GU-‐seminarium den 5 februari 2015 Mats Svegfors
Decemberöverenskommelse i stället för nyval Att förstå politiken 2014/15 Den politiska debatten mellan partierna och i medierna har nästan helt och hållet ett inifrånperspektiv. Politiken handlar om partierna. Vem vinner, vem förlorar? Men utifrånperspektivet ger en annorlunda bild. Partier är bundna av traditioner, givna roller och social representation. Utifrånperspektivet handlar mycket mer om hur systemet fungerar än om vad som händer med de enskilda aktörerna. Visst drivs ett spel om makten. Men det handlar mer om att sammantaget vinna legitimitet för en politik som är i samklang med den sociala och ekonomiska utvecklingen än om ett slags svenskt mästerskap i politik. Det som i inifrånperspektivet är partiers dramatiska uppgång och nedgång är i utifrånperspektvet den politikens dialektik som i stor utsträckning är själv kärnan i politiken som legitimitetsskapande process. I inifrånperspektivet handlar politiken om regeringsfrågan. Två alternativ står mot varandra. Så har det varit, med vissa undantag, sedan valet 1948. I inifrånperspektivet är det stabiliteten i politiken som är slående. I utifrånperspektivet är det i stället de stora samhällsförändringarna som är slående. Under lång tid var den svenska arbetsmarknadsmodellen och den generella välfärdsstaten, båda smått geniala sociala innovationer, de två helt dominerande särdragen i den svenska samhällsmodellen. Arbetsmarknadsmodellen innebar att den solidariska lönepolitiken genom relativt höga och lika löner slog ut arbeten i lågproduktiv verksamhet. Omställningsförsäkring och arbetsmarknadsutbildning slussade arbetskraften över till högproduktiv verksamhet. Tillväxten blev god och lönerna höga. Höga löner tålde höga skatter. Generella välfärdsarrangemang finansierades av alla för alla. Välfärdsfördelningen blev jämlik. Skattefinansieringen gjorde att välfärdstjänster finansierades av inkomster före skatt; inga skattekilar slog till mot tjänsteproduktionen med dess relativt låga produktivitet. -‐ -‐
Först internationaliseringen och sedan globaliseringen förändrar i grunden förutsättningarna för den svenska arbetsmarknadsmodellen. Inte bara lågproduktiva industrijobb slås ut. Det blir allt svårare att höja skattetrycket, eller ens att hålla det uppe. Välfärdspolitiken kommer därmed till något som liknar vägs ände. Den demonteras på intet sätt. Men dess utvecklingspotential är förbrukad.
Delvis som en följd av internationalisering/globalisering och välfärdsstatens förändrade förutsättningar har ett antal ”disruptiva” förändringar inträffat i svensk politik och svenskt samhälle som griper djupt in i det samhälleliga och politiska livet. -‐
-‐ -‐ -‐
-‐ -‐
-‐
Arbetarklassen decimeras. Det blir inte längre möjligt för socialdemokraterna att bygga sin makt på en dominerande arbetarklass. Arbetarrörelsen är inte längre av arbetarklassen utan för arbetarklassen. Den gröna dimensionen i politiken började redan på 70-‐talet få starkt genomslag över hela det politiska fältet. En dogmatisk marknadsekonomisk våg svepte, som en reaktion på välfärdsstatens begynnande svårigheter, över delar av Europa under 80-‐talet. Den internationella konkurrensen började efter ett tag att förändra karaktär. En total global konkurrens ersatte den mer begränsade internationella konkurrensen när det gällde industriprodukter. Den ekonomiska dominansen förskjuts från Västeuropa och USA mot Sydostasien. Med upplösningen av Sovjetunionen och östblocket förlorade socialismen, och det outrerade vänsteralternativet i internationell politik, totalt sin attraktionskraft. Med en underliggande försvagning av höger/vänsterdimensionen i svensk politik, även om den fortsatte att vara stark i jämförelse med många andra länder, öppnades läget för nya partier i den svenska riksdagen. Miljöpartiet kom in i riksdagen, senare också Kristdemokraterna. Feministiskt initiativ var mindre än en procent ifrån att komma in i riksdagen hösten 2014 Sveriges EU-‐medlemskap innebär en såväl formell som reell förändring av fundamental betydelse.
Historiskt har partierna framförallt representerat olika sociala och ekonomiska grupper. Denna ”klassrepresentation” blir allt svagare. Socialdemokraterna betonar sin feministiska och gröna profil. Moderaterna beskriver sig som det nya arbetarpartiet. Centerpartiet har en stureplansfraktion. Miljöpartiet är ett utpräglat urbant medelklassparti. Partilojaliteten avtar därtill över hela linjen i ett långsiktigt perspektiv. Inifrånperspektivet beskriver partierna som politikens huvudaktörer. Utifrånperspektivet beskriver i stället de väsentligen externa faktorerna, inte minst de förändrade ekonomiska utmaningar som olika samhällen ställs inför, och hur det samlade partisystemet förmår möta dessa. Nyckelfrågan i utifrånperspektivet är hur legitimitet skapas för nödvändig politisk anpassning. Med ett sådant utifrånperspektiv kan man tveklöst konstatera att svensk politik har fungerat utomordentligt väl, åtminstone sedan mitten av 1990-‐talet. EU-‐barometern ställer frågor som på olika sätt belyser detta. I höstas tillfrågades medborgarna i EU:s medlemsländer om de anser att deras röst har betydelse i den nationella demokratin. Sverige hamnat högst av alla medlemsländer; 95 procent svarar ja mot 55 procent i genomsnitt i Europa. Oavsett hur frågor ställs om det politiska och ekonomiska förtroendet i Sverige hamnar vi i topp. Påståendet ”att något håller på att gå sönder” i Sverige blir i detta perspektiv aningen besynnerligt. Decemberöverenskommelsen blir ytterligare ett utslag av hur väl systemet fungerar. När systemet hotar att försvagas inträffar ett slags ”självreparation”. Mot detta kan sägas att vi inte har facit; vi vet inte om decemberöverenskommelsen kommer att hålla. Men detta är inte det väsentliga. Självfallet tar inte historien slut den 27 december 2014. Det väntar nya kriser under
perioden fram till valet 2022 (så länge gäller överenskommelsen). Men rimligen kommer dessa att hanteras då, utifrån de då gällande förutsättningarna. Ett annat sätt att uttrycka detta är att politikens dialektik inte upphör. Konflikter utvecklas alltfort mellan partier. Kriser uppstår. Regeringar byts. Men det är just att dessa motsättningar manifesteras som också skapar legitimitet åt samförstånd när väl sådant erfordras. Decemberöverenskommelsens svaga punkter: Avsikten med överenskommelsen mellan regeringspartierna och Alliansen är att skapa grundläggande reda i den ekonomiska politiken trots det oklara parlamentariska läget. Syftet är detsamma som med den budgetprocess som beslutades om under 90-‐talet. Det har sagts att denna ”kartellöverenskommelse” står i dålig överensstämmelse med demokratin eller vår demokratiska tradition. Den prioriterar beslutseffektivitet före demokrati. Men till och med den skrivna konstitutionen utgör en alldeles uppenbar kompromiss mellan ”demokrati” och ”effektivitet”. Tydligast härvidlag är fyraprocentsspärren. Den stänger tämligen stora partier och opinioner ute från riksdagen, efter höstens val exempelvis Feministiskt initiativ med 195 000 röster. Man kan säga mycket om vad demokrati är eller vad som bör förstås med ett demokratiskt statsskick. Men inom tämligen vida ramar är påståenden av kategorin att något strider mot demokratin eller mot demokratins idé egentligen bara retorik. I Decemberöverenskommelsen understryks att avsikten är att det alltfort ska gå att styra Sverige för en regering som inte har stöd av en majoritet i riksdagen, nu som tidigare. Vilka är då de kritiska punkterna i Decemberöverenskommelsen? -‐
-‐
-‐
Även om avsikten är att åstadkomma samma parlamentariska slutresultat som om Sverigedemokraterna hade hållit sig till röstningskonventionen i riksdagen åstadkoms detta genom en ”aktiv passivitet” från borgerliga riksdagsledamöters sida. Kommer detta att vara ”hållbart”? En särskild punkt i överenskommelsen rör utbrytningar ur budgeten, av det slag som gjordes förra hösten när det gällde brytpunkten i den statliga inkomstskatten. Överenskommelsen är härvidlag mycket tydlig. Denna punkt borde inte i sig vålla några problem. Tre sakområden pekas ut i överenskommelsen: försvars-‐ och säkerhetspolitiken, pensionerna och energipolitiken. Skillnaderna är mycket stora mellan vad som faktiskt har överenskommits på dessa områden. När det gäller pensionerna säger Decemberöverenskommelsen endast att Miljöpartiet ska ingå i pensionsarbetsgruppen. Det är knappast någon kritisk punkt. När det gäller energin säger överenskommelsen att samtliga partier med start i februari ska medverka i en Energikommission. Det är knappast heller en kritisk punkt för överenskommelsen som sådan. Däremot talar överenskommelsen om ”samverkan” kring försvars-‐ och säkerhetspolitiken. Det är redan uppenbart att detta är en kritisk punkt. Dels har den redan utsatts för prövning. Dels är den starkt ekonomiskt förpliktande. ÖB anger att det behövs ytterligare fyra miljarder kr per år till försvaret.
-‐
-‐
En uppenbar kritisk punkt gäller avgränsningen av vad som ska ingå i budgetbesluten. Frågan är väl utredd och belyst. Intressant nog var Anna Kinberg Batra moderat ledamot i den särskilda utredning, budgetprocessutredningen, som lämnade sitt betänkande 2013 och som gick tämligen långt när det gällde att skriva fast att också lagpropositioner som påverkade budgeten skulle inkluderas i budgetprocessen. De socialdemokratiska ledamöterna i utredningen reserverade sig. När utredningen lade fram sitt betänkande var socialdemokraterna i opposition och ville inte ytterligare stärka regeringsmakten på riksdagens bekostnad. Situationen är nu den omvända. I Decemberöverenskommelsen refereras särskilt till just budgetprocessutredningen men det sägs också att frågan skall utredas på nytt. En sista, och som det kan visa sig mest kritisk, punkt är att det inte handlar om en formell regelförändring utan om en hedersöverenskommelse. Den bygger på en grundläggande konsensus och tillit mellan parterna. En uppenbar kritisk fråga är i vilken utsträckning nya partiledningar kommer att anse sig bundna av sina företrädares avtal. Överenskommelsen ska gälla fram till 2022. Frågan kompliceras av att överenskommelsen alldeles självklart har ingåtts utifrån de parlamentariska förhållanden som råder i dag.
Personliga reflektioner: -‐
-‐
-‐
-‐
-‐
Politikens handlingsförmåga i Sverige är inte imponerande i vardagslag. Det behövs institutionella arrangemang – budgetprocess, pensionsöverenskommelse, decemberöverenskommelse – för att staga upp politiken. Däremot är handlingsförmågan i kris mycket imponerande: den stora devalveringen i början av 80-‐talet, beslutet om EU-‐ medlemskap, hanteringen av bankkrisen, krisöverenskommelserna under regeringen Bildt etc. Den interna moderata kritiken mot decemberöverenskommlsen skiljer verkligen gamla moderater från nya. De gamla drevs mer än något annat av att ”vara emot sossarna”. Jag skrev i ett sammanhang att ”detta var verkligen en grupp som visste vad den var emot”. De nya moderaterna drivs av strävan att regera, och det nästan till varje pris. Det finns rimligen en ”spegelgrupp” till de gamla moderaterna inom S: lika mycket emot M som de gamla moderaterna är emot S. Skulle förtecknen i riksdagen vara omkastade efter valet 2018 lär ”de gamla socialdemokraterna” ge sig till känna. Jag har varit emot blockpolitiken sedan 1989. Jag har fått fel och därmed haft fel. Blockpolitiken har tjänat landet mycket väl: gjort politiken tydlig och begriplig, skapat handlingsförmögna regeringar. Men blockpolitiken lever på konstgjord andning och hjärtmassage. Den kommer aldrig mer att leva av egen förmåga. Vad är på väg att träda i dess ställe? Det är fråga om mer än en halvsekellång era som ska avlösas av något helt nytt. När det gäller de grundläggande politiska utmaningarna: 1. Politiken underskattar utmaningen mot den fulla sysselsättningen. Det blir inte bättre, det blir sämre. Vi håller på att permanent slå ut dels grupper i de nya generationerna, dels betydande invandrargrupper. Näst på tur står medelklassgrupper i mer traditionell tjänsteproduktion. Vi har ännu inte sett den press på medelklassen som är fullt utvecklad i USA och som sprider sig till Europa, inte minst via krisen i Sydeuopa. 2. Mot det ytliga politiska spelet står behovet av en intellligent, demokratisk och legitim politik i hållbarhetsfrågorna. Det är inte vår starka sida i Sverige ty det är inte fråga om kris i dag utan kris i övermorgon. Inte så lite tillspetsat: vi har inget miljöparti idag. Genom en besynnerlig manöver har Mp blivit något slags urbant skol-‐ och samvetsparti
för den kännande medelklassen. Men var kanaliseras det tunga engagemanget för de centrala hållbarhetsfrågorna? Bilaga: ÖVERENSKOMMELSE Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet, Centerpartiet, Folkpartiet och Kristdemokraterna har träffat följande överenskommelse. Sedan enkammarriksdagens införande har Sverige, med få undantag, styrts av minoritetsregeringar. Regeringsformen utgår också ifrån att Sverige ska kunna styras av en minoritetsregering. Det tar sig uttryck i att en statsminister inte behöver stöd från en majoritet av riksdagens ledamöter. En rad beslut har också fattats för att minoritetsregeringar ska kunna få igenom sina budgetar i riksdagen och därmed kunna genomföra sin ekonomiska politik. Samtidigt har Sverige också haft en politisk tradition av att samarbeta över blockgränsen i frågor där det är viktigt med långsiktighet. De politiska förutsättningarna i Sverige gör att det är sannolikt att Sverige kommer att styras av minoritetsregeringar även de närmaste åren men att det blivit svårare än tidigare. Mot den bakgrunden gör vi en överenskommelse för att göra Sverige möjligt att regera. Överenskommelsen innebär följande: Den statsministerkandidat som samlar stöd från den partikonstellation som är större än alla andra tänkbara regeringskonstellationer ska släppas fram. En minoritetsregering ska kunna få igenom sin budget. Utbrytningar ur budgeten ska inte vara möjliga. Överenskommelsen pekar ut tre politiska områden för samarbete och samtal. De i överenskommelsen ingående partierna värdesätter den tradition vi haft i Sverige när det gäller blocköverskridande överenskommelser om försvars-‐och säkerhetspolitik samt pensionssystemet. Ett förändrat och försvårat säkerhetspolitiskt läge understryker vikten av samverkan kring försvars-‐och säkerhetspolitik. När det gäller pensionsöverenskommelsen vill vi så snart som möjligt se till att arbetet i pensionsarbetsgruppen kan fortgå. Det är naturligt att Miljöpartiet, när det ingår i regeringen, har möjlighet att bidra och medverka i pensionsgruppens viktiga arbete. Långsiktighet inom energiområdet är eftersträvansvärt. Med start i februari kommer alla partier som slutit denna överenskommelse att delta i en Energikommission. Med partikonstellation nedan avses partier som samverkar i regering eller om budgeten. Vad avser formerna för riksdagens arbete är vi överens om att: Den statsministerkandidat som representerar den största partikonstellationen släpps fram vid
omröstning om talmannens förslag. Det sker genom att övriga partier som står bakom denna överenskommelse lägger ned sina röster. Detsamma gäller vid omröstning om sittande statsminister efter ett val. Förslaget till rambeslut samt riktlinjer för den ekonomiska politiken från den partikonstellation som är störst släpps fram vid budgetomröstning i kammaren. Om det finns en risk för att förslaget annars skulle falla avstår övriga partier som står bakom denna överenskommelse från att delta i omröstningen. Detsamma gäller även vid beslut om ändringsbudget och vårproposition (inklusive riktlinjer för den ekonomiska politiken). Efter att förslaget till rambeslut har antagits gäller följande. -‐ Förslag till anslagsfördelning inom utgiftsområdena från den partikonstellation som vunnit omröstningen om rambeslutet släpps fram vid omröstning i kammaren. Det sker genom att övriga partier som står bakom denna överenskommelse inte lägger reservationer utan särskilda yttranden vid utskottsbehandlingen av anslagsfördelningen, och därefter avstår från att delta i omröstningen i kammaren. -‐ Den lagstiftning som krävs för att utgifter och inkomster ska falla ut på det sätt som framgår av den enligt ovan antagna statsbudgeten släpps fram vid omröstning i kammaren. Det sker genom att övriga partier som står bakom denna överenskommelse avstår från att delta i omröstningarna. -‐ Regeringen följer och verkställer riksdagens budgetbeslut. Utskottsinitiativ gällande lagförslag eller förslag till ändringsbudgetar som, om de antogs, skulle innebära förändrade inkomster eller behov av ökade eller minskade anslag i förhållande till den beslutade budgeten, läggs inte fram av övriga partier som står bakom denna överenskommelse. Inleda en översyn av gällande regelverk med uppgift att se över budgetprocessen, på basis av det arbete som genomfördes i budgetprocesskommittén och i förra mandatperiodens RO-‐ översyn. Detta arbete sker inom ramen för en utredning. Denna överenskommelse tillämpas för första gången i samband med att regeringen i april 2015 lägger fram vårpropositionen. Överenskommelsen gäller till och med valdagen 2022. Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet, Centerpartiet, Folkpartiet, Kristdemokraterna
Budgetprocesskommittén: Att ett förslag infogas i budgetpropositionen innebär inte nödvändigtvis att det har en tydlig påverkan på statens budget. Vissa förslag har en nära koppling till ett visst verksamhetsområde som behandlas i budgetpropositionen och det ses som en praktisk ordning att föra fram dem i budgetpropositionen. Sådana förslag bör normalt inte hänföras till det samlade budgetbeslutet utan de bör beslutas för sig.