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四、行政控制典範
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此典範係以賽蒙 (Simon) 之決策理論為代表，其基本假定為：「科學可以提供工具性之陳 技術之理性。但因其倡導「權威接受論」且過於偏執於外在之客觀性，因而產生了非人性及
行政學的 基本概念
述，管理者能使用該陳述來控制員工行為，或處理環境之不穩定。」這種說法乃是屬於一種
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僵化的困境，且逐漸增加了「客觀性」並減低了「反省性」，以致帶來了機關組織成員之疏 行政學的 傳統理論
離感。
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行政學的 修正理論
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名師密技 「行政控制典範」係以賽蒙 (Simon) 之「決策理論」為代表。該典範因增加「客觀 性」並減低「反省性」，致使機關組織成員易產生疏離感。
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行政學的 整合理論
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行政革新與 政府再造
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行政組織的 類型
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行政組織 概論
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組織文化、 氣候與動態
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小試武功 (A)鼓勵公民從事自主自律
(B)藉由法規而行統治
(C)必須超越權力腐化
(D)行政人員須做公民表率
humanism)？ (A)政治教育典範 (B)政治結構典範 (C)組織學習典範 (D)行政控制典範
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組織發展、學 習與變革
2. 丹哈特 (R.B. Denhardt) 之組織理論典範中哪一個被稱為「組織的人本主義」(organizational
非正式組織與 非營利組織
1. 哈特(Hart)認為，行政人員在提供公共服務時，必須謹守之公民義務，下列何者有誤？
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● 重點提示 行政管理與 行政運作
1. (B)應為藉由說理而行統治。
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2. 因此種典範強調一個良好的組織運作應該結合個人需求及組織要求，在組織目標達成之同時， 亦能實現個人之自我；故被稱為「組織的人本主義」。 解答 1:B 2:C。
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chapter 1
006
[ 難易度：★★★ ]
[ 出題頻率：★]
行政學的研究方法與途徑
關鍵概念
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行政學自19世紀末葉以後，始自政治學的附庸地位脫穎而出，獨自成為一門社會科 學。下列各種研究方法中，請將傳統（早期）研究法與新近研究法作一比較，可加深印象。
行政學是社會科學中的一門新興科學，其研究的方法日新月異，茲將各種研究法依序說明如 下。
一、 法則的研究 (golden－rule approach) 與事實的研究 (fact-finding approach) 早期的行政學家著重在「原則」的建立，亦即希望在對複雜的行政現象中作系統的研究，以 求建立理則或原則，作為普遍的應用，其中心思想即為「金科玉律」的思想。這種研究法過 分注重價值判斷「應如何」，但實際上在行政學的領域裡，不會有「放諸四海而皆準的法 則」。 新近的行政學者則注重「事實真相」的探索，不試圖建立一套法則，而認為一切留給當事人 自己處理，也就是凡能解決問題的方法就是實用的，不必拘泥於法則或定律，這正是注重 「是什麼」的觀念，同時更強調情勢與現況的條件。「個案研究」即是新近的研究法中廣被 採用的一種方法，就是根據事實真相來加以判斷，如果以後再發生類似的情形，就可作為處 理的依據。 名師密技
效率係指運用資源的程度與能力，效果則為達成目標的程度。
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二、靜態的研究(static approach)與動態的研究(dynamic approach) 早期學者對於行政問題的研究，僅注意組織結構、權責分配、法令規章等，所以也被人稱為 「結構的」研究，他們認為只要能夠建立完善的制度、合理的組織，機關的問題便可解。 然而機關的主體是「人員」，而不是典章制度；是功能 (function)，而不是結構，因此，研究 行政學必須從機關人員間的交互行為及活動中去了解，從人員的心理反應加以分析，並從人 員之間所組成的「非正式組織」(informal organization) 予以解剖。 i
概念探索 非正式組織是由於人員間相互行為之下所產生的認同關係所形成的結果，凡是共同點 愈多者其非正式組織的關係也愈密切，只要具備任何一項相同點即可促進人員之間的認同，而共同 點愈多非正式組織成員愈團結。
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行政制度）作異同的比較與檢討，據以作為本國改進的參考。 但是，近期的學者認為不能單就國家與國家來比較，因為各國的國情不同，對美國有利的制 要比較的話，應從生態觀點來看，即從整個的世界中尋求出若干種行政模式 (model)，再以
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行政學的 傳統理論
度，不見得對德國有利；日本可以行得通的辦法，泰國不見得行得通，因為國情不同，所以
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行政學的 基本概念
早期學者對行政問題除在縱的時間方面作演變上的觀察外，並就橫的空間（如美國與英國的
最新重點 加強 版
三、 比 較的研究 (comparative approach) 與生態的研究 (ecological approach)
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此「模式」來衡量各國行政制度的特質所在。雷格斯 (F.W. Riggs) 可稱為此派的代表人物。 i
近期的學者認為行政學不能單就國家與國家來比較，而是應從生態觀點來看，衡量各 國行政制度的特質所在。提出此看法者係以雷格斯 (Riggs) 為代表人物。
行政學的 修正理論
關鍵概念
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行政學的 整合理論
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四、 生理的研究 (Physiological approach)與心理的研究(psychological approach ) 作效率，因此注重工作環境如燈光、通風設備、待遇、福利等之改善，其目的在滿足員工生 理上的各種需要，認為只要使員工吃得飽、穿得暖就能提升效率。 障他們的安全感，滿足他們的自尊心、榮譽感，以至於社會的慾望，最後還要使他們能夠 「自我成就」。員工只有在生理與心理的雙重條件滿足之下，才能提高工作願望與效果。
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行政組織 概論
五、間接的研究 (indirect approach) 與直接的研究(direct approach)
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行政組織的 類型
但是人非牛、馬，更非機器，他們還有心理上（精神上）的需要，因此應進一步研究如何保
行政革新與 政府再造
早期行政學者多研究機關人員的生理需要與生理條件，研究如何保持員工身體健康以增進工
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早期行政學者大多從已有的資料中來研究行政問題，他們根據別人所寫的書籍、文章、報 這種抱著「秀才不出門，能知天下事」的「間接」研究方法很容易被別人牽著鼻子走，且根 本不易有創見與發明，因此新近的研究方法注重直接研究，即「直接」投入所要研究的實際 陷於「閉門造車」；再者，「角色扮演」 (role-playing) 的方法，亦是現在十分流行的研究 法。
詮釋理論是一種對個例性知識之理解過程，其研究歷史久遠，而應用在行政學的研究，不過 來自於「觀念」(idea) 而非感官經驗。其後，以康德 (I. Kant) 為代表的德國觀念論 (idealism) 主張人類社會知識的基礎，並非感官經驗，而應該是觀念、精神、或稱「人類意識」，在人
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行政管理與 行政運作
是1970年以後的事。詮釋理論的本源可以遠溯古希臘的柏拉圖 (Plato)，他認為真正的知識
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組織發展、學 習與變革
六、詮釋理論的研究(interpretive theory approach)
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非正式組織與 非營利組織
情況中，如此才能獲得真相，同時，根據真相所作出的改進方案也較為切實可行，否則就易
組織文化、 氣候與動態
導，或現有的法令規章等二手資料進行研究。
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與生俱來的意識之中存在著先天的組織原則，依靠這些先於經驗的原則，我們將感官所得的 經驗材料加以整理安排，從而獲得理解。 關鍵概念
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詮釋理論強調的是「主觀的理解」，係針對個案進行；而批判理論指的是對既有的價 值與規範產生質疑的反思。
七、批判理論的研究(critical theory approach) 批判理論和詮釋理論一樣，認為知識的基礎在於觀念而非感官經驗，實體的最終性質是精神 的而非物質的；兩者的主要差異在於詮釋理論比較強調「理解」的知識過程，批判理論則偏 重在「批判」的知識過程。 批判理論對公共行政研究的影響，大約是1970年代以後的事，到目前為止出現了多種相關論 著，歸納其研究的精神有三：一是將重點作各種研究方法限制的討論；二是著重於分析組織 理論學術社群與其成員間的互動關係；三是同等看待所有研究方法的有效性。總而言之，批 判研究特別重視理論與實務之間的關係，意圖透過批判質疑的方法，多樣的研究方法，找尋 弊端及偏見，從而促進現狀的改善，拉近理論和實務間的距離。 關鍵概念
「秀才不出門，能知天下事」乃是間接研究法，容易陷於「閉門造車」的毛病。
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八、行動理論的研究(action theory approach) 哈蒙 (Harmon) 認為，公共行政的研究必須從基本的信念及假定出發，始能徹底了解公共行 政理論與實務之真正本質，也才能從這些價值層面的探討中掌握公共行政本身具有的特性。 其基本假定可分為下列四點： (一) 人類自我的本質是主動的、社會性的。 (二) 應該以人與人之間「面對面的遭逢情境」(face-to-face encounter) 做為研究的分析單 元。 (三) 還要特別注意，人們在建構事物意義時的「交互主觀性」 (intersubjectivity)。 (四) 在實務上應重視道德與倫理層面的考量，以發揚人文主義的關懷。 行動理論研究從人性的基本假定出發，認為人的本性是「主動」(active) 而非被動的，人類 的行動必須在社會互動的脈絡中，才能找到真正的意義。因此，人是管理制度的主人，而非 被動受控制的對象，人是一切行政制度設計所必須考量的首要因素，行政制度透過人群的實 際運作才能彰顯其價值。此外，我們不能單獨針對人的外表行為來研究，行為可能只是不具 意義的「刺激－反應」動作，而應從「行動」著手才能發覺行動者的內在動機意涵，探索其 社會意義。 總而言之，行動理論重新喚起公共行政有關價值的研究，並回歸到「以人為本」的行政精 神，而其研究取向和過去的實證典範存在根本的差異。 i
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名師密技
應記住哈蒙 (Harmon) 行動理論研究之四個基本假定。
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行政學的 基本概念
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行政學的 傳統理論
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行政學的 修正理論
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行政學的 整合理論
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行政革新與 政府再造
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小試武功 種研究法？
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行政組織 概論
(A)法則的研究法 (B)靜態的研究 (C)間接的研究 (D)比較的研究
行政組織的 類型
1. 對於行政問題的研究，僅著重在組織結構、權責分配及法令規章等的研究方法，係為下列何
2. 「秀才不出門，能知天下事」的研究方法係指下列何者？
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(A)詮釋理論的研究 (B)靜態的研究 (C)間接的研究 (D)比較的研究
組織文化、 氣候與動態
3. 從整個的世界中尋求出若干種行政模式(model)，再以此「模式」來衡量各國行政制度的特
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質所在。此種行政學的研究方法，稱為： (A)動態的研究 (B)生理的研究 (C)行動理論研究 (D)生態的研究 社會互動的脈絡中，才能找到真正的意義。此種行政學的研究方法，稱為： (A)動態的研究 (B)生理的研究 (C)行動理論研究 (D)生態的研究 ● 重點提示
織，機關的問題便可解。 2. 這種研究方法係根據別人所寫的書籍、文章、報導，或現有的法令規章等二手資料進行研究，
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組織發展、學 習與變革
1. 靜態的研究也因此被人稱為「結構的」研究，他們認為只要能夠建立完善的制度、合理的組
非正式組織與 非營利組織
4. 從人性的基本假定出發，認為人的本性是「主動」(active)而非被動的，人類的行動必須在
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早期行政學者之研究大多數屬這類。 行政管理與 行政運作
3. 雷格斯(F.W.Riggs)可稱為此派的代表人物。
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4. 行動理論重新喚起公共行政有關價值的研究，並回歸到「以人為本」的行政精神，而其研究取 向和過去的實證典範存在根本的差異。 解答 1:B 2:C 3:D 4:C。
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吹者亦強調「顧客至上」的觀念，就是將企業管理的主要精神引進到公共行政中。 效率係指運用資源的程度與能力，效果則為達成目標的程度。
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(一) 目的及動機不同
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行政學的 傳統理論
二、相異之處
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行政學的 基本概念
名師密技
最新重點 加強 版
消費者滿意。因此，兩者皆對服務對象的滿意度列為最優先的考慮，而「新政府運動」的鼓
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政府行政的推行，其主要的目的與動機，是在謀求社會的「公共利益」，而工商企業組織的
(二) 一貫及權變不同 府行政的法令規章等較具有永久性、穩定性及少變性，更不可前後矛盾，使民眾無所適從。
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行政學的 整合理論
政府行政必須始終一致，其一切作為必須注意「平等」，不能存有歧視的不平等待遇。且政
行政學的 修正理論
目的與動機，則在追求「個人私利」。
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而工商企業的經營，除須遵守政府有關法令規定外，其經營可隨時變通、調整，交易可因
(三) 獨占及競爭不同 同時從事這種活動，政府是處於獨特的優越地位，亦即公權力的遂行者，他人不能與之抗衡 或競爭；而企業經營是講求自由、公平競爭，任何人都不得壟斷市場，不許操縱物價，完全
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行政組織的 類型
政府行政是獨占性的，某一些行政活動，除非得到政府的許可或授權，其他團體或人民不能
行政革新與 政府再造
人、因時、因地而異。
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基於自由平等的原則，沒有任何強制性。
在民主政治下，政府行政措施必須受到民意代表及輿論的批評與監督，絕不能罔顧民意；而 為重，以求降低成本，提升效率，創造利潤。因此，史塔寧 (G. Starling) 指出，公私部門管 理最大的差異，乃在於公共管理者需花費較多的時間在於「政治管理」上。 i
公私部門管理最大的差異，乃在於公共管理者需花費較多的時間在於「政治管理」 上，此係史塔寧 (Starling) 所提出的觀點。
益。有關政府管理的特性，包括下列幾端： 1. 其活動深受法律規章與規則程序的嚴格限制，且常會受政治因素影響，受制於政治權力 的制衡衝突。 3. 機關結構功能的分化與重疊。 4. 會受到高度的公共監督。
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行政管理與 行政運作
2. 組織目標與績效大多模糊不清且難以測量。
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組織發展、學 習與變革
概括言之，政府機關不能以追求效率為唯一目標，其在追求效率的同時，亦應顧及公共利
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非正式組織與 非營利組織
名師密技
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組織文化、 氣候與動態
工商企業經營，則不太需要考慮政治因素，經營者只須就其企業的需要，以管理因素的考慮
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(四) 政治考慮與管理因素不同
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5. 政府機關的績效很難衡量。
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12. 衡量效率的標準： (2) 管理與計畫的觀點：能夠按照機關或組織原訂的計畫完全實現。 (3) 組織與系統的觀點：效率不僅是達成組織的目標，而且更要顧及對社會的貢獻（價 13. 行政學的目的有四點：提高行政效率（效果）、促進行政的現代化、培養行政通才、促
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行政學的 傳統理論
值），以及組織因應外在環境變化的能力與程度。
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行政學的 基本概念
(1) 技術與經濟的觀點：最少的「投入」(input) 獲得最大的「產出」(output)。
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11. 效率 (efficiency)係指運用資源的程度與能力；效果係指達成目標的程度。
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進行政的公平與正義。 行政學的 修正理論
14. 促進行政現代化的條件：科學化、制度化、民主化、專業化、適應性及效率性。
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15. 行政學研究或探討者，主要的內容可分為五大部分：行政組織、行政運作、人事行政、 16. 行政學研究政府組織的各種現象與問題，其研究範圍與內容包括「組織理論、組織結 17. 行政運作研究的現象與問題，包括「行政領導與行政監督、行政計畫與行政決定、行政 授權、行政溝通與協調、行政運作的新觀念」等五種行政行為。
(1) 傳統理論時期 (1887~1930)：以「科學管理」為基礎。
(3) 系統理論時期 (1960迄今)：以「開放系統」及「權變途徑」為基礎。
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行政組織 概論
(2) 修正理論時期 (1930~1960)：以「行為科學」為基礎。
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行政組織的 類型
18. 行政學的發展過程，學者大致分為三個階段：
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行政革新與 政府再造
構、組織動態及組織發展」等四種。
行政學的 整合理論
財務行政、公務及資訊管理。
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三個時期可用「正」、「反」、「合」的觀念加以表示，亦可用X、Y、Z三個字母來代 為「Z理論」。
(1) 管理技術學派：以泰勒 (F. Taylor) 為代表；而甘特 (H. Gantt)發展出「工作進度控制 表」，使得生產量大為提高。 「十四點管理原則」。 (3) 機關組織體系學派：亦稱為「科層型模」或「官僚體系」學派。以德國人韋伯 (Max Weber) 為代表。 Maslow)、羅次力斯柏格 (F.J. Roethlisberger)、巴納德 (C.I. Barnard) 及賽蒙 (H.A. Simon) 等人。
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行政管理與 行政運作
20. 人群關係學派 (Human Relations School) 的代表人物為：梅堯 (E. Mayo)、馬師婁(A.H.
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組織發展、學 習與變革
(2) 行政管理學派：以費堯 (H. Fayol)、古立克 (L. Gulick) 等人為代表；費堯創造了
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非正式組織與 非營利組織
19. 科學管理分為三大學派：
組織文化、 氣候與動態
表，傳統理論時期稱為 「X理論」，修正理論時期稱為「Y理論」，而系統理論時期則稱
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21. 系統理論時期最具代表性的人物是卡斯特(F. Kast)及羅森威(J.E. Rosenzweig)，二人合 著《組織與管理》(Organization and Management: A Systems Approach)一書。 22. 孔恩 (T. Kuhn) 在1970年指出：典範 (paradigm) 是在某一個特定的時期，參與某一個學 科研究工作的學術社群，所共同接受的基本觀點與研究方法。1989年，亨利 (Henry) 指 稱：公共行政乃是由五個相互重疊的典範，延續發展所構成的一個學術領域，不同的典 範時期有其各異的研究定位 (locus) 與研究定向 (focus)。 23. 以孔恩典範之概念來定位行政學的五個典範時期： (1) 典範I，政治與行政分立時期：由古德諾 (Goodnow) 出版《政治與行政》至懷特 (L. White) 在1926年出版《公共行政研究導論》為止，確定了行政學和政治學是兩個不 同的研究領域，也確立了公共行政學術的正當性地位。 (2) 典範II，行政原則確立時期：以古立克 (Gulick) 的「POSDCORB」為代表；到了 1940年遭遇挑戰，馬可士 (Marx,1946) 所編《公共行政的要素》一書，嚴辭批評政治 與公共行政根本無法分離。賽蒙 (Simon) 更指出，行政學並沒有所謂的原則原理，反 而充斥一些人言言殊的「行政諺語」。 (3) 典範III，公共行政即政治科學時期：瓦爾多 (Waldo) 形容「公共行政處於一個尷尬的 二等公民地位」；此一時期行政學者運用「個案研究法」與「比較與發展行政」來研 究公共行政問題；比較公共行政研究可以用來處理行政原則「橘越淮為枳」的跨文化 限制問題。 (4) 典範IV，公共行政即管理學時期：認為，管理就是管理，沒有所謂的公共行政企業管 理之分。 (5) 典範V，公共行政就是公共行政時期：1970年在美國成立的「全美公共事務與行政學 院聯盟」(NASPAA) 可說是公共行政獨立自主的里程碑。 24. 行政學的研究方法有： (1) 法則的研究與事實的研究。
(2) 靜態的研究與動態的研究。
(3) 比較的研究與生態的研究。
(4) 生理的研究與心理的研究。
(5) 間接的研究與直接的研究。
(6) 詮釋理論的研究。
(7) 批判理論的研究。
(8) 行動理論的研究。
25. 行政組織與企業組織的管理相似之處： (1) 管理的對象及方法相似。 (2) 治事組織及其運作相同。 (3) 均重視行政效率及服務品質。
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變遷的影響」、「立法權分散無力的影響」、「司法權退卻的影響」等。
19. 歐斯洞 (Ostorm) 認為「民主行政」的特徵包括：多元的決策中心、複式的組織制度、分
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公共政策
18. 防止行政權力擴張的途徑包括：議會控制、法院控制、公民控制、民營化及行政自律。
行政倫理與 府際關係
17. 行政權力擴張的主要原因包括：「自由放任的經濟思想受到批評」、「社會與經濟環境
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權與自我管理、行政的政治色彩。
人」、「代表性」、「開放性」、「超越特殊利益團體的組合」、「嚴防專業主義對民
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行政學的回 顧與展望
主原則的傷害」，以及「參與」。
公務行政
20. 行政學者全鍾燮 (J.S. Jun) 認為「民主行政」應具備下列六項特色：「公共利益的代言
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21. 「代表性科層體制」係指公務人力的組成應反映社會人口結構（人口組合）的特性，以 落實民主價值，其行政系統亦應如議會般具「代表性」。
有可能出現「把完全遵從形式作為最終目標」的情形，此即「目標錯置」的現象。
考古題解析
22. 墨頓 (Merton) 認為，官僚組織強調人員須絕對服從森嚴的法規與制度，因此使得其成員 23. 海克契 (Heckscher) 提出「後官僚組織型模」，其目的在協調「民主及效率」的價值， 揉合「目的理性」及「工具理性」，而成為未來官僚組織的主要發展方向。 24. 瓦爾多 (Waldo) 認為公共行政正處於一個「革命的時代」。於是在其發起與贊助下，在 1968年聚集了多位年輕的公共行政學者，於紐約雪城大學的「明諾布魯克」會議中心召 開「第一次明諾布魯克會議」，以共同討論的方式徹底檢討公共行政所面臨的問題。 25. 傳統的「科層官僚體制」越來越無法符合時代需求，於是科哈特 (Kirkhart) 提出了「協和 式模式」的組織型態以為取代。 26. 傅瑞德里克森甚至說：「公共行政如果不能加以改變以彌補少數族群的被剝奪，終將會 壓抑這些少數族群。」 27. 在多元主義觀點下的行政運作過程會形成「利益團體」、「國會委員會」以及「行政官 僚體制」的「鐵三角」(iron triangles) 結構。 28. 根據波利特 (Pollit) 的描述，新公共管理的主張包括：強調市場機制、強調組織分權、強 調品質的重視與認為顧客滿意至上。 29. 所謂「空洞國家」係指在民營化政策下，政府因職權過度縮減，使得權力逐漸縮小的現 象。 30. 「新公共管理」又主張透過民營化、解除管制、公共服務契約委外等途徑，來限縮政府 的規模，因此就有可能造成「空洞國家」現象的弊端。
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31. 萬斯來 (Wamsley) 與顧塞爾 (Goodsell)、羅爾 (Rohr)、懷特 (White) 與沃夫 (Wolf) 等五 位教授撰寫全名為〈公共行政與治理過程：轉變政治對話〉(Public Administration and the Governance Process: Shifting the Political Dialogue)，的宣言，並將其簡稱為「黑 堡宣言」。 32. 黑堡學者顧塞爾提出公共利益的價值規則，即「公共對談」的基本價值，分別為：政治 回應性、政治共識、關注邏輯性、議程的察覺以及政策衡量的普遍性原則。 33. 黑堡宣言認為公共行政人員（文官）應扮演下列的角色：捍衛憲法、人民受託者、公共 利益的賢明少數、平衡輪、分析者教育者。 34. 新公共服務強調「憲政價值」與「對人性問題」的探討。 35. 「治理」係指引導及限制團體集體性活動的過程和制度，其中包含了正式和非正式的部 分。「行政官僚集團」在公共治理的過程中，具有實質影響力卻毋須負擔政治責任，而 成為民主政體下的「否決團體」。 36. 凱特 (Kettl) 認為，行政關乎調和（coordination；協調），而21世紀的調和則意謂搭橋 (bridge-building)。 37. 多元主義對於「公共」的看法偏向認為「公共即利益團體」。 38. 行政學者顧塞爾 (Goodsell) 與全鍾燮 (J.S. Jun) 指出公共利益的功能有四端：凝聚功 能、合法化功能、授權功能與代表功能。 39. 學者史密斯 (Smith) 指出：「公共利益乃良善的迷思。」
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