipótese que a incorporação de dinâmicas bottom-up nos processos de decisão e uma maior abertura para a participação pública possa constituir um caminho possível para tornar o processo de planeamento mais flexível e dinâmico, capaz de lidar com uma específica realidade urbana de forma eficaz e reativo face às transformações do território, da economia e da sociedade. Analisam-se os processos de planeamento atuais (os seus instrumentos necessários e as suas fragilidades frente à instabilidade do contexto), em função do grau de participação pública admitido nas práticas vigentes a nível municipal e local, com referencia ao caso de Matosinhos. Pretende-se desta forma sustentar a hipótese de partida, enquanto paralelamente põe-se em questão o facto da alternativa inclusiva representar uma solução realmente viável. O entendimento das dinâmicas que caraterizam o planeamento atual, juntamente com os efeitos que produzem no território, leva a reconsiderar os mecanismos e os instrumentos próprios da disciplina, em busca de novas perspectivas que possam sucessivamente traduzir-se em abordagens capazes de lidar com a complexidade e a precariedade das circunstâncias atuais.

1.1. Participação pública na legislação portuguesa Níveis de participação pública na legislação de planeamento e ordenamento do território. Quadro normativo O nível efetivo de participação pública permitido pelos diversos instrumentos normativos que regulam o planeamento do território em Portugal não ultrapassa a “pseudo-participação”1. De facto a administração limita-se a transmitir informações e, em alguns casos, a consultar os cidadãos através da realização de inquéritos, enquanto as decisões são tomadas de forma não inclusiva. Não é possibilitado um verdadeiro envolvimento ativo da população no planeamento urbano, o que configura um sistema bastante rígido, unidirecional e muito restrito no que se refere à distribuição temporal dos momentos de participação ao longo do processo.

E.1.1. Níveis de participação pública na legislação portuguesa

Instrumentos legais

Designações atribuídas à participação pública

Níveis de participaçãoa

CRP

Participação dos interessados

Informação

CDPPAP

Participação popular

Consulta

LBPOTU

Participação dos cidadãos

Informação

RJIGT e RJUE

Direito de participação

Consulta

RJAIA

Participação pública

Consulta

Métodos de participação Recolha de sugestões; Fornecimento de informação; Pedidos de esclarecimento; Intervenção na fase de discussão pública; Intervenção na elaboração, execução, avaliação e revisão de IGT.

NOTAS: a. Arnstein 1969 CRP Constituição da República Portuguesa CDPPAP Código de Direito de Participação Procedimental e Acção Popular LBPOTU Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo RJIGT Regime Jurídico dos instrumentos de Gestão Territorial RJUE Regime Jurídico da Urbanização e Edificação RJAIA Regime Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental FONTES: Sherry R. Arnstein. “A Ladder of Citizen Participation,” AIP Journal, Vol. 35, No. 4, (July 1969): 216-224. DGOTDU. Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo – LBPOTU. (Actualizado em 2011/06/28) http://www.dgotdu.pt/detail.aspx?channelID=D2FEB584-A9A24B07-98C6-441586DE9683&contentId=33F1F11F-12F9-4199-8F70-AA90B462AC68 Pinto, Ana Júlia. ‘Participação cidadã no processo de planeamento municipal em Portugal’ in CR POLIS. On the Waterfront. Urban Planning in Portugal. vol. 18. Universitat de Barcelona (July 2011): 31.

(1) Sherry R. Arnstein. “A Ladder of Citizen Participation,” AIP Journal, Vol. 35, No. 4, (July 1969): 216-224. Em Anexo 8, pág. 213

Participação pública nos processos de planeamento

Formas de participação a nível municipal. É possibilitado o envolvimento ativo dos cidadãos no processo de planeamento municipal em Matosinhos? A participação no processo de planeamento, segundo a prática vigente na Câmara Municipal de Matosinhos2, está prevista em dois momentos: 1. O período de participação preventiva 2. O período de discussão pública 1. Durante o período de participação preventiva - que tem um prazo não inferior a 15 dias a partir da publicação do aviso no Diário da República e no site internet da Câmara - os cidadãos interessados podem formular sugestões e apresentar informações que possam ser consideradas em fase de elaboração dos Planos de Urbanização e de Pormenor. Isto faz com que os processos de elaboração e de revisão do mesmo PDM não prevejam a participação dos cidadãos de alguma forma preventiva. Eles revestem apenas o papel de destinatários de uma estratégia de desenvolvimento territorial e de políticas que os irão afectar diretamente ou indiretamente. A comunidade local pode intervir no processo de planeamento com sugestões individuais, de forma parcial, limitada apenas aos Planos de Urbanização e de Pormenor, que desenvolvem em detalhe só alguns aspetos específicos no âmbito da estratégia geral, cuja elaboração permanece fora do seu alcance. A isto tem que se acrescentar o facto que quando os Planos de Urbanização e de Pormenor se encontram em fase de elaboração só podem ser consultados formalizando um pedido dirigido para o Presidente da Câmara ou marcando uma audiência com os técnicos do Departamento de Planeamento Urbanístico3. Tal mecanismo minimamente fluido não encoraja nem facilita a participação, ou melhor, limita-a apenas a quem tem interesses particulares nas áreas específicas e o apoio técnico necessário para ler os planos. Entra aqui em jogo também o assunto da linguagem utilizada, puramente técnica e que não demonstra alguma tentativa de tornar-se acessível a todos. Desta forma a maioria dos cidadãos não toma ativamente parte no discurso sobre o futuro do espaço urbano coletivo, enquanto o plano estratégico e os seus reflexos concretos sobre o território são de facto entregados só num segundo momento à coletividade. Esta última, todavia, pode reagir às propostas avançadas pela Câmara Municipal através os vários planos em sede de discussão pública, a outra forma de participação ao planeamento prevista pelo sistema atual. 2. Ao aviso da abertura do período de discussão pública (que não pode ser inferior a 30 dias) os interessados são livres de apresentar as suas reclamações ou sugestões sobre os planos em questão. As modalidades com que isto pode acontecer são definidas pelo anúncio oficial de abertura da sessão, publicado no Diário da Re(2) Portal internet da C.M. Matosinhos. Planeamento Urbanístico, participação. http://www.cm-matosinhos.pt/pages/565 (3) Consulta do Plano: o PDM em vigor é publicado (regulamento e Planta de Ordenamento) na página internet da Câmara Municipal de Matosinhos, de livre acesso. Na planta estão assinaladas as áreas do território ulteriormente pormenorizadas e sujeitas às regras urbanísticas definidas pelos Planos de Urbanização e de Pormenor. Os Planos de Urbanização e de Pormenor em vigor podem também ser consultados, efetuando um pedido, presencialmente ou on-line, na Loja do Munícipe (Portal internet da C.M. Matosinhos. Planeamento Urbanístico, participação. http://www.cm-matosinhos.pt/pages/565).

pública e divulgado através da comunicação social e da página internet da Câmara Municipal. A Câmara Municipal ponderará as reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento apresentados pelos particulares durante o período de discussão pública, ficando obrigada a resposta fundamentada, comunicada por escrito, apenas perante aqueles que invoquem, designadamente: 1 - Desconformidade com outros instrumentos de gestão territorial eficazes; 2 - Incompatibilidade com planos, programas e projetos que devesses ser ponderados em fase de elaboração; 3 - Desconformidade com disposições legais e regulamentares; 4 - A eventual lesão de direitos subjetivos.4 Quer dizer, receberão resposta exclusivamente os assuntos “negativos”, que encontram obstáculos na lei, nos regulamentos e nos instrumentos de gestão territorial existentes, enquanto todas as restantes sugestões poderão ser avaliadas, mas sem receber algum feedback.

E.1.2. Momentos de participação pública em Matosinhos

Processos de elaboração planos

PDM PP / PU

Envolvimento cidadãos Participação preventiva

Discussão pública

Este tipo de participação, débil e escassamente interativa, não visa estabelecer um diálogo com a comunidade local por parte da Autarquia que redige os planos. Pelo contrário, parece resolver-se mais em uma disputa, que não consegue ativar os mecanismos propositivos e construtivos baseados na inteligência coletiva e típicos dos processos bottom-up. Porém, é oportuno considerar as modalidades com que a participação pode efetivamente ocorrer e é estimulada, não sendo suficiente a simples existência de um espaço exíguo a ela dedicado. A prática do planeamento, longe do estar relegada no mero trabalho técnico, deve manter constantemente informados os cidadãos acerca dos seus direitos e das suas possibilidades de participar às transformações urbanas, enquanto moradores do próprio bairro. O nível de participação nos processos de planeamento municipal e regeneração urbana local mede-se não só dos direitos que o público tem de aceder aos planos, de questioná-los e de participar à sua modificação, mas também da capacidade do planeamento de tornar visíveis estes direitos e de educar os cidadãos sobre as formas de tomar parte ativa no processo. We believe that increasing understanding of how these systems [urban policies and planning issues] work is

(4) Portal internet da C.M. Matosinhos. Planeamento Urbanístico, participação. http://www.cm-matosinhos.pt/pages/565

Participação pública nos processos de planeamento

the first step to better and more diverse community participation.5 Apesar de existir diversos instrumentos que permitem uma participação básica da comunidade ao planeamento urbano, todavia o nível de envolvimento permanece ainda muito baixo, levando-nos a reconsiderar a questão sob outro ponto de vista. O primeiro assunto a examinar é a mesma natureza do processo, que impossibilita uma verdadeira participação da comunidade, limitando o contributo dos cidadãos essencialmente a uma crítica a posteriori do plano, que já se encontra largamente desenvolvido. Isto é o processo top-down, onde um grupo restrito de técnicos e políticos elabora uma proposta operativa para um território e só seguidamente ela é submetida ao juízo da comunidade. Os destinatários têm direito (e possibilidade concreta) de impugnar apenas porções do plano, partes de regulamentos específicos, mas a estratégia geral, que prescrever as linhas-guias para o desenvolvimento futuro do território, permanece firme acima de tudo. O facto desta última ser bastante fixa, limita ulteriormente a discussão, enquanto todas as pequenas intervenções que podem ser contestadas encontram uma justificação coerente apenas no âmbito da mesma estratégia. Portanto, cada modificação acontece de forma quase a quebrar a continuidade e a integridade do plano, fragilizando a estratégia na sua totalidade. Em um modelo deste tipo, quem efetivamente intervém no processo de planeamento são atores individuais de relativa importância, cujos interesses particulares entram de qualquer forma em conflito com quanto foi predisposto pelo PDM e pelos regulamentos anexos. Em outros casos, nomeadamente os que envolvem atores de uma certa dimensão e influência a nível económico, ocorrem negociações entre as partes interessadas, que todavia não envolvem o resto dos cidadãos. A participação prevista pelo sistema atual de planeamento a nível municipal limita-se concretamente a uma consulta, à solicitação pelos cidadãos de informações e maior transparência nos procedimentos, e a uma mera contestação, que tem que ser resolvida por vias legais. Ela revela aqui o seu carácter re-ativo e escassamente edificante, se comparado com a riqueza de estímulos que um processo participativo bottom-up consegue catalisar. Por fim, os atores que não são diretamente envolvidos nas ditas disputas e que não têm suficiente conhecimento ou suporte técnico para ler e perceber o plano não vão ter realmente acesso à discussão, apesar do potencial positivo que poderiam desenvolver trabalhando em conjunto. Será que esta é participação?

(5) Center for Urban Pedagogy (CUP). About. New York City. http://welcometocup.org/About Tradução para português: Nós cremos que aumentar o entendimento de como estes sistemas funcionam [políticas urbanas e questões de planeamento] é o primeiro passo rumo uma melhor e mais vária participação da comunidade.

1.2. Alternativas inclusivas nos processos de planeamento Processos bottom-up6. Participação ativa na produção de espaço de uso coletivo Os lugares da vida coletiva estão progressivamente perdendo a sua função originária, passando a constituir meros “espaços de consumo”7, com que os utilizadores se relacionam de forma passiva, incapazes de contribuir ativamente para o seu desenvolvimento. O mecanismo de produção e transformação de espaço público local, depende de lógicas e recursos que pertencem à esfera global. Desde o fenómeno das multinacionais que patrocinam grandes investimentos em projetos urbanos, até a translação da praça pública para o centro comercial, privado e estruturado no lucro, e a desolação dos territórios nas margens do interesse económico global: o espaço à volta do qual se construía a identidade coletiva de uma sociedade é de facto manipulado por racionalidades fora do controlo local. O conhecimento da realidade do lugar, que é produzido por um constante intercâmbio entre os membros da comunidade, está progressivamente a perder-se, levando consigo a força criativa necessária para intervir coletivamente no próprio espaço, modificando-o, adaptando-o às próprias exigências, tornando-o peculiar e irrepetível. Le piazze vengono perlopiù utilizzate per manifestare – protestare – o più spesso come semplice bene di consumo per turisti. In questo senso, gli spazi pubblici sembrano aver perso il loro ruolo di catalizzatore di creazione collettiva, quel processo che genera il valore aggiunto della città e che l’hanno storicamente resa qualcosa in più che una semplice densificazione di abitanti, lavoro e opportunità. La manifestazione o la protesta sono certamente delle attività fondamentali per il cittadino ma, a differenza della creazione collettiva - azione -, rispondono a un modello di organizzazione verticale - reazione.8 A faculdade de participar ativamente na produção e transformação do espaço de uso coletivo, do ponto de vista dos utentes finais dos projetos, das pessoas que vivem, caracterizam e se apropriam do espaço, corresponde à possibilidade de confirmar a identidade em que se reconhecem e de exercitar a cidadania ativa através da ação criativa. Os cidadãos identificam-se no mesmo processo criativo, na construção continuada e participada de elementos funcionais e simbólicos, não apenas em um produto acabado. Enquanto o esquema rígido e linear das decisões top-down tende a maximizar a eficiência do processo, selecionando as informações e reduzindo ao mínimo o número e o papel dos atores envolvidos, a abordagem bottom-up, mais diversificada e reticular, tende a ampliar o conjunto das possibilidades aumentando a

(6) Definições em Anexo 1. Glossário. pág. 200 (7) �� Domenico Di Siena. “La città open source: creazione partecipata dell’identità locale.” Convegno Internazionale RISCHIO E PROGETTO URBANO. São Paulo_territorio aquilano (�� Pescara: 19-20 outubro 2011). http://urbanohumano.org/p2purbanism/la-citta-open-source-creazione-partecipata-dellidentita-locale/ (8) Francesco Cingolani. Entrevista in Domenico Di Siena. Espacios Sensibles: hibridación físico-digital para la revitalización de los espacios públicos (Madrid: Programa de Doctorado Periferias, sostenibilidade y vitalidade urbana - ETSAM, Setembro 2009), 286. http://urbanohumano.org/download/Espacios_Sensibles_15.09.09.pdf Tradução para português: As praças são utilizadas principalmente para manifestar - protestar – ou, mais frequentemente, como simples bens de consumo para turistas. Neste sentido, os espaços públicos parecem ter perdido o seu papel catalisador de criação coletiva, aquele processo que gera o valor adicionado das cidades e que historicamente as tornou algo mais que uma mera densificação de habitantes, trabalho e oportunidades. A manifestação ou o protesto são certamente atividades fundamentais para o cidadão mas, ao contrário da criação coletiva - ação -, respondem a um modelo de organização vertical - reação.

Participação pública nos processos de planeamento

entropia no processo9. Quer dizer: os limites do processo alargam-se; é incorporado um número maior de estímulos provenientes de fontes diversamente localizadas sobre o território; maior liberdade de decisão é deixada aos participantes; aumentam a eficácia e a precisão das respostas, em relação ao grau de desordem e incerteza presente no ambiente. O processo de planeamento gerido de forma inclusiva e descentralizada, em constante ligação com a realidade local, permite identificar e captar novos stakeholders, para construir um quadro mais detalhado e denso dos interesses que coexistem no mesmo território. O envolvimento ativo dos cidadãos nas decisões estimula a criação de compromisso, conforme a um nível mais alto de aceitação das propostas. Do ponto de vista do planeamento, isto se traduz na redução do risco de conflitos em reação às decisões tomadas pela autoridade e na capacidade de manter o processo atualizado face à mudanças que ocorrem a nível territorial e social. Caso os destinatários finais não concordassem plenamente com as propostas, seriam todavia satisfeitos com a forma em que as decisões foram tomadas10. Com o objetivo de promover processos de decisão capazes de criar consenso através da contribuição coletiva, mais inclusivos e próximos das dinâmicas locais, o planeamento, enquanto disciplina ao serviço da comunidade, deveria apostar mais na comunicação e na transparência da informação. Os urbanistas, os arquitetos, os investidores, os expertos de comunicação, os advogados, os sociólogos, os educadores, os defensores dos direitos das minorias e os representantes das comunidades locais deveriam trabalhar estreitamente em conjunto para informar e educar os cidadãos ao pleno exercício da democracia em âmbito urbano. Isto é construir plataformas abertas de intercâmbio de informações, mas também gerar processos e instrumentos partilháveis para envolver a comunidade local na elaboração de propostas concretas para melhorar o espaço de uso coletivo. Isto pode ser realizado só através de um sistema aberto, que incorpore os diferentes atores no processo desde a fase inicial, que seja capaz de catalisar impulsos de natureza diversa sem impor uma visão rígida, que se sirva de uma linguagem comum, simples, transparente. Neste sentido, a comunicação no processo de planeamento urbano desempenha um papel fundamental. Zef Hemel11, no âmbito da produção da Structuurvisie Amsterdam 2040, refere que o ponto de partida foi mesmo a procura de uma definição de planeamento à raiz: We started with a stupid definition. If planning is something – and planning is very important – then it is at least 80% communication and the other 20% is legal issues, investments and so on. However, this is where we should focus.12

(9) Umberto �� Eco, “Apertura, informazione e comunicazione.” in Opera Aperta. Forma e indeterminazione nelle poetiche contemporanee (Milano: RCS Libri, 1962), 95-151. (10) �� Ana Júlia Pinto. “Participação cidadã no processo de planeamento municipal em Portugal.” in CR POLIS. On the Waterfront. Urban Planning in Portugal. vol. 18 (Universitat de Barcelona, July 2011), 35. (11) �� Deputy Managing Director, Urban Planning Department, City of Amsterdam. (12) �� Zef Hemel. The Wiki City - Building buy-in at the planning stage. Conferência La Fabrique de la Cité: 29-31 August 2012. http://www. lafabriquedelacite.com/intervention/wiki-city-building-buy-planning-stage Tradução para português: Começamos com uma definição estúpida. Se o planeamento é alguma coisa - e o planeamento é muito importante então é pelo menos 80% comunicação e o restante 20% questões legais, investimentos etc. No entanto é aqui que temos que enfocar.

1. Plan Zuid (1920-1940) (elaborado em 1917 por H. P. Berlage)

5. Plan Zuid visto de leste: Vrijheidslaan divide-se na praça Victorieplein para tornar-se em Churchillaan e Roosveltlaan

2. Garden Suburbs (1940-1960) (baseados no General Extension Plan,1935)

6. Construções na Westelijke Tuinsteden. Nieuw Sloten tem 5,000 habitações, principalmente em edifícios baixos

3. Bijlmermeer (1960-1970) (primeira fase do plano de expansão Sul e Sudeste,1961)

7. A parte oriental da Bijlmermeer: principalmente blocos altos em padrão alveolar, à volta de áreas fechadas ao trânsito motorizado

4. Gaasperdam (1970-1980) (segunda fase do plano de expansão Sul e Sudeste,1961)

8. Nellestein marca a transição entre a Bijlmermeer (esquerda) e Gaasperdam (direita), que tem uma implantação completamente diferente

Participação pública nos processos de planeamento

Comparação com o modelo holandês. Structuurvisie Amsterdam 2040 Comunicação | Participação | Descentralização | Integração | Flexibilidade O caso de Amsterdão é exemplar em termos da capacidade do planeamento, gerido pela autoridade pública, de estabelecer um contacto com os vários níveis da sociedade, localmente envolvidos no processo de regeneração urbana e na construção de uma visão partilhada de conjunto. A Visão Estrutural municipal, que em 2008 passou a substituir o antigo Plano Estrutural Municipal13, integrada por um esquema de zonamento (Bestemmingsplan), pode ser comparada com o PDM em Portugal, pelo facto de representar o instrumento principal do planeamento, em particular pelo seu carácter estratégico. Todavia diferencia-se muito do seu equivalente português, nomeadamente pelo seu carácter efetivo, pela grande abertura à participação pública e pela flexibilidade que a caracterizam. A capital holandesa leva consigo uma extensa tradição de planos municipais que orientaram a sua expansão, influenciada em grande parte pelos desenvolvimentos da sociedade, cujas marcas permanecem assim claramente impressas nas várias áreas urbanas. Cada década, desde a aprovação do Plano Berlage para Amsterdam Zuid em 1917, reflete a vontade de uma geração de pôr em prática as suas ideias sobre a estrutura e o desenho da cidade14. O planeamento municipal na última década está fortemente marcado pelas mudanças que estão a ocorrer a nível tecnológico e social. A disponibilidade de meios de comunicação “horizontais” e interativos abre novas possibilidades de participação da coletividade à transformação da ambiência urbana, de forma democrática, direta e ativa15. O conhecimento necessário para desenvolver um projeto à escala do bairro, bem como um plano estrutural a nível regional, surge da ação participada de uma multidão de atores e é constantemente atualizado. Se antes a cada plano era entregada a responsabilidade de interpretar da forma mais adequada as necessidades da sociedade e traduzi-las em soluções espaciais, hoje a cidade demonstra suficiente inteligência para gerir de forma autónoma um processo de regeneração participado e continuado. A partir do princípio que o planeamento é constituído por 80% de comunicação, foi questionado qual fosse o tipo de comunicação mais apropriado a entreprender. Em resposta a esta pergunta a municipalidade de Amsterdão iniciou em 2009 um caminho rumo a plena participação dos cidadãos ao processo de planeamento. A contribuição de todos é importante na construção de um plano comum, partilhável. A comunicação, que está à base deste modelo experimental de planeamento, não é apenas aberta e transparente, mas procura constantemente envolver o maior número possível e as mais diversificadas vozes no debate. Este princípio, definido por James Surowiecki wisdom of the crowds16, encontra já numerosas aplicações de sucesso, especialmente no âmbito das plataformas digitais participativas da geração do Web 2.0, como a

(13) De acordo com a Lei de Ordenamento do Território (Wro, Wet ruimtelijke ordening), 1 Julho 2008. (14) �� “Some Developments in Town Planning.” in Amsterdam, Planning and Developments (Amsterdam: 1983), 66. (15) �� Domenico Di Siena. “La città open suore: creazione partecipata dell’identità locale.” Convegno Internazionale RISCHIO E PROGETTO URBANO. São Paulo_territorio aquilano (Pescara: 19-20 outubro 2011). http://urbanohumano.org/p2purbanism/la-citta-open-source-creazione-partecipata-dellidentita-locale/ (16) �� James Surowiecki. The Wisdom of Crowds: Why the Many Are Smarter Than the Few and How Collective Wisdom Shapes Business, Economies, Societies and Nations (New York: Doubleday, 2004).

The maps do not illustrate just the final conclusion of the discussions about the city’s future, but have chiefly served as guidance throughout the process.1

1. Visão para o centro urbano em 2040

2. Visão para o lado Sul em 2040

(1) Wouter Van der Veur. “The maps tell the story.” in van Zanen,

3. Visão para a paisagem metropolitana em 2040

Koos. The New Structural Vision: a spatial response to social issues (Amsterdam: Plan Amsterdam, 2011), 11. Tradução para português: Os mapas não ilustram apenas a conclusão final das discussões sobre o futuro da cidade, mas principalmente serviu como orientação ao longo de todo o processo.

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enciclopédia Wikipedia, que também sugeriu o nome emblemático para Amsterdam 2040: The Wiki City17. A “sabedoria das multidões” assume a superioridade do conhecimento produzido por um conjunto vasto, diversificado e crítico de pessoas, em comparação com o originado pelo trabalho de um grupo restrito de indivíduos, mesmo que sejam expertos18. A primeira configuração resulta sem dúvida menos eficiente do que a segunda, mas extremamente mais eficaz, dinâmica, capaz de atingir informações de uma bacia muito ampla, apta a compensar com a quantidade o “ruído” associado à opinião individual e, em última análise, mais apropriada para interpretar e dar resposta à complexidade do fenómeno urbano. Tal processo consiste em grande parte na criação e experimentação de instrumentos para tornar simples e acessível o debate sobre os numerosos assuntos que compõem o denso e complexo tecido da metrópole. Uso extensivo é feito da Internet, canal privilegiado para estabelecer uma comunicação livre e interativa; grupos de pessoas interessadas agregam-se trazendo para a mesa necessidades e experiências; eventos de vário género trazem visibilidade para o processo em curso e catalisam reações pelos participantes. Assim os grupos envolvidos crescem, em número e heterogeneidade, enquanto multiplicam-se os assuntos que a comunidade partilha nas plataformas disponíveis. Um sítio web19 pergunta diretamente às pessoas quais ideias e projetos desenvolver para tornar o espaço urbano mais acessível, aberto, um “Estado Livre”20. Não se pode deixar de observar que estas dinâmicas visam intencionalmente produzir um processo de tipo bottom-up, onde inspirações, necessidades e soluções autogeram-se no território a nível local (com a ajuda dos oportunos catalisadores) e passam logo a ter efeito no plano geral, que incorpora a variedade das perspectivas. Precisamente, uma característica à base desta abordagem, que para o efeito da presente análise julga-s e necessário destacar, é também um dos elementos-chave que define uma multidão sábia21: a descentralização. A contribuição crítica e ativa da coletividade só resulta de modo eficaz quando surge do nível local. Torna-se fundamental gerir o processo quanto mais localmente possível22, enquanto os participantes desenvolvem individualmente um conhecimento muito mais rigoroso e aprofundado sobre a parte de cidade em que moram ou o bairro que frequentam todos os dias, que sobre a totalidade do território considerado - que provavelmente nunca conseguirão abranger com o mesmo nível de precisão. Todos os atores envolvidos serão portanto capazes de contribuir de forma independente à geração de um saber partilhado, constantemente atualizado, extremamente vário e ramificado.

(17) �� Zef Hemel. The Wiki City - Building buy-in at the planning stage. (Conferência La Fabrique de la Cité: 29-31 Agosto 2012). http://www. lafabriquedelacite.com/intervention/wiki-city-building-buy-planning-stage (18) �� James Surowiecki. The Wisdom of Crowds: Why the Many Are Smarter Than the Few and How Collective Wisdom Shapes Business, Economies, Societies and Nations (New York: Doubleday, 2004). (19) Binnen 30 minuten. Dentro de 30 minutos. www.binnen30minuten.nl (20) �� Municipality of Amsterdam. The Free State of Amsterdam. Exposição. International Architecture Biennale Rotterdam (IABR), 27 Sep 08 Nov 2009. (21) �� James Surowiecki. The Wisdom of Crowds: Why the Many Are Smarter Than the Few and How Collective Wisdom Shapes Business, Economies, Societies and Nations (New York: Doubleday, 2004). (22) �� Zef Hemel. The Wiki City - Building buy-in at the planning stage. (Conferência La Fabrique de la Cité: 29-31 Agosto 2012). http://www. lafabriquedelacite.com/intervention/wiki-city-building-buy-planning-stage

Structuurvisie Amsterdam 2040 Vision Map (2009)

The most important map in previous structural plans was always the “Plan Map”, in which Amsterdam was depicted in large coloured panels that indicated the functions of the various areas. The zoning plans of city boroughs were appraised against that plan map. The most important map in the new Structural Vision is the vision map. Instead of large panels it uses subtle shadings that indicate the most important developmental thrusts in the metropolitan area. The map dovetails with the new philosophy of the Structural Vision and tells a story.1

(1) Wouter Van der Veur. “The maps tell the story.” in van Zanen, Koos. The New Structural Vision: a spatial response to social issues (Amsterdam: Plan Amsterdam, 2011), 11. Tradução para português: O mapa mais importante nos planos estruturais anteriores foi sempre o “Plan Map”, em que Amsterdão era reproduzida sobre grandes painéis coloridos que indicavam as funções das diversas áreas. Os planos de zonamento dos distritos da cidade eram avaliados contra esse plano. O mapa mis importante na nova visão estrutural é o mapa da visão. Em vezes de grandes painéis são utilizadas tonalidades leves que indicam os mais importantes impulsos de desenvolvimento na área metropolitana. O mapa se encaixa perfeitamente com a nova filosofia da Visão Estrutural e conta uma história.

Participação pública nos processos de planeamento

O processo de planeamento é entendido aqui como uma inteligência coletiva que vai gradualmente montando a sua história. A medida que a história cresce e se enriquece a cidade responde atualizando os seus conteúdos. Torna-se aqui fundamental a presença de uma narrativa unitária, um storytelling, ponto de convergência das deferentes perspectivas e armação que segura a coerência do processo. A este propósito é importante assinalar a capacidade deste processo de reagir às transformações do território, da economia e da sociedade de modo muito mais rápido e efetivo que num modelo tipicamente top-down, caracterizado pela falta de adaptabilidade e feedback23. A flexibilidade que carateriza a prática de planeamento na capital holandesa depende largamente da importância dada à esfera local, que permite de facto desviar mecanismos complexos para conseguir adaptar uma situação particular às transformações do contexto, sem fragilizar a totalidade do sistema. A grande atenção prestada ao nível territorial local e às transformações que o interessam no curto prazo, não se traduz necessariamente numa perda de coerência do cenário regional ou metropolitano e das suas dinâmicas peculiares. Também isto não prejudica a construção de uma visão de longo prazo, que conserve flexibilidade. As estratégias de longo prazo, também próprias dos processos de tipo top-down, normalmente fundamentam-se em previsões que dificilmente irão ser cumpridas, permanecendo rígidas face às modificações do contexto. De outro lado, os impulsos participativos de regeneração urbana, que influenciam as estratégias bottom-up, muitas vezes faltam de coordenação para conseguir produzir uma visão de conjunto coerente. Em contrapartida, o plano de Amsterdam 2040 demonstra de ter conseguido produzir uma visão para o futuro desenvolvimento da região metropolitana, incorporando todos os pontos de vista que contribuíram à sua construção. O processo, que em grande parte consiste na estimulação da participação pública através de diferentes canais de comunicação, não se limita à elaboração de um produto acabado, mas atualiza-se constantemente, adicionando novos argumentos à história sobre a cidade. Isto constitui o ponto de força que possibilita a visão a longo prazo, enquanto, mais que em previsões ou tendências, o plano fundamenta-se na sua mesma flexibilidade, na sua capacidade de adaptação e autorregeneração.

Geografia da participação. A que escala é possível realizar a participação pública? A inclusão no processo de planeamento de impulsos bottom-up revela-se muitas vezes uma questão controversa, que pode facilmente gerar polémicas em relação ao contexto em que esta se realiza. Parece existir uma relação de proporcionalidade inversa entre a eficácia dos processos participativos e a escala em que estes se desenvolvem. A primeira tende a decrescer ao aumentar da segunda. Os processos participativos que alcançam os melhores resultados são geralmente muito limitados em termos de escala, influência, número de stakeholders envolvidos e complexidade. Na reunião de condomínio a participação funciona quase sempre, enquanto à escala do bairro - ou até da cidade - passa já a representar um desafio que dificilmente uma administração pública resolve entreprender. Em processos com elevada complexidade, o envolvimento ativo dos cidadãos nas decisões parece constituir o caminho mais custoso a perseguir, enquanto

(23) �� Zef Hemel. The Wiki City - Building buy-in at the planning stage. (Conferência La Fabrique de la Cité: 29-31 Agosto 2012). http://www. lafabriquedelacite.com/intervention/wiki-city-building-buy-planning-stage

Participação pública nos processos de planeamento

a ação top-down demonstra toda a sua eficiência. Mas a eficiência corresponde sempre à eficácia? Ou melhor, a eficácia de um processo mede-se apenas em relação à sua eficiência? O sucesso24 do processo de planeamento em Amsterdão, conceptualmente inspirado à Wikipedia e às potencialidades derivantes da inteligência coletiva e do crowdsourcing, é uma prova que essa correspondência não existe: Wikipedia is mass amateurisation where everybody has become an expert. This is a fundamental thing. Finally, it is very effective, although it is not efficient at all. Why would you build an encyclopaedia with the help of hundreds of thousands of people? That is not efficient. Nevertheless, it is extremely effective. Planning has become too efficient and we need to make it effective.25 As razões da resistência que a participação pública encontra nomeadamente em âmbito arquitectónico e urbanístico são diversas, todavia, na maioria dos casos, provêm de uma análise superficial das possibilidades derivantes da alternativa inclusiva nos processos de planeamento: a participação é frequentemente entendida como uma solução de fachada, seja para dissimular a verdadeira natureza do processo de decisão, seja para gerar visibilidade ou ruído à volta de questões políticas, existindo o risco de instrumentalização do papel dos cidadãos pelos media. Em contrapartida, nos processos estruturados à partida de forma a incorporar e estimular dinâmicas bottom-up, fundados na interação entre todos os níveis hierárquicos, na comunicação horizontal e no feedback, a participação pública não acaba por produzir instabilidade, mas representa uma mais-valia em termos de riqueza de conteúdos, de flexibilidade, de faculdade de atualização. A complexidade e a escala não devem servir como pretexto para renunciar à possibilidade de implementar o processo de planeamento de forma inclusiva. De facto, também processos muito complexos e que abrangem uma escala vasta podem ser desenvolvidos de forma participativa, embora à partida se torne necessária uma decisão top-down centralizada, capaz de compreender e sintetizar a extensão do problema.A solução a este aparente dilema está em dois conceitos-chave: descentralização26 e flexibilidade. Dados os benefícios e a eficácia da participação em contextos limitados, é possível gerir localmente também os processos de planeamento mais complexos, como a elaboração do Plano Diretor Municipal, trabalhando

(24) “The Structural Vision: Amsterdam 2040 will no doubt prove to be hugely significant for the future development of the City of Amsterdam and the surrounding region but also, in a more general sense, to all of its citizens and the urban community of the Amsterdam Metropolitan Area as a whole. We believe that it is a landmark for the professional planning world. In many ways, this extraordinary plan adds a new and innovative chapter to the long tradition of structural city planning. The city has been both liveable and vibrant for many decades and the plan proves that Amsterdam is determined to maintain and further improve these qualities for future generations. We believe that the innovative process that led to the plan is a fundamental factor in its success. It has resulted in an exemplary model and innovative planning instrument of international significance.” Excerto do “Relatório do Júri” in Amsterdam wins ISOCARP (International Society of City and Regional Planners) Award of Excellence. 28 Outubro 2011. http://www.iamsterdam.com/amsterdam%20isocarp%20award (25) Zef Hemel. The Wiki City - Building buy-in at the planning stage. (Conferência La Fabrique de la Cité: 29-31 Agosto 2012). http://www. lafabriquedelacite.com/intervention/wiki-city-building-buy-planning-stage Tradução para portugês: Wikipedia é “mass amateurization” onde todos se tornam em expertos. Esta é uma coisa fundamental. Ao final, é muito eficaz, apesar de não ser absolutamente eficiente. Por que você iria construir uma enciclopédia com a ajuda de centenas de milhares de pessoas? Isso não é eficiente. No entanto, é extremamente eficaz. O Planeamento tornou-se demasiado eficiente e nós temos que torná-lo eficaz. (26) Zef Hemel. The Wiki City - Building buy-in at the planning stage. (Conferência La Fabrique de la Cité: 29-31 Agosto 2012). http://www. lafabriquedelacite.com/intervention/wiki-city-building-buy-planning-stage

em estreita ligação com os atores envolvidos. Ou seja, incorporando no plano o resultado de micro-processos bottom-up, institucionalizando movimentos espontâneos de cidadãos e sistematizando as práticas inclusivas. É oportuno, por um lado, montar um sistema aberto, capaz de captar os impulsos que surgem “de baixo” enquadrando-os em uma racionalidade integrada, em rede; por outro lado, atualizar os instrumentos jurídicos que possibilitam este tipo de abertura. O PDM deve tornar-se suficientemente flexível para viabilizar o desenvolvimento de processos bottom-up no âmbito da estratégia geral e legalizar as dinâmicas informais. Será igualmente necessário desenvolver um trabalho extensivo no território, de escuta e captação de stakeholders, suportado por uma escolha política claramente orientada neste sentido. Paradoxalmente, o PDM de Matosinhos, apesar de revelar-se demasiado rígido na mera imposição de um zonamento, deixa espaço suficiente para implementar uma série de processos participativos paralelos. Todavia, isto não resulta de uma vontade determinada, não é facilitado por instrumentos legais nem acontece de forma sistemática e organizada, enquanto falta uma visão clara que permita enquadrar estas dinâmicas de forma ampla e integrada. Em definitiva, pode-se afirmar que a participação pública representa uma alternativa viável independentemente da escala considerada27.

E.1.3. Projetos e iniciativas em “contra-tendência” y

Classificação “intuitiva” de 15 projetos e iniciativas com base nos factores em y e x.

O gráfico monstra o Trend típico dos projetos urbanos / arquitectónicos (ao aumentar da escala, complexidade, etc. decresce o nível de participação pública e vice versa). Um grupo de intervenções em “contra-tendência” ajuda a sustentar a hipótese segundo a qual a participação pública e as iniciativas bottom-up podem ser implementadas independentemente da escala e da complexidade do processo.

6. 7. 8.

10.

9. 11.

12. 13.

14.

15.

Iniciativa bottom-up / Nível de participação pública ativa / Diversidade stakeholders / % crowdfunding

1. Structuurvisie Amsterdam 2040 , NL (2009)

(27) �� Ana Júlia Pinto. “Participação cidadã no processo de planeamento municipal em Portugal.” in CR POLIS. On the Waterfront. Urban Plan2. Aeroporto Sá Carneiro, Distr. Porto, PT (1945 - 1990 -) ning in Portugal. vol. 18 (Universitat de Barcelona, July 2011), 44.

3. Lower Manhattan Expressway (LOMEX), New York, USA (1941) 4. NDSM, Amsterdam-Noord , NL (1990s -) 5. Columbia University Expansion in West Harlem, New York, USA (2009 -) Participação pública nos processos de planeamento 6. Cancelamento da LOMEX, New York, USA (1962) 7. Plataforma logística de Leixões APDL, Matosinhos, PT (2008 -) 8. Projeto SAAL, PT (1974 - 1976) 9. Elemental, CL (2004)

1. Structuurvisie Amsterdam 2040, NL (2009) 2. Aeroporto Sá Carneiro, Distr. Porto, PT 3. Lower Manhattan Expressway (LOMEX), (1945 - 1990 - ) New York, USA (1941)

4. NDSM, Amsterdam-Noord, NL (1990s -)

5. Columbia University Expansion in West 6. Cancelamento da LOMEX, New York, Harlem, NY, USA (2009 -) USA (1962)

7. Plataforma logística de Leixões APDL, 8. Projeto SAAL, PT (1974 - 1976) Matosinhos, PT (2008 -)

10. IKEA, Matosinhos, PT (2007)

9. Elemental, CL (2004)

11. Esto no es un solar, Zaragoza, ES (2009 12. Regeneração da Venchi Unica, Torino, IT (1995 - 1999) + 2010)

13. Manhattan Community Board 9 197-a 14. Luchtsingel, Rotterdam, NL (2012 - 2013) 15. Shift-shop, Amsterdam, NL (2013) Plan, New York, USA (2003 - 2007)

1.3. Limites dos processos bottom-up e top-down Desvantagens da participação pública nos processos de planeamento Para além dos impedimentos que a implementação de processos de planeamento participativos encontraria ao lidar com contextos complexos e amplos, existem ainda alguns argumentos contrários à participação pública28, que é oportuno referir: 1. Implica uma maior lentidão no processo de tomada de decisão 2. Supõe um aumento dos custos 3. Pode favorecer um excesso de particularismos 4. Só tem em conta o curto prazo 5. Existem numerosas dificuldades operativas para a sua implementação 6. Favorece a persistência de conflitos e de problemas de coordenação 7. Pode provocar a apropriação do processo por coletivos organizados 8. Pode gerar frustração ou descrédito da população face às instituições impulsionadoras dos processos 9. Não incorpora valor acrescentado à decisão final Ao examinar mais em detalhe a “construção” dos processos de planeamento participativos, resultará que é propriamente a falta de participação que provoca estes efeitos negativos. De facto, se a participação pública é implementada de forma abrangente, como componente estrutural do processo de decisão, revela-se na maioria das vezes a escolha mais conveniente para a autoridade promotora. É certo que qualquer processo participativo deixará uma parte dos cidadãos descontente com a decisão final, no entanto, estes ficarão satisfeitos com a maneira como se chegou às soluções adoptadas - através do envolvimento dos cidadãos.29 Em contrapartida, quando o envolvimento dos cidadãos realiza-se de modo superficial, simplesmente por exigências legais ou de propaganda e não como uma mais-valia no processo de decisão, emergem numerosas fragilidades, nomeadamente em relação à aceitação das propostas pelos beneficiários e ao nível de satisfação com a forma em que as decisões foram tomadas. Um dos principais benefícios da participação pública efetiva é a possibilidade de adquirir um conhecimento mais detalhado sobre o contexto local, tornando mais fiável a análise. Isto faz com que o processo de planeamento se torne mais rápido e eficaz, minimizando as margens de insucesso e o relativo gasto de recursos. A inclusão dos beneficiários diretos na tomada de decisões permite também gerir os conflitos de forma construtiva e aumentar o nível de confiança dos cidadãos face às instituições impulsionadoras. Os mesmos conflitos e os particularismos podem servir para estimular a interação entre os participantes e produzir soluções ou descobrir caminhos imprevistos.

(28) Antxon Gallego, et al. “Criterios generales para la planificación de procesos participativos.” in Cuadernos Bakeaz 68 (Bilbao: 2005), 2. http://humanscalecity.org/wp-content/uploads/2013/08/CB68.pdf (29) �� Ana Júlia Pinto. “Participação cidadã no processo de planeamento municipal em Portugal.” in CR POLIS. On the Waterfront. Urban Planning in Portugal. vol. 18 (Universitat de Barcelona, July 2011), 35.

Participação pública nos processos de planeamento

O envolvimento de um conjunto muito heterogéneo de atores implica sem dúvida o surgimento de interesses às vezes pouco representativos, e posições contrapostas, o que implica numerosas dificuldades operativas na tomada de decisões de tipo top-down. Todavia, a participação nos processos de planeamento não deve ser entendida como uma concessão pela autoridade gerente: se o processo é pensado e estruturado à partida de forma inclusiva, o emergir de uma multiplicidade de dinâmicas do contexto local é uma circunstância perfeitamente normal e necessária para o seu desenvolvimento. Evidentemente, a gestão pela administração pública e a implementação operativa do processo inclusivo realiza-se a partir de impulsos descentralizados, não apenas delegando a faculdade de tomar decisões aos atores locais, mas criando os instrumentos e os espaços para a interação construtiva dos participantes.

Escala supralocal e decisão top-down. Quando a ação top-down se torna necessária e as dinâmicas descentralizadas se revelam ineficazes? O sistema de planeamento atual não se encontra adequadamente preparado, em termos políticos, jurídicos, técnicos e também culturais, para transformar radicalmente o seu processo invertendo a própria estrutura desde uma lógica dedutiva para uma indutiva. As dinâmicas top-down são profundamente radicadas nos processos de decisão vigentes e em alguns casos específicos revelam-se eficazes e necessárias, sendo portanto útil manter a abordagem dedutiva em certos estádios do processo de planeamento. No capítulo 230 tratar-se-á das bases jurídicas que distinguem os dois tipos de processo, destacando as dificuldades estruturais encontradas pela prática de planeamento portuguesa de reformar o seu método em favor de uma maior abertura para a participação pública no processo de decisão encaminhado pela administração. Examinam-se aqui os casos em que a ação top-down se revela indispensável para tomar decisões importantes em âmbito urbanístico: estes compreendem todas as situações específicas fora do raio de influência e controlo local, em que as dinâmicas de decisão descentralizadas não se demonstram capazes de encaminhar um processo para resolver problemas, dar resposta a - ou até identificar - necessidades. É o caso dos projetos de interesse nacional ou supranacional, como autoestradas, aeroportos, portos, plataformas logísticas, etc. ou da tutela de superfícies que ultrapassam os confins administrativos locais, como por exemplo as Reservas Ecológicas Nacionais (REN)31. Na maioria dos casos trata-se de infraestruturas indispensáveis para o desenvolvimento de uma área muito vasta que pode corresponder a uma região ou ao inteiro país. (30) Ver: 2.1. Modelos políticos em comparação. pág. 88 (31) A REN é uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e suscetibilidade perante riscos naturais são objeto de proteção especial. A REN é uma restrição de utilidade pública a que se aplica um regime territorial especial, o qual estabelece condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo e identifica os usos e as ações compatíveis com os objetivos desse regime para os vários tipos de áreas que a integram e que prevalece sobre os regimes de uso, ocupação e transformação do solo estabelecidos em PMOT (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo - CCDR LVT. Reserva Ecológica Nacional (REN). Conceito e objetivos. http://www.ccdr-lvt.pt/content/index.php?action=detailfo&rec=1347&t=Conceito-e-Objectivos). Na Região do Norte, a REN encontra-se delimitada município a município, com exceção do concelho do Porto, que não é abrangido, e do concelho de Vila Verde, para o qual a carta de delimitação ainda não foi publicada (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte - CCDR-N. Reserva Ecológica Nacional. http://www.ccdr-n.pt/pt/gca/?id=1370).

Intervenções deste tipo implicam uma concertação complexa e um compromisso entre atores cuja esfera de ação abrange uma escala muito vasta, seja do ponto de vista político-territorial seja económico. Operar neste contexto torna-se prerrogativa da autoridade política central, cuja decisão sucessivamente pode ser negociada e adaptada pontualmente a nível local, permanecendo todavia acima dos interesses específicos espalhados sobre o território. A decisão top-down revela-se aqui um instrumento necessário para o planeamento.

Decisão centralizadas e conflitos locais. Quais são os pontos fracos dos processos top-down? É evidente que a utilidade dos projetos de interesse supralocal pode ser globalmente questionada pela opinião pública, mas, também quando isto não acontece de forma organizada e distribuída, é praticamente impossível que uma intervenção de grande entidade e que se revele muito invasiva no território não encontre alguma oposição pública a nível local, bem que seja fragmentária e pontual. Em reação a uma decisão top-down podem surgir conflitos de vária entidade32, que se manifestam localmente e podem comprometer a linearidade do processo, bem como a realização da obra em uma fase avançada, quando o investimento já empreendido impede de facto de voltar ao princípio sem enormes gastos em termos económico, ambiental e social33. São numerosos os casos de grandes intervenções urbanas top-down à escala supralocal que provocaram duras oposições pelas comunidades locais diretamente afetadas. Em âmbito internacional destacam-se as protestas organizadas pelas comunidades de Greenwich Village (New York) e apoiadas pela ativista Jane Jacobs contra a construção da Lower Manhattan Expressway (LOMEX) proposta em 1941 pelo urbanista Robert Moses. O projeto da nova via rápida sobrelevada, cujo impacto sobre os bairros da Lower Manhattan desde a margem leste até a oeste teria sido extremamente duro, em termos físicos, sociais e microeconómicos (demolição de muitos edifícios históricos e acerca de 1972 famílias e 804 pequenas empresas a deslocar), foi finalmente suspendido em dezembro 1962, como resultado da ação concertada e bottom-up da população local34. Exemplos análogos de mobilização pública espontânea e autogerida em reação a uma ação top-down podem ser encontrados praticamente em qualquer situação onde a administração pública impõe uma decisão sem consultar a sociedade civil, mas tentando apenas interpretar as suas necessidades de forma não inclusiva. Estas experiências confirmam a radical necessidade de integrar as decisões centralizadas top-down com a participação pública a nível local, de forma a diminuir as reações negativas, gerir convenientemente os conflitos congénitos e complementar com a contribuição de vários atores a execução de um plano partilhado. No sistema democrático atual o papel do cidadão na sociedade não pode acabar com a mera expressão de uma preferência através do próprio voto, deixando só aos seus representantes a prerrogativa de tomar decisões e gerir a coisa pública, mas concretiza-se em formas de participação ativas e constantes, facilitadas por os canais de comunicação digital. Todos os processos de decisão puramente top-down que atuam contra este (32) Ver: 2.2. Existência de conflitos reais ou potenciais. pág. 91 (33) Ver: 2.3. Atrasar a discussão pública das propostas. pág. 95 (34) Richard P. Hunt. “Expressway Vote Delayed by City; Final Decision Is Postponed After 6-Hour Hearing.” The New York Times. (December 7, 1962), 32.

Participação pública nos processos de planeamento

princípio acabam inevitavelmente por gerar contra-processos organizados e mobilizações de baixo. Esta contraposição permanente dificilmente pode alcançar fins construtivos, mas limita-se geralmente a uma ação defensiva e conservativa para evitar cenários piores do que os de partida. Portanto não é necessário apenas deixar as portas abertas à participação pública, mas é fundamental aproveitar dos impulsos bottom-up e tornar a opção inclusiva em uma componente estrutural do processo de planeamento.

1.4. Processo integrado Ponto de encontro das dinâmicas top-down e bottom-up Integração das dinâmicas bottom-up nos processos top-down. Quando as dinâmicas bottom-up intervêm nos processos top-down? Um dos principais méritos do Plano de Amsterdam 2040, a intuição que aqui se pretende destacar, é de ter conseguido combinar de forma abrangente as práticas de planeamento top-down com os processos participativos de tipo bottom-up. Com respeito ao contexto analisado nesta sede, onde a prática vigente de planeamento está caracterizada pela preponderância de dinâmicas top-down, mas em que ao mesmo tempo se reconhece a vontade, embora ainda frágil, de estender os confins da disciplina urbanística para uma participação pública mais ampla, considera-se que o planeamento deveria tender para uma substancial integração das duas possibilidades, para enfrentar as transformações que ocorrem a nível social e territorial. A prática ordinária de planeamento, com referência aos ditos casos em que as dinâmicas top-down se tornam necessárias, segue este esquema: 1. uma decisão da administração central (top-down) fixa os critérios da intervenção; 2. a nível local verificam-se reações contra a decisão central; 3. um processo de negociação posicional tenta resolver a disputa entre a administração pública e a sociedade civil (no melhor dos casos chega-se a um compromisso, quer dizer, o que uma parte ganha é gastado por outra35); 4. a disputa legal vai atrasando a execução do plano, cujas integridade e efetividade resultam minadas pelas várias interferências particulares. No momento de forte instabilidade e incerteza que os sistemas económico e político estão atualmente atravessando torna-se indispensável não apenas minimizar os gastos económicos e os conflitos sociais dependentes das dinâmicas ação / reação que derivam das práticas de planeamento vigentes, mas também tornar o processo de decisão mais flexível e menos invasivo, incluindo na estratégia geral os impulsos descentralizados. Neste tipo de processo, que pode ser definido “processo integrado”, o esquema anterior torna-se no seguinte: (35) Ver: 2.6. Técnicas para a resolução dos conflitos. pág. 112

E.1.4. Intervenções a escala supralocal. Decisão top-down / Nimby / Integração de dinâmicas bottom-up Exemplo de projeto de interesse supralocal Autoestrada

ESCOLA

1. Decisão top-down

2. Processo não inclusivo

3. Integração de dinâmicas bottom-up

As iniciativas descentralizadas bottom-up, que muitas vezes surgem espontaneamente do contexto local, privas de coordenação entre elas, não conseguem abranger uma escala muito ampla ou ter uma visão de conjunto sobre o território capaz de responder a necessidades gerais. Lidar com a complexidade de um grande projeto de interesse supralocal (e.g. autoestrada) requere uma decisão top-down tomada pela autoridade política central, ponto de convergência entre as partes mais importantes do ponto de vista económico e político. A necessidade de implementar uma infraestrutura de trasporte de importância nacional prevalece sobre a multiplicidade de interesses particulares disseminando no território, gerando inevitavelmente reações negativas. Mas a forma com que o processo de planeamento é desenvolvido vai ser o elemento que determina o êxito da intervenção, em termos de eficácia e relação com o contexto.

O processo de planeamento top-down, se gerido de forma não inclusiva, faz com que localmente surjam conflitos que fragilizam a estratégia global (Síndrome Nimby). A nova intervenção, em nome do interesse comum, tende a transformar profundamente os contextos locais: aumentando pontualmente a acessibilidade, catalisa dinâmicas polarizadoras; produzindo barreiras, fragmenta tecidos preexistentes; promovendo o desenvolvimento de algumas áreas privilegiadas, marginaliza outras. O projeto elaborado sem a contribuição dos atores diretamente interessados e apresentado na forma de "produto acabado" demonstra-se frágil a nível territorial, gerando desequilíbrios e requerendo frequentemente o recurso a decisões autoritárias pela administração pública na resolução de situações críticas. Com a imposição de uma proposta não partilhada, as preexistências físicas e relacionais não são sempre preservadas, nem as potencialidades presentes no território são adequadamente aproveitadas.

Os interesses localizados, os conflitos, as necessidades e os impulsos participativos bottom-up são incorporados na visão de conjunto. O processo de planeamento não acaba na imposição ou negociação a nível particular de uma proposta, mas visa produzir alternativas abertas para ser discutidas e avaliadas de forma inclusiva com os stakeholders envolvidos, em busca de uma solução largamente partilhada. O desenho urbano neste contexto torna-se no instrumento fundamental para desenvolver e comunicar soluções espaciais a probelmas específicos em relação com o quadro mais amplo da estratégia, mediando entre escalas e funções diversas. Desta forma o projeto não está limitado apenas à sua valência primária, mas catalisa processos de desenvolvimento e regeneração da envolvente, interagendo com o contexto físico e relacional em que se insere.

Participação pública nos processos de planeamento

1. uma decisão da administração central (top-down) fixa os critérios da intervenção, enquanto a administração local define as modalidades de participação pública no processo de planeamento e implementa as condições para que esta seja realizada; 2. a contribuição (em termos estratégicos e operativos) dos vários atores a nível local, mediada pelo planeamento, é incorporada no plano (bottom-up); 3. configuram-se múltiplas alternativas possíveis, do ponto de vista do projeto e da inclusão de novos stakeholders: o processo permanece aberto; 4. ao longo do processo são desenvolvidas soluções espaciais para situações específicas. A linguagem e as ferramentas técnicas próprias do planeamento servem de instrumentos de comunicação e diálogo com os stakeholders, para chegar a um ponto de convergência amplamente partilhado.

“Pontos críticos” dos processos top-down

Desde o plano para o processo. Objetivos e papel do planeamento no processo integrado Do último esquema pode-se facilmente entender o papel que o planeamento, enquanto disciplina dotada de uma dupla identidade, política e técnica, vai assumir no processo integrado. Por um lado, o planeamento ocupa uma posição uma intermédia, de mediação entre a administração pública e a sociedade civil. Esta função, que tem um carácter propriamente político, consiste na mesma estruturação do processo participativo e na sua formalização, na construção de possibilidades e dinâmicas de inclusão: é a garantia que todos os interesses e as posições relevantes irão ser incorporados no plano36. Neste sentido, é oportuno mencionar a importância para o planeamento de reforçar a sua relação com a política37, para facilitar o processo de decisão e torná-lo mais partilhado. Por outro lado, os técnicos (urbanistas, arquitetos, engenheiros, paisagistas, etc.) formulam soluções de forma transdisciplinar e colaborativa, estimulando constantemente a participação dos stakeholders no projeto. É fundamental entender que neste contexto a questão não é se as respostas espaciais são suficientemente articuladas para resolver os problemas, mas qual é a forma de gerir o processo de planeamento mais apropriada para formular estas respostas. No processo de planeamento atual as questões ligadas ao desenho ocupam uma posição preponderante em relação à discussão pública das propostas. O mesmo lado estratégico do plano permanece fortemente vinculado a assuntos formais ou compositivos, que parecem ter a pretensão de resolver problemas que abrangem campos muito diferentes. Isto resulta particularmente evidente no uso “extremo” do zonamento funcional e, mais de recente, tipológico que carateriza o PDM, ou seja no afastamento da realidade social e económica constituído por uma colagem superficial de materiais, planos e intenções, que tenta abranger a totalidade do território. Aparentemente o plano tem como primária preocupação a de colmar o vazio com uma mancha, para apagar o horror vacui que deriva da sua relação precária com o indefinido, com um território cujas dinâmicas não estão mais vinculadas apenas ao meio físico. Mas o planeamento não pode limitar-se penas a isso. É preciso sair destas lógicas abstractas, acabar de deixar ao plano (projeto, desenho) a resolução dos problemas. Perante a impossibilidade do puzzle, procura-se um novo jogo, com novas regras, que tenha por objectivo a construção de uma estrutura urbana una, inteligível, acessível e percorrível através da associação dos diferentes fragmentos que a compõem.38 O plano em si não é a resposta à complexidade do território e da sociedade; os problemas e as soluções não derivam da análise e do mero estudo do meio físico e relacional, mas são o resultado da participação ativa

(36) Ver: 2.5. QUEM? (#2) Quem se ocupa de promover, gerir e executar os processos inclusivos? pág. 103 (37) �� Vitor Oliveira, Paulo Pinho. ‘Evaluation in urban planning: from theory to practice’. in Pinho, Paulo coord., e Vitor Oliveira ed. Evaluation in Planning. Proceeding of Citta 1st Annual Conference on Planning Research (Porto: FEUP Edições, 2009), 45. (38) Nuno Portas. “Estruturas e fragmentos.” in Portas, N. Álvaro Domingues, João Cabral. Políticas urbanas II: transformações, regulação e projectos (Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2011), 177-178.

Participação pública nos processos de planeamento

dos cidadãos ao planeamento39; os interesses das partes em jogo não são um impedimento, mas uma oportunidade; a negociação não é a procura de um acordo, mas a construção de novas lógicas e caminhos possíveis. O objetivo do planeamento em tempo de crise é mudar o enfoque desde o plano para o processo.

(39) Ver: 3.1. Dar resposta a demanda concreta. pág. 118

2. ConstruĂ§ĂŁo do processo participativo Estrutura, dinĂ˘micas, protagonistas, instrumentos

2.1. Antecedentes Modelos políticos em comparação Os significados da palavra participação denotam em primeiro lugar uma multiplicidade de campos de ação em que este conceito é utilizado. Pode-se participar com a própria presença física a um evento, a uma atividade, unir-se emotivamente a um sentimento, contribuir economicamente a uma empresa ou a um capital, tomar parte em uma sociedade comercial, etc. A participação no processo de planeamento urbano também envolve uma multiplicidade de contextos em que esta se realiza - políticos, económicos, técnicos, informais - todos ligados à possibilidade de participar no processo de decisão e à forma com que isto se torna operativo. Tendo em conta a interdisciplinaridade e a complexidade da prática do planeamento, optamos por abordar o discurso não apenas do ponto de vista técnico, mas também político, representado pela relação entre administração pública e sociedade civil. De facto, a tendência a gerir o processo de planeamento de forma mais ou menos participada, não depende apenas de conjunturas específicas que variam caso a caso, mas assenta as suas bases em diferenças substanciais entre sistemas culturais, políticos e jurídicos. Nomeadamente, a ideia de uma administração pública que envolve os cidadãos na projetação dos espaços urbanos em que residem ou trabalham é de matriz marcadamente anglo-saxónica, em grande parte estranha á tradição portuguesa e da Europa continental. Entra aqui em jogo a distinção fundamental entre o sistema jurídico romano e o anglo-saxónico, que se reflete no conjunto de relações entre o poder legislativo, o poder executivo e a sociedade civil. Na tradição jurídica anglo-saxónica, que fixa as suas raízes na Magna Carta1, os protagonistas das políticas públicas são primariamente os atores da sociedade civil; o poder executivo desempenha um papel de primus inter pares, de mediação entre interesses contrastantes; o poder legislativo fixa apenas o quadro dentro do qual o executivo desempenha autonomamente estas funções.2

(1) Documento fundamental da constituição britânica do ano 1215, com que o soberano reconhece de ser apenas um primus inter pares em relação aos outros feudatários, sujeito ele mesmo ao respeito dos privilégios baroniais e das cidades e garante da liberdade e da independência da Igreja. São também refletidos o direito a ser processado por um júri e o Habeas Corpus. A common law está fundada na tradição e nos antecedentes estabelecidos pelas decisões das cortes judiciais; chama-se common porque consiste na definição de tradições e costumes “comuns” que superam os locais. No século XV, para remediar a arbitrariedade que este sistema consentia, inicia a ser promulgada uma série de decretos que visam garantir critérios de equidade (fairness). O sistema das rules of equity corresponde a uma aproximação do sistema medieval anglo-saxónico ao mais formalizado e abstracto do direito romanístico (The Concise Columbia Encyclopedia. New York: Columbia University Press, 1994). (2) Marianella Sclavi et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 8.

Construção do processo participativo

E.2.1. Relações entre poder legislativo, poder executivo e sociedade civil

Tradição jurídica romana

Tradição jurídica anglo-saxónica

O poder legislativo controla e contem o O poder legislativo fixa o quadro dentro do executivo qual o executivo atua autonomamente O Estado funda-se na demarcada separação O Estado funda-se no pluralismo instituentre poderes públicos e sociedade, e na cional, organizativo, social. Não existe um unilateralidade e autoritatividadea do poder direito administrativo distinto do privado público A administração pública tem que ser "impar- A administração pública é garante de "equicial", a sua maneira de operar está fundada na dade", a sua maneira de operar está fundada no contraditório, na ponderação e na mediimpersonalidade e em controlos processuais ação dos interesses Os acordos são entendidos como o primeiro Os acordos entre atores sociais e adminispasso rumo o cedimento e a corrupção tração pública constituem a forma normal de funcionar Os acordos são entendidos como o primeiro Os acordos são indispensáveis para passo rumo o cedimento e a corrupção estabelecer os interesses recíprocos e para o bom funcionamento da administração pública Os atores mais débeis da sociedade civil A administração pública é responsável de podem ter voz exclusivamente através da garantir igual acesso a todos os interesses, representação política e a participação nas também aos dos atores mais débeis atividades políticas NOTA: a. Conceito do direito administrativo que indica a idoneidade por uma disposição administrativa a modificar situações jurídicas de outros sujeitos e a envolver os sujeitos destinatários da decisão, sem necessidade do consenso dos ditos sujeitos (Giuseppe Napolitano. Manuale di diritto amministrativo. Macerata: Halley Editrice, 2008). FONTE: Marianella Sclavi et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 9.

2.2. Por que? Quando e por que é necessário encaminhar um processo participativo? A ideia clássica de democracia, que ainda hoje sobrevive e distingue os processos ordinários de planeamento no contexto estudado, pressupõe que um grupo limitado de pessoas, representante de uma vontade política, seja encarregado de tomar decisões para a restante multidão que lhe conferiu este direito e dever.

O senado romano. Representação da ideia clássica de democracia

Em muitos casos, se existem razões válidas para julgar que este tipo de processo possa levar à rápida e concreta resolução de um problema, é com certeza melhor seguir por esta via. Todavia, como até este ponto procurou-se demonstrar, na prática urbanística e política existem muitos casos em que o esquema de tipo top-down, embora se revele bastante eficiente, não consegue chegar a um resultado razoável e satisfazer a multiplicidade dos interesses em jogo. Quando se verificam estas condições é oportuno pensar em projetar processos mais complexos e inclusivos, mesmo que a lei acorde o poder de decisão a uma só entidade política. É de facto faculdade dos políticos (presidente da Câmara, membros da junta municipal, etc.) julgar vantajoso abrir o processo à participação pública. Quando se resolve proceder por este caminho, então é necessário gerir o mesmo de forma a representar e beneficiar da pluralidade e diversidade de todas partes envolvidas. Para um administrador público é útil ponderar a hipótese de iniciar um processo de planeamento inclusivo quando é evidente que percorrendo o iter ordinário será muito complicado chegar a uma solução concreta do problema ou que dificilmente as soluções encontradas serão postas realmente em prática. As circunstâncias em que isto ocorre são nomeadamente de dois tipos: 1. quando existem conflitos reais ou potenciais; 2. quando precisa-se da contribuição de outros

Construção do processo participativo

Existência de conflitos reais ou potenciais Examina-se primeiro o caso em que a decisão pública encontra a oposição de indivíduos ou grupos organizados com interesses discordantes. Na verdade é muito raro que isto não aconteça, como haverá sempre uma parte dos atores, envolvidos direta ou indiretamente no processo, com um ponto de vista diferente. A mesma natureza política do planeamento pressupõe a existência de conflitos, que todavia não devem ser entendidos como nocivos, mas como ativadores de estímulos propositivos e oportunidades para a confrontação dialética. No caso em que as oposições sejam portadoras de interesses reputados inaceitáveis ou bastante débeis para ser excluídos do processo, a autoridade gerente pode optar para lutar abertamente contra elas, dissipando assim os numerosos benefícios da ação participada e limitando as possibilidades de construir uma estratégia realmente partilhável. Em contrapartida, na maioria dos casos resultará vantajoso tomar as decisões publicamente, com a contribuição de todas as partes envolvidas, de forma com que as disputas possam ser resolvidas preliminarmente e todos os interesses integrados no plano. Muitas vezes os conflitos não se manifestam abertamente desde as fases iniciais do processo, mas podem surgir sucessivamente, em resposta a uma ação específica. Este é o caso típico da aversão que regularmente se manifesta por parte das comunidades locais contra projetos de interesse geral: fenómeno conhecido como síndrome Nimby (acrónimo de Not In My Back Yard ou seja, não no meu quintal)3. Esta expressão está caracterizada por uma acepção negativa, que tende a atribuir às comunidades locais o papel de opositores cegos e intransigentes, movidos apenas por interesses particulares, sem cuidado para o bem comum: “por que tem que ser mesmo aqui?”, “por que tem que tocar a nós?”. Todavia, se considerar que muitas vezes os projetos em questão - por quanto sejam necessários à coletividade - irão realmente alimentar importantes desequilíbrios a nível territorial, deve-se admitir que esta argumentação não pode ser tão facilmente ignorada. Na verdade, os exemplos típicos da síndrome Nimby têm quase sempre como protagonistas obras de dimensões relevantes e igualmente invasivas, como um aeroporto, uma incineradora, uma autoestrada, uma plataforma logística; será portanto obrigação do planeamento ter em consideração também estas posições problemáticas. De qualquer forma não se pode promover um processo inclusivo que produza efeitos negativos sobre um grupo social ou uma comunidade específica, sem que esta última tenha a faculdade de manifestar e defender o seu ponto de vista. Vale o princípio: nenhum impacto sem representação4. O fenómeno da síndrome Nimby revela também a força dos impulsos que movem as comunidades locais e as grandes capacidades organizativas que daí surgem, em reação a potenciais fraturas nos equilíbrios locais. Para evitar ulteriores conflitos e situações críticas que paralisam e fragilizam o processo, o planeamento deveria ser capaz de aproveitar destes impulsos espontâneos e previamente estruturados, encaminhando-os no sentido de integrá-los na estratégia e beneficiar assim desta importante contribuição. Torna-se portanto profícuo incluir no processo todos os sujeitos interessados, estabelecendo desde o início um diálogo ativo em busca de uma solução partilhada.

(3) �� Ver: E.1.4. Intervenções a escala supralocal.�� pá�� g. 82. (4) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 22.

Necessidade da contribuição de outros A este propósito, analisa-se a segunda circunstância a favor da participação pública no processo de planeamento: a necessidade de uma contribuição externa, ou seja a falta inicial pela autoridade que gere o processo de competências e recursos úteis para concretizá-lo. Esta eventualidade verifica-se muito frequentemente, enquanto compreende uma ampla série de sectores em que a Autarquia local pode carecer dos meios necessários de atuação. Por exemplo, os meios legais requeridos para legitimar um processo de alguma complexidade são muito vários e pertencem a instituições públicas diferentes. Será portanto interesse da autoridade predisposta incluir prontamente estas instituições no processo de planeamento, no sentido de facilitar o decurso deste último. A componente participativa torna-se fundamental para a ação urbanística também na procura dos recursos financeiros necessários para a atuação da estratégia. Este tema revela-se muito atual, nomeadamente no presente contexto de recessão económica sem precedentes, onde não existe algum sinal certo que deixe entender que o enorme sacrifício em termos económico dos contribuintes para satisfazer as exigências dos mercados financeiros irá concretizar-se no aumento dos recursos disponíveis para as Autarquias locais. De facto o orçamento público encontra-se extremamente limitado, bem como as possibilidades de manobra pelas Autarquias, que em última análise são os órgãos executivos concretamente responsáveis pelo desenvolvimento local. Entram aqui em jogo os investidores privados, que podem constituir um conjunto muito variado de sujeitos económicos, desde o indivíduo com interesses limitados à esfera local, até os grandes grupos comerciais (e.g. Inter IKEA Centre Group, em Matosinhos) inseridos em uma lógica global. A negociação com os privados forma hoje em dia parte integrante do processo de planeamento, sendo estes o verdadeiro motor económico que pode garantir a execução do plano. Todavia, esta acontece de forma ainda pouco estruturada e integrada, aproveitando das situações particulares, mas não incluindo realmente no processo de decisão os investidores ou estimulando a interação entre os vários atores. Por contra, um processo realmente participativo visa pôr em relação todas as partes interessadas, juntar financiamentos públicos e privados em um plano de investimento para acalçar um objetivo comum: o desenvolvimento local. Quer dizer não se pode negociar com o grande investidor, que irá produzir espaço público e infraestruturas para uma área urbana, sem incluir na discussão os moradores locais e os trabalhadores da mesma empresa que diariamente se deslocam para a área, enquanto estes representam os futuros utilizadores dos espaços e das infraestruturas. O exemplo da IKEA em Matosinhos mostra a diferença entre os resultados da simples negociação entre Autarquia e investidores e as oportunidades derivadas da gestão de um processo realmente inclusivo, que não foram aproveitadas. Se a entidade predisposta ao planeamento possui as competências legais e financeiras requeridas, pode todavia haver a necessidade de abrir um processo inclusivo para procurar outros recursos, de natureza diferente. É o caso em que a administração pública não dispõe de conhecimento suficiente para operar em um determinado contexto e dos meios apropriados para adquirir as informações pertinentes. Normalmente, a Autarquia remete a procura das informações necessárias sobre a área de intervenção a equi-

Construção do processo participativo

pas de técnicos especializados nos relativos âmbitos (urbanistas, arquitetos, biólogos, geógrafos, mas também antropólogos e sociólogos). Todavia o resultado não é sempre satisfatório: permanecem profundas lacunas que irão comprometer a intervenção na fase executiva. Quem detém o conhecimento mais profundo e detalhado da realidade local? Como procurar as informações sobre o território necessárias para a atuação da estratégia? A resposta é simples: os depositários deste conhecimento são com certeza os moradores, os trabalhadores e todas as pessoas que passam quotidianamente a maior parte do seu tempo no terreno. A maneira com que se pode obter estas informações é admitindo e estimulando a inclusão da comunidade local no processo de planeamento. O estudo puramente técnico do território, apesar de ser muito abrangente e pormenorizado sobre alguns aspeitos, resultará bastante superficial sobre outros, enquanto tende a interpretar segundo parâmetros prefixados as necessidades e os desejos dos moradores, mas dificilmente consegue perceber as ideias que as pessoas têm do território e das suas dinâmicas e o que elas realmente querem. A contribuição dos técnicos é fundamental, mas é preciso integrá-la com a participação ativa dos cidadãos, que, se adequadamente gerida, demonstra maior sensibilidade sobre alguns temas dos quais o planeamento não pode prescindir. A utilização dos simples instrumentos próprios da investigação de campo com intento explorativo e estatístico - inquéritos, entrevistas, etc. - não se revela suficientemente eficaz para “extrair” do território o conhecimento local necessário a minimizar o insucesso da intervenção entre os futuros utilizadores. Porém é preciso estimular a participação direta das pessoas no processo, envolver todos os interessados - e despertar interesse nos sujeitos mais reticentes - de forma ativa no processo de decisão. Isto é, não apenas perguntar aos moradores locais qual solução acham mais apropriada para um tal aspeito específico do projeto, mas oferecer aos cidadãos a possibilidade e as ferramentas para a gestão democrática do território. All people, whether literate or not, whether rich or poor, whether children, women or men, have a remarkable understanding of their surroundings and are capable of analysing and assessing their situation, often better than trained professionals. Respect local perceptions, choices and abilities and involve local people in setting goals and strategies.5 A participação ativa visa provocar dinâmicas de grupo das quais não surgem apenas necessidades ou respostas a problemas predeterminados, mas libertam-se também energias imprevisíveis: é o lugar onde os profanos se tornam expertos. A experiência e as capacidades para enfrentar um processo de forma participada muitas vezes já existem, mas precisam de ser identificadas e ativadas. As autoridades predispostas ao planeamento dificilmente conseguem desempenhar este papel, subestimando as reais potencialidades presentes no território. O economista Albert Otto Hirschman fala - a propósito de alguns projetos em países em desenvolvimento - de (5) Nick Wates, The Community Planning Handbook (London: Earthscan, 2000), 19. Tradução para português: Todas as pessoas, sejam alfabetizadas ou não, ricas ou pobres, crianças, mulheres ou homens, têm uma compreensão considerável dos seus arredores e são capazes de analisar e avaliar as situações relacionadas, muitas vezes melhor do que profissionais treinados. Respeite as percepções, as escolhas e as habilidades locais e envolva a população local na definição de objetivos e estratégias.

dupla cegueira inicial6. Ou seja, determinados projetos, que segundo uma avaliação rigorosa e racional nem deveriam ser iniciados, são desenvolvidos apenas por ser considerados menos complexos do que realmente são e por isso mais adequados às escassas capacidades locais. Todavia, quando os ditos projetos se mostram em toda a sua complexidade, os sujeitos que os gerem revelam qualidades de adaptação e invenção não evidentes desde o princípio e o êxito do processo acaba por ser inesperadamente positivo. A falta de abertura ou a falsa abertura do processo é também um risco político para a autoridade gerente, enquanto pode prejudicar as relações entre a Autarquia e os cidadãos, produzir estruturas e serviços que irão ser avaliados negativamente pelos seus destinatários: acumular os problemas em vez que resolvê-los. Gli amministratori [...] ti chiedono di fare progettazione partecipata, però a loro interessano solo poche cose. Noi parliamo di un processo complesso, dell’efficacia per la gente, di una diversa concezione della democrazia [...]. Per loro esiste la parola “partecipazione” che è trendy, è vissuta come una parola dorata che ti garantisce una facciata di popolarità. Cioè la scelgono come se fosse un prodotto che funziona dal punto di vista pubblicitario; ma una discussione seria sulle possibilità che apre è di là a venire.7 A opção participativa não é apenas uma escolha superficial, “de estilo”, mas uma necessidade, um caminho difícil que leva a questionar as bases em que assentam as práticas arquitectónicas e urbanísticas ordinárias, com o objetivo de tornar estas práticas a serviço das pessoas. In reality, architecture has become too important to be left to architects. A real metamorphosis is necessary to develop new characteristics in the practice of architecture and new behaviour patterns in its authors: therefore all barriers between builders and users must be abolished, so that building and using become two different parts of the same planning process.8 A ideia de participação pública proposta ao longo deste trabalho pretende ser muito mais profunda e abrangente que a tentativa débil e supérflua de escutar a opinião das pessoas acerca de pequenos aspeitos marginais de projetos elaborados sem a contribuição dos seus usuários, praticada pontualmente pela administrações. É uma ação fundamental, integrada, estrutural: a coluna portante do projeto pensado no interesse comum. La partecipazione è questione complessa. [...] Si chiede, si dialoga, ma si “legge” anche quello che la vita quotidiana e il tempo hanno trascritto nello spazio fisico della città e del territorio, si “progetta in modo tentativo” per svelare le situazioni e aprire (6) Hirschman, A.O. 1982. “Lealtà, defezione, protesta.” Milano: Bompiani. cit. in Sclavi, M. et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 102. (7) Isabelle Toussaint. cit. in Sclavi, M. et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 101102. Tradução para português: Os administradores [...] pedem para fazer projetação participada, mas a eles interessam apenas poucas coisas. Nós falamos de um processo complexo, da eficácia para as pessoas, de uma concepção diferente de democracia [...]. Para eles existe a palavra “participação” que é trendy, é entendida como uma palavra dourada que garante uma fachada de popularidade. Ou seja a escolhem como se fosse um produto que funciona do ponto de vista publicitário; mas ainda há um longo caminho para chegar a uma discussão séria acerca das possibilidade que desencadeia. (8) De Carlo, G. 2000. “Architecture’s Public.” in Architecture and Participation, ed. Peter Blundell Jones, Doina Petrescu e Jeremy Till (Abingdon: Spon Press, 2007), 13. Tradução para português: Na verdade, a arquitetura tornou-se demasiado importante para ser deixada aos arquitetos. Uma real metamorfose é necessária para desenvolver novas características na prática da arquitetura e novos modelos de comportamento nos seus autores: então todas as barreiras entre construtores e usuários têm que ser extinguidas, de modo que construir e usar se tornem duas partes diferentes do mesmo processo de planeamento.

Construção do processo participativo

nuove vie alla loro trasformazione. Ogni vera storia di partecipazione è di un processo di grande impegno e fatica, sempre diverso e il più delle volte lungo e eventualmente senza fine. La partecipazione impone di superare diffidenze reciproche, riconoscere conflitti e posizioni antagoniste.9

2.3. Quando? Em que fase do processo admitir e estimular a participação? Nesta sede pretende-se examinar o tipo de processo que uma administração pública pode promover e encaminhar, a partir da prioridade e da importância conferida à participação. Isto é, a escolha pelos decisores técnicos e políticos entre reduzir a componente da participação pública no planeamento e admitir e estimular a inclusão de todos os stakeholders desde as etapas iniciais do processo de decisão. Fundamentalmente existem dois caminhos diferentes, ou melhor duas atitudes possíveis, que vão caracterizar o desenvolvimento do processo e podem determinar o seu sucesso ou insucesso. É importante saber estimar desde o início as consequências que cada orientação pode determinar, os prós e os contras de atrasar a discussão pública das propostas e de gerir o processo de forma participativa. Também é preciso observar as razões que podem levar uma administração pública a escolher uma ou outra forma de operar. Vamos a analisar as duas opções.

Atrasar a discussão pública das propostas O primeiro caso distingue a forma mais comum de gerir os processos de planeamento pelas Autarquias locais em Portugal, que tendem a reenviar o momento de discussão pública a uma fase já bastante avançada de elaboração das propostas operativas, quando a estratégia está fixada e o percurso a seguir bem definido. Os motivos desta escolha - como viu-se anteriormente - têm as suas raízes no papel desempenhado pela administração pública em relação à sociedade civil no âmbito da tradição jurídica romana. Na prática contemporânea de planeamento permanece a preocupação de fundo pelas administrações de apresentar publicamente soluções fundamentadas, ideias estruturadas, conclusões bastante sólidas. Portanto, resolve-se para esperar que o projeto esteja suficientemente definido, antes de iniciar a confrontação com os vários interlocutores. Esta posição comum é claramente fundamentada. As administrações públicas preferem construir uma discussão estruturada com os atores envolvidos no processo, focalizada em ideias concretas, propostas sólidas e dificilmente impugnáveis. Nomeadamente, os expertos encarregados na elaboração do plano, que desempenham um papel de carácter altamente técnico, optam justamente para apresentar-se à crítica pública só depois (9) De Carlo, G. 2002. “La progettazione partecipata.” in Sclavi, M. et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 243-245. Tradução para português: A participação é uma questão complexa. [...] Pergunta-se, dialoga-se, mas também “lê-se” o que a vida quotidiana e o tempo transcreveram no espaço físico da cidade e do território, “projeta-se de forma tentativa” para desvelar as situações e abrir novas vias para a sua transformação. Cada história de verdadeira participação é um processo de grande esforço e sacrifício, sempre diferente e na maioria dos casos extenso e eventualmente sem fim. A participação obriga a superar as desconfianças recíprocas, a reconhecer conflitos e posições antagonistas.

de ter acabado a sua parte em modo profissionalmente correto, tecnicamente inatacável. Todavia, esta prática, própria dos processos top-down, apresenta numerosas desvantagens que podem complicar ou até impedir o correto desenvolvimento do processo. Primeiro, atrasando a confrontação pública reduzem-se as margens de manobra, o processo perde flexibilidade e, a medida que se vem desenvolvendo, torna-se sempre menos reversível. Cada fase do projeto pressupõe uma escolha entre várias alternativas, que gradualmente se vão restringindo, até chegar à proposta final. Portanto, se a participação pública é admitida apenas a partir de uma fase avançada do processo de decisão, os interlocutores têm apenas um conjunto muito restrito de opções entre as quais escolher. A impressão é que a autonomia e a capacidade de decisão pelos vários stakeholders resulta evidentemente reduzida, limitando de facto o diálogo a uma controvérsia não construtiva. Dificilmente a administração irá facilitar a perspectiva de voltar ao princípio, apesar de encontrar a resistência dos atores posteriormente envolvidos, considerando a quantidade de trabalho até aquele ponto executado e de recursos económicos gastados na projetação. De facto a tendência é de perseverar no mesmo caminho, investindo mais dinheiro para não dissipar o que já foi investido na fase anterior, com o efeito de aumentar o gasto total em caso de insucesso. De outro lado, na fase operativa, os funcionários e operadores dos vários sectores envolvidos, se não foram incluídos na fase de projetação, é muito provável que manifestem objeções e tenham dificuldades em realizar os novos serviços e atividades previstos pelo plano. Isto é um impedimento crítico para o desenvolvimento do processo. Relativamente ao caso de estudo, é noto que a Câmara Municipal de Matosinhos consente algumas formas de participação pública preventiva ao processo de planeamento10, todavia esta tentativa de abertura demonstra-se ainda débil e pouco estruturada, porque: a. existem os instrumentos, mas são limitados, complicados e pouco acessíveis para a maioria da população; b. a participação é entendida de forma negativa, como re-ação às propostas elaboradas sem a contribuição de todos os atores interessados, e não como ação propositiva; c. as ideias não são apresentadas à discussão pública como um conjunto aberto de alternativas, mas na forma de produtos acabados. Os últimos dois pontos reproduzem as situações mais difusas de contraste entre administração pública e sociedade civil em relação ao tema da participação no planeamento. Quando a abertura do processo ao juízo público acontece de forma tardia, os cidadãos têm apenas a possibilidade de reagir às propostas apresentadas, mas não há hipótese de construir um diálogo a partir de exigências, ideias e programas partilhados. Ainda, na maioria dos casos, as reações da sociedade civil contra a administração pública serão negativas, caracterizadas pela indignação contra os administradores das partes excluídas do processo, cujas opiniões e sugestões não foram consideradas, cuja voz não foi ouvida. A única possibilidade para a administração é de defender a sua decisão, enquanto a sua revogação já se (10) Ver: 1.1. Formas de participação a nível municipal. pág. 63

Construção do processo participativo

demonstra extremamente desconveniente. Este fenómeno, extremamente difuso a nível comunal, é descrito como síndrome DAD (Decisão - Anúncio Defesa)11 e pode ter consequências danosas para o inteiro processo, levando-o para uma situação de impasse

E.2.2. Síndrome DAD

1. A administração toma a Decisão em privado com os seus técnicos e expertos. 2. No fim, quando se demonstra sólida e argumentada, a decisão é Anunciada ao público. 3. Os cidadãos não envolvidos no processo de decisão podem reagir negativamente. 4. A administração Defende a sua decisão contra a oposição pública, sem possibilidade de modificá-la.

Gerir o processo de forma participativa A falta de opções para alimentar a discussão pública é um dos problemas fundamentais dos processos não inclusivos ou que optam para adiar a participação para as fases executivas dos projetos. Neste tipo de processos as propostas são apresentadas em forma final e fechada, como resultados de um trabalho técnico para o qual não foi consultada a maioria das partes interessadas.

E.2.3. Única solução / alternativa

Logo que o plano é entregado desta forma aos seus destinatários, já nas suas declinações operativas, os cidadãos são facilmente portados a mobilizar-se contra uma determinada solução, a impugnar um projeto específico (e.g. a implantação de um parque de estacionamento), sem levar em consideração a complexidade da estratégia ou entender a natureza do problema. Pelo contrário, seria vantajoso estimular os cidadãos a pensar de forma colaborativa acerca de um problema mais alargado e integrado (e.g. a mobilidade, o trânsito). Este é o desafio realmente interessante: não esperar que o público se mova contra e dar ao público a possibi-

(11) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 34.

lidade de mover-se para12. Isto apenas pode acontecer quando o processo de decisão começa a ser gerido de forma participativa o mais cedo possível. Se o processo é aberto à confrontação pública na fase de definição das propostas operativas, restringe-se o conjunto das soluções disponíveis; se a participação é possibilitada quando os projetos ainda se encontram em fase de elaboração, abre-se o leque das opções; se os atores interessados são incluídos na discussão sobre o problema, mais que sobre hipóteses de projeto, desperta-se o interesse de todos em relação a uma extensa série de alternativas possíveis e estimula-se um mecanismo colaborativo de produção de conhecimento sobre o território com que nem o trabalho de um grupo de expertos pode competir13.

E.2.4. Múltiplas soluções / alternativas

Portanto, a maior vantagem de iniciar um processo inclusivo é a possibilidade por todos os stakeholders de confrontar-se com um amplo conjunto de alternativas. Isto vai alimentar a discussão em busca de necessidades, problemas, soluções, ideias criativas, invenções. Os cidadãos envolvidos ativamente no processo de decisão desde a fase preparatória são muito mais dispostos a colaborar com a administração e com os técnicos, que quando são chamados a exprimir-se sobre uma proposta pré-elaborada. A administração pública desempenha um papel fundamental na construção de um diálogo produtivo com os vários stakeholders, o pressuposto para uma verdadeira e frutuosa participação. Os funcionários públicos têm que se demonstrar abertos e disponíveis a ouvir a opinião de todas as partes envolvidas no discurso, a aceitar os pontos de vista dos diversos interlocutores, a pôr em discussão as suas convicções, para redefinir o problema originário14. Ainda mais que a comunicação (que pode ser também associada à divulgação de uma proposta elaborada sem a contribuição de todos), no âmbito do planeamento participativo a escuta desempenha o papel mais importante. Quer dizer, saber aceitar as diversidades, descobrir novos pontos de vista e imaginar cenários inéditos. A escuta está à base da aprendizagem e do diálogo e começa com o reconhecimento dos próprios limites e da necessidade da contribuição dos outros, do “só sei que nada sei” socrático. Quando isto não acontece, não se pode falar realmente de participação, enquanto muitas vezes esta é utiliza-

(12) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 35. (13) Para a efetividade que distingue os processos baseados na inteligência colectiva ver: 1.2. Comparação com o modelo holandês, pág. ???. (14) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 38.

Construção do processo participativo

da pelas administrações públicas apenas como instrumento de fachada para legitimar uma decisão e ganhar consenso, mais que para orientar o desenvolvimento do processo. O Esquema 2.5. constitui uma reelaboração da escala dos níveis de participação por Arnstein15 e põe em relação as atividades e as iniciativas de informação e envolvimento realizadas por uma administração pública com o grau de participação efetiva correspondente, até a forma mais completa de autogestão da comunidade local. E.2.5. Níveis de participação pública no processo de planeamento

Não participação

Comunicação

Consulta Colaboração / Envolvimento ativo Auto-produção / Autogestão

FONTE: Reelaboração pelo Autor de Tab.1.2. Le variabili dei gradi della partecipazione. in Ecosfera-USPEL, Le ragioni della partecipazione nei processi di trasformazione urbana. (Roma: USPEL, 2003), 24. Sherry R. Arnstein. “A Ladder of Citizen Participation,” AIP Journal, Vol. 35, No. 4, (July 1969): 216-224.

Em conclusão, pode-se afirmar que gerir um processo inclusivo representa um grande desafio, seja para os atores envolvidos, que irão se confrontar com problemas concretos e dinâmicas complexas, seja para a administração pública, que garante a correta execução e na maioria dos casos será considerada a principal responsável em caso de insucesso. Seja como for, quanto antes estimula-se a participação, tanto mais aumentam as probabilidades de construir um plano realmente partilhado. Os desacertos e as incertezas podem sempre ser corrigidos durante o percurso, enquanto o projeto participado é um processo aberto e incremental.16 (15) Ver: Anexo 8. Níveis de participação pública, pág. 213. (16) Mario Spada. Entrevista realizada em 2004. Disponível em: www.comune.roma.it/uspel

2.4. Quem? (#1) Quem envolver no processo de planeamento? A resposta a esta pergunta, analogamente à precedente, tem como efeito a caracterização dos processos com base no grau de participação admitido, só que aqui define-se a quantidade e o tipo de atores que podem ser incluídos. Nomeadamente, existem três possibilidades17 para gerir um processo inclusivo, que envolvem três tipos diferentes de atores. Segue uma breve analise a partir da configuração menos inclusiva, alargando progressivamente o círculo.

E.2.6. Quem participa?

1. Participam só instituições públicas: Câmara Municipal, Juntas de Freguesia, agências funcionais, instituições externas. 2. Participam também grupos organizados: associações, comités espontâneos de cidadãos. 3. Participam também cidadãos não organizados.

Participam só instituições públicas Esta representa a configuração mais básica. Concerne os processos menos complicados, em que a administração pode julgar não vantajoso expor o procedimento ao juízo direto do público. Neste tipo de processo a sociedade civil é representada pelas específicas instituições, que defendem os direitos dos cidadãos. O processo consiste essencialmente em uma concertação entre as instituições públicas representativas envolvidas (Câmaras Municipais, Juntas de Frequesia, etc.) e, eventualmente, as agências funcionais interessadas (consórcios, câmaras de comércio, universidades, centros de saúde, etc.). A Autarquia - e os seus delegados - convoca e organiza grupos de trabalho, mesas redondas e seminários, onde as instituições se confrontam sobre os temas a enfrentar, os problemas e as soluções possíveis, no sentido de chegar a um plano partilhado, que compreenda todos os interesses em jogo. Trata-se de um processo inclusivo, que pode ser alargado ulteriormente convidando à mesa também as instituições ou as agências cuja presença não está prevista pela lei. Neste caso revela-se extremamente importante o trabalho preliminar de investigação que visa encontrar e envolver todas as instituições externas que podem contribuir ao desenvolvimento do processo.

(17) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 42.

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Participam também grupos organizados Apesar das instituições públicas representarem - enquanto órgãos eletivos - os cidadãos, existe a eventualidade que os interesses de algumas categorias de pessoas não se encontrem suficientemente representados no âmbito do processo de decisão. Neste caso é útil incluir na discussão também os grupos organizados que defendem estes interesses específicos (i.e. associações culturais ou ambientais, grupos desportivos, patronatos, etc.). Procedendo desta forma a administração pública garante maior representatividade aos cidadãos e ao mesmo tempo procura segurar os consensos acerca das decisões tomadas. Um caso mais complicado é constituído pela inclusão dos comités espontâneos de cidadãos, que também querem defender os próprios interesses. A dificuldade consiste em identificar os grupos que existem e decidir quais incluir no processo de decisão. Nomeadamente, os líderes dos ditos comités têm muitas vezes uma relação débil com os cidadãos e não conseguem realmente representar o ponto de vista deles. O risco é de criar condições de falsa representatividade, onde prevalecem apenas as posições de alguns, com prejuízo do interesse comum.

Participam também cidadãos não organizados A configuração mais completa - e ao mesmo tempo mais complexa - prevê a inclusão no processo de todos os cidadãos, também os que não se encontram representados por uma organização ou não fazem parte de um grupo. Fundamentalmente, esta “abertura ativa” visa prevenir as ditas circunstâncias de falsa representatividade (também os cidadãos organizados em comités chegam a ter voz individualmente) e fazer com que todos, também as categorias sociais mais débeis e marginalizadas, possam ter equitativamente acesso ao processo de decisão. Com “abertura ativa” indica-se a capacidade pelos promotores e operadores de captar os possíveis atores, estimular o diálogo e a inclusão, em síntese, de abrir e manter ativo o processo. Daqui vem a complexidade organizativa e a dificuldade de realização que caracteriza tal forma de operar. Em primeiro lugar é necessário desenvolver uma investigação a nível territorial extensa e capilar, com o objetivo de encontrar e, em alguns casos, descobrir quais são os atores que podem participar, mas que precisam ser “despertados” e motivados. A este propósito a comunicação deve ser eficaz e gerida de forma a explicar claramente as intenções e os objetivos da pesquisa. A operação de escuta ativa desempenha aqui um papel fundamental: os operadores devem informar, mas ao mesmo tempo deixar-se contagiar e “surpreender” da pluralidade e originalidade dos pontos de vista presentes: Se non si verifica nessuna sorpresa è probabile che l’apertura del processo decisionale sia stata del tutto inutile.18 (18) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 38. Tradução para português: se não se verifica nenhuma surpresa é provável que a abertura do processo de decisão tem sido totalmente inútil.

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(Mais a frente são examinadas algumas das técnicas mais difusas para estimular a participação entre os membros das comunidades locais e gerir o processo de planeamento de forma a incluir todos os pontos de vista na discussão.) Este tipo de processo altamente inclusivo e vário é particularmente adequado a contextos territoriais limitados, mais facilmente administráveis e sensíveis às dinâmicas de vizinhança. Por isso ao longo deste trabalho se insistiu no tema da descentralização, da necessidade de gerir os processos localmente, apesar da escala global de intervenção, como única possibilidade para alcançar resultados positivos ou até para chegar a concretizar uma estratégia de ação. A viabilidade e a gestão dos processos inclusivos podem ser complicadas por diversas razões, mas, em qualquer caso, os promotores e os realizadores têm que observar a regra geral de manter sempre as portas abertas a todos. Isto vai minimizar os conflitos e reduzir os riscos de exclusão. Por exemplo, várias vezes existe motivo de duvidar da representatividade de alguns grupos (na verdade há sempre este risco, independentemente da natureza e do tamanho do grupo): é preciso ter presente esta margem de incerteza, como não é sempre possível saber se o nosso interlocutor representa completamente todos os interesses que sustém. O risco de não dar voz a todos portanto existe, todavia a única solução realmente viável é de não se preocupar excessivamente pela representatividade de todos os interesses. Será suficiente constituir um conjunto de atores quanto mais amplo e heterogéneo possível, privilegiando a inclusão das pessoas que se demonstram bem dispostas a colaborar para um projeto comum. Só assim é que podemos minimiza a incerteza e confiar em que todos os pontos de vista estejam de qualquer forma incluídos. Todavia, no caso em que existam interesses demasiado débeis e disseminados no território, incapazes de associar-se e de tornar-se evidentes, é necessário um esforço ulterior para tentar captá-los. Trata-se por exemplos dos idosos ou dos jovens desempregados, em contextos de marginalidade. De facto, estes interesses tendem a ser excluídos do processo, mas têm que ser identificados e introduzidos no discurso, através do trabalho de campo, do outreach e da escuta ativa. É fundamental fazer com que também estes novos interlocutores saiam de casa e se juntem às atividades, despertando novas energias. Qualche volta dobbiamo essere molto “interventisti”, altrimenti non succede niente.19

(19) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 49. Tradução para português: Às vezes temos que ser muito “intervencionistas”, senão nada acontece.

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Construção do processo participativo

2.5. Quem? (#1) Quem envolver no processo de planeamento? Promoção A função de promoção consiste fundamentalmente no impulso inicial necessário a encaminhar o processo participativo. Quem desempenha este papel é geralmente a administração pública, enquanto para iniciar um processo inclusivo é normalmente necessária uma componente top-down que se manifesta em uma decisão política explícita. Todavia, como já foi possível demonstrar, muitas vezes são diretamente os cidadãos, associados e organizados, que manifestam a vontade de intervir em defesa de interesses específicos. Estes impulsos de tipo bottom-up dificilmente conseguem promover um processo complexo, enquanto faltam da coordenação necessária para abrir uma discussão com todas as partes interessadas. De facto, na maioria dos casos, acabam por dirigir-se contra uma questão particular, sem chegar a compreender o quadro completo, a enfrentar o problema à raiz. Aqui podem intervir operadores locais com experiência de campo, que apoiam a causa e estruturam a intervenção. Eles também ajudam a gerir a relação da sociedade civil com o poder político. Na verdade este é o centro da questão: é preciso encontrar a maneira de mediar entre os interesses dos cidadãos e as respostas da administração pública. A movimentação coletiva para um objetivo específico apenas ganhará credibilidade e vigor quando os interesses presentes serão partilhados e o processo bem estruturado. Em países como Inglaterra e Estados Unidos esta função intermédia de promoção muitas vezes é desempenhada por órgãos externos, instituições ativas em âmbito social, urbanístico, arquitectónico, ambiental, como por exemplo as organizações no profit, os centros de investigação e de defesa dos direitos civis, as plataformas para o desenvolvimento socioeconómico e urbano sustentável, os grupos políticos. De qualquer forma, a legitimação pela administração pública é quase sempre indispensável para garantir o êxito e a continuidade do processo.

Gestão I processi inclusivi non possono reggere se non sono sostenuti da una forte volontà politica.20 Quer dizer, é preciso um compromisso pelo poder político para iniciar um processo. No âmbito da gestão, a Autarquia tem que desempenhar este papel de garantia: presidiar a correta execução do processo, assegurar a máxima imparcialidade e avaliar os resultados à luz dos objetivos fixados. Ao lado do garante, é necessário um realizador, com função de leadrship, para guiar o processo diretamente, do interior. O leader é uma figura imparcial, para coordenar a interação entre os vários stekeholders. Pode ser ou não um político, o importante é que se demostre interessado ao conseguimento dos objetivos comuns. (20) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 121. Tradução para português: Os processo inclusivos não podem subsistir se não são suportados por uma forte vontade política.

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E.2.7. Garante externo / Leader interno

Embora estas duas funções que desempenham a gestão do processo podem ser reunidas numa única figura (i.e. um dirigente), é talvez oportuno que permaneçam separadas, para assegurar estabilidade ao processo. Isto não comporta uma perda de importância do político na gestão dos processo participativos. Ao contrário, ele desempenha o seu papel a outro nível, não como decisor, mas como promotor e árbitro. Delega as funções de decisão à ação concertada dos stakeholders, mas permanece como garante, cuja intervenção é constantemente requerida ao longo do percurso. Com a inclusão direta dos cidadãos nos processos de decisão a política tem necessariamente rever o seu papel e modificar a sua atitude em relação à sociedade.

E.2.8. Papel da política nos processos de decisão

Soluções

Processos top-down. Decisor.

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Métodos

Percursos

Processos bottom-up. Promotor, árbitro.

Construção do processo participativo

Execução A projetação e a execução concreta do processo participativo requere competências técnicas que exulam da esfera política. A urbanista Iolanda Romano, envolvida em 1995 no projeto de regeneração urbana participada do ex-estabelecimento industrial Venchi Unica em Turim comenta: Un’altra cosa che abbiamo imparato da questa esperienza è che la democrazia di gruppo, l’essere amici, la rotazione dei ruoli, sono aspetti che passano in secondo piano là dove è richiesta professionalità. Conduce il processo chi ne ha le capacità.21 Este papel é normalmente desempenhado por profissionais que se ocupam de mobilizar e pôr em relação os cidadãos, encontrar e coordenar os stakeholders, negociar soluções, mediar entre as partes envolvidas, organizar as atividades coletivas, gerir dinâmicas de grupo, controlar o desenvolvimento do processo, resolver conflitos, avaliar resultados, etc. É importante que sejam sujeitos externos, chamados a dirigir o processo de forma ativa mas imparcial, sem entrar no mérito das decisões nem influenciar os stakeholders. A vantagem de relacionar-se com profissionais que vêm de fora está em garantir a independência de cada ator envolvido e a equanimidade do processo. Qual é o nome destas figuras profissionais? De que área provêm? Ainda não é bem clara a definição destas figuras, também porque podem provir de áreas e formações muito diversas. Muitas vezes trata-se de urbanistas, arquitetos, mas também de sociólogos, antropólogos, expertos de desenvolvimento local, de política, educação, direito civil e ambiental. No âmbito da gestão dos processos participativos eles são geralmente chamados facilitadores, quando se ocupam da interação entre as pessoas em grupos pequenos; mediadores, se são especializados na resolução de conflitos; animadores, quando desenvolvem investigações sociais e entrevistas; expertos de participação, são os que envolvem os cidadãos. De qualquer forma são expertos de processo22. Isto é, ter as competências na gestão estratégica e das interações e uma boa atitude para a ouvir as pessoas. De facto os facilitadores não são figuras distantes, pelo contrário devem ter a capacidade de aproximar-se às pessoas, participar e mobilizar-se com elas. Patrick Geddes, questo geniale urbanista dell’inizio del secolo scorso, diceva che il ruolo dell’urbanista è quello di “garante del gioco dell’ascolto”. Deve trasformare il territorio in una grande scacchiera in cui i diversi attori smettono di ignorarsi prendendosi cura del proprio “riquadro” e dei rapporti tra questo e i contesti più vasti - refere Marianella Sclavi no seu livro “Avventure Urbane” - La capacità di attraversare i contrasti, i conflitti e anche gli squilibri di potere dando ascolto al diverso, all’altro, è la vera posta in gioco.23 (21) Iolanda Romani. cit. in Sclavi, M. et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 100. Tradução para português: Outra coisa que aprendemos desta experiência é que a democracia de grupo, o ser amigos, a alternância das funções, são aspeitos que passam em segundo plano quando é requerido profissionalismo. Conduz o processo quem tem as capacidades. (22) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 124. (23) Marianella Sclavi et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 101. Tradução para português: Patrick Geddes, este genial urbanista do século passado, dizia que o papel do urbanista é o de ser “garante do jogo da escuta”. Tem que transformar o território em um grande tabuleiro de xadrez no qual os diversos atores acabam de ignorar-se cuidando-se da própria “quadra” e das relações entre esta e os contextos mais vastos. A capacidade de atravessar os contrastes, os conflitos e também os desequilíbrios de poder ouvindo o diverso, o outro, é a verdadeira aposta.

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2.6. Como? Quem envolver no processo de planeamento? Primeiro, não existe uma metodologia fixa para montar o processo participativo. Todos os processos desenvolvem-se segundo esquemas diferentes, pertencem a contextos diversos e incluem uma variedade de atores tal que se torna complicado responder de modo exaustivo a esta pergunta. As palavras-chave no contexto do planeamento participativo são flexibilidade24 e adaptabilidade. É fundamental saber gerir o processo de forma a aproveitar convenientemente cada oportunidade que se apresenta durante o seu decurso e responder na maneira mais rápida às circunstâncias que se podem verificar. O processo tem uma estrutura clara e definida, mas isto não implica que seja rígido: pela sua própria natureza poliédrica e complexa fica aberto, um work in progress permanente que visa adaptar-se e reagir às modificações do contexto. Contudo, existem técnicas praticadas e comprovadas por numerosas experiências internacionais que confirmaram a sua eficácia em situações distintas e que achamos podem ajudar a constituir um quadro ilustrativo geral das abordagens operativas ao planeamento participativo. Uma literatura bastante vasta e diversificada é dedicada aos aspetos práticos envolvidos na atuação deste tipo de processos, a marcar o facto que vários caminhos podem ser praticados. Nesta sede, interessa selecionar apenas os métodos mais utilizados e extensamente verificados, classificando-os de acordo com a sua finalidade e examinando apenas as técnicas relevantes em termos de viabilidade hipotética para o caso estudado. O propósito é estimular a discussão sobre as necessidades de atualização e regeneração metodológica das práticas vigentes de planeamento no contexto considerado (físico e temporal), a partir de uma base sólida de teorias, técnicas, experiências e alternativas praticáveis. O princípio que acomuna todas as abordagens é a tentativa de tornar o processo de planeamento mais acessível. Isto é sair do código e dos pressupostos da esfera técnica para uma reforma da linguagem utilizada: operar substancialmente uma tradução. Certe volte può essere utile far vedere le cose piuttosto che descriverle a voce o per iscritto, mostrare un plastico invece che un disegno architettonico (che la maggior parte della gente non capisce), fare esempi piuttosto che citare dei numeri (pochi capiscono quanto è grande un volume espresso in metri cubi, ma tutti hanno un’idea della dimensione del Colosseo).25 A comunicação entre inexperientes e especialistas deve necessariamente tornar-se fluida, todos os participantes têm que ficar ao mesmo nível e ser capazes de confrontar-se sobre todos os assuntos discutidos. As regras para seguir na estruturação operativa do processo participativo dependem do método adotado, mas existem algumas constantes, comuns a todas as abordagens: (24) Nick Wates, The Community Planning Handbook (London: Earthscan, 2000), 14. (25) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 56. Tradução para português: Às vezes pode ser útil mostrar as coisas mais que descreve-las oralmente o por escrito, apresentar uma maqueta mais que um desenho arquitectónico (que a maioria das pessoas não percebe), fazer exemplos mais que citar números (poucos entendem quanto é grande um volume em metros cubos, mas todos têm uma ideia acerca do tamanho do Colosseo).

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Construção do processo participativo

1. estruturar o processo por fases; 2. predefinir escrupulosamente um cronograma e os tempos para cada fase; 3. organizar o espaço de forma a promover a interação entre os participantes. E, em termos mais gerais, tentar sempre estimular a informalidade nas relações26. Este ponto é na verdade muito importante, enquanto a linguagem e as relações próprias das administrações públicas, da burocracia, são caraterizadas por atos formais, da necessidade de precisão, certeza e oficialidade. Isto reflete-se nas formas de participação admitidas pelo planeamento ordinário (ver capítulo precedente): falta a relação direta, não está prevista alguma interação entre cidadãos e a administração, se não por escrito. Este tipo de participação possibilita apenas a defesa de interesses específicos, mas não ajuda a redefinir os problemas inserindo-os em um contexto interativo e dialógico de decisão. Os processos realmente participativos movem-se totalmente ao oposto, visam estimular relações tête-à-tête entre os atores envolvidos, promover os intercâmbios informais. O primeiro passo para a estruturação de qualquer processo de planeamento é definir os objetivos. Logo, no caso dos processo flexíveis, é oportuno conceber uma estratégia provisória27, que sucessivamente irá adaptando-se às circunstâncias. Na definição progressiva da estratégia vão-se selecionando os métodos necessários ao seu cumprimento. Não é excluso que uma abordagem se revele inadequada às caraterísticas do problema e portanto seja útil voltar ao princípio. O importante é manter o processo sempre reativo, não perseverar no mesmo caminho só porque representa a via menos complicada, mas experimentar novas maneiras de enfrentar as situações e relacionar-se com os atores envolvidos. As possibilidades e os instrumentos disponíveis são inúmeros. Segue uma análise dos principais. Com base no problema que cada técnica visa enfrentar, propõe-se uma sistematização em três famílias (seguindo a abordagem do politólogo Luigi Bobbio), de forma a facilitar o seu relacionamento direto com o contexto de estudo: 1. as técnicas para a escuta; 2. as técnicas para a interação construtiva; 3. as técnicas para a resolução dos conflitos.

(26) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 56. (27) Nick Wates, The Community Planning Handbook (London: Earthscan, 2000), 6.

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Técnicas para a escuta As técnicas para a escuta são úteis principalmente nas fases iniciais do processo, quando é necessário reconhecer e envolver os stakeholders e determinar os tópicos a desenvolver e individualizar os problemas. Escuta passiva Adquirir as informações sobre problemas, necessidades, demandas da comunidade; perguntar. Os instrumentos utilizados são nomeadamente questionários e inquéritos. Este tipo de escuta revela-se incapaz de gerir a complexidade das situações, enquanto as perguntas são formuladas a partir de pressupostos que podem não ser partilhados com quem responde. La progettazione inclusiva non è un sondaggio di opinione.28 Mais que procurar respostas a assuntos específicos em momentos certos, o processo inclusivo deveria construir as condições para formular as perguntas de forma colaborativa. Escuta ativa Se vuoi comprendere quello che un altro sta dicendo, devi assumere che ha ragione e chiedergli di aiutarti a vedere le cose e gli eventi dalla sua prospettiva.29 A atitude requerida para praticar a escuta ativa é diametralmente oposta a aquela que normalmente carateriza um bom observador: impassível, neutral, confiante em si, capaz de esconder as suas emoções. Por contra aqui é preciso questionar os princípios e as premissas que definem as nossas certezas, esquecer os preconceitos e aceitar a nossa vulnerabilidade para abrir-se realmente ao diálogo. Isto é particularmente importante quando saímos dos sistemas simples (monoculturais, onde existe uma base certa de significados reconhecida por todos os interlocutores e prevalece a lógica razão / não-razão) para sistemas complexos (pluriculturais, onde há diversas premissas, onde as mesmas coisas têm múltiplos significados e todos de facto têm razão). Na prática da escuta ativa os interlocutores deixam-se envolver completamente na discussão, utilizam as emoções e os dissensos como instrumentos de conhecimento, libertam-se de um ponto de vista único e privilegiado e abrem-se para uma lógica de valores múltiplos que deixa espaço para a indeterminação. Aqui, em um sentido cultural mais alargado, reflete-se a atitude caraterística do pensamento contemporâneo: a perda de um centro à volta do qual desenvolver uma construção definida. É interessante notar como na cultura ocidental a importância conferida à escuta ativa manifestou-se enquanto reprodução necessária da “revolução” dos pressupostos epistemológicos operada em campo filosófico, artístico e literário nos inícios

(28) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 63. Tradução para português: O projeto inclusivo não é uma sondagem de opinião. (29) Sclavi, M. et al. 2000. ‘Arte di ascoltare e mondi possibili’. Milano: Le Vespe. cit. in Sclavi, M. et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 197. Tradução para português: Se quiser compreender o que outra pessoa está a dizer, tens que admitir que ela tem razão e pedir-lhe para te ajudar a ver as coisas e os eventos desde a sua perspectiva.

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Construção do processo participativo

do século XX30. No âmbito dos processo de planeamento a escuta ativa é o instrumento essencial para estabelecer o diálogo entre partes diferentes e muitas vezes opostas, delimitar os problemas, procurar soluções e gerir os conflitos. De facto o processo participativo constitui um contexto complexo e aberto, onde coexistem no mesmo espaço opiniões, pontos de vistas completamente distintos e configurações instáveis, em movimento. O intervalo que separa a escuta passiva da ativa, os sistemas de interação simples dos complexos, reflete diretamente a diferença entre a mera lógica informação-consulta-contestação e a verdadeira participação como envolvimento ativo no processo de decisão. Brainstorming O brainstorming é um método para desenvolver soluções criativas aos problemas, inventado nos Estados Unidos por Alex Osborn31 e publicado no lívro Applied imagination em 1953. A solução ao problema é encontrada através do reenquadramento do mesmo, da sua redefinição dentro de conexões diferentes. Da mesma forma que a escuta ativa, o brainstorming visa levar o participante fora do próprio quadro, das próprias premissas implícitas. O objetivo desta prática é de produzir novas ideias, suspendendo o juízo e a vontade de classificar as opiniões dos outros, no sentido de evitar as atitudes defensivas que tornam complicado o diálogo. O processo de brainstorming precisa de um facilitador que põe em modo claro a questão; estimula a participação à discussão; introduz ideias extremas e perturbadoras para alimentar o debate; encoraja os participantes a elaborar variações sobre as ideias exprimidas por outros. O conceito à base é o “jogo”, a competição, a dimensão que permite superar as inibições e libertar a criatividade dos participantes. Outreach Taking consultation to the people rather than expecting them to come to you.32 A prática do outreach reverte a maneira ordinária de funcionar dos balcões da administração pública: não é mais o cidadão que vai para o balcão à procura de informações ou serviços, mas é a instituição que se move para o cidadão. Isto pode acontecer de várias formas: distribuição de material informativo nas casas ou diretamente para as pessoas; artigos nos jornais e anúncios na rádio, na televisão e no internet; sessões de informação e intercâmbio no âmbito de reuniões de grupos específicos e atividades organizadas; estruturas móveis (e.g. autocaravanas, contentores) utilizadas como pontos de consulta, a marcar a presença ativa no campo; ativação de um ponto informativo de referência in loco. Esta técnica é particularmente adequada para atingir as pessoas que, por causa de deficiências físicas, idade, não-alfabetização, condições socioeconómicas discriminantes, falta de familiaridade com a linguagem do (30) Umberto Eco, “La poetica dell’opera aperta.” in Opera Aperta. Forma e indeterminazione nelle poetiche contemporanee (Milano: RCS Libri, 1962), 31-63. (31) �� Osborn, Alex F. Applied imagination: Principles and procedures of creative problem solving. 1ª ed. New York: Charles Scribner’s Sons, 1953. (32) Nick Wates, The Community Planning Handbook (London: Earthscan, 2000), 194. Tradução para português: Levar a consultação para as pessoas, em vez de esperar que eles venham até você.

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planeamento, etc. não teriam participado no processo de decisão. Através a informação direta, o interesse e o convite pessoal, crescem as probabilidades de envolver estes sujeitos. Por isso o outreach revela-se um instrumento indispensável nas intervenções em bairros em crise a favor de grupos sociais marginalizados. Um dos mais importantes exemplos de intervenção baseada no uso extensivo e constante do outreach é constituído pela experiência de Grameen Bank, a instituição de microcrédito fundada em Bangladesh por Muhammad Yunus, que particularmente no início encontrou uma fortíssima resistência cultural, religiosa e social que impedia às mulheres de sair de casa sem o autorização dos maridos e portanto de beneficiar do programa de crédito. As palavras do seu protagonista explicam o carácter ativo desta técnica, bem como a importância da informalidade na linguagem e no método: Catturare l’attenzione delle donne è stato estremamente difficile. Per tutto un periodo non se n’è presentata nessuna, così dopo averci riflettuto abbiamo deciso che saremmo andati a scovarle. [...] Se volevo parlare con una donna del villaggio, non andavo di certo a bussare alla sua porta. Piuttosto, mi mettevo in uno spazio tra le case, in modo da essere visibile e che tutti potessero osservare il mio comportamento. [...] Restavo in piedi in quello spazio aperto e chiacchieravo nel modo più informale, spiegando che cosa cercavamo di fare. Di solito mi facevo accompagnare da una [...] portavoce [che] entrava nelle case e segnalava la mia presenza.33 Passeio pelo bairro La percezione che un abitante ha del proprio quartiere è diversa da quella del professionista e si oppone al modo più settoriale e specialistico con il quale quest’ultimo tenderebbe a inquadrare i problemi. È un tipo di conoscenza di cui “non si può fare a meno” in quanto è la garanzia che si adotterà una visione “integrat a” del processo di trasformazione territoriale.34 O passeio pelo bairro (normalmente precedido por uma fase de outreach, necessária a envolver os participantes, e seguido por uma reunião onde a conversa pode continuar) é uma prática que aproxima os técnicos e os moradores na procura de elementos e relações que ajudem a construir uma ideia partilhada, completa e integrada do território. Neste sentido representa uma sorte de “escuta ativa territorial” um processo coletivo de aproximação à realidade local e de estimulação de uma inteligência recíproca entre as partes envolvidas. Os urbanistas expõem questões técnicas principalmente sobre os aspetos físicos do território, destacando as potencialidades e os problemas; fazem perguntas para estimular a participação dos cidadãos acerca do que

(33) Muhammad Yunus, Il banchiere dei poveri (Milano: Feltrinelli, 1998), 91-92. Tradução para português: Capturar a atenção das mulheres foi extremamente complicado. Ao longo de todo o primeiro período nenhuma apareceu, portanto, depois de ter pensado nisso, decidimos que íamos encontrá-las. [...] Se eu queria falar com uma mulher da aldeia, com certeza não ia tocar à sua porta. Mas punha-me no meio de um largo entre as casas, de modo a ser visível e que todos podiam observar o meu comportamento. [...] Ficava em pé naquele espaço aberto e falava na maneira mais informal, explicando o que tentávamos fazer. Às vezes fazia-me acompanhar por uma [...] porta-voz [que] entrava nas casas para assinalar a minha presença. (34) Marianella Sclavi et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 205. Tradução para português: A percepção que um morador tem do próprio bairro é diferente da dos técnicos profissionais e opõe-se à maneira mais sectorial própria dos especialistas de enquadrar os problemas. É um tipo de conhecimento de que “não podemos prescindir”, enquanto constitui a garantia que uma visão “integrada” do processo de transformação territorial vai ser adoptada.

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está a ser observado. O objetivo é de operar uma primeira e imediata análise SWOT35, para individualizar os pontos de força (Strenghts), os pontos fracos (Weaknesses), os recursos (Opportunities) e as ameaças (Threats). Em síntese, esta modalidade participativa responde aos requisitos especificados por Bernie Jones na sue teoria do “planeamento democrático”: de-profissionalização, descentralização, desmistificação, democratização36.

Técnicas para a interação construtiva A seguir a fase preparatória de escuta, da qual emergiram instituições, stakeholders, cidadãos interessados e em que definiu-se o papel de cada ator, começa o verdadeiro processo de decisão. Existem vários métodos para estimular a interação construtiva entre os participantes nesta fase central, baseados em pressupostos distintos. Action Planning O Action Planning37 é uma técnica de planeamento participativo de origem anglo-saxónica baseada na construção de cenários38. Isto é estimular os participantes a ver longe e imaginar o futuro do próprio bairro, deixando momentaneamente de lado os interesses e os conflitos mais imediatos para conversar sobre o futuro comum. O objetivo é definir problemas e necessidades de um determinado contexto territorial com a contribuição da comunidade local, que vive e se relaciona com estas questões no dia a dia. O processo, regulado por um facilitador, está articulado por fases / eventos (geralmente três ou quatro sessões de trabalho ao longo de um o dois meses), durante os quais os participantes são chamados a expressar as suas ideias e sugestões, de forma simples, anónima e livre (i.e. colocando post-it sobre grandes painéis na parede). Primeiro reconstrói-se a imagem que os moradores têm do contexto local, destacando os aspetos positivos e negativos; logo os participantes são chamados a fazer previsões sobre as transformações que interessam o próprio bairro e os efeitos esperados. Por fim elaboram-se os princípios e as linhas guia para estruturar a intervenção: produz-se um plano de ação. Planning for Real O Planning for Real39 é um método de planeamento participativo desenvolvido a partir dos anos 60-70 pela Education for Neighbourhood Change da Universidade de Nottingham e registado pela Neighbourhood Ini(35) Bernie Jones, Neighborhood Planning. A Guide for Citizens and Planners (Chicago: American Planning Association, 1990). (36) Jones, B. 1990. “Neighborhood Planning. A Guide for Citizens and Planners.” Chicago: American Planning Association. cit. in Sclavi, M. et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 206. (37) Nick Wates, The Community Planning Handbook (London: Earthscan, 2000), 24-25. (38) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 79. (39) Tony Gibson, The Planning for Real Report (Nottingham: Nottingham University, 1981).

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tiative Foundation (NIF), uma organização sem fins lucrativos inglesa fundada em 1988 por Tony Gibson. A ideia, baseada na simulação, nasce, da exigência de encontrar uma alternativa menos rigorosa e mais acessível à discussão pública, que facilite a aproximação dos cidadãos comuns, de todas as idades, ao processo de decisão, reproduzindo os problemas e as soluções em um contexto lúdico. O ponto de partida consiste na representação da área de intervenção com uma maqueta tridimensional à escala adequada para fazer com que os participantes possam identificar nela todos os elementos do próprio bairro e as intervenções previstas. É fundamental que todos coloquem as mãos na maqueta, até colaborando à sua construção. Todo à volta, painéis informativos na parede explicam de forma mais detalhada os assuntos ligados ao plano. Logo, as pessoas colocam diretamente na maqueta pequenas folhas de papel de cores diferentes a segunda do tipo de intervenção proposta, assinalando ao mesmo tempo as necessidades para um determinado sítio e as ideias para melhorar o contexto local. Cada folha representa uma ação possível, cuja viabilidade foi precedentemente verificada. A seguir é elaborada uma “matriz de prioridades”, em que para cada ação são definidos os tempos e as responsabilidades. O ponto de vista é sempre o da comunidade local, os atores informais que tomam parte no processo. É portanto definido o seu nível de autonomia em relação ao papel desempenhado pelos outros stakeholders. A Neighbourhood Initiative Foundation produz e disponibiliza para as comunidades locais e as escolas pacotes com o ocorrente para facilitar a construção dos materiais e difundir esta técnica de participação40. Diversas organizações ativas em vários países adoptam métodos deste tipo, de forma a alcançar a maior parte possível da população local e facilitar a compreensão dos mecanismos de planeamento e decisão, praticando desta forma um tipo de outreach41.

Técnicas para a resolução dos conflitos No início do capítulo observou-se que um dos motivos principais para encaminhar um processo inclusivo é a necessidade de gerir os conflitos que muitas vezes ocorrem entre as partes envolvidas. As mesmas técnicas de interação construtiva, estimulando o debate, a participação ativa, o confronto, podem fazer emergir interesses ou ideias contrapostas ao longo do processo. I conflitti possono essere risolti soltanto se vengono trasformati, ossia se muta l’oggetto del contendere in modo che il gioco diventi a somma positiva, ossia tutti i partecipanti riescono a ottenere qualche vantaggio e a riconoscersi nel risultato raggiunto.42 Neste sentido torna-se fundamental o papel da negociação, uma prática muito difusa em vários aspetos e mo(40) Neighbourhood Initiative Foundation, Planning for Real community pack. (Telford: NIF, 2000). (41) e.g. Center for Urban Pedagogy. New York City, USA. http://welcometocup.org/ (42) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 98. Tradução para português: Os conflitos só podem ser resolvidos se transformados, ou seja se muda o objeto da contenção de forma com que o jogo se torne a soma positiva, quer dizer todos os participantes conseguem obter alguma vantagem e reconhecer-se no resultado alcançado.

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mentos da vida quotidiana e a todas as escalas. Existem diversas técnicas de negociação, mas é suposto que todas possuam três requisitos essenciais: devono portare a un accordo ragionevole, se l’accordo è possibile; devono essere efficienti; dovrebbero migliorare, o almeno non danneggiare, i rapporti fra le parti43. Negociação posicional A forma mais básica de negociação consiste na defesa, por cada parte envolvida na contestação, dos seus interesses, da sua posição. Daqui o nome posicional. É também o tipo de negociação mais “duro” e competitivo, enquanto o que uma parte ganha é gastado por outra. Os interlocutores afirmam os seus interesses e gradualmente fazem concessões para chegar a um compromisso, ou seja um ponto intermédio, que muitas vezes pode encontrar-se mais perto da posição mais forte, à custa de soluções mais criativas ou capazes de garantir relações estáveis entre as partes. A negociação posicional é normalmente adequada para resolver controvérsias simples, mas não se demonstra eficaz para gerir situações complexas, com múltiplos interesses em jogo e onde não é suficiente encontrar um ponto de encontro entre as posições contrastantes, mas é preciso examinar os problemas à base da discussão. Alternative Dispute Resolution Una mamma sente che le due sorelline stanno litigando. “Che cosa succede?” chiede. “Voglio l’arancia”, dice la prima sorellina. “La voglio anch’io” dice la seconda. La mamma chiede a ciascuna di loro: “Perché volete l’arancia?”. La prima risponde: “Per mangiarla”. La seconda risponde: “Mi serve la buccia per fare una torta”. Allora la mamma prende l’arancia, la sbuccia, dà la polpa alla prima sorellina e la buccia alla seconda.44 Segundo os princípios da negociação posicional a mãe deveria ter dividido em duas partes a laranja, cometendo um erro. Mas perguntando por que? ela conseguiu perceber que os interesses das duas irmãs eram simplesmente diferentes e perfeitamente compatíveis45. Esta simples história mostra a diferença entre negociação posicional e a negociação criativa, também conhecida como Alternative Dispute Resolution, método desenvolvido nos anos ‘70 pelo Harvard Negotiation Project da Universidade de Harvard e apresentado em 1981 no livro Getting to YES. Negotiating agreement without giving in, por Roger Fisher e William Ury. Esta técnica consiste, em síntese, em mudar o enfoque desde as posições para os interesses.

(43) Marianella Sclavi et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 218. Tradução para português: devem levar para um acordo razoável, se o acordo é possível; devem ser eficientes; deveriam melhorar, ou pelo menos não deteriorar, as relações entre as partes. (44) Roger Fisher e William Ury, Getting to YES. Negotiating agreement without giving in. Ed. 2. (New York: Penguin Books, 1991). Tradução italiana: Giobbio, Aldo. L’arte del negoziato. Milano: Mondadori, 1995. Tradução para português: Uma mãe ouve as duas irmãs litigar. “O que é que se passa?” pergunta. “Quero a laranja”, responde a primeira irmã. “Eu também a quero” diz a segunda. A mãe pergunta a cada uma: “Por que querem a laranja?”. A primeira responde: “Para come-la”. A segunda responde: “Preciso da casca para fazer um bolo”. Então a mãe pega na laranja, descasca-a, dá a polpa à primeira e a casca à segunda. (45) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 104.

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Quer dizer, em vez de debater acerca das posições que cada parte defende, resulta mais produtivo analisar os interesses que estão à base da discussão. As posições são apenas ilustrativas de interesses mais gerais e importantes e não existem apenas interesses contrastantes, mas haverá sempre um ponto de encontro. Para chegar a este ponto é preciso inventar novas soluções, ampliar o leque das opções, utilizando por exemplo a técnica do brainstorming. Gerir os conflitos de forma criativa, transformar os problemas examinando-os desde uma nova perspectiva, sair da própria posição rígida, ampliar o quadro e tentar encontrar uma perspectiva partilhada. Isto implica uma atitude oposta a aquela que carateriza normalmente o clima das contestações: não é fácil gerir uma negociação desta forma, portanto muitas vezes é requerida a presença de um moderador, uma figura imparcial capaz de mediar entre as partes e mostrar o caminho a seguir. Neste sentido, o princípio para conservar relações agradáveis entre as partes e gerir o processo de modo eficiente é separar as pessoas dos problemas. É preciso ter em conta que a negociação acontece em primeiro lugar entre pessoas, portanto é fundamental evitar incompreensões e equívocos; tentar conciliar os interesses, não remar contra os interlocutores por princípio. Á base desta atitude coloca-se a prática indispensável da escuta ativa.

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3. Regeneração urbana participada Princípios orientadores e objetivos localizados

3.1. Princípios orientadores Instrumentos teóricos para a regeneração urbana Dar resposta a demanda concreta O processo de planeamento desenvolve-se a partir de necessidades reais1. Quer dizer, os urbanistas, os arquitetos, os designers não inventam necessidades: ajudam a desenvolver soluções. Esta asserção está a base de e descreve o próprio processo participativo de tipo bottom-up, independentemente da escala considerada2. As cidades contemporâneas estão cheias de equipamentos, infraestruturas e espaços desenhados para dar resposta a problemas específicos, mas que se encontram em estado de abandono, desqualificação ou subutilização. Isto provoca o surgimento de ulteriores problemas, ligados não só ao inaceitável gasto de recursos, mas também à dificuldade de reativar estes espaços e voltar a garantir-lhes a intensidade de uso que justifique a sua presença. Embora não se possa deixar de considerar a relevância do fator da recessão económica, a “morte do programa” a que se assiste hoje, até mesmo em áreas urbanas vitais, depende também de uma conjuntura de outros fatores, todos atribuíveis direta ou indiretamente a faltas do planeamento e da gestão do território. O problema mais significativo nestas práticas é nomeadamente a incapacidade, por parte de técnicos e políticos, de comunicar com os beneficiários diretos das propostas: os moradores locais. A falta de flexibilidade e abertura no mesmo processo de análise e montagem da estratégia, junto ao facto desta última ser unidirecional, não deixa espaço para o desenvolvimento de mecanismos de participação e feedback que possam garantir a qualidade da obra e a mesma utilidade do programa. Tendencialmente, na prática ordinária de planeamento gerida a nível municipal, as propostas programáticas são deduzidas da simples análise urbanística, embora em muitos casos escrupulosa e apoiada em dados estatísticos e previsões fundamentadas, mas que não presta verdadeiramente atenção para o que os moradores têm para dizer acerca do seu bairro e das suas reais necessidades. Afinal, avançar com o projeto sem uma contribuição ativa e uma avaliação dos seus utilizadores é como dar um salto no escuro. Em contrapartida, as intervenções de sucesso, que realmente conseguiram responder às necessidades da população, souberam adaptar-se às transformações do contexto e catalisaram reações positivas da envolvente, viram todas a comunidade local significativamente envolvida na construção de uma estratégia partilhada. O objetivo principal da participação consiste precisamente na compreensão das necessidades concretas dos moradores do bairro, os que vão efetivamente utilizar o espaço público, determinar o êxito da intervenção e finalmente desenvolver o senso de identidade que mantem coesa uma comunidade, embora muito diversificada. A partir deste pressuposto desenvolvem-se os assuntos do desenho e do planeamento, no sentido mais convencional do termo. As disciplinas técnicas que se ocupam às várias escalas do desenho do território e do espaço público poderão basear os seus projetos em dados mais certos, reduzindo a margem de insucesso. Até a própria tradução em obra da estratégia resultará menos complicada, enquanto do processo participativo, ao lado das necessidades, surge um amplo espectro de sugestões, ideias e soluções dispostas a autossustentar-

(1) Gravalosdimonte Arquitectos. Esto No Es Un Solar_Participación ciudadana. http://www.youtube.com/watch?v=KdzMo2j7ZTg (2) �� Ana Júlia Pinto. “Participação cidadã no processo de planeamento municipal em Portugal.” in CR POLIS. On the Waterfront. Urban Planning in Portugal. vol. 18 (Universitat de Barcelona, July 2011), 44.

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-se: aumentando o envolvimento estratégico da comunidade local, reduzem-se as inferências e as incertezas ligadas ao desenho.

1. Solar #10 Esto no es un solar, Zaragoza, ES (2009)

2. Solar #1 Esto no es un solar, Zaragoza, ES (2009)

Programa Esto no es un solar Que? Objeto: ocupação de lotes urbanos vazios com programas temporários Objetivo: reativação de espaços disfuncionais para alcançar o 100% de utilização Tipologia: equipamentos vários / desportivos / lúdicos / parques infantis / hortas urbanas / informais Lotes reativados: 29 Área total: > 42.000 m2 Slogan: “esto no es un solar, esto no es lo que parece, míralo con otros ojos” Onde? Zaragoza, Espanha Quem? Promoção inicial do Plano de Emprego: Ayuntamiento Municipal Zaragoza-Casco Histórico, transferido para a Sociedad Municipal Zaragoza Vivienda Promoção / Gestão do programa / Construção: Sociedad Municipal Zaragoza Vivienda Arquitetura: Ignacio Gravalos + Patrizia Di Monte Gestão dos espaços pór-realização: Associações de bairro envolvidas em cada programa Limpeza lotes: 41 pessoas desempregadas, escolhidas por um Centro de Emprego local com base na duração do período de desemprego, no número de pessoas desempregadas por família, na experiência. Quando? Antecedentes: 2006. Primeiras intervenções artísticas em lotes urbanos vazios do centro histórico, no âmbito do festival de arte urbana “Vacíos Cotidianos - En La Frontera” Fase #1: 2009. 14 intervenções no centro histórico Fase #2: 2010. 15 intervenções no resto da cidade Como? Trabalho técnico: Estudo prévio urbanístico e socioeconómico desenvolvido pelos arquitetos (carências de cada área, espaços reclamados, população destinatária); leitura do espaço público segundo uma racionalidade em rede dos vazios (relações de intenções, usos, programas, atividades) Envolvimento dos cidadãos: 1. Criação de um Plano de Emprego para contratar os trabalhadores na limpeza de lotes urbanos vazios 2. Criação de um blog para informar os cidadãos e receber sugestões / Captação de atores e interesses presentes no bairro 3. Procura de soluções programáticas e espaciais em conjunto com os moradores locais 4. Propostas de diferentes alternativas de desenho / realização 5. Entrega da gestão dos espaços para as associações de bairro Quanto? Budget inicial: 1.000.000 € = 700.000 € Criação de emprego + 300.000 € obras, materiais Budget total / final: 1.840.000,00 € Budget por m2: 25,00 € FONTES: Gravalos - Di Monte. EstoNoEsUnSolar. Reabilitação de espaços urbanos, Zaragoza, Espanha. http://estonoesunsolar.es/ Gravalos - Di Monte. EstoNoEsUnSolar Blog. http://estonoesunsolar.wordpress.com/ Gravalos - Di Monte. EstoNoEsUnSolar | This is not a parcel. Archello. Último acesso 29 setembro 2013. http://www.archello.com/en/ project/esto-no-es-un-solar-not-parcel# Programa Esto no es un solar. BEAU XI_Bienal Española Arquitectura y Urbanismo. Atualizado: 7 abril 2011. http://xi.bienalarquitectura. es/es/proyectos/programa-estonoesunsolar

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Focar na escala local Para que a regeneração urbana se demostre eficaz, a nível social, urbanístico e económico, é fundamental gerir o processo primariamente à escala do bairro, prescindindo da dimensão da intervenção no total, que pode incluir diversas manobras e sítios interligados em uma rede muito extensa. Dirigir a atenção à esfera local é o pressuposto necessário para estimular a participação ativa dos moradores, que sentem-se estreitamente ligados à porção de cidade onde desenvolvem a sua vida quotidiana e onde concentram a maioria dos seus interesses. Cada indivíduo geralmente conhece melhor o bairro onde mora, trabalha ou passa a maioria do seu tempo, que qualquer outra pessoa: tem uma ideia bastante clara do que faz falta e do que poderia ser melhorado, mas também sabe reconhecer facilmente, de forma quase espontânea, relações aos outros menos evidentes, que dificilmente conseguem sair da mera análise urbanística, mas que é indispensável identificar e logo incluir no projeto. A isto tem-se que acrescentar o facto que o processo participativo não prevê apenas o contributo dos indivíduos de forma autónoma, mas visa despertar uma inteligência coletiva e partilhada pela comunidade local. Desenvolvem-se assim dinâmicas de grupo que produzem conhecimento precioso sobre o bairro, especialmente do ponto de vista antropológico, e que não podem ser ignoradas ao intervir na mesma realidade3. A participação na regeneração urbana baseia-se na contribuição recíproca de técnicos, políticos e comunidade local e na capacidade de todos os atores de dialogar e responder prontamente a estímulos, necessidades, transformações. No sentido de manter o processo constantemente reativo e atualizado é necessário estabelecer uma comunicação fluente e acionar um mecanismo capaz de autossustentar-se e autorregenerar-se constantemente. Isto acontece somente se o processo é gerido localmente, no raio de ação em que cada indivíduo ou comunidade desenvolve uma rede de relações físicas e sociais que possibilita a existência prática deste mecanismo. Assim a esfera local é entendida como o universo em que os cidadãos conseguem ser realmente ativos para a comunidade, nos assuntos que os envolvem de forma direta e que consequentemente mais os entusiasmam. Em Morte e Vida das Grandes Cidades Jane Jacobs insiste na importância das dinâmicas de vizinhança, que o planeamento tem que ter necessariamente em conta (e aproveitar), enquanto representam o verdadeiro “motor” da vida urbana e conseguem garantir as condições mínimas de segurança, conforto e habitabilidade do espaço público. No microcosmo do bairro (mesmo que seja em uma grande cidade, com uma comunidade muito heterogénea) ativam-se instrumentos espontâneos de autocontrolo e solidariedade social muito mais eficazes que qualquer intervenção externa4. Hoje em dia, a difusão das novas tecnologias de “comunicação horizontal” (i.e. Web 2.0, social networks, etc.) permite reforçar estes mecanismos, aumentando a qualidade e a interatividade das relações com a vizinhança, ou seja, com que cria e transmite a cultura local. Avançando no sentido de contextualizar e relacionar com o território a enorme quantidade de informações já presentes nas redes virtuais, poder-se-á recuperar e penetrar mais facilmente o conhecimento estratificado criado no tempo pelos moradores e fortificar assim (3) Luigi Bobbio (ed.), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi (Roma: Edizioni scientifiche italiane, 2004), 25. (4) �� Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities (New York: Random House, 1961), 39-65.

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a identidade ligada ao lugar5. A comunicação horizontal pode ajudar a gerar maior conexão com a comunidade de que fazemos parte, juntamente com os técnicos, administradores locais e outros atores que colaboram no processo de regeneração urbana. A participação pública no projeto, na transformação e na manutenção do espaço público vai beneficiar grandemente dos impulsos provenientes da “cultura digital”: os cidadãos vão ser parte ativa do processo, finalmente identificando-se com o espaço que contribuíram a modelar. Isto até irá permitir de superar a dicotomia - em contextos territoriais limitados - entre processo top-down e bottom-up, progredindo para formas mais avançadas de democracia direta e participação totalmente horizontal ao desenvolvimento local6.

Preservar as tramas relacionais existentes Uma das principais críticas avançadas contra o planeamento racionalista, nomeadamente pelos membros do Team 10 como Giancarlo De Carlo nos anos ‘60, em paralelo às lutas da Jane Jacobs em Nova Iorque contra o renovamento urbano promovido pela Autarquia e sucessivamente recuperada por sociólogos, antropólogos e coletivos hoje ativos em âmbito arquitectónico e urbanístico a nível internacional, é a falta de consideração demostrada pelos projetistas para as exigências sociais do indivíduo, descendente de uma concepção mecanicista da realidade7.

Costrução modernista sobre um plano abstracto

No imaginário modernista, a cidade é representada sobre um plano abstracto, onde as relações geométricas e funcionais parecem dissolver o espaço da vida social. Mas na realidade existe uma intrincada filigrana humana que habita a cidade e define um território muito mais complexo, em que coexistem diferente tempos e dimensões paralelas, onde a qualidade e o uso dos espaços não depende apenas da sua capacidade de servir funções ou atender necessidades, mas é definida pela forma com que as pessoas se apropriam dele e nele desenvolvem a sua vida social.

(5) Domenico Di Siena. La città open-source: creazione partecipata dell’identità locale. 23 Novembre 2012. http://urbanohumano.org/p2purbanism/la-citta-open-source-creazione-partecipata-dellidentita-locale/ (6) Domenico Di Siena. La città open-source: creazione partecipata dell’identità locale. 23 Novembre 2012. http://urbanohumano.org/p2purbanism/la-citta-open-source-creazione-partecipata-dellidentita-locale/ (7) Giancarlo De Carlo. CIAM Dubrovnik, Jugoslávia, 1956. http://www.team10online.org

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A regeneração urbana não pode prescindir desta “essência humana” da cidade, ignorar que no fim não são apenas os arquitetos que dão forma ao espaço, mas os utilizadores com o seu movimento; que unicamente as características de uma rua não podem definir os fluxos de pessoas, mas são as relações entre os indivíduos que selecionam, densificam e caracterizam os lugares. A tenção entre a atitude determinista e radical das grandes intervenções de renovamento urbano e a peculiaridade e fragilidade do tecido social estratificado sobre o território replica-se ainda hoje de forma muito parecida com os cenários norte-americanos descritos nos anos ‘60 por Jane Jacobs. Também o contexto não mudou tanto: atualmente, o segundo proprietário e um dos maiores promotores imobiliários de Manhattan, a Columbia University8, está desenvolvendo um enorme projeto de expansão no distrito de West Harlem, visando de facto demolir quase todos os edifícios existentes e extirpar a comunidade local, desfazendo irreparavelmente a diversidade económica, cultural e racial que desde quase dois séculos caracteriza aquela área9. A oposição constante e organizada dos moradores do distrito10 (que encontra amplo consenso também entre os estudantes da universidade11 e chegou a ter ressonância a nível internacional) tenta garantir continuidade ao lento e complicado processo que levou à construção da identidade da última comunidade afro-americana autêntica presente na metrópole.

1. Novo campus da C.U. Obras de demolição em curso em West Harlem, NYC

(8) New York Search. Columbia University. Profile. http://nymag.com/listings/attraction/columbia-university/ (9) �� Franco La Cecla, “L’architettura lava più bianco.” in Contro l’architettura (Torino: Bollati Boringhieri, 2008), 94-103. (10) Stop Columbia. stopcolumbia.wordpress.com (11) �� Student coalition on Expansion and Gentrification. Columbia’s West Harlem Expansion: A Look at the Issues. A guide and reference. www.columbia.edu/cu/cssn/expansion

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2. Renovamento total. Columbia University, plano de expansão em Wenst Harlem (visão para 2030). Implantação

3. Columbia University, plano de expansão em Wenst Harlem (visão para 2030). Alçado em Broodway, frente oeste

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Iniciativa bottom-up promovida pelos estudantes da C.U. para mapear as obras de expansão

Entre 2003 e 2007 a Community Board 9 (apoiada por diversas agências locais para o desenvolvimento comunitário) elaborou um plano para os distritos atingidos pela expansão, com o objetivo de incorporar no zonamento da Columbia as respostas bottom-up surgidas localmente12. O plano insere-se na secção 197-a do Departamento de Planeamento Urbano da Cidade de Nova Iorque13, que promove a implementação local de planos comunitários para complementar o processo de planeamento a nível municipal; estabelece as linhas-guias e as recomendações pela comunidade local, em termos de zonamento, uso do solo e desenho urbano, a ser tomadas em conta na elaboração de propostas para a área. O plano de expansão da Columbia não perdeu efeito por causa do 197-a Plan, mas foi alterado conforme às exigências locais, configurando desta forma um cenário de desenvolvimento mais sustentável, nomeadamente do ponto de vista social e microeconómico. O caso da expansão da Columbia é emblemático na medida em que demostra como os impulsos de renovamento urbano que não têm na devida conta as camadas socioculturais e microeconómicas, que formam parte integrante do sistema urbano, provocam uma reação repentina por parte da comunidade local (facilitada e propulsionada por canais de comunicação como os blogs e os social networks). Isto comprova a importância da ação participada e como as faltas do planeamento ordinário poderiam ser colmatadas e integradas por uma rede de impulsos propositivos bottom-up de génese local. (12) Pratt Center. Manhattan Community Board 9. 197-a Plan. New York: september 24, 2007. http://prattcenter.net/sites/default/files/users/images/CB9M_Final_24-Sep-07.pdf (13) New York City, department of City Planning. The 197-a Plan Process. Último acesso: 20 setembro 2013. http://www.nyc.gov/html/dcp/ html/community_planning/presentation.shtml

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Regeneração urbana participada

Nunca considerar o território como uma tábula rasa La parola territorio (dopotutto secondo il significato originale che aveva in latino) definisce una estensione di terra abitata da una comunità umana, che nel tempo l’ha adattata ai suoi bisogni vitali e di autorappresentazione, facendola diventare diversa da tutte le altre e il più delle volte unica. [...] Fa parte del territorio quanto è urbano e anche rurale; ma non solo questo perché ne fa parte quanto non è né rurale né urbano ed è foreste o boschi o spiagge sul mare, sponde dei fiumi e dei laghi, confini col cielo. [...] Ne fa parte anche tutto lo spazio vuoto se si considera pieno quello che ha utilizzazione economica. E si potrebbe quindi dire: anche tutti gli spazi interstiziali tra gli edifici, i nuclei urbani, le città, i campi coltivati, le distese vegetali e minerali, etc.14 A definição por Giancarlo De Carlo de “território” serve para entender a extensão e a complexidade deste conceito, que representa o contexto onde se realiza qualquer ação modificadora humana e nomeadamente a ação urbanística. A cidade é talvez o lugar do território mais denso e estratificado, um momento excecional onde as energias se libertam, as relações se multiplicam e intensificam, onde a maior parte da riqueza económica e cultural se concentra e também é produzida, onde a diversidade é condição fundamental. Esta variedade e abundância de recursos, energias e materiais representa a base para a construção de algo novo, o combustível necessário para a transformação. As intervenções de renovamento urbano que pretendem ignorar a quantidade de elementos disponíveis e indispensáveis para operar em um determinado contexto acabam por abrir rasgos profundos no tecido sedimentado do território. São como feridas abertas, um gasto enorme de matérias primas que vai precisar de imensos recursos para ser mantido vivo ou ser finalmente reconvertido, readaptado, novamente transformado. There is nothing less urbane, nothing less productive of cosmopolitan mixture, than raw renewal, which displaces, destroys, and replaces, in that mechanistic order.15 A ação destruidora do renovamento total representa a escolha menos sustentável em termos económicos, sociais, culturais e ambientais enquanto, considerando o território como uma tabula rasa, dissipa todos os recursos disponíveis em nome de um novo início, de uma condição de aparente inovação e afastamento do passado. Mas o efeito é diametralmente oposto: as camadas físicas e socioeconómicas que estruturam uma porção de território, bem como a rede de relações com o contexto, não podem ser radicalmente substituídas sem provocar desequilíbrios, exclusão e gerar fraturas com a envolvente. De consequências os beneficiários dos novos projetos - que na maioria dos casos não correspondem aos

(14) Giancarlo De Carlo, Lettura e progetto del territorio (Rimini: Maggioli Editore, 1996). Tradução para português: A palavra território (segundo o significado original que tinha em latim) define uma extensão de terra habitada por uma comunidade humana, que ao longo do tempo a adaptou às suas necessidades de vida e de autorrepresentação, tornando-a diferente de todas as outras e na maioria dos casos única. [...] Faz parte do território quanto é urbano e também rural; mas não apenas isso porque faz parte do mesmo quanto não é rural nem urbano e é florestas ou selvas ou praias à beira do mar, margens dos rios e dos lagos, confins com o céu. [...] Faz parte disso também todo o espaço vazio, se consideramos cheio todo o que tem utilização económica. E seria possível portanto dizer: também todos os espaços intersticiais entre edifícios, os núcleos urbanos, as cidades, os campos cultivados, as extensões vegetais e minerais, etc. (15) Fumihiko Maki, Investigations in Collective Forms (St. Louis: Washington University School, June 1964), 34. Tradução para português: Não há nada menos urbano, menos produtivo de mistura cosmopolita, que o renovamento bruto, que desloca, destrói e substitui, nesta ordem mecanicista.

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1. Tabula rasa

antigos utilizadores, forçados a deslocalizar-se - dificilmente vão encontrar as mesmas condições de “urbanidade” que em uma área estratificada e consolidada. Persons who, by choice, or force of economic circumstance move into such developments feel isolation keenly enough that they cannot regard themselves as anything but “project” people.16 Os grandes programas de renovamento urbano em Singapore nos anos ‘60 constituem um exemplo “extremo” da atitude a deslocar, destruir e substituir a realidade existente como ponto de partida para uma nova condição urbana. Koolhaas, em Singapore Songlines, descreve os efeitos da tabula rasa na criação forçosa de uma nova identidade artificial. As referências perdem-se, a complexidade e a riqueza do território desfazem-se e não resta que o plano vazio do terreno como único material disponível: La trasformazione di Singapore è ripetutamente concepita in termini di lavoro sul corpo stesso dell’isola. Il suo territorio - il suo suolo - è il suo materiale più malleabile.17 Em contrapartida, propõe-se aqui o conceito de “regeneração urbana”, como atitude transformadora oposta à do renovamento, na forma com que o mesmo objeto-território é interpretado. A ação regenerativa constitui um processo de desenvolvimento que vem de baixo, realizado com base no contexto local, como consequência natural da evolução de um território saudável, que constantemente reage a, reproduz ou até estimula transformações na sociedade e na economia. (16) Fumihiko Maki, Investigations in Collective Forms (St. Louis: Washington University School, June 1964), 34. Tradução para português: As pessoas que, por escolha própria ou forçadas por circunstâncias económicas, se mudam para estas urbanizações sentem-se tão profundamente isoladas que não podem considerar-se nada mais que “pessoas-projeto”. (17) Rem Koolhaas, Singapore Songlines. Ritratto di una metropoli Potemkin… o trent’anni di tabula rasa. Trad. por Manfredo di Robilant (Macerata: Quodlibet, 2010), 35. Tradução para português: A transformação de Singapore é repetitivamente concebida em termos de trabalho sobre o mesmo corpo da ilha. O seu território - o seu solo - é o seu material mais maleável.

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Regeneração urbana participada

E.3.1. Renovamento vs Regeneração

? Renovamento total território = tabula rasa

Regeneração território = material

Evidentemente não é um processo espontâneo, mas precisa de ser adequadamente preparado, gerido e suportado por uma vontade política clara e um participação ativa de todos atores cujos interesses convergem no meio físico e social considerado. A diferença fundamental entre a tabula rasa e a conservação e o desenvolvimento das potencialidades existentes está na capacidade que a atitude regenerativa tem de aproveitar das oportunidades e dos meios disponíveis, com o relativo benefício em termos económicos, sociais e ambientais. O território é realmente interpretado e utilizado como base sólida e conjunto de relações, materiais, recursos económicos e humanos indispensáveis para o seu melhoramento. A intervenções de regeneração são gerados dentro do território e visam a preservação de uma continuidade temporal. Reconhecer que a cidade é o lugar das sobreposições e das correspondências, da acumulação e da simultaneidade, representa o ponto de partida fundamental para o projeto de adaptação e transformação18.

2. Aldo Rossi. La città analoga. Collage (1976)

(18) Aldo Rossi. “Introdução à edição portuguesa.” in Arquitectura da cidade. Lisboa: Edições Cosmos, 1977), 17.

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Gerar diversidade e garantir a máxima intensidade de uso dos espaços Jane Jacobs critica a tendência – igualmente difusa nas práticas ordinárias de planeamento aqui examinadas - de ler o território a partir de funções e usos específicos, analisados separadamente, e depois reunidos para formar o quadro global19. Esta prática, que justamente visa sistematizar os elementos de um conjunto complexo, todavia acaba por desviar a análise omitindo o fator principal, o elemento que em vez deveria constituir o objeto fundamental de estudo, ou seja a visão de conjunto: a combinação das funções, a mistura dos usos, que tem características próprias diferentes das suas partes, enquanto sistema integrado e racionalidade autónoma. As intervenções no tecido urbano e social preexistente não podem acabar na mera prática do zonamento, enquanto esta última sozinha limita-se apenas a distribuir superficialmente sobre um mapa intenções de projeto que dificilmente vão se reproduzir na realidade, mas não serve para garantir uso, vitalidade, segurança, independência ao espaço. Em contrapartida, o fator indispensável para a regeneração urbana é a diversidade, seja física e espacial seja social, económica e cultural. Preservar a diversidade e criar os requisitos para a sua implementação corresponde a assegurar qualidade e intensidade de uso para uma área urbana. Jacobs destaca, no âmbito das cidades de grandes dimensões, as quatro condições necessárias para gerar diversidade20, que podem ser facilmente transpostas para contextos análogos ao presente estudo de caso sem perder efeito: 1. mistura de usos: presença de mais funções primárias no mesmo distrito para garantir a presença e o encontro constante de pessoas; 2. quadras curtas: existência de ruas e possibilidades de virar a esquina frequentes; 3. edifícios de diferentes idades e estado de conservação: coexistência de um conjunto vário de possibilidades económicas; 4. densidade: concentração suficientemente alta de pessoas - residentes incluídos - para gerar diversidade. A zona industrial de Santa Cruz do Bispo, em termos de planeamento, constitui o produto da progressiva sobreposição ao longo do tempo de zonamentos bastante rigorosos em definir uma vocação clara para a área, mas ao mesmo tempo incapazes de gerir a complexidade do fenómeno urbano do ponto de vista do desenvolvimento local e de assegurar suficiente integração entre as preexistências e as novas implantações. O resultado é, por um lado, o crescimento (apoiado por previsões incertas) de algumas funções importantes à escala metropolitana, por outro lado, o aumento das fricções entre a macro e a microescala e a dificuldade de formular alternativas praticáveis para gerir a situação de instabilidade atual. O território, fértil de oportunidades que o planeamento ordinário não tem sido capaz de aproveitar convenientemente, sofre atualmente as consequências de uma excessiva sectorização e especialização: fortes desequilíbrios territoriais em termos económicos, sociais, físicos e relacionais. A vocação originária para a indústria pesada e a logística tem causado fortes atritos entre a macroestrutura e (19) �� Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities (New York: Random House, 1961), 155. (20) �� Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities (New York: Random House, 1961), 164, 191, 200, 213.

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Regeneração urbana participada

o sistema “lento” da baixa velocidade e das relações de proximidade, resultante na contaminação e metabolização pela primeira dos fragmentos urbanos “débeis”. Ao longo do tempo o carácter da área tem gradualmente mudado a favor de sectores menos invasivos como o comércio à grande escala. O planeamento tenta responder a estas transformações funcionais adaptando gradualmente o plano, sem todavia conseguir gerir de forma apropriada as relações frágeis entre usos novos e antigos, população transitória e comunidade local. A presença de grandes coletores (e.g. IKEA) consegue catalisar fluxos importantes de pessoas, bens e informações provenientes de uma bacia muito ampla, criando momentos de alta densidade relacional. Todavia o baixo nível de integração com o tecido preexistente, que se manifesta em termos de escala, função, conectividade e condições de acessibilidade, não consegue garantir suficiente intensidade de uso à microestrutura urbana local. Isto provoca uma rápida marginalização das áreas adjacentes às funções principais, que gradualmente passam a ter o carácter de enclaves urbanas e paisagísticas residuais e disfuncionais. Para restituir vitalidade à área, torná-la dinâmica e estimular o desenvolvimento microeconómico, torna-se indispensável criar as condições para suportar a função residencial, incrementando um conjunto de funções secundárias; implementar a conectividade entre o sistema dominante e a racionalidade preexistente; intensificar a frequência das atividades e o “ritmo” da urbanização; construir e disseminar os requisitos que justifiquem a passagem e a permanência de pessoas. De facto não é necessário promover puramente densidade - que em si mesma não traz algum benefício particular - mas garantir diversidade na concentração. Literal and continuous mingling of people, present because of different purposes, is the only device that keeps streets safe. It is the only device that cultivates secondary diversity. It is the only device that encourages districts to form in place of fragmented, self-isolated neighbourhoods or backwaters.21

Adaptar, reativar e reutilizar os materiais disponíveis Reuso adaptativo Até este ponto insistiu-se no facto que, em condições económicas precárias e incertas, antes de adicionar algo novo é preferível tentar melhorar o que já existe. Isto é procurar, reativar e reutilizar as potencialidades e os recursos que estão disponíveis no território para estimular uma reação do contexto, catalisar energias externas, ativar mecanismos de auto-produção. Em contraposição às grandes intervenções de renovamento urbano que visam substituir a preexistência com uma condição totalmente nova resultando extremamente caras e invasivas, a ação regenerativa nasce das necessidades concretas do contexto local, serve-se dos materiais e das capacidades presentes in loco, realiza-se muitas vezes pontualmente, de modo não invasivo e reversível. Tendo em conta a situação de crise atual, em muitos casos a ação mínima e pontual, através o re-uso e a

(21) �� Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities (New York: Random House, 1961), 213. Tradução para português: A mistura constante e literal de pessoas, que se fazem presentes por finalidades diferentes, é o único meio de preservara a segurança nas ruas. É o único meio de cultivar a diversidade derivada. É o único meio de estimular a formação de distritos em vez de bairros ou lugares ermos fracionados, fechados e estagnados. [Jacobs, Jane. Morte e Vida das Grandes Cidades [Tradução por Carlos S. Mendes Rosa (São Paulo: WMF Martins Fontes, 2000), 287-288.]

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adaptação dos espaços e das estruturas desativadas, representa a única hipótese viável contra o imobilismo económico que paralisa o desenvolvimento das áreas urbanas. Como se pretendeu demonstrar, a crise não têm só efeitos recessivos, mas constitui também uma oportunidade única para questionar o modelo de crescimento atual e experimentar soluções alternativas. No campo da reabilitação permanece ainda a convicção que, frente a escolha entre demolir para substituir e adaptar para reativar, a primeira opção se torne afinal mais conveniente que a segunda do ponto de vista económico. Talvez isto pode resultar verdadeiro a uma primeira análise superficial, mas, se considerarem os benefícios económicos como parte de um sistema mais complexo, o balanço muda completamente. Tendo sempre como objetivo principal o desenvolvimento local, os benefícios económicos ligados só a alguns aspeitos específicos do processo regenerativo (e.g. construção ex novo vs. conservação; custo de materiais e mão-de-obra; etc.) têm que ser avaliados em uma lógica a longo prazo e que envolve um contexto mais amplo. Alguns exemplos: as intervenções de conservação e adaptação criam emprego localmente; o trabalho local alimenta diretamente a microeconomia local; o balanço económico entre custo de materiais e do trabalho em uma obra de reabilitação é entre 30-40% vs 60-70% (em uma construção nova é geralmente 50% vs 50%); os distritos históricos são menos expostos às flutuações dos preços no mercado imobiliário22. São sempre mais numerosas as experiências internacionais que revelam a possibilidade e as vantagens de criar serviços e espaço público - normalmente a carácter informal e transitório - utilizando sítios desqualificados ou lotes disfuncionais “em espera” de construção. É o caso, por exemplo, do programa Lent Space23 do Lower Manhattan Cultural Council (LMCC), que promove a reativação temporária de espaços vazios com programas artísticos e de lazer, trabalhando em conjunto com as comunidades locais, as empresas públicas e privadas e os promotores imobiliários. As consequências para a microeconomia urbana da recessão económica, da estagnação do mercado imobiliário e das construções estão visíveis nas cidades na forma de uma miríade de espaços vazios, de oportunidades para o planeamento adaptativo. La cuestión es si el marco regulatorio necesitará aprender a incorporar lógicas de corto plazo frente a la mentalidad de largo plazo del masterplan, lógicas transitorias frente al rigorismo de la urbanización. Sólo así podrá darse salida, caso a caso, a los pasivos que llenan las ciudades y que tienen que activarse cuanto antes.24 (22) �� Rypkema, D. 2007. “Economic Benefits of Preservation. Sustainability and Historic Preservation.” in Donovan Rypkema. Sustainability, Smart Growth and Historic Preservation. Historic Districts Council Annual Conference. New York City, 10 março 2007. http://www.preservation.org/rypkema.htm (23) LMCC’s Lent Space program brings “in-the-meantime” cultural activity to temporarily vacant spaces and provides opportunities for artists to create and present their work, gain exposure to audiences and develop dialogues with local communities. LentSpace, like several of LMCC’s public programs, also allows for audiences to experience a unique kind of access to the artistic process, alternative spaces within the built environment, and free cultural amenities. (Lower Manhattan Cultural Council. Lent Space Program. �� http://www.lmcc.net/cultural_programs/lentspace) (24) Manu Fernandez. Urbanismo adaptativo para tiempos de crisis. 4 abril 2012. http://www.ciudadesaescalahumana.org/2012/04/urbanismo-adaptativo-para-tiempos-de.html?q=blog/manu-fernandez/urbanismo-adaptativo-para-tiempos-de-crisis Tradução para português: A questão é se o quadro regulamentar terá que aprender a incorporar lógicas de curto prazo face a mentalidade de longo prazo do masterplan, lógicas transitórias face o rigor da urbanização. Só assim poderão resolver-se, caso a caso, os passivos que enchem as cidades e que têm que se ativar quanto antes.

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Regeneração urbana participada

LMCC. Lent Space. Reativação temporária de lote disfuncional.Varick St. / Hudson Square, NYC (2009)

Configura-se aqui um novo desafio para o planeamento: a capacidade de readaptar o seu processo e o seu corpus normativo para aproveitar das possibilidades que a crise tem disseminado no terreno: gerir pequenas ações de forma integrada e conectada; incluir as alternativas temporárias no processo a longo prazo; garantir a reversibilidade das intervenções. Neste contexto as tecnologias digitais desempenham um papel fundamental. Constituem um instrumento indispensável para procurar, armazenar, sistematizar, mapear e disponibilizar a grande quantidade de informações sobre as potencialidades urbanas latentes, a serem logo aproveitadas de modo formal ou informal. Em diversos contextos surgiram plataformas abertas e projetos interativos que visam tornar público o banco de dados sobre os vazios urbanos, as atividades comerciais em crise, as iniciativas bottom-up, e ativar desta forma processos de regeneração urbana participativos25. Acupunctura urbana Concentrar a intervenção em pequenos pontos estratégicos, aproveitando das possibilidades que se manifestam a nível local e minimizando o gasto de recursos, para estimular a transformação de um contexto mais amplo. Esta prática é definida acupunctura urbana, enquanto se inspira ao antigo procedimento da medicina chinesa da acupunctura que visa obter efeitos terapêuticos estimulando pontos definidos no corpo, distribuídos ao longo de canais de energias ou meridianos. In urban acupuncture, an area is regarded as a complex organism of energy in which different “energy layers” overlap with each other and influence residents behaviour and conduct and how an urban area

(25) Alguns exemplos: 596 Acres. Brooklyn, New York. 596acres.org Progetto Temporiuso. Milano. www.temporiuso.org The Possible City. Philadelphia. thepossiblecity.com/lotxlot Eixos economic observatory. Catalunya. eixos.cat

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1. Plataforma de mapeamento coletivo de espaços desativados. 596 ACRES, Brooklyn, NYC (2013)

2. Plataforma de mapeamento coletivo de atividades económicas. EIXOS, Catalunya (2013)

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Regeneração urbana participada

develops. Urban acupuncture is a point by point manipulation of the urban energy to create a sustainable town or city.26 E.3.2. Acupunctura urbana / Rede / Camadas

Rede É fundamental destacar, ao lado do carácter pontual da acupunctura urbana, a importância da racionalidade em rede. Para garantir a eficácia da estratégia, é necessário inserir as intervenções particulares em um quadro mais amplo e integrado, trabalhando as conexões entre elas. Cada pequena ação não tende apenas a catalisar uma reação da envolvente mais próxima, mas insere-se em um “percurso”, em uma lógica que a põe em relação direta com os outros pontos da rede. A estratégia de conjunto lida com a existência simultânea de várias redes sobrepostas que relacionam os elementos de interesse no território, integrando desta forma as novas intervenções com a preexistência. As diferentes redes podem ser lidas como camadas, alternativas estratificadas e interconectadas. De facto estas camadas constituem a densa trama das relações, dos movimentos, das interdependências que se produzem e se intensificam ao longo do tempo no território. Quando a estrutura reticular e o seu mecanismo revelam-se à análise dos meios físico e relacional, então é possível encontrar os lugares estratégicos onde intervir para estimular todo o organismo. Se as intervenções particulares podem surgir de energias e estímulos locais, a construção de uma racionalidade em rede integrada é todavia um papel técnico (e em carta medida político) desempenhado essencialmente pelo planeamento. O objetivo será de tornar a rede inteligível e funcional, atuando do ponto de vista da comunicação, do programa, da gestão da mobilidade e da definição de uma linguagem clara. (26) Marco Casagrande. Urban Acupuncture. 2008. http://helsinkiacupuncture.blogspot.pt/ Tradução para português: Na acupunctura urbana uma área é considerada como um organismo complexo de energia no qual diferentes “camadas de energia” estão sobrepostas umas às outras e influenciam o comportamento dos moradores e determinam a maneira com que uma área urbana se desenvolve. A acupunctura urbana é uma manipulação ponto-a-ponto da energia urbana que visa criar uma cidade sustentável.

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3.2. Objetivos localizados Propostas operativas para o desenvolvimento local de Santa Cruz do Bispo A procura de instrumentos e alternativas viáveis para o planeamento em tempo de crise, transpõe-se aqui para o plano operativo, em objetivos concretos para a regeneração urbana participada em Santa Cruz do Bispo. Em primeiro lugar, salienta-se a necessidade de tutelar a identidade do lugar, protegendo e valorizando as preexistências históricas, ambientais, mas também económicas e sociais que caracterizam a zona de Santa Cruz do Bispo e em que os moradores locais se reconhecem enquanto coletividade. Para o efeito, a leitura das características peculiares do território desenvolve-se estreitamente em conjunto com a comunidade, praticando de forma extensiva uma “escuta ativa territorial”27, com a intenção de não limitar a intervenção apenas aos objetivos mais evidentes, mas de extrair da realidade local um conhecimento mais profundo sobre as especificidades da área. Em segundo lugar, a partir do entendimento dos pontos de força e das características da Freguesia, procura-se aproveitar dos recursos espaciais e económicos disponíveis, desenvolver o seu potencial, tornar elementos desativados ou “passivos” em lugares dinâmicos, catalisadores de novas atividades. À identificação de possíveis objetivos estratégicos segue uma análise mais detalhada de três casos diferentes de regeneração urbana que podem ser desenvolvidos em Santa Cruz do Bispo. O primeiro concerne a reativação a uso agrícola, através de um Banco de Terras, dos terrenos que nas presentes circunstâncias se encontram “a espera” de programa, sendo o uso previsto pelo PDM de Matosinhos predominantemente industrial. No segundo caso pretende-se melhorar a relação entre as áreas edificadas e as margens do rio Leça, do ponto de vista físico, mas sobretudo funcional e programático, promovendo maior intensidade de uso para estas áreas. Este objetivo insere-se no âmbito dos processos implementados para a Agenda 21 Local (documento fundamental da Cimeira da Terra de Rio de Janeiro, 1992), a que a Freguesia de Santa Cruz do Bispo tem aderido. Por fim, examina-se a possibilidade de aumentar a permeabilidade de uma porção de espaço público, com uma série de intervenções em estruturas e lotes desqualificados ou fechados, entre as quais destaca-se a integração urbana do parque escolar da Portela. A presença da IKEA e de outros grandes investidores na área pode servir de impulso para encaminhar pequenos processos regenerativos bottom-up com benefício para a comunidade local, desfrutando potencialidades concretas que até agora não tem sido aproveitadas.

(27) Ver: 2.6. Técnicas para a escuta. Passeio pelo bairro. pág. 110

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Os três casos são analisados focando, mais que na procura de soluções espaciais definidas, nas formas de participação pública que poderiam ser implementadas, nas técnicas de interação construtiva mais adequadas para o contexto específico e no papel que o planeamento e a sociedade civil desempenham ao longo do processo. A reativação destes espaços estratégicos é enquadrada numa racionalidade em rede, seja do ponto de vista físico seja programático e funcional. Por exemplo, a proposta de um Banco de Terras, para desfrutar o potencial produtivo dos terrenos disfuncionais e responder à demanda de flexibilidade no mercado imobiliário, é pensada para um cenário mais abrangente, que inclui outras intervenções no tecido urbano e nas áreas não edificadas relacionadas com o rio Leça. Procura-se intensificar conexões débeis e tornar inteligíveis relações territoriais não evidentes, mantendo sempre o enfoque no desenvolvimento local participado, entendido como dimensão necessária para complementar o crescimento industrial previsto pelo plano. Sem perder efeito no curto prazo, tenta-se construir, de forma colaborativa e gradual, uma visão capaz de adaptar-se ao desenvolvimento de longo prazo de Santa Cruz do Bispo. Atua-se de forma paralela ao PDM, sem prejudicar a estratégia em vigor, mas procurando rematar com elementos dinamizadores o vazio, a inércia e a incerteza que separam o plano da realidade.

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Tutela da identidade do lugar. Proteção e valorização de elementos caracterizantes

100

500

Rede viária capilar característica Bairros urbanos fechados Bairros rurais relacionados com a paisagem fluvial Margens do rio Leça / Áreas não edificadas / Parque fluvial Áreas intersticiais de produção agrícola à escala doméstica Núcleo urbano histórico de Santa Cruz do Bispo Conjunto histórico do Monte São Brás Zona de lazer da Ponte do Carro Coletores / Comércio a grande escala

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Pontos de interesse histórico Coletores Produção agrícola Áreas verdes / Margens do rio Leça Parque fluvial equipado

Regeneração urbana participada

Monte São Brás Conjunto de interesse histórico relacionado com a Quinta de Santa Cruz do Bispo: escultura do “homem da maça” (foto esquerda), santuário da N.ª Sr.ª do Livramento (foto direita), capela do Mártir São Sebastião.

Núcleo urbano histórico Centralidade urbana marcada pela presença do Centro Cívico de Santa Cruz do Bispo, da sede da Junta de Freguesia, da igreja matriz, do cemitério quinhentista e do portal da Quinta, atribuído ao arquiteto Nicolau Nasoni.

Produção agrícola Terrenos de pequenas dimensões para a produção agrícola à escala doméstica, relacionados com os traçados urbanos de génese rural.

Margens do rio Leça Vastas áreas não edificadas a uso prevalentemente agrícola e florestal desenvolvem-se seguindo o curso do rio Leça. A fruição das margens fluviais está comprometida por ligações débeis e pouco inteligíveis com o traçado urbano e pela difícil acessibilidade dos pontos de interesse presentes.

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Ruas secundárias “urbanas” Dimensões reduzidas, pavimento em asfalto ou cubos de granito. Trânsito promíscuo. Problemas de mobilidade rodoviária e pedonal. Esgotos para a rua: problemas de saneamento público. Estudo de Corte Tipo

Eixo urbano Rua Gonçalves Zarco Estrutura a urbanização e serve de principal artéria de mobilidade e transporte público, a nível supralocal. Problemas de trânsito e estacionamento livre ao longo da rua. Passeio mínimo ou não presente.

Bairros “urbanos” Espaços semi-públicos introvertidos, funcionam como prolongamento da habitação, para atvidades ligadas à vida doméstica. Delimitados por ruas secundárias “urbanas”.

Ruas secundárias a carácter rural Entre edifícios rurais e terrenos agrícolas, delimitadas por altos muros de pedra. Pavimento em terra, asfalto ou cubos de granito. Trânsito muito reduzido. Alta flexibilidade e adaptabilidade.

Bairros “rurais” Edificado fragmentado. Espaço interior utilizado prevalentemente para produção agrícola. Abertura e relações visuais para a paisagem fluvial e as margens do rio à cota baixa. Delimitado por ruas secundárias rurais. 138

Estudo de corte tipo Regeneração urbana participada

11. Bairro “urbano” fechado

12. Bairro “rural” relacionado com a paisagem fluvial

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Desenvolvimento do potencial do lugar. Reativação de elementos estratégicos

100

500

Percursos desativados à margem do rio Leça Superfícies com potencial etratégico Terrenos disfuncionais Parque escolar da Portela Margens do rio Leça / Áreas não edificadas / Parque fluvial Armazéns industriais desqualificados Estação eléctrica transformadora Estruturas desportivas cobertas Superfícies equipadas para desporto

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Regeneração urbana participada

Lusitanos Futebol Clube

Lusi

Pavilhão desportivo de Santa Cruz

tano

s Pavilhão desportivo

Armazem não utilizado Grande espaço para exposição e armazenagem, à margem dos terrenos disfuncionais. Pode ser adaptado para programas relacionados com horticultura e jardinagem. A estrutura do edifício está claramente inspirada às estufas agrícolas, garantindo condições microclimáticas adequadas para cultivo indoor. «Plataforma Logística provoca revolução urbanística» O Junqueira Futebol Clube vai ter um pavilhão polidesportivo e um parque de estacionamento, prevendo-se que a sua sede venha igualmente a ser remodelada. As obras justificam-se pelo facto de actualmente decorrerem intervenções nos terrenos ao lado da sede do clube, onde está a ser implementada a Plataforma Logística do Porto de Leixões, sob a responsabilidade da APDL. (Jornal de Matosinhos, 16 Março 2013)

Junqueira Futebol Clube Pequeno clube desportivo, sem instalações próprias, vai ser remodelado e ampliado como resultado das negociações entre a C.M. Matosinhos e a APDL, que gere as obras em curso da nova plataforma logística. Configura-se uma oportunidade de encaminhar um pequeno processo participativo, com o objetivo de complementar as decisões com a contribuição dos beneficiários do projeto. Percursos à margem do rio Uma extensa trama de caminhos rurais desenvolve-se ao longo das margens do rio Leça, seguindo a topografia e recortando campos agrícolas e manchas arvorizadas. Prevalentemente sub-utillizados, estes percursos representam um elemento com enorme potencial para melhorar a fruição do vale do rio Leça.

Terrenos disfuncionais Espaços atualmente sem função, “a espera” de programa, classificados pelo PDM de 1992 como “áreas predominantemente industriais”. Representam um importante recurso, em termos de disponibilidade temporária de terra para uso agrícola.

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Lusitanos F.C. Campo de futebol regulamentar em relva sintética.

Zona de acesso ao núcleo urbano Solo não edificado de importância estratégica para a inserção da mesoestrutura viária no núcleo urbano histórico e pela presença dominante de programas desportivos

Pavilhão desportivo de Santa Cruz do Bispo Salas polivalentes, campos de basket / futsal, futebol e ténis.

Parque escolar da Portela Espaços fechados dedicados a atividades didáticas e de lazer para as crianças. Potencial integração urbana e criação de espaço público permeável. Lote urbano vazio Reativação estratégica para criar um novo acesso / espaço público equipado relacionado com o parque escolar. 1. 2.

3. 4.

Estação eléctrica transformadora No processo de longo prazo de reativação dos terrenos à volta, em parceria com a IKEA, pode servir de apoio à produção de energia renovável. 142

Largo (Rua de Aguiar) Ponto estratégico de transição entre o eixo urbano Gonçalves Zarco e as margens do rio Leça. Potencial requalificação como área de paragem. Programa existente: cafetaria.

Armazém #1 Antiga estrutura industrial. Proposta de reativação da função produtiva para gerar emprego com a reapropriação pelos trabalhadores das antigas instalações. Armazém #2 Estrutura sub-utilizada composta por um conjunto de peças. Pode acolher um programa de interesse comunitário (i.e. biblioteca, sala expositiva, piscina, ateliers) e reunir as diferentes coletividades da freguesia.

Zona de lazer da Ponte do Carro Espaço público equipado com área de pic-nic. Elementos de interesse histórico: ponte medieval, moinho recuperado.

Regeneração urbana participada

Armazém #3 Estrutura abandonada em boas condições, pode ser “aberta” para os terrenos traseiros e servir de apoio para a produção agrícola. Pode acolher também um programa cultural e didáctico. O objetivo é gerir a transição, espacial e funcional, entre espaços reativados a uso agrícola e traçado urbano.

Praça de transição

Microcentralidade Requalificação de dois armazéns e de um parque de estacionamento. Criação de uma zona de espaço público permeável, implementando novos programas relacionados com a produção agrícola e o comércio.

Armazém #4 Estrutura utilizada para garagem, pode ser re-adaptada para criar um mercado coberto e permeável, potencialmente relacionado com o espaço público envolvente.

Parque de estacionamento privado Lote estratégico para aumentar a permeabilidade do espaço público nesta área. Negociação para uma possível abertura e criação de uma praça de transição. 143

Espaço público permeável Escola da Portela

Lote urbano reativado

Corte A-A’. Escala 1/500

...Rua M. Carneiro

Armazém #4 Mercado permeável

Rua G. Zarco

Armazém #3 Pavilhão

>>>

Armazém #4 Mercado permeável

Corte B-B’. Escala 1/500

Terrenos reativados a uso agrícola

Armazém #3 Pavilhão

Rua G. Zarco

Corte C-C’. Escala 1/500

Praça

144 Corte D-D’. Escala 1/500

Regeneração urbana participada

C’

A’

Rua M. Carneiro...

Armazém #3 Pavilhão

. aG

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Armazém #4 Mercado

iro

>>>

Terrenos reativados a uso agrícola Parque escolar

Terrenos agrícolas

Armazém #4 Mercado permeável

Rua M. Carneiro

Lote urbano reativado

Armazém #3 Pavilhão

145

500

100

Terrenos disfuncionais Armazéns industriais desqualificados Eixo urbano Rua Gonçalves Zarco Terrenos disfuncionais Estação eléctrica transformadora Armazéns industriais desqualificados

Estação eléctrica transformadora Eixo urbano Rua Gonçalves Zarco

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Regeneração urbana participada

3.3. Reativação de terrenos disfuncionais para uso agrícola Usos temporários contra a crise, acupunctura urbana, rede de espaços públicos A alta taxa de desemprego, a redução do poder de compra no consumidor, os cortes nas despesas públicas, a subida dos preços dos produtos básicos agrícolas parecem afetar mais a população das áreas metropolitanas que a do interior do país, mais próxima a um estilo de vida de herança rural, dependente de cadeias produtor-consumidor menos compridas. A recessão tem determinado uma diminuição alarmante do consumo de alimentos básicos e, paralelamente, um regresso gradual nas áreas urbanas para uma economia mais próxima à de subsistência, de pequena produção para autoconsumo, com o relativo crescimento da demanda a escala doméstica por terrenos agrícolas. A prática da agricultura urbana, já largamente explorada como alternativa à produção industrial de alimentos, para muitas famílias portuguesas passa neste momento a representar uma alternativa para enfrentar a crise. Ao mesmo tempo, a drástica redução do investimento sobretudo nas áreas da construção, da indústria e da logística, tem configurado um quadro de provisória impasse, mas também de incerteza sobre as possibilidades e os prazos para concretizar o cenário de desenvolvimento industrial previsto pelo PDM vigente na área de Santa Cruz do Bispo. Uma paisagem “vaga” e disfuncional - constituída por depósitos de velhos contentores, manchas compactas de vegetação infestante, superfícies “a espera” de uso, loteamentos que apenas existem representados no cartaz que marca o espaço vazio por trás - divide a faixa à beira da IC1 do traçado urbano preexistente. Se do ponto de vista do crescimento industrial esta abundância de espaços inativos não representa um sinal positivo, de outro lado pode ser considerada como uma potencialidade, em termos de disponibilidade de terra para cultivo e possibilidade de desenvolver um programa de hortas sociais de suporte à microeconomia local. Em áreas urbana como a de Santa Cruz do Bispo, onde pequenas atividades produtivas ligadas à terra ainda sobrevivem nos recortes do edificado, o aproveitamento agrícola de terrenos desativados ou em via de urbanização pode constituir uma alternativa a explorar contra as crise. Para aproveitar destas possibilidades é preciso repensar as dinâmicas ocupacionais (operativas e temporais) do solo urbano, em estreita relação com a incidência e a evolução de necessidades peculiares do contexto local. O planeamento à escala municipal deve considerar a possibilidade de incorporar na estratégia de longo prazo formas de ocupação e uso temporários do solo, de modo a disfrutar ao máximo os recursos disponíveis no território e promover o desenvolvimento local participado. Em um quadro administrativo caraterizado por uma maior abertura neste sentido, podem desenvolver-se de forma mais estruturada processos de reuso não-invasivo e transitório de espaços disfuncionais, até agora ainda bastante precários. A contribuição de atores locais na construção destes tipos de processos é fundamental, enquanto só podem ser desenvolvidos a partir de uma demanda concreta e localizada; a administração pública pode desempenhar o papel de promotor, favorecendo a constituição dos processos e a institucionalização dos coletivos que os gerem, e de mediador entre proprietários de terra e usufrutuários ad interim.

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Estrutura do processo participativo. Reativação através de um Banco de Terras e construção de uma racionalidade em rede de espaços de uso coletivo

Terrenos desativados O intervalo que separa a entrada em vigor da estratégia de desenvolvimento da área industrial de Santa Cruz do Bispo e a sua realização configura um cenário de impasse, caraterizado pela presença de “vazios” urbanos, terrenos disfuncionais “a espera” de uso. A incerteza das previsões obriga a reconsiderar a estratégia de longo prazo, incorporando processos de reativação transitória destes espaços. Os terrenos desativados tornam-se em oportunidades deixadas pela crise, recursos temporários para a economia local.

Propriedade / Mapeamento coletivo com open data A identificação cadastral dos terrenos desativados ou temporariamente inutilizados precede a montagem de uma plataforma interativa para mapear, contextualizar e tornar disponíveis as informações sobre os espaços vazios com potencial produtivo e estratégico: lugar de encontro e intercâmbio entre proprietários de terrenos improdutivos e membros da comunidade local à procura de terra. A Câmara Municipal desempenha o papel de supervisor e garante da equidade do processo.

Terreno adequado para uso agrícola? Análise das condições biofísicas do solo: estrutura geológica e química; espessura da camada de solo fértil; existência de linhas de água e/ou poços para irrigação; pendente máxima do terreno, desníveis; capacidade de reter água, superfícies a risco de inundação; poluição do solo; condições microclimáticas.

Reativação / Reuso Os terrenos disponíveis podem ser redistribuídos através de um Banco de Terras, que serve de mediação entre proprietários e agricultores, garantindo segurança económica e confiança na gestão dos terrenos. Um sistema de arrendamento a custos conteúdos e de curto prazo (i.e. 1-5 anos) torna-se largamente acessível e favorece a horticultura e a rotação, de forma a preservar e regenerar as propriedades do solo. Os espaços podem ser aproveitados de forma particular ou coletiva e permeável, interagindo com a envolvente, catalisando novos fluxos e atividades.

Acupunctura urbana A reativação pontual dos terrenos disponíveis completa-se com a construção de uma racionalidade em rede. Novos caminhos e ligações “lentas” inserem-se na trama preexistente de percursos. A estes pode ser associada uma série de espaços públicos colaterais (existentes ou novos, permanentes ou transitórios), para integrar a produção agrícola no tecido urbano. Momentos de paragem, intercâmbio e maior intensidade relacional acolhem funções diversas, servem de filtro entre as áreas produtivas e o edificado, aumentam a acessibilidade e favorecem a fruição dos espaços relacionados. A eficácia do sistema é garantida pela inteligibilidade e continuidade da rede. E.3.3. Reativação terrenos através de um Banco de Terras

E.3.4. Papel do planeamento (Administração) Nível envolvimento 5 4 3 2 1

CRONOGRAMA 0 (meses)

E.3.5. Papel dos atores locais 5 4 3 2 1 0

E.3.6. Papel do planeamento (técnicos) 5 4 3 2

1 0

E.3.7. Síntese. Fases do processo e papeis dos atores principais Promoção

Novos espaços públicos?

Promoção

Gestão

Uso agrícola Garantia

Suporte técnico (Desenho)

Mapeamento constante (open data)...

Suporte técnico (Análise terrenos)

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RegeneraĂ§ĂŁo urbana participada

Hortas em Santa Cruz do Bispo

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3.4. Melhoramento da fruição das margens do rio Leça Tutela ambiental, uso, acessibilidade, permeabilidade No PDM de Matosinhos as áreas não edificadas às margens do rio Leça estão marcadas principalmente como “áreas não urbanizáveis” e “áreas verdes de parque e cortina de proteção ambiental”28. O traçado urbano de Santa cruz do Bispo desenvolve-se agarrado à infraestrutura viária capilar solidária com a topografia, enquanto terrenos agrícolas de pequena extensão ocupam os interstícios do edificado e declinam gradualmente para a cota mais baixa, recortando manchas compactas de eucaliptos que seguem o curso do rio. Para além o uso agrícola dos terrenos particulares, a fruição ambiental e paisagística das margens do rio Leça pelos moradores da freguesia e pelos visitantes está muito limitada, restringindo-se apenas a poucos lugares acessíveis, como a pequena zona de lazer da Ponte do Carro à beira do rio e, pouco mais a norte, o monte São Brás. As duas áreas são ambas caraterizadas pela presença de elementos de interesse histórico (i.e. a ponte românica do Carro sobre o rio; a capela do Mártir S. Sebastião, o santuário da N.ª Sr.ª do Livramento e a escultura do “homem da maça”, subindo para o topo do cerro) diversamente ligados à presença da Quinta quinhentista de Santa Cruz do Bispo. Os próprios terrenos que pertencem à Quinta e que poderiam servir de ligação entre a cota do rio e a do núcleo urbano histórico de Santa Cruz, não se encontram acessíveis, sendo ocupados pelo estabelecimento prisional. A continuidade do parque fluvial é interrompida pela linha de comboio de mercadorias, pela via interna de ligação ao porto de Leixões e pela plataforma logística em construção, impossibilitando de facto uma ligação direta com a Quinta da Conceição ao longo do traçado do rio. Esta realiza-se apenas através do eixo estruturante da urbanização, a Rua Gonçalves Zarco: motivo relevante para desenvolver de forma integrada e inteligível as conexões entre o eixo urbano e o vale do rio.

1, 2. Continuidade interrompida. Caminho de ferro e via interna de ligação ao porto de Leixões no cruzamento com o rio Leça

Embora na área seja dominante a presença de materiais “pesados” relacionados com o porto de Leixões, a paisagem fluvial, integrada por um conjunto de elementos de interesse naturalístico e patrimonial, constitui um agente potencialmente dinamizador para o território e um recurso importante para a população local, sob vários pontos de vista. Paralelamente à função agrícola, observamos que as margens do rio Leça são aproveitadas para diferentes finalidades, entre as quais destacam-se o lazer e o desporto, sendo que na trama descontínua de caminhos que serpenteiam ao longo do rio é largamente praticada a BTT (i.e. mountain (28) Portal internet da C.M. Matosinhos. Planeamento Urbanístico, PDM em vigor. http://www.cm-matosinhos.pt/pages/565

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Regeneração urbana participada

bike)29. Configuram-se também potencialidades turísticas e educativas que podem ser desenvolvidas em conjunto com instituições públicas, como a escola da Portela. No contexto de crescimento industrial previsto pelo PDM para Santa Cruz do Bispo e particularmente no momento atual, caraterizado por uma série de recursos territoriais não aproveitados a benefício dos moradores locais, destacam-se, entre os objetivos fundamentais para promover o desenvolvimento sustentável da área, seja do ponto de vista ambiental seja social, a recuperação e a valorização das potencialidades das margens do rio Leça, nomeadamente enquadradas em relação com as outras intervenções de regeneração urbana e reativação de espaços disfuncionais que podem ser desenvolvidas na área (i.e. parque escolar, hortas sociais). Este objetivo apenas pode concretizar-se com o impulso e o apoio dos seus beneficiários diretos entre os quais distinguem-se a comunidade local de Santa Cruz e os grupos que utilizam regularmente esta porção de território para diferentes finalidades. A participação pública torna-se na componente essencial para gerir o processo de planeamento focando em necessidades reais, apostando em ações concretamente viáveis, preservando as especificidades e incrementando as caraterísticas peculiares deste território.

3. Atividades desportivas ao longo das margens o rio Leça

4. Rio Leça. Antigo moinho recuperado

Objetivos gerais. O desafio da Agenda 21 Local, ponto de partida para a promoção do processo participativo Em 2009, na Freguesia de Santa Cruz do Bispo - como resultado da adesão à Agenda 21 Local30 - foi implementado um processo participativo à escala local, com o objetivo de promover o desenvolvimento sustentável na área. Um dos “Eixos de Intervenção” em que foi subdividido o processo foi propriamente a “Água”,

(29) �� Clube BTT Matosinhos. www.bttmatosinhos.com Clube BTT Mondraker. www.clubemondraker.net Clube BTT Mondraker em Santa Cruz do Bispo. http://www.forumbtt.net/showthread.php?31331-FOTO-REPORT-Passeio-Clube-MondrakerSanta-Cruz-do-Bispo-02-01-2011&s=76c0fdbb3f269416bb4747725460a8bb Escola BTT Matosinhos em Santa Cruz do Bispo. http://opraticante.bloguedesporto.com/102969/Escola-BTT-Matosinhos-em-Santa-Cruz-doBispo/ Pistas BTT monte São Brás. http://montesbras.blogspot.pt/2011/04/fotos-pista-homem-da-maca.html (30) Ver: Anexo 10. Rio de Janeiro ECO-92. Agenda 21 Global, Capítulo 28. pág. 216 A Agenda 21 é um conceito que surgiu na Conferência das Nações Unidas para o Ambiente e Desenvolvimento (CNUAD), mais conhecida como “Cimeira da Terra”, que decorreu em 1992, no Rio de Janeiro (Brasil) e foi aprovado por 178 nações, incluindo Portugal. A Agenda 21 surge, assim, como um dos documentos que assumiu maior relevância, uma vez que define, no seu Capítulo 28, um conjunto de diretrizes que incentivam as autoridades locais a adotar iniciativas visando o desenvolvimento sustentável. (LIPOR. Agenda 21. http://www.lipor.pt/pt/ sustentabilidade-e-responsabilidade-social/projetos-de-sustentabilidade/agenda-21-local/agenda-21/)

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1. Áreas não edificadas relacionadas com as margens do rio Leça

2. Percurso para o rio desde o bairro da Portela

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3. Percurso na zona norte, ligado à Quinta de Santa Cruz do Bispo

Regeneração urbana participada

ou seja a tutela e o desenvolvimento das potencialidades derivantes da relação de Santa Cruz do Bispo com o rio Leça e as suas margens.31 Esta experiência consistiu na elaboração de um diagnóstico e de um plano de ação para a Freguesia, mantendo expressamente o enfoque na necessidade de envolver ativamente os cidadãos na produção de conhecimento e na tomada de decisões. Cada freguesia possui qualidades únicas, as quais estão intrinsecamente ligadas à Comunidade local. Vista desta perspectiva, a integração e participação activa dos actores locais na gestão da sua freguesia assume-se como instrumento chave na implementação da Agenda 21 Local.32 Todavia, apesar de existir um propósito claro neste sentido, o nível de envolvimento efetivo da população permaneceu bastante baixo, sendo de facto limitado apenas à distribuição e recolha de informações, a uma consulta e à realização de reuniões com atores representativos e de um “workshop participativo”. Foram distribuídos inquéritos, folhetos informativos e desenvolveu-se um portal na internet com um menu específico, onde havia a possibilidade de escrever uma opinião sobre a freguesia. Houve também o recurso a uma panóplia de fontes de informação como: reuniões com elementos chave na freguesia (Equipa Coordenadora da Agenda 21 Local), entrevistas ao executivo das Juntas de Freguesia, reuniões com elementos das Autarquias, contactos informais com diversos actores; bem como, documentação escrita existente em suporte de papel e na Internet.33 Na verdade, embora a participação pública constituísse um elemento fundamental do processo da Agenda 21 Local, não foi implementada de forma abrangente e estruturada, criando as condições e os espaços adequados para a interação dos atores locais durante a tomada de decisões e possibilitando o envolvimento de todos os potenciais stakeholders. A mesma forma com que as decisões foram tomadas, não denota um forte interesse para a construção de instrumentos concretos de atuação das propostas. Isto resultou em linhas estratégicas bastante vagas e abstractas, que dificilmente se concretizarão em respostas operativas, a não ser que se torne indispensável uma intervenção de técnicos do planeamento para retomar o processo e torná-lo efetivo. Acreditando na possibilidade de realizar no mesmo contexto formas de participação pública mais inclusivas, examina-se aqui uma hipótese de processo, para responder de modo mais eficaz ao desafio promovido pela Agenda 21. Objetivos gerais 1. Promover as condições para uma tutela eficaz e localmente gerida das margens do rio Leça em Santa Cruz do Bispo, investindo na intensidade de uso dos espaços e na diversidade programática e funcional da área 2. Tornar o parque fluvial marginalizado em uma paisagem permeável e produtiva, melhorando as condições de acessibilidade e a sua relação com o ambiente construído

(31) Ver: Anexo 11. Agenda 21 Local de Santa Cruz do Bispo. pág. 218 (32) “Plano de Acção.” in Agenda 21 Local - Santa Cruz do Bispo. (Julho 2009), 20. http://www.lipor.pt/pt/sustentabilidade-e-responsabilidade-social/projetos-de-sustentabilidade/agenda-21-local/documentos/ (33) “Diagnóstico de Sustentabilidade.” in Agenda 21 Local - Santa Cruz do Bispo. (Julho 2009), 13. http://www.lipor.pt/pt/sustentabilidade-e-responsabilidade-social/projetos-de-sustentabilidade/agenda-21-local/documentos/

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Estrutura do processo participativo. Organigrama, atores e respetivos papéis

Objetivos gerais 1. Promover as condições para uma tutela eficaz e localmente gerida das margens do rio Leça em Santa Cruz do Bispo, investindo na intensidade de uso dos espaços e na diversidade programática e funcional da área 2. Tornar o parque fluvial marginalizado em uma paisagem permeável e produtiva, melhorando as condições de acessibilidade e a sua relação com o ambiente construído Câmara Municipal de Matosinhos

Promoção Com uma decisão política explícita a administração pública encaminha e legitima o processo de planeamento participativo. Gestão Realização, suporte técnico e papel de liderança

Junta de Freguesia de Santa Cruz do Bispo

Leader Figura profissional super partes (externa ao Grupo de Coordenação) Grupo de Coordenação .Representante da C.M. de Matosinhos .Representante da Junta de Freguesia de Santa Cruz do Bispo .Departamento de Planeamento Urbanístico (C.M.) .Departamento de Ambiente (C.M.) .Divisão de Promoção da Economia Local e Turismo (C.M.) .Parceiros / investidores estratégicos

Identificação / Captação de stakeholders Promoção da participação pública da comunidade local e dos cidadãos interessados. Criação da figura do “Parceiro Local” para promover o envolvimento das instituições ativas no contexto local e de coletivos institucionalizados de cidadãos. Os parceiros tomam parte no processo conforme aos seus interesses e às suas possibilidades, integrando os Grupos de Trabalho e a Equipa Técnica e investindo recursos humanos, económicos e logísticos na realização do projeto comum.

Cidadãos não organizados Parceiros Locais .IKEA .APDL (Plataforma loígstica e Porto de Leixões) .Petrogal .LIPOR .ONGs locais para a proteção ambiental .Escola da Portela .Clube BTT Matosinhos .Associação de ciclismo do Porto .Grupo BTT Mondraker .Junqueira Futebol Clube

Brainstorming / Definição de Temas Uma reunião com os principais stakeholders, coordenada pelo Leader do processo, define os Temas centrais à volta dos quais focar o trabalho nas fases sucessivas. Execução Formação de Grupos de Trabalho, para cada Tema. Os Grupos de Trabalho desenvolvem (por fases, ao longo de 2-1/2meses) o processo de Action Planning, que visa elaborar um diagnóstico da situação existente, produzir uma visão partilhada para o futuro da área e um plano de ação. E.3.8. As margens do rio Leça

Suporte técnico Membros sem direito de voto. Apoio e supervisão ao longo de todo o desenvolvimento do processo.

T Equipa Técnica

.Técnicos do Departamento de Planeamento Urbanístico .Técnicos do Departamento de Ambiente .Técnicos da Divisão de Promoção da Economia Local e Turismo .Técnicos da LIPOR (Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos do Grande Porto) .Investigadores da UP (Universidade do Porto) .Invstigadores da ESAD (Escola Superior de Artes e Design)

Grupos de Trabalho .Moradores locais e outros cidadãos não organizados interessados no projeto .Representantes das instituições públicas .Instituições de ensino (Escola da Portela) .Representantes de coletivos e grupos organizados .Outros representantes dos Parceiros Locais .Proprietários dos terrenos e agricultores

F Facilitadores

Membros da Equipa Técnica e/ou profissionais externos contratados pela Câmara Municipal

O rio Leรงa em Santa Cruz do Bispo

157

Action Planning. Estrutura, cronograma e resultados da fase executiva do processo de planeamento participativo desenvolvido pelos Grupos de Trabalho Tema #1 / Grupo de Trabalho #1 Tutela ambiental e paisagística das margens do rio Leça / Programas, funções e lugares estratégicos.

Tema #2 / Grupo de Trabalho #2 Acessibilidade das margens do rio Leça / Relação com o traçado urbano de Santa Cruz do Bispo.

Diagnóstico #1 Reuniões, workshops e trabalho de campo. Elaboração de um diagnóstico da área de estudo relativo aos assuntos do Tema #1. Diagnóstico geral Produção de um mapa de síntese dos diagnósticos, que inclui informações e dados recolhidos durante a análise de campo e os inquéritos à população local.

MAPA info + dados

Visão #1 Identificar os objetivos para o território analisado: .Que elementos podem estimular a interação ativa das pessoas com as margens do rio Leça? .Como conciliar o uso e a tutela do ambiente? .Que medidas são necessárias para atingir essa visão? Visão partilhada Reprodução das visões sobre os temas em uma planta da área, com a indicação dos lugares e dos objetivos estratégicos localizados no território.

Diagnóstico #2 Reuniões, workshops e trabalho de campo. Elaboração de um diagnóstico da área de estudo relativo aos assuntos do Tema #2.

Plano de ação geral Síntese dos planos de ação relativos aos dois Temas estudados. Inclui uma planta de trabalho com a localização dos objetivos; a indicação das ações operativas; um cronograma e um plano de investimento.

Cronograma Organização temporal do processo de execução das propostas e das modalidades de feedback e atualização sucessivas.

Aprovação do Plano de ação Sessão de decisão final com o conjunto dos stakeholders.

E.3.9. Action Planning

T Suporte / Revisão / Avaliação da Equipa Técnica.

Plano de ação #2 Formulação de propostas operativas em termos de ações específicas, tempo e recursos necessários.

PLANTA ações + cronograma + plano de investimento

Ações operativas Identificação e pormenorização das ações específicas a realizar.

Feedback Mecanismo de avaliação constante do processo participativo e dos resultados da intervenção.

Visão #2 Identificar os objetivos para o território analisado: .De que formas as margens do rio Leça podem ser aproveitadas pelos moradores locais? .Como imaginam a ligação entre o rio e Santa Cruz? .Que medidas são necessárias para atingir essa visão?

PLANTA objetivos

Plano de ação #1 Formulação de propostas operativas em termos de ações específicas, tempo e recursos necessários.

T Suporte / Revisão / Avaliação da Equipa Técnica.

Plano de investimento Pormenorização do orçamento das obras a realizar; formalização do papel dos investidores; identificação de formas alternativas para a captação dos recursos necessários (e.g. crowdfunding).

Relatório Publicação e divulgação do Relatório do processo participativo e dos resultados alcançados.

E.3.10. Papel do planeamento (Administração) Nível envolvimento 5 4 3 2 1 CRONOGRAMA (meses) 0

E.3.11. Papel dos atores locais 5 4 3 2 1 0

E.3.12. Papel do planeamento (Equipa Técnica) 5 4 3

2 1 0

E.3.13. Síntese. Fases do processo e papeis dos atores principais Promoção

Execução (Grupos de Trabalho)

(Administração) Feedback

Suporte técnico (Equipa Técnica)

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Plano de ação. Ações operativas e cronograma

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CRONOGRAMA: prioridades 0. Princípios orientadores 1. Reutilizar os recursos existentes, reativar os percursos e os espaços subutilizados 2. Produzir diversidade a nível formal e programático para garantir intensidade de uso dos espaços 3. Procurar continuidade e inteligibilidade na trama de percursos 4. Marcar os pontos de acesso e de transição entre o edificado e o parque fluvial 5. Manter alto o nível de envolvimento da comunidade local e dos parceiros interessados na realização e na manutenção do projeto

1. Requlificar os caminhos existentes Ao longo das margens do rio Leça desenvolve-se uma trama densa de caminhos rurais e de antigas pistas de carros, na maioria dos casos desqualificados, dificilmente praticáveis e não assinalados. É possível aproveitar desta “infraestrutura” escondida e fragmentária para torná-la em uma rede inteligível, limpando e marcando os percursos, procurando continuidade com a rede viária e a malha do edificado.

2. Tornar acessíveis e assinalar os lugares de interesse As preexistências históricas (moinhos, pontes, santuários, etc.) e as zonas de lazer ao longo do rio Leça funcionam como “pontos enzimáticos” na rede de percursos e ligações “lentas” que se desenvolve na área. Propõe-se um programa de mapeamento e reativação destes pontos estratégicos, com o objetivo de promover. uso e tutela do património existente.

3. Marcar e tornar atrativos os pontos de acesso aos percursos Com o objetivo de catalisar a passagem de pessoas e aumentar a intensidade de uso dos percursos, torna-se fundamental uma intervenção a nível programático nos pontos de acesso aos caminhos. Essas “portas” para as margens fluviais são lugares estratégicos para gerir a transição entre edificado e àreas verdes e promover o uso de percursos alternativos.

Pontos de interesse. Acupunctura programática, diversidade funcional Monte São Brás / Homem da maça Santuário da N.ª Sr.ª do Livramento Capela do Mártir S. Sebastião Miradouro / Observatório de aves Zona de lazer da Ponte do Carro Moinho / Zona de lazer Miradouro / Observatório de aves / Zona de lazer Parque infantil da escola da Portela Conjunto arquitectónico de interesse histórico Cafetaria / Esplanada Parque fluvial Área de piquenique panorâmica Área de piquenique à beira do rio Restaurante / Esplanada panorâmica Percursos. Rede contínua e inteligível de caminhos assinalados Vias existentes relacionadas com a rede Caminhos existentes requalificados Proposta de novo percurso paisagístico Catalisadores Terrenos agrícolas reativados / Hortas sociais Conjuntos de interesse histórico - turístico Equipamento / Desporto Coletores / Comercio a grande escala

4. Identificar e ativar novos pontos de interesse Realizam-se intervenções de acupunctura urbana em lugares estratégicos ao longo das margens do rio Leça, recuperando espaços disponíveis e aproveitando das suas características físicas e ambientais (proximidade ao curso de água, altitude, topografia, arvorização, etc.). É possibilitada a implementação de pequenas atividades económicas ligadas à restauração e ao turismo que justifiquem as intervenções.

5. Desenvolver novos percursos Construção de novos percursos com vocação paisagística para complementar a racionalidade em rede existente. Destaca-se também a possibilidade de integrar no conjunto o parque infantil da escola da Portela, procurando uma ligação através do parque fluvial, pelas “traseiras urbanas”. Para o efeito propõe-se um percurso sobrelevado em madeira com zonas de paragem e acesso equipadas.

6. Envolver a comunidade local e os parceiros no desenvolvimento futuro do projeto Lançamento pelas escolas da freguesia de programas educativos e de campanhas de sesibilização dos moradores locais relacionados com a questão da tutela ambiental. Instituição de um coletivo / fundação “Amigos do rio Leça” que se ocupa da manutenção dos espaços e da promoção de atividades, em parceria com a Câmara, a escola, a LIPOR, a IKEA e os outros grupos locais.

7. Feedback A comunidade local de Santa Cruz do Bispo e os utilizadores finais avaliam os resultados no curto e no longo prazo do projeto, através de um sistema de feedback constante apoiado por tecnologias de informação digitais. A divulgação dos resultados e a sensibilização da população sobre os temas relacionados com os recursos ambientais realiza-se com a publicação periódica e difusão na Freguesia de um boletim informativo.

Homem da maça

Forum Maia

Percurso

Estabelecimento prisonal

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Regeneração urbana participada

Potencialidades. Vista aérea para Leste (Maio 2013)

Margem fluvial Santuário do Livramento Capela S. Sebastião

Percurso

Miradouro

Quinta de Santa Cruz

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Plano de investimento. Sector público e parceiros locais principais Sector público: Câmara Municipal de Matosinhos

T Investimento na promoção e implementação do processo de planeamento participativo a nível municipal e intermunicipal. Negociação com os atores locais e os proprietários dos terrenos particulares. Contratação de facilitadores e expertos. Junta de Freguesia de Santa Cruz do Bispo Investimento na promoção e implementação do processo de planeamento participativo a nível local e no envolvimento da comunidade de Santa Cruz do Bispo. Promoção do processo nas escolas, financiamento de iniciativas didáticas. Parceiros locais: LIPOR O Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos do Grande Porto investe recursos financeiros e humanos para a implementação da Agenda 21 Local em 18 Freguesias (desde 2007, incluindo Santa Cruz do Bispo) + 16 Freguesias (desde 2009). As áreas principais onde a LIPOR pode focar o investimento são: limpeza dos recursos hídricos e ambientais, recolha de resíduos, manutenção dos percursos, envolvimento da comunidade local no processo de planeamento. A participação pública está à base do processo desenvolvido pela LIPOR, de acordo com as directrízes da Agenda 21 da ECO-92. ... preconizamos um processo simples e expedito que permite envolver a multidisciplinaridade dos atores, ultrapassando a mera participação institucional, colaborando harmoniosamente para uma aproximação das decisões técnico-políticas das necessidades reais do cidadão, contribuindo assim, para um grau mais elevado de coresponsabilização, essencial para uma gestão sustentável a longo prazo.34 IKEA Conforme ao “100% Clean by 2020 Goal”35 (invest. tot.= € 1,5 bilhões), a IKEA disponibiliza recursos financeiros, materiais e partilha conhecimento técnico, para projetos de desenvolvimento sustentável no contexto local. A empresa pode sustentar o projeto de reativação das margens do rio Leça contribuindo nas atividades (34) LIPOR. Agenda 21 Local nas Freguesias. http://www.lipor.pt (35) The Guardian. Ikea unveils plans to use 100% clean energy by 2020. http://www.theguardian.com/environment/2012/oct/23/ikea-clean-energy

164

Regeneração urbana participada

de divulgação e promoção do programa e financiando a construção do novo percurso paisagístico em madeira36 e do mobiliário urbano.

APDL (Plataforma loígstica e Porto de Leixões) A construção da nova plataforma logística resulta muito invasiva, nomeadamente para o ecossistema fluvial e do ponto de vista paisagístico. Em contrapartida, a APDL pode financiar a requalificação de estradas e caminhos existentes, bem como a valorização e ativação dos pontos de interesse. A despoluição das águas do estuário do Leça e o envolvimento da comunidade local integram os objetivos de sustentabilidade da APDL, que elaborou a propósito uma estratégia e um plano de ação.37 Petrogal A atividade altamente poluente da refinação de petróleo, pode ser complementada por um investimento a nível supramunicipal na despoluição das águas e das margens fluviais pela empresa Petrogal, cuja presença exerce uma grande pressão em termos ambientais sobre a área de Leça da Palmeira. Entre as prioridades estratégicas para a sustentabilidade da Galp Energia, principal acionista da Petrogal (com 70% dos shares), está a colaboração com os atores e as comunidades locais: ... envolver as partes interessadas e aproximar-se das comunidades.38

(36) Pormenor construtivo em Anexo 12. Novo percurso paisagístico. Corte tipo, escala 1/50. pág. 222 (37) APDL. Relatório de sustentabilidade. 2011. Consultado em: http://www.apdl.pt/documents/10180/48009/Relatório+Sustentabilidade+2011/ e71a7961-1ef0-40e7-95fc-2948e6e44515 (38) Galp Energia. Sustentabilidade _ Responsabilidade corporativa _ Prioridades estratégicas. Último acesso Setembro 2013. http://www. galpenergia.com/PT/Sustentabilidade/responsabilidade-corporativa/o-nosso-compromisso/Paginas/Prioridades-estrategicas.aspx

Novo percurso paisagístico financiado pela IKEA. Corte tipo. Escala 1/200 165

3.5. Integração urbana do parque escolar da Portela Acessibilidade, acupunctura programática, porosidade A escola básica e o jardim de infância da Portela constituem um pequeno polo dedicado à educação das crianças, ligado com o bairro da Portela e a nova via de acesso à plataforma logística de Leixões em construção. O uso das instalações da escola e dos espaços à volta, que ao estado atual se encontram em condições modestas, está limitado às modalidades, às épocas e aos horários das atividades curriculares, não prevendo alguma articulação do ponto de vista espacial e programático com o contexto. A acessibilidade está muito limitada, realizando-se exclusivamente através de um largo, ocupado por estacionamentos e cuja configuração não possibilita ou estimula a paragem de pessoas em condições de conforto e segurança. As presentes condições físicas e funcionais do conjunto podem ser melhoradas, em relação com a demanda dos utilizadores. A localização da loja IKEA e do centro comercial anexo na zona industrial de Santa Cruz do Bispo - Leça da Palmeira, constitui uma importante oportunidade pela administração pública para negociar o fornecimento de infraestruturas e espaço público na área. Todavia, as possibilidades de cooperar com o novo investidor não se limitam apenas à esfera da negociação com a Autarquia, mas podem incluir também a comunidade local de forma mais direta e participada. A empresa procura construir uma relação de longo prazo com o território em que se instala, promovendo o desenvolvimento local39, objetivo que, para ser plenamente alcançado, requere um compromisso em múltiplas direções. O envolvimento com a comunidade local constitui uma das prioridades para o Grupo IKEA, que se realiza através do financiamento de iniciativas localizados na área de influência da loja. Para o efeito, a IKEA desenvolve o Programa de Envolvimento Comunitário40, que concerne designadamente os assuntos da educação e das crianças, patrocinando as candidaturas de projetos sem fins lucrativos nestes âmbitos. A combinação de necessidades locais e de oportunidades que se apresentam segundo as circunstâncias pode constituir o impulso necessário para encaminhar um micro-processo de regeneração urbana participada, inserido em uma racionalidade mais ampla de intervenções pontuais e interconectadas e rede. A promoção a nível local do processo é responsabilidade da Câmara de Matosinhos, que delega à Junta de Freguesia a faculdade de iniciá-lo e geri-lo, em parceria com os principais investidores e os stakeholders interessados, entre os quais destacam-se a os moradores locais e os utilizadores do parque escolar. Ao longo do processo participativo emergem as necessidades concretas, as prioridades e os temas a enfrentar, bem como outros possíveis atores que podem ser incluídos. A população envolvida desempenha um papel fundamental, não apenas “passivo”, como sujeito a consultar, mas “ativo”, como protagonista nas fases preliminares, na procura de soluções espaciais partilhadas e na avaliação e atualização do produto final. A existência nos arredores do parque escolar de lotes urbanos não edificados e atualmente sem função, con(39) �� IKEA. As pessoas e as comunidades. http://www.ikea.com/ms/pt_PT/about_ikea/people_and_planet/people-and-communities.html IKEA. Global Vision, Local Needs. http://www.iicg.com/en-gb/about-us IKEA. Our Purpose. http://inter.ikea.com/en/about-us/purpose/ IKEA. People and communities. http://www.ikea.com/ms/en_US/about_ikea/people_and_planet/people-and-communities.html (40) �� IKEA Atlanta. Guidelines for Community Involvement Program. http://www.ikea.com/ms/en_US/img/local_store_info/atlanta/IKEA_ AtlantaDonationApplication.pdf IKEA Stoughton. Guidelines for Community Support. http://www.ikea.com/ms/en_US/img/local_store_info/stoughton/applicationguidelines. pdf

166

Regeneração urbana participada

figura novas possibilidades de integração do parque escolar com a malha urbana envolvente, trabalhando na reativação destes espaços, juntamente com os proprietários dos terrenos. Com o objetivo de aumentar a acessibilidade e a permeabilidade do parque escolar, torna-se fundamental um trabalho nos “limites” da área, ou seja, nos elementos dinâmicos e sensíveis que gerem a transição entre ambiência exterior e interior. A capacidade de um espaço de interagir com a envolvente, seja do ponto de vista físico seja relacional, depende em grande parte destes elementos diafragmáticos. No caso do parque escolar, a reativação de um lote vazio para garantir um novo acesso virado para a parte mais intensa da trama urbana, procede neste sentido, mas não é em si suficiente para garantir intensidade de uso. É preciso intervir no programa, trabalhando com soluções híbridas e flexíveis, relacionadas ao mesmo tempo com a escola e com a rua, que permitam atrair fluxos de pessoas e catalisar o surgimento de novas atividades, produzindo crescente densidade relacional. O parque escolar, fechado e introvertido, torna-se desta forma em um lugar dinâmico e “poroso”, gerador de diversas possibilidades de uso e integração.

1. Escola básica

2. Jardim de infância

167

Estrutura do processo participativo. Organização, atores e cronograma Inclusão de novos investidores A IKEA procura terrenos na AMP onde implantar uma loja com centro comercial anexo. A empresa desenvolve um Programa de Envolvimento Comunitário e financia projetos para o desenvolvimento local, preferivelmente nas áreas mais próximas às suas instalações comerciais. Um dos objetivos principais do programa são as crianças: “Children: At IKEA, children are the most important people in the world. We will focus our activities in the local community on helping children achieve their fullest potential by supporting their learning and development. Helping children to learn and develop is an area in which IKEA has experience and can make a difference”.

Abertura do processo inclusivo A Câmara Municipal pode trabalhar em conjunto com a Junta de Freguesia de Santa Cruz do Bispo para incluir nas negociações com a IKEA representantes de interesses específicos da comunidade local. Neste caso a Escola da Portela pode optar por candidar-se ao Programa de Envolvimento Comunitário para financiar um projeto de melhoria do parque escolar e de criação de novos espaços e atividades para as crianças do bairro. Uma decisão pela administração pública (Junta ou Câmara) determina o início do processo de planeamento participativo.

Moradores locais Coletivo para hortas urbanas Famílias envolvidas com a escola Escola da Portela

Discussão pública Uma primeira fase de brainstorming / interação entre os stakeholders visa tornar explícitos e sistematizar os interesses das várias partes envolvidas, bem como as contribuições, as ideias e os recursos disponíveis para a concretização da proposta. É definido o papel desempenhado por cada ator no processo. Sessões de passeio pelo bairro e action planning permitem reconstruir uma imagem clara da situação atual, analisar os cenários possíveis e produzir um plano de ação. Emerge a possibilidade de aproveitar de um lote urbano vazio para realizar um novo espaço público de acesso à escola. O proprietário do terreno é incluido na discussão.

Junta de Freguesia de Santa Cruz do Bispo

Expertos de participação Facilitador / Leader Programa de Envolvimento Comunitário Papel de árbitro e garante Instituição pública Educação e recreio Espaços para as crianças Segurança / Estacionamentos Programa de hortas pedagógicas Espaços / verde público Acessibilidade / Mobilidade

Plano O PDM de Matosinhos 1992 na área de Santa Cruz do Bispo limita-se essencialmente a um zonamento vago (pontualmente pormenorizado e alterado por PUs e PPs) suscetível de modificações e neste sentido “aberto” à implementação de nova dinâmicas e à inclusão de novos stakeholders. O facto de não existir um plano de investimento bem definido a complementar o PDM, faz com que investidores externos com interesses na área representem uma oportunidade de negociar o desenvolvimento e a concretização da linha estratégica prevista.

Negociação / Oportunidades A Câmara Municipal de Matosinhos pode aproveitar da oportunidade de ter um grande investidor na área, no sentido de financiar obras necessárias para a infraestruturação da zona industrial, mas também de criar emprego e contribuir ao desenvolvimento local. Promover e apoiar o Programa de Envolvimento Comunitário da IKEA pode ser uma solução viável em termos económicos e logísticos para implementar um projeto de regeneração urbana do parque escolar da Portela, em Santa Cruz do Bispo.

E.3.14. Integração urbana do parque escolar da Portela

Proprietário do terreno Interesses económicos

Identificação / Captação dos possíveis stakeholders A Junta de Freguesia e a escola informam os cidadãos sobre a possibilidade de participar no desenvolvimento do próprio bairro; os expertos de participação identificam os atores que podem ser envolvidos e tentam captar o interesse dos mais reticentes através a prática extensiva da escuta ativa e do outreach. Quando a lista dos stakeholders é suficientemente vária, abrangente e representativa, o processo pode passar para a fase operativa.

Desenho Urbanistas, técnicos e representantes dos Grupos de Trabalho elaboram propostas espaciais para a área, conforme aos resultados do processo de planeamento participativo. Paralelamente é produzido um orçamento / plano de investimento e um quadro dos diversos atore e das respectivas responsabilidades. São também consideradas as garantias para o proprietário que disponibiliza o lote urbano e as possibilidades para o mesmo de um retorno económico.

Resolução de conflitos Ao surgir de conflitos entre as partes, ao longo do processo até as fases finais, os mediadores tentam interpretar as necessidades procurando uma convergência de interesses, com a técnica da negociação criativa.

Início das atividades O programa educativo na escola financiado pela IKEA é iniciado. Começa a ocupação do terreno a uso agrícola (hortas pedagógicas) pelo coletivo de hortas urbanas e as crianças da escola.

Realização Construção das estruturas para jogo e desporto, redefinição da mobilidade e dos estacionamentos.

P L

DURAÇÃO: 10-12 meses

Planning for Real Os stakeholders participam ao processo de Planning for Real, que visa alcançar o envolvimento ativo da comunidade local, na definição de objetivos específicos, ações estratégicas e prioridades. Definem-se Grupos de Trabalho para a formulação de propostas.

Apresentação de alternativas A administração pública enquanto garante da execução do processo - junto com os técnicos e os representantes dos Grupos de Trabalho, apresenta à comunidade local e aos beneficiários várias alternativas de projeto, soluções concretamente viáveis. A linguagem com que as propostas são apresentadas é propositadamente não-técnica, de modo a permitir uma alvaliação concreta por todos os interessados. Os representantes dos Grupos de Trabalho e de todos os stakeholders principais votam as propostas e escolhem um projeto a realizar. Aprovação da proposta

Feedback / Atualização Os utilizadores finais avaliam constantemente a obra e o programa educativo relativo. Os resultados da avalição são publicados no boletim informativo distribuído na freguesia, na escola e pelo Internet. Depois de um certo período de tempo pode ser realizada uma assembleia com os representantes dos investidores, das instituições e dos grupos organizados (IKEA, escola, famílias, horta, moradores, proprietário do terreno) para propor modificações e atualizações do programa e dos espaços e, se for preciso, encaminhar um novo processo participativo.

170

RegeneraĂ§ĂŁo urbana participada

Escola bรกsica da Portela

171

Planning for Real. Estrutura, cronograma e espacialização da fase executiva do processo participativo Os cidadãos e os coletivos interessados no projeto de requalificação do parque escolar da Portela e de regeneração urbana da área envolvente tomam parte ativa na identificação de problemas e na procura de soluções viáveis e partilhadas. Os participantes são acompanhados ao longo do processo por facilitadores que permanecem sempre neutrais.

Maqueta 1:200 Um modelo tridimensional de grandes dimensões é construido pelos participantes, utilizando peças de cartão coladas por cima de uma planta da área de intervenção, sobre uma base sólida. A maqueta constitui a peça central do processo, enquanto ajuda a despertar interesse e permite aos participantes de interagir diretamente com os elementos físicos a modificar.

Configuração espacial da sala de reunião A escola da Portela pode disponibilizar a sua sala polivalente para a realização das Sessões abertas de planeamento participativo. A maqueta da área é disposta no meio da sala, de modo a permitir a todos os participantes a interação física com o objeto. Nas paredes à volta paineis ilustrativos complementam a informação sobre o objeto de estudo e o processo.

1 CRONOGRAMA (nº dias)

90 92

Início / Preparação (3 meses)

Construção da maqueta (2 dias)

Divulgação (2 semanas)

Sessão de treino (2 horas)

Definir da área de intervenção.

Exercício coletivo por grupos de trabalho, envolvendo a comunidade local e as crianças da escola.

Transportar a maqueta pela área de Santa Cruz do Bispo, para aumentar a visibilidade e gerar interesse na comunidade local.

Explicar e ensair o processo com os grupos de trabalho.

Organizar os Grupos de trabalho. Procurar o material necessário para a construção da maqueta.

Construir uma maqueta à escala 1/200 da área de intervenção para permitir a identificação clara do lugar pelas pessoas envolvidas. Maqueta descomponível em secções, para facilitar o seu transporte.

E.3.15. Planning for Real 172

Sala polivalente. Escola da Portela Regeneração urbana participada

Sugestões por áreas de interesse / temas Aumentar acessibilidade Equipamentos Áreas verdes Espaço público / Áreas pedonais

Acessos lado bairro

Matriz de prioridades Priorização das ações específicas e definição do nível de autonomia da comunidade local.

Retirar estacionamento Requalificação largo

AGORA

Acesso lado plataforma

MAIS EM BREVE TARDE Podemos realizá-lo de forma autónoma

Estacionamento Passeio

Parque Hortas pedagógicas

Precisamos de ajuda externa Precisamos de ajuda + dinheiro Podemos realizá-lo junto com a Autarquia local Não conseguimos realizá-lo, mas podemos pedir à Autarquia local ou a outra instituição para o fazer

Hortas pedagógicas

Esplanada cafe Parque bicicletas Campos desportivos

Quem mais pode contribuir / ajudar?

Áreas de recreio

107 106 108

170

Sessões abertas (2.5 horas, em 2 sessões) 1. Sugestões

2. Priorização

Introdução. Os facilitadores explicam os objetivos e o processo. (10 min.)

Registro resultados. Os participantes registram os resultados em “cartões de prioridades”, que indicam as sugestões e a sua localização. (30 min.)

Cartões de sugestão. Os participantes colocam individualmente cartões de cores diferentes sobre a maqueta, indicando sugestões específicas para o lugar. Os facilitadores respondem a perguntas e assistem ao processo, sem tomar parte. (30 min.) Discussão de resultados. Os participantes discutem sobre os resultados do exercício anterior e reorganizam os cartões até encontrar uma solução partilhada. (30 min.)

Priorização de sugestões. Os participantes dispõem os “cartões de prioridades” sobre um painel / matriz que organiza as ações por momentos e define quem vai executá-las. (30 min.) Definição etapas sucessivas. Discussão sobre os próximos passos a serem tomados e formação de grupos de trabalho focados nas questões principais. (20 min.)

~200

Grupos de trabalho (2 meses)

Feedback (1 mês)

Formular sugestões sobre as ações específicas a executar.

Divulgar boletim informativo.

Orçamento O Planning for Real pode ser realizado inteiramente com as contribuições dos membros da comunidade de Santa Cruz do Bispo interessados ao processo, em termos de disponibilização de estruturas, organização, recuperação de materiais, etc. A Câmara Municipal, em parceria com a IKEA, pode ocupar-se de contratar e pagar um facilitador. A Neighbourhood Initiative Foundation (que detém o copyright do métiodo Planning for Real) disponibiliza um kit com todo o material para a construção da maqueta por 600 Euro. O custo total para o material e para contratar um facilitador por toda a duração do processo vai à volta de 18000 Euro. 173

E.3.16. Papel do planeamento (Administração) Nível envolvimento 5 4 3 2 1

CRONOGRAMA 0 (meses)

E.3.17. Papel dos atores locais 5 4 3 2 1 0

E.3.18. Papel do planeamento (técnicos) 5 4 3

2 1 0

E.3.19. Síntese. Fases do processo e papeis dos atores principais

Promoção

Execução (Cidadãos)

(Grupos de Trabalho) (Profissionais de projeto)

Gestão (Administração)

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Ne 174

Suporte técnico (Facilitadores)

Regeneração urbana participada

Visão de conjunto. Integração do parque escolar na rede de espaço público contínuo e poroso

Pavilhão multiuso / Apoio à produção agrícola Mercado permeável Escola da Portela Espaços diretamente relacionados com os edícios Lotes urbanos reativados

1. Requalificação dos edifícios preexistentes. Proposta de novos usos e aumento da acessibilidade dos equipamentos

2. Extensão do programa e abertura dos edifícios para o espaço envolvente

3. Reativação estratégica de espaços disfuncionais para gerar continuidade e permeabilidade

175

>>> Reativação / Acupunctura urbana. Intervenção pontual para criar novo espaço público permeável. O novo programa, de transição entre a rua e a escola, ajuda a catalisar os fluxos para o interior do parque escolar e serve de apoio às atividades curriculares. Fora das épocas e do horário escolar, o espaço continua a funcionar, criando um ponto de atração para as crianças.

Lote urbano vazio

Cafetaria. Programa existente virado para a rua, passa a marcar o acesso ao novo espaço público, definindo uma zona mais intensa, de paragem e encontro.

Nova acessibilidade. Relação com a rua / Parque bicicletas

Mercado permeável (proposta) > Rua Golçalves Zarco

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E.3.20. Visão para o parque escolar da Portela

olça

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Rua

Perspectiva ISO-N/O Escala 1/500

Proposta de acesso. Porosidade: o novo programa ligado a educação e recreio catalisa os fluxos para o equipamento existente.

Proposta de acesso relacionado com a plataforma e com o novo parque de estacionamento

Proposta de requalificação do largo de acesso ao parque escolar. Deslocação dos lugares de estacionamento para o novo parque.

> Plataforma logística

Acesso existente Desenvolvimento do projeto de hortas pedagógicas

> Bairro da Portela

Escola

básica

Jardim

ncia

de infâ

P Proposta de estacionamento relacionado com a plataforma logística de Leixões. Negociar financiamento com a APDL

Superfícies equipadas. Recreio / Jogo

177

178

RegeneraĂ§ĂŁo urbana participada

Playground

179

180

ConsideraĂ§Ăľes finais

Considerações finais A presente dissertação teve como objetivo o estudo do processo de planeamento participativo, como alternativa para atuar de forma eficaz no contexto disciplinar, socioeconómico e territorial examinado. Pretendeu-se desenvolver a pesquisa a partir de circunstâncias concretas e atuais, com o propósito de contribuir, por quanto possível, a despertar o interesse em âmbito urbanístico para um tema que se reputa fundamental na busca de instrumentos mais partilhados e inclusivos para o planeamento do território em uma sociedade democrática. O trabalho aborda um tópico ainda escassamente explorado em circunstâncias análogas, seja do ponto de vista teórico seja prático - o que possibilitou apenas confrontos parciais com contextos distintos ou bastante limitados - e portanto poder resultar vulnerável nomeadamente nos aspectos mais operativos. Contudo, julga-se possível destacar algumas considerações, a não serem entendidas como ponto final de um discurso concluso, mas como etapas de uma investigação em aberto, à espera de ser verificada no campo. Primeiramente, salienta-se o facto de ter procurado montar e avaliar diferentes alternativas, sem restringir as possibilidades de escolha e ação, de acordo com o propósito inicial de deixar abertas as portas para progressos e atualizações sucessivos. Non esistono ricette per la partecipazione. Se cambiano i partecipanti e le ragioni per cui si sono incontrati, cambia la partecipazione: bisogna inventarla e esperirla ogni volta da capo.1 Esta abordagem quer refletir a mesma natureza do processo inclusivo que, segundo uma lógica indutiva, desde a observação de casos específicos e limitados procede para um domínio mais amplo, alargando progressivamente o leque das opções e, desta forma, aumentando a liberdade e a autonomia de decisão. O trabalho aborda um tópico ainda escassamente explorado em circunstâncias análogas, seja do ponto de vista teórico seja prático - o que possibilitou apenas confrontos parciais com situações distintas ou bastante limitadas - e portanto poder resultar vulnerável nomeadamente nos aspectos mais operativos. Este entendimento serviu para orientar a pesquisa no sentido de não apostar meramente na descrição de conceitos abstractos, que dificilmente colocariam dentro do contexto atual, mas de analisar as possibilidades de integração dos modelos participativos com as práticas de planeamento vigentes, de forma a propor alternativas viáveis para aproveitar das oportunidades que foram encontradas a nível territorial. Embora os processos bottom-up constituam uma forma de operar muito diferente de quanto observado no sistema de planeamento português, marcadamente top-down, contudo julga-se que a integração das duas dinâmicas represente um caminho possível e necessário, particularmente nas circunstâncias de instabilidade e incerteza contemporâneas. A participação pública, nas suas formas mais abrangentes, torna-se em uma hipótese concretamente viável nos processos de planeamento à escala local, que incluem um conjunto heterogéneo de interesses, mas baixa (1) De Carlo, G. “La progettazione partecipata.” in Sclavi, M. et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 245. Tradução para português: Não existem receitas para a participação. Se mudam os participantes e os motivos para que se encontraram, muda a participação: é preciso inventá-la e experimentá-la cada vez do princípio.

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complexidade e prazos relativamente curtos, facilitando um nível elevado de envolvimento ativo dos cidadãos. A implementação de dinâmicas bottom-up no âmbito do Plano Diretor Municipal, pode ser realizada sem entrar em conflito com estratégia geral, mas complementando as decisões top-down com a contribuição dos atores locais. A análise dos instrumentos de gestão territorial disponíveis, nomeadamente à escala municipal, revelou a existência desta possibilidade, que não exige grandes transformações regulamentares ou modificações a nível do PDM para ser encaminhada, mas apenas um compromisso político pela administração pública local que desempenha o papel de promotor do processo. No planeamento à escala municipal, mais dilatado e complexo, a inclusão de um grande número de stakeholders nas decisões, desde as fases preliminares do processo até a implementação da estratégia, representa um desafio bem maior e pode apresentar algumas desvantagens, que muito frequentemente servem para dissuadir a administração comunal a entreprender este caminho. O exemplo da Structuurvisie, elaborada de forma inclusiva em Amsterdão em 2009, ajudou a sustentar a hipótese segundo a qual a participação pública no processo de elaboração do PDM constitui uma alternativa válida para alcançar resultados positivos, seja do ponto de vista da administração e dos principais investidores seja dos cidadãos. Para superar os problemas que podem ocorrer na montagem de um processo de tal complexidade, minimizar a incidência dos conflitos particulares e facilitar uma atualização constante, desenvolve-se o processo de forma descentralizada, trabalhando extensivamente no território a contacto com as necessidades e as dinâmicas locais. Quer dizer, na prática, concentrar o investimento de recursos e energias na transparência da informação, na comunicação e na criação de instrumentos normativos e operacionais para despertar e incorporar na visão estratégica os impulsos bottom-up presentes no território, mais que na produção de planos rígidos, abstractos e desconectados da realidade. Muitas das perplexidades que a participação pública levanta entre técnicos e políticos provêm propriamente do escasso entendimento do papel por eles desempenhado nos processos inclusivos, circunstância que pode ser atribuída à falta de exemplos concretos e modelos de referência neste campo. A este respeito, procurou-se sistematizar as diferentes etapas que caracterizam este tipo de processos, salientando a função que o planeamento, nas suas faces técnica e política, pode exercer em cada momento. Em síntese, pode-se afirmar que a abertura do processo provoca uma cessão pela autoridade gerente do poder de decisão em favor dos níveis hierárquicos inferiores e uma importante tomada de responsabilidade pela sociedade civil, que se converte em um intérprete ativo no processo de transformação do espaço de uso coletivo. Isto não implica uma perda de importância do papel de técnicos e políticos, mas uma fundamental reinterpretação da sua posição em relação com os utilizadores finais dos projetos, com os quais torna-se indispensável partilhar conhecimento, espaços e recursos. Per non morire l’architettura dovrà coinvolgere chi direttamente o indirettamente la utilizza.2

(2) De Carlo, G. “La progettazione partecipata.” in Sclavi, M. et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 246. Tradução para português: Para não morrer a arquitetura deverá envolver quem diretamente ou indiretamente a utiliza.

182

Considerações finais

Na verdade, neste objetivo concretiza-se um desafio importante para a comunidade local de Santa Cruz do Bispo e para o planeamento em Portugal. A reinvenção das possibilidades de interação social - e a construção participada do espaço coletivo, físico e mental, onde realizá-la - é um processo que envolve profundas transformações, não apenas do ponto de vista operativo, mas também cultural. O tempo de crise que a economia e a sociedade contemporânea estão atravessando exige, e ao mesmo tempo ajuda a catalisar, uma mudança progressiva nas dinâmicas de produção e distribuição de conhecimento sobre o território, assim como na forma de participar nos processos de decisão. Será que no contexto examinado esta mudança é possível? Estas páginas não bastam para resolver a questão, procurando apenas enquadrá-la e desenvolvê-la de forma teórica, à espera de conseguir um dia testá-la no campo.

Porto, 30 Setembro 2013

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ReferĂŞncias

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NOTA Todas as citações no texto são na língua da edição consultada da fonte. As referências às obras originais são indicadas nas notas, juntamente com uma tradução livre para português pelo autor.

195

Créditos das figuras

[2-3] Vista aérea de Santa Cruz do Bispo para Oeste. Fotografia aérea por Davide Gallo (Abril 2013) 0. Enquadramento [12-13]Contentores em Santa Cruz do Bispo. Fotografia do autor (2012) [14-15] 1. Quadro mega-regiões europeias. http://vivendi-pt.blogspot.pt/2012/01/quadro-mega-regioes-na-europa.html 2. Densidade Populacional, 2001. Atlas de Portugal. http://www.igeo.pt/atlas/Cap2/Cap2b_2.html 3. CEAU-FAUP (2008) 4. NASA / CEAU-FAUP (2012) [16-17] Elaboração do autor. maps.google.pt (2013) [18-19] 1. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) 2. Desenho do autor (2012) [20-21] 1. Fotografia do autor (2013) 2. Desenho do autor (2012) [22-23] 1. Elaboração do autor. maps.google.pt (2013) 2-5. Fotografias do autor (2012-2013) [24-25] 1-2. Elaboração do autor. maps.google.pt (2013) [26-27] 1-3. Fotografias do autor (2012-2013) 4. Elaboração do autor. maps.google.pt (2013) [28-29] 1. Elaboração do autor. maps.google.pt (2013) 2-4. Fotografias do autor (2012-2013) [32-33] Fotografia do autor (2013) [34-35] Fotografia do autor (2012) [36-37] 1. Fotografia do autor (2013) 2. Luís Pedro Silva Arquitectos 3. Avião Ryanair sobre Santa Cruz do Bispo. Fotografia do autor (2013) 4-5. Particulares dos Desenhos 2 e 10 de “Master Plan.” in ANA Aeroportos de Portugal. Plano Director Aeroporto Francisco Sá Carneiro. ANA: Lisboa, Janeiro 2007. http://aeroportodoporto.wordpress.com/ category/estatisticas/ [38-39] Elaboração do autor. Planta de Ordenamento (Particular), PDM Matosinhos 1992. Câmara Municipal de Matosinhos. Plano Director Municipal. http://www.cm-matosinhos.pt/pages/60 [40-41] Fotografia do autor (2013) [42-43] 1. Figura 130 “Rede viária intermédia no Norte da AMP” in Portas, N. Álvaro Domingues, João Cabral. Políticas urbanas II: transformações, regulação e projectos (Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2011), 144. 2. Fotografia do autor (2013) [44-45] 1-8. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) [46-47] 1. Elaborações do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) 2-3. www.bing.com/maps 4.Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) [48-49] Elaboração do autor. Fotografias aérea por Daniel Casa Valle (Março 2013) [50-51] 1-4. Fotografias do autor (2012-2013) 5. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) 6. Elaboração do autor. [52-53] 1-3. Fotografias do autor (2012-2013) 4. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) [54-55] Fotografia do autor (2012) [56-57] 1-3. Fotografias do autor (2012-2013) 4. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) [58-59] 1-2. Fotografias do autor (2012-2013) 1. Participação pública nos processos de planeamento [68-69] 1-8. Amsterdam Physical Planning Department. Amsterdam, Planning and Developments. Amsterdam: 1983. [70-71] 1-3. Interactieve kaarten. Amsterdam. maps.amsterdam.nl [71-73] Interactieve kaarten. Amsterdam. maps.amsterdam.nl [76-77] 1. Interactieve kaarten. Amsterdam. maps.amsterdam.nl 2. Fotografia retirada da Internet 3. Rudolph, Paul. Lower Manhattan Expressway, New York City. Bird’s-eye perspective section. Rendering. http://www.loc.gov/pictures/item/2010648302/ 4. Fotografia retirada da Internet 5. Columbia University. Manhattanville in West Harlem. Development Plan. http://neighbors.columbia.ed 6. Fotografia retirada da Internet 7-8. Fotografias do autor (2012-2013) 9. Elemental. Chile. www.elementalchile.cl 10. Fotografia do autor (2012) 11. Gravalos - Di Monte. EstoNoEsUnSolar. Zaragoza, Espanha. http://estonoesunsolar.es/ 12. Fotografia retirada da Internet 13. maps.google.pt (2013) 14. Luchtsingel. Rotterdam. http://www.luchtsingel.org/ 15. Fotografia retirada da Internet [82-83] Fotografia do autor (2012)

196

Créditos das figuras

2. Construção do processo participativo [86-87] Fotografia do autor (2012) [90-91] Cesare Maccari. Cicerone denuncia Catilina. Fresco. Palazzo Madama, Roma, 1880. 3. Regeneração urbana participada [116-117] Fotografia do autor (2013) [118-119] 1. Gravalos + Di Monte Arquitectos. “Solar #10.” in Esto no es un solar, Zaragoza (2009). http://gravalosdimonte.com 2. Gravalos + Di Monte Arquitectos. “Solar #1.” in Esto no es un solar, Zaragoza (2009). http://gravalosdimonte.com [120-121] Le Corbusier, La ville contemporaine. Il centro della città visto dalla terrazza di un caffé. Fondation Le Corbusier, Paris (1922). [122-123] 1. Columbia University in Pictures. Manhattanville Campus, coming soon. 2013. http://www.columbiauniversityinpictures.com 2. Columbia University. Manhattanville in West Harlem. Development Plan. http://neighbors. columbia.edu 3. Columbia University. Manhattanville in West Harlem. Design Goals. http://neighbors.columbia.edu [124-125] 1. Student Coalition on Expansion and Gentrification. “What is Columbia’s Plan? Mapped Out...” in Columbia’s expansion into West Harlem: in whose interest? http://www.columbia.edu/cu/cssn/expansion/map.html [126-127] 1. Rem Koolhaas. “La tabula rasa come base per un nuovo inizio.” in Koolhaas, Rem. Singapore Songlines. Ritratto di una metropoli Potemkin… o trent’anni di tabula rasa. Trad. por Manfredo di Robilant (Macerata: Quodlibet, 2010), 34. 2. Aldo Rossi. La città analoga. Collage. Biennale di Venezia (1976). http://relationalthought.wordpress. com/2012/01/24/330/ [130-131] LMCC. LMCC’S Lent Space in Hudson Square (2009). http://www.lmcc.net/cultural_programs/lentspace [132-133] 1. Screenshot. 16 Setembro 2013. 596acres.org 2. Screenshot. 16 Setembro 2013. eixos.cat [134-135] Montagem do autor. Fotografias do autor (2012) [136-137] 1. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) 2-7. Fotografias do autor (2012-2013) [138-139] 1-4. Fotografias do autor (2012-2013) 5. Montagem do autor. Fotografia do autor (2012) 6. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) 7. Fotografia do autor (2012) 8. bing.com/maps (2013) 9. Montagem do autor. Fotografia do autor (2012) 10-11. Fotografias do autor (2013) [140-141] 1. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) 2-9. Fotografias do autor (2012-2013) [142-143] 1. Fotografia do autor (2012) 2. Elaboração do autor. Imagem bing.com/maps (2013) 3. Fotografia do autor (2013) 4. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) 5-9. Fotografias do autor (2012-2013) 10. Montagem do autor. Fotografia do autor (2012) 11. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) 12. Fotografia do autor (2012) 13. Montagem do autor. Fotografia do autor (2012) [144-155] Série de elaborações do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) [146-147] 1. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos (2013) 2. Montagem do autor. Fotografias do autor (2012) [150-151] Fotografia do autor (2013) [152-153] 1. bing.com/maps (2013) 2-4. Fotografias do autor (2012-2013) [154-155] 1. Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos + Imagem maps.google.pt (2013) 2-3. Fotografias do autor (2012-2013) [156-157] Fotografia do autor (2013) [160-161] Elaboração do autor. Ficheiro .dwg por C.M. Matosinhos + Imagem maps.google.pt (2013) [162-163] Elaboração do autor. Fotografia aérea por Daniel Casa Valle (Maio 2013) [164-165] Elaboração do autor (2012) [166-167] 1-2. Fotografias do autor (2012-2013) [170-171] Fotografia do autor (2012) [172-173] Sala polivalente. Escola da Portela. http://www.moodleaguplecapalmeira.net/course/view.php?id=106 [176-177] 1-2. Montagens do autor. Fotografia do autor (2012) 3. Fotografia do autor (2013) 4. Perspectiva ISO N-O Elaboração do autor (2013) 5. Montagem do autor. Fotografias do autor (2013) 6-7. Fotografias do autor (2013) [178-179] Montagem do autor. Aldo Van Eyck. Playground em Laurierstraat, Amsterdam nos anos 1960. Fotogrado por Ed Suister, Amsterdam City Archives + Lote urbano vazio em Santa Cruz do Bispo. Fotografia do autor (Março 2012) [180-181] Fotografia do autor (2012)

197

Anexos

Glossário

A paisagem “transgénica” do urbano extensivo. Italo Calvino

Recessão económica. Desemprego, PIB, Dívida pública, Redução do investimento, sectores em crise

Novos paradigmas para o urbanismo em tempo de crise. Rem Koolhaas

Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo. Lei nº. 48/98, de 11.08, alterada pela Lei nº. 54/2007, de 31.08

Plano Director Municipal de Matosinhos. Planta de Ordenamento

Plano Regional de Ordenamento do Território da Região Norte (PROT-n). Modelo territorial (2009)

Níveis de participação pública. Sherry R. Arnstein

La progettazione partecipata. Giancarlo De Carlo

10. Rio de Janeiro ECO-92. Agenda 21 Global, Capítulo 28 11. Agenda 21 Local de Santa Cruz do Bispo. Estrutura do processo Agenda 21 Local de Santa Cruz do Bispo. Eixo de intervenção 1: ÁGUA 12. Novo percurso paisagístico. Corte tipo, escala 1/50 13. Processo de estudo 1A. Procura de objetivos estratégicos para Santa Cruz do Bispo 1B. Procura de uma estratégia para o principal stakeholder na área (IKEA) 2A. Análise das possibilidades de continuidade do espaço público 2B. Estudo do potencial local 2C. Como aumentar a permeabilidade do espaço público? 3A. Cronograma estratégico para a IKEA 3B. IKEA 100% Clean by 2020 Goal em Santa Cruz do Bispo 3C. Programa de Envolvimento Comunitário da IKEA em Santa Cruz do Bispo 4. Storytelling. Procura de uma estratégia para Santa Cruz do Bispo 5. Montagem do discurso 6A. Rede 6B. Mapa conceptual 6C. Índice reticular

Anexo 1

Glossário

adaptar, v.tr. [ETIM. lat. adapto,as,avi,atum,are

no ‘separar, decidir, distinguir, discernir’]

‘adaptar, ajustar (uma coisa a outra)’] 1 tornar algo

1 situação instável ou perigosa que pode afectar

adequado a uma nova finalidade; modificar 2 bit. e

um indivíduo, um grupo, uma comunidade ou uma

pron. tornar-se adequado a; acomodar-se; ajustar-

inteira sociedade 2 estado de incerteza, vacilação

-se a uma nova condição 3 pron. demonstrar ca-

ou declínio 3 processo repentino e imprevisto de

pacidade de ajustamento; acomodar-se, amoldar-se

mutação económica, política, social, ambiental

3.1 pron. ajustar-se a um ambiente, a um meio;

4 ECON. grave desequilíbrio conjuntural entre a

ambientar-se

produção e o consumo, acarretando aviltamento dos preços e/ou da moeda, onda de falências e de-

capacidade de conhecimento (de um sistema). A

semprego, desorganização dos compromissos co-

complexidade do sistema urbano está diretamente

merciais 4.1 ECON. período caraterizado por uma

relacionada com os instrumentos de análise dispo-

queda na produção, baixa utilização de instalações

níveis, as finalidades da análise e o contexto em

e sistemas, redução do investimento 4.2 ECON.

que a análise se realiza. A formulação de modelos

fase de transição entre um surto de prosperidade

segue uma revisão crítica dos dados e dos proces-

e outro de depressão, ou vice-versa 5 SOC. situa-

sos de abordagem ao território. A evolução multi-

ção socioeconómica repleta de problemas; conjun-

direcional da cidade não admite previsões com am-

tura desfavorável à vida material, ao bem-estar da

plas margens, mas requere modelos interpretativos

maioria 5.1 SOC. momento histórico indefinido ou

dinâmicos

de riscos inquietantes 5.2 SOC. episódio ou situação difícil, desgastante e duradouro 5.3 SOC. si-

catalisador, elemento ou espaço urbano de uso

tuação de tensão momentânea, disputa grave, con-

coletivo que, pelas suas características programáti-

flito 5.4 SOC. situação de falta, escassez, carência

cas, funcionais e espaciais, se torna capaz de atrair

6 momento decisivo de ruptura e passagem para

fluxos e provocar reações no ambiente envolvente

uma nova organização

contexto, s.m. [ETIM lat. contextus,us, do v.lat. contexere ‘entrelaçar, reunir tecendo’, der. do v.lat. texere ‘tecer’; contexere, ‘tratar de um assunto’, ‘compor um discurso, escrever um livro’, ‘fio do discurso’] 1 inter-relação de circunstâncias que

enzima, s.m. [ETIM gr. ἐν ζύμῳ - en zymo ‘no lêvedo’] catalisador de um sistema biológico; acelera a velocidade de uma reação para o alcance mais rápido do estado de equilíbrio

acompanham um facto ou uma situação 2 o conjunto de palavras, frases, ou o texto que precede ou se segue a determinada palavra, frase ou texto, e que contribui para o seu significado; o encadeamento do discurso 3 o que constitui o texto no seu todo; contextura crise, s.f. [ETIM lat. crisis,is ‘momento de decisão, de mudança súbita, crise, do gr. krísis,eos ‘ação ou

Territorio enzimatico. Andrea Branzi Maquetas conceptuais (2006)

faculdade de escolher, decidir, julgar’, do v.gr. krí-

200

Anexos

enzimático, adj. (território) caracterizado pela pre-

gestão do planeamento urbano 1.1 processo de pla-

sença na sua estrutura de elementos catalisadores

neamento - urbano ou rural - a nível comunitário,

que dirigem e polarizam os fluxos; sistema onde

considerado parte do desenvolvimento de uma co-

as relações acontecem por conexões rápidas entre

munidade 2 processo dialéctico de aproximações

pontos

sucessivas aos problemas e às suas eventuais soluções, o que implica a aceitação do princípio da

isótropo, adj. (território) que possui as mesmas

igualdade dos intervenientes e uma atitude de hu-

propriedades e possibilidades, independentemente

mildade por parte de quem tem por missão condu-

da direção considerada

zir os trabalhos: as suas posições e opiniões são, por princípio, tão válidas quanto as dos outros in-

participação, s.f. [ETIM lat. participatio,onis,

tervenientes no processo participativo

‘participação, partilha’, de participatum, supino de participare ‘participar, ter parte em’] 1 ato ou efei-

porosidade, s.f. 1 característica daquilo que é po-

to de participar; presença, adesão de uma o mais

roso 2 quantidade de poros existentes numa super-

pessoas a uma atividade, a uma manifestação

fície ou numa substância 3 Relação entre o volume

2 fig. envolvimento passional, emotivo em algu-

dos vazios (poros) e o volume total de um material

ma coisa 3 ECON. distribuição regular de parte

poroso, adj. 1 que possui poros; furado, perfurado

dos lucros de uma empresa entre os empregados,

2 que deixa passar fluidos; permeável, esponjoso,

desvinculada dos salários e que não depende do

absorvente

aumento da produtividade 3.1 ECON. concurso à posse ou ao usufruto de um bem; em particular cota

processo, s.m. [ETIM. lat. processus,us ‘ação de

de capital social de uma sociedade detida por um

adiantar-se, movimento para diante, o andar, an-

sujeito económico; p. estatais, cotas que o Estado

damento, marcha; acontecimento, êxito’ do rad. de

detém, diretamente ou através entes de gestão, em

processum, supn. de procedere ‘ir na frente, avan-

sociedades por ações 4 JUR. direito essencial do

çar, progredir, sair de; crescer, desenvolver-se;

sócio nas sociedades comerciais, quanto ao rateio

aparecer, nascer; suceder, acontecer; ter bom êxi-

dos seus resultados operacionais

to, sair-se bem; aproveitar a, ser útil para’] 1 ação continuada, realização contínua e prolongada de

participar, v.intr. [ETIM lat. participo, as, avi,

alguma atividade; seguimento, curso, decurso 2 se-

atum, are, der. de particeps,cipis ‘participante’]

quência contínua de factos ou operações que apre-

1 Ter ou tomar parte em alguma coisa; contribuir

sentam certa unidade ou que se reproduzem com

a alguma coisa, partilhar2 extens. associar-se pelo

certa regularidade; andamento, desenvolvimento,

sentimento ou pensamento 3 Ser partícipe de algo;

marcha 3 série de ações ou etapas para alcançar

fazer parte 4 v.tr. Dar parte a, fazer saber; avisar,

alguma um fim particular; modo de fazer alguma

comunicar

coisa; método, maneira, procedimento

planeamento participativo, 1 paradigma do pla-

(processo) bottom-up, adj. 1 que procede de

neamento urbano que enfatiza o envolvimento da

baixo de uma hierarquia para cima ou do início

inteira comunidade nos processo estratégicos e de

de um processo para frente

201

Em contrapartida, uma abordagem bottom-up (processo) top-down, adj. 1 descreve um siste-

possibilita um melhor entendimento das ne-

ma de governo ou gestão em que ações e políti-

cessidades aos níveis hierárquicos mais baixos

cas são iniciadas no nível mais alto; hierárquico

e consente maior experimentação, aumentando

2 que procede do geral para o particular

todavia a complexidade - e em alguns casos os custos e os tempos - do processo.

Na lógica, o método dedutivo, próprio das abordagens de tipo top-down, procede desde o geral

regeneração s.f. 1 ação ou processo de regenerar

para o particular. O método indutivo, próprio

(-se) 2 formação ou produção, em segunda instân-

das abordagens de tipo bottom-up, procede em

cia, do que estava parcial ou totalmente destruído;

sentido inverso, desde a observação de casos es-

reconstituição, restauração 3 QUIM. operação que

pecíficos para a formulação de uma teoria geral.

consiste em restabelecer a atividade de um catali-

As duas abordagens refletem-se na forma com

sador

que as decisões são tomadas determinando a estrutura do processo de decisão. No processo top-down as decisões são tomadas por um executivo e aplicadas aos níveis mais baixos da hierarquia; no processo bottom-up um grupo vasto de indivíduos ou uma comunidade trabalha de forma colaborativa para chegar a uma decisão. Os principais aspetos positivos da abordagem top-down são: alta eficiência, capacidade de internalizar os efeitos externos, elevado controlo dos níveis superiores do processo de decisão. O aspeto negativo mais relevante é que as decisões são recebidas como impostas do alto, complicando muito a sua aceitação pelos níveis inferiores da hierarquia. Isto pode verificar-se independentemente do mesmo conteúdo das decisões1. Reforms imposed from above may be impossible to implement in the face of political resistance.2 (1) Hans F.W. Dubois, ‘Harmonization of the European vaccination policy and the role TQM and reengineering could play’. Quality Management in Health Care 10(2) (2002): 47–57. (2) Luiz Carlos Bresser Pereira, José María Maravall, and Adam Przeworski. Economic reforms in new democracies (Cambridge: Cambridge University Press, 1993), 196. Tradução para português: Pode ser impossível implementar reformas impostas do alto por causa de resistência política.

202

regenerar v.tr. [ETIM lat. regenero,as,avi,atum,are ‘reproduzir, fazer reviver’] 1 gerar ou produzir novamente; formar(-se) de novo 2 dar nova vida a; revivificar 3 efetuar nova organização em; reorganizar, restaurar, reconstituir 4 trazer nova e mais vigorosa vida para uma área ou instituição; revitalizar stakeholder, s.m. [ing. stake ‘aposta’ + hold ‘deter’] instituições, organizações, grupos (formais e informais) e indivíduos que detêm (hold) interesses específicos na aposta (stake) ou seja, no processo de decisão, mesmo sem dispor necessariamente do poder formal de decisão ou de competências jurídicas explícitas. O termo foi introduzido no âmbito das empresas privadas com o objetivo de mostrar que a empresa não tem que responder apenas aos seus acionistas (shareholders), que do ponto de vista jurídico são os únicos que detêm o poder de determinar os seus endereços, mas também a todos os outros sujeitos (stakeholders) que, mesmo sendo externos à empresa, podem ser afetados pelas decisões tomadas (i.e. fornecedores, clientes, cidadãos residentes perto das instalações, consumidores, rede comercial, associações ambientalistas, etc.)

Anexos

A paisagem “transgénica” do urbano extensivo. Italo Calvino

Anexo 2

Tu mi rimproveri perché ogni mio racconto ti trasporta nel bel mezzo d’una città senza dirti dello spazio che s’estende tra una città e l’altra: se lo coprano mari, campi di segale, foreste di larici, paludi. Ti risponderò con un racconto. Per le vie di Cecilia, città illustre, incontrai una volta un capraio che spingeva rasente i muri un armento scampanante. - Uomo benedetto dal cielo, - si fermò a chiedermi, - sai dirmi il nome della città Italo Calvino (1923-1985)

in cui ci troviamo?

- Che gli dei t’accompagnino! - esclamai. - Come puoi non riconoscere la molto illustre città di Cecilia? - Compatiscimi, - rispose quello, - sono un pastore in transumanza. Tocca alle volte a me e alle capre di traversare città; ma non sappiamo distinguerle. Chiedimi il nome dei pascoli: li conosco tutti, il Prato tra le Rocce, il Pendio Verde, l’Erba in Ombra. Le città per me non hanno nome: sono luoghi senza foglie che separano un pascolo dall’altro, e dove le capre si spaventano ai crocevia e si sbandano. Io e il cane corriamo per tenere compatto l’armento. - Al contrario di te, - affermai, - io riconosco solo le città e non distinguo ciò che è fuori. Nei luoghi disabitati ogni pietra e ogni erba si confonde ai miei occhi con ogni pietra ed erba. Molti anni sono passati da allora; io ho conosciuto molte città ancora e ho percorso continenti. Un giorno camminavo tra angoli di case tutte uguali: mi ero perso. Chiesi a un passante:- Che gli immortali ti proteggano, sai dirmi dove ci troviamo? - A Cecilia, così non fosse! - mi rispose. - Da tanto camminiamo per le sue vie, io e le capre, e non s’arriva a uscirne... Lo riconobbi, nonostante la lunga barba bianca: era il pastore di quella volta. Lo seguivano poche capre spelate, che neppure più puzzavano, tanto erano ridotte pelle e ossa. Brucavano cartaccia nei bidoni dei rifiuti. - Non può essere! - gridai. - Anch’io, non so da quando, sono entrato in una città e da allora ho continuato ad addentrarmi per le sue vie. Ma come ho fatto ad arrivare dove tu dici, se mi trovavo in un’altra città, lontanissima da Cecilia, e non ne sono ancora uscito? - I luoghi si sono mescolati, - disse il capraio, - Cecilia è dappertutto; qui una volta doveva esserci il Prato della Salvia Bassa. Le mie capre riconoscono le erbe dello spartitraffico.1

(1) �� Italo Calvino. “Le città continue. 4.” in Le città invisibili (Torino: Einaudi, 1972), 152-153.

203

Anexo 3

Recessão económica. Desemprego, PIB, Dívida pública, Redução do investimento, sectores em crise

In the euro area, despite improvements in Germany’s job market, the average unemployment rate has continued to drift upwards, reaching 10.1 per cent in 2010, up from 7.5 per cent before the crisis.1

PIB e desemprego na Área Euro Desemprego vcsa/mm3mc/%

PIB vcsa/vhb/% 6

-2

-4

-6 1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

NOTAS: a. vcs Valores corrigidos de sazonalidade. b. vh Variação homóloga. c. mm3m Média móvel de 3 meses. FONTE: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor de Gráfico 2. in: Instituto Nacional de Estatística (INE). Síntese Económica de Conjuntura – Janeiro 2013. (Lisboa: INE, 2013), 3.

(1) �� United Nations Department of Economic and Social Affairs (UN/DESA). World Economic Situation and Prospects 2011 (New York: United Nations, 2011), 10. Tradução para português: Na zona euro, apesar das melhorias no mercado de trabalho da Alemanha, a taxa média de desemprego continuou a subir, chegando a 10,1 por cento em 2010, acima dos 7,5 por cento antes da crise.

204

Anexos

Portugal.Interno ProdutoBruto Inteno(PIB) Bruto (PIB) Produto vcsa/vhb/% 6 4 2 0 -2 -4

Área Euro Portugal

-6 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2010 2011 2012

NOTAS: a. vcs Valores corrigidos de sazonalidade. b. vh Variação homóloga. FONTE: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor de Gráfico 5. in: Instituto Nacional de Estatística (INE). Síntese Económica de Conjuntura – Janeiro 2013. (Lisboa: INE, 2013), 6.

Dívida pública

A dívida pública portuguesa aumentou para 127,2% do PIB no primeiro trimestre, contra 123,8% registados no trimestre anterior e 112,3% observados um ano antes, sendo a terceira mais elevada da União Europeia, divulgou nesta segunda-feira o Eurostat. Em reacção a estes números, o primeiro-ministro Pedro Passos Coelho disse que a dívida pública tem crescido por não se ter controlado o défice, pelo fraco crescimento registado pela economia nacional e por causa dos juros dos empréstimos, refutando eventuais críticas sobre a ausência de redução de despesa no Estado. FONTE: Público, Economia. 22/07/2013. http://www.publico.pt/economia/noticia/dividapublica-portuguesa-sobe-para-1272-do-pib-ate-marco-a-3ª-maior-da-ue-1600929

205

Estrutura, variação e difusão do investimento. Resultados por secção de atividade económica Atividade económicaa

Estruturab

Variaçãoc

Difusãod

2011

2012

2013

2012

2013

2011

2012

2013

Indústrias transformadoras

26.6

24.6

23.2

-32.1

-9.6

90.3

79.5

72.5

Construção

3.7

2.8

1.9

-44.8

-35.8

78.1

63.6

57.0

Comércio por grosso e a retalho

10.8

8.9

8.8

-39.1

-5.1

84.2

69.1

60.8

Transportes e armazenagem

11.9

9.8

10.0

-39.2

-2.6

88.5

81.1

73.6

Alojamento, restauração e similares

2.0

1.7

1.3

-36.7

-24.7

91.9

89.2

74.3

Atividades imobiliárias

2.6

2.9

3.4

-17.9

13.5

55.2

44.8

48.3

NOTAS: a. CAE-Rev.3 Classificação portuguesa das atividades económicas, revisão 3. Base legal: Deliberação nº 327 do CSE, de 19 de Março de 2007. Publicação final pelo Decreto-Lei nº 381/2007, de 14 de Novembro. (INE. Sistema de Metainformação) b. Distribuição percentual do investimento pelas secções da CAE. c. Taxa de variação anual, em valor (%). d. Percentagem de empresas com realização de investimentos ou intenção de investir FONTE: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor de Tabela 1. in: Instituto Nacional de Estatística (INE). Inquérito Qualitativo de Conjuntura ao Investimento – Outubro de 2012. (Lisboa: INE, 31 Janeiro 2013), 3.

206

Anexos

Zona industrial de Santa Cruz do Bispo. Atividades económicas presentes na área de estudo maiormente atingidas pela recessão

Indústria. Índice de Volume de Negócios vha/mm3mb/% 20 10 0 -10 -20 -30 2001

2003

2005

2007

2009

2011

NOTAS: a. vh Variação homóloga. b. mm3m Média móvel de 3 meses. FONTE: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor de Gráfico 8. in: Instituto Nacional de Estatística (INE). Síntese Económica de Conjuntura – Janeiro 2013. (Lisboa: INE, 2013), 6.

Construção. Índice de Volume de Negócios vha/vcsb mm3mc/% 10

-10

-20

-30 2001

2003

2005

2007

2009

2011

NOTAS: a. vh Variação homóloga. b. vcs Valores corrigidos de sazonalidade. c. mm3m Média móvel de 3 meses. FONTE: Reelaboração e seleção de dados pelo Autor de Gráfico 9. in: Instituto Nacional de Estatística (INE). Síntese Económica de Conjuntura – Janeiro 2013. (Lisboa: INE, 2013), 6.

207

Anexo 4

Novos paradigmas para o urbanismo em tempo de crise. Rem Koolhaas

If there is to be a “new urbanism” it will not be based on the twin fantasies of order and omnipotence; it will be the staging of uncertainty; it will no longer be concerned with the arrangement of more or less permanent objects but with the irrigation of territories with potential; it will no longer aim for stable configurations but for the creation of enabling fields that accommodate processes that refuse to be crystallized into definitive form; it will no longer be about meticulous definition, the imposition of limits, but about expanding notions, denying boundaries, not about separating and identifying entities, but about discovering Rem Koolhaas

unnameable hybrids; it will no longer be obsessed with the city but with the ma-

nipulation of infrastructure for endless intensifications and diversifications, shortcuts and redistributions - the reinvention of psychological space. Since the urban is now pervasive, urbanism will never again be about the “new”, only about the “more” and the “modified.” It will not be about the civilized, but about underdevelopment.1

(1) �� Koolhaas, R. 1995. “What Ever Happened to Urbanism?.” in Rem Koolhaas and Bruce Mau. S, M, L, XL (New York: Monacelli Press, 1995), 959-971. Tradução para português: Se há que existir um “novo urbanismo” não vai ser baseado nas fantasias gêmeas de ordem e omnipotência; será o cenário da incerteza; não vai mais se preocupar com o arranjo de objetos mais ou menos permanentes, mas com a irrigação dos territórios com potencial; não vai mais apontar para configurações estáveis mas para a criação de campos de possibilidades que acomodem processos que se recusam a ser cristalizados em forma definitiva; não vai mais tratar da definição minuciosa, da imposição de limites, mas da expansão noções, da negação de fronteiras, não vai ocupar-se de separar e identificar as entidades, mas da descoberta de híbridos inomináveis; deixará de ser obcecado com a cidade mas com a manipulação da infraestrutura para infinitas intensificações e diversificações, atalhos e redistribuições - a reinvenção do espaço psicológico. Uma vez que o urbano é agora difuso, o urbanismo nunca mais vai ser sobre o “novo”, apenas sobre o “mais” e o “modificado”. Não vai se dedicar ao civilizado, mas ao subdesenvolvimento.

208

Anexos

Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo.

Anexo 5

Lei nº. 48/98, de 11.08, alterada pela Lei nº. 54/2007, de 31.08

Artigo 8.º Instrumentos de gestão territorial

ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA Lei n.º 48/98 de 11 de Agosto Estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo CAPÍTULO II Sistema de gestão territorial Artigo 7.º Caracterização do sistema 1 — A política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial. 2 — O sistema de gestão territorial organiza-se, num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos distintos: a) O âmbito nacional, que define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço nacional, estabelecendo as directizes a considerar no ordenamento regional e municipal e a compatibilização entre os diversos instrumentos de política sectorial com incidência territorial, instituindo, quando necessário, os instrumentos de natureza especial; b) O âmbito regional, que define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço regional em estreita articulação com as políticas nacionais de desenvolvimento económico e social, estabelecendo as directrizes orientadoras do ordenamento municipal; c) O âmbito municipal, que define, de acordo com as directrizes de âmbito nacional e regional e com opções próprias de desenvolvimento estratégico, o regime de uso do solo e a respectiva programação. 3 — O sistema de gestão territorial concretiza a interacção coordenada dos seus diversos âmbitos, através de um conjunto coerente e racional de instrumentos de gestão territorial.

Os instrumentos de gestão territorial, de acordo com as funções diferenciadas que desempenham, integram: a) Instrumentos de desenvolvimento territorial, de natureza estratégica, que traduzem as grandes opções com relevância para a organização do território, estabelecendo directrizes de carácter genérico sobre o modo de uso do mesmo, consubstanciando o quadro de referência a considerar na elaboração de instrumentos de planeamento territorial; b) Instrumentos de planeamento territorial, de natureza regulamentar, que estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo; c) Instrumentos de política sectorial, que programam ou concretizam as políticas de desenvolvimento económico e social com incidência espacial, determinando o respectivo impacte territorial; d) Instrumentos de natureza especial, que estabelecem um meio supletivo de intervenção do Governo apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou, transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional de ordenamento do território.

CAPÍTULO IV Regime dos instrumentos de gestão territorial Artigo 21.º Participação e concertação 1 — Os instrumentos de gestão territorial são submetidos a prévia apreciação pública. 2 — A elaboração e aprovação dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares são objecto de mecanismos reforçados de participação dos cidadãos, nomeadamente através de formas de concertação de interesses.

209

Lei n.o 54/2007 de 31 de Agosto CAPÍTULO VI Disposições finais e transitórias Artigo 32.º Planos municipais de ordenamento do território 1 — Até à instituição em concreto das regiões administrativas mantêm-se as actuais competências da administração central relativas ao acompanhamento da elaboração dos planos municipais de ordenamento do território. 2 — Após a aprovação do programa nacional de políticas de ordenamento do território e dos novos planos regionais de ordenamento do território, a ratificação de planos municipais pelo Governo só terá lugar nos casos em que seja suscitada, no âmbito do procedimento de elaboração e aprovação dos planos, a desconformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes ou com instrumentos de gestão territorial eficazes.1

(1) Diário da República, 1.ª Série - A N.º 184 - 11-8-1998. http:// dre.pt/pdf1sdip/1998/08/184A00/38693875.PDF

210

Primeira alteração à Lei n.o 48/98, de 11 de Agosto, que estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.o da Constituição, o seguinte:

Artigo único Alteração à Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto Os artigos 20.o, 23.o, 32.o e 33.o da Lei n.o 48/98, de 11 de Agosto, passam a ter a seguinte redacção:

Artigo 32.º [...] 1 — ... 2 — A cessação de restrições e servidões de utilidade pública e a desafectação de imóveis do domínio público ou dos fins de utilidade pública a que se encontravam adstritos, designadamente os do domínio privado indisponível do Estado, mesmo que integrem o património de institutos ou de empresas públicas, têm como efeito a caducidade do regime de uso do solo para eles especificamente previsto nos planos municipais de ordenamento do território, se estes não tiverem já estabelecido o regime de uso do solo aplicável. 3 — Perante a verificação da caducidade do regime de uso do solo referida no número anterior, o município deve redefinir o uso do solo mediante a elaboração ou alteração de instrumento de gestão territorial.2

(2) Diário da República, 1.ª Série - N.º 168 - 31 de Agosto de 2007. http://dre.pt/pdf1sdip/2007/08/16800/0607406075.PDF

Anexos

Plano Director Municipal de Matosinhos. Planta de Ordenamento

Anexo 6

PDM Matosinhos Ano publicação em Diário da República: 1992 Vigência: total (Em revisão) Usos do solo Urbano: 2.608,9 ha Equipamentos e espaços verdes urbanos: 642,3 ha Industrial: 872,5 ha PEOT aprovados Orla costeira: 1 FONTES: Câmara Municipal de Matosinhos. Plano Director Municipal. Último acesso 16 Agosto 2013. http:// www.cm-matosinhos.pt/pages/60 Instituto Nacional de Estatística (INE). Anuário estatestico da Região Norte 2011 (Lisboa: INE, 2012), 42.

211

Anexo 7

Plano Regional de Ordenamento do Território da Região Norte (PROT-n). Modelo territorial (2009)

FONTE: Comissão de Coordenação da Região Norte (CCDR-n). “Figura 1. Modelo Territorial.” in Plano Regional de Ordenamento do Território da Região Norte (PROT-n). Proposta de Plano. (Porto: CCDR-n, Julho 2009), 31.

212

Anexos

d’intervento. d’intervento. 7. Delegated 7. Delegated power : power conferimento : conferimento di poteri di reali poteri ai rappresentanti reali ai rappre 8. Citizen 8. Citizen control control : promozione : promozione e finanziamento e finanziamento di progetti di proget autopr Níveis de participação pública. Sherry R. Arnstein (1969)comunità Anexo 8 comunità locali. locali. Tabella sintetica Tabella sintetica della Partecipazione della Partecipazione secondosecondo S. Arnstein S. Arnstein

Types of participation and “nonparticipation” A typology of eight levels of participation may help in analysis of this confused issue. For illustrative purposes the eight types are arranged in a ladder pattern with each rung corresponding to the extent of citizens’ power in determining the end product. The bottom rungs of the ladder are (1) Manipulation and (2) Therapy. These two rungs describe levels of “non-participation” that have been contrived by some to substitute for genuine participation. Their real objective is not to enable people to participate in planning or conducting programs, but to enable powerholders to “educate” or “cure” the participants. Rungs 3 and 4 progress to levels of “tokenism” that allow the have-nots to hear and to have a voice: (3) Informing and (4) Consultation. When they are proffered by powerholders as the total extent of participation, citizens may indeed hear and be heard. But under these conditions they lack the power to insure that their views will be heeded by the powerful. When participation is restricted to these levels, there is no follow-through, no “muscle,” hence no assurance of changing the status quo. Rung (5) Placation is simply a higher level tokenism because the ground rules allow have-nots to advise, but retain for the powerholders the continued right to decide. Further up the ladder are levels of citizen power with increasing degrees of decision-making clout. Citizens can enter into a (6) Partnership that enables them to negotiate and engage in trade-offs with traditional power holders. At the topmost rungs, (7) Delegated Power and (8) Citizen Control, have-not citizens obtain the majority of decision-making seats, or full managerial power. Obviously, the eight-rung ladder is a simplification, but it helps to illustrate the point that so many have missed - that there are significant gradations of citizen participation. Knowing these gradations makes it possible to cut through the hyperbole to understand the increasingly strident demands for participation from the have-nots as well as the gamut of confusing responses from the powerholders. Though the typology uses examples from federal programs such as urban renewal, anti-poverty, and Model Cities, it could just as easily be illustrated in the church, currently facing demands for power from priests and laymen who seek to change its mission; colleges and universities which in some cases have become literal battlegrounds over the issue of student power; or public schools, city halls, and police departments (or big business which is likely to be next on the expanding list of targets). The underlying issues are essentially the same - “nobodies” in several arenas are trying to become “somebodies” with enough power to make the target institutions responsive to their views, aspirations, and needs.

FONTE: Sherry R. Arnstein. “A Ladder of Citizen Participation,” AIP Journal, Vol. 35, No. 4, (July 1969): 216-224.

213

Anexo 9

La progettazione pertecipata. Giancarlo De Carlo (Gennaio 2002)

La partecipazione è questione complessa. Ma io continuo a credere che per l’architettura sia una delle vie d’uscita. L’architettura è infatti un modo di comunicazione che tutti, potenzialmente, potrebbero usare; che un tempo tutti usavano. Nella civiltà contadina la pratica dell’edificare era affidata ai capimastri, o semplicemente ai muratori, però l’idea del come organizzare e dare forma allo spazio era patrimonio comune: chi si faceva costruire la casa sapeva bene quali erano i suoi bisogni e aveva idee precise su come lo spazio doveva essere organizzato per corrispondere alle sue esigenze pratiche, e di come doveva essere configurato per diventare una sua propria rappresentazione. Molti partecipavano a una cultura diffusa dell’abitare. La conoscenza architettonica era condivisa e anche chi non era del mestiere possedeva capacità di confrontarsi con i manufatti murari, di osservarne le tessiture, i materiali e le tecniche, di riconoscerne la funzione, di apprezzare le differenze, di stimarne le quantità, la bellezza. Poi la conoscenza è scomparsa e l’architettura è diventata dominio esclusivo dell’architetto: artista, professioGiancarlo De Carlo, arquitecto (1919-2005)

nista, tecnico specializzato, secondo la cultura e i poteri delle varie epoche dal Rinascimento all’Illuminismo, all’Industrializzazione. Questo processo è anco-

ra in corso e la figura dell’architetto, nell’epoca postindustriale tende a essere ancora più esclusiva, sotto l’apparenza del tendere a includere, che in realtà è un tendere a cooptare. Tutto questo produce disastro sociale e politico, perché divide gli esperti, quelli che “sanno” e “sanno fare” da quelli che non sanno neppure “perché” si fa, e che in questo stato di estraniamento arrivano ad avere perfino difficoltà a interpretare ed esprimere i loro bisogni. L’istituzionalità della scissione tra esperti e ignari è accentuata dalla pubblicistica (riviste, giornali, convegni, ecc... di architettura) e dall’idolatria della tecnologia alta (high-tech). Il mio amico e grande architetto Aldo van Eyck diceva di essere alla ricerca di una tecnologia “bassa” (low tech) e cioè di una tecnologia capace di risolvere le più sofisticate esigenze dell’architettura contemporanea, ma anche capace di sorpassare la concezione lineare e semplicistica di “progresso” alla quale ancora ci si riferisce e che porta a considerare che una struttura metallica complessa sia di per sé più significativa di una struttura in mattoni o in legno; che stabilisce gerarchie e attribuisce valori in un mare di nonsensi, dove si confonde l’impalcatura retorica col vero significato che vorrebbe sorreggere. Gli effetti si vedono nel linguaggio, che dal periodo post-moderno in poi tende a essere collage di citazioni, apparentemente colte e sofisticate ma il più delle volte incomprensibili a chi non è addetto al lavoro di manipolazione. Diventa così difficile ogni forma di socializzazione dell’architettura, si impedisce la partecipazione e si riduce l’architettura a autocontemplazione, isolamento nella autonomia; e si produce un linguaggio di casta che esclude chi non è nel gioco. Si smorza l’ansia di scoperta mentre invece è grande il bisogno di tensione, di energia capace di saltare la citazione per andare “dritti alla cosa”: come aveva saputo fare il Movimento Razionalista nel periodo eroico. Per uscire dalla sterile situazione di isolamento in cui si trova l’architettura, è importante che la gente parte-

214

Anexos

cipi ai processi di trasformazione delle città e dei territori ma è anche importante che la cultura architettonica si interroghi su come rendere l’architettura intrinsecamente partecipabile; o, in altre parole, come cambiare le concezioni, i metodi e gli strumenti dell’architettura perché diventi limpida, comprensibile, assimilabile: e cioè flessibile, adattabile, significante in ogni sfaccettatura. Dunque io credo che non serve una teoria della partecipazione mentre invece occorre l’energia creativa necessaria a uscire dalle viscosità dell’autonomia e a confrontarsi con gli interlocutori reali che si vorrebbero indurre a partecipare. In Italia l’opposizione alla partecipazione è stata indubbiamente dura, ma questo è stato anche facilitato dalle posizioni deboli e dogmatiche di quelli che proponevano la partecipazione come processo meccanico e automatico secondo il quale basta andare dalla gente, chiederle quali sono i suoi bisogni e poi trascrivere le risposte in progetti grigi il più possibile. La partecipazione è molto più di così: si chiede, si dialoga, ma si “legge” anche quello che la vita quotidiana e il tempo hanno trascritto nello spazio fisico della città e del territorio, si “progetta in modo tentativo” per svelare le situazioni e aprire nuove vie alla loro trasformazione. Ogni vera storia di partecipazione è di un processo di grande impegno e fatica, sempre diverso e il più delle volte lungo e eventualmente senza fine. La partecipazione impone di superare diffidenze reciproche, riconoscere conflitti e posizioni antagoniste. E’ difficile che il dialogo si apra subito a una fluente e efficace comunicazione. Ma quando si raggiungono fiducia e confidenza, allora il processo diventa vigoroso, spinge all’invenzione, innesca uno scambio di idee che viene continuamente alimentato dall’interazione dei vari modi diversi di percepire le questioni portate nel dibattito dai vari interlocutori. A questo punto l’ambiente si scalda e “accade” la partecipazione, che è un evento non solo intellettuale o mentale, ma anche fisico, alimentato da calore umano. Man mano che lo scambio si intensifica – e si assottiglia, si acuisce, si stratifica – l’interazione diventa sempre più stimolante e i suoi esiti non sono più prevedibili, perché dipendono dagli interlocutori, che sono sempre diversi e perciò rendono unico il processo-progetto a cui partecipano. Per questo non esistono ricette per la partecipazione. Se cambiano i partecipanti e le ragioni per cui si sono incontrati, cambia la partecipazione: bisogna inventarla e esperirla ogni volta da capo. Le proposte architettoniche che un bravo architetto riesce a dare nel processo partecipativo sono senza dubbio personali, e questo non è di per sé un limite; al contrario è una risorsa. La verifica della qualità dei risultati avviene quando gli altri, i partecipanti, si riconoscono in quello che l’architetto propone. Accade come accadeva per tutti – e anche ora per gran parte dei giovani – con la musica. Tutti suonavano, ma qualcuno era capace di produrre sonorità particolari; e quelle sonorità a un certo punto venivano riconosciute e diventavano patrimonio diffuso. Oggi la capacità di condividere ai livelli più alti è molto attenuata, ma io credo che riprenderà. Non ho mai predetto e non credo che si possa predire il futuro, ma sono certo che l’architettura non morirà. Lo sforzo di organizzare e dare forma allo spazio fisico continuerà a essere esigenza impellente e passione umana. Ma per non morire l’architettura dovrà coinvolgere chi direttamente o indirettamente la utilizza. Non sarà facile, perché la società è sempre più intricata: infinite sono diventate le classi, le categorie, i gruppi sociali. Ma questa è la bellezza del periodo che stiamo vivendo.1

(1) Giancarlo De Carlo. “La progettazione partecipata.” in Sclavi, M. et al., Avventure urbane. Progettare la città con gli abitanti (Milano: Editrice Elèuthera, 2002), 243-246.

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Anexo 10 Rio de Janeiro ECO-92. Agenda 21 Global, Capítulo 28

CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO CAPÍTULO 28 INICIATIVAS DAS AUTORIDADES LOCAIS EM APOIO À AGENDA 21 ÁREA DE PROGRAMAS Base para a ação 28.1. Como muitos dos problemas e soluções tratados na Agenda 21 têm suas raízes nas atividades locais, a participação e cooperação das autoridades locais será um fator determinante na realização de seus objetivos. As autoridades locais constroem, operam e mantêm a infra-estrutura econômica, social e ambiental, supervisionam os processos de planejamento, estabelecem as políticas e regulamentações ambientais locais e contribuem para a implementação de políticas ambientais nacionais e subnacionais. Como nível de governo mais próximo do povo, desempenham um papel essencial na educação, mobilização e resposta ao público, em favor de um desenvolvimento sustentável. Objetivos 28.2. Propõem-se os seguintes objetivos para esta área de programa: (a) Até 1996, a maioria das autoridades locais de cada país deve realizar um processo de consultas a suas populações e alcançar um consenso sobre uma “Agenda 21 local” para a comunidade; (b) Até 1993, a comunidade internacional deve iniciar um processo de consultas destinado a aumentar a cooperação entre autoridades locais; (c) Até 1994, representantes das associações municipais e outras autoridades locais devem incrementar os níveis de cooperação e coordenação, a fim de intensificar o intercâmbio de informações e experiências entre autoridades locais; (d) Todas as autoridades locais de cada país devem ser estimuladas a implementar e monitorar programas destinados a assegurar a representação da mulher e da juventude nos processos de tomada de decisões, planejamento e implementação. Atividades 28.3. Cada autoridade local deve iniciar um diálogo com seus cidadãos, organizações locais e empresas privadas e aprovar uma “Agenda 21 local”. Por meio de consultas e da promoção de consenso, as autoridades locais ouvirão os cidadãos e as organizações cívicas, comunitárias, empresariais e industriais locais, obtendo assim as informações necessárias para formular as melhores estratégias. O processo de consultas aumentará a consciência das famílias em relação às questões do desenvolvimento sustentável. Os programas, as políticas, as leis e os regulamentos das autoridades locais destinados a cumprir os objetivos da Agenda 21 serão avaliados e modificados com base nos programas locais adotados. Podem-se utilizar também estratégias para apoiar propostas de financiamento local, nacional, regional e internacional. 28.4. Deve-se fomentar a parceria entre órgãos e organismos pertinentes, tais como o PNUD, o Centro das Nações Unidas para os Estabelecimentos Humanos (Habitat), o PNUMA, o Banco Mundial, bancos regionais, a União Internacional de Administradores Locais, a Associação Mundial das Grandes Metrópoles, a Cúpula das Grandes

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Anexos

Cidades do Mundo, a Organização das Cidades Unidas e outras instituições pertinentes, tendo em vista mobilizar um maior apoio internacional para os programas das autoridades locais. Uma meta importante será respaldar, ampliar e melhorar as instituições já existentes que trabalham nos campos da capacitação institucional e técnica das autoridades locais e no manejo do meio ambiente. Com esse propósito: (a) Pede-se que o Habitat e outros órgãos e organizações pertinentes do sistema das Nações Unidas fortaleçam seus serviços de coleta de informações sobre as estratégias das autoridades locais, em particular daquelas que necessitam apoio internacional; (b) Consultas periódicas com parceiros internacionais e países em desenvolvimento podem examinar estratégias e ponderar sobre a melhor maneira de mobilizar o apoio internacional. Essa consulta setorial complementará as consultas simultâneas concentradas nos países, tais como as que se realizam em grupos consultivos e mesas redondas. 28.5. Incentivam-se os representantes de associações de autoridades locais a estabelecer processos para aumentar o intercâmbio de informação, experiência e assistência técnica mútua entre as autoridades locais. Meios de implementação (a) Financiamento e estimativa de custos 28.6. Recomenda-se que todas as partes reavaliem as necessidades de financiamento nesta área. O Secretariado da Conferência estimou o custo total anual médio (1993-2000) do fortalecimento dos serviços internacionais de secretaria para a implementação das atividades deste capítulo em cerca de $1 milhão de dólares, em termos concessionais ou de doações. Estas são estimativas apenas indicativas e aproximadas, não revistas pelos Governos. (b) Desenvolvimento dos recursos humanos e capacitação 28.7. Este programa deve facilitar as atividades de capacitação e treinamento já contidas em outros capítulos da Agenda 21.

FONTE: United Nations Sustainable Development. “Local Authorities’ Initiatives in Support of Agenda 21.” United Nations Conference on Environment & Development. Agenda 21 (Rio de Janeiro: CNUMAD, 3-14 junho 1992), 28.1 - 28.7. Versão portuguesa disponível em: http:// www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/agenda-21/agenda-21-global

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Anexo 11 Agenda 21 Local de Santa Cruz do Bispo. Estrutura do processo de elaboração de um Diagnóstico de sustentabilidade e de um Plano de Acção, promovido pela Junta de Freguesia em parceria com a Câmara Municipal de Matosinhos e a LIPOR_Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos do Grande Porto, no âmbito da implementação da Agenda 21 Local nos Municípios associados à LIPOR

FASES DA AGENDA 21 LOCAL

…“emPortugal ainda não há prática e experiência que possam servir de guias ao percurso. Como quase tudo é novo, dos conceitos às metodologias, dos calendários à realidade, da participação à abstenção, da teoria à prática, surgem interrogações, a todos quantos assumem como missão a implementação de processos de sustentabilidade local.” CUPETO, Carlos, 2005 A Agenda 21 Local quando encarada como um processo ﬂexível e necessariamente adaptado à realidade local, pode e deve sofrer as necessárias alterações para se ajustar a cada contexto, nomeadamente às características intrínsecas de cada freguesia. Cada freguesia possui qualidades únicas, as quais estão intrinsecamente ligadas à Comunidade local. Vista desta perspectiva, a integração e participação activa dos actores locais na gestão da sua freguesia assume-se como instrumento chave na implementação da Agenda 21 Local. Na implementação da Agenda 21 Local pretende-se que através do diálogo transparente, convidar a Comunidade local a participar nos processos de decisão sobre o futuro da sua freguesia

A experiência prática da aplicação de processos de implementação da Agenda 21 Local, tem demonstrado que há um conjunto de passos que permitem melhorar a eﬁciência deste processo. A deﬁnição de etapas de fácil aplicação, permite uma melhor sistematização e realização das diversas tarefas a executar para o sucesso da iniciativa. O que sugerimos não é uma revolução a curto prazo, muito menos uma “receita única”, pois um processo desta natureza tem um tempo muito próprio, resultante de um complexo sistema de variáveis e condicionantes essencialmente internas e que obviamente depende das características de cada freguesia.

218

Anexos

De forma a facilitar a compreensão deste processo, apresenta-se genericamente, as várias fases que deverão ser seguidas na implementação da Agenda 21 Local nas Freguesias. Salienta-se que, o trabalho de sensibilização e motivação da comunidade deverá ocorrer ao longo de todo o processo.

1. Planiﬁcação do processo

2. Sensibilização da Comunidade e realização do Workshop Participativo

3. Elaboração do Diagnóstico da Freguesia e preparação do Plano de Acção

4. Implementação, acompanhamento e revisão

Maio 2007

24 MESES

Maio 2009

O PRINCIPAL SEGREDO DO SUCESSO DA IMPLEMENTAÇÃO DA AGENDA 21 LOCAL: CADA CASO É UM CASO...CADA FREGUESIA É UMA FREGUESIA!

Neste seguimento, apresenta-se uma breve descrição das várias iniciativas e actividades já realizadas dentro de cada fase.

FONTE: Equipa Coordenadora da Agenda 21 Local de Santa Cruz do Bispo. “Plano de Acção.” in Agenda 21 Local - Santa Cruz do Bispo (Julho 2009), 20-21. http://www.lipor.pt/pt/sustentabilidade-e-responsabilidade-social/projetos-de-sustentabilidade/agenda-21-local/documentos/

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Agenda 21 Local de Santa Cruz do Bispo. Eixo de intervenção 1: ÁGUA

EIXO DE INTERVENÇÃO: ÁGUA Directrizes estratégicas: Freguesia com curso de água de qualidade elevada, passível de proporcionar uma melhor qualidade de vida à comunidade de Santa Cruz do Bispo.

Objectivos: Aproveitar as potencialidades económicas, turísticas, educativas e ambientais do curso de água (Rio Leça) Assegurar a defesa e a conservação da natureza Deﬁnir e executar uma política de gestão integrada da água na Freguesia Informar a população sobre os perigos associados à utilização/consumo de água imprópria em termos de saúde pública Limpar e restaurar os leitos e margens dos cursos de água Promover acções de protecção e recuperação do Rio Leça

Factores que justificam o projecto: Águas subterrâneas impróprias para consumo humano, devido a excesso de adubos e microrganismos fecais Cursos de água poluídos, carentes de uma intervenção integrada por parte das autoridades competentes Contaminação das águas superﬁciais Linhas de água, consecutivamente poluídas por eﬂuentes domésticos, industriais e lixeiras selvagens

Descrição do Projecto: Sentir, Compreender, e Agir sobre a Água de Santa Cruz do Bispo é, também, agir sobre a qualidade do ambiente da Terra em que vivemos. O presente projecto tem por objectivo promover a despoluição do curso de água existente na freguesia de Santa Cruz do Bispo Rio Leça - através da constituição de parcerias com os organismos afectos à presente problemática. A procura da sustentabilidade na gestão dos cursos de água constitui, actualmente, uma das grandes preocupações da comunidade, motivo pelo qual se torna imperioso a realização de um projecto nesta área. Com efeito, o facto de o rio estar muito poluído leva a que se torne necessário uma intervenção audaz por parte dos organismos competentes, no sentido de devolver à população um curso de água, verdadeiramente despoluído, passível de lhe proporcionar uma aposta na busca pela sustentabilidade local. Nesse sentido, deverão ser empreendidas medidas estratégicas que promovam uma contínua despoluição das linhas de água desta freguesia e uma consecutiva melhoria da qualidade de vida da população de Santa Cruz do Bispo através do usofruto deste bem precioso: ÁGUA. A par disso, veriﬁcar-se-á a disponibilidade de exploração das linhas de água como recurso potenciador de um Turismo Sustentável, bem como uma sensibilização da população para as questões associadas a esta problemática.

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Anexos

- Criação de um Centro de Interpretação Ambiental (concebido para divulgar valores como a diversidade biofísica e a riqueza cénica que se gera do encontro da terra com o rio, associados à componente didáctica e formativa permitindo o intercâmbio de

Acções a desenvolver: Acções de divulgação e sensibilização pública para a temática da Água (esclarecimento da população sobre os problemas e potencialidades da Água) Acções de limpeza das margens do Rio Leça (promover a cooperação da população em torno da limpeza e despoluição das margens do Rio Leça) Aproveitamento das margens do Rio Leça, que permita o usufruto público e o lazer: - Criação de um Corredor Verde e Ecológico junto à margem do Rio Leça, bem como Circuitos Pedonais (promover o contacto da população com a natureza) - Criação de um Centro de Interpretação Ambiental (concebido para divulgar valores como a diversidade biofísica e a riqueza cénica que se gera do encontro da terra com o rio, associados à componente didáctica e formativa permitindo o intercâmbio de conhecimento entre a comunidade científica e os cidadãos) - Parque de merendas (inserido nas margens do rio e que disponha de tudo que é necessário para a realização de piqueniques) Brochura informativa de divulgação do projecto (Concepção de um folheto informativo com a descrição e fases do projecto de despoluição das margens do Rio na freguesia de Santa Cruz do Bispo) Definição de Itinerários Didácticos, relacionados com a água e os valores naturais da região Levantamento das fontes poluidoras dos cursos de água Produção de materiais didácticos em torno da temática da Educação Ambiental Quiosque de Ideias, criação de uma base de dados para identificação e partilha de ideias em prol do cumprimento do projecto (a funcionar na sede da Junta de Freguesia) Workshop: “A importância da água para o desenvolvimento da comunidade!” “Roteiro dos Moinhos” – desenvolver um projecto de recuperação das pontes e dos moinhos abandonados da freguesia e dotá-los de condições para serem visitados (interesse histórico, cultural e pedagógico).

Possíveis obstáculos: Burocracia dos serviços Desinteresse da população Falta de recursos humanos e económicos

Indicadores de monitorização: Qualidade dos cursos de água Número de análises realizadas à qualidade dos cursos de água Número de participantes nas acções de divulgação e sensibilização desenvolvidas no âmbito deste projecto

Promotor:

Parceiros a envolver:

Junta de Freguesia de Santa Cruz do

Câmara Municipal de Matosinhos

Bispo

Equipa Coordenadora da Agenda 21 Local

Prioridade: Elevada

CCDR-N Escolas Tecido Associativo da Freguesia Empresas Escuteiros Cidadãos

FONTE: Equipa Coordenadora da Agenda 21 Local de Santa Cruz do Bispo. “Plano de Acção.” in Agenda 21 Local - Santa Cruz do Bispo (Julho 2009), 28-30. http://www.lipor.pt/pt/sustentabilidade-e-responsabilidade-social/projetos-de-sustentabilidade/agenda-21-local/documentos/

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Anexo 12 Novo percurso paisagístico. Corte tipo, escala 1/50 Uma estrada em terra compactada com passeio remata o edificado, enquanto uma passadeira em madeira sobrelevada procura relações visuais com a cota baixa do rio, alargando-se pontualmente nos lugares de paragem e acesso ao percurso.

Terrenos particulares

Passeio “urbano” a rematar o edificado

Estrada em terra compactada

Remate calçada de granito

Calçada em terra compactada com rede em pvc

Calçada e cubos de granito (90x90x110 mm)

Agregado britado de granulometria extensa tout-venant

Almofada de areia argamassada

Faixa de solo permeável

Agregado britado de drenagem Terreno compactado Remate de betão prefabricado Sapata de betão

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Anexos

Percurso

Esplanada panorâmica / Ponto de acesso e paragem

“Paisagem”

Rampa de madeira Passadeira suspensa de madeira Esplanada com bancos de madeira Corrimão de madeira com suportes verticais em aço

223

Anexo 13 Processo 1A. Procura de objetivos estratĂŠgicos para Santa cruz do Bispo (Novembro 2012)

224

Anexos

Processo 1B. Procura de uma estratĂŠgia para o principal stakeholder na ĂĄrea (Novembro 2012)

225

Processo 2A. Análise das possibilidades de continuidade do espaço público (Janeiro 2013)

226

Anexos

Processo 2B. Estudo do potencial local (Janeiro 2013)

227

Processo 2C. Como aumentar a permeabilidade do espaĂ§o pĂşblico? (Janeiro 2013)

228

Anexos

Processo 3A. Cronograma estratĂŠgico para a IKEA (Janeiro 2013)

229

Processo 3B. IKEA 100% Clean by 2020 Goal em Santa Cruz do Bispo (Janeiro 2013)

230

Anexos

Processo 3C. Programa de Envolvimento Comunitรกrio da IKEA em Santa Cruz do Bispo (Janeiro 2013)

231

Processo 4. Storytelling. Procura de uma estratĂŠgia para Santa cruz do Bispo (Fevereiro 2013)

232

Anexos

233

Processo 5. Montagem do discurso (Fevereiro 2013)

234

Anexos

Processo 6A. Rede (Marรงo 2013)

235

Processo 6B. Mapa conceptual (Abril 2013)

236

Anexos

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Processo 6C. Índice reticular (Abril 2013)

Oportunidades / Cenários Setores em desenvolvimento Decrescimento (?) Novos paradigmas

Dinâmicas metropolitanas AMP / Santa Cruz do Bispo Crescimento (?) Potencialidades Crise Deﬁnição Contexto Incerteza

Planeamento: práticas vigentes PDM 1992 / atualizações Previsões Processo top-down Limites

Consequências socioeconómicas Falta de investimento público Desemprego Imobilismo económico Problemas sociais

Consequências territoriais Terrenos desactivados Estruturas desqualiﬁcadas Infraestrutura viária

Enquadramento Local Metropolitano Local

Regeneração urbana Acupunctura programática Temporariedade Reversibilidade Racionalidade em rede

Global Metropolitano Global Metropolitano Local

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Planeamento em tempo de crise / Santa Cruz do Bispo. Mapa conceptual do processo de estudo

Anexos

Casos de estudo Amsterdam 2040 (...)

Comunidade local / Crowdsourcing Necessidades Ideias Competências Crowdfounding

Autarquia local Políticas Financiamentos Negociações Processo bottom-up Comunicação / Informação Participação stakeholders Mediação / Negociação

Stakeholders privados Interesses Programas Envolvimento Recursos

Planeamento adaptativo Reativação espaços / estruturas físicas e socioeconómicas

Construção do plano Visão partilhada Longo prazo Adaptabilidade

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Planeamento em tempo de crise. Índice analítico 10. Introdução 12. 0. Enquadramento. Impulsos para atualizar o processo de planeamento? 13. 0.1. Dinâmicas territoriais 14. Enquadramento territorial. Zona industrial de Santa Cruz do Bispo, Matosinhos 19. Área Metropolitana do Porto. Estruturas territoriais 30. 30. 31. 34. 36.

0.2. Crise económica. Condição transitória ou mudança radical? Recessão económica global. Em busca de novos equilíbrios Portugal. (in)Atividade económica e (des)emprego Crise. Ruptura e passagem para uma nova organização Santa Cruz do Bispo. Sectores em desenvolvimento e oportunidades

38. 0.3. Práticas vigentes de planeamento. O planeamento ordinário consegue gerir a complexidade das dinâmicas urbanas atuais? 38. Instrumentos de Gestão Territorial. PDM Matosinhos 1992 41. Ineficácia do plano. Problemas, limites e contradições do planeamento à escala municipal 45. 0.4. Santa Cruz do Bispo: problemas e oportunidades. Efeitos da combinação entre dinâmicas territoriais, crise económica e práticas vigentes de planeamento 47. Eixo estrutural Rua Gonçalves Zarco. Fragmentação do traçado urbano / Regeneração de elementos com potencial dinamizador 50. Mesoestrutura viária subutilizada. Infraestrutura de suporte a espaços vazios? 52. Terrenos disfuncionais. Recursos espaciais para usos temporários? 56. Estruturas desqualificadas. Objetivos para o reuso adaptativo? 61. 1. Participação pública nos processos de planeamento. Uma solução viável para o contexto atual? 62. 1.1. Participação pública na legislação portuguesa 62. Níveis de participação pública na legislação de planeamento e ordenamento do território. Quadro normativo 63. Formas de participação a nível municipal. É possibilitado o envolvimento ativo dos cidadãos no processo de planeamento municipal em Matosinhos? 66. 66. 68. 74.

1.2. Alternativas inclusivas nos processos de planeamento Processos bottom-up. Participação ativa na produção de espaço de uso coletivo Comparação com o modelo holandês. Structuurvisie Amsterdam 2040 Geografia da participação. A que escala é possível realizar a participação pública?

78. 1.3. Limites dos processos bottom-up e top-down 78. Desvantagens da participação pública nos processos de planeamento 79. Escala supralocal e decisão top-down. Quando a ação top-down se torna necessária e as dinâmicas descentralizadas se revelam ineficazes? 80. Decisão centralizada e conflitos locais. Quais são os pontos fracos dos processos top-down? 81. 1.4. Processo integrado. Ponto de encontro das dinâmicas top-down e bottom-up 81. Integração de dinâmicas bottom-up nos processos top-down. Quando as dinâmicas bottom-up intervêm nos processos top-down? 84. Desde o plano para o processo. Objetivos e papel do planeamento no processo integrado 86. 2. Construção do processo participativo. Estrutura, dinâmicas, protagonistas, instrumentos 88. 2.1. Antecedentes. Em que contexto se realiza a participação? 88. Modelos políticos em comparação

240

90. 2.2. Por que? Quando e por que é necessário encaminhar um processo participativo? 91. Existência de conflitos reais ou potenciais 92. Necessidade da contribuição de outros 95. 2.3. Quando? Em que fase do processo admitir e estimular a participação? 95. Atrasar a discussão pública das propostas 97. Gerir o processo de forma participativa 100. 100. 101. 101.

2.4. Quem? (#1) Quem envolver no processo de planeamento? Participam só instituições públicas Participam também grupos organizados Participam também cidadãos não organizados

103. 103. 103. 105.

2.5. Quem? (#2) Quem se ocupa de promover, gerir e executar os processos inclusivos? Promoção Gestão Execução

106. 108. 111. 112.

2.6. Como? Quais são as técnicas para estruturar e gerir os processos participativos? Técnicas para a escuta Técnicas para a interação construtiva Técnicas para a resolução dos conflitos

116. 3. Regeneração urbana participada. Princípios orientadores e objetivos localizados 118. 118. 120. 121. 125. 128. 129.

3.1. Princípios orientadores. Instrumentos teóricos para a regeneração urbana Dar resposta a demanda concreta Focar na escala local Preservar as tramas relacionais existentes Nunca considerar o território como uma tabula rasa Gerar diversidade e garantir a máxima intensidade de uso dos espaços Adaptar, reativar e reutilizar os materiais disponíveis

134. 3.2. Objetivos localizados. Propostas operativas para o desenvolvimento local de Santa Cruz do Bispo 136. Tutela da identidade do lugar. Proteção e valorização de elementos caracterizantes 140. Desenvolvimento do potencial do lugar. Reativação de elementos estratégicos 146. 3.3. Reativação de terrenos disfuncionais para uso agrícola. Usos temporários contra a crise, acupunctura urbana, rede de espaços públicos 148. Estrutura do processo participativo. Reativação através de um Banco de Terras e construção de uma racionalidade em rede de espaços de uso coletivo 152. 3.4. Melhoramento da fruição das margens do rio Leça. Tutela ambiental, uso, acessibilidade, permeabilidade 153. Objetivos gerais. Agenda 21 Local, ponto de partida para a promoção do processo participativo 156. Estrutura do processo participativo. Organigrama, atores e respetivos papéis 158. Action Planning. Estrutura, cronograma e resultados da fase executiva do processo de planeamento participativo desenvolvido pelos Grupos de Trabalho 160. Plano de ação. Ações operativas e cronograma 164. Plano de investimento. Sector público e parceiros locais principais 166. 3.5. Integração urbana do parque escolar da Portela. Acessibilidade, acupunctura programática, porosidade 168. Estrutura do processo participativo. Organização, atores e cronograma 172. Planning for Real. Estrutura, cronograma e espacialização da fase executiva do processo participativo 175. Visão de conjunto. Integração do parque escolar na rede de espaço público contínuo e poroso 180. Considerações finais

241

185. 185. 187. 188. 190. 191. 192. 193. 193. 194. 195. 195.

Referências Fontes bibliográficas Referências on line Plataformas / Coletivos / Projetos / Iniciativas bottom-up Planos Área de estudo IKEA Agenda 21 Structuurvisie Amsterdam 2040 Jornais / Artigos / Notícias Estatísticas Dicionários

196. Créditos das figuras 199. 200. 203. 204. 208. 209. 211. 212. 213. 214. 216. 218. 222. 224.

242

Anexos 1. Glossário 2. A paisagem “transgénica” do urbano extensivo 3. Recessão económica 4. Novos paradigmas para o urbanismo em tempo de crise 5. Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo 6. Plano Director Municipal de Matosinhos 7. Plano Regional de Ordenamento do Território da Região Norte (PROT-n) 8. Níveis de participação pública 9. La progettazione partecipata 10. Rio de Janeiro ECO-92 11. Agenda 21 Local de Santa Cruz do Bispo 12. Novo percurso paisagístico 13. Processo de estudo