La nuova regolazione nel settore rifiuti: attività e impatto di ARERA

Scienza & inquinamento

La nuova regolazione nel settore rifiuti Attività e impatto dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) Giorgio Ghiringhelli, Presidente di ARS Ambiente Srl Gallarate (VA) e Professore a contratto Ingegneria Gestionale Università Cattaneo – LIUC, Giuseppe Sbarbaro, Amministratore Unico, Paolo Pagani, Direttore, Utiliteam Srl Milano |info@arsambiente.it, info@utiliteam.it

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a “gestione” dei rifiuti urbani ricomprende la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti. Nella gestione integrata del servizio, occorre innanzitutto distinguere tra le fasi a monte della filiera (raccolta, traporto e spazzamento) dalle fasi a valle (trattamento, smaltimento in discarica e recupero/riciclo).

Ai servizi di base si sommano quelli aggiuntivi o accessori (gestione ecocentri, spazzamento strade, svuotamento cestini, etc.).

Le performance del servizio dipendono grandemente dai modelli di raccolta differenziata e gestione adottati, che in Italia si sono sviluppati a partire da raccolte stradali di poche frazioni fino a modelli molto complessi ed evoluti che comprendono raccolte domiciliari secco-umico con tariffazione puntuale.

Il via libera del Parlamento europeo, ratificato formalmente dal Consiglio, al pacchetto di misure sull’economia circolare e i nuovi ambiziosi obiettivi in materia di rifiuti urbani comporteranno un’ulteriore evoluzione nell’organizzazione dei servizi di gestione dei rifiuti urbani e assimilati e, quindi, anche delle

Figura 1 | La filiera ottimale dei rifiuti (Fonte: Studio di settore 05 “Rifiuti: obiettivo discarica zero”, CDP – Cassa Depositi e Prestiti, febbraio 2014).

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imprese del settore (chiamate già oggi a fornire servizi sempre più efficienti, efficaci, capillari e personalizzati). L’assetto normativo del settore dei rifiuti ha registrato negli ultimi anni costanti e significativi mutamenti; questo processo di cambiamento, ispirato a principi di matrice europea, si è svolto su versanti diversi: tanto su quello organizzativo e gestionale, quanto su quello più specificamente ambientale.

Nel primo caso le discipline, sia europea che nazionale, riguardano il più generale contesto dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, a cui la gestione dei rifiuti urbani appartiene, in materia di affidamenti e gestione dei servizi, con riferimento alle direttive europee su appalti e concessioni e al loro recepimento nel Codice dei contratti pubblici. Nel secondo caso tali discipline, contenute in norme di carattere settoriale, si focalizzano su aspetti ambientali con l’obiettivo di promuovere e incentivare la transizione verso un’economia circolare.

Gli aggiornamenti normativi più significativi vengono di seguito sinteticamente richiamati: ◗ DL 133/2014 (c.d. Sblocca Italia) recante “misure urgenti per la realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani e per conseguire gli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio”; ◗ Legge 221/2015 (c.d. collegato ambientale): misure volte esplicitamente ad incrementare la raccolta differenziata e il riciclaggio, tramite lo strumento della c.d. eco-tassa (o riduzioni ed esenzioni della Tari); ◗ D.Lgs 50/16 (Codice dei contratti pubblici) e la relativa disciplina attuativa: codifica per la prima volta a livello normativo nazionale, dell’istituto dell’in house providing tra quelli ammessi per l’affidamento dei servizi definendone condizioni e limiti; ◗ Decreti del Ministero dell’ambiente sui Criteri Ambientali Minimi (CAM); ◗ DM 20 aprile 2017 sui sistemi di misurazione.

All’interno della più ampia cornice normativa predisposta dalle istituzioni, assume un ruolo importante e innovativo (almeno per il settore) la neo istituita Autorità (ARERA). L’Autorità, attraverso la sua attività di regolazione su tutto il territorio nazionale e l’attribuzione di poteri di controllo e sanzione in caso di mancato rispetto delle regole, dovrà infatti promuovere investimenti efficienti e finalizzati al raggiungimento degli obiettivi europei. È

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inoltre chiamata a intervenire sulle annose questioni della assimilazione e della definizione della tariffa, quantificando in modo preciso, nel rispetto del principio “chi inquina, paga”, gli obblighi di contribuzione.

La regolazione operata da ARERA presenta alcune caratteristiche da tenere ben presenti, tra le quali: ◗ ha una portata ampia e pertanto un impatto rilevante sugli operatori, perché ha la finalità di realizzare una riforma incisiva che persegue obiettivi alti e sfidanti; ◗ è estremamente pervasiva, nel senso che incide profondamente sul modello societario, sul sistema di gestione, sul modello organizzativo, sulla gestione contabile, sui processi, sui sistemi informativi e su altri ambiti; ◗ chiama le imprese ad una duplice sfida, imponendo tanto obiettivi di efficacia (per esempio sul fronte della qualità commerciale e tecnica) che di efficienza (attraverso la leva tariffaria); ◗ la sfida diventa triplice perché prevede obblighi di registrazione capillare e di comunicazione di dati per finalità di regolazione e di controllo, chiamando le imprese ad un salto di qualità notevole in termini di sistemi organizzativi ed informativi.

La nuova autorità di regolazione La Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (c.d. Legge di Bilancio 2018) attribuisce all’Autorità – contestualmente ridenominata in Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA) – specifiche competenze anche in materia di rifiuti urbani a partire dal 2018.

Il nuovo soggetto è chiamato ad intervenire in un settore in cui fino ad oggi le competenze sono state ripartite tra Ministero, Regioni, Province, Comuni ed Enti di Governo d’ambito. Il processo comporterà presumibilmente una riorganizzazione di competenze e ruoli, con una necessaria crescita della funzione degli Enti di Governo d’ambito e una maggiore responsabilizzazione dei soggetti gestori, imprimendo un’accelerazione all’iter di completamento della governance locale.

Il sistema rifiuti si caratterizza poi per una governance multi li-

Figura 2 | Schematizzazione della governance e regolazione del settore rifiuti (Fonte: Green Book Utilitatis, anno 2018).

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vello ben raffigurata nella Figura 2, dove è possibile scorgere tratteggiato il futuro posizionamento dell’ARERA. Molte delle distorsioni concorrenziali nel settore della gestione dei rifiuti urbani risiedono, in parte, nel sistema di governance attualmente esistente e, in parte, nell’inadeguatezza della regolazione tecnica. Questa difficoltà ed etereogeneità di governance al livello nazionale è ben rappresentata dalla disomogenea distribuzione e attività regionale di ATO, sub-ATO ed EGA. A tali distorsioni si è già cercato di porre rimedio con il TUA, il quale prevedeva: ◗ il rafforzamento del ruolo delle Autorità d’Ambito (AATO) per costruire una rete di Autorità di regolazione diffuse sul territorio con competenza limitata a determinate aree territoriali. ◗ la trasformazione del tributo sui rifiuti in una tariffa, ovvero in un corrispettivo per il servizio di pubblica utilità reso.

I poteri attribuiti all’ARERA in particolare riguardano le materie di: a) emanazione di direttive per la separazione contabile e amministrativa della gestione, la valutazione dei costi delle singole prestazioni, anche ai fini della corretta disaggregazione per funzioni, per area geografica e per categorie di utenze, e definizione di indici di valutazione dell’efficienza e dell’economicità delle gestioni a fronte dei servizi resi; b) definizione dei livelli di qualità dei servizi, sentiti le regioni, i gestori e le associazioni dei consumatori, nonché vigilanza sulle modalità di erogazione dei servizi; c) diffusione della conoscenza e della trasparenza delle condizioni di svolgimento dei servizi a beneficio dell’utenza; d) tutela dei diritti degli utenti, anche tramite la valutazione di reclami, istanze e segnalazioni presentati dagli utenti e dai consumatori, singoli o associati; e) definizione di schemi tipo dei contratti di servizio di cui all’articolo 203 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152; f) predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio «chi inquina paga»; g) fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento; h) approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento; i) verifica della corretta redazione dei piani di ambito esprimendo osservazioni e rilievi; J) formulazione di proposte relativamente alle attività comprese nel sistema integrato di gestione dei rifiuti da assoggettare a regime di concessione o autorizzazione in relazione alle condizioni di concorrenza dei mercati; k) formulazione di proposte di revisione della disciplina vigente, segnalandone altresì i casi di gravi inadempienze e di non corretta applicazione;

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Scienza & inquinamento I pilastri dell’attività regolatoria dell’ARERA La regolazione dei servizi pubblici si fonda su tre “pilastri”, ovvero tre elementi fondamentali sui quali poggia l’intero sistema di regolazione e che pertanto devono essere stabiliti con priorità: qualità, tariffe e unbundling.

Figura 3 | Organigramma ARERA (Fonte: sito web ARERA).

l) predisposizione di una relazione annuale alle Camere sull’attività svolta.

Per svolgere le attività previste dalla citata legge l’ARERA ha in parte riorganizzato il suo organigramma funzionale (Figura 3) istituendo un’apposita “Divisione Ambiente” da cui dipendono le 3 direzioni: Sistemi idrici (DSID), Teleriscaldamento e Teleraffrescamento (DTLR) e Ciclo dei rifiuti urbani e assimilati (DRIF).

Secondo tale modello organizzativo è la Direzione Ciclo dei Rifiuti Urbani e Assimilati che: ◗ svolge gli adempimenti connessi con le attività di regolazione del ciclo dei rifiuti urbani e assimilati; ◗ studia gli assetti del settore dei rifiuti urbani e assimilati ed elabora proposte per la razionalizzazione degli assetti stessi; ◗ definisce la metodologia tariffaria per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e i criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento e valuta, ai fini dell’approvazione da parte dell’Autorità, le tariffe definite dai soggetti competenti ai sensi della legislazione vigente e dai gestori degli impianti di trattamento; ◗ predispone gli schemi dei contratti di servizio per l’affidamento dei servizi; ◗ verifica la corretta redazione dei piani d’ambito, esprimendo osservazioni e rilievi; ◗ fermo restando il coordinamento funzionale della Direzione DIEU, procede alla individuazione di regole di separazione contabile; ◗ individua le modalità di riconoscimento dei costi, assicurando la coerenza con i metodi finanziari adottati dall’Autorità; ◗ definisce la regolazione incentivante degli investimenti del settore, nonché i livelli minimi e gli obiettivi della qualità contrattuale e tecnica e della misura dei servizi relativi al ciclo dei rifiuti urbani e assimilati; ◗ assume iniziative per la diffusione sul territorio della conoscenza e della trasparenza delle condizioni di svolgimento dei servizi nei riguardi della cittadinanza; ◗ cura il coordinamento con l’Autorità Garante della concorrenza e del mercato per le tematiche di competenza interferenti con il diritto alla concorrenza, in raccordo con il Segretario generale e il Direttore della Divisione Ambiente.

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Si tratta di tre temi tra loro strettamente interconnessi, in quanto la disciplina dell’unbundling contabile fornisce all’Autorità un quadro informativo essenziale per la sua azione di regolazione economica, il cui fulcro è costituito dalla tariffa, la quale ha l’obiettivo di remunerare i costi efficienti sostenuti per fornire il servizio secondo livelli di qualità definiti e controllati.

Per quanto riguarda il “pilastro qualità” possiamo riportare in dettaglio cosa si intende per “regolazione della qualità” traendo spunto ed esempio dalla regolazione della qualità commerciale/ contrattuale già disciplinata dall’Autorità nei settori sottoposti anticipatamente alla sua azione di regolazione (energia elettrica, gas e servizio idrico).

Innanzitutto l’Autorità individua prestazioni di qualità commerciale, ossia processi di competenza del gestore del servizio che hanno impatto sull’utente finale, come per esempio la preventivazione, la fatturazione, la risposta a reclami o richieste di informazione, ecc.

Ma la regolazione della qualità operata da ARERA è estesa anche alla così detta “qualità tecnica” in genere associata a sistemi di incentivazione e penalità rivolti al soggetto gestore sulla base del raggiungimento o meno delle performance previste dall’Autorità.

Nel settore rifiuti si annoverano a livello nazionale diversi tentativi di standardizzare e oggettivare la qualità tecnica dei servizi di raccolta differenziata, igiene urbana e recupero/smaltimento dei rifiuti, spesso con approfondimenti sui costi dei servizi che frequentemente sono correlati al così detto “livello del servizio” (inteso come valutazione complessiva di efficacia/efficienza di un dato sistema in un certo contesto socio-urbanistico). Possono quindi essere identificati alcuni indicatori misurabili e oggettivi riferibili ai diversi servizi precedentemente richiamati, sostanzialmente dipendenti dalla modalità di erogazione dei servizi stessi (ad es. raccolta differenziata domiciliare o stradale, mezzi e personale utilizzato, frequenze di prelievo, etc.) ed altri indicatori specifici di natura “territoriale” (come ad es. dimensione del Comune, presenza di flussi turistici/pendolari, presenza di grandi utenze, orografia territoriale, etc.). La valutazione integrata delle due famiglie di indicatori permetterebbe di clusterizzare i risultati ottenendo delle “famiglie” di servizi cui poter associare dei valori economici standard.

Per quanto riguarda il “pilastro tariffa” occorre ricordare che la raccolta dei rifiuti, in Italia, è storicamente stata remunerata attraverso la fiscalità generale e bisogna attendere il 1993 per l’introduzione della Tarsu (D.Lgs. 507/93) seguita nel 1997 – anno di pubblicazione del D.lgs 22/97 (cfr. “Decreto Ronchi”) – dalla così detta “tariffa puntuale” (Tia, Tariffa igiene ambientale) a cui si sono succedute la Tia1, Tia2, sub-Tia2, la Tarsu normalizza-

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Figura 4 | I pilastri della regolazione (Fonte: Utiliteam).

ta (D.lgs 158/99), la Tares (2011) e alla fine Tari (2014), ovvero un’articolazione, insieme alla TASI, della componente servizi della nuova Imposta unica comunale – IUC. Negli ultimi anni si è quindi assistito ad un importante sviluppo, se pur non organico, a livello nazionale quanto internazionale, della normativa che riguarda le mod alità di finanziamento dei servizi ambientali urbani. In particolare, da circa 10 anni è stato introdotto a livello europeo il principio “chi inquina paga” (PAYT, “pay as you throw”), con l’obiettivo di ripartire il finanziamento dei servizi sulle utenze in base all’effettiva produzione di rifiuti e aumentare allo stesso tempo la circolarità dei rifiuti. Il recente DM 20 aprile 2017 ha infine stabilito i criteri per la realizzazione da parte dei Comuni di sistemi di misurazione puntuale della quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico nel caso di applicazione della tariffa corrispettiva, di fatto permettendo ad oggi la coesistenza di 3 sistemi di prelievo della tassa/tariffa rifiuti: ◗ TARI (tributo) totalmente a coefficienti (ancora basata sul D.lgs.

158/99, e riscossa dal Comune); ◗ TARI (tributo) con componente variabile a misura (riscossa dal Comune); ◗ TARIP (corrispettivo) tariffa avente natura corrispettiva (fatturata e riscossa dal soggetto gestore).

In questo quadro sono attribuite all’Autorità le seguenti funzioni di regolazione e controllo, in particolare in materia di: ◗ predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la

determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio «chi inquina paga»; ◗ fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento; ◗ approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento.

Per metodo tariffario l’Autorità intende il procedimento di determinazione di un vincolo sui ricavi, ossia di un ricavo massimo determinato in modo che sia idoneo a coprire «costi riconosciuti», suddivisi in costi di esercizio (opex) e costi di investimento (capex), questi ultimi intesi come costi per la remunerazione e l’ammortamento del capitale investito.

Sulla strutturazione della tariffa sono possibili molte soluzioni diverse, che potrebbero svilupparsi nel corso del tempo partendo da modelli più semplici per poi sviluppare modelli più strutturati: dalla modulazione predeterminata o vincolata, ai sistemi di perequazione a livello di ambito, fino a sistemi di perequazione più estesi.

Per quanto riguarda il “pilastro unbundling” esso si richiama alle norme di separazione contabile che costituiscono un cardine della regolazione a livello europeo e nazionale ed esistono diversi regimi di separazione contabile (ordinario, semplificato, consolidato, etc.).

Per ottemperare alla norma di separazione contabile è necessario dotarsi di un sistema di contabilità analitica – i cui centri di costo ricalcano l’organizzazione e le cui commesse ricalcano i processi – capace di rilevare in modo diretto le poste economiche e patrimoniali attribuite alle attività, che a loro volta devono essere compatibili con l’organizzazione aziendale. Ferma l’impostazione generale qui descritta, il punto chiave affinché avvenga l’estensione dell’applicazione del TIUC al settore rifiuti riguarda la definizione delle attività (e dei comparti) del settore rifiuti.

TerrAria in Rete RERA per l’economia circolare

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a società TerrAria Srl di Milano (MI) entra a far parte della Rete di imprese RERA – Rete Energia Rifiuti Ambiente, nata nel 2017 tra ARS ambiente Srl di Gallarate (VA) e Sintesi Srl di Vigonza (PD), rafforzando il gruppo di lavoro attivo sui temi della gestione dei rifiuti e dell’energia.

TerrAria porta in RERA le proprie avanzate competenze informatiche specializzate nello sviluppo di strumenti, metodologie e processi a servizio dell’ambiente e del territorio e l’esperienza sui temi dell’energia e della valutazione ambientale di progetti e piani.

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Grazie alla capacità di analizzare la sostenibilità energetico-ambientale di processi, attraverso l’analisi e l’elaborazione dei dati e soprattutto attraverso l’approccio modellistico, TerrAria apporterà alle competenze offerte da RERA la capacità di sviluppo di sistemi di supporto alle decisioni e di integrazione multidisciplinare.

TerrAria oggi può contare sul contributo di un team di 20 collaboratori con articolate professionalità – informatici, fisici, ingegneri ambientali e pianificatori territoriali - che integreranno con competenze qualificate la capacità di RERA di rispondere alla domanda di servizi espressa da enti pubblici, enti di ricerca e operatori privati nell’ambito della pianificazione ambientale ed energetica, delle valutazioni strategiche e di impatto, e nella progettazione ed implementazione di applicativi ad hoc in tali ambiti, attraverso un approccio orientato allo sviluppo durevole e alla sostenibilità ambientale economica e sociale.

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