Bostadspolitiken och energieffektiviseringen av bebyggelsen by Global Utmaning

BOSTADSPOLITIKEN OCH ENERGIEFFEKTIVISERINGEN AV BEBYGGELSEN RICHARD MURRAY

EN UNDERSÖKNING AV HUR DET GÅR MED ENERGIEFFEKTIVISERINGEN I DEN SVENSKA BEBYGGELSEN OCH MÖJLIGHETERNA ATT NÅ MÅLET ATT HALVERA ENERGIANVÄNDNINGEN TILL ÅR 2050.

BOSTADSPOLITIKEN OCH ENERGIEFFEKTIVISERINGEN AV BEBYGGELSEN EN UNDERSÖKNING AV HUR DET GÅR MED ENERGIEFFEKTIVISERINGEN I DEN SVENSKA BEBYGGELSEN OCH MÖJLIGHETERNA ATT NÅ MÅLET ATT HALVERA ENERGIANVÄNDNINGEN TILL ÅR 2050.

FÖRFATTARE RICHARD MURRAY

3 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

FÖRORD

Global Utmaning arbetar med klimat- och energifrågor och har ett särskilt program för hållbara städer. I den stora klimatomställningen har effektiviseringen av energianvändningen i bebyggelsen en nyckelroll. Därför granskar Global Utmanings program för hållbara städer hur det går med energieffektisieringen i den svenska bebyggelsen, var svårigheterna ligger och vad som krävs för att nå målet en halvering av energianvändningen till år 2050. Rapporten har utarbetats av Richard Murray, fil dr i nationalekonomi och senior rådgivare på Global Utmaning. Den bygger på tidigare genomförda seminarier och rundabordssamtal i vilka bl.a. Ingenjörsvetenskapakademien (IVA), Malmö stad och Ångpanneföreningen (ÅF) bidragit med värdefullt underlag. Rapporten är skriven mot bakgrund av den politik som förts t.o.m. hösten 2014. Den nya regeringens politik på detta område är ännu ett oskrivet blad. Global Utmaning bedriver ett brett arbete kring hållbara städer, men med fokus på ledarskap, uppföljning och utvärdering av gjorda insatser samt medborgardeltagande. Carl-Johan Engström ordförande Global Utmanings råd för Hållbara Städer Stockholm 16 april 2015

4 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning

Är bostäder och bebyggelse ett klimatproblem?

Bebyggelsen har använt 160 TWh per år de senaste 40 åren

Påverkar bebyggelsen klimatet?

Har bebyggelsens energieffektivitet ökat?

Summering

Bebyggelsen i färdplanen

Hur stor blir energieffektiviseringen?

Hur byggs det idag?

Summering

Varför byggs det inte energisnåla bostäder i Sverige?

Dagens politik för energieffektivisering av bebyggelsen

Boverkets krav på energihushållning – byggregler (BBR)

EU-direktiv

Summering

Det är finansieringen som är problemet

Vad kostar det att energieffektivisera?

Möjligheterna att med dagens kreditmarknad finansiera energieffektivisering

Stora hyreshöjningar

Summering

Sverige i ett EU-perspektiv

Energianvändning och sparpotential

Investeringsbehov i Sverige och inom EU

Vad görs inom EU?

Åtgärder på nationell nivå

Summering

Måste färdplanen innefatta en halvering av energianvändningen i bebyggelsen?

Mål bara för klimatet, men inte för energieffektivitet och andel förnyelsebar energi?

Summering

Ett antal slutsatser

Referenser

5 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

SAMMANFATTNING Bebyggelsen i Sverige svarar för 40 % av energianvändningen. Kan vi underlåta att göra bostäder och lokaler mera energieffektiva för att minska Sveriges klimatpåverkan? Någon politik som kraftfullt driver på en sådan effektivisering bedrivs inte och energianvändningen i bebyggelsen har inte minskat på 40 år. Den pendlar kring 160 TWh per år. Är det den framgångsrika omställningen från olja till el och biomassa som gjort att energieffektiviseringen sedan länge avstannat? Man kan idag nämligen hävda att den svenska bebyggelsen står för en mycket liten del av klimatpåverkan på grund av detta. Uppskattningar av bebyggelsens CO2-utsläpp idag varierar mellan 5 och 10 % av de samlade utsläppen. Då skulle man kunna glömma energieffektiviseringen. På 40 år har bebyggelsen ökat med 1/3. Sedan 1970-talet har således en viss effektivisering av energianvändning i bebyggelse skett. Men den effektiviseringen ägde i huvudsak rum på 1970-och 1980-talen, när världen genomlevde två oljekriser. Sedan början av 1990-talet förefaller bebyggelsen inte ha blivit energieffektivare alls, trots allehanda politiska uttalanden, program, åtgärder och ambitiösa kommuner och byggnadsföretag. Inräknat den värme som de numera ganska många värmepumparna ger – dvs. tre gånger mer energi än de använder – och inräknat den ökade förbrukningen av fastighets-, hushålls- och verksamhetsel är den totala energianvändningen per kvm densamma idag som för 20 år sedan. Läggs därtill energiförlusterna i fjärrvärmeverken och i fjärrvärmeledningarna kan bebyggelsen idag t.o.m. vara mindre energieffektiv än tidigare. Detta sagt med en liten reservation för osäkerheten i uppskattningarna av energianvändning och kvadratmetrar bebyggelse. Osäkerheten är dock inte större än att det säkert går att säga att inte mycket har hänt när det gäller den svenska bebyggelsens energieffektivitet de senaste 20 åren. Men nu då? Har inte byggindustrin fått fart på byggandet av hus med låg energianvändning? Trots allt tal om att bygga energieffektiva bostäder och lokaler byggs det förvånansvärt lite med höga krav på låg energianvändning. Lågenergihus – nybyggda hus som använder 25 % mindre energi än Boverkets byggnormer anger eller renoverade äldre hus som når nybyggnadsstandard – utgör 1,7 promille (!) av det svenska byggnadsbeståndet. Självklart kan energieffektiviteten då inte bli särskilt hög för bebyggelsen i dess helhet. Att det är en så liten andel av bebyggelsen som uppfyller höga krav på

6 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

energieffektivitet har naturligtvis att göra med att det på senare år faktiskt inte byggts särskilt många lågenergihus. Av allt som byggts de senaste åren är bara 5% lågenergihus. Visst går det att bygga sådana hus, men det görs i mycket liten omfattning. Frågan är om riksdagens mål – satt år 2009 – att halvera energianvändningen i bebyggelsen till år 2050 jämfört med 1995 fortfarande gäller. I regeringens färdplan från år 2012 intar bebyggelsen en undanskymd roll. Om inga ytterligare åtgärder vidtas beräknas energianvändningen minska med 20-30 %. I ett av underlagen till färdplanen beräknas dock energianvändningen i bebyggelsen år 2050 bara minska med 13% jämfört med 1990. Informationsåtgärder skulle kunna bättra på effektiviseringen med ytterligare 5-10%. Det är alltså en bra bit från halveringsmålet och det råder stor osäkerhet om det alls blir någon större effektivisering. För att klara halveringsmålet beräknade Boverket för ett par år sedan att alla nya bostadshus får förbruka max 70 kWh per kvm och år inklusive fastighets- och hushållsel. Genomsnittet för nybyggda bostadshus var då 130 kWh. Boverkets byggnorm är idag 90 kWh till vilket ska läggas 25 kWh hushållsel. Redan för nybyggnation är det således långt kvar till halveringsmålet. Det går att bygga energieffektivt, men det görs inte i särskilt stor omfattning, som vi sett ovan. Och kommer heller inte göras, med den politik som förs idag. Kommer implementeringen av EUs direktiv om befintliga byggnaders energiprestanda att leda till en skärpning av politiken? Det är möjligt, men kanske inte så troligt eftersom Boverkets nuvarande byggnormer anses uppfylla direktivets krav. Direktivet innehåller också längre gående krav på att alla nya byggnader ska vara nära-noll-energibyggnader från 2020 (offentliga byggnader från 2018). Hur Sverige och andra medlemsstater ska hantera denna del av direktivet – genom en generös eller en krävande definition av noll-energi-byggnad– är hösten 2014 oklart. Varför inte skärpa normerna för energieffektivitet i byggnader, befintliga såväl som nya? Problemet är finansieringen. För nya byggnader är detta ett mindre problem. Lågenergihus kostar obetydligt mer att bygga – kanske bara 5% mer än byggnader som uppfyller dagens byggnormer. Det är omgörningen av befintliga byggnader som är problemet. Långtgående energieffektivisering – som når i närheten av passivhusens 70 kwh/kvm/år inkl. hushållsel – av befintliga byggnader kräver åtgärder som kostar mellan 3.000 och 6.000 kr per kvm. Det innebär kapitalkostnadsökningar på mellan 240-480 kr per kvm och år1. De ökade kapitalkostnaderna uppvägs i någon mån av en energibesparing som kan vara relativt stor. Men den kan ändå bara minska kostnaderna med mellan 80 och 160 kr per kvm och år, givet dagens priser på fjärrvärme och el. Det blir en kraftig kostnadsökning – en 1) 5% ränta, 20 års avskrivning, ingen vinst.

7 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

hyres-/avgiftshöjning på mellan 20 och 40% - som ökar andelen av den disponibla inkomsten som går till bostad från ca. 27% till mellan 32 och 38%. Det kommer att upplevas som en kraftig förändring av den materiella standarden men kan i områden där hushållen har medelinkomster genomföras utan stora sociala konsekvenser. Annorlunda är det i stora delar av miljonprogramsområdena. Om dessa, ofta – inte alltid – nedgångna, bostäder också ska renoveras och ges en standardhöjning tillkommer minst lika stora investeringar och ytterligare kapitalkostnader. I dessa områden har hushållen ofta låga inkomster, varför de hyres- eller avgiftshöjningar som krävs för att investeringarna ska löna sig, får så stora sociala konsekvenser att de är uteslutna eller får bäras av kommunerna genom ökat försörjningsstöd. Det handlar om hyres-/avgiftsökningar på 60% eller mer. Mer än hälften av dessa hushålls disponibla inkomster skulle då gå till boendet om inte samhället skjuter till försörjningsstöd. Det är således inte kommersiellt gångbart att effektivisera energi användningen i den svenska bebyggelsen särskilt mycket. Utvecklingen av energianvändningen i bebyggelsen vittnar om detta. Det finns exempel på att energieffektiviseringar på 20-30% går att räkna hem. Kraftigt skärpta normer för fastigheters energiprestanda skulle få stora ekonomiska konsekvenser för hushållen, så stora för en betydande grupp boende i miljonprogramsområdena att de är uteslutna av sociala skäl. För att parera de sociala konsekvenserna skulle krävas kraftigt ökat försörjningsstöd, kraftigt höjda bostadsbidrag eller att renovering och effektivisering subventioneras på något sätt. Samma sak gäller om energipriserna skulle stiga kraftigt – genom politiska åtgärder eller av marknadsskäl. Det krävs därför samhälleliga – statliga – åtgärder för att halvera energianvändningen i bebyggelsen till år 2050. Inom EU har betydande finansiella resurser avsatts för ”retrofitting”. Det har gjorts inom ramen för olika befintliga och nya program. Många länder – Frankrike, Storbritannien, Polen m.fl. – har utnyttjat dessa program, Sverige knappast alls. Energieffektiviseringen går långsamt framåt, i några länder som Finland t.o.m. bakåt, i några östländer som Polen, Estland och Rumänien däremot starkt framåt. Flera Europeiska finansiella institutioner – Europeiska investeringsbanken och olika europeiska utvecklingsbanker – har omfattande låneprogram för energieffektivisering och förnybar energi. Genom olika program stödjer EU även nationella finansiella institutioner som den tyska Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Kommissionens uppfattning är att dessa program bör utvidgas kraftigt och att energieffektiviseringarna måste gå längre än de ca. 40% som nu nås i olika projekt. Bland EU-länderna skiljer Sverige ut sig genom att inte ha några bidrag till

Det krävs därför samhälleligastatliga- åtgärder för att halvera energianvändningen i beybyggelsen till år 2050

8 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

energieffektivisering, vilket andra länder har. Skatteförmånerna är i Sverige begränsade till enskilda bostadsrättshavare och villaägare (ROT-avdrag). I många andra länder kopplas skattelättnader till fastighetsägares energisparande – ju större sparande desto större avdrag. Ett välkänt exempel är Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) i Tyskland. KfW lånar ut pengar på fördelaktiga villkor till lokala banker, som i sin tur ger långa lån med låg ränta (1%) till fastighetsägare (stora och små). Beroende på i vilken grad energibesparingen realiseras omvandlas delar av lånet till bidrag. Mellan 2006 och 2012 lånades € 51 miljarder ut på detta sätt. För att återvända till klimatfrågan: är det viktigt att spara energi i bebyggelsen när dess energianvändning har en mycket ringa klimatpåverkande effekt? Om svaret är nej! är det kanske skälet till att någon kraftfull politik inte bedrivs för att nå målet att halvera energianvändningen i bebyggelsen? Möjligen är det så. Men då ska man komma ihåg att den klimatvänliga energi som kan sparas i bebyggelsen kan användas inom andra områden där det är svårare och kostsammare att spara energi än inom bebyggelsen. Världsbanken, Internationella energimyndigheten (IEA) och flera andra viktiga internationella organisationer på detta område anger att långtgående energieffektiviseringar av bebyggelsen är ett nödvändigt inslag i klimatpolitiken därför att det är billigare och går fortare att spara energi i denna sektor än i transporter, jordbruk och industri. Om målet är att minska klimatgaserna kan det hävdas att det är kostnadseffektivare att ha enbart ett mål – reduktion av klimatgaser – än att ha två eller tre, dvs. att utöver mål för klimatgaser ha mål för energieffektivisering och mål för förnybar energi. Energieffektivisering blir då bara aktuell om det är det billigaste sättet att reducera mängden klimatgaser. Reduktion av klimatgaser kan bl.a. ske genom att energieffektivisera bebyggelsen för att frigöra klimatvänlig energi – el t.ex. – som då kan ersätta fossila bränslen på områden där det är svårt att effektivisera energianvändningen – t.ex. när det gäller transporter. Med endast ett mål för klimatgaser är tanken att marknaden ska hitta denna lösning: krav på reduktion av klimatgaser gör priset på utsläpp av CO2 så högt att transportsektorn efterfrågar alternativ, klimatvänlig energi. Det leder till ökad produktion av klimatvänlig energi – el, biobränslen – men också till att priset på klimatvänlig energi stiger så att det blir lönsamt att effektivisera användningen inom t.ex. bebyggelsen, vilket frigör klimatvänlig energi till transportsektorn. I komplicerade och akuta situationer som denna finns det starka skäl att använda ransonering – det vill i det här sammanhanget säga ett särskilt mål för energieffektivisering. Marknadens förmåga att utan stora och oönskade

... den klimatvänliga energi som kan sparas i bebyggelsen kan användas inom andra områden där det är svårare och kostsammare att spara energi...

9 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

sidoeffekter lösa resursanvändingsproblem, som detta, är begränsad. Detta gäller med särskild relevans om det rör mål på lång sikt, som måste börja realiseras nu. Marknadsaktörerna är sällan så långsiktiga. Växande befolkning på jorden och ekonomisk tillväxt kommer att fördubbla energibehovet de närmaste trettio-fyrtio åren. I det perspektivet är mål för såväl energieffektivisering som för alternativ energi nödvändiga. Rapportens slutsats är att politiken inte kan lämna energianvändningen i bostäder utan åtgärder utan måste vara beredd att göra stora samhälleliga finansiella insatser för att den för klimatfrågan, nödvändiga energieffektiviseringen, ska komma till stånd utan att få katastrofala sociala konsekvenser.

ÄR BOSTÄDER OCH BEBYGGELSE ETT KLIMATPROBLEM? Klimatet är vår tids stora utmaning. Att hejda utsläppen av växthusgaser är vad som krävs. Europeiska unionen är den mest betydande internationella sammanslutning som vidtagit åtgärder för att klara den utmaningen. I Europeiska rådets beslut (4/2/2011 Nr EUCO 2/1/11) att ta fram en ”low carbon strategy” är målet att minska utsläppen av växthusgaser med 80-95 % senast år 2050 jämfört med år 1990. Sveriges bidrag formuleras i Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050 (Naturvårdsverket, rapport 6537, december 2012). Från att 1990 har bidragit med dryga 70 Mton CO2-ekvivalenter växthusgaser och några år senare haft en topp på nära 80 Mton har Sverige minskat utsläppen till ca. 60 Mton idag. Målet är satt till under 10 Mton år 2050. Det målet innefattar inte de CO2-utsläpp som vår konsumtion av importerade varor och tjänster förorsakar i andra länder och heller inte utsläppen från våra flygresor.

Bebyggelsen har använt 160 TWh per år de senaste 40 åren Bebyggelsen svarar för en icke oväsentlig del av den totala energianvändningen i vårt land. Av all energianvändning i Sverige går 40 % till bostäder och service (lokaler för detta ändamål). Det är energi för uppvärmning, varmvatten och övrig drift av byggnader, även kallad fastighetsel (gemensam belysning, ventilation, hissar m.m.), hushållsel och verksamhetsel. Medräknat är el för hushåll (belysning, köksmaskiner) och för vissa verksamheter (belysning, kontorsmaskiner, ventilation m.m.), även el och annan energi

10 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

som används i jord- och skogsbruksbyggnader, inkl. trädgårdsnäring och fiske (areella näringar). Övrig service omfattar byggsektorn, gatu- och vägbelysning, avlopps- och reningsverk samt el- och vattenverk. Däremot ingår inte industrins energianvändning annat än för byggnadernas uppvärmning och drift. Med denna breda definition av ”energianvändning i bebyggelse” uppgår den idag till ca. 160 TWh per år (av en total slutlig energianvändning på ca 400 TWh för Sverige år 2010). Med en snävare avgränsning tas inte verksamhetselen och hushållselen med. Den svarar för ca. 40 TWh. Kvar blir ca. 120 TWh för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel – alltså 30 % av den totala slutliga användningen. Då är även de areella näringarna och byggsektorn exkluderade. Kvar är enbart bostäders och lokalers (för service) energianvändning för uppvärmning, varmvatten och fastighetsdrift med. Exkluderas även fastighetsdriften – el som används till gemensam belysning, hissar, värmepumpar, ventilationssystem m.m. – återstår ca. 80 TWh per år, dvs. 20 % av den totala slutliga energianvändningen för uppvärmning och varmvatten.

Tabell 1. Bebyggelsens slutliga energianvändning, TWh och i procent av total slutlig energianvändning i Sverige år 2010, ungefärliga tal.

Bostäder och service, uppvärmning och varmvatten Drift av bostäder och lokaler för servicenäringar

TWH

160

Energianvändning för hushållsel och drift av verksamheter i byggnader för service, areella näringar och byggsektorn Total slutlig energianvändning för bebyggelse i Sverige

11 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Den sammanlagda slutliga energianvändningen i bebyggelsen har varit ungefär densamma de senaste 40 åren. Figur 1. Slutlig energianvändning inom sektorn bostäder och service, 1970-2010, TWh

Källa: Energiläget 2012

Påverkar bebyggelsen klimatet? I den nationella färdplanen för att nå klimatmålen borde bebyggelsen således spela en viktig roll. Men det gör den inte. Förklaringen, som ges, är att de direkta utsläppen av klimatgaser är små. Bostäders och lokalers stora användning av fossila bränslen började fasas ut på 70-talet då el började ersätta oljeeldning i småhus i stor skala. Samtidigt byggdes fjärrvärmen ut. Och på 80-talet påbörjades introduktionen av biobränslen i fjärrvärmen. Kvar finns endast en begränsad oljeeldning samt metan- och lustgasutsläpp från mindre biobränsleanläggningar2. (Se figurerna 1 och 2.)

2) Det är oklart huruvida de ganska stora utsläpp av klimatgaser, som sker från sopförbränning p.g.a. all plast i soporna, har tagits med i beräkningen.

12 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Figur 2. Tillförd energi i fjärrvärme, olika energikällor, TWh 1970-2011

Källa: Energiläget 2012

Idag ser fördelningen av energikällor för all köpt energi för all bebyggelse ut så som i nedanstående tabell. Tabell 2. Fördelning av energikällor (köpt energi) för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel i svensk bebyggelse, TWh 2010 Småhus

Flerfamiljshus

Lokaler

Totalt

El, förnybar

15,2

8,2

11,7

35,1

El, ej förnybar

12,0

6,5

9,2

27,7

Fjärrvärme förnybar

4,7

21,4

15,9

Fjärrvärme, ej förnybar

0,77

3,5

2,6

6,8

0,9

Biobränslen

12,4

0,2

0,5

13,0

Fossila bränslen

1,5

0,6

1,2

3,3

Fjärrkyla

13 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Källa: Tabell 3, Energianvändning i byggnader, Energimyndigheten 2013-10-01, bilaga till Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, Gemensamt uppdrag Energimyndigheten (ET 2013:24) och Boverket (2013:22) Anm. Innefattar ej fritidshus, areella näringar, industri och heller inte hushållsel och verksamhetsel.

Av de 128,8 TWh som levereras till bostäder och lokaler (för service) är idag 70 % förnybar energi och 30 % ej förnybar. I den ej förnybara elenergin ingår kärnkraft. Vänder vi på perspektivet utgör fossila bränslen och ej förnybar fjärrvärme knappa 8 % av den levererade energin. Det förklarar varför Statens naturvårdsverk räknar med att en mycket ringa andel av klimatpåverkan kommer från bebyggelsen nu och i framtiden, även om inga ytterligare åtgärder vidtas. Tabell 3. Historiska utsläpp 1990-2010 och referensscenario (inga ytterligare åtgärder vidtas) 2020-2050 per sektor (miljoner ton koldioxidekvivalenter)

Sektor

1990

2000

2007

2010

2020

2030

2040

2050

El och värme

6,7

4,9

5,7

8,5

5,1

4,9

2,5

2,6

Bostäder

9,5

6,6

2,6

1,4

0,9

0,7

0,6

Industri

20,6

21,6

20,9

21,1

21,2

21,3

19,0

19,6

21,0

18,7

21,2

17,7

17,5

Arbetsmaskiner

3,3

3,7

3,8

3,7

17,7

3,4

3,3

Jordbruk

9,1

8,4

7,9

7,4

3,4

7,3

7,2

Avfall

3,4

2,9

2,2

1,1

7,3

0,7

0,6

Övriga sektorer*

1,3

1,4

1,0

0,9

0,8

Totalt

72,8

69,0

65,6

3,6

6,8

9,7

11,7

14,3

-41

-39

-37

-25

-28

-29

Inrikes transporter

Utrikes transporter LULUCF

*Övriga sektorer = Användning av lösningsmedel, fluorerade växthusgaser, övrigt Källa: Statens naturvårdsverk, Färdplan 2050, bilaga 8 s.25

14 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Bostäder och lokaler omfattar även en betydande del av sektorn el och värme, där bl.a. fjärrvärmen ingår. De sammanlagda växthusgasutsläppen från bostäder och lokaler (exkl. areella näringar, byggsektorn, industrin och fritidshus) där värme, varmvatten och fastighetsel ingår var 2,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2010 (Färdplan, bilaga 8, s.27). Det utgjorde 4 % av utsläppen exkl. utrikes transporter och skogens kolsänkor (LULUCF) detta år. Inklusive övrig bebyggelse och hushålls- och verksamhetsel (dock inte industrins verksamhetsel) kan man räkna med att bebyggelsen svarar för 5½ % av utsläppen. Andra uppskattningar anger så mycket som 10% av utsläppen3. Alltså, medan bebyggelsens andel av klimatgaserna ligger på 5-10 % är bebyggelsens andel av energianvändningen ca. 40 %. Det går således inte att bortse från bebyggelsens behov av energi, men kanske när det gäller bebyggelsens klimatpåverkan. Sektorer med stora utsläpp är framförallt industrin och inrikes och utrikes transporter.

Har bebyggelsens energieffektivitet ökat? Figur 3. Tillförd energi för uppvärmning och varmvatten, bostäder och lokaler

Anm. Köpt energi. Bebyggelse omfattar småhus, flerbostadshus och lokaler (exkl. industri och fritidshus). Källa: Energimyndigheten

3) Uppräkning av mängden klimatgaser i förhållande till den totala energianvändningen, från 120 TWh till 160 TWh. En annan bedömning görs i en utredning av Boverket: ”Någon exakt uppgift på området finns inte tillgänglig, men lite drygt tio procent av utsläppen kan hänföras till bebyggelsen om olika uppgifter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Svensk fjärrvärme läggs samman. Med hjälp av dessa uppgifter kan utläsas att förbränning av gas och olja i bostäder och lokaler står för ungefär en tredjedel av utsläppen.

15 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Det totala energibehovet i bebyggelsen omfattar alltifrån uppvärmning och varmvatten till fastighetsel och hushållsel, verksamhetsel i kontors- och servicelokaler, byggverksamhetens energibehov (ej materialframställning), drift av gatubelysning och avloppssystem. Ser vi bara på den del av energianvändningen som avser uppvärmning och varmvatten förefaller effektiviteten ha ökat. I slutet av 70-talet låg energianvändningen på ca. 260 kWh per kvm och år i genomsnitt för all bebyggelse, exklusive industrin. (Se figur 3.). Åren närmast därefter och under 80-talet sker en mycket snabb effektivisering. Det är under en period då tillskottet till den bebyggda volymen ökar kraftigt, med närmare 150 miljoner kvadratmeter. När nybyggandet sedan avtar och bebyggelsevolymen stagnerar upphör samtidigt effektiviseringen. Från slutet av 80-talet och tio år framåt sker ingen effektivisering. Från slutet av 90-talet sker sedan en gradvis effektivisering, trots att bebyggelsevolymen inte ökar4. I flera decennier, med början i 70-talets oljekriser, har ansträngningar pågått för att öka energieffektiviteten. Ansträngningarna avser i hög grad befintlig bebyggelse och går därför långsamt. Mellan 1995 och 2012 har ökningen i energieffektivitet (uppvärmning och varmvatten) varit 1,7 % per år. Idag är den genomsnittliga användningen av energi för värme och varmvatten ca. 130 kWh per kvm och år.

Men frågan är om byggnaderna sedan slutet av 80-talet blivit särskilt mycket energieffektivare

Energiåtgången för uppvärmning och varmvatten är alltså hälften idag mot var den var i slutet av 70-talet. Men frågan är om byggnaderna sedan slutet av 80-talet blivit särskilt mycket energieffektivare, d.v.s. blivit bättre isolerade och fått effektivare uppvärmningssystem. En stor del av byggnaders uppvärmning har under den tiden kommit att ske med värmepumpar. I dag tillförs småhus och flerbostadshus energi genom värmepumpar, ca. 17 TWh5. Inklusive lokaler bidrar värmepumpar med sammanlagt ca. 20 TWh. Den köpta energin är bara en tredjedel av den värme de tillför byggnaderna och det är bara den köpta energin (1/3x20 TWh=6,7 TWh) som ingår i genomsnittet 130 kWh per kvm och år. Läggs 13 TWh (2/3*20 TWh) till den köpta energin för att spegla bostäders och lokalers energibehov ökar genomsnittet till nästan 150 kWh per kvm och år. Det gör att energieffektiviseringen sedan 1995 halveras och stannar på 0,8 % per år. Boverkets bedömning på grundval av inventeringar av byggnadsbestånden 1991/92 och 2007/08 är att klimatskalen förbättrats något, men inte mer än att det reducerar värmeförlusterna (och energibehovet) med ca. 2 TWh per år. Av bebyggelsens totalt köpta energi är det 1,25 %, av enbart energin för uppvärmning är det 3,3 %.

4) Uppgången av bebyggelsevolymen i början av 2010-talet är förmodligen missvisande och beror på osäkerhet i skattningen. 5) Renovera byggnader och energibesparing, Energimyndigheten 2013-10-01 (bilaga till Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, Gemensamt uppdrag Energimyndigheten (ET2013:24)och Boverket (2013:22), s.222.

16 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Också denna begränsade energieffektivisering kan ifrågasättas. Under samma tid har energianvändningen i bebyggelsen för fastighets-, hushållsoch verksamhetsel, el för gatubelysning och va-system m.m. ökat. En viss del av denna energianvändning bidrar också till uppvärmning. Den samlade slutliga energianvändningen (värmepumpars bidrag underskattat med ca. 13 TWh) är fortfarande ca. 160 TWh och den uppvärmda ytan i bebyggelsen är i stort sett densamma som den var 1993. Det gör att man kan ifrågasätta huruvida bebyggelsen sedan början av 90-talet alls blivit energieffektivare6. Fjärrvärmen har ökat kraftigt och med den även energiförlusterna. Dessa förluster räknas inte in i den köpta (tillförda) energin. Enbart distributionsförlusterna anges till mellan 10 och 20 %, ibland även högre. Därtill kommer omvandlingsförluster, både i fjärrvärmeverken och i varje enskild värmeväxlare, och energin som går åt att driva pumparna. Räknat i primär energi måste fjärrvärmen således räknas upp med mellan 10 och 20 %. Detta har dock inte med de enskilda husens energieffektivitet att göra.

Summering Bebyggelsen använder i stort sett lika mycket energi idag som den gjorde 1970, för över 40 år sedan. Då avser vi energianvändning och bebyggelse tagen i vid mening, d.v.s. bostäder och lokaler för service och areella näringar, energi för värme, varmvatten, fastighets- hushålls- och verksamhetsel. Volymen uppvärmd byggnadsyta ökade kraftigt (med 1/3) fram till början av 1990-talet, vilket skulle tyda på en motsvarande ökning av energieffektiviteten 1970-1993. Sedan 1993 har emellertid den uppvärmda ytan nästan inte ökat alls. Under de senaste 20 åren skulle således bebyggelsens energieffektivitet inte ha ökat, trots avsevärda ansträngningar från politik, förvaltning och byggnadsindustri. De senaste åren är det en mycket liten andel som byggs som lågenergihus. Nu kan man mena att det inte gör så mycket. En stor omställning har ändå skett, bort från kol och olja, till el och fjärrvärme. Och eftersom elen till största delen är baserad på vattenkraft och kärnkraft och fjärrvärmen på biomassa och sopor så skulle klimatpåverkan ändå inte bli så stor. 5-10 % av klimatpåverkan beräknas komma från bebyggelsen – från energianvändning för uppvärmning, varmvatten, fastighets-, hushålls- och verksamhetsel. Detta väcker ett antal frågor:

6) Andra bedömare har gjort iakttagelser som stödjer denna slutsats. ”Den spontana utveckling som skett under de senaste 15-20 åren handlar främst om konverteringsåtgärder. Förbränningspannor och elvärme har bytts ut mot fjärrvärme och värmepumpar. Endast en mindre del av effektiviseringen kan hänföras till ett minskat behov av att tillföra värme m.m. Energiprisutvecklingen är förmodligen den faktor som kommer att få störst betydelse för den så kallade spontana utvecklingen.” (Energi i bebyggelsen – tekniska egenskaper och beräkningar – resultat från projektet BETSI, Boverket december 2010, s.136).

17 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Tas bebyggelsens klimatpåverkan med i sin helhet? Räknas t.ex. utsläppen från produktionen av biomassa och av sopor med i bostadssektorns utsläpp?

2. All energiproduktion leder i slutändan till värme. Kärnkraftens energiförluster är större än den energi som tillgodogörs från kärnkraftverken. Är det ett oväsentligt bidrag till klimatförändringarna? 3.

Är det bara klimatpåverkan som är viktig? Kan energianvändningen då lämnas därhän?

Är det bara klimatpåverkan som är viktig?

4. För att reducera klimatpåverkan kan man gå två vägar: antingen reducera energianvändningen eller ersätta fossil energi med förnybar energi. Vilken väg är mest kostnads effektiv? 5.

Sveriges, EUs och världens energibehov ser ut att öka kraftigt i framtiden, kanske till en fördubbling år 2050. Var – i vilken sektor är det lättast att effektivisera energianvändningen?

Kan den energi som bostäder och lokaler inte behöver sedan användningen effektiviserats användas i andra sektorer? Kan elen, bioenergin och den energi som produceras när man bränner sopor användas i andra sektorer?

BEBYGGELSEN I FÄRDPLANEN Hur stor blir energieffektiviseringen? Boverket och Energimyndigheten har tillsammans utrett vilka möjligheterna är för att bebyggelsen ska kunna bidra till att uppfylla klimatmålen. Först frågar man: vad händer om vi ingenting gör? Det utgör referensalternativet. Om nuvarande styrmedel bibehålls och förlängs till år 2050 bedöms energianvändningen (totalt köpt energi) minska med 20-30 % jämfört med år 1995. Då innefattar det att beslutade förändringar av energideklarationer och byggregler genomförs inom kort. En mycket stor del av denna effektivisering har redan skett – mellan 1995 och 2011 uppskattar dessa myndigheter att den totala energianvändningen minskade med 11 %. Bedömningen är således att från och med idag och närmare 40 år framöver kan en ytterligare minskning på mellan 10-20 % ske7. Prognosen bygger på att effektivisering kommer att ske i samband med renoveringar, som görs därför att livslängden gått ut och delar av byggnader måste förnyas av tekniska skäl. Den högre graden av energieffektivisering nås om förnyelsen sker i takt med åldrandet, den lägre om förnyelsen går hälften så fort.

7) I underlaget för denna prognos ligger Beräkningar med MARKAL-NORDIC inför Långsiktsprognos 2012, Profu i Göteborg, Mölndal feb 2012. I den anges som trolig utveckling en ännu långsammare effektivisering av energianvändningen i bostäder och lokaler fram till år 2051. I denna prognos ligger man bara 13% under nivån på energianvändningen är 1990.

18 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Risken med att inte göra någonting utöver vad som hittills beslutats är således att energieffektiviteten i bebyggelsen inte ökar med mer än 10 % räknat från idag (eller knappast alls enligt beräkningar från Profu8). Under mer lyckosamma omständigheter skulle effektiviteten kunna öka med 20 %. Det är ändå alldeles för litet i förhållande till målet att halvera energianvändningen till år 2050 jämfört med 1995. Detta mål lades fast av riksdagen år 2009. I revideringen av miljömålet God bebyggelsemiljö togs det bort. I en utredning om just miljökvalitetsmålen hävdas dock att målet ligger kvar9. Boverket och Energimyndigheten föreslår därför åtgärder för att komma längre. I scenario 1 föreslås en informationssatsning för att öka energieffektiviteten. Tanken är att lönsamma energieffektiviseringar inte görs därför att fastighetsägarna saknar kunskap. Med en framgångsrik informationsspridning bedömer de båda myndigheterna att 5-10 % energieffektiviseringar utöver referensalternativets skulle kunna göras. Sammanlagt skulle energieffektiviseringen kunna uppgå till mellan 25 och 40 % år 2050 jämfört med 1995. I scenario 2 är målet att minska energianvändningen till hälften till år 2050 jämfört med 1995. Hur detta mål ska nås och vilka styrmedel som behövs anges dock inte i färdplanen. I rapporten Energi i bebyggelsen – tekniska egenskaper och beräkningar – resultat från projektet BETSI10 görs ett räkneexempel som visar på utmaningarna. Inklusive fastighetsel, hushålls- och verksamhetsenergi anges energianvändningen år 1995 till 220 kWh per kvm och år11. Målet 2050 skulle då vara 110 kWh per kvm och år, varav bostäder skulle använda 92-102 och lokaler 125-139 kWh per kvm och år12. För att nå dit skulle det krävas att all ny bebyggelse (175 miljoner kvm, vilket är ett tillskott på ca. 30 % till år 2050) från år 2007 skulle byggas och inredas (av hushåll och verksamheter) så att de inte skulle använda mer än 70 kWh per kvm och år. Det är den standard passivhusen i Lindås utanför Göteborg har och den skulle således behöva gälla alla nya bostäder och lokaler. Samtidigt måste den äldre, befintliga bebyggelsen effektiviseras och i genomsnitt inte använda mer än 122 kWh per kvm och år 2050. Det betyder en effektivisering från 1995 med 45 % och från idag med 35-40 %.

Hur byggs det idag? Går man på energideklarationerna (som inte kontrolleras i efterhand) byggdes år 2007 bostäder med en energianvändning för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel på i genomsnitt 104 kWh per kvm och år – lokaler mellan 120 och 130 kWh per kvm och år. Till denna användning ska

8) Beräkningar med MARKAL-NORDIC inför Långsiktsprognos 2012, Profu i Göteborg, Mölndal feb 2012 9) Preciseringar av miljökvalitetsmålen, Ds 2012:23, s. 109. ”Sverige har som nationellt miljömål att minska den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler. Minskningen bör vara 20 % till år 2020 och 50 % till år 2050 i förhållande till användningen år 1995. Till år 2020 ska beroendet av fossila bränslen för energianvändningen i bebyggelsen vara brutet, samtidigt som andelen förnybar energi ökar kontinuerligt. Målet ska följas upp utifrån dess konsekvenser för miljön, ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft. Eftersom miljöeffekterna är olika för olika energislag bör hänsyn tas till olika energislags omvandlingsförluster och miljökonsekvenser ur ett livscykelperspektiv.” Denna målsättning formulerades i prop. 2008/09:163, s. 120 och antogs av riksdagen. 10) Boverket, december 2010. 11) Enligt figur 1 var energianvändningen mätt på i princip samma sätt 270 kWh per kvm och år detta år. Det visar svårigheterna att fastställa exakta målnivåer – omfattningen av statistiken varierar, flera olika energidefinitioner och ytbegrepp används utan att det tydligt anges vilka som tillämpas. 12) Spannet beror på hur stor energieffektivisering som bedöms ha ägt rum mellan 1995 och 2005. Beroende på olika uppgifter om uppvärmd yta varierar bedömningen mellan 3,7 och 9,7 %. (Boverket 2010, s. 97)

19 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

läggas hushållsel på 25 kWh per kvm och år i bostäderna och verksamhetsenergi på mellan 36 och 57 kWh per kvm och år för lokaler13. Det är denna nybyggnation som ska jämföras med räkneexemplets 70 kWh per kvm och år. Redan för nybyggnationen är det således långt kvar för att klara målet att halvera energianvändningen i bebyggelsen. Tabell 4. Energianvändning i bebyggelsen, köpt energi kWh per kvm och år, värme och varmvatten, fastighetsel, hushållsel och verksamhetsenergi

1995

Idag

2050 Detta kräver 50% effektivisering14

220

212-19915

110

Bostäder

190-17915

172 16

92-102

Lokaler

257-24115

23217

125-139

Nybyggnation bostäder

129

70 från 2007

Nybyggnation lokaler

156-187

70 från 2007

Bebyggelsen totalt

Anm. Tabellen bygger på uppgifter ur Boverket, december 2010.

Sveriges Byggnadsindustrier har följt utvecklingen av lågenergibyggnader. Lågenergibyggnader definieras som nya byggnader som har 25 % lägre energiförbrukning än BBR (Boverkets byggregler) och befintliga byggnader som renoverats eller byggts om och då når minst BBR för nya byggnader. Mätt på detta vis finns idag minst 10.000 lägenheter i lågenergihus och minst 1 miljon kvadratmeter uppvärmd yta i lokaler som uppfyller dessa krav. Det motsvarar 1,7 promille av den uppvärmda ytan. Av nybyggda lägenheter mellan 2009 och 2012 var 5 % lägenheter i lågenergihus18. 13) Boverket, december 2010, s. 142.

Dagligen läser vi om lågenergihus, nära-noll-hus och passivhus. Vi tar också del av lyckade renoveringar av äldre hus, som sänkt energianvändningen kraftigt. Så visst går det. Men det sker uppenbarligen inte på bred front. Och trots byggnadsindustrins uttalade ambitioner så tycks även nybyggnationen med några få undantag – ”showcases” – ske med konventionell energieffektivitet. Även många uppmärksammade nybyggnationer – Hammarby Sjöstad i Stockholm och Västra hamnen i Malmö – med anspråk på att vara lågenergihus visar sig i efterhand inte hålla måttet.

14) Med ett annat sätt att mäta skulle en halvering av energianvändningen i bostäder hamna på 90-95 kWh per kvm och år och lokaler 125-140 kWh per kvm och år (Boverket, december 2010, s. 12). 15) Baserat på 3,7 respektive 9,7 % effektivisering sedan 1995 16) år 2005, Boverket, december 2010, s. 101 17) år 2005, Boverket, december 2010, s. 105 18) Sammanställning av lågenergibyggnader i Sverige, LÅGAN Rapport oktober 2013, Sveriges byggnadsindustrier.

20 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Halvering av energianvändningen i bebyggelsen kommer inte att nås med den politik som idag förs. Nybyggnationen är inte tillräckligt energieffektiv och energieffektiviseringen av den befintliga bebyggelsen går alltför långsamt. Inte ens med de av Boverket/Energimyndigheten antagna effektiviseringarna på 35-40 % från idag till år 2050 kommer målet att nås. Att energieffektiviseringen skulle kunna få en så stor omfattning utan att några ytterligare åtgärder vidtas förefaller mot bakgrund av den ringa effektivisering som ägt rum mellan 1995 och idag föga troligt. Endast en mycket kraftig ökning av energipriserna skulle kunna förändra denna slutsats.

Summering Energieffektiviseringen i bebyggelsen blir med den politik som förs idag mycket begränsad och kommer att gå mycket långsamt om inte mycket kraftiga prisförändringar på energi – el och fjärrvärme – skulle komma att ske av marknadsskäl. Det är idag oklart om riksdagens mål om en halvering av energianvändningen i bebyggelsen till år 2050 fortfarande gäller. Boverkets byggnormer är inte tillräckligt krävande. Det går att bygga mycket energisnålt, men det är bara en mycket ringa andel av den samlade svenska bebyggelsen som byggts eller byggts om med sådana ambitioner.

Halvering av energianvändningen i bebyggelsen kommer inte att nås med den politik som idag förs

VARFÖR BYGGS DET INTE ENERGISNÅLA BOSTÄDER I SVERIGE? Dagens politik för energieffektivisering av bebyggelsen Den politik som idag bedrivs med syfte att effektivisera energianvändningen i den svenska bebyggelsen består av ett flertal åtgärder, varav några påverkar energianvändningen i bebyggelsen utan att vara specifikt utformade för just detta syfte. Tabell 5. Åtgärder inriktade på energieffektivisering av bebyggelsen i Åtgärd

Beskrivning

Statligt bidrag som täcker 50% av Energikartläggningskostnaden (max 30.000 kr) för kartcheckar läggning av energianvändning.

Anmärkning

Lagrum, giltighet

Gäller för företag > 500 MWh/ år

SFS 2009:1577 Gäller från hösten 2010 till utgången av 2014

ROT

Skattereduktion för 50% av arbetskostnaden (max 50.000 kr/år)

Gäller fysiska personer, kan Gäller från december 2008 användas för vissa energieffekt.v. tiviseringsåtgärder

Elskatt

20 -30 öre/kWh beroende på var i landet

Gäller konsumtion av el

21 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Skatter på fossila bränslen

Utgörs av svavelskatt, koldioxidskatt samt kväveoxidskatt

EU ETS

Avgift som varierat från 150 kr Har helt eller delvis ersatt CO2-skatt och nu ned till 40 kr/ton CO2 i värmeproduktion

Energiskatter

Varierar m.h.t. om anläggning ingår i EU ETS

Sammanlagt varierar skatter på energi mellan 2 öre/kWh för torv till 45 öre/kWh för kol (EO 5 38 öre)

Boverkets byggregler, BBR

Krav på max specifik energianvändning per kvm och år, U-värden m.m.

Gäller nya byggnader, vid ändring gäller olika avstegsregler

EUs ekodesigndirektiv

EU-krav på energieffektivitet för olika produkter för fastighetsdrift och för hushåll

Energimärkning

Märkning av olika produkter med avseende på energiprestanda

Energideklarationer

Alla fastigheter ska deklareras vad avser energianvändning

Lågan

Program för spridning av kunskaper om byggnader med låg energianvändning

Program 2010-2014

Statliga myndigheter är Energieffektiva myndig- ålagda att genomföra minst heter två energieffektiviserande åtgärder

Energimyndigheten följer upp åtgärderna

SFS 2009:893

Statligt stöd till energiStöd till en halvtidstjänst per effektivisering i kommuorganisation ner och landsting

Organisationen ska utarbeta en strategi för energieffektivisering av de egna fastigheterna

SFS 2009:1533

Dels bidrag till kommunalt Statliga bidrag till kom- anställda energirådgivare, dels munal energirådgivning bidrag till regionala energikontor Stöd till forskning och utveckling om energieffektivisering i bebyggelsen

Program som CERBOF, E2B2, Spara och bevara, Nordic Built

EU-program

Flera program, strukturfonder, Sverige har inte deltagit i dessa EBRD, CEB och EIB har inriktprogram ning på energieffektivitet

Framöver tillkommer en skärpning av energideklarationerna, som går ut på att dessa ska förses med förslag till åtgärder. Successivt kommer ekodesignkraven att utvecklas till fler produkter och i takt med teknisk utveckling skärpas.

22 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Boverkets krav på energihushållning – byggregler (BBR) Boverkets krav på energieffektivitet i bebyggelse omformulerades år 2006 till att gälla användningen av köpt energi (specifik energianvändning) per kvm och år. Med övergångsregler trädde denna omformulering i kraft den 1 juli 2007. Boverket ansåg i en rapport 200919 att den tidigare regleringen fått till konsekvens att byggnader som uppfördes i början av 2000-talet inte hade en bättre energihushållning än byggnader som uppfördes på 1980-talet. I princip innebar omformuleringen ingen skärpning av kraven, men i praktiken skulle omformuleringen ha inneburit det genom att kraven blev verifieringsbara. Med genomslag från 1 januari 2010 skärptes kraven för andra elvärmda fastigheter än en och tvåbostadshus. 2007 fanns bara två klimatzoner, i den södra gällde max 110 kWh per kvm och år och i den norra 130 kWh per kvm och år. För elvärmda fastigheter gällde 75 kWh per kvm och år i den södra och 95 kWh per kvm och år i den norra klimatzonen. 1 januari 2012 skärptes kraven på energiprestanda. En tredje zon (II) tillkom. Tabell 5. Boverkets byggregler avseende energieffektivitet 1.1. 2012 Bostäder som har annat uppvärmningssätt än elvärme Klimatzon

III

Byggnadens specifika energianvändning (kWh per m2 Atemp och år)

130

110

Genomsnittlig värmegenomgångskoefficient (W/m2 K)

0,40

Klimatzon

III

Byggnadens specifika energianvändning (kWh per m2 Atemp och år)

5,5 0,035 (Atemp – 130)

5 0,030 (Atemp – 130)

4,5 0,025 (Atemp – 130)

0,40

Bostäder med elvärme

Installerad eleffekt för uppvärmning (kW) + tillägg då Atemp är större än 130 m2 Genomsnittlig värmegenomgångskoefficient (W/m2 K)

19) Uppföljning av nya byggnaders specifika energianvändning, Uppdrag nr 11 Energikrav i nya byggnader enligt regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Boverket. M 2008/4791/A

23 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Lokaler med annat uppvärmningssätt än elvärme I

III

120

100

110 (qmedel-0,35)

90 (qmedel-0,35)

70 (qmedel-0,35)

0,60

0,40

Klimatzon Byggnadens specifika energianvändning (kWh per m2 Atemp och år) + tillägg då uteluftsflödet av utökade hygieniska skäl är större än 0,35 i/s per m2 i temperaturreglerade utrymmen. Där qmedel är det genomsnittliga specifika uteluftsflödet under uppvärmningssäsongen och får högst tillgodoräknas upp till 1,00 l/s per m2 Genomsnittlig värmegenomgångskoefficient (W/m2 K) Genomsnittlig värmegenomgångskoefficient (W/m2 K)

Lokaler med elvärme Klimatzon

Byggnadens specifika energianvändning (kWh per m2 Atemp och år) + tillägg då uteluftsflödet av utökade hygieniska skäl är större än 0,35 i/s per m2 i temperaturreglerade utrymmen. Där qmedel är det genomsnittliga specifika uteluftsflödet under uppvärmningssäsongen och får högst tillgodoräknas upp till 1,00 l/s per m2 Installerad eleffekt för uppvärmning (kW) + tillägg då Atemp är större än 130 m2 + tillägg då uteluftsflödet av utökade kontinuerliga hygieniska skäl är större än 0,35 l/s per m2 i temperaturreglerade utrymmen. där q är det maximala specifika uteluftsflödet vid DVUT.

Genomsnittlig värmegenomgångskoefficient (W/m2 K)

III

65(qmedel-0,35)

55 (qmedel-0,35)

45 (qmedel-0,35)

5,5 0,035 (Atemp – 130) 0,030(q-0,35) Atemp

5 0,035 (Atemp – 130) 0,026(q-0,35) Atemp

4,5 0,035 (Atemp – 130) 0,022(q-0,35) Atemp

0,60

24 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Därutöver finns normer för fläkteffekt och i vissa fall för klimatskärmens U-värden (värmegenomgång). Hur förhåller sig Boverkets krav på energiprestanda till de krav som ovan redovisats måste gälla för att målet om en halvering av energianvändningen ska nås? 80 % av den svenska bebyggelsen ligger i klimatzon III. Där är kraven 90 kWh per kvm och år i bostadshus med annan uppvärmning än elvärme och 55 kWh per kvm och år i bostadshus med elvärme. I dessa krav på specifik energianvändning ingår inte hushållsel eller verksamhetsel. Det betyder att till ovan angivna krav ska läggas 25 kWh per kvm och år hushållsel för bostäder och 36-57 kWh per kvm och år verksamhetsenergi för lokaler. Dessa krav är således inte tillräckliga för att klara målet att halvera energiförbrukningen i bebyggelsen till år 2050. För att klara målet att halvera energianvändningen i bebyggelsen till år 2050 krävdes bl.a. att all nybebyggelse från år 2007 i genomsnitt skulle klara total energianvändning (inkl. hushållsel och verksamhetsenergi) på 70 kWh per kvm och år. Vad gäller den stora, befintliga stocken av byggnader, den som måste åtgärdas om det ska gå att nå målet en halvering av energianvändningen i bebyggelsen? För det första finns inga krav på byggnader så länge inga åtgärder vidtas. Det är bara vid ombyggnad som det kan ställas krav, men då bara på den del som berörs. Vid ombyggnad ska i princip samma regler gälla, som vid nybyggnad. För att betraktas som ombyggnad ska hela fastigheten beröras. Men ”anpassning” av kraven får göras om ”det med hänsyn till tekniska och ekonomiska skäl, eller ändringens omfattning, är oförsvarligt att genomföra viss åtgärd…” Det betyder att kraven inte gäller så snart de kommer i konflikt med lönsamhet.

EU-direktiv EU-direktiv har drivit på utvecklingen och kommer förhoppningsvis att göra det också i framtiden. För närvarande utreds på vilket sätt Europaparlamentets och Europarådets direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda ska införas i svensk lagstiftning. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska fastställa minikrav för energieffektivitet. Kraven ska fastställas av medlemsstaterna och rapporteras till EU-kommissionen. De ska fastställas genom att beräkna ”kostnadsoptimala” energiprestanda. Denna beräkning ska ske på det sätt – inom en ram – som fastställts i direktivet.

EU-direktiv har drivit på utvecklingen och kommer förhoppningsvis att göra det också i framtiden

25 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Att döma av Boverkets rapport Optimala kostnader för energieffektivisering20 kommer detta inte att förändra den svenska politiken eller skärpa kraven på energiprestanda på något sätt. Boverket har analyserat ett antal olika byggnadstyper – bostäder och lokaler – för att utröna lönsamheten i åtgärder ägnade att öka energieffektiviteten utöver vad som idag föreskrivs i Boverkets byggregler (BBR). Slutsatsen är att inga sådana åtgärder är lönsamma förutom vissa åtgärder i kontorsfastigheter och att de byggregler som gäller idag således är kostnadsoptimala. Det gäller såväl vid nybyggnad som vid ombyggnad. Följaktligen behöver byggnormerna inte skärpas för att uppfylla EU-direktivets krav. ”Redovisade åtgärder för energieffektivisering som går utöver kraven i BBR för nybyggda småhus visar att det är svårt att nå lönsamhet för dessa. För nybyggda flerbostadshus gäller samma sak. För nybyggda kontor visar beräkningarna att vissa åtgärder kan vara lönsamma. Vid ändring av byggnad har kravnivåerna som framgår av BBR använts som referensnivå i energiberäkningarna. Redovisade åtgärdskostnader är alltså de ytterligare kostnader som uppstår för att nå utöver referensnivån. Beräkningarna för effektiviseringsåtgärderna för småhus och flerbostadshus visar att det är svårt att nå lönsamhet. Vid ändring av kontorsbyggnader finns några åtgärder där beräkningarna visar god lönsamhet. Med utgångspunkt i de byggkostnader, energipriser, prognoser för energiprisutveckling och kalkylränta som varit tillgängliga visar de genomförda beräkningarna att energihushållningskraven i BBR ligger till absolut övervägande del inom ramen för den kostnadsoptimala nivån. ”21 EU-direktivet anger visserligen att kostnadsoptimala energihushållningskrav är ett minimikrav och att inget hindrar ett land från att gå längre. EU-direktivet innehåller också krav på nära-nollenergibyggnader. Begreppet är inte tydligt preciserat men måste ändå förstås som en kraftig skärpning av energihushållningskraven. Alla nya byggnader ska senast från och med den 31 december 2020 vara sådana byggnader. Nya byggnader som används av offentliga myndigheter ska vara nära-nollenergibyggnader senast från och med 31 december 2018. Medlemsstaterna ska utforma strategier för hur antalet nära-nollenergibyggnader ska kunna öka och ska stimulera omvandlingen av befintliga fastigheter till näranollenergibyggnader i samband med att de renoveras.

20) Boverket 2013:2 21) Boverket 2013:2, s. 12.

26 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Summering Den politik som idag bedrivs med syfte att göra bebyggelsen energieffektivare innefattar ett stort antal åtgärder. Viktigast torde vara Boverkets byggregler som föreskriver normer för maximal energianvändning i bostäder och lokaler. Dessa normer har skärpts i två omgångar på 2000-talet, senast den 1 januari 2012. Denna politik har inte visat sig få någon större effekt på den samlade energianvändningen i bebyggelsen i Sverige. En anledning är att den i huvudsak gäller nybyggnation och att nybyggnationens omfattning inte varit så stor. En annan anledning är att verifieringskraven varit svaga och vilat på kommunerna och att många undantags- och övergångsregler finns 22. En stor andel av åtgärderna avser information till fastighetsägare. Energimyndigheten och Boverket föreslår en fortsatt satsning på information för att, som man hoppas, komma till rätta med ”marknadsimperfektioner”. Några andra, kraftfullare åtgärder – t.ex. skärpning av byggnormerna och/ eller finansiellt stöd för energieffektiviseringsåtgärder – föreslås inte av myndigheterna. Regeringen har i september 2013 givit Boverket i uppdrag att se över byggnormerna för energihushållning. Skärpta normer skulle därmed kunna komma att införas 2015. Regeringen föreslår samtidigt att de kommuner som i samband med markupplåtelser ställer krav som går utöver byggnormerna ska hindras från att göra så i framtiden. Frågan är om verifieringskraven kommer att leda till att energieffektiviteten från och med nu faktiskt kommer att öka och då i linje med de skärpta byggnormerna? En annan fråga är om EUs direktiv för energieffektivitet kommer att leda till någon skärpning? Gällande byggnormer för energieffektivitet är de, enligt Boverket och Energimyndigheten, ”kostnadsoptimala” och skulle därför inte behöva skärpas. Frågan om hur näranollenergibyggnader ska realiseras i större omfattning i Sverige har ännu inte rests. EUs energieffektiviseringsdirektiv och nya klimatmål skulle också kunna komma att skärpa kraven och framtvinga en annan politik, men kan också komma att urvattnas och rundas. EUs klimatpolitik för perioden efter 2020 håller nu på att formuleras. Det är osäkert i vilken riktning den kan komma att gå, om klimatmålen skärps eller försvagas, om mål för energieffektivisering och förnybar energi kommer att finnas med även i fortsättningen eller om det endast blir ett övergripande klimatmål.

22) Såväl nybebyggelsen i Hammarby Sjöstad i Stockholm som nybebyggelsen i B 01 i Malmö utgör uppseendeväckande illustrationer av byggnormernas svaga genomslag. Beräknad energianvändning i båda områdena överskreds kraftigt i verkligheten.

27 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

DET ÄR FINANSIERINGEN SOM ÄR PROBLEMET Vad kostar det att energieffektivisera? Varför går energieffektiviseringen av bebyggelsen så långsamt? Det finns entusiastiska rapporter men de tycks inte svara mot den tröga verklighet som redovisas i energistatistiken. Är det för att det är för dyrt och att man sparar för litet? Lind m.fl. (2013)23 påstår i en artikel, visserligen på bara några enstaka observationer, att kostnaden för att bygga ett passivhus (energiåtgång inkl. hushållsel 70 kWh per kvm och år eller lägre) bara är ca. 5 % högre än för ett konventionellt hus. Energieffektiv teknik, isolermaterial och kunnande har utvecklats mycket starkt och höga energiprestanda har blivit standard hävdas det i denna artikel. Varför byggs det då så få passivhus? Är Boverkets bedömning mera korrekt: det lönar sig inte att gå längre än dagens byggnormer? Frågan är i vilken mån Boverkets nya, skärpta energiprestanda verkligen gäller i dagens nyproduktion. Någon undersökning som verifierar detta har inte gjorts 24. I samma skrift hävdas att det går att energieffektivisera äldre byggnader med upp till 30 % med god lönsamhet. Det är ett antal ”lågt hängande frukter” som går att plocka: energieffektiv belysning, efterfrågestyrd belysning, varierande värme och ventilation under dygnet, snålspolande varmvattenkranar m.m. Dessa 30 % är ungefär samma energieffektivisering som Boverket och Energimyndigheten förutser ska komma att ske av sig självt vid dagens energipriser och med dagens teknik. I detta avseende förefaller bedömningarna sammanfalla. Men frågan är: varför görs inte dessa lönsamma effektiviseringar här och nu? Varför har de inte redan gjorts? Kostnader för att nå längre än byggnormerna har bedömts av Boverket i BETSI-projektet. Kostnaderna, för att nå målet om en halverad total energianvändning till år 2050, är där beräknade som annuiteter för att kunna ta hänsyn till att olika åtgärder har olika livslängd. I bostäderna har kostnaden beräknats till 81-93 öre per kWh (inkl. moms) och i lokalerna 17-24 öre (exkl. moms), beroende på hur stor besparing som kan anses ha uppnåtts år 2005, det år beräkningarna har som utgångspunkt 25. Dessa annuiteter är beräknade i 2005 års prisnivå och bör räknas upp för att kunna jämföras med de energipriser som Boverket räknar med i analysen av kostnadsoptimal energihushållning (se tabell 6). Det är marginalkostnader,

23) The Economics of Green Buildings, Hans Lind, Magnus Bonde and Agnieszka Zalejska-Jonsson i Sustainable Stockholm, Exploring urban sustaianility in Europe´s greenest city, ed. Jonathan Metzger and Amy Rader Olsson, Routledge 2013. 24) Rapporten Sammanställning av lågenergibyggnader i Sverige, LÅGAN Rapport oktober 2013, Sveriges byggnadsindustrier bygger på en enkät till branschaktörer. 25) Energi i bebyggelsen – tekniska egenskaper och beräkningar – resultat från projektet Energi i bebyggelsen – tekniska egenskaper och beräkningar – resultat från projektet BETSI, Boverket december 2010, s.135.

28 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

d.v.s. den angivna kostnaden gäller de första besparingarna, därefter stiger kostnaden. För lokaler anges att marginalkostnaden stiger snabbt efter de initiala energieffektiviseringsåtgärderna. Jämförelsen tyder på uppenbara svårigheter att få långtgående energihushållning lönsam i andra byggnader än elvärmda fastigheter och kontor. Om det i bostäderna kostar 81-93 öre att spara en kWh (uppräknat till år 2012 blir det något mer) och fjärrvärmen kostar 82,6 öre per kWh är det förstås ingen bra affär att söka spara energi. Båda siffrorna är genomsnitt, det finns kommuner med högre fjärrvärmepriser och det finns åtgärder som är billigare. Fastigheter skiljer sig åt. Men i huvuddelen av kommuner och för huvuddelen av bostadsfastigheter med fjärrvärme samt för huvuddelen av åtgärder, är det inte lönsamt att spara energi. För elvärmda bostadsfastigheter och lokaler finns däremot en besparingspotential som är lönsam att ta till vara. Man kan dock förmoda att de elvärmda bostadsfastigheterna redan idag har bättre energiekonomi vilket gör att kostnaderna för ytterligare energieffektiviseringar är högre än genomsnittet. Beträffande lokaler stiger kostnaderna snabbt när de initiala åtgärderna är gjorda. Prisutvecklingen, så som Energimyndigheten förutspår den, är inte heller sådan att situationen kommer att förändras. Elpriserna förutses komma att öka realt med 0,8 % per år och fjärrvärmepriserna med 1,1 % per år. Byggpriserna har de senaste åren stigit med 6-7 % per år, varav knappa 2 % om året är allmän inflation. Tabell 6. Energimyndighetens energiprisprognoser för el och fjärrvärme, öre per kWh. 2012 års priser inkl. moms. Elvärme

Fjärrvärme småhus

Fjärrvärme flerbostadshus och kontor

2012

150,9

82,6

79,3

2020

158,0

92,3

89,1

2030

174,6

101,1

97,9

2040

187,6

111,5

108,2

anm. 2012 års priser betyder att allmän inflation inte ingår i priser

I Boverkets analys av kostnadsoptimal energihushållning visar det sig även svårt att få lönsamhet för ytterligare energihushållande åtgärder i elvärmda bostäder26. Om energibesparingen drivs längre än byggnormerna i samband med nyproduktion av elvärmda flerbostadshus är vissa åtgärder lönsamma men inte andra, i småhusen är det enbart bättre takisolering som är lönsam. Vid ombyggnad av elvärmda småhus är det endast lönsamt 26) Boverket, 2013:2, s.49 och s.61.

29 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

att driva takisoleringen längre än byggnormen i äldre hus. I yngre hus är det inte lönsamt, och inga andra åtgärder är heller lönsamma27. Naturligtvis kan dessa kalkyler ifrågasättas, bl.a. med avseende på energiprisprognoserna. Elpriset antas öka med 0,8 % per år utöver den allmänna prisutvecklingen och fjärrvärmepriserna med 1,1 %. I dessa priser ingår moms, energiskatter, koldioxidskatt och kostnad för gröna elcertifikat. Dessa skatter kan ändras och skulle då förändra kalkylen. Produktionskostnaderna för el och fjärrvärme skulle också kunna ändras, men det förefaller mindre troligt att de då skulle öka.

Möjligheterna att med dagens kreditmarknad finansiera energieffektivisering Fyra exempel på renoveringar och energieffektiviseringar har analyserats av ÅF28. I figur 4 analyseras enbart energieffektiviseringen.

Figur 4. Break-even i fyra exempel på energieffektiviseringar. De fyra exemplen är alla från miljonprogramsområden. De projekt som analyserats är: 27) Boverket, 2013:2, s. 85 och s. 91. 28) Ekonomi vid ombyggnader med energisatsningar, ÅF, slutrapport, 15 februari 2012.

30 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

•

Brogården, Alingsåshem i Alingsås

•

Backa Röd, Poseidon, Göteborg

•

Solhus 1, Gårdstensbostäder, Göteborg

•

Trondheim 4 och Nystad 7, Svenska Bostäder, Järva i Stockholm

anm. Energianvändningen innefattar uppvärmning, varmvatten och fastighetsel.

Figur 5. Energisparinvesteringar i bostäder i fyra miljonprogramsområden I figur 5 visas hur stor energibesparing som gjorts. Samtliga områden har i utgångsläget haft en mycket hög energiförbrukning. Denna innefattar uppvärmning, varmvatten och fastighetsel, däremot inte hushållsel. Jämfört med bostäder byggda på 60-, 70-och 80-talen var energiförbrukningen i dessa bostäder något över vad som är vanligt för bostäder från denna period. Det har därför varit förhållandevis kostnadseffektivt att reducera energiförbrukningen med 45-70 %.

31 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Figur 6. Kostnad för reduktion per kWh/kvm i fyra miljonprogramsområden I Solhus 1 i Gårdsten har man kunnat spara 47 % av energiförbrukningen, till en investeringskostnad på 8 kr per kWh och kvm. Då nådde man break-even efter 8 år. Men man startade från en extremt hög energiförbrukning, 263 kWh/kvm/år exkl. hushållsel. Man nådde heller inte så långt att huset ens kom i närheten av normen för nybyggda hus (90 Kwh/kvm/år exk. hushållsel) i Mellansverige. I Backa Röd och Brogården, som kom längre, var investeringskostnaderna tre till 6 gånger högre, 24 respektive 47 kr per kWh/kvm/år. Break-even nåddes efter 23 respektive 48 år29. Att man når break-even – även om det tar tid – är kanske förvånande. Kapitalkostnaderna (5 % ränta, 20 års amortering) per kWh varierar mellan 0,8 kr i Gårdsten och 4,7 kr i Brogården, d.v.s. vida mer än i Boverkets kostnadsberäkning. Men skälet till att man når break-even i ÅFs kalkyl är framför allt att den bygger på en betydligt snabbare ökning av energipriserna, med 4 % över den allmänna prisutvecklingen istället för med 1 %, som i Boverkets beräkning av kostnadsoptimal energieffektivisering.

29) Beräkningarna avser enbart energieffektiviseringarna och räknar inte med någon hyreshöjning utöver inflationen. Däremot räknar man med att energipriserna ska stiga med 4 %-enheter mer än konsumentprisindex (och hyrorna som följer inflationen) per år. Kalkylen är baserad på 4,25 % kalkylränta. Bostadsföretaget gör ingen vinst förrän break-even är passerat.

32 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Stora hyreshöjningar Investeringskostnaderna för energieffektivisering låg på mellan dryga 1.000 kr och 5.600 kr/kvm. Värdet av energieffektiviseringarna uppgick samtidigt till mellan 53 och 200 kr/kvm/år. Med dagens marknadsräntor och amorteringstider blir det ökade kapitalkostnader med mellan 7-8% av investeringskostnaden30, d.v.s. med 70-80 kr respektive 380-450 kr per kvm/år. Dessa ökade kapitalkostnader ska antingen kompenseras av energibesparingar eller av intäkts-/hyreshöjningar. Redan denna jämförelse gör det uppenbart att det inte går att räkna hem investeringarna på enbart energieffektiviseringen om energipriserna antas oförändrade och förutsatt att räntor och amorteringstider bygger på vad marknaden i dag kräver. För att vilja genomföra investeringar kräver bostadsföretagen dessutom att investeringen ger någon vinst. Exempel på åtgärder i hus som dessa är •

Installation av FTX-system, värmeåtervinning ur ventilationsluft.

•

Tilläggsisolering vind, fasad och källare.

•

Byte till energieffektiva fönster.

•

Byte och/eller injustering av värmesystem.

•

Energieffektiv belysning.

•

Snålspolande blandare.

•

Individuell mätning och debitering.

•

Solfångare för produktion av varmvatten.

De enklare åtgärderna är injustering av värmesystem (termostatventiler), energieffektiv belysning, snålspolande blandare. En åtgärd som är lite mer kostsam men med stor effekt är till exempel värmeväxlare. Kostnaderna ökar avsevärt när det gäller tilläggsisolering av fasader. Hyrorna i typiska miljonprogramsområden i stora städer ligger kring 1000 kr per kvm/år. I Malmö, i Lindängen, som är ett typiskt miljonprogramsområde är hyran 960 kr/kvm/år. Av hyran är uppskattningsvis 260 kr/kvm/år kostnaden för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel31.

30) 3-5% ränta och 20 års amortering. 31) Gunnar Blomé, Ekonomisk värdering av ägarstrategier i ett miljonprogramsområde i Malmö.

33 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Om elkostnaden är 1,70 öre/kWh (inkl. moms) och fjärrvärmen kostar 80 öre/kWh (inkl. moms) och fastighetselen svarar för 15 kWh/kvm/ år32 skulle det röra sig om en energianvändning på 293 kWh/kvm/år för enbart värme och varmvatten och en sammanlagd användning på 308 kWh/kvm/år33. Det är en mycket hög energianvändning. Om det är så hög energianvändning i dessa hus så borde det vara lönsamt att halvera förbrukningen. Vi såg tidigare i fallet Gårdsten att detta var möjligt. En halvering av energianvändningen skulle spara 130 kr/kvm/ år (förutsatt att inga fasta avgifter ingår i kostnaden). Det skulle kunna bära investeringar på 1.600 kr/kvm (vid en ränta på 5 % och 20 års amortering, ingen vinst för bostadsföretaget) eller något mer, beroende på ränta och amorteringstid. Samma åtgärder som i Gårdsten skulle kunna finansieras med denna summa. Fastigheten skulle dock stanna på en användning av minst 150 kWh/kvm/år (exklusive hushållsel) och det skulle vara svårt att komma längre i energieffektivisering på marknadens villkor. I bostadshus med genomsnittligt 150-160 kWh/kvm/år är det betydligt svårare att göra större energieffektiviseringar. Detta är utgångsläget i den svenska bostadsbebyggelsen och den energianvändning som ska halveras, enligt Riksdagens mål. En halvering spar då 80 kWh/kvm/år (proportionellt fördelat på fjärrvärme och el), vilket i pengar blir 71 kr34. Med en ränta på 5 % och amorteringar på 20 år får investeringen bara uppgå till 880 kr/kvm för att kalkylen ska gå jämnt ut (utan vinst). Bortsett från Gårdsten låg kostnaderna för energieffektiviseringen på mellan 3.000 och 5.600 kr/ kvm. Om investeringen som krävs är 3.000 kr/kvm måste ränta och amortering minska till sammanlagt 2,6 %, t.ex. 0,5 % ränta och 50 års amortering för att gå ihop. Med stigande energipriser förbättras dock kalkylen35. I Lindängen räknar man med att behöva göra investeringar motsvarande 12.000 kr/kvm för att inte bara energieffektivisera utan också renovera ett fastighetsbestånd med stort eftersatt underhåll och därutöver höja standarden. Poängen med att göra energisparåtgärderna samtidigt som lägenheterna renoveras och rustas upp till högre standard är dels att energisparåtgärderna blir billigare samt att det går att motivera hyreshöjningar med standardförbättringen. Stora fastighetsägare, som Akelius, kan idag (vintern 2014) få obligationslån med ränta strax över 3%. Dessa lån är dock inte långa, ofta inte ens

32) www.nilsholgersson.nu 33) Detta är troligen en överskattning av energiförbrukningen som uppstår genom att övriga drifts-, underhålls- och kapitalkostnader för el- värme och varmvattensystem inte räknats med. 34) 7,5 kWh*1,7 kr+72,5 kWh*0,8 kr=70,75 kr 35) På grundval av Boverkets data (Energi i bebyggelsen – tekniska egenskaper och beräkningar – resultat från projektet Energi i bebyggelsen – tekniska egenskaper och beräkningar – resultat från projektet BETSI, Boverket december 2010) gör Érika Mata i sin avhandling också en kalkyl över kostnader och lönsamhet. De investeringar som krävs för 50% energieffektivisering i den samlade bostadsbebyggelsen ger enligt hennes kalkyl upphov till en årlig kapitalkostnad (4% ränta och varierande avskrivningstider) på € 3,5 miljarder, med dåvarande växelkurs 35 miljarder SEK. Utslaget på de närmare 440 miljoner kvadratmeter bostadsyta som fanns år 2009 blir det en ökad kapitalkostnad om 80 kr. Mot denna ökade kapitalkostnad ska ställas minskade energikostnader och ev. minskade drift- och underhållskostnader. Detta är en väsentligt gynnsammare kalkyl än som presenterats ovan. För att nå en halvering av energianvändningen I bostadsbebyggelsen skulle det krävas bara 900 kr per kvm i investeringar. Modelling Energy Conservation and CO2 Mitigation in the European Building stock, ak. avh., Érika Mata, Chalmers 2013.

34 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

5 år. Sen ska de lösas och då kan räntan ha gått upp. Med en ränta på 3% och en förhoppning att kunna omsätta lånet flera gånger till samma låga ränta – så att det motsvarar en amortering på 30 år – skulle det ge en ökad kapitalkostnad på 610 kr/kvm/år. Att låna till renovering, upprustning och energisparåtgärder utan att amortera är inte möjligt. Amorteringar måste ske i takt med den tekniska livslängden och behovet av en förnyad upprustning. För vissa av renoverings- och upprustningsåtgärderna är livslängden kanske 40 år. För vissa energisparåtgärder som värmepumpar, värmeväxlare, termostater m.m. är livslängden kanske bara 20 år. Antar vi ett genomsnitt på 30 år skulle det innebära 3,3 % amortering. Hyran skulle då behöva öka med 610 kr från 960 till 1.570 kr, dvs. med dryga 60%. För de flesta boende i dessa områden är det en omöjlighet. Dessutom – sådana långa lån finns inte idag. Och bostadsföretagen vill dessutom ha en viss vinst. I miljonprogramsområdena bor det människor med låga inkomster.

Tabell 7. Årlig inkomst befolkningen 20-64 år, år 2006 (tkr) Förvärvsinkomst

Disponibel inkomst

Riket

218

141

Övr. flerbostadshus

195

142

Allmännyttan övr.

147

125

Miljonprogrammet

120

116

Allmännyttan miljonprogrammet

110

Källa: Upprustning av miljonprogrammets flerbostadshus, statlig medverkan i finansiering, Statens bostadskreditnämnd 19 december 2008

Riksgenomsnittets inkomster ligger dubbelt respektive närmre 30 % över människors inkomster – förvärvsinkomst respektive disponibel inkomst – i allmännyttans miljonprogramsbostäder. I andel av hushållens disponibla inkomst utgör boendekostnaderna 27 % i genomsnitt i Sverige36. Sett till andel av den disponibla inkomsten för hushållen i allmännyttans miljonbostäder kan därför boendekostnaden utgöra omkring 35 %. Om hyrorna ökade med 60 % skulle det innebära att boendekostnaderna skulle ta över hälften av den disponibla inkomsten. 36) Boendekostnader och boendeutgifter – Sverige och Europa, boverket, december 2009

35 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

På sikt, med en stegvis hyreshöjning över femton-tjugo år (4-5 % hyreshöjning per år) skulle hyrorna kunna bli kostnadstäckande. Då måste fastighetsägaren vara tvungen att räkna med förluster i 15-20 år innan de ökade kostnaderna täcks. Break-even (när förlusterna så småningom är täckta) dröjer ytterligare 15-20 år. Vilken fastighetsägare kan ta sådana förluster och våga räkna med en fortsatt låg ränta? Èrika Mata (2013, s. 45) redovisar kostnadseffektiviteten i olika åtgärder. En mindre andel åtgärder är kostnadseffektiva i svensk bostadsbebyggelse i bemärkelsen att de reducerar kostnaderna per använd kWh. Mata använder detta mått för att bedöma lönsamheten. Kostnadseffektivitet har ett samband, men är inte synonymt, med lönsamhet. Mata påpekar att kostnadseffektiviteten minskar kraftigt när diskonteringsräntan höjs och att privata fastighetsägares och hushålls avkastningskrav är sådana att diskonteringsräntan kan vara avsevärt mycket högre än den samhälleliga (20 % och högre är inte ovanligt). Följaktligen kommer åtgärder vidtagna på marknadens villkor att bli få.

Summering Det är således inte kommersiellt gångbart att effektivisera energianvändningen i den svenska bebyggelsen särskilt mycket. Utvecklingen av energianvändning i bebyggelse vittnar om detta även om det finns exempel på att energieffektiviseringar på 20-30% skulle gå att räkna hem. Kraftigt skärpta normer för befintliga fastigheters energiprestanda skulle få stora konsekvenser för hushållen, så stora för en betydande grupp boende i miljonprogramsområdena att de är uteslutna av sociala skäl. För att parera de sociala konsekvenserna krävs kraftigt ökat försörjningsstöd, kraftigt höjda bostadsbidrag eller att renovering och effektivisering subventioneras på något sätt.

Det är således inte kommersiellt gångbart att effektivisera energianvändningen i den svenska bebyggelsen särskillt mycket

SVERIGE I ETT EU-PERSPEKTIV Energianvändning och sparpotential Inom EU har energianvändningen i bebyggelsen ökat med ca. 1% per år sedan 1990. Energi för uppvärmning har minskat något, medan energi för hushållsapparater ökat kraftigt37. I genomsnitt används 220 kWh/ kvm och år för bebyggelsen inom EU (200 för bostäder och 295 för övrig

37) Energy Efficiency Trends in Buildings in the EU, Lessons from the ODYSSEE MURE project, rapport till EU-kommissionen, September 2012, s.11 och s.21.

36 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

bebyggelse). Skillnaderna är mycket stora mellan länderna. Sydliga länder som Spanien och Bulgarien använder bara hälften så mycket energi som Finland och Polen. Luftkonditionering uppskattas ännu ta en relativt liten del – 5% – av den totala energianvändningen per kvm och år i sydliga länder. Sverige använder mindre energi per kvm än de sistnämnda länderna men mer än Danmark och Norge. Figur 7. Energianvändning i byggnader, kWh/kvm och år 2012 (normalår).

At EU level, the unit consumption per m2 for buildings is around 220 kWh/m2 in 2012, with a large gap between residential (200 kWh/m2) and nonresidential (300 kWh/m2). Specific energy consumption of buildings per m2 400 350

kWh/m2

300

250 200

150 100 50

Spain

Bulgaria

Denmark

Slovenia

Germany

Netherlands

France

Norway

Romania

Sweden

Latvia

Hungary

Slovakia

Czech Rep

Estonia

Poland

Finland

Källa: Energy Efficiency Trends in Buildings in the EU, Lessons from the ODYSSEE MURE project, rapport till EU-kommissionen, September 2012, s. 15.

Per bostad (och därmed per hushåll) ligger Sverige däremot i den högsta gruppen, p.g.a. små hushåll och stora bostäder. Som helhet har EU, liksom Sverige, ett mycket stort sparbeting.

37 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Figur 8. Energianvändning per bostad och inkomster per hushåll (köpkraftskorrigerade)

Källa: Energy Efficiency Trends in Buildings in the EU, Lessons from the ODYSSEE MURE project, rapport till EU-kommissionen, September 2012, s.24

Hur stor besparing går det att åstadkomma med nu känd teknik? För svenskt vidkommande har det i en studie från 2007 uppskattats att inom bostadssektorn skulle 33,7 TWh per år (35%) kunna sparas38 . I en nyare studie från 2013 uppskattas besparingspotentialen till 51 TWh per år (53%)39.Den senare uppskattningen bygger på en summering av tio individuella energieffektiviseringsåtgärder. Den enskilt kraftfullaste åtgärden är energiåtervinning ur frånluft. Enbart den ger ca. 25% besparing.Tillsammans ger skalåtgärder (fönster, tak, isolering) ungefär lika mycket. Summeringen tar inte hänsyn till ev. synergieffekter (positiva och negativa). I ett land som Spanien är potentialen något större, 55%. Här är skalåtgärder viktigare och besparingspotentialen i byggnader som inte används till bostäder är särskilt stor. Ett större antal åtgärder är kostnadseffektivare i Spanien än i Sverige40. På grund av energiproduktionens olika sammansättning, med en mycket stor andel elproduktion byggd på kol, olja och gas i Spanien, blir kostnaden för att reducera CO2-utsläpp också mycket olika. I Sverige är det bara ett mindre antal åtgärder som reducerar CO2 och samtidigt sparar pengar – framförallt sänkt inomhustemperatur och värmeåtervinning. Andra åt-

38) Energieffektiva åtgärder vid renovering och utbyte. ATON energikonsult AB, Stockholm 2007. 39) Modelling Energy Conservation and CO2 Mitigation in the European Building stock, ak. avh. , Érika Mata, Chalmers 2013 40) Mata 2013, s.41

38 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

gärder som minskar CO2-utsläppen kan kosta allt mellan € 1.400 till 7.300 per ton CO2 per år. I Spanien sparar fler åtgärder energi samtidigt som de minskar CO2-utsläppen och sparar pengar. Men också där kostar det mellan € 400 och 4.300 att reducera utsläppen med ett ton CO2 per år när detta görs genom fönsterbyten, effektivare hushållsapparater m.m.

Investeringsbehov i Sverige och inom EU Inom Sverige finns 650.000 lägenheter i miljonprogrammets flerfamiljshus. Enbart dessa skulle kräva mellan 325 och 975 miljarder kronor i investeringar (schablonmässigt beräknat till 0,5-1,5 miljoner kr per lägenhet), beroende på om de enbart ska energieffektiviseras (50% minskning) eller om de också ska renoveras och ges en modern standard. Érika Mata beräknar i sin avhandling41 att ca 100 kr per kvadratmeter bostadsyta måste investeras per år från nu och till år 2050 för att minska energianvändningen med 53 % i den svenska bostadsbebyggelsen (dvs. all bostadsbebyggelse, inte bara miljonprogrammets flerfamiljsbostäder). 100 kr per kvm och år för hela det svenska bostadsbeståndet blir 44 miljarder kr per år och 1760 miljarder kr över 40 år. Det är inte fullt en fördubbling av bostadsinvesteringarna i Sverige (mellan 80 och 90% ökning). Lägg därtill 153 miljoner kvm lokaler, med gissningsvis samma investeringsbehov, så blir de årliga investeringarna i energieffektivisering för all bebyggelse i Sverige ca. 60 miljarder kr per år. Bostadsinvesteringarna utgjorde fram till 1992 ca 5% av BNP men föll efter skattereformer och avveckling av bostadssubventioner till ca. 2%. Idag ligger andelen på mellan 2,5 och 3 %. Bostadsinvesteringar med sikte på en halvering av energianvändningen skulle således innebära en återgång till samma andel av BNP som bostadsinvesteringarna hade fram till 1992 – ingen orimlighet. Läggs standardhöjning till växer investeringsvolymen42.

650 000 ...lägenheter finns idag i miljonprogrammets flerfamiljshus

I EU finns uppskattningsvis 47 miljoner lägenheter av miljonprogramskaraktär med samma investeringsbehov. Inför det väldiga investeringsbehov som föreligger krävs således samhälleliga (statliga) insatser.

Vad görs inom EU? Vad görs inom EU för att driva på energieffektiviseringen i bebyggelsen? I huvuddelen av EU-länderna har energianvändningen minskat mellan 1997 och 2009, dock inte i Grekland, Cypern, Kroatien, Ungern och Finland.

41) Modelling Energy Conservation and CO2 Mitigation in the European Building Stock, ak avh, Chalmers 2013 42) Mattson (2011) beräknar att nuvärdet av investeringarna för att nå en halvering av energianvändningen i bebyggelsen i Sverige till år 2050 skulle kunna vara € 200 miljarder (2.000 miljarder SEK) eller mer.

39 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Särskilt mycket har energianvändningen per kvm minskat i några östländer som blivit medlemmar i EU: Polen, Estland och Rumänien. Genomsnittligt har minskningen per kvm och år varit ca 1% per år åren 2000-2008. Under åren 2009 och 2010 skedde större minskningar i flera länder. Energieffektiviseringsdirektivet har behandlats ovan. EU har också finansiella program för att driva på energieffektiviseringen. EU hade inom sin budget för 2007-2013 avsatt € 14 miljarder för energieffektivisering. Frankrike utnyttjade sin andel inom ett av programmen (Social Cohesion Policy Funding) på € 320 miljoner för att renovera ”social housing”. Polen använde € 500 miljoner. Sverige hade en mycket liten tilldelning av medel (Social Cohesion och strukturfonder) och använde mycket litet av dessa (€ 1 miljon). I Frankrike resulterade det i investeringar för € 1 miljard, 15.000 jobb och 50.000 renoverade lägenheter. Energibesparingen uppges ha varit 40%43. En särskild fond – European Energy Effiency Fund – startades 2011. Ett typiskt projekt innehåller teknisk rådgivning, energianalyser, 15 % bidrag till investeringar plus lån med lång löptid och låg ränta. Allt i syfte att överkomma marknadshinder av olika slag. Fonden stödjer projekt baserade på konventionell teknik på lokal och regional nivå. Projekten ska både spara energi och utnyttja förnybar energi. I kommissionens rapport hävdas att de uppnådda energibesparingarna är för små och att målet bör sättas högre, till 60%, men att detta kräver en kombination av fördelaktiga lån och direkta bidrag till vilka särskilda avtal rörande energieffektivisering kopplas44. EU har finansierat forsknings- och utvecklingsprogram inom detta område. Ett program som kallas Concerto har syftat till att skapa demonstrationsprojekt. Intelligent Energy Europe (IEE) är ytterligare ett program för att stödja och sprida innovationer inom energieffektivisering och förnybar energi. I det ingår en rapporteringsskyldighet för EUs medlemsstater att rapportera vilka åtgärder som vidtagits i respektive medlemsland. En rad europeiska finansiella institutioner har egna program för energieffektivisering av bebyggelsen. Europeiska investeringsbanken (EIB) har under fyra år lånat ut närmare € 5 miljarder till energieffektivisering av bebyggelse, lokal, förnybar energiproduktion m.m. European Bank of Reconstruction and Development (EBRD) har ett liknande program som

43) Financial support for energy efficiency in buildings, Rapport till Europeiska rådet och parlamentet, {COM(2013) 225 final} 44) Ibid., s.11.

40 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

huvudsakligen vänder sig till Östeuropa. 2002-2011 har banken lånat ut eller gått in med riskkapital för € 2,3 miljarder. Council of Europe Development Bank (CEDB) har lånat ut € 2,5 miljarder under samma tid i samma syfte. EU har också program som syftar till att stödja kommersiella projekt genom banker och kreditanstalter, såsom European Investment Bank (EIB), European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), Council of Europe Development Bank (CEB) och Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) i Tyskland. Kommissionen förutskickar att den senare formen av stöd – till finansiella institutioner – kommer att utvidgas avsevärt under nästa budgetperiod. Allt detta är mycket omfattande program men likväl är det otillräckligt.

Åtgärder på nationell nivå Medlemsstaterna måste själva vidta åtgärder. EUs program för energieffektivisering av bebyggelsen (Energy Performance of Buildings Directive, EPBD) innefattar en skyldighet för alla medlemsländer att rapportera vidtagna åtgärder. Detta sker inom ramen för National Energy Efficiency Action Plans (NEEAPs). Alla länder uppger sig ha program för att stödja energieffektivisering av bebyggelse. Alla har bidrag i någon form, även Sverige. Sverige har dock inte några bidrag till åtgärder utan bara till forskning och rådgivning45. Alla utom fyra har skatteförmåner och ROT-avdraget är den skatteförmån som Sverige har. Det kan utnyttjas av hushåll (villaägare och bostadsrättshavare), men inte av fastighetsägare. De flesta länder har någon form av energikontrakt, som innebär att bidrag eller skattelättnader utgår om viss energibesparing uppnås, dock inte Sverige. Sverige utmärker sig genom att ha finansierat sina åtgärder genom att sälja överskottet av utsläppsrätter och genom att som ett av elva länder inte utnyttja EUs Cohesion Fund och strukturfonderna för att finansiera energieffektivisering av bebyggelse – tillsammans med Danmark, Finland och Nederländerna. I EU-länder som har bidrag och/eller skatteförmåner, används de i huvudsak för mindre åtgärder som resulterar i effektiviseringar på mellan 10 och 30%, inte de större ombyggnadsåtgärder som behövs för att nå 50-60% effektivisering46. Flera länder har skärpt kraven på nybyggda bostäder sedan 1990, med mellan 27% (Italien) och 55% (Sverige). Den relativt ringa nybyggnads-

45) Se tabell 5 ovan. Bidragen avser viss kartläggning och rådgivning samt forskning, inga bidrag till åtgärder. 46) a.a. s. 18.

41 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

volymen har under den tiden gjort att skärpningen inte påverkat den genomsnittliga energieffektiviteten mer än marginellt. Det finns exempel på hur EU-fonder och nationella åtgärder tillsammans kan skapa kraftfulla program för energieffektivisering av bebyggelse. Ett sådant är Litauens tillämpning av det s.k. Jessica-programmet. Långa lån ges genom två banker med en fast ränta på endast 3%. 15% av lånet kan dras av mot skatt om ombyggnadsåtgärderna når uppsatta mål beträffande energibesparing. För familjer med låg inkomst kan hela eller delar av lånet omvandlas till bidrag. Europeiska investeringsbanken (EIB) förvaltar fonden som erhållit ungefär lika mycket medel från EU som från staten i Litauen. Pengar överförs sedan till regionala fonder för stadsutveckling, som ger de fördelaktiga lånen. Ett annat, mera välkänt exempel, är Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) i Tyskland. KfW lånar ut pengar på fördelaktiga villkor till lokala banker, som i sin tur ger långa lån med låg ränta (1%) till fastighetsägare (stora och små). Beroende på i vilken grad energibesparingen realiseras omvandlas delar av lånet till bidrag. Mellan 2006 och 2012 lånades € 51 miljarder ut på detta sätt. Sedan starten har åtgärder i drygt 2 % av alla lägenheter vidtagits och 50% av allt nybyggande har delfinansierats, vilket innebär att de erhållit striktare energiprestanda än vad byggnormerna kräver. Ombyggda äldre bostäder når 80 och nybyggda 60 kWh/kvm/år (köpt energi inkl. fastighetsel). € 1 i bidrag uppskattas ha givit € 9 i lån och privata investeringar. En grov uppskattning, gjord av International Energy Agency, av omfattningen av investeringar i energieffektivisering i hela världen är att dessa uppgick till € 55 miljarder 201147.

...energieffektivisering av bostäder och lokaler går långsamt trots investeringar på...

55 €

MILJARDER Summering Överlag går energieffektivisering av bostäder och lokaler ganska långsamt framåt i Europa och världen, trots investeringar på € 55 miljarder 2011. Länderna inom EU har en stor potential för energieffektivisering och Sverige framstår i en jämförelse som synnerligen energiineffektivt på grund av stora bostäder och små hushåll. För att minska energianvändningen i bebyggelsen krävs stora investeringar, men egentligen inte större i andel av BNP än byggnadsinvesteringarna var fram till början av 1990-talet, dvs. ca. 5 %. Läggs standardhöjning och

47) World Energy Outlook 2012, International Energy Agency, November 2012.

42 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

nybyggande till blir andelen större. I Sverige pendlar andelen i dag kring 2,5 % av BNP. Att detta kräver samhälleliga insatser har EU och större delen av dess medlemsstater insett. Sverige skiljer ut sig genom att inte ha egna bidragseller skatteprogram för energieffektivisering och att heller inte utnyttja EUs och europeiska finansiella institutioners låne- och bidragsprogram. Sverige har skärpt normerna för energieffektivitet i nybyggnader mer än något annat land, men p.g.a. det ringa nybyggandet – och en föga stringent tillämpning – har det inte haft någon märkbar effekt på energianvändningen överlag.

MÅSTE FÄRDPLANEN INNEFATTA EN HALVERING AV ENERGIANVÄNDNINGEN I BEBYGGELSEN? Mål bara för klimatet, men inte för energieffektivitet och andel förnyelsebar energi? Det övergripande målet gäller klimatet och därmed utsläppen av klimatgaser. Varför blanda in energieffektivisering? Har energieffektivisering ett värde i sig? Eller är energieffektivisering ett nödvändigt medel för att reducera klimatpåverkan genom att minska energiproduktionen och dess klimatpåverkan? Grovt räknat står produktion och användning av energi för 2/3 av alla klimatgaser48. I första hand är det som medel för att reducera klimatpåverkan som energieffektivisering är viktigt. Men att använda ett mål för energieffektivisering för att uppnå klimatmålet har ett pris, kan det hävdas. Rent logiskt innebär mål för energieffektivitet en restriktion för uppnåendet av ett annat mål – minskade utsläpp av klimatgaser – att kostnaden för att åstadkomma det senare riskerar att öka. Det beror på att sätten att minska klimatgasutsläppen begränsas. Det skulle kunna vara så att vissa kostnadseffektiva åtgärder för att reducera klimatgasutsläpp inte ökar energieffektiviteten och därför inte skulle kunna användas. Det är samma sak som att säga att vissa åtgärder för att öka energieffektiviteten inte är kostnadseffektiva för att minska klimatgasutsläppen jämfört med andra åtgärder (som inte ökar energieffektiviteten). I rapporten Målet för energieffektivisering fördyrar klimatpolitiken49 förs ett sådant resonemang. Om man har tur sammanfaller målen och det uppstår ingen extra kostnad. Rapporten analyserar just detta och finner att det

48) Redrawing the Energy-Climate Map, IEA juni 2013, s. 9. 49) Tomas Broberg, Tomas Forsfält och Göran Östblom, Rapport till Expertgruppen för miljöstudier, 2010:4.

43 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

billigaste sättet att nå energieffektiviseringsmålet skulle vara att höja koldioxidskatten till 2,20 kr per kg koldioxid. I sådana fall skulle man nå målet att öka energieffektiviteten med 20 % till år 2020. Samtidigt överskrids målet att reducera klimatgasutsläpp, vilket tyder på att kostnaden är onödigt stor. Koldioxidmålet överskrids dock inte med mer än 0,5 miljoner ton samtidigt som det är en mycket lång väg kvar till klimatmålen år 2050. Problemet kan tyckas litet. BNP år 2020 skulle bli 3 miljarder kr mindre (mindre än en promille av BNP idag) än nödvändigt för att klara klimatmålet50. Denna frågeställning är aktuell i planeringen för Europeiska Unionens mål efter 2020. I grönboken som målar upp frågeställningarna skriver kommissionen: ”Analysen bör även omfatta frågan om det skulle vara lämpligt att bara ha ett mål för växthusgasutsläppen 2030, med beaktande av andra mål som försörjningstrygghet och konkurrenskraft.”51 Med den väldiga dominansen för fossila bränslen i världens energianvändning förefaller det vara en rationell strategi att gå in för en generell energieffektivisering. Tillämpad rakt av borde åtminstone 80 % av effekten medföra motsvarande minskningar av koldioxidutsläpp. Också i ett land som Sverige som baserar 46 % av energitillförseln (kärnkraftens energiförluster oräknade) på fossila bränslen borde detta gälla i ganska stor utsträckning. Men, kan det hävdas, mål för energieffektivisering kan komma i konflikt med utbyte av fossil energi med förnybar energi. Det kan vara billigare att generera förnybar energi än att effektivisera energianvändningen. Att utveckla förnybar energi skulle därmed vara ett kostnadseffektivare sätt att nå klimatmålen. I en underlagsrapport till Boverkets och Energimyndighetens strategi för energieffektiviseringar sägs att ”Det är troligt att det skulle bli billigare att nå målet genom att konvertera från andra uppvärmningsformer till värmepump, jämfört med att göra åtgärder som minskar behovet av att tillföra energi, om målet är definierat som köpt energi.” 52 Kostnadseffektiviteten är givetvis viktig att beakta. Den utveckling som ägt rum – i huvudsak substituering av fossil energi med el, fjärrvärme och en viss del värmepumpar och mycket litet energieffektivisering av byggnader – bestyrker denna förmodan. I en utredning från Boverket (Mattsson, 2011) beräknas investeringskostnaden till € 1.500 per ton CO2 för att nå en halvering av energianvändningen i den svenska bebyggelsen, en avskräckande hög kostnad

50) En analys som anger en annan och betydligt högre kostnad är Böhringer m.fl. (2009). En slutsats är att EU:s förnybarhetsmål kan göra det upp till 90 % dyrare för EU att nå sitt klimatmål. A.a. s. 36. 51) En ram för klimat- och energipolitiken fram till 2030, Europeiska unionen Grönbok 2013.03.27, s.7. 52) Energi i bebyggelsen – tekniska egenskaper och beräkningar – resultat från projektet BETSI, Boverket december 2010, s.136.

44 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

om man bara ser till den direkta minskningen av CO2 (jämför ovan, referat av Mata). Dessa bedömningar, stödda på den utveckling vi bevittnat, är förmodligen riktiga, men giltiga bara under dagens förhållanden. Oljepriserna har inte fortsatt uppåt, som tidigare prognosticerat, handeln med utsläppsrätter har kollapsat med ytterligt lågt pris på koldioxid, ett visst elöverskott har pressat elpriserna, förnybar energi har i takt med utbyggnad och större skala blivit billigare. Bedömningen av ekonomin i energieffektivisering kontra produktion av förnybar energi bör baseras på framtida priser. Frågan är hur kalkylerna förändras av starkt stigande olje-, el- och koldioxidpriser när energiknappheten i hela världen gör sig gällande. Om det då är viktigt att effektivisera energianvändningen för att få de hållbara energislagen att räcka till kommer vi tillbaka till frågan om det räcker med ett pris på koldioxid eller om det underlättar att samtidigt ha mål för energieffektiviteten. Frågan ställs i EU-kommissionens grönbok. ”En huvudfråga är i vilken utsträckning energimarknader, genom prissignaler och laststyrning, i sig kan ge tillräckliga incitament för energieffektivisering, inklusive beteendeförändring hos konsumenter, och om utsläppshandelssystemet och dess påverkan på elpriserna kommer att ge incitament för energibesparingar även i avsaknad av särskilda mål eller åtgärder. Den relativt låga priselasticiteten hos energiefterfrågan i många viktiga sektorer av ekonomin och de prognostiserade nivåerna måste beaktas, liksom eventuella förändringar av priset i utsläppshandelssystemet.” (s.9) Detta är en klassisk fråga: priser eller ransonering? Frågan bör ställas om var, i vilken sektor, det är lättast och mest kostnadseffektivt att effektivisera energianvändningen – i bostäder och lokaler eller i andra sektorer som transporter och industri – givet att världen som helhet – inkl. Sverige – i framtiden måste spara energi? Ytterligare en fråga som ställdes är om den energi som sparas i bostadssektorn kan användas i andra sektorer, där det är svårare att effektivisera användningen? International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA) har en mycket bestämd uppfattning om detta: ”Common to all pathways will be very strong efforts in energy efficiency improvements for buildings, industry and transportation, offering much needed flexibility to the energy supply

Detta är en klassisk fråga: priser eller ransonering?

45 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

system.” 53 Energieffektiviseringsutredningen bedömde för ett par år sedan att energieffektiviseringspotentialen skulle vara betydligt större i bostäder och service än i industri respektive transporter. Den statliga Energieffektiviseringsutredningen uppskattade att 40 TWh av den sammanlagda potentialen på 85 TWh fanns i bostäder och service.54 Världsbankens World Development report 2010 och rapporten World Energy outlook 2013 från International Energy Agency (IEA) anger båda att byggnader rymmer den största potentialen för energieffektivisering. IEA uppskattar att bebyggelsen måste stå för 60 % av energieffektiviseringen till år 2020 för att världen långsiktigt ska klara 2-gradersmålet.55 Den energi som kan produceras på ett hållbart sätt måste reserveras för de allra mest angelägna ändamålen. Det är svårare och dyrare att reducera användningen av energi i industri, jordbruk och transporter än i bebyggelsen. 50 % av köpt energi för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel är el (tabell 2). Självklart kan den elen användas i andra sektorer som transporter och industri där det är svårare att reducera användningen av fossila bränslen. Den bioenergi som används för att värma bebyggelsen har många andra användningsmöjligheter. Bioenergin kan t.ex. användas för att göra el. El kan också exporteras till andra länder som har svårare att ersätta fossila bränslen och att genomföra energieffektivisering. Globalt kommer efterfrågan på energi att öka kraftigt till följd av stigande standard och växande befolkning. Det är alltså ytterst angeläget att ta till vara den energieffektivisering som är möjlig att göra i bostäder och lokaler. Gemensamt för alla bedömare, som tar klimathotet på allvar, är att de anser, att vad som än görs, så måste bebyggelsens energianvändning effektiviseras mycket kraftfullt. Den svenska regeringens politik att lämna energianvändningen i bebyggelsen därhän strider mot vad dessa bedömare anser vara helt avgörande för att klara klimatmålet.

53) Global Energy Assessment(GEA), Toward a Sustainable Future, International Institute for Applied systems Analysis, 2012 54) Det gäller den sammanlagda potentialen när befintliga styrmedel och nya styrmedel ansätts. Vägen till ett energieffektivare Sverige, SOU 2008: 110, s.28. 55) Redrawing the Energy-Climate Map, IEA June 2013, s.16. “Efficient use of energy in buildings, including energy used for heating, cooling, appliances and lighting, has recently attracted considerable attention as policies in place or under consideration tap only around one-fifth of the economic potential (IEA, 2012a). In 2013, for example, the Major Economies Forum initiated a dialogue among its member countries with a view to their setting voluntary intensity targets for energy consumption in buildings. In terms of heating and cooling, installing more efficient equipment (such as gas heating systems, heat pumps and high efficiency air-conditioners) is one of the best means of reducing emissions in the short term, although the potential to improve the building envelope is also vast.” (Gas to Coal Competition in the US Power Sector, IEA Insight Paper Series, OECD/IEA, Paris, International Energy Agency, 2013).

46 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Summering Visserligen kan det hävdas att det är kostnadseffektivare att ha enbart ett mål – reduktion av klimatgaser – än att ha två eller tre, såsom mål för energieffektivisering och mål för förnybar energi. Ska jordens klimatet hållas under en 2-gradig temperaturökning krävs att i stort sett all energiproduktion och -konsumtion baserad på kol och kolväten upphör. Det går till viss del att lösa med förnybar energi men kräver också en mycket kraftig energieffektivisering. Sveriges regering har länge hävdat att energieffektiviseringen ska ske på marknadens villkor. Det har inte fungerat på tunga områden som bostäder och annan bebyggelse samt transporter. Inte ens lönsamma investeringar för energieffektivisering av bebyggelsen vidtas i någon större omfattning. Den samlade bebyggelsens energieffektivitet har varit oförändrad de senaste 20 åren. För att få till stånd energieffektivisering krävs styrning i form av regleringar och standarder. Alternativet är drastiska energiprisökningar med stora sociala konsekvenser. Det är enligt många bedömare betydligt enklare och billigare att reducera energianvändningen i bebyggelse än i transporter, jordbruk och industri. Det innebär att man bör styra med ett särskilt mål för energieffektivisering i bebyggelsen.

ETT ANTAL SLUTSATSER Slutsatserna av denna analys är att •

Den svenska bebyggelsen gör av med 160 TWh och har så gjort de senaste 40 åren. Bebyggelsen har inte blivit märkbart energieffektivare de senaste 20 år.

•

Den svenska bebyggelsen har inte så stor direkt klimatpåverkan. Det förefaller ha lett till att energieffektivisering av bebyggelsen inte ägnas särskilt stor uppmärksamhet i den politik som regeringen för idag. Men om slutsatsen av färdplanen är att världen som helhet – och Sverige – måste använda betydligt mindre energi för att klimatmålet ska klaras är energieffektivisering alltjämt viktig.

•

Vissa energieffektiviseringar förefaller så pass lönsamma att de borde kunna genomföras på marknadens villkor – utan subventioner. Ändå äger de inte rum i någon större omfattning. Och de energieffektiviseringar som görs äts upp av ständigt ökande energianvändning för apparater, belysning, förbättrad ventilation m.m. – i bostäder såväl som i kontor.

47 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

•

Den omfattande energieffektivisering som krävs för att energianvändningen i bebyggelsen ska minska till hälften till år 2050 kommer inte att komma till stånd av sig själv.

•

Skärps normerna för energieffektivitet i ny bebyggelse förefaller kostnadsökningarna bli måttliga. Det gäller även om normerna skärps till nivån för passivhus.

•

Skärps normerna för energihushållning i befintlig bebyggelse resulterar det i mycket stora investeringar och – även med dagens låga ränta – mycket kraftiga kostnadsökningar och hyres- och avgiftshöjningar i bostäder.

•

Ett alternativ till skärpta normer för befintlig bebyggelse är kraftigt höjda energi- eller koldioxidskatter. Med en prisutveckling som ligger 4 % eller mer över den allmänna prisutvecklingen blir långtgående energieffektiviseringar lönsamma på sikt – ju högre prisökning desto kortare tid till break-even. Men återbetalningstiderna blir ändå så långa att det krävs lån med mycket långa löptider – 20-40 år – och låg ränta för att det ska vara lönsamt.

• Att, som föreslagits av olika debattörer, avveckla hyresregleringen – det som återstår i form av bruksvärdesatta hyror – eller modifiera hyressättningen så att energieffektivisering får motivera hyreshöjningar är inte någon lösning i merparten av miljonpro- gramsområdena – de bostäder som är i störst behov av renovering och energieffektivisering. De för finansieringen nödvändiga hyres höjningarna är så stora att merparten av hushållen i dessa områden inte har några möjligheter att betala dem. Höjda hyror i dessa områden skapar stora sociala problem och kommer till stor del att vältras över på kommunernas socialtjänst. Skärpta normer för energihushållning, höjda energipriser och energiskatter får samma konsekvenser. • Det är först när man kommer ned på räntor kring 1-2 % och amorteringstider på 30-40 år som det går att genomföra omfattande renoveringar och energibesparingar med rimliga hyreshöjningar. Hyreshöjningarna kan inte tas ut på en gång utan måste genomför- as under perioder på 10-15 år. Fastighetsägarna måste alltså kalkylera med förlust under så många år och break-even efter 20-30 år. Det är precis samma situation som när miljonprogrammet genomfördes.

48 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

•

Den ränta som staten betalar på sin upplåning idag är mycket låg, strax över 1 %. Om staten vore beredd att låna ut pengar mot en lite högre ränta och därför också tjäna pengar på detta vore hälften av problemet löst. Den andra hälften av problemet är att lånen måste göras så långa och räntan bindas på så lång tid att bostadsföretagen vågar sig på att ta sådana lån och göra dessa ombyggnader. Lån på 30-40 år, som gavs tidigare – och faktiskt ges i USA idag (med dryga 3% ränta) och i Danmark – finns inte på dagens svenska kreditmarknad.

•

Med tanke på att så få hus byggs med passivhusstandard trots att det inte är förenat med stora merkostnader, och med tanke på att energieffektiviseringen i befintlig bebyggelse på det stora hela taget är i det närmaste obefintlig trots att det finns åtgärder som är lönsamma krävs statlig reglering. De ekonomiska incitamenten räcker inte. Fastighetsägarnas avkastningskrav är för höga för att det ska vara lönsamt att bygga och renovera energieffektivt.

•

Det finns anledning att påminna om att miljonprogrammen en gång byggdes med stora samhällsinsatser. Garanterad ränta och räntesubventioner, räntereglering och reglering av bankernas utlåning och köp av bostadsobligationer krävdes för att det skulle kunna genomföras med rimliga sociala konsekvenser. På 1960talet förvärvade AP-fonden hälften av alla bostadsobligationer. Räntesubventionerna blev med tiden betydande. 1985 utgjorde de 1,26 % av BNP.

•

Investeringar som skulle nå målet om en halvering av bebyggelsens energianvändning skulle kräva att byggnadsinvesteringarna fördubblas jämfört med idag. Byggnadsinvesteringarna skulle då nå samma andel som under tiden fram till 1992. 1993 påbörjades en avveckling av räntesubventionerna och därmed rasade bostadsbyggandet.

49 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

REFERENSER Mata, Érika (2013), Modelling Energy Conservation and CO2 Mitigation in the European building Stock, ak avh, Chalmers Mattsson, B. (2011), Costs for reducing the energy demand in the Swedish building stock according to national energy targets, Boverket. Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, Naturvårdsverket, rapport 6537, december 2012 Energianvändning i byggnader, Energimyndigheten 2013-10-01, bilaga till Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, Gemensamt uppdrag Energimyndigheten (ET 2013:24) och Boverket (2013:22) Energi i bebyggelsen – tekniska egenskaper och beräkningar – resultat från projektet BETSI, Boverket december 2010 Renovera byggnader och energibesparing, Energimyndigheten 201310-01 (bilaga till Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, Gemensamt uppdrag Energimyndigheten (ET2013:24)och Boverket (2013:22) Beräkningar med MARKAL-NORDIC inför Långsiktsprognos 2012, Profu i Göteborg, Mölndal feb 2012 Sammanställning av lågenergibyggnader i Sverige, LÅGAN Rapport oktober 2013, Sveriges byggnadsindustrier Uppföljning av nya byggnaders specifika energianvändning, Uppdrag nr 11 Energikrav i nya byggnader enligt regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Boverket. M 2008/4791/A Optimala kostnader för energieffektivisering, Boverket 2013:2 The Economics of Green Buildings, Hans Lind, Magnus Bonde and Agnieszka Zalejska-Jonsson i Sustainable Stockholm, Exploring urban sustaianility in Europe´s greenest city, ed. Jonathan Metzger and Amy Rader Olsson, Routledge 2013

50 B O S TA D S P O L I T I K E N O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G AV B E BYG G E L S E N

Ekonomi vid ombyggnader med energisatsningar, ÅF, slutrapport, 15 februari 2012 Gunnar Blomé, Ekonomisk värdering av ägarstrategier i ett miljonprogramsområde i Malmö – ”Hyresfastigheter på Lindängen”, Malmö Högskola, Urbana Studier, 2013 Upprustning av miljonprogrammets flerbostadshus, statlig medverkan i finansiering, Statens bostadskreditnämnd 19 december 2008 Energy Efficiency Trends in Buildings in the EU, Lessons from the ODYSSEE MURE project, rapport till EU-kommissionen, september 2012 Energieffektiva åtgärder vid renovering och utbyte. ATON energikonsult AB, Stockholm 2007 Financial support for energy efficiency in buildings, Rapport till Europeiska rådet och parlamentet, {COM(2013) 225 final Redrawing the Energy-Climate Map, IEA juni 2013 En ram för klimat- och energipolitiken fram till 2030, Europeiska unionen Grönbok 2013.03.27 Global Energy Assessment(GEA), Toward a Sustainable Future, International Institute for Applied systems Analysis, 2012 Vägen till ett energieffektivare Sverige, SOU 2008: 110 Gas to Coal Competition in the US Power Sector, IEA Insight Paper Series, OECD/IEA, Paris, International Energy Agency, 2013