Arviointikertomus2017 ruotsi netti

VASA STADS REVISIONSNÄMND

UTVÄRDERINGSBERÄTTELSE FÖR ÅR 2016

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Ordförandens översikt

3

2. Revisionsnämnden, revisorn och revisionsenheten

4

3. Vasa stads strategi och utvärdering av målen 3.1 Strategin och budgeten 3.2. Förverkligande av de mål för verksamheten som är bindande i förhållande till fullmäktige år 2013-2016

7 7 7

4. Vasa stads revisionsnämnds utvärdering i efterhand – vad har man lärt sig och hur går man vidare?

4.1. Välfärdsberättelsen 4.2 Det idrottspolitiska programmet 4.3 Investeringarna och planenligheten beträffande investeringsbudgeteringen 4.4 Vasa stads lokaler och inomhusluftprocessen

13 13 16 18 23

5. Ekonomisk balans 5.1 Optimering av personalstrukturen 5.2 Resultatet för år 2016 och balanserad finansiering 5.3 Balanseringen av ekonomin – programmet och dess genomförande

27 27 29 34

6. Ordnande av intern kontroll och riskhantering

39

7. Behandlingen och verkningsfullheten av utvärderingsberättelserna för fullmäktigeperioden 2013–2016

41

I utvärderingsberättelsen har följande symboler använts för att beskriva utvärderingen: Ärendet/målet har framskridit väl och/eller det har positiva verkningar Ärendet/målet har inte framskridit och/eller det har negativa verkningar Ärendet kan utvecklas/uppnåendet av målet kan främjas

Foto: Jaakko J Salo

VA S A S TA D S R E V I S I O N S N Ä M N D | 2 0 1 3 – 2 0 1 6

Kansikuva | Pärmbild: Jouko Keto Layout: Jouko Keto | Vasa stad | Grafiska tjänster 2017

1.ORDFÖRANDENS ÖVERSIKT

Utvärderingsarbete har utförts i Vasa i 20 år.

I och med en ändring av kommunallagen indelades den externa revisionen från början av år 1997 i revision utförd av en oberoende auktoriserad yrkesrevisor och i koordinering och utvärdering av granskningsarbete utfört av en revisionsnämnd bestående av förtroendevalda. År 1997 var nämndens inkörningsår. Centralt i verksamheten var då organisering av nämnden för sin nya uppgift.

Nämnden satte sig speciellt in i processen vad gäller att sätta och följa upp mål för verksamheten och ekonomin. Mera omfattande granskningsobjekt år 1997 var verksamheten som lydde under hälsovårdsnämnden, tekniska verkets upphandlingsprocess och undervisningsväsendets förvaltning samt den grundläggande utbildningen.

Som ordförande för den första omformade revisionsnämnden fungerade Kalevi Kortesmaa med Lars-Erik Wägar som vice ordförande. På fjorton A4-sidor komprimerades nämndens utvärderingsarbete i en utvärderingsberättelse med anspråkslöst utseende. Även då diskuterades stadens ekonomiska situation. Staden hade utarbetat ett stabiliseringsprogram för åren 19992002. I utvärderingsberättelsen skrevs att man med hjälp av programmet strävade efter att göra förhållandet mellan årsbidraget och nettoinvesteringarna nöjaktigt och att få skuldsättningen av avstanna fram till år 2002. Enligt nämnden var det absolut nödvändigt med ett sparmål, men nämnden föreslog i första hand att man ska överväga en omfattande prioritetsbaserad omvärdering av alla de producerade tjänsternas mängd och nivå samt av strukturella och organisatoriska förändringsbehov.

Beröm uppmuntrar och kritik utvecklar Revisionsnämndens väg till i dag har gått via mängder av kritik och beröm till fullmäktige i form av en skrift, som är en färggrann och grafiskt uttrycksfull berättelse och utvärdering av stadens olika situationer under det föregående året.

I praktiken har verksamheten utvecklats på många sätt. De av fullmäktige uppsatta målen har under årens lopp varit otaliga och de har numera komprimerats till rätt nivå som underlag för utvärderingen.

Under fullmäktigeperiodernas gång har förhållningssättet till revisionsnämndens arbete förändrats och, sett ur ordförandens synvinkel, blivit sakligt. Revisionsnämnden, som fungerar som fullmäktiges arbetsredskap, får sin röst hörd bättre och nämndens utredningar studeras med allt större intresse.

Kommunallagen ålägger i fortsättningen revisionsnämnden nya uppgifter och utmaningar. Revisionsnämnden ska nämligen upprätthålla ett register över bindningar i fråga om beslutsfattarna och de ledande tjänstemännen. Detta torde öka öppenheten och klarlägga utvärderingen av de i registret antecknades göromål i vår stad.

Var så goda, här följer utvärderingsberättelsen för år 2016!

Heimo Hokkanen Revisionsnämndens ordförande

3

2. REVISIONSNÄMNDEN, REVISORN OCH REVISIONSENHETEN Revisionsnämnden ska enligt kommunallagen varje år lämna fullmäktige en utvärderingsberättelse om huruvida de mål för verksamheten och ekonomin som fullmäktige satt upp har nåtts i kommunen och kommunkoncernen.

Revisionsnämnden kan även bedöma ändamålsenligheten och resultaten hos verksamheten, verksamhetssätten och servicen.

Foto: Jouko Keto

Till Vasa stads revisionsnämnd hör tio ordinarie medlemmar, som var och en har en personlig ersättare. Revisionsnämndens storlek har ökats från nio till tio medlemmar genom stadsfullmäktiges beslut (Fg 25.3.2013 § 63) för viss tid för fullmäktigeperioden 2013-2016. Enligt sammanslagningsavtalet mellan Vasa stad och Lillkyro kommun ingår i revisionsnämnden minst två (2) medlemmar från Lillkyro område (*).

4

Ordinarie medlemmar Heimo Hokkanen, ordförande Daniel Lahti, vice ordförande Maarit Vesapuisto* Hans Frantz Maria Storgård Aimo Pukkila Johanna Välimaa* Lauri Karppi Taina Inkeri Lehto Risto Kukko*

bokslut för år 2014. Enligt kommunallagen, som antogs år 2015, bör Vasa stads ekonomi vara i balans senast i slutet av år 2020. Av denna anledning behandlar revisionsnämnden i sina utvärderingsberättelser för andra gången under innevarande fullmäktigeperiod även stadens ekonomiska balans och tillräckligheten hos balanseringsprogrammet.

Ersättare Bjarne Bergsten Juho Hinkkanen Anne Södervik Mathias Skytte Gun Väkeväinen Virva Hirvi-Nevala Mataleena Kalliokoski Markus Kytöharju Salim Zeidan Pentti Paloniemi

I utvärderingen använder sig revisionsnämnden av jämförelseuppgifter från andra städer, data ur stadens egna system, intervjuer och samråd, svar som getts och beslut som fattats till följd av utvärderingsberättelserna samt material som sammanställts och utarbetats separat för nämnden. Sedan år 2015 har den nedre gränsen för Vasas jämförelsestäder varit 50 001 invånare i Kommunförbundets förhandsrapport om bokslutsuppgifter. Enligt Statistikcentralen var dessa kommuner år 2016 sammanlagt 12 till antalet. Utöver detta har revisionsnämnden under fullmäktigeperioden 20132016 följt Borgå, eftersom Borgå är den av jämförelsestäderna som i fråga om språkförhållandet är mest lik Vasa.

Borgå avancerade år 2016 till att upptas bland jämförelsestäderna när dess invånarantal överskred gränsen 50 000 invånare.

Revisionsnämndens arbete baserar sig på en verksamhetsplan som ska godkännas varje år. Revisionsnämnden har i planeringen av 2016 års verksamhet fortsatt tillämpa den metod som under tidigare år ansetts vara bra, nämligen att lägga tyngdpunkten för utvärderingen på stadens strategiska mål och de praktiska funktioner, dvs. processer, som är förutsättningen för deras förverkligande. I Vasa stads budget för år 2016 presenteras stadens strategiska mål, som samtidigt är bindande i förhållande till fullmäktige. Av de strategiska målen har man år 2016 valt att utvärdera målet i anslutning till den ekonomiska balansen, dvs. optimering av personalstrukturen. I utvärderingen har man år 2016 även fokuserat på att se över de utvärderingar som gjorts under fullmäktigeperioden 2013-2016. Till många delar inriktas revisionsnämndens utvärdering i efterhand på stadens investeringskompetens, särskilt på byggnadsinvesteringarna. Revisionsnämndens mål är att en utvärdering som gjorts på detta sätt ska innebära mervärde för stadens beslutsfattande. Förverkligandet av målen för revisionsverksamheten, som lyder under revisionsnämnden, och revisionsväsendets verksamhetsberättelse för år 2016 har presenterats i stadens bokslut.

Revisionsnämnden har under fullmäktigeperioden 20132016 i sitt arbete strävat efter att beakta Vasas internationella kontakter. Speciellt är att Vasa och Umeå (Sverige) har gemensamma bolag. De är NLC Ferry Ab Oy (WasaLine), som grundades år 2012 och bedriver fartygstrafik, och bolaget Kvarkenhamnar Aktiebolag, som inledde sin verksamhet i början av år 2015. Under verksamhetsåret har Karleby stads revisionsnämnd bekantat sig med revisionsnämndens arbete och verksamhetssätt.

Revisionsnämndens arbete är interaktivt i samråds- och utvärderingsskedet. De anmärkningar som framförts i denna utvärderingsberättelse har inte sänts på någon separat remiss före publicerandet. I sitt arbete bistås revisionsnämnden av revisionsenheten. Vasa stads lagstadgade revisor var åren 2013-2017 BDO Audiator Ab.

Vasa stads resultat har visat ett underskott varje verksamhetsår under fullmäktigeperioden 2013-2016. Stadens kumulativa balans har visat ett underskott allt sedan

Bild 1. Besök av Karleby stads revisionsnämnd i Vasa 13.10.2016.

5

Foto: Jouko Keto

6

3. VASA STADS STRATEGI OCH UTVÄRDERING AV MÅLEN

teringen för år 2014. Man bör dock observera att det fortfarande inte har funnits något omnämnande om genomförandet av åtgärderna i stadsfullmäktiges mellanrapporter under verksamhetsåret (Fg 19.10.2015, 14.11.2016). De årliga åtgärderna är omfattande, och utan mellanrapportering blir deras styrande inverkan på verksamheten i praktiken inte synlig. Eftersom strategin från revisionsnämndens perspektiv genomförs konkret varje år via dess åtgärder, bör man i mellanrapporteringen av strategin allt mer beakta uppföljningen av åtgärdernas genomförande. Dessutom bör man på nytt se över i vilket skede mellanrapporteringen av mätarna och åtgärderna görs med tanke på stadsfullmäktige. År 2015 var behandlingen i oktober och i år 2016 i november, vilket enligt revisionsnämnden är alldeles för sent med tanke på verksamhetsstyrningen under verksamhetsåret. I fråga om mätarna har problemet under fullmäktigeperioden 20132016 varit att man för flera mätare inte har satt några utgångs-/målvärden i samband med uppdateringarna av strategin eller i budgeterna.

3.1 Strategin och budgeten I Vasa stad gjordes åren 2012 och 2013 ett omfattande arbete för att förnya strategin. Den nya strategin godkändes i stadsfullmäktige 10.6.2013. Strategins vision är "Nordens energihuvudstad - flöde för ett gott liv". Strategin består av tre delområden: attraktivitet, välfärd och ekonomisk balans. För varje delområde har mål fastställts samt åtgärder och mätare för dem. Revisionsnämnden har i sina utvärderingsberättelser för åren 2013-2015 utvärderat beredningen och verkställandet av den nya strategin.

Verksamhetsåret 2016 var den nya strategins tredje verkställighetsår.

Till stadens nuvarande strategi ansluter sig en tanke om en smidig process som reagerar på kommuninvånarnas behov och det omgivande samhällets utmaningar. Syftet är att de åtgärder som ska vidtas under verksamhetsåret och de mätare som ska följas ska kunna utvecklas kontinuerligt.

Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har systemet sedan 2014 års budget fungerat så att strategin har uppdaterats på våren före det följande verksamhetsårets budgetberedning. Revisionsnämnden anser att denna praxis är bra, eftersom den kombinerar målen i strategin med stadens förfaranden genom budgetmålen. Revisionsnämnden påpekar dock att man i strategiuppdateringarna inte till fullo har utnyttjat de bedömningar som revisionsnämnden gett i sina utvärderingsberättelser, eftersom utvärderingsberättelserna vid tidpunkten för strategiuppdateringarna inte har godkänts ens av revisionsnämnden. Utvärderingen av hur stadens strategi har förverkligats är kärnan i stadens revisionsnämnds utvärderingsplan.

Vasa stads koncernbokslut hade inte blivit färdigt inom den utsatta tiden för färdigställandet av Vasa stads bokslut och färdigställandet av utvärderingsberättelsen. I slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 har det här hänt redan två gånger. Av denna anledning kan revisionsnämnden inte utvärdera stadskoncernen som en helhet och inte heller koncernmålen. Revisionsnämnden anser att det här är mycket beklagligt och påpekar att utarbetandet av 2017 års utvärderingsberättelse äventyras om detsamma upprepas i bokslutet för år 2017. I fortsättningen kommer man i fråga om ekonomin och kriskommunkriterierna att koncentrera sig på stadskoncernen (se 5. Ekonomisk balans).

3.2. Förverkligande av de mål för verksam heten som är bindande i förhållande till fullmäktige år 2013-2016

Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har antalet bindande mål, mätare och åtgärder som definierats i strategin och budgeten ännu inte blivit etablerat, trots uppdateringar och preciseringar. Antalet bindande mål har varierat mellan 12 och 7. Antalet mätare reducerades för år 2015 med cirka 60 %, men för år 2016 ökades deras antal med motsvarande procentandel från 2015 års nivå. Antalet åtgärder har varierat minst åren 2015 och 2016. För år 2014 fastställdes nästan 50 åtgärder, medan deras antal åren 2015 och 2016 var cirka 38. Eftersom variationen beträffande de bindande mål och mätare som skulle följas under den gångna fullmäktigeperioden har varit större än obetydlig, kan resultaten av strategiperiodens utvärdering granskas enbart som riktgivande.

I Vasa stads budget har man under fullmäktigeperioden 2013-2016 fastställt tre centrala mål (attraktivitet, välfärd och ekonomisk balans), vars förverkligande man mäter med hjälp av mätare och åtgärder. Hur utfallet av den år 2014 godkända strategin har lyckats mäts genom de centrala mätare som presenteras i tabell 1. I tabellen presenteras mätarens värde även under fullmäktigeperiodens första år.

Av dessa mätare är mätaren i anslutning till upplevd lycka den enda som har ändrats under fullmäktigeperioden, eftersom Institutet för hälsa och välfärd inte längre producerar några uppföljningsuppgifter om mätarna. Dessa centrala mätare hör även till de mätare som mäter delområdena attraktivitet, välfärd och ekonomisk balans. I Vasa stads bokslut har resultaten av mätarna i tabell 1 behandlats under fullmäktigeperioden, men ingen separat analys på basis av dem har gjorts i samband med boksluten.

Revisionsnämnden har under fullmäktigeperioden 20132016 betonat att man i rapporteringen till fullmäktige, förutom tillräckliga uppgifter om mätarna, även ska ge behövlig information om hur de åtgärder som definierats i strategin har avancerat. Särskilt i 2014 års bokslut kunde man upptäcka brister i rapporteringen av åtgärderna.

Bokslutsrapporteringen för åren 2015 och 2016 är i fråga om åtgärderna betydligt mer utvecklad än bokslutsrappor-

7

invånare -

Livskvalitet: 13.*

-

2013: Uppgifter om Vasa saknas,

euro/invånare

euro/invånare

+ 1inv. (0 %)

-

3 939 + 848 (förhandsuppgift) ***

4 198 5.****

2016

+ 654 inv. (1 %)

68,2 % 6.**

3 658 + 673***

4114 4.****

2015

+ 644 inv. (1 %)

69,4% 9.**

3 179 + 337 ***

4 093 4.****

2014

+ 647 inv. (1 %)

71 % 4.**

2 657 - 12 ***

4 114 4.****

2013

hela Finland 49,6 %; Livskvalitet: 7. * 2012 : 48,7 %, 11: e plats Tabell 1: Centrala mätare och resultat från fullmäktigeperioden 2013–2016 i Vasa stads år 2013 godkända strategi.

Källor: Vasa stads strategi 2013 (Fg 17.6.2013 § 97) och Vasa stads bokslut 2013–2016. * Placeringen för den andel som upplever sin livskvalitet som god är 17:e bland jämförelsestäderna, Institutet för hälsa och välfärd ** Sysselsättningsgraden, placering bland de 20 största städerna, Statistikcentralen *** Skulden i relation till de 20 största städernas medelnivå, Statistikcentralen, Kommunförbundet **** Placering, skatteintäkterna bland de 20 största städerna, Skatteförvaltningen, städernas bokslut 2016

Så som framgår av tabell 1 är det endast beskattningsutfallet av de centrala mätarna i Vasa stads strategi som till fullo har förverkligats under fullmäktigeperioden 2013-2016. I fråga om denna mätare har Vasas placering varit god under hela fullmäktigeperioden. Beaktansvärt är att om Borgå under åren 2013-2015 hade placerat sig bland de 20 största städerna i vårt land, skulle det ha resulterat i att Vasas placering varje år skulle ha varit 5:e. Borgå har sedan år 2015 varit på 3:e plats, medan Esbo har haft den ledande platsen följd av Helsingfors. Vanda har haft en högre placering än Vasa. I fråga om befolkningstillväxten har Vasa vuxit i jämn takt, men i slutet av fullmäktigeperioden uppstod en svacka. I fråga om de övriga mätarna har riktningen varit nedåtgående, och i fråga om skuldutvecklingen t.o.m. mycket negativ. Revisionsnämnden

bedömer, på basis av resultaten av de centrala mätarna, att resultatet för fullmäktigeperioden 2013-2016 bör anses vara endast nöjaktigt.

Rapporteringen av hur åtgärderna och mätarna har utfallit gäller i bokslutet för år 2016 strategiperiodens tredje år. På bilderna 2.1-4.2 presenteras utfallet av åtgärderna och mätarna enligt den år 2013 godkända strategins delområden (samtidigt mål som är bindande i förhållande till fullmäktige) för fullmäktigeperioden 2013-2016. Utfallet av delområdenas mätare innehåller även resultaten av de centrala mätare som presenteras i tabell 1. Utvärderingen av det utfall som visas på bilderna baserar sig på revisionsnämndens uppfattning om stadsstyrelsens boksluts- och mellanrapporteringar för åren i fråga.

Attraktivitet

Bild 2.1: Förverkligandet av åtgärderna beträffande attraktiviteten 2014–2016.

1. förverkligades, 2. förverkligades delvis, 3. förverkligades inte, 4. kan inte bedömas

Bild 2.2: Förverkligandet av mätarna beträffande attraktiviteten 2014-2016.

1. förverkligades, 2. förverkligades inte, 3. kan inte bedömas

8

Välfärd

Så som framgår av bilderna 2.1, 3.1 och 4.1 har förverkligandet av de åtgärder som fastställs i strategin utvecklats under strategiperioden. Man har särskilt lyckats i att främja stadens attraktivitet efter år 2014. Man bör observera att resultaten av detta delområde höjs särskilt av de åtgärder som staden genom sina egna åtgärder har kunnat påverka direkt, t.ex. fungerande kollektivtrafik, vitalisering av stadskärnan och utvecklande av en mångsidig stadskultur. Problem med tanke på utvärderingen är däremot de indirekta mål där staden har rollen som en s.k. faciliterare. Dessa gäller bl.a. utvecklandet av Vasaregionens energikluster, där eventuella, betydande resultat har uppnåtts utanför den offentliga sektorn.

När det gäller framgången beträffande åtgärderna har spridningen under fullmäktigeperioden 2013-2016 varit störst i fråga om delområdet ekonomisk balans. Till dessa delar avspeglar resultaten även det faktiska läget i staden (se 5. Ekonomisk balans). Det är i många avseenden fråga om att åtgärderna delvis har fastställts att vara så långsiktiga (bl.a. konkurrensutsättning och köp av tjänster, bolagiseringar och affärsverksbildningar, förädling av markegendomen) att deras förverkligande inte varit fullt så realistiskt under fullmäktigeperioden 2013-2016. Utvecklingen av det delområde som beskriver befolkningens välfärd har varit jämn. Under fullmäktigeperioden 20132016 har resultat uppnåtts särskilt genom att samarbetet mellan kommuninvånarna, olika intressegrupper och staden har utvecklats. Frågan har i många fall gällt att utveckla och upprätthålla den demokrati som avses i kommunallagen. Sådana är till exempel etablerande av ställningen för olika råd, aktivering av medborgarverksamheten samt arbete för att förnya förtroendemannaorganisationen. De resultat som mätarna visar stöder däremot inte det resultat som åtgärderna visar. Enligt revisionsnämnden är det nästan 40 % av alla mätare som inte har förverkligats, då den motsvarande siffran för år 2014 var 20 %. Mätarnas resultatnedgång orsakas jämnt av strategins alla delområden, men de beskriver bra även resultatet av de mätare som fastställts som stadens centrala mätare (tabell 1).

Bild 3.1: Förverkligandet av åtgärderna beträffande välfärden 2014-2016. 1. förverkligades, 2. förverkligades delvis, 3. förverkligades inte, 4. kan inte bedömas

Bild 3.2: Förverkligandet av mätarna beträffande välfärden 2014-2016. 1. förverkligades, 2. förverkligades inte, 3. kan inte bedömas

Ekonomisk balans

Bild 4.1: Förverkligandet av åtgärderna beträffande ekonomisk balans 2014-2016.1. förverkligades, 2. förverkligades delvis, 3. förverkligades inte, 4. kan inte bedömas

9

Bild 4.2: Förverkligandet av mätarna beträffande ekonomisk balans 2014-2016. 1. förverkligades, 2. förverkligades inte, 3. kan inte bedömas

Foto: Jouko Keto

Vid granskandet av antalet mål, mätare och åtgärder bland de strategiska delområdena kan man upptäcka att i budgetstyrningen för åren 2014-2016 har det strategiska delområdet beträffande ekonomisk balans vuxit kvantitativt mest jämfört med den föregående strategin. Den ekonomiska balansen har i fråga om sin betydelse blivit nästan jämbördig med de övriga delområdena. Det delområde som gäller attraktivitet har kvantitativt sett berörts mest av minskningen. Detta, och det resultat som presenteras på bilderna 2.1-4.2, kan även ses i utvärderingen av det totala resultatet för fullmäktigeperioden 2013-2016. Eftersom revisionsnämnden anser att den nya strategin i praktiken förverkligas genom dess åtgärder, presenteras på följande bilder utfallet av åtgärderna i 2014-2016 års strategi (bild 5.1) och för jämförelsens skull utfallet av de bindande målen i den strategi som var gällande åren 2011-2013.

Av bild 5.1 framgår att resultatet för fullmäktigeperioden 2013-2016 har på basis av åtgärderna utvecklats från dess införande, även om utvecklingen varit långsamt stigande.

Framgångarna beträffande främjandet av attraktiviteten förmår inte höja resultatet till en utmärkt nivå, eftersom den ekonomiska relativa andelen har ökat och resultatet av den samt resultaten av främjandet av välfärden bidrar till att sänka totalresultatet. Om man jämför resultaten av strategin 2014-2016 med den föregående strategiperioden 2011-2013 (bild 5.2) upptäcker man att situationen i slutet av år 2016 är något sämre än för år 2013. Av åtgärderna år 2016 förverkligades helt eller delvis totalt cirka 63 %, medan den motsvarande siffran för år 2013 när det gäller målen var cirka 74 %. Siffran för åtgärder och mål som förverkligades helt är däremot nästan samma, cirka 29 %. Strategiperiodens 2014-2016 resultat var högst år 2015, när cirka 71 % av åtgärderna förverkligades helt eller delvis.

Bild 5.1: Förverkligandet av åtgärderna i strategin 2014‒2016.

1. förverkligades, 2. förverkligades delvis, 3. förverkligades inte, 4. kan inte bedömas

Bild 5.2: Förverkligandet av målen i strategin 2011‒2013.

1. förverkligades, 2. förverkligades delvis, 3. förverkligades inte, 4. kan inte bedömas

10

Foto: Jouko Keto

Av åtgärderna förverkligades år 2016 cirka 29 % och delvis ca 34 %. Rapporteringen i bokslutet av åtgärder har under fullmäktigeperioden utvecklats efter år 2014.

Av mätarna förverkligades år 2016 ca 43 %. Vid en jämförelse med jämförelsestäderna har beskattningsutfallet varit bra under fullmäktigeperioden. Befolkningstillväxten har varit cirka 1 %, förutom år 2016 när det inte längre var någon befolkningstillväxt.

Av målen under strategiperioden 2014-2016 förverkligades helt eller delvis i medeltal cirka 62 % och av mätarna 40 % på årsnivå.

Av åtgärderna förverkligades år 2016 inte ca 11 %. Under strategiperioden 2014-2016 har den motsvarande siffran på årsnivå varit i medeltal 9 %.

Av mätarna förverkligades år 2016 inte ca 39 %. Under strategiperioden 2014-2016 har den motsvarande siffran på årsnivå varit i medeltal 31 %. Av de centrala mätarna nåddes inte målvärdena för utvecklingen gällande upplevd lycka, befolkningstillväxt, sysselsättningsgrad och skuldbelopp år 2016.

Koncernbokslutet har redan två gånger i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 inte varit färdigt inom den utsatta tiden. Förfarandet äventyrar verksamheten enligt kommunallagen både i fråga om bokslutet och utvärderingen.

I fråga om ca 26 % av åtgärderna kan förverkligandet för år 2016 inte bedömas. Under strategiperioden 20142016 har den motsvarande siffran på årsnivå varit i medeltal 29 %.

I fråga om ca 18 % av mätarna kan förverkligandet för år 2016 inte bedömas. Under strategiperioden 2014-2016 har den motsvarande siffran på årsnivå varit i medeltal 29 %.

Revisionsnämnden bedömer att det resultat som har eftersträvats under strategiperioden 2014-2016 är på basis av resultatet av de centrala mätarna och åtgärderna nöjaktigt +. Uppnåendet av målen under strategiperioden 2011-2013 har varit något högre.

Revisionsnämnden rekommenderar att man under verksamhetsåret fäster uppmärksamhet särskilt vid rapporteringen av åtgärderna. I rapporteringen bör man dessutom fästa uppmärksamhet vid vad värdena för de mätare som har ställts upp verkligen betyder. För mätarna borde också fastställas utgångs-/målvärden. Dessutom bör man i fråga om mätarna alltjämt granska om de faktiskt mäter resultaten av de åtgärder som har fastställts för dem och om man genom stadens egna åtgärder kan påverka de värden som mätarna ska beskriva.

11

Foto: Jouko Keto Kuva: Jouko Keto

12

4. VASA STADS REVISIONSNÄMNDS UTVÄRDERING I EFTERHAND – VAD HAR MAN LÄRT SIG OCH HUR GÅR MAN VIDARE? Vasa stads revisionsnämnd 2013-2016 har under sin mandattid strävat efter att i sitt arbete föra fram nya perspektiv för utvärderingen av den kommunala verksamheten.

Tyngdpunkten har legat på stadens strategiska mål och de praktiska funktioner, dvs. processer, som är förutsättningen för deras förverkligande. Från fullmäktigeperioden 20132016 har man som föremål för utvärderingen i efterhand valt ut objekt som man under fullmäktigeperioden har diskuterat mycket, som har påverkat hela Vasa stads verksamhet samt, framför allt, som påverkar de tjänster som kommuninvånarna får eller som är bevis på hur stadens tjänster utvecklas.

4.1. Välfärdsberättelsen Före början av fullmäktigeperioden 2013-2016 hade Vasa stad godkänt en på barnskyddslagen baserad välfärdsplan för barn och unga. Samtidigt beredde man i Vasa de rapporter om kommuninvånarnas välfärd och hälsa som hälso- och sjukvårdslagen förutsätter samt som en ny sak den välfärdsberättelse som ska utarbetas en gång per fullmäktigeperiod.

Det är meningen att välfärdsberättelsen efter detta följs upp årligen inom stadsfullmäktige.

Revisionsnämnden utvärderade kommuninvånarnas välfärd och välfärdsberättelsens första steg i sin utvärderingsberättelse för år 2013. För år 2013 hade man som bindande mål i förhållande till fullmäktige satt två mål som gällde välfärdsberättelsen. Det första målet gällde att utarbeta de rapporter som förutsätts i 12 § i hälso- och sjukvårdslagen och det andra att ta fram Vasas välfärdsberättelse 20132016 om utvecklandet av kommuninvånarnas säkerhet, trivsel och miljöns kvalitet. I slutet av år 2013 godkändes Vasa stads första välfärdsberättelse (Fg 16.12.2013 § 162), men någon separat välfärdsplan har inte utarbetats.

I utvärderingen år 2013 lyfte revisionsnämnden fram möjligheterna att förmedla aktuell information i välfärdsberättelsen. Välfärdsberättelsen baserade sig på en elektronisk plattform där det var möjligt att snabbt få tag på information. Revisionsnämnden poängterade också att välfärdsberättelsen innehöll såväl en omfattande indikatordel som åtgärds- och utvecklingsförslag. Välfärdsberättelsen innehöll även en del som gällde kommuninvånarnas säkerhet.

Revisionsnämnden ansåg att det var ett problem att de strategiska val som hade gjorts för år 2013 och välfärdsindikatorerna i anslutning till med dem inte kom fram tillräckligt väl i välfärdsberättelsen för år 2013. Samtidigt hade tanken i social- och hälsovårdslagen om välfärdsberättelsens betydelse som ett verktyg som gäller kommunens alla funktioner fördunklats, eftersom utarbetandet av välfärdsberättelsen nästan enbart hade koncentrerats till social- och hälsovårdssektorn. Målet med välfärdsberättelsen var ändå att utveckla alla sektorers och förvaltningars arbete till att främja kommuninvånarnas välfärd.

Institutet för hälsa och välfärd publicerade år 2013 ett material enligt vilket välfärdsberättelsen då hade utarbe-

tats i 70 kommuner i vårt land (33 % av alla kommuner) och att 117 kommuner skulle ha en egen välfärdsberättelse (55 % av alla kommuner) före utgången av innevarande år. Regionförvaltningsverket publicerade bland annat år 2015 en utvärdering av situationen när det gäller välfärdsberättelserna i Västra och Inre Finland (7/2015). Enligt utvärderingen hade man i 61 av 86 kommuner i Västra och Inre Finland utarbetat välfärdsberättelser som hade godkänts av kommun- eller stadsfullmäktige år 2015. Den bästa situationen i fråga om utarbetandet av välfärdsberättelser var i Birkaland (95 % av områdets kommuner) och den sämsta i Österbotten (53 % av områdets kommuner). I publikationen bedömde man att välfärdsberättelsernas täckning före slutet av år 2016 ändå skulle vara 100 %, enligt de uppgifter som man hade fått.

Regionförvaltningsverket har i sin publikation om väldfärdsberättelserna i Västra och Inre Finland (7/2015) utvärderat innehållet i de välfärdsberättelser som kommunerna producerat från perspektivet att minska välfärds- och hälsoskillnaderna. Välfärds- och hälsoskillnaderna anses minska genom att man beaktar och utvecklar fyra olika delområden. Dessa är uppställandet av mål, informationsanvändning (information, uppföljning och utvärdering), samarbete och ombildande av information till verksamhet (separata planer och konkret verksamhet som dessa förutsätter). I publikationens sammandrag (publikationens bilaga 1) konstaterar regionförvaltningsverket följande om Vasas välfärdsberättelse: "I välfärdsberättelsen ger man en täckande bild av kommunens välfärdssituation och drar på ett förtjänstfullt sätt samman kommunens utmaningar och styrkor. Berättelsen uppfyller dock inte lagens minimiskyldigheter, eftersom den helt saknar de uppställda målen och åtgärderna. Inte heller har man definierat några ansvariga parter eller resurser. Det nämns att den årliga uppdateringen av välfärdsberättelsen sker med en "knapptryckning". I den årliga berättelsen borde man dock utvärdera hur de åtgärder som vidtagits har utfallit och rapportera dem till fullmäktige; detta kan man inte göra enbart på basis av indikatorer.

Revisionsnämnden behandlar rapporteringen om kommunininvånarnas välfärd och utvecklingsförutsättningarna med hjälp av regionförvaltningsverkets utvärdering och Vasa stads verksamhet under fullmäktigeperioden 2013-2016.

Vasa stadsfullmäktige har under fullmäktigeperioden 20132016, sedan välfärdsberättelsen godkändes, årligen behandlat välfärdsrapporten. Jämfört med den omfattande välfärdsberättelsen är välfärdsrapporten ett snävare förslag till nationella indikatorer på kommuninvånarnas välfärd och utvecklandet av dem. Där ingår även information om indikatorerna från särskilt utvalda jämförelsestäder. Rapporten har varje år utarbetats med hjälp av en elektronisk plattform, och stadens välfärdsgrupp har ansvarat för beredningen (stadens samarbetsgrupp kompletterad med en representant för frivilligorganisationerna).

13

Bild 6: Utdrag ur Vasa stads välfärdsrapport 2016

Så som man utvärderade år 2013 och så som regionförvaltningsverket poängterade år 2015, gav 2013 års välfärdsberättelse en täckande bild av Vasa stads situation. Likaså har man inom Vasa stad under fullmäktigeperioden 2013-2016 iakttagit social- och hälsovårdslagens tanke om att man på basis av välfärdsberättelsen årligen ger fullmäktige information om hur kommuninvånarnas hälsa och välfärd har främjats. Så som framgår av bild 6 har man även i Vasa bättre än tidigare beaktat behovet enligt hälso- och sjukvårdslagen att presentera information inom varje befolkningsgrupp. Exempelvis hade i 2013 års väldfärdsberättelse särskilt 20-54 och 55-74-åringarnas välfärdsbehov hamnat i skymundan i granskningen.

I sin utvärdering under fullmäktigeperioden förenar sig revisionsnämnden dock inte med regionförvaltningsverkets uppfattning år 2015 om att målen eller åtgärderna inte skulle ha definierats eller att resurser inte skulle ha ställts till förfogande. För att förstå detta bör man känna till Vasa stads styrsystem. Så som revisionsnämnden bedömde år 2013, har bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen och t.ex. 2006 års kvalitetsrekommendationer för främjandet av hälsa beaktats, eftersom man i Vasas strategi framgångsrikt har fastställt såväl kommunvisa indikatorer för välfärd och hälsa (mätare som ska följas upp i strategin) som åtgärder som dessa förutsätter. Dessa är uttryckligen de indikatorer som ska följas upp och som anses vara lokalt viktiga. Det bör observeras att av sex centrala mätare som ska följas upp inom Vasa stad har en mätare sedan sommaren 2013 varit kommuninvånarnas upplevda lycka, för vilken Institutet för hälsa och välfärd tyvärr inte längre år 2016 producerar några uppföljningsuppgifter. För år 2016 följer man upp den mätare som visar upplevd livskvalitet.

Så som revisionsnämnden under flera år har rekommenderat och som man gjort i Vasa på senare år, borde stadens centrala mål och åtgärder sammanställas i ett dokument (den strategi som avses i kommunallagen), vilket skulle förbättra deras förankring och uppföljning. Det här förutsätter dock, även när det gäller välfärdsberättelsen, en beskrivning av styrsystemets verksamhet när det gäller

styrdokument utanför strategin och deras förhållande till strategin. Tilldelningen av resurser till de åtgärder som välfärdsberättelsen förutsätter sker enligt det nuvarande systemet i budgeten, där alla strategimål har godkänts som mål som är bindande i förhållande till fullmäktige. Utfallet av de mätare och åtgärder som gäller befolkningens välfärd och som har godkänts i strategin och budgeten, ingår i denna utvärderingsberättelses strategiutvärdering.

Revisionsnämnden ansåg år 2013 att det var en svaghet att det omfattande strategiarbete som då utfördes inte i tillräcklig omfattning syntes i välfärdsberättelsens prioriteringar, t.ex. i valet av indikatorer och utgångsuppgifter. Enligt revisionsnämndens observationer har detta under fullmäktigeperioden 2013-2016 lett till att de indikatoruppgifter som årligen presenterats i välfärdsrapporten alltjämt är på en allmän nivå. Detta är situationen även i välfärdsrapporten från år 2016.

Revisionsnämnden påpekar att de välfärdsrapporter som gjorts varje år under fullmäktigeperioden innehåller en mycket svag analys av indikatorerna eller deras utveckling i förhållande till de vidtagna åtgärderna, och föredragningstexten i det beslutsförslag som har lämnats till stadsfullmäktige belyser inte saken desto mer. Vidare innehåller t.ex. den del i välfärdsrapporten från år 2016 som hänvisar till kommunstrategin (bild 6, rubriken) inte någon analys till denna del. Om man inom staden vill att informationen i strategin och välfärdsrapporterna ska vara enhetlig och simultan, rekommenderar revisionsnämnden starkt att man även i strategins mellanrapporter under verksamhetsåret rapporterar om förverkligandet av de åtgärder som godkänts i budgeten. På så sätt behöver man enligt revisionsnämndens uppfattning inte upprepa det t.ex. i välfärdsrapporten.

Förverkligandet av åtgärderna under fullmäktigeperioden 2013-2016 rapporteras endast i samband med boksluten, vilket i stadsfullmäktiges behandling dock innebär ett drygt halvt år efter behandlingen av välfärdsrapporterna.

14

Foto: Jouko Keto

Välfärdsberättelsen har i vår stad utarbetats en gång per fullmäktigeperiod. Välfärdsrapporten, som ska utarbetas på basis av den, har under fullmäktigeperioden behandlats i stadsfullmäktige varje år.

I välfärdsrapporterna har man enligt rekommendationerna beaktat en granskning inom varje befolkningsgrupp.

Vidare har man separat beaktat den säkerhet som kommuninvånarna upplever och utvecklandet av den.

Indikatorer som anges i väldfärdsberättelsen och -rapporterna och som upplevs vara lokalt viktiga samt de åtgärder som utvecklandet av dem förutsätter tilldelas resurser, och delvis rapporteras de även via det årliga strategi- och budgetförfarandet.

Indikatoruppgifterna i välfärdsrapporterna är alltjämt på en mycket allmän nivå. Rapporteringen innehåller ingen analys om hur de olika åtgärderna under fullmäktigeperioden eller verksamhetsåret eventuellt har påverkat situationen och indikatorernas utveckling.

Uppföljningen av välfärdsberättelsen och välfärdsrapporterna förutsätter en utvärdering av åtgärderna och deras verkningsfullhet. Det här kan i det nuvarande systemet göras i samband med rapporteringen av budgetutfallet.

Välfärdsberättelsens relation till stadens strategi borde beskrivas. På samma sätt kan man gå till väga även i fråga om alla styrmetoder och styrdokument utanför strategin.

15

4.2 Det idrottspolitiska programmet Inom Vasa stad började man år 2008 på initiativ av fritidsnämnden bereda ett idrottspolitiskt program. Samma år behandlade stadsfullmäktige även fullmäktigemotioner i ärendet. I det idrottspolitiska programmet 2011-2020, som har beretts av fritidsnämnden och godkänts av stadsfullmäktige år 2011, har 10 olika fokusområden fastställts. Programmet innehåller även förslag till framtida utvecklingsåtgärder och finansieringsformer samt en separat plan för idrottsplatser. I slutet av programmet ger man även ett förslag till dess verkställande.

Revisionsnämnden utvärderar i sin utvärderingsberättelse för år 2011 beredningen av det idrottspolitiska programmet 2011-2020 och de inledande skedena av genomförandet. För år 2011 hade man som bindande mål i förhållande till fullmäktige satt främjandet av förutsättningarna för idrotts- och fritidsaktiviteter. Det var meningen att måluppfyllelsen skulle mätas genom fullföljandet av det idrottspolitiska programmet. Stadsstyrelsens utredning till stadsfullmäktige i bokslutet för år 2011 om måluppfyllelsen koncentrerades till en beskrivning av det praktiska genomförandet, t.ex. genom att träningslokaler ordnas för föreningar, genom att understöd beviljas samt genom att bra tränings- och friluftsplatser upprätthålls. Resultatet för år 2011 var således positivt men enligt revisionsnämnden snävt med tanke på programmets perspektiv.

I sin utvärdering år 2011 lyfte revisionsnämnden fram beaktandet av hälsofrämjande idrott i programmet.

Samtidigt gav man beröm för att programmet innehåller en heltäckande beskrivning av de olika idrottsgrenarna i Vasa samt en plan för idrottsplatsbyggande 2011-2020. Enligt revisionsnämnden var det en brist att man för det idrottspolitiska programmet inte hade gjort upp någon enhetlig verkställighetsplan. Av denna anledning bedömde man att bland annat utvecklandet av den hälsofrämjande idrotten saknade ansvarspart och att det inte fanns några grunder för den utvärdering av programmet som ska göras vart fjärde år.

På basis av stadsstyrelsens beslut tillsattes år 2012 en kommitté för att bereda grundandet av en delegation för hälsofrämjande motion och en kommitté för utvecklande av idrottsväsendet. I slutet av år 2012 inlämnades ett förslag till inrättandet av kommittéerna i fråga, men kommittéerna hade inte inrättats före utgången av fullmäktigeperioden 2013-2016. Ett av de mål som stadsfullmäktige ställde när det idrottspolitiska programmet godkändes år 2011 var dessutom att fritidsnämnden ska uppdatera programmet en gång per fullmäktigeperiod och ge uppdateringen till stadsfullmäktige för behandling. Fritidsnämnden har 11.3.2015 inrättat en arbetsgrupp för att bereda en översikt av det idrottspolitiska programmet, men någon översikt har dock inte gjorts eller behandlats under innevarande fullmäktigeperiod.

Revisionsnämnden kan inte, på basis av verksamheten och de utredningar som den fått, utvärdera hur de fokusområden och åtgärder som har fastställts i det idrottspolitiska programmet och som syftar särskilt på idrott och aktiv verksamhet har utvecklats efter att programmet trätt i kraft. I de utredningar som revisionsnämnden har fått finns

16

det rikligt med åtgärder som olika aktörer vidtagit och som revisionsnämnden anser vara viktiga och betydelsefulla med tanke på kommuninvånarna. Det förblir dock oklart om åtgärderna i fråga skulle ha genomförts även som en del av aktörernas vardag, utan programstyrning. Sådana funktioner är bl.a. seniormotion, skolornas action-verksamhet, simhallens hälsofrämjande verksamhet samt motionsservice för personer i arbetsför ålder.

verksamheten tillräckligt. Enligt forskare vid Institutet för hälsa och välfärd hade inkluderandet av idrottens främjande i kommunernas verksamhets- och ekonomiplaner även utvecklats positivt under motsvarande period. Observationen är med tanke på Vasa intressant av den orsaken att även om man i Vasa byggde upp det idrottspolitiska programmet och det ansågs vara en del av den strategiska ledningen av staden, innehöll Vasa stads budget eller ekonomiplan t.ex. år 2014 inte längre något bindande mål i förhållande till fullmäktige och några sådana mål förekom inte heller i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016.

Särskilt bristerna i styrningen av det idrottspolitiska programmets verkställande syns i målstyrningen på fullmäktigenivå. Enligt ett arbetspapper (13/2016, strategisk ledning av främjandet av idrotten) som Institutet för hälsa och välfärd publicerat år 2016 har kommunernas strategiska ledning av främjandet av idrotten utvecklats positivt under perioden 2010-2014. Det här kan observeras även i Vasa, där ett dokument för styrning av ärendet alltså redan tillämpades i början av fullmäktigeperioden 2013. Enligt revisionsnämnden räcker detta dock inte till för att förankra

Projektets namn

Trots problemen på målnivån fäster revisionsnämnden uppmärksamhet vid att Vasa stad ändå har satsat mycket starkt på idrottsinvesteringar under fullmäktigeperioden 2013-2016. I tabell 2 presenteras det idrottspolitiska programmets plan för idrottsplatsbyggande och dess genomförande i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016.

I programmet beräknat inledningsår

Nuläget

Kostnadsberäkning/ utfall

Sandvikens fotbollsstadion Boll- och multifunktionshall Stor konstis-/konstgräsplan Vasaregionens hästsportcenter Motorsportcentret

Förverkligats 2016

2012

12 mn € / ca16,2 mn €, se kapitel 4.3 om investeringar

Roller/ Wasa Station Överförts Frångåtts

2014

10 mn €

2014 2011

3 mn € 2,03 mn €/ 2,07 mn €

Allaktivitetsområdets sociala utrymmen Brändö sociala utrymmen Aspnäs bollgräsplan Näridrottsplatser 1. Korsnäståget-Gamla Vasa 2. Skogsberget 3. Storviken 4. Öppet 5. Öppet Naturmotionsleder "Vaasaroute”

Förverkligats med Wasafootball cup I idrottsplatsavdelningens planer I idrottsplatsavdelningens planer

2015

2 mn€ (Vasas andel) Samarbetsprojekt/ Race Park; Speedway förverkligats 130 000 € 500 000 €

2016

250 000 €

2017

800 000€

1. Förverkligats 2. Förverkligats 3. Förverkligats

1. 2010-2011 2. 2012 (förv. 2013) 3. 2014 (förv. 2015) 4. 2016 5. 2018 2011-2020

1. 220-400 000 €/ 400 000 € 2. 230 000 €/230 000 € 3. 240 000€/350 000 € 4. 250 000 € 5. 260 000 € 100 000 €/ år, totalt 900 000 €

Sandö siminrättning Vasa vattensportcenter

I simstrandsstrategin Planeringen har inte inletts

2018 2020

1 mn € 500 000 €

Speedway-bana - förverkligats 2015-2016 Motocross- bana - under arbete Öppet

Del av generalplanarbetet Molnträskets miljö

Tabell 2: Idrottsbyggande i Vasa 2011–2020 Källa: Det idrottspolitiska programmet och Vasa stads idrottsväsende.

17

För byggandet av idrottsplatser skulle enligt det idrottspolitiska programmet reserveras cirka 34,3 miljoner € åren 2011-2020. Så som framgår av tabell 2 bör under fullmäktigeperioden 2017-2020 för byggandet av idrottsplatser reserveras ytterligare cirka 4 miljoner € enligt ovanstående tabell, huvudsakligen för överskridningen av kostnaderna för Sandvikens fotbollsstadion. I det idrottspolitiska programmet presenteras även ett omfattande renoverings- och saneringsprogram för idrottsplatserna, för vilket ändå ingen kostnadsplan har gjorts upp. Av de utredningar som revisionsnämnden har fått kan man observera att de planerade åtgärderna och renoveringarna t.ex. vid Vintersportcentret Öjberget har genomförts i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016. Av utredningarna kan man dessutom uppskatta att av byggandet i anslutning till idrottsplatsernas utveckling har före utgången av fullmäktigeperioden 2013-2016 redan ca 70-75 % genomförts vid granskningstidpunkten.

Revisionsnämnden uppskattar att resultatet av byggandet i anslutning till idrottsplatsernas utveckling bör i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 bibehållas så som det har definierats i det idrottspolitiska programmet, trots de problem som gäller resurstilldelningen och styrningen av verksamheten. Så länge som programmet har varit i kraft har idrottsväsendets resurser minskat ca 25 %, enligt beräkningar som revisionsnämnden fått. På samma sätt skulle uppgiften för den år 2012 grundade kommittén för utvecklande av idrottsväsendet ha varit att koordinera

byggandet av idrottsplatser, ordna stora evenemang och tävlingar samt genomföra nya utvecklingsprojekt. Även om dessa tillsammans under fullmäktigeperioden 2013-2016 eventuellt har försämrat upprätthållandet av växelverkan mellan verksamheten i praktiken och styrningen av verksamheten, har utvecklandet av idrottsplatserna ändå gått framåt i vår stad. Därför konstaterar revisionsnämnden att åtminstone när det gäller utvecklandet av idrottsplatserna har det idrottspolitiska programmet fungerat som ett bra rättesnöre när det gäller investeringarna, men det som förblir oklart är hur investeringarna ska prioriteras i nuläget. Med beaktande av programmets omfattning (cirka 89 sidor och en väldigt omfattande motiveringsdel) skulle styrningen av idrottsinvesteringarna enligt revisionsnämnden säkert ha kunnat genomföras på ett enklare och mer transparent sätt.

Det idrottspolitiska programmet innehåller inga bedömningar av eller planer på kostnaderna för idrottsplatsbyggande när det gäller samkommunen Vasaregionens Arenor.

Revisionsnämnden rekommenderar, på basis av erfarenheterna av fullmäktigeperioden 2013-2016, att man i utarbetandet av motsvarande program i framtiden även bör göra en samkommungranskning i samarbete med samkommunen.

De kostnader som orsakats/orsakas av samkommunens verksamhet har under den tid programmet varit i kraft uppgått till flera miljoner euro, och de påverkar avsevärt även utvecklandet av verksamheten i Vasaområdet.

De investeringar i idrottsplatsbyggande som fastställs i det idrottspolitiska programmet samt i programmet för grundliga renoveringar och saneringar har under fullmäktigeperioden 2013-2016 förverkligats väl.

Stadsfullmäktiges beslut år 2011 om uppdatering och mellanrapportering av det idrottspolitiska programmet har inte genomförts i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016. En arbetsgrupp inrättades år 2015 för att bereda ärendet. Under fullmäktigeperioden har det inte gjorts någon rapportering t.ex. om hur den hälsofrämjande idrotten har utvecklats.

Det idrottspolitiska programmet ska uppdateras i enlighet med stadsfullmäktiges beslut. I uppdateringen kan man beakta såväl landskapsförvaltningsreformen som de viktigaste samarbetsparternas planer för producerandet av framtida tjänster. I arbetet bör man beakta programmets förhållande till stadens strategi.

4.3 Investeringarna och planenligheten beträffande investeringsbudgeteringen I Vasa stad ordnades år 2008 en bostadsmässa som var viktig med tanke på stadens synlighet och ett av de största projekten under fullmäktigeperioden 2005-2008. Enligt slutrapporten för Vasa bostadsmässa var antalet mässbesökare 140 837.

sak samt det faktum att man även i det offentliga byggandet kan beakta trivseln i ett område. I sin utvärdering år 2012 ansåg revisionsnämnden alltjämt att det var positivt att staden utvecklas aktivt genom ett investeringsprogram som beaktar olika objekt och behov.

Revisionsnämnden utvärderade bostadsmässan i sin utvärderingsberättelse om verksamheten år 2008 samt som utvärdering i efterhand vad gäller investeringarnas giltighet under fullmäktigeperioden 2009-2013 i sin utvärderingsberättelse för år 2012. Revisionsnämnden ansåg i sin utvärdering år 2008 att den privata och den offentliga sektorns samarbetsmöjligheter var en positiv

Ett problem år 2008 var enligt revisionsnämnden att det offentliga beslutsfattandet i anslutning till Vasa bostadsmässa hade varit inkonsekvent. Det här kom särskilt till uttryck i behandlingen av projektkostnaderna. Exempelvis hade de inkomster som nämndes i bostadsmässans slutrapport och beslutsmotiveringar inte förverkligats, och omfattningen av inkomsterna var i det inledande skedet

18

Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har man inom Vasa stad fortsatt diskussionen om budgeternas och planernas giltighet, t.ex. när det gäller investeringarna. Frågan har allmänt taget gällt med vilka beräkningar investeringarna framförs i budgetboken och vilka de faktiska förverkligade kostnaderna är. Enligt revisionsnämnden visar sig fenomenet i praktiken så, att man genom att minska kostnadsberäkningarna för ett projekt försöker få det att ingå i investeringsplanen och genomförandet, varefter projektkostnaderna till många delar närmar sig de första skedena av projektet, dess behov och kostnadsberäkningarna för dem. År 2012 behandlade revisionsnämnden som exempel på större investeringar både Hästsportcentret och den grundliga renoveringen av Stadssjukhusets avdelningar 8 och 9. I tabell 3 visas som exempel hur projektplaneringen huvudsakligen har avancerat för Sandvikens fotbollsstadion och inomhusbollhall.

(Tekniska verkets preliminära kostnadsberäkning) ca 33 % av bostadsmässorganisationens totala inkomstberäkning.

Likaså motsvarade nettokostnaderna i bostadsmässans slutrapport (4,8 miljoner €) inte det faktiska resultat som hade uppkommit under fullmäktigeperioden 2005-2008 (netto: 10,4 miljoner €). I utvärderingen för år 2012 observerade man även att de faktiska kostnaderna för investeringarna sällan motsvarar det som anges i budgeten.

Samtidigt uppmärksammade man att det inte var möjligt att följa upp investeringarnas nödvändiga kostnader och anslagen, bland annat på grund av de omfattande anslagsöverföringarna. I sin utvärdering år 2008 önskade revisionsnämnden att projektens riskhantering stramas åt och att ansvaren klarläggs redan när projekten inleds. År 2012 önskade revisionsnämnden särskilt att motiveringarna till investeringsreserveringarna utvecklas så att de ekonomiska förbehållen ska kunna iakttas bättre. Stadsstyrelsen har inte behandlat utvärderingen av investeringarna i sina svar till stadsfullmäktige (Fg 25.1.2010 § 4, 11.11.2013 § 144).

Projektplan 15.6.2011

INVTYKS 8325 Stadion och bollhallen

Kostnader €

1. . Fritidsnämnden

Projektplan 3.9.2012

INVTYKS 8180 Stadion och 8033 bollhallen

5.10.2012 ALT. 2

3.9.2012 D

- Förslag D

28 500

- Stadion

2. Projektplan

- bollhallen

15.6.2011

TOTALT

- bollhallen TOTALT 3. Stadsstyrelsen och THR (Lokalförvaltningsgruppen)

7 736 = 27 699

10 880 4 105 = 14 985

- Investeringsförslag - D

27 319

- bollhallen MELLANSUMMA - Idrottscentret köp

- Förslag alt. 1

TOTALT

- Stadion

10 880 4 515 = 15 395

MELLANSUMMA

24 504

- Stadion

2. Fritidsnämnden

- bollhallen

- Investeringsförslag - A

INVTYKS 8180 Stadion och 8033 bollhallen

1. Projektplan

25 000

19 963

Kostnader €

1. Projektplan

- Förslag A

- Stadion

Projektplan 5.10.2012

-Ändring av träningsplanernas dimensionering TOTALT

135 = 15 530

Tabell 3: Projektplanering av Sandvikens fotbollsstadion och inomhusbollhall (1 000 €) Källa: Vasa stad, projektplaner och beslut.

19

Kostnader €

10 880 4 070 = 14 950 729 = 15 679

År 2007 var en arbetsgrupp verksam som hade till uppgift att utarbeta en behovsutredning för Sandvikens fotbollsstadion. År 2009 skulle en planeringsarbetsgrupp göra upp en plan för Sandvikens område så att i den även beaktades förutsättningarna för en inomhusbollhall. Slutligen år 2011 färdigställdes projektplanen "Sandvikens fotbollsstadion och bollhall", som Vasa Hussektor hade låtit göra. Så som framgår av tabell 2 började man dock inte förverkliga projektet på basis av den ursprungliga planen som innehöll 8 000 sittplatser, uppfyllde UEFA:s dimensionering och omfattade en inomhusbollhall, utan på basis av en plan som hade gjorts upp år 2012 och som var betydligt snävare än den ursprungliga planen. I början av år 2013 var målet en stadion som rymde 4 500 sittplatser och som även beaktade den gamla fotbollsstations sittplatser.

Så som man kan observera av tabell 3 sjönk den planerade kostnadsberäkningen för Sandvikens fotbollsstadion och inomhusbollhall åren 2011-2012 cirka 12 miljoner € innan

den godkändes som en del av budgetbehandlingen. I det skedet innehöll planerna ännu inte bland annat byggandet av fotbollsstadion i U-format. I början av år 2013 hade kostnadsberäkningen när det gäller Sandvikens storinvestering således sjunkit cirka 40 % från det ursprungliga. Av revisionsnämndens utvärdering år 2012 framgår att även Hästsportcentrets väg från projektplan till investeringsplan i budgeten förutsatte en cirka 37 % sänkning av de beräknade kostnaderna.

I sin helhet har beslutsprocessen i anslutning till byggandet av Sandvikens fotbollsstadion och inomhusbollhall varit mycket inkonsekvent från stadsfullmäktiges perspektiv. I tabell 4 visas hur investeringen beträffande Sandvikens fotbollsstadion och inomhusbollhall ser ut från stadens budgets och boksluts perspektiv.

Bokslutsuppgifterna innehåller både utfallen av gjorda investeringar samt anslagsöverföringar och tillägg som har gjorts under verksamhetsåret till följd av olika beslut (i tabellen Ändrad BG).

Bokslut

Budget (BG)

(BS) Totalt

Ändrad

Utfall

BG

BG

BS

bollhallen

BG BS BG + BS Bollhallen

BG BS BG + BS Tabell 4: Budgetplaneringen och investeringsutfallet för Sandvikens fotbollsstadion och inomhusbollhall (1 000 €, investeringsresultatenheter 8325 Stadion och bollhallen; 8180 Stadion och 8033 bollhallen).

Källa: Vasa stad, budgeter och bokslut.

20

De planer som varje år presenterats i budgeten har varierat mycket under projekttiden. Så som framgår av tabell 4 föreslogs år 2014 att man skulle skjuta upp projektet, som redan år 2012 hade upptagits i budgeten och ekonomiplanen, och i budgeten för år 2015 hade kostnaderna för enbart fotbollsstadion stigit över 10 % trots att byggandet inte ens hade inletts.

Enligt revisionsnämndens utredningar har för projektet i dess talrika olika skeden reserverats finansiering i budgeten samt tilläggsanslag och anslagsöverföringar. Även den styrgrupp som i slutet av år 2015 tillsattes för ändamålet har varit medveten om finansieringsbehovet, objekten och de framtida behoven, men fullmäktige har inte haft tillgång till någon motsvarande framtidskalkyl baserad på helheten. I samband med beslutsprocessen har man ansökt om tilläggsanslag bland annat för att bygga stadion i Uformat och för att färdigställa och inreda fotbollsstadions öppna, stora utrymme (när investeringen inleddes reserverades inga anslag för det utrymme som lämnades öppet).

Det senaste exemplet på motsvarande företeelse är från slutet av fullmäktigeperioden. Fotbollsstadions styrgrupp hade sommaren 2016 behandlat bland annat det extra behovet av publiktoaletter och byggandet av dem. Styrgruppen hade konstaterat att inga anslag reserverats för ändamålet, men att de extra toaletterna ändå bör byggas med tanke på det framtida användningsbehovet. I budgeten för år 2017 föreslog stadsstyrelsen för fullmäktige 330 000 € för annan avskrivning underkastad lös egendom, vilket sedan i februari 2017, tillsammans med en annan anslagsöverföring (63 600 €), styrdes till byggandet av extra toaletter i fotbollsstadion efter stadsstyrelsens föredragning. Förfarandet är enligt revisionsnämnden inte

godtagbart med tanke på en öppen beslutsprocess, eftersom investeringsobjektet (publiktoaletter) och behovet (beräkning av anslagens tillräcklighet) var i stadsstyrelsens allmänna kännedom redan när budgeten för år 2017 bereddes sommaren och hösten 2016.

I sin utvärdering år 2012 konstaterade revisionsnämnden i samband med bland annat granskningen av den grundliga renoveringen av Stadssjukhusets avdelningar 8 och 9 att omfattande anslagsöverföringar är problematiska även med tanke på övervakningen och ledningen. Enligt Vasa stads bokslut har anslagsöverföringarna under fullmäktigeperioden 2013-2016 varit färre än under fullmäktigeperioden 2009-2012, men ändå inte så få att uppföljningen av dem med nuvarande metoder skulle vara åskådligare än tidigare.

Det är fråga om att övervaka utfallet av stadsfullmäktiges budget och att fatta stadens investeringsbeslut, dvs. att inrikta investeringsanslag till sådan service som upplevs vara viktig för kommuninvånarna. Om behovet av anslagsöverföringar är stort, är det inte möjligt att i praktiken gestalta helheten av de olika projektskedena.

I slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 är det endast fotbollsstadion som har förverkligats av projektet Sandvikens fotbollsstadion och inomhusbollhall. Så som framgår av tabell 4 har storinvesteringarna i Sandviken enligt stadens bokslut förverkligats till cirka 14,3 miljoner €. Utöver detta har utgifter på 750 000 € bokförts bland annat för inredning. Kostnader har även orsakats av anläggande av kommunalteknik och frigörande av mark som fotbollsstadion förutsätter (flyttning av tennisplaner). Enligt utredningar som revisionsnämnden har fått är dessa kostnader totalt 870 000 €. Revisionsnämnden anser att man borde ha kunnat presentera de extra kostnaderna för stadsfullmäkti-

21

ge i samband med att projektet inleddes, eftersom deras nivå bör anses vara väsentlig med tanke på projektet som helhet.

% av projektplanen för år 2011 (innehåller inte köpet av idrottscentret för inomhusbollhallen, cirka 716 000 €) men nivån för den nödvändiga finansieringen har i stadens ekonomiplaner stigit redan mer än 20 % från nivån år 2012.

Totalkostnaderna för Sandvikens fotbollsstadion varierar i d e u t r e d n i n g a r s o m r ev i s i o n s n ä m n d e n h a r få t t .

Revisionsnämnden anser att från projektplanens perspektiv har investeringens byggnadskostnader, med beaktande av de anslag som man känner till år 2017, för Sandvikens fotbollsstadion-helhet varit cirka 16,3 miljoner €.

Kostnaderna är således över 80 % mer än de var enligt den första projektplanen år 2011, men den slutliga stadions dimension är mindre än förslaget år 2011. Motsvarande fenomen står att finna i revisionens utvärdering år 2010 när det gäller hästsportcentret. Om hästsportcenterprojektet hade genomförts på basis av nya realistiska planer skulle det ha varit nödvändigt att höja kostnaderna nästan till den ursprungliga projektplanens nivå. Den planerade investeringsfinansieringen för inomhusbollhallen, som inte har börjat byggas än, motsvarar vid granskningstidpunkten 57

Revisionsnämnden påpekar att man efter att projektet inleddes vid olika skeden av beslutsprocessen har motiverat höjningen av investeringsutgifterna bland annat med ökade inkomster (statsandelar, försäljning av stadions namn, fotbollsförbundets stöd). Eftersom man i projektplanerna inte har kunnat fastställa eventuella inkomster och de således inte heller har presenterats för stadsfullmäktige när projektet inleddes, är det från stadsfullmäktiges perspektiv inte godtagbart att öka investeringsutgifterna genom inkomster. För kommuninvånarna är det väsentligt att mängden eventuell extern finansiering som har använts för byggandet, dvs. lån som staden har tagit, då kan sänkas i motsvarande omfattning. På bild 7 presenteras husbyggnadsinvesteringarnas inkomster och utgifter under fullmäktigeperioden 2013-2016.

Bild 7: Husbyggnadsinvesteringar 2013–2016, 1: inkomster, 2: utgifter; 1 000 €.

Källa: Vasa stad, bokslut.

I Vasa utvecklar man staden aktivt genom att investera i många olika objekt och behov.

Investeringskostnaderna för objekt som presenterats i stadens budgets investeringsdel förverkligas sällan. I huvudsak torde totalkostnaderna motsvara de första uppskattade verkliga kostnaderna (upp till cirka 80-100 %), som är i genomsnitt 30-50 % större än de kostnader som presenterats första gången i budgetens investeringsdel.

Genom nuvarande metoder kan man av bokslutet få reda på investeringsdelens genomförande och motiveringarna.

Det finns inte någon mer detaljerad och tillräckligt noggrann och systematisk rapportering som skulle innehålla alla separata anslagsöverföringar.

Motiveringarna till investeringsreserveringarna ska gå att fastställa noggrannare än tidigare redan i samband med budgetberedningen för att de ekonomiska förbehållen ska kunna iakttas i framtiden.

När kostnaderna bedöms borde man göra en tillräcklig beräkning även av de andra kostnaderna för projektet, t.ex. investeringar som kommunaltekniken förutsätter. Inkomsternas inverkan på ett eventuellt projekts framskridande och totalkostnader borde kunna uppskattas redan i projektplanerna. På så sätt skulle den beredning som ges stadsfullmäktige vara mer transparent och beslutsprocessen betydligt mer öppen än tidigare.

22

4.4 Vasa stads lokaler och inomhusluftprocessen

gi ft er In ga up p

År 2006 uppmanade Kommunförbundet kommunerna att inrätta särskilda inomhusluftarbetsgrupper, som bland annat skulle ge anvisningar om fukt- och mögelproblem i byggnader och behandla dessa ärenden. I Kommunförbundets anvisningar år 2006 betonades t.ex. utvecklandet av livscykeltänkande beträffande byggnader och av motsvarande mätare samt konceptuering av renoveringssätt som visat sig vara fungerande. Även Social- och hälsovårdsministeriet framhöll år 2009, i sina publikationer om inomhusluften på arbetsplatser, betydelsen av att förebygga fuktskador i byggnader. Det centrala var hur man i framtiden på ett sakligt sätt skulle kunna behandla inomhusluftproblemen på arbetsplatserna. Inom Vasa stad har sedan år 1996 funnits en särskild inomhusluftarbetsgrupp.

Areal

Bild 8: Arealerna enligt byggår för de lokaler som affärsverket Vasa Hussektor förvaltar.

Källa: Trellums rapport om reparationsskulden 2015.

Redan på hösten 2012 gjorde lokalförvaltningsgruppen en betydande ändring i sina dåvarande verksamhetssätt när den fastställde ett program för åtgärder och riktlinjer med nio punkter. Förutom inrättandet av en ny inomhusluftarbetsgrupp föreslog lokalförvaltningsgruppen bland annat att inomhusluftarbetsgruppen ska uppdatera och förnya processbeskrivningen av inomhusluftärendenas behandling och att inomhusluftarbetsgruppen i sin verksamhet i fortsättningen ska koncentrera sig på problemlösning. Enligt revisionsnämnden är lokalförvaltningsgruppens verksamhet av högsta vikt när den förnyade verksamhetsmodellen inleds i början av fullmäktigeperioden 2013-2016.

Revisionsnämnden utvärderade Vasa stads inomhusluftprocess, inomhusluftarbetsgruppens verksamhet och renoveringsbyggande i sin utvärderingsberättelse för år 2011.

Som bindande mål i förhållande till fullmäktige hade man för år 2011 satt att stadens ekonomi sköts på ett balanserat och långsiktigt sätt. Uppnåendet av målet mättes bland annat genom en dimensionering av investeringarna i enlighet med skatteinkomstberäkningarna. Investeringarna skulle dimensioneras till en nivå på cirka 40 miljoner €, men år 2011 uppgick investeringsutgifterna dock till 58,2 miljoner €. Trots den höga nivån för nybyggande var det ändå möjligt att år 2011 investera ca 14,4 miljoner € även i renoveringsbyggande enligt Vasa hussektor-affärsverkets bokslut. Reparationsskulden uppgick i slutet av år 2011 till 30,3 miljoner €.

Inomhusluftarbetsgruppen har under fullmäktigeperioden 2013-2016 sammanträtt i huvudsak fem gånger per år. Den i början av år 2013 förnyade inomhusluftarbetsgruppens sammansättning blev mycket omfattande. I inomhusluftarbetsgruppens arbete deltog bland annat representanter för städningen och de olika förvaltningarna. Vid ingången av fullmäktigeperioden började inomhusluftarbetsgruppen i snabb takt utveckla sin verksamhet. I början av år 2014 presenterades en ny, uppdaterad förfaringsanvisning för att ta hand om inomhusklimatproblem. Anvisningen godkändes av stadsstyrelsens allmänna sektion 20.2.2014. Inomhusluftarbetsgruppen har även behandlat gruppens särskilda behörighetsfråga. Inomhusluftarbetsgruppen kom fram till att när gruppen agerar på bred basis kan ärendena avgöras via medlemmarnas ställning och den behörighet som följer med den. Enligt revisionsnämnden är det bra att gruppen och dess medlemmar är medvetna om hur gruppens beslut och verksamhetssätt omsätts i praktiken och hur de blir synliga i stadens verksamhet.

Revisionsnämnden lyfte i sin utvärdering år 2011 fram stadens inomhusluftarbetsgrupps verksamhet. Det faktum att inomhusluftarbetsgruppen skulle ha haft möjlighet, om den hade sammanträtt oftare, att påverka bland annat lokalförvaltningsgruppens investeringsbeslut om grundliga renoveringar. Inomhusluftarbetsgruppens verksamhet var mycket oansenlig i förhållande till de problem som hade upptäckts inom staden, och den hade inte heller någon direkt behörighet att avgöra ärenden. En verksamhetsmodell hade skapats inom staden för att lösa eventuella problem med inomhusluften. Verksamhetsmodellen hade då uppdaterats senast år 2009.

Efter utvärderingen år 2011 har såväl lokalförvaltningsgruppen (THR) som inomhusluftarbetsgruppen behandlat revisionsnämndens utvärdering för år 2011. På rekommendation av lokalförvaltningsgruppen inrättade stadsdirektören en ny inomhusluftarbetsgrupp i början av fullmäktigeperioden 2013-2016. Både lokalförvaltningsgruppens och inomhusluftarbetsgruppens uppgiftsområde omfattar stadens hela byggnadsbestånd. På bild 8 presenteras arealfördelningen enligt byggår i fråga om det byggnadsbestånd som Vasa stads hussektor-affärsverk förvaltar.

Dessa är lokaler som både lokalförvaltningsgruppens investeringsförslag och de ärenden som inomhusluftarbetsgruppen behandlar huvudsakligen gäller. Enligt Trellums rapport om reparationsskulden år 2015 hade Vasa flest gamla byggnader (byggår < 1940) av jämförelsestäderna i rapporten.

På hösten 2015 gjorde inomhusluftarbetsgruppen en genomgripande utredning om sin verksamhet. I enlighet med lokalförvaltningsgruppens förslag har inomhusluftarbetsgruppen i sin verksamhet koncentrerat sig på problemlösning, när den bland annat har satt upp sex olika mål för att lösa inomhusluftproblem. Det centrala är att lokalerna ska uppfylla normerna, och t.ex. städningen ska definieras i enlighet med en behovsdimensionering. Enligt utredningar som revisionsnämnden har fått betonas vikten av städning eftersom städningen av lokaler ofta är något av det första som man sparar in på i ekonomiskt strama tider. Enligt inomhusluftarbetsgruppens protokoll har man under fullmäktigeperioden 2013-2016 även koncentrerat sig på inomhusluftproblemens mätbarhet och dess svårighet.

Inomhusluftarbetsgruppen har flera gånger konstaterat att

23

mätbarheten och tolkningen av tillgängliga uppgifter försämras av bristen på jämförelsematerial. Inomhusluftarbetsgruppen har på varje möte fått information om aktuella ärenden samt utredningar om olika reparationsobjekt.

Revisionsnämnden måste i enlighet med de utredningar som getts konstatera att ju mer medvetenheten om inomhusluftärendena har ökat, desto fler objekt har inomhusluftarbetsgruppen även behandlat under innevarande fullmäktigeperiod. Exempelvis i slutet av år 2016 hade 79 anmälningar om inomhusluften (SIK-anmälan) gjorts, vilket är mer än det tredubbla antalet jämfört med början av fullmäktigeperioden 2013-2016. Likaså var antalet undersökningar av olika slag som hade gjorts i anslutning till inomhusluftanalyser redan mer än det tredubbla år 2016 (277 st.) jämfört med år 2013 (91 st.).

Bland annat fuktmätningar har åren 2014-2016 gjorts i genomsnitt 130 per år. Antalet specialobjekt som är under behandling har under fullmäktigeperioden kontinuerligt varit fler än 150, men ändå inte på samma nivå som år 2011 när de var 227. På bild 9 presenteras specialobjektens utveckling enligt förvaltningsområde.

Grundskolor Daghem Andra stadiet

Det faktum att inomhusluftfrågorna har fått större spridning och medvetenheten ökat har enligt revisionsnämndens observationer fört med sig svagheter som man t.ex. år 2013 ännu inte kunde bereda sig på. Den nuvarande modellen, som i huvudsak togs i bruk år 2014, betonar särskilt rollen lokalernas användare - lokalernas förvaltare, i det sammanhang när inomhusluftärendena diskuteras på nivån kommun kommunens arbetstagare. Även den nuvarande inomhusluftarbetsgruppens sammansättning upprätthåller detta förfarande. Förvaltningen av inomhusluftärendena har däremot blivit mer komplicerad allt eftersom det i lokalerna, som eventuellt är under utredning, finns kunder, t.ex. kommuninvånare. Det här framgår även av bild 9. Majoriteten av specialobjekten är i kundintensiva objekt såsom i anslutning till utbildningsservicen och social- och hälsovårdssektorn service. Av inomhusluftarbetsgruppens protokoll framgår att publiciteten beträffande t.ex. inomhusluftmätningarna och resultaten inte har varit helt klar. Likaså har man inte helt kunnat informera kommuninvånarna om hur den helhet som lokaler under utredning utgör ska förvaltas. Har man i lokalerna gjort en utvärdering i efterhand t.ex. när det gäller hur renoveringarna har lyckats och vilket slutresultatet och följden blivit? En faktor som ger upphov till osäkerhet, förutom hanteringen av offentligheten, är hur öppna förfarandena ter sig för alla de kunder som utnyttjar lokalerna, t.ex. eventuella provtagningar och analyser.

Viktigt när det gäller att fatta framtida beslut är hur stadens byggnaders kondition utvecklas. Revisionsnämnden har även i sin utvärderingsberättelse år 2015 behandlat reparationsskulden och dess utveckling. På bild 10 presenteras utvecklingen av Vasa stads reparationsskuld under flera fullmäktigeperioder.

Social- och hälsosektorn Övriga förvaltningar

Så som framgår av bild 10 har reparationsskulden under fullmäktigeperioden 2013-2016 varit på bägge sidor av cirka 30 miljoner €. Reparationsskuldens nivå har dock stigit i slutet av fullmäktigeperioden. Ändå är det här även den nivå som man har eftersträvat inom staden. De investeringar i Bild 9: Specialobjekten enligt förvaltningsområde 2012–2016.

Källa: Affärsverket Vasa Hussektor.

Utvecklingen av reparationsskulden för objekt som förvaltas av Hussektorn 2005–2016

Reparationsskulden (1 000 €) Reparationsskulden €/m2

Reparationsskulden (1 000 €) Reparationsskulden €/m

2

Reparationsskulden %

Bild 10: Utvecklingen 2005–2015 av reparationsskulden för den egendomsmassa som förvaltas av Vasa Hussektor.

Obs! Resultatet för år 2016 är preliminärt.

Källa: Affärsverket Vasa Hussektor.

24

reparationsbyggande som gäller inomhusluften (bild 11) bidrar till att förbättra förvaltningen av reparationsskulden men är från revisionsnämndens perspektiv små med tanke på det totala investeringsbehovet.

Enligt utredningar som revisionsnämnden fått kommer investeringsbehovet beträffande byggnadsbeståndets reparationsskuld att fokuseras på åren 2026–2029 trots det reparationsbyggande som gäller inomhusluften. I synnerhet om man i den långsiktiga planen för totalrenoveringsinvesteringar inte periodiserar investeringarna. På bild 12 visas investeringsbehovet av renoveringsbyggande utan den årliga periodiseringen av investeringarna. Även om investeringsnivån för reparationsbyggande redan i nuläget är en utmaning, beräknas reparationsskulden öka senast år 2030 från 30 miljoner € till cirka 70 miljoner € och byggnadernas konditionsklass sjunka från den eftersträvade nivån 75 % till 70 %. I framtiden kommer det i praktiken alltså att vara fråga om hur mycket reparationsskulden ökar i förhållande till behovet av nybyggande och om reparationsskulden tillåts öka till rentav 70 miljoner €. Enligt vissa beräkningar kan det här avsevärt öka även behovet av reparationer i anslutning till inomhusluften.

Bild 13 visar utvecklingen av Vasa stads reparationsskuld om renoveringsinvesteringarna periodiseras med början från år 2016 till en årsnivå på cirka 13-14 miljoner €.

Husteknik

Byggnadsteknik

Bild 11: Reparationer som förbättrar inomhusluften och förnyelser av hustekniska system 2003–2016 (utan separata projekt).

Källa: Affärsverket Vasa Hussektor

Inv. €/år

Bild 12: Vasa stads årliga renoveringsinvesteringsbehov utan den periodiserade investeringsplanen. Källa: Trellums rapport om reparationsskuldindexet 2015.

rep.skuld

Bild 13: Utvecklingen av Vasa stads reparationsskuld enligt en periodiserad investeringsnivå. Källa: Trellums rapport om reparationsskuldindexet 2015.

Lokalförvaltningsgruppen och inomhusluftarbetsgruppen har under fullmäktigeperioden 2013-2016 utvecklat behandlingen av ärenden som gäller inomhusluften i lokaler som staden förvaltar. Exempelvis är antalet objekt som behandlades i slutet av år 2016 fler än de var i början av fullmäktigeperioden.

Inomhusluftarbetsgruppen har under fullmäktigeperioden behandlat frågor som gäller både dess behörighet och utvecklandet av verksamheten, och är medveten om bland annat de begränsningar som gäller dem.

Under de två senaste fullmäktigeperioderna har det varit fler reparationer som gäller inomhusluften i fastigheter samt reparationer av hustekniska system än tidigare. Det här vittnar också om att Vasa stads lokalbestånd håller på att åldras och reparationsskulden öka.

Det allt större antalet inomhusluftärenden har förutsatt en större beredskap än tidigare även för att informera.

Den nuvarande inomhusluftarbetsgruppens struktur stöder inte beaktandet av kundperspektivet, särskilt beträffande kommuninvånaren, när man avgör frågor i praktiken.

I och med att lokalbeståndet åldras ytterligare bör man bereda sig på att antalet objekt som förutsätter utredande av inomhusluftärenden kommer att öka. Det här förutsätter även en allt större beredskap av inomhusluftarbetsgruppen att informera om verksamheten och utredningarna samt ett öppet umgänge med alla dem som använder lokalerna.

25

5. EKONOMISK BALANS Om kommunens balansräkning visar underskott som saknar täckning ska revisionsnämnden enligt 121 § 2 mom. 3 punkten i kommunallagen, som godkändes år 2015, bedöma hur balanseringen av ekonomin utfallit under räkenskapsperioden samt den gällande ekonomiplanens tillräcklighet.

Den nya kommunallagen föreskriver om utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning (118 §). Till följd av kommunallagens övergångsbestämmelser tillämpas utvärderingsförfarandet första gången på räkenskapsperioden 2017. För år 2016 tillämpas fortfarande statsrådets förordning (205/2011) om vissa gränsvärden för de nyckeltal som gäller för kommunens ekonomi. Gränsvärdena definierar s.k. kriskommuner. Utöver uppnåendet av de ekonomiska gränsvärdena räknas som en kriskommun direkt en kommun där underskottet i balansräkningen enligt kommunens bokslut per invånare är minst 1 000 € i det senast godkända bokslutet och minst 500 € i bokslutet före det.

Revisionsnämnden har som grund för beräkningen av de ekonomiska siffror per invånare i Vasa stad som anges i denna berättelse använt det invånarantal som Statistikcentralen uppgett. Invånarantalet var 31.12.2016 enligt uppgift från Statistikcentralen 67 620.

5.1 Optimering av personalstrukturen Under fullmäktigeperioden 2013-2016 hade staden som strategiskt mål att vara en rättvis, ansvarsfull och konkurrenskraftig arbetsgivare. Målet ansågs bli uppfyllt i huvudsak genom utvecklande av ledningen och hr-processerna.

Vidare skulle organisationskulturer och verksamhetssätt samordnas som en följd av kommunsammanslagningen mellan Vasa och Lillkyro. Personalen hade till följd av kommunsammanslagningen även ett uppsägningsskydd fr.o.m. 1.1.2013 för de fem följande åren. År 2013 ansågs målen ha nåtts tack vare såväl organisationsutredningen om

Bild 14.1: Utvecklingen av årsverkena 2013–2016 och beräkningen för år 2017, ordinarie.

Källa: Vasa stad, personalservicen.

hr-stödservicen som stödåtgärderna i anslutning till förändringsberedskapen.

I budgetmålen för år 2013 syntes ännu inte det ekonomiska balanseringsprogram som hade inletts på sommaren samma år (stadsstyrelsen 3.6.2013). Stadens strategiska mål åren 2014, 2015 och 2016 i anslutning till personalen har enligt revisionsnämndens observationer dock understött det beslut som stadsstyrelsen fattade på sommaren 2013.

Ett av de tre fokusområdena i balanseringsprogrammet från sommaren 2013 var att dra upp centrala riktlinjer beträffande personalen. Det huvudsakliga målet med riktlinjerna beträffande personalen var en årlig minskning på 100 årsverken under hela fullmäktigeperioden. Enligt revisionsnämndens observationer har detta arbete i praktiken varit en betydelsefull del av det strategiska mål om en optimering av personalstrukturen som varit i kraft sedan år 2014. I praktiken skulle detta innebära permanenta besparingar på cirka 5 miljoner € i personalkostnaderna. På bilderna 14.1 och 14.2 presenteras förändringarna i årsverkena under fullmäktigeperioden 2013-2016 och målet för år 2017.

Så som framgår av bilderna 14.1 och 14.2 har de mål nåtts som sattes på sommaren år 2013. Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har antalet årsverken minskat med totalt 330, av vilka cirka 67 % har varit tidsbegränsade. Målet för år 2017 är att minskningen av årsverken ska synas mer i den ordinarie personalresursen. På årsnivå skedde den mest betydelsefulla minskningen genast år 2014, när minskningen var 126 årsverken. Den årliga minskningen under fullmäktigeperioden 2013-2016 har varit i genomsnitt cirka 2 %.

Speciellt med perioden 2013-2014 var att Vasa stads resultat inte påverkades av bolagiseringen av Yrkeshögskolan, eftersom den genomfördes i Vasa redan år 2010. Däremot inverkar bland annat bolagiseringen av Vasa hamn och miljölaboratoriet (år 2015) samt bolagiseringen av vissa delar av Vasa vuxenutbildningscenter (år 2016) sänkande på resultatet gällande årsverkena.

Bild 14.2: Utvecklingen av årsverkena 2013–2016 och beräkningen för år 2017, tidsbegränsade.

Källa: Vasa stad, personalservicen.

26

Foto: Jouko Keto

I praktiken skulle fr.o.m. år 2014 uppstå permanenta besparingar på cirka 5 miljoner € i personalkostnaderna.

Resultatet av de åtgärder som har vidtagits i slutet av fullmäktigeperioden 2013 - 2016 är enligt utredningar som revisionsnämnden fått cirka 7,3 miljoner €. Enligt stadens datasystem har personalkostnaderna i slutet av fullmäktigeperioden minskat cirka 8,6 miljoner € från 2013 års nivå.

Med tanke på styrningen och budgetbefogenheterna på fullmäktigenivå är det dock förenat med problem att göra personalbesparingar. En del av problemen beror på att det under fullmäktigeperioden har förekommit oklarheter i beslutsprocessens nivåer och behörighet, vilka har lett till osäkerhet som har fördröjt förnyelsetakten. Åren 2014 och 2015 minskade personalkostnaderna i staden totalt sett i mindre omfattning (cirka 4,1 miljoner €) än enbart år 2016 (ca 4,5 miljoner €). Det största problemet är dock att besparingarna på 100 årsverken inte har förverkligats i budgeten som minskningar i personalutgifterna. Med andra ord har de ekonomiska siffror som sattes före verksamhetsårets början inte lett till minskningen på 100 årsverken, vilket innebär att målets förverkligande/icke-förverkligande inte har någon ekonomisk styrande inverkan från fullmäktiges perspektiv.

Förutom målet om en personalminskning kom man år 2013 av sparskäl även överens om byte av semesterpenningen till ledighet samt om möjlighet till oavlönade tjänst- och arbetsledigheter. I tabell 5 presenteras effekterna av dessa åtgärder under fullmäktigeperioden 2013-2016.

År

Byte av semester-

2013 2014 2015 2016 Totalt

penning/ € 328 331 316 798 144 549 96 301 885 979

Oavlönad frånvaro / € 289 658 458 815 523 432 468 806 1 740 711

Tabell 5: Spareffekterna av vissa åtgärder under fullmäktigeperioden 2013–2016. Källa: Vasa stad, personalservicen.

En enskild och strukturellt sett betydelsefull förnyelse var den stödservicereform som genomfördes mellan centralförvaltningen och sektorerna. Målet med reformen var att centralisera stödservicen. På fullmäktigenivå syntes detta särskilt i uppföljningen av hur de strategiska målen förverkligades. I bokslutet för år 2014 rapporterades om inledande av stödserviceutredningen, och under år 2015 hade stödserviceutredningen gått framåt från utredning till systemets förnyelseskede. År 2016 hade stödservicereformen slutförts som ett separat projekt och det egna utvecklingsarbetet för centralförvaltningens resultatområden började.

Enligt utredningar som revisionsnämnden har fått borde sparmålet när det gäller stödservicereformen före utgången av år 2019 vara cirka 10-20 % jämfört med 2014 års nivå. I praktiken innebär det här en besparing på cirka 80 årsverken som mest. I slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 har stödservicereformen medfört besparingar på cirka 26

27

Kuva:: Jouko Keto

årsverken, vilket på årsnivå innebär cirka 1,2 miljoner €.

Enligt utredningar som man fått har ungefär halva sparmålet nåtts i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016.

Under fullmäktigeperioden 2013-2016 bestod riktlinjerna beträffande personalen av ett flertal olika åtgärder, vilka revisionsnämnden anser vara nödvändiga för att behövliga förnyelser ska kunna göras. Allt nödvändigt behövde och bör även i framtiden göras, eftersom Vasa hade mer personal än andra städer av samma storlek, så som nämns i bokslutsrapporteringen för åren 2015 och 2016. Eftersom alla jämförelsestäder inte rapporterar om årsverkesutvecklingen i sina bokslut, presenteras på bilderna 15.1 och 15.2 utvecklingen av jämförelsestädernas anställningsförhållanden under fullmäktigeperioden 2013-2016 enligt städernas bokslut. Tabell 15.1 (det totala antalet anställningsförhållanden) innehåller förutom ordinarie och tidsbegränsade anställningsförhållanden även arbetsavtalsförhållanden för sysselsatta, för personer i läroavtalsförhållande, för kortvariga och för vikarier.

Av bild 15.1 och 15.2 framgår att trots minskningarna av årsverkena har det i Vasa alltjämt behövts en nästan oförändrad mängd anställningsförhållanden för att producera service för kommuninvånarna. Den största minskningen inträffade först i slutet av fullmäktigeperioden, när personalens samtliga anställningsförhållanden minskade med mer än 150. Speciellt är att Vasa har flest tidsbegränsade anställningsförhållanden jämfört med de andra jämförelsestäderna (bild 15.2). I Vasa har antalet tidsbegränsade anställningar i slutet av fullmäktigeperioden uppnått först nivån för periodens början, även om dessa under fullmäktigeperioden har omfattats av en större årsverkesminskning än när det gäller de ordinarie anställningarna.

Det antal anställningsförhållanden som jämförelsestäderna är i behov av fördelar sig klart och tydligt i två olika grupper.

Av bilderna 15.1 och 15.2 framgår att personalstrukturen bildar tydliga grupper när det gäller såväl samtliga anställningsförhållanden som ordinarie anställningsförhållanden. I Vasa produceras service för kommuninvånarna inom en grupp jämförelsestäder för vilken invånarantalets medeltal t.ex. för år 2016 är cirka 78 460 invånare (Joensuu, Kouvola, Björneborg, Vasa). Invånarantalets medeltal i den lägre gruppen jämförelsestäder är för motsvarande år cirka 57 750 invånare. Motsvarande indelning förekommer inte beträffande de tidsbegränsade anställningarna (bild 15.2, tal under 2 000). Intressant är dessutom att Tavastehus, som till invånarantalet är en nästan lika stor stad, förmår producera sin service med den lägre referensgruppens antal anställningsförhållanden (bild 15.1). Likadant placerar sig Borgå, där kommuninvånarnas språkförhållande är mycket lik den i Vasa. Av jämförelsestäderna behöver Borgå för sin serviceproduktion minst antal ordinarie anställningsförhållanden, och inte heller antalet tidsbegränsade anställningar stiger högre än jämförelsestädernas medeltal (bild 15.2).

Bild 15.1: Utvecklingen av anställningsförhållandena i vissa jämförelsestäder 2013–2016, den totala mängden.

Källa: Städernas bokslut

Bild 15.2: Utvecklingen av anställningsförhållandena i vissa jämförelsestäder 2013–2016; tidsbegränsade < 2 000 < ordinarie.

Källa: Städernas bokslut.

Jämförelsekommuner och förkortningar: Tavastehus – HL, Joensuu – JNS, Kotka – KTA, Kouvola – KV, S:t Michel – MI, Björneborg – PRI, Borgå – PRV, Seinäjoki – SK, Vasa – VS

28

Foto: Jouko Keto

Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har man fattat flera utvecklingsbeslut som gäller personalens struktur och antal, vilka har varit ofrånkomliga med tanke på den ekonomiska situationen.

Stadsstyrelsen beslut från sommaren 2013, vilka gällde en optimering av personalstrukturen, har i slutet av fullmäktigeperioden huvudsakligen förverkligats. Under fullmäktigeperioden har personalbesparingar på i genomsnitt cirka 8 miljoner € uppnåtts, vilket är cirka 3 miljoner € mer än det som ursprungligen eftersträvades.

Hur bestående besparingarna är visar sig troligtvis senast under ekonomiplaneperioden 2017-2019.

I överensstämmelse med stadens strategiska mål har stödservicereformen centralförvaltningen och förvaltningarna genomförts. Stödservicereformen har i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 genererat cirka hälften av det sparmål som hade satts för den.

Den totala mängden personal som Vasa stad använder för service motsvarar i genomsnitt en större kommun/stad med mer än 10 000 invånare.

Av jämförelsestäderna har Vasa stad flest tidsbegränsade anställningar.

Den minskning på 100 årsverken som beslutats för varje år under fullmäktigeperioden 2013-2016 har inte årligen bundits till budgeten, dvs. minskningen har inte haft någon följdverkning med tanke på budgetens totalutgifter. Det har således inte varit klart för stadsfullmäktige hur mycket minskningarna av personalutgifterna påverkar de övriga serviceproduktionskostnaderna under det kommande verksamhetsåret.

Se rekommendationerna under punkt 5.3 Balanseringen av ekonomin.

5.2 Resultatet för år 2016 och balanserad finansiering Underskottet för det sista året under fullmäktigeperioden 2013-2016 blev enligt stadens bokslut cirka 2,3 miljoner €. År 2014 blev underskottet cirka 25,7 miljoner € och år 2015 var det 18,5 miljoner €. Enligt kommunernas bokslutsprognoser (Statistikcentralen) var resultatet för Vasas jämförelsegrupp 50 €/invånare år 2016. Resultatet för Vasas jämförelsestäder har i jämn takt stigit efter det negativa resultatet år 2013 (-36 €/inv.). Vasa stads balansräkning visar i början av den nya fullmäktigeperioden år 2017 ett underskott på cirka 24,5 miljoner €, vilket innebär 362 €/invånare. I början av fullmäktigeperioden 2013-2016, efter år 2012, hade Vasa alltjämt ett överskott i balansräkningen på cirka 28,9 miljoner €.

€/ Räkenskapsperioinvånare dens resultat Vasa - 59 Jämförelsekommuner 50

årsbidrag 403

statsandelar 1 591

skatteinkomster 4 198

370

1 689

3 911

Tabell 6: Några ekonomiska nyckeltal för år 2016 (€/invånare, jämförelse: kommuner med 50 001–100 000 invånare).

Källa: Statistikcentralen, kommunernas bokslutsprognoser för år 2016, Vasa stads bokslut 2016.

29 Kuva | Foto:Esa Siltaloppi

Bild 16: Utvecklingen av Vasa stads årsbidrag 2005–2016.

Källa: Vasa stads bokslut 2005–2015.

Vasa stads årsbidrag har under fullmäktigeperioden 20132016 varit i huvudsak bättre i bokslutet än i budgeten (bild 16). Till dessa delar har man agerat likadant i Vasa när det gäller verkställandet av budgeten och verksamheten under verksamhetsområdet. I sin helhet förklaras utvecklingen av årsbidragets nivå i Vasa mer genom begränsande av kostnaderna för den egna verksamheten och ökande av skatteinkomsterna än genom en utveckling av de inkomster som den egna verksamheten producerar. I synnerhet det svaga årsbidraget år 2014 beror på en underskridning av just verksamhetsintäkterna samt på en högre nivå av serviceköp än beräknat. Under fullmäktigeperioden 2013-2016 var årsbidraget i praktiken nästan otillräckligt år 2014.

inkomster från förvärvsinkomstbeskattningen och genom en skärpning av beskattningen av fastigheter. Eftersom samfundsskattens andel har sjunkit betydligt från 2013 års nivå närmar sig fastighetsskattens nivå, som en del av de totala skatteinkomsterna, redan samfundsskattenivån.

Utvecklingen av statsandelarna har varit jämn i Vasa, och liksom även i andra jämförelsestäder syns de för år 2016 gjorda korrigeringarna av kostnadsfördelningen och kompensationerna beträffande skattesystemet i Vasas inkomster både som en ökning av statsandelarna och som en minskning av samfundsskatteinkomsterna. I sin helhet är intäkterna i enlighet med Vasa stads resultaträkning i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 de högsta under hela fullmäktigeperioden, totalt 522,7 miljoner €. Nivåhöjningen förklaras uttryckligen som en ökning av skatte- och statsandelsinkomsterna, eftersom intäkterna från den egna verksamheten i princip har sjunkit under hela fullmäktigeperioden (år 2013 cirka 126,5 miljoner euro, år 2016 cirka 117 miljoner €).

Kommunalskatt Samfundsskatt Fastighetsskatt Skatt, totalt Statsandelar

2015 225,4 33,2 19,6***** 278,2 99,7

2016 232,5* 31,3*** 20,1 283,9 107,6

Enligt Kommunförbundet ökade verksamhetskostnaderna år 2016 måttfullt i hela landet. Ökningen av verksamhetskostnaderna hindrades förutom av anpassningen av personalkostnaderna även av den låga inflationen, som dämpade ökningen av köp. Under fullmäktigeperioden 20132016 har den genomsnittliga ökningen av verksamhetskostnader i samtliga kommuner efter år 2013 varit cirka 1,2 %, när den i Vasa under motsvarande tid varit i sin helhet rentav -0,1 % (tabell 8). En central faktor i Vasa har varit att stävja personalutgifterna. Så som framgår av tabell 8 har utvecklingen av Vasas personalutgifter varit mer måttfull under fullmäktigeperioden och besparingar har kunnat åstadkommas i större grad än i hela landet i genomsnitt (se 5.1 Optimering av personalstrukturen). Nivån för köp av service sjönk före slutet av år 2016 efter att ha ökat rätt mycket i början av fullmäktigeperioden. Det bör noteras att nästan hälften av köpen av service är kostnader för specialsjukvård, som fortfarande år 2014 steg cirka 2,6 %. Av denna kostnadsökning har till staden dock betalts tillbaka i medeltal 4 miljoner €/år i anslag åren 2015 och 2016. Huvudsakligen av denna anledning har köpen av service minskat under de motsvarande åren.

I Vasa har de totala skatteinkomsterna ökat under hela fullmäktigeperioden 2013-2016. Av tabell 7 framgår att de totala skatteinkomsterna har ökat under fullmäktigeperioden, huvudsakligen genom en höjning av skattesatsnivån för Personalkostnader 2013 2014 2015 2016 +0,8 - 0,7 - 0,9 - 1,8 +2,2 - 0,1 +0,6 - 1,7

2014 225,5 31,8** 16,8**** 274,1 100,4

Tabell 7: Utvecklingen av Vasa stads statsandelar och skatteinkomster under fullmäktigeperioden 2013–2016, miljoner €.

Källa: Vasa stads bokslut 2013–2016. * höjning av skattesatsen 19,5 -> 20. Senaste höjning 0,5 % fr.o.m. början av år 2010. ** Sänkning av samfundsskattesatsen 24,5 -> 20 %. *** Den tidsbegränsade höjningen på 5 procentenheter av kommunernas fördelningsandel upphörde i början av verksamhetsåret. ****Allmän skatt % 1,0 -> 1,05, stadigvarande bostad % 0,32 -> 0,4 ***** Allmän skatt % 1,05 -> 1,15, stadigvarande bostad 0,4 -> 0,5, kraftverk % 2,5 -> 2,85

Enligt Kommunförbundet har kommunernas totala skatteinkomster ökat något under hela fullmäktigeperioden 2013-2016. Hela landets sammanräknade ökning av skatteinkomsterna var år 2016 cirka 1,4 %, vilket är något mindre än åren 2014 och 2015. Det bör noteras att de totala skatteinkomsterna ökade trots att kommunernas samfundsskatteinkomster sjönk år 2016 cirka 6,3 % (den tidsbegränsade höjningen på 5 procentenheter upphörde).

Beaktansvärt är också att kommunalskatten i Finland inte har ökat i någon betydande omfattning under fullmäktigeperioden 2013-2016 (1,5-2,0 %), även om inkomstskattesatsen har höjts i flera kommuner. År 2014 höjdes inkomstskattesatsen i 156 kommuner, år 2015 i totalt 98 kommuner och år 2016 ytterligare i 45 kommuner. Skatteinkomsten i Vasas jämförelsestäder ökade cirka 0,9 %, men tillväxttakten ligger dock under landets medeltal. Nästan under hela fullmäktigeperioden 2013-2016 har kommunernas statsandelar sjunkit, men år 2016 ökade statsandelarna däremot 7 %. Statsandelarnas ökning år 2016 beror på korrigeringar av kostnadernas fördelning samt på kompenseringen till kommunerna för effekterna av ändringar i beskattningsgrunderna. Statsandelarna till Vasas jämförelsestäder har enligt bokslutsprognoserna ökat i samma takt som hela landets statsandelar.

Verksamhetskostanader 2013 2014 2015 2016 +1,8 +1,3 -0,6 -1,0 Vasa Hela landet +3,0 +0,5* +1,8 +1,3

2013 220,5 38,1 14,2 272,8 102,6

Köp och service 2013 2014 2015 2016 +3,3 +4,4 - 0,8 - 0,6 +3,4 +3,0 +2,8

Tabell 8: Utvecklingen (%) av verksamhetskostnaderna och vissa rater gällande dem åren 2013–2016. Obs! *= innehåller omfattande avdrag för utgifter till följd av yrkeshögskolornas bolagisering. Källa: Statistikcentralen, kommunernas bokslutsprognoser, Vasa stads bokslut.

30

Nivån på Vasa stads relativa skuldsättningsgrad har ökat kontinuerligt och under fullmäktigeperioden 2013-2016 i en allt snabbare takt. Samtidigt har skillnaden till hela landet och jämförelsestäderna vänt så att den blivit negativ för Vasa. Jämförelsestädernas relativa skuldsättning har varit över 55 % åren 2014 och 2015. Enligt jämförelsestädernas bokslut för år 2016 skulle talet vara 57,2 %. Värdet för Vasa stad har under hela fullmäktigeperioden överskridit det gränsvärde som har fastställts för en kriskommun samt jämförelsestädernas nivå.

I tabell 9 presenteras de ekonomiska nyckeltalen för vissa jämförelsestäder i slutet av fullmäktigeperioden 20132016. Så som framgår av tabell 9 har Vasa stads nyckeltal motsvarat serviceproduktionen i en stad med 75 000 invånare, enligt en försiktig bedömning i slutet av fullmäktigeperioden. Under de senaste åren har Vasas värden närapå motsvarat värdena för Villmanstrand, exklusive skatteinkomsterna. I Villmanstrand var kommunalskattens inkomstskattesats under motsvarande tid 21 %, medan den i Vasa var 19,5 % ännu år 2015 och 20 % år 2016.

Villmanstrand Tavastehus Vasa Rovaniemi Seinäjoki

Invånarantal 2016 72 872 67 850 67 620 62 231 62 052

Verksamhetsbidrag 2014 2015 2016 -374 -382 -390 -346 -350 -355 -381 -378 -376 -323 -338 -337 -309 -319 -316

Statsandelar 2014 2015 2016 102 100 108 92 87 91 100 100 108 92 91 98 77 83 94

Skatteinkomster 2014 2015 2016 290 297 293 269 278 275 274 278 284 236 241 249 237 244 244

Årsbidrag 2014 2015 26,0 26,7 17,4 19,5 3,1 10,6 9,6 2,8 11,2 11,8

2016 26,9 13,7 27,3 19,3 26,7

Tabell 9: Utvecklingen av nyckeltalen (miljoner €) i vissa jämförelsestäder åren 2014–2016.

Källa: Städernas bokslut.

Vid bedömningen av balansen i Vasa stads totalfinansiering granskas stadens soliditet och likviditet, vilka som helhet utgör kommunens finansiella ställning. Soliditeten kan mätas bl.a. med mätarna soliditetsgrad %, relativ skuldsättningsgrad % och lån euro/invånare.

Soliditetsgraden beskriver en kommuns soliditet, förmåga att tåla underskott och kapacitet att klara av sina åtaganden på lång sikt. I en kriskommun är kommunens soliditet svag när nyckeltalet är under 50 %.

Vasa Hela landet

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 70,05 67,8 65,8 64,6 58,9 56,3 51,5 47,2 46,0 61,1* 66,2 64,6 64,9 64,2 62,1 60,5 61,1 60,2 ** Bild 17: Utvecklingen av lånestocken: 1. Vasa stad, 2. jämförelsestäderna, 3. hela landet. Obs! Vasa stads lånestock år 2012 (2 172 €/invånare) omfattar inte Lillkyros lånestock.

Källa: Vasa stads bokslut 2008–2016 och Statistikcentralen, * Kommunernas bokslutsprognos.

Tabell 10: Utvecklingen av soliditetsgraden (%) åren 2008–2016.

Källa: Vasa stads bokslut 2008–2016, * Vasa före kommunsammanslagningen, ** Ej tillgängligt.

Vasas soliditet var under fullmäktigeperioden 2009-2012 på samma nivå som i hela landet och bättre än i jämförelsestäderna. Soliditetsgraden har försämrats i jämn takt sedan år 2008, men den kraftigaste försämringen inföll i medlet av fullmäktigeperioden 2013-2016. Resultatet av de sista åren av fullmäktigeperioden 2013-2016 visar att det inte längre finns någon kapacitet att tåla ett kontinuerligt underskott. Soliditeten i jämförelsegruppen dit Vasa hör har varit över 52 % åren 2014 och 2015. Enligt jämförelsestädernas bokslut för år 2016 skulle siffran vara 51,8 %.

Den relativa skuldsättningsgraden beskriver hur mycket av driftsinkomsterna som skulle behövas för återbetalning av det främmande kapitalet. För kommunens del är situationen bättre ju mindre talet är. På nyckeltalets värde inverkar inte anläggningstillgångarnas ålder, värderingen av dem eller avskrivningsmetoden, vilket innebär att nyckeltalet är användbart vid en jämförelse mellan kommunerna. I en kriskommun är den relativa skuldsättningsgraden minst 50 %.

Vasa stads lånenivå per invånare har stigit under hela fullmäktigeperioden 2013-2016 (bild 17). På basis av det sammandrag av kommunernas bokslutsprognoser som Kommunförbundet har publicerat kan man räkna ut att lånestocken i förhållande till jämförelsestädernas invånarantal i slutet av fullmäktigeperioden har ökat i en takt av 6 % på årsnivå. I Vasa var ökningen år 2015 rentav 15,1 % och år 2016 ännu 7,7 %. I början av fullmäktigeperioden ökade Vasas lånestock enbart till följd av kommunsammanslagningen cirka 11 %. Enligt Kommunförbundets sammandrag hade jämförelsegruppen dit Vasa hör (3 082 €/inv.) och kommuner med över 100 001 invånare (3 102 €/inv.) nästan lika mycket lån per invånare i slutet av år 2016.

Siffrorna för ovan nämnda jämförelsegrupper har under

Vasa Hela landet

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 31,2 34,0 37,7 38,6 46,2 50,1 57,6 64,0 64,8 43,4* 41,9 44,6 44,5 45,4 48,3 50,7 52,0 54,8 **

Tabell 11: Utvecklingen av den relativa skuldsättningsgraden (%) åren 2008–2016.

Källa: Vasa stads bokslut 2008–2016, * Vasa före kommunsammanslagningen, ** Ej tillgängligt.

31

som Vasa gjort, jämfört med vissa andra jämförelsestäder, orsakat ett betydligt större tryck på att finansiera investeringarna antingen genom kassamedel och/eller genom att lyfta lån. Den omfattande ökningen av lånestocken och nivån för investeringarnas inkomstfinansiering åter tyder på att investeringarna huvudsakligen har gjorts endast med stöd av extern finansiering. Från den höga investeringsnivån i början av fullmäktigeperioden 2013-2016 (54,1 miljoner € år 2013) har nivån sjunkit under fullmäktigeperioden så att den i slutet av år 2016 varit 39,4 miljoner €. Åren 2014 och 20-15 var investeringsnivån cirka 46 miljoner €.

fullmäktigeperioden varit de största bland sju jämförelsegrupper som bildats på basis av kommunstorlek.

Det centrala är att Vasa stads växande skuldbelopp enligt revisionsnämnden överskred en kritisk gräns i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 och att skuldsättningen inte kan fortsätta enligt den modell som fick sin början i slutet av förra fullmäktigeperioden. Totalt har Vasas lånestock stigit cirka 145 % från nivån år 2012. I början av år 2012 uppgick lånet till cirka 108,5 miljoner € (utan Lillkyro), medan det i slutet av år 2016 var cirka 266,4 miljoner €.

Anpassningsprogrammet för den kommunala ekonomin 2014-2017 (7.2.2013), vilket behandlats av Kommunförbundets styrelse, bygger på tanken att kommunernas årsbidrag ska räcka till för avskrivningar enligt planen (relationstalet cirka 1) och att låneskötselbidraget [(årsbidrag + ränteutgifter) / (ränteutgifter + amorteringar)] ska vara tillräckligt (relationstalet cirka 1,5). Under fullmäktigeperioden 2009-2012 täckte årsbidraget i medeltal 122,5 % av avskrivningarna och låneskötselbidraget var i genomsnitt 1,7. Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har årsbidragets förhållande till avskrivningarna sjunkit till en nivå på i genomsnitt 50 %. Likaså har låneskötselbidraget sjunkit till en nivå på i medeltal 0,7. Så som man kan observera av tabell 13 har situationen under senaste fullmäktigeperiod när det gäller dessa nyckeltal varit sämst åren 2014 och 2015.

Jämfört med resultatet för hela landet och med jämförelsestäderna har Vasas nyckeltal varit svagare under hela fullmäktigeperioden.

Enligt Kommunförbundet är syftet med den accelererande upplåningen att tillsammans med försäljningen av övrig egendom lappa kommunernas s.k. inkomstfinansieringsunderskott. Inkomstfinansieringsunderskottet uppstår av att kommunernas årsbidrag inte längre räcker till för att upprätthålla serviceverksamheten. Enligt revisionsnämnden har det i Vasa stad under fullmäktigeperioden 20132016 särskilt varit fråga om att inkomstfinansieringsunderskottet har uppstått av ett överstort investeringsprogram som pågått i flera år och som till stor del har koncentrerats på nyinvesteringar. Samtidigt har investeringarna under hela fullmäktigeperioden 2013-2016 överskridit stadens reella investeringsförmåga. Det här kan ses i att penningflödet mellan de inkomster som stadens egen verksamhet producerar och investeringarna under de två senaste åren av fullmäktigeperioden 2013-2016 har varit över -150 miljoner €, då det i slutet av år 2013 var -123,8 miljoner €. Så som framgår av tabell 12 har de investeringar

Invånarantal

Kassaflödet för verksamhetens och investeringarnas del

Penningflödet av verksamheten och investeringarna under 5 år

Investeringarnas inkomstfinansiering

2015 -68 100 -70 802 -177 195 4 413 -51 704

2015 101 76 27 6 27

tulorahoitus % Villmanstrand Tavastehus Vasa Rovaniemi Seinäjoki

2016 72 872 67 850 67 620 62 231 62 052

2015 700 12 231 -31 614 56 537 -30 431

2016 9 500 -20 079 -10 198 3 740 -5 645

2016 -39 000 -36 677 -155 345 16 855 -109 919

2016 86 44 73 121 80

Tabell 12: Investeringarnas kassaflöden (tusen €) och investeringarnas inkomstfinansiering % i vissa jämförelsestäder åren 2015–2016.

Källa: Städernas bokslut.

2016 2015 2014 2013

Vasa Årsbidraget av Låneskötselavskrivningarna % bidraget 87 1,3 38 0,5 10 0,2 73 0,8

Jämförelsestäderna Årsbidraget av Låneskötselavskrivningarna % bidraget 114 1,2* 77 0,7 71 0,7 87 1,0

Tabell 13: Utvecklingen av vissa nyckeltal under fullmäktigeperioden 2013–2016.

Källa: Vasa stads bokslut 2013–2016, Statistikcentralen. * på basis av boksluten för 12/12 jämförelsestäder. **Ej tillgängligt vid granskningstidpunkten.

32

Hela landet Årsbidraget av Låneskötselavskrivningarna % bidraget 117 ** 91 1,1 107 1,2 100 1,3

Vasa stads verksamhetsbidrag har under fullmäktigeperioden minskat från nivån år 2014 (380,9 miljoner €) cirka 3,5 miljoner € år 2016. Under samma tid har årsbidraget ökat cirka 24 miljoner €.

Inom Vasa stad har man under fullmäktigeperioden lyckats minska verksamhetskostnaderna efter den höjning som skedde år 2014. I slutet av år 2016 var verksamhetskostnaderna cirka 1,4 miljoner € mindre än i slutet av år 2013.

Kännetecknen för en god ekonomi (Statsrådets förordning 205/2011):

-

Vasa stads underskott för år 2016 är ca 2,3 miljoner €.

Enligt Vasa stads balansräkning var Vasa stads underskott från tidigare räkenskapsperioder cirka 22,2 miljoner € före resultatet år 2016. Vasa stads kumulativa balansräkning visar således, i slutet av fullmäktigeperioden 20132016, ett underskott på cirka 24,5 miljoner €, när den efter resultatet för år 2013 alltjämt visade ett överskott på cirka 22 miljoner euro.

Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har årsbidraget inte längre räckt till för att täcka utgifterna för investeringarna. Soliditetsgraden och den relativa skuldsättningsgraden är över gränsvärdet för kriskommuner.

Vasa stads verksamhetsbidrag motsvarar enligt revisionsnämndens uppföljningar en kommun med ca 75 00080 000 invånare. Verksamhetsbidragets omfattning bör i framtiden anpassas till verksamhetsbidraget för en kommun som motsvarar Vasas storlek. På så sätt är det möjligt att få en konkurrensfördel åt staden av Vasa stads höga skatteinkomster. Vasa stad har trots det allt stramare ekonomiska läget höga skatteinkomster i förhållande till jämförelsestäderna.

Kuva: Jouko Keto Kuvat | Foton: Jaakko J Salo

33

Foto: Jouko Keto

5.3 Balanseringen av ekonomin – programmet och dess genomförande

des till 26,8 miljoner €. Programmet beräknades vara framtungt i fråga om åtgärderna, vilket medför att effekterna, enligt utredningar som revisionsnämnden fått, till stor del skulle bli synliga först efter bokslutet år 2017. Enligt bokslutet för år 2016 skulle det ekonomiska balanseringsprogrammets inverkan på stadens nettoutgift ha varit 11,7 miljoner €, när det var meningen att den i slutet av år 2016 skulle ha varit cirka 16,9 miljoner €. Av balanseringsprogrammets planerade inkomster har endast cirka 45 % förverkligats, medan cirka 72 % av de sparåtgärder som gäller utgifterna har förverkligats enligt rapporteringen. Man bör notera att det för år 2016 planerade sparmålet på 100 årsverken inte ingår i balanseringsprogrammet. Personalbesparingarna år 2016 var cirka 4,5 miljoner € (se kapitel 5.1 Optimering av personalstrukturen). Om de förverkligade personalbesparingarna räknas med, har 2016 års sparmål gällande utgifterna överskridits med cirka 2 % och det ekonomiska balanseringsprogrammets effekt på nettoutgiften så gott som förverkligats (resultatet -700 000 €).

Enligt balanseringsprogrammet borde således åren 20172019 göras ytterligare besparingar på cirka 8 miljoner € totalt.

Revisionsnämnden har behandlat balanseringen av Vasa stads ekonomi i sina utvärderingsberättelser för åren 2014 och 2015. På våren 2015 konstaterade nämnden att den inte har tillgång till någon sådan plan genom vilken det underskott som samlats under år 2014 systematiskt skulle kunna täckas på det sätt som förutsätts i kommunallagen.

På våren 2016 uppskattade revisionsnämnden på basis av målen i det ekonomiska balanseringsprogram som ingår i budgeten för år 2016 och den alltför positivt kalkylerade ekonomiplanen att kravet i kommunallagen på en ekonomi i balans är hotat i Vasa stad.

Vid granskningstidpunkten har revisionsnämnden haft tillgång till ekonomiplanen för åren 2017-2019, bokslutet för år 2016, utfallsuppgifterna i det ekonomiska balanseringsprogrammet för år 2016 och en preliminär prognos om utfallet år 2017. Efter bokslutet för år 2016 visar Vasa stads balansräkning ett underskott på cirka 24,5 miljoner €. I budgeten för år 2017 uppskattades underskottet vara cirka 23,5 miljoner € i början av år 2017 och årsbidraget 25,7 miljoner € år 2016. Trots det bättre årsbidraget i bokslutet för år 2016 (27,3 miljoner €) har man i budgeten för år 2017 dock uppskattat balansräkningens underskott till att vara cirka 1 miljon € sämre. Enligt ekonomiplanen för åren 2017-2019 borde överskottet efter år 2019 vara 5,1 miljoner €, när det på våren 2016 uppskattades till 6,5 miljoner €.

Ekonomiplanen för åren 2017-2019 har planerats stram. Vid utvärderingen av inkomsterna år 2017 vet man vid granskningstidpunkten, på basis av förhandsuppgifter, att skatteinkomsterna (i huvudsak samfundsskatten) har uppskattats till cirka 5 miljoner € och statsandelarna till cirka 2 miljoner € för positiva. På basis av utfallsuppgifterna för 2016 och mars 2017 samt bokslutet för år 2016 bedömer revisionsnämnden att statsandelarna kommer att minska totalt cirka 3 miljoner € (102,5 miljoner €) från budgetnivån men att stadens verksamhetsintäkter kommer

Spareffekten av det ekonomiska balanseringsprogrammet, som presenterades i budgeten för år 2016, uppskatta-

34

att vara cirka 4 miljoner € högre än i budgeten för år 2017 (totalt cirka 214,5 miljoner €). Skatteinkomsterna torde utfalla i överensstämmelse med uppskattningen på våren 2017 (totalt cirka 275,5 miljoner €).

sparing som uppnås går direkt till att minska verksamhetsutgifterna.

Revisionsnämnden bedömde i sin utvärderingsberättelse om verksamheten år 2015 på ett omfattande sätt effekterna på stadens ekonomi av den finansieringsreform av arbetsmarknadsstödet som trädde i kraft vid ingången av samma år. På våren 2016 uppskattade man att arbetsmarknadsstödets kommunandel var cirka 1,5 miljoner € för låg (budgeten för år 2016 var 2,5 miljoner €). Detta motiverades med jämförelsekommunernas uppgifter och med de fenomen som den tidigare finansieringsreformens ikraftträdande (2006) gav upphov till. På bild 18 presenteras hur arbetsmarknadsstödets kommunandel har utvecklats i jämförelsestäderna i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016.

I utvärderingen av verksamhetsutgifterna spelar utvecklingen av personalutgifter och köp av service en stor roll. I bokslutet för år 2016 utgjorde köpen av service cirka 37 % av verksamhetskostnaderna och i budgeten för år 2017 cirka 38 %. Av dem orsakas största delen av kostnaderna för specialsjukvård.

På senare år har specialsjukvårdens täckning varit över 90 miljoner € för Vasa stads del men specialsjukvårdens slutgiltiga verksamhetsbidrag har under de två senaste åren minskats av återbetalningar av Vasas betalningsandel för tidigare år. Specialsjukvårdens verksamhetsbidrag för år 2015 var cirka 91,8 miljoner €, som innehöll återbetalningar på cirka 4,1 miljoner €. Verksamhetsbidraget för år 2016 åter var 88,5 miljoner € och innehöll återbetalningar på cirka 4 miljoner €. Specialsjukvårdens kostnader har till följd av återbetalningarna för Vasa stads del utjämnats i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016. I budgeten för år 2017 har 85,5 miljoner € reserverats för specialsjukvårdens kostnader. Vasa sjukvårdsdistrikt har i motsvarande mån reserverat cirka 90 miljoner € för kostnaderna. Utan att ta ställning till budgeternas nivå, bör man notera att det i Vasa sjukvårdsdistrikts balansräkning finns ett överskott på cirka 12 miljoner € enligt bokslutet för år 2016. Med beaktande av behovet av specialsjukvårdens tjänster, och dess tillväxt utifrån den historiska utvecklingen, förutsätter Vasa stads specialsjukvårds budget och iakttagandet av den, med stor sannolikhet att överskottet i Vasa sjukvårdsdistrikts balansräkning fördelas på medlemskommunerna. Då skulle en eventuell återbetalning, före den kommande landskapsreformen, vara cirka 6 miljoner € de två följande åren. Annars är specialsjukvårdens budget för Vasa stads del cirka 3 miljoner € för liten år 2017.

Bild 18: Utvecklingen av arbetsmarknadsstödets kommunandel 2006–2016 i Vasas jämförelsestäder (€).

Källa: Folkpensionsanstalten.

Jämförelsekommuner och förkortningar: Tavastehus – HL, Joensuu – JNS, Kotka – KTA, Kouvola – KV, Villmanstrand – LR, S:t Michel – MI, Björneborg – PRI, Borgå – PRV, Rovaniemi – ROI, Salo – SLO, Seinäjoki – SK, Vasa – VS

Stadens personalutgifter har i jämn takt sjunkit under fullmäktigeperioden 2013-2016 (se 5.1 Optimering av personalstrukturen). Vasa stads budget för år 2017 innehåller alltjämt målet om en minskning av 100 årsverken, även om det inte har budgeterats separat i budgeten.

Budgeten för år 2017 beträffande personalutgifterna (cirka 246 miljoner €) innehåller i princip avdrag på cirka 6 miljoner € beträffande stadens personalutgifter (personalens semesterpenningar och personalutgifternas bikostnader) till följd av det s.k. konkurrenskraftspaketet som har fastställts på statsnivå. Personalutgifternas budget för år 2017 är dock endast cirka 2,6 miljoner € lägre än i bokslutet för år 2016. På basis av det ovan nämnda samt på basis av såväl utfallsuppgifterna för åren 2016 och mars 2017 som bokslutet för år 2016 uppskattar revisionsnämnden trots det att personalutgifterna i budgeten för år 2017 är nästan 10-11 miljoner € för stora. De personalbesparingar som gjordes i slutet av fullmäktigeperioden syns bra vid situationen i slutet av mars. Personalkostnaderna är redan för denna period cirka 3,1 miljoner € mindre år 2017 än år 2016. En underskridning av kostnaderna förutsätter dock enligt revisionsnämnden att man håller sig till personalsparprogrammet och att den be-

Det slutgiltiga utfallet av arbetsmarknadsstödets kommunandel var för Vasas del år 2016 cirka 4,1 miljoner €, vilket i huvudsak motsvarar utvecklingen av motvarande betalningsandel i jämförelsestäderna (bortsett från Björneborg, bild 18). För år 2017 har för motsvarande betalningsandel reserverats cirka 3,35 miljoner €. Revisionsnämnden bedömer att den betalningsandel som har reserverats för ändamålet är cirka 1 miljon € för liten. Detta trots att man enligt utredningar som revisionsnämnden fått har gjort upp mångsidiga planer för ekonomiplaneåren för att kunna hantera sysselsättningen. En central förklaring är även den svåra ekonomiska situationen och den växande arbetslösheten vid granskningstidpunkten.

Enligt ovanstående grova beräkningar skulle Vasa stads verksamhetsbidrag för år 2017 vara cirka 353-357 miljoner €, vilket är cirka 13,7-9,7 miljoner € positivare än den gällande budgeten. Trots den ovan beskrivna minskningen av skatteinkomsterna och statsandelarna (förutsatt att det

35

inte sker några betydande förändringar i finansieringsinkomsterna jämfört med år 2016) skulle Vasas årsbidrag vara cirka 36,8-32,8 miljoner € positivare än i budgeten för år 2017.

Effekten av det positiva årsbidrag som räknats ut för år 2017 på det slutgiltiga resultatet försämras dock av den felaktiga beräkning av avskrivningar som har fortsatt inom Vasa stad. Revisionsnämnden har behandlat ärendet i sina utvärderingsberättelser sedan år 2012 och gjort ett sammandrag i ärendet bland annat i utvärderingsberättelserna för åren 2014 och 2015. Avskrivningsnivån för åren 2014-2016 har varit jämnt över 30 miljoner €, närmare 31 miljoner €. Den slutgiltiga avskrivningsnivån för år 2016 var 31,3 miljoner €, vilket är cirka 3,8 miljoner € mer än prognosen i budgeten för år 2016. I utvärderingsberättelsen för år 2015 bedömde revisionsnämnden att bristerna i fastställandet av avskrivningsnivån har försämrat stadens resultat sedan år 2013 med totalt 12,6 miljoner €. Den sammanräknade försämringen av stadens slutgiltiga resultat jämfört med de ursprungliga budgeterna har under fullmäktigeperioden 2013-2016 således varit 16,4 miljoner €.

Revisionsnämnden anmärker alltjämt på att de nya avskrivningarna, som orsakats av de senaste årens höga investeringsnivå/investeringar, höjer stadens avskrivningsnivå ytterligare, eftersom de överskrider de gamla poster som faller bort från avskrivningsplanen. Enligt utredningar som revisionsnämnden fått kommer likaså de avskrivningar av engångskaraktär som beror på det åldrande lokalbeståndet och avskrivningssystemet att öka.

Så som framgår av bild 8 (avsnittet om inomhusluft, bild 8: Arealerna enligt byggår för de lokaler som affärsverket Vasa Hussektor förvaltar) kommer till många delar den 50åriga avskrivningstiden för lokaler som förvaltas av affärsverket Vasa Hussektor att upphöra under nästa fullmäktigeperiod, vilket i betydande mån höjer antalet avskrivningar av engångsnatur jämfört med den nuvarande nivån. I budgeten för år 2017 har avskrivningsnivån fastställts till 28,9 miljoner €. På basis av bokslutet för år 2016 och det som nämnts ovan bör avskrivningsnivån för år 2017 uppskattas vara cirka 3,1 miljoner € för låg (uppskat2017 Verksamhetsbidrag -356 928 * / - 352 928 ** Skatteinkomster totalt 275 500 Statsandelar 102 500 Finansieringsinkomster och utgifter 11 700 Årsbidrag 32 772 / 36 772 Avskrivningar 32 000 Räkenskapsperiodens resultat 772 / 4 772 Kumulativt underskott - 23 728 / - 19 728 Tabell 14: Vasa stads resultat och kumulativa underskott enligt revisionsnämnden efter år 2017 (1 000 €). *Innehåller minskningen av personalutgifterna 10 miljoner €, ökningen av specialsjukvården 3 miljoner € och tillägget gällande arbetsmarknadsstödets kommunandel 1 miljon €. ** Innehåller minskningen av personalutgifterna 11 miljoner € och tillägget gällande arbetsmarknadsstödets kommuntillägg 1 miljon €.

36

tad nivå 32 miljoner €). Revisionsnämnden anmärker på att under fullmäktigeperioden 2017-2020 kan även denna nivå visa sig vara otillräcklig. Vasa stadsstyrelse har inte behandlat beräkningen av avskrivningarna eller problemen till följd av detta i sina svar med anledning av revisionsnämndens utvärderingsberättelser. Ändringarna i avskrivningsnivån kommer även att påverka resultatet för år 2017 (tabell 14). Enligt revisionsnämndens beräkningar kommer effekten av det positivare uppskattade årsbidraget dock att sjunka på grund av avskrivningarna, och resultatet kommer att vara mellan 1,5 miljoner € under eller 2,5 miljoner € över det resultat som fastställs i den nuvarande budgeten (2,3 miljoner €). På basis av det här skulle underskottet i Vasa stads balansräkning således efter år 2017 att vara cirka 23,7 miljoner € -19,7 miljoner €, vilket samtidigt är 2,5 miljoner € mer eller 1,5 miljoner € mindre än vad som har uppskattats i budgeten för år 2017.

Nettoeffekten av de resterande sparåtgärderna i det ekonomiska balanseringsprogrammet uppskattas till cirka 7,3-8 miljoner €. Av kalkylmässiga skäl har detta ännu inte beaktats i tabell 14 för år 2017, utan det beaktas i tabell 15 i revisionsnämndens prognoser för åren 2018 och 2019. Så som framgår av tabell 15 kommer det årsbidrag som har fastställts i stadens gällande budget för år 2017 inte att räcka till för en balansering av ekonomin senast år 2019, då avskrivningsnivån fastställs till nivån 32 miljoner € och då utgångspunkten är de underskottsnivåer som fastställts i tabell 14. Enligt revisionsnämndens uppskattning kommer likaså stadens balansräkning alltjämt att visa ett underskott på 10 miljoner € om specialsjukvårdens kostnader inte minskar på det sätt som definieras i budgeten för år 2017 och personalutgifterna inte utfaller något positivare än tidigare redan år 2017. Om man lyckas i fråga om punkterna ovan och om det kvarstående målet på 8 miljoner € i balanseringsprogrammet nås åren 2018 och 2019, skulle stadens balansräkning visa ett överskott på cirka 1,5-2,0 miljoner € efter år 2019. Det här förutsätter dock att årsbidraget för år 2018 bör vara cirka 3 miljoner € högre än den gällande ekonomiplanen

Budget 2017 årsbidraget* 2018 2019 Årsbidrag 37 500 45 700 Avskrivningar 32 000 32 000 Räkenskapsperiodens resultat 5 500 13 700 Kumulativt över-/underskott - 18 228 / - 14 228 - 4 528 / - 528

Revisionsnämnden** 2018 2019 36 772 / 40 772 40 772 / 44 772 32 000 32 000 4 772 / 8 772 8 772 / 12 772 - 18 956 / - 10 956 - 10 184 / 1 816

Tabell 15: Vasa stads resultat och utvecklingen av det kumulativa underskottet enligt revisionsnämnden åren 2018–2019 (1 000 €). * På basis av årsbidraget för de ekonomiplaneår som har fastställts i budgeten för år 2017. ** På basis av det årsbidrag som revisionsnämnden har fastställt för år 2017 och balanseringsprogrammet (4 + 4 miljoner €).

det ekonomiska balanseringsprogrammets första år (16,9 miljoner €) borde ha förverkligats i sin helhet (utfallet 11,7 miljoner €) utan beaktande av personalbesparingarna. De gällande personalbesparingarna, som gjordes under fullmäktigeperioden 2013-2016, skulle på så sätt väsentligt ha förbättrat stadens ekonomiska situation, och överskottet för år 2019 skulle ha närmat sig den nivå på 5 miljoner € som hade fastställts i budgeten för år 2017.

Uträkningen i tabell 15 beaktar inte längre besparingar som gäller personalen och som eventuellt ska göras efter år 2017, eftersom de inte har budgeterats som sådana i ekonomiplanen. Spareffekten av de nuvarande personalbesparingarna är synliga vid granskningstidpunkten, men dess framtida nivå klarnar först i samband med bokslutet för år 2017. Med anledning av detta konstaterar revisionsnämnden att den för år 2016 satta nettospareffekten för

I Vasa stads budget för år 2016 fastställdes det ekonomiska balanseringsprogrammet, som preciserar nettospareffekterna för hela ekonomiplaneperioden 2017-2019. År 2016 kunde cirka 11,7 miljoner € förverkligas av det ekonomiska balanseringsprogrammet. Med beaktande av de obudgeterade personalbesparingarna har nettobesparingar på cirka 16,2 miljoner € uppnåtts år 2016.

De personalbesparingar som genomförts under fullmäktigeperioden 2013-2016 har varit lyckade. Vid situationen i slutet av mars 2017 är skillnaden till motsvarande nivå år 2016 redan cirka 3,1 miljoner €.

Av de inkomster som i det ekonomiska balanseringsprogrammet hade fastställts för år 2016 förverkligades endast cirka 45 % och av utgifterna cirka 75 %.

I budgeterna har man inte berett sig tillräckligt väl på arbetsmarknadsstödets kommunandel. Överskridningen för år 2016 blev 1,6 miljoner €. I budgeten för år 2017 bör anslaget beräknas vara cirka 1 miljon € för lågt.

Den avskrivningsnivå som investeringarna under de två senaste fullmäktigeperioderna orsakat har inte kunnat utvärderas med tillräcklig noggrannhet. Även om bristerna har rättats till i boksluten och behövliga beslut fattats, har bristerna försämrat stadens resultat sedan budgeten för år 2013. Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har försämringen redan varit cirka 16,4 miljoner € från den planerade nivån i budgeterna. Den avskrivningsnivå som har fastställts i budgeten för år 2017 bör även bedömas vara cirka 3,1 miljoner € för låg.

Specialsjukvårdens kostnader har i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 uppskattats lågt. Att hålla sig inom specialsjukvårdens budget kan enligt revisionsnämndens uppskattningar förutsätta att överskottet i Vasa sjukvårdsdistrikts balansräkning återbetalas till medlemskommunerna.

Det borde vara möjligt att uppskatta arbetsmarknadsstödets kommunandel noggrannare än tidigare. Det går att fastställa en tillräcklig nivå på basis av Folkpensionsanstaltens uppgifter och jämförelsestäderna.

Revisionsnämnden bedömer att kommunallagens kvar på en balansering av ekonomin är hotat, om lyckade personalbesparingar inte till fullt belopp kan avföras från verksamhetsutgifterna. Revisionsnämnden konstaterar att det resultat för räkenskapsperioden som har fastställts för år 2017 i grunden kan vara cirka 2,5 miljoner € för positivt. Om man år 2017 förmår hålla sig till personalbesparingarna vid granskningstidpunkten och om specialsjukvårdens kostnader hålls inom budgeten, kan resultatet vara cirka 1,5 miljoner € bättre än vad som har fastställts i budgeten för år 2017. Enligt revisionsnämndens uppskattning kommer Vasa stads balansräkning att visa ett överskott på cirka 1,5-2 miljoner € efter år 2019, om det ekonomiska balanseringsprogrammet genomförs utöver de nämnda åtgärderna. Det här förutsätter att årsbidraget för år 2018 borde vara cirka 3 miljoner € högre än nivån enligt den gällande ekonomiplanen för åren 2017-2019. Det bör noteras att Vasa stads kumulativa balansräkning enligt revisionsnämndens beräkningar även kan visa ett underskott på 5-10 miljoner € efter år 2019.

De investeringar som ska göras/planeras i huvudsak med hjälp av lånefinansiering under ekonomiplaneperioden 2017-2019 stöder endast delvis den lagstadgade basservice som permanent skulle kunna förbättra stadens verksamhetsbidrag i effektiverad form.

37

Foto: Jouko Keto

6. ORDNANDE AV INTERN KONTROLL OCH RISKHANTERING Kommunstyrelsen ska i verksamhetsberättelsen redogöra för hur den interna kontrollen och den därmed förbundna riskhanteringen är ordnad i kommunen och stadskoncernen, om det har framkommit brister i kontrollen under den gångna räkenskapsperioden och hur den interna kontrollen ska utvecklas under den pågående ekonomiplaneperioden.

Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har ett system tagits i bruk som innebär att förvaltningarna även sätter budgetmål för hur den interna kontrollen ska utvecklas.

Under fullmäktigeperioden godkändes 16.12.2013, till följd av en ändring av kommunallagen, likaså grunderna för kommunens och kommunkoncernens interna kontroll och riskhantering.

Vasa stads revisionsnämnd har regelbundet i sina utvärderingsberättelser utvärderat situationen vad gäller den interna kontrollen. Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har tyngdpunkten legat på förståelsen av sambandet mellan ledandet och den interna kontrollen. Under de senaste åren har framsteg gjorts och en utveckling har skett i bokslutens redogörelse om hur den interna kontrollen är ordnad. I början av fullmäktigeperioden 2013-2016 ansåg revisionsnämnden att informationen ännu var dålig och att uppföljningssystemen för den interna kontrollen borde utvecklas. Från och med år 2014 har den redogörelse som stadsstyrelsen gett i bokslutet om den interna kontrollens situation varit mer avancerad än tidigare. I slutet av fullmäktigeperioden är rapporteringen i bokslutet betydligt mer genomgripande. Redogörelsens struktur är klarare och baserar sig till stor del på information som samlats in från fältet. Under de två senaste åren har redogörelsen även beaktat riskaspekten och koncernbolagen. Revisionsnämnden anser att utvecklingen är bra och konstaterar att den i sin nuvarande form uppfyller kraven i kommunallagen. Vid situationen i slutet av fullmäktigeperioden 2013-2016 önskar revisionsnämnden särskilt betona att rapporteringen även inkluderar en analys om riskerna i anslutning till egendomen och om utvecklingsåtgärderna under ekonomiplaneperioden. I riskanalysen om egendomen beaktas både kostnaderna till följd av skötseln av egendomen (lånestocken) och de nya finansieringsrisker som denna medför.

I huvudsak har stadsstyrelsen för fullmäktigeperioden 2013-2016 framfört att den interna kontrollen når en godtagbar nivå. Likaså har på senare år framförts att ett systematiskt utvecklingsarbete när det gäller att identifiera, bedöma och kontrollera riskerna ska pågå. På basis av revisionsnämndens utvärderingar och det utvecklingsarbete som har gjorts i slutet av fullmäktigeperioden 20132016 förenar sig revisionsnämnden med stadsstyrelsens bedömning i bokslutet. Den interna kontrollen är redan på en godtagbar nivå i stadsorganisationen, men revisionsnämnden ger den ännu inte gott betyg. I huvudsak är det dessutom fråga om att den rapportering som presenteras i bokslutsrapporteringen till stor del baserar sig på förvalt-

39

ningarnas självutvärdering, men staden har ännu inte någon egentlig funktion för att kontrollera resultaten eller några metoder för att konstatera deras riktighet.

Under fullmäktigeperioden 2013-2016 har revisionsnämnden t.ex. inte helt förenat sig med att förvaltningarnas mål i sin helhet skulle vara härledda ur mål som är bindande i förhållande till stadsfullmäktige. Det har dock gjorts framsteg i ärendet under fullmäktigeperioden 2013-2016. Likaså har revisionsnämnden fäst uppmärksamhet vid stadens olika uppföljningsmetoder.

Ett betydande problem under fullmäktigeperioden blev förnyandet av redovisningssystemet, det faktum att projektet drar ut på tiden, de extra kostnaderna på grund av detta samt verifieringen av informationens riktighet. I slutet av verksamhetsåret 2016 har redovisningssystemet fungerat bättre än tidigare. Revisionsnämnden lyfter även fram sin oro när det gäller iakttagandet av bestämmelser och föreskrifter. I slutet av fullmäktigeperioden framkom en misstanke om missbruk beträffande vissa tjänsteinnehavare inom tekniska sektorn, vilket ledde till en förundersökning. Vid granskningstidpunkten har ärendet ännu inte avgjorts. Revisionsnämnden önskar påminna om att efter de omfattande utredningarna inom staden år 2011 i anslutning till den interna kontrollen, borde det inom organisationen inte finnas några oklarheter om förutsättningarna att finansiera offentlig verksamhet med skattemedel eller om verksamhetens gränser. Stadens verksamhet är öppen, och beslutsfattandet på de olika nivåerna bör tåla en dylik granskning.

Kommunsammanslagningen mellan Vasa och Lillkyro trädde i kraft i början av år 2013. Revisionsnämnden utvärderade beredningen av kommunsammanslagningen på ett omfattande sätt i sin utvärderingsberättelse för år 2012. Revisionsnämnden bedömde att beredningen hade förlöpt smidigt trots den strama tidtabellen. Revisionsnämnden uppmärksammade även att invånarna i det förra Lillkyro kommuns område hade, med tanke på den kommunala demokratin, utmärkta möjligheter att påverka utvecklandet av det nya Vasa.

Investerings- och utvecklingsplanen i enlighet med sammanslagningsavtalet innebar en risk för att vissa objekt eller planer inte skulle kunna genomföras i sin helhet. Revisionsnämnden rekommenderade bland annat att mer tid reserveras för beredningen av motsvarande kommunsammanslagningar. Vidare är det bra om det på alla nivåer av beredningen finns med både personer i förtroendeuppdrag och arbetstagare från de kommuner som ansluter sig. I samband med investerings- och utvecklingsplanen önskade revisionsnämnden en kartläggning av nuläget samt en granskning av dess relation till stadens faktiska bärkraft.

I enlighet med sammanslagningsavtalet (27.6.2011) bildades en områdesnämnd som representerar det förra

Foto: Jouko Keto

Lillkyroområdets områdesdemokrati. Revisionsnämnden bedömer att områdesnämnden under fullmäktigeperioden 2013-2016 har bevakat att sammanslagningsavtalet iakttas och för detta ändamål årligen gjort en bedömning av den allmänna utvecklingen och servicen i Lillkyroområdet.

För de olika förtroendeuppdragen har dessutom reserverats en kvot för det förra Lillkyro kommuns område och den har förverkligats i stadens verksamhet under fullmäktigeperioden. Enligt Vasa stads nya förvaltningsstadga (träder i kraft 1.6.2017) inrättas i Lillkyro en områdesnämnd, och områdesnämnden väljs så länge det inte finns någon gemensam landgräns till centrala Vasa.

totalinvesteringsnivå förverkligats som i investeringsprogrammet slagits fast för f.d. Lillkyroområdet, även om vissa objekt har ändrats/överförts. Vid granskningstidpunkten beräknas den totala investeringsnivån vara minst 25,3 miljoner € (brutto), varav de inkomster som fåtts är cirka 3,3 miljoner €. Under fullmäktigeperioden 2013-2016 gjordes dock inte den uppskattning som revisionsnämnden hade önskat om investerings- och utvecklingsplanens nuläge och dess relation till stadens bärkraft.

Som en helhetsbedömning konstaterar revisionsnämnden att kommunsammanslagningsavtalet mellan Vasa och Lillkyro och dess investerings- och utvecklingsprogram har genomförts under fullmäktigeperioden 2013-2016 och att Vasa stad har klarat av sina skyldigheter väl. Med beaktande av det nuvarande ekonomiska läget bör fullföljandet av investeringarna anses vara utmärkt, eftersom investeringarna i huvudsak har genomförts med extern finansiering och de totala investeringarna på 25,3 miljoner € motsvarar f.d.

Lillkyro kommuns investeringsprogram under cirka 25 år.

Lillkyro områdesnämnd har under fullmäktigeperioden 2013-2016 aktivt behandlat även genomförandet av det investerings- och utvecklingsprogram som ingår i sammanslagningsavtalet. För genomförandet av sammanslagningsavtalets investeringsprogram skulle åren 2012-2015 reserveras cirka 21,3 miljoner €. Investeringsprogrammet utesluter inte andra eventuella och nödvändiga investeringar. Enligt utredningar som revisionsnämnden fått har den

Rapporteringen om den interna kontrollen i boksluten har utvecklats systematiskt. Helhetsbedömningen är bättre och mer detaljerad än tidigare.

Det kommunsammanslagningsavtal som ingicks i samband med kommunsammanslagningen Vasa-Lillkyro samt investerings- och utvecklingsprogrammet i enlighet med det har genomförts under fullmäktigeperioden 20132016. Områdesdemokratin har beaktats i stadens beslutprocess och utveckling.

Som en följd av utvecklingen av den interna kontrollen borde det inte längre i slutet av fullmäktigeperioden 20132016 råda några oklarheter om förutsättningarna för att finansiera offentlig verksamhet med skattemedel eller om gränserna för verksamheten. I beslutsfattandet bör alltid det offentliga samfundets intresse beaktas.

När den interna kontrollen och riskhanteringen utvecklas kan resurser inriktas även på de kontrollåtgärder genom vilka förverkligandet av de rapporterade verksamhetssätten säkerställs även i praktiken.

40

Foto: Jouko Keto

7. BEHANDLINGEN OCH VERKNINGSFULLHETEN AV UTVÄRDERINGSBERÄTTELSERNA FÖR FULLMÄKTIGEPERIODEN 2013–2016 Revisionsnämnden har årligen meddelat fullmäktige de anmärkningar som funnits i utvärderingsberättelsen och som lett till åtgärder inom stadens förvaltning eller i fråga om vilka ingenting har gjorts och/eller tillräckliga åtgärder vidtagits. Utvärderingsberättelserna har årligen behandlats i stadsfullmäktige samtidigt med bokslutet för motsvarande år. De utredningar och förslag som stadsstyrelsen gett med anledning av utvärderingsberättelserna har under fullmäktigeperioden 2013-2016 behandlats i stadsfullmäktige samma verksamhetsår.

41

Stadsstyrelsens bemötande, som utarbetats på basis av revisionsnämndens utvärderingsberättelse för år 2015, har behandlats i stadsfullmäktige 10.10.2016 § 85 inom den utsatta tiden. Verkningsfullheten av utvärderingsberättelserna för fullmäktigeperioden 2009-2012 har behandlats i revisionsnämndens utvärderingsberättelse för år 2013.

Ärende

Vasa stads strategi och utvärdering av målen Ordnande av intern kontroll samt riskhantering Avloppsvattnet på glesbebyggda områden

Utvärdering

2013 2014 2015 2013 2014 2015 2013

Vasa kommunkoncern – koncernledning och -styrning Balanserad totalfinansiering

2013 2014 2015 2013 2014 2015 Sammanslagning av Vasa 2013 och Lillkyro kommun – 2014 åtgärdsförslag 2015 Kommunsammanslagning- 2013 ens sammanslagningsavtals 2014 utvecklings- och investe2015 ringsprogram – Lillkyro Välfärd och 2013 välfärdsberättelsen 2013 Klientens delaktighet och 2014 främjande av autonomin

Förverkligats/ Inte förverkliInletts gats/ Inte inletts

Anmärkning

Se 3. Vasa stads strategi och utvärdering av målen.

x

x

x

Se 6. Ordnande av intern kontroll samt riskhantering.

x

x

x

x

Finlands regering har godkänt en förlängning av avloppsvattenförordningens övergångsperiod med två år (15.3.2018) och andra lindringar planeras.

Lillkyro område i Vasa är alltjämt en utmaning med beaktande av den nya tidsfristen.

Se 3.3 Koncernmålen.

x

x

Se 5. Ekonomisk balans.

Ordnande av intern kontroll och riskhantering.

x

x

x

Ordnande av intern kontroll samt riskhantering.

Se 4.2 Välfärdsberättelsen.

x x

God tillgång på basservice

2014

x

x

Kultur- och fritidsevenemang, utvecklande av deltagarantalet

2014

x

x

Fungerande kollektivtrafik

2014

x

Konkurrenskraftig samhällsstruktur

2015

x

x

Förnuftig och effektiv egendomsförvaltning

2015

x

x

Balanseringen av ekonomin och åtgärdsprogrammets tillräcklighet

2015

x

x

Stadsstyrelsen föreslog inte några åtgärder för stadsfullmäktige i sitt svar om klientens delaktighet och främjande av autonomin 19.10.2015. Den helt nya kommunallagen, som godkändes år 2015, betonar dock betydelsen av målet och nödvändigheten att utveckla det.

Social- och hälsosektorn är under ständig utveckling, bl.a. centraliseras nätet av hälsocentraler. I framtiden påverkas ordnandet av servicen av den riksomfattande vård- och landskapsreform som planeras vid granskningstidpunkten.

Erbjudandet av service och serviceanvändarnas verksamhetssätt är inne i en brytningstid. Det skulle vara bra att granska mätandet av deltagarantalets utveckling genom mer kvalitativa än kvantitativa mätare, eftersom jämförbarheten under olika år har visat sig variera.

Kollektivtrafiken har i slutet av fullmäktigeperioden utvecklats så, att man bl.a. i början av år 2017, i enlighet med målen för fullmäktigeperioden, tog i bruk 12 biogasbussar. I slutet av fullmäktigeperioden var ökningen av kollektivtrafiken rentav 12,6 %.

Genomförandeprogrammet för markanvändningen är i bruk. Med tanke på tidpunkten anses tomtutbudet vara tillräckligt. Sektorerna gör servicenätsutredningar i anslutning till vidareutvecklingen av sin verksamhet. Den fungerande kollektivtrafiken utvecklas.

Under fullmäktigeperioden har den lokalmängd som staden förvaltar minskat och en fastighetsutvecklingsgrupp har inrättats. Uppföljningen av reparationsskulden har utvecklats i staden (se även 4.4 Vasa stads lokaler och inomhusluftprocessen).

Se 5.3 Balanseringen av ekonomin – programmet och dess genomförande.

Tabell 16: Verkningsfullheten av revisionsnämndens utvärderingsberättelser för åren 2013–2015.

42