走向節能低碳的未來 綠色和平回應「電力市場未來發展公眾諮詢」文件 2015 年 6 月
前言 氣候變化是當前最嚴峻的環境危機，科學家已經警告，全球必須在 2050 年減少四至七成 溫室氣體，作為國際大都會的香港，必須承擔責任減排。根據政府的目標，香港需要在 2020 年減少 19%至 33%碳排放。然而，當局最新建議的 2020 年發電燃料組合（即：50% 天然氣，25%煤，25%核），只能減少 19%碳排放，是目標的下限。換言之，我們要節約 能源和發展可再生能源，才能加強減排力度。 政府即將與兩間電力公司檢討《管制計劃協議》，並諮詢公眾對未來電力市場發展的意見。 可惜，當局只建議對沿用了超過半個世紀的規管模式小修小補，例如進一步壓低電力公司 的准許回報率，未能提出高瞻遠足的改革方向。 《管制計劃協議》是上世紀 60 年代的產物，它確保香港有足夠電力支撐當時急速發展的 經濟，香港現時供電的可靠度屬世界一流。然而，99.99%可靠度的代價之一，是電力公司 轉嫁所有成本給用戶，自己無需承擔任何風險，對消費者不公平。此外，《管制計劃協議》 無法回應氣候變化的挑戰：以固定資產淨值計算電力公司的准許利潤，變相鼓勵兩電投資 發電設施，不利節能；兩電壟斷電網，排除新競爭者，窒礙發展可再生能源。 綠色和平與其他八個環保團體，在今年五月初發表聯合聲明1，要求政府和兩電：
一、修訂節能獎罰機制
1
詳見附件。
提升《管制計劃協議》的每年節省用電量目標至 1%，同時加入電力最高需求節能目標， 並附以有力的罰則。
二、對分佈式電力開放電網 為發電容量 50 千瓦以下的可再生能源裝置，訂立連接電網的技術、財務、法律責任、安 全等全面安排，同時逐步分拆兩電的電網和發電資產，為將來廠網分家、容許更多分佈式 可再生能源加入市場做準備。
綠色和平進一步提出電力公司 1%節能目標暨節能基金方案，及支持制定固定上網電價， 以刺激分佈式可再生能源的發展。
電力公司 1%節能目標暨節能基金方案2 方案的主要內容包括： 1. 成立可持續的節能配對基金，政府每年承擔一半款項，其餘向商業用電大戶每度用電 收取附加費；基金申請者可獲五成資助，實施節能項目。 2. 電力公司與政府共同管理基金，訂立申請人資格、資助上限、審批程序等細節。此外， 電力公司負責嚴格審核申請，監察獲批節能項目的執行情況。 3. 如果政府確認獲資助計劃的總節能成效，達到 1%節能目標，電力公司可以從基金提取 獎賞，否則其罰款需投放到基金。 4. 根據 1%節能目標預期省下的燃料開支，計算兩電的獎／罰款額；達標賞金相等於 0.5%燃料開支，不達標罰金相等於 1%燃料開支。 本方案的用意，既是針對現行規管架構令電力公司無動機節能的弊端，同時應對香港缺乏 資金推動節能的問題。
2
鳴謝香港城市大學能源與環境政策研究中心總監鍾兆偉教授提供意見。
正如上文所述，電力公司傾向希望增加賣電，以擴大發電設施賺更多回報。雖然現行《管 制計劃協議》在 2008 年簽訂時加入了節能目標，但兩電每年的目標加起來只有 1500 萬 度電，少於全港一年售電量千分之一。此外，由於電力公司不達標無需受罰，令目標淪為 裝飾品，港燈便從未試過達標。 本會要求增加節能目標至 1%，即每年節省約 4.4 億度電，大幅提升節能成效。根據強制 實施建築物能源效益守則公眾諮詢文件的資料估算，只需 5.2 元的首年節能投資，每年便 可節省一度電的需求，每年節省 4.4 億度電約需投入 23 億元，即節能配對基金每年需預 備約 11.5 億元。由於節能規模龐大，故此由電力公司管理節能基金，利用其專業知識， 為獲資助項目把關和確保質素，電力公司亦可通過其廣大的客戶網絡推廣節能。本會期望 在清晰的獎罰機制下，兩電為了獲得獎賞或避免受罰，將全力以赴達標。 常有人誤解本會提倡的節能目標，是指電力公司的總售電量比前一年下跌，而電力公司無 法控制客戶的行為，因此認為建議不可行。本會倡議的節能目標，並非與實際售電量掛鈎， 而是根據節能措施預期可避免的電力消耗（avoided electricity consumption）計算，即和 現時《管制計劃協議》評核兩電節能表現的方法一樣。 另一方面，由政府和商業用電大戶每年出資成立節能配對基金，有助香港持續地推動節能。 資金是提升現有建築物能源效益的其中一個關鍵，香港卻缺乏投入。政府的 4.5 億元建築 物能源效益資助計劃，已在三年前完結。在《管制計劃協議》下，兩電投放共一億元節能 獎賞，設立為期五年的節能基金，金額遠比政府的舊計劃少，更未知長遠是否有新資金投 入。政府的《香港都市節能藍圖》，也沒有提及推動現有建築物節能的具體方案。 或許有意見認為，要求商業用電大戶資助其他用戶節能並不公平。然而，商業用電量佔全 港超過六成，商業用電大戶更享受電力公司提供的電費折扣優惠，他們有社會責任推動節 能。徵收附加費對商業用電大戶的影響亦未必如想像般大，以中電為例，本會估算向商業
用電大戶每度用電額外徵收約 2.1 仙 ，便足以籌集一半節能基金所需款額3，附加費也可 增加商業用電大戶節能的誘因。 本會認為既然節能基金將持續運作，政府可以按社會的轉變和節能技術的發展，靈活地設 計和調整基金的用途，無論是延續建築物能源效益資助計劃、資助回本期較長的節能項目、 優先協助業權分散的商業樓宇、支持某項新興的節能技術等，都可納入考慮範圍。 當局亦可以考慮，開放基金予不同類別的用戶，包括商業用戶申請，本會相信這不會引起 公帑補貼商業的公平問題。事實上，政府過往曾為了保護環境而資助商業運作，例如為了 改善空氣質素資助更換柴油商業車輛，為了減少廢物成立基金資助本地回收業等。 總括而言，本方案將節能目標、誘因和資金三者結合起來，形成節能的強大堆動力，亦有 助帶動本地節能產業發展。
制定上網電價 本會支持透過制定上網電價（feed-in tariffs），刺激分佈式可再生能源的發展。 參考外國經驗，上網電價一般由監管機構根據可再生能源的平均成本和合理回本期制定。 可再生能源投資者每輸送一度電往電網，便能從電力公司取得相等於上網電價的收入。這 項政策的好處，是激發可再生能源的投資，而投資者為了賺取更多利潤，爭相降低發電成 本，監管機構進而調低上網電價，令可再生能源成本逐步下跌。 香港發展分佈式可再生能源的最大阻力，在於欠缺政策支持和兩電壟斷電網。根據現行的 《管制計劃協議》，兩電的可再生能源固定資產，獲保證高達 11%的回報，其他可再生能
3
中電每年節能 1%，約相等於節省 3.3 億度電。根據強制實施建築物能源效益守則公眾諮詢文件的資料計 算，香港平均每年每節省一度電的成本約為$5.2，節省 3.3 億度電便需要投入約 17.2 億元。基金以 50%配 對形式資助申請者，故每年需預備 8.6 億元，商業用電大戶承擔一半即 4.3 億元。根據中電 2014 年的售電 量數據，本會推算其商業用電大戶的用電量約為 200 億度，故平均每度用電額外收取約 2.1 仙，便足以籌 集一半節能基金。
源設施擁有者輸電往電網，則無任何保證利潤，位於九龍灣的零碳天地，便是將其剩餘的 可再生能源，無償地送給中電。另一方面，可再生能源設施擁有者需自行與電力公司洽談 接駁電網的條件，往往處於弱勢。 有評論指上網電價不但增加電費，而電力公司向少數可再生能源設施擁有人購買電力的費 用，由全部用戶分擔，並不公平，認為實施淨計量電費（net metering）較為可取，本會 不同意該等意見。 首先，不同電力用戶之間互相補貼的現象已經存在，例如少數居於半山的住宅用戶，其較 高的輸電和配電成本也是由其他用戶分擔，若單純以出現互相補貼為理由而否定上網電價 政策，欠缺說服力。淨計量電費讓擁有可再生能源設施的用戶，按其輸出到電網的電量， 從用電量中扣減，換言之可再生能源的價格等同一般電價，但可再生能源需要較高固定資 本投入，以一般電價計算其價格，變相延長投資回本期，削弱投資意欲，無助促進較具規 模的分佈式可再生能源發展。事實上，社會需要為使用清潔能源作出共同承擔。 最後，常有意見指可再生能源昂貴，這是無視可再生能源成本隨著技術成熟不斷下降的趨 勢，亦忽略太陽、風力等可生能源無需燃料費用，及清潔能源不會增加環境成本的事實。
總結 政府在 2005 年與電力公司檢討《管制計劃協議》時，曾經提出一連串改革香港電力市場 的建議，當時社會對加強聯網、開放電網予可再生能源、增加節能誘因等已有共識。十年 過去，電力市場改革近乎原地踏步。面對氣候變化危機，香港不能再錯失機會，電力市場 必須朝節約能源和可再生能源的方向發展。
[附件]
令電力市場更 Fit 香港電力市場一直以穩定、安全、電費低廉自居，卻犧牲了環保表現，過高電力需求及使用高碳排放的燃料，令 發電成為本港碳排放最大來源，完全未能符合今時今日講求低碳的社會需要。 政府正就 2018 年後電力市場的未來發展，展開了為期三個月的公眾諮詢。對於環團最關心的兩個問題：推動兩 電節能及促成可再生能源加入電網，諮詢文件都欠缺清晰的解決方向。我們相信這兩個問題將決定應對氣候變化 的成敗，因此政府與兩電必須在 2018 年後推動社會節能及充份採用再生能源，讓未來的電力市場更加可持續發 展。 現行的《管制計劃協議》以獎賞鼓勵兩電節能，成效卻是微不足道。現時中電及港燈節省用電量目標分別為 1,200 萬度電及 300 萬度電，不及全港全年千分之一的用電量，兩電達標便可獲得額外回報率，不達標卻沒有罰 則，無法鞭策兩電承擔環保責任。 《管制計劃協議》保障兩電在投資電力市場的利潤，但私人投資可再生能源卻缺乏保障。一般投資者不單無法享 受如兩電擁有的保證准許回報率，令投資可再生能源的回本期延長；他們並需自行與兩電商議使用電網的細則， 過程困難重重，令有意參與可再生能源發電的市民卻步。 我們希望當局在未來兩年檢討《管制計劃協議》時，於 2018 年加入兩項新措施，以解決上述問題，包括： 一. 修訂節能獎罰機制 我們建議在《管制計劃協議》節能獎罰機制中，將每年節省用電量目標提升至 1%，同時加入電力最高需求的節 能目標：五年內將最高電力需求減少 4%，以避免兩電過度投資而增加發電成本。此外，節能獎罰機制應要擺脫 過往有獎無罰的做法：如果兩電達到有關節能目標，便能在 2018 年後的新建機組享有額外回報率，相反如果節 能表現未如理想，新建機組的准許回報率則會被扣減，令未來的電費升幅得到更多的控制。 二. 對分佈式電力開放電網 參考國外例子，可再生能源發電多以分佈式發展，香港目前大大小小由私人及政府發展的太陽能發電裝置，總規 模超過 1,500 千瓦。政府及兩電應與這些第三方供電者訂立公平的買賣條款，令可再生能源電力以公平價格連接 電網，此舉亦鼓勵投資者興建小規模分佈式發電設備。我們建議政府及兩電首先應為發電量達 50 千瓦以下的太 陽能發電裝置，訂立連接電網的全面安排，包括技術、財務、法律責任、安全等；同時逐步將兩電電網資產及發 電資產分拆，方便日後實行廠網分家，容許更多分佈式電力加入電力市場，促進可再生能源發電的發展。 我們希望未來電力市場更 Fit 社會的需求，電力公司承擔更多節能責任，各界能公平參與再生能源的發展。若 社會未能推動電力市場減碳，就只能啞忍發電成本、用電量和碳排放持續上升，承受氣候變化日益加劇所帶來的 影響。 聯署團體：世界自然基金會香港分會 綠色和平 綠領行動 香港地球之友
健康空氣行動
氣候組織 環保觸覺 綠田園基金會 綠色力量