C I U D A DANIZANDO
LAS POLÍTICAS
Julio 2011 Número 5
Transparencia presupuestaria municipal en el Ecuador1 Grupo FARO es un centro de políticas públicas independiente que promueve el cambio social a través de la investigación aplicada, el diálogo plural y la acción colectiva.
Julio López, Esteban Tinoco y Mabel Andrade
Ciudadanizando las Políticas provee un análisis resumido y especializado de un proyecto o una política pública local, nacional o internacional. Este y otros números están disponibles en www.grupofaro.org.
Gráfico 1: Calificación global obtenida por los municipios
Introducción
Puntos claves: s No son necesariamente los municipios más grandes los que han mostrado mayores esfuerzos por transparentar sus procesos presupuestarios s Es necesaria información más sencilla y comparable sobre los actores, el proceso y los resultados de cada fase de ciclo presupuestario 1
El presente documento sintetiza los principales hallazgos analizados en el reporte Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal 20102, el cual pretende mostrar el nivel de transparencia municipal en las diferentes fases del proceso presupuestario. Para ello se utilizó una herramienta de evaluación de la transparencia en las diferentes fases, aplicada a una muestra de 13 municipios del Ecuador (Gráfico 1), durante el período fiscal 2009-2010. Los criterios considerados en la evaluación se refieren al acceso que distintas audiencias tienen a la información que se produce a lo largo del período fiscal, los plazos en que se presentan y el detalle de la misma. En este documento, primero se explica la metodología utilizada para realizar la evaluación, luego se analizan las características comunes entre municipios, y luego los niveles de transparencia dentro del ciclo presupuestario. Por último, se realizan recomendaciones de posibles prácticas 1 2
que puedan servir para mejorar los niveles de transparencia y acceso a la información presupuestaria en los municipios. En el Gráfico 1, se observa la calificación general que cada uno de los 13 municipios recibió, siendo Ambato el que alcanzó la calificación más alta, con 73 sobre 100, y Esmeraldas el de la calificación más baja, con 16 sobre 100. También se puede observar que el promedio de la muestra alcanza los 48 puntos. Estos puntajes nos dejan ver claras brechas entre los municipios capitales de provincia seleccionados. No son necesariamente los municipios más grandes los que han mostrado mayores esfuerzos por transparentar sus procesos presupuestarios. Sin duda, el índice muestra, de manera global, tanto avances como desafíos en cuanto a transparencia presupuestaria. Se debe resaltar el esfuerzo que algunos municipios están realizando en la generación y publicación de información periódica y más desagregada sobre
Agradecemos el valioso aporte de Sebastián Zambrano en la elaboración de este documento. Zambrano, S. y López, J. (2011). Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010. Quito: Grupo FARO.
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el presupuesto. Sin embargo, en general, se ha encontrado que los documentos presupuestarios son producidos para cumplir con la normativa y, por tanto, usualmente circulan de manera interna. Cuando son publicados, no siempre buscan informar a los ciudadanos. Así, sería importante que los municipios se enfocaran más en dos objetivos distintos pero complementarios: por un lado, se requiere información técnica más completa y detallada que refleje los resultados de la gestión municipal; por otro, los municipios deben presentar información más sencilla y comparable tanto sobre los actores cuanto sobre el proceso, también se requiere los resultados de cada fase del ciclo presupuestario para proporcionar un real instrumento de toma de decisión para la ciudadanía.
¿Cómo se midió el nivel de transparencia? La herramienta utilizada es una adaptación de la Encuesta de Presupuesto Abierto3 para la situación específica de los presupuestos municipales en el Ecuador. Este cuestionario contiene 83 preguntas divididas en ocho secciones4; cada pregunta tiene el mismo peso para el cálculo de la puntuación que recibe cada municipio, y su calificación global es un promedio de las calificaciones de cada sección. Estas preguntas
están orientadas al análisis del grado de oportunidad, disponibilidad y difusión de información, y, sobre todo, de documentos oficiales clave que representan los primeros elementos de los que se valen los ciudadanos para conocer, dar seguimiento y vigilar la gestión local de los recursos públicos. La investigación buscó verificar la disponibilidad de la información relacionada con el presupuesto y no evaluó la calidad, consistencia ni veracidad de la misma.
Resultados generales En el Tabla 1, se presentan las características comunes de los municipios que lograron mayor, mediana y menor calificación en las categorías: presentación del presupuesto, detalle del presupuesto e información adicional para monitorear el presupuesto, así como el desempeño presupuestario. Cabe mencionar que los rangos de calificación de mayor a menor varían en las distintas categorías.
Transparencia a lo largo del ciclo presupuestario El ciclo presupuestario consta de cuatro fases principales en las que actúan diferentes instancias, que se describen
Tabla 1: Características de los municipios con mayor, mediana y menor calificación Fases/ Características
Presentación del presupuesto
Mayor calificación*
Mediana calificación
Menor calificación
Calificación 91-84
Calificación 73-71
Calificación 64-45
Información del gasto total para el año fiscal evaluado y para el año previo, detallándose tipo de gasto, programas individuales, gasto multianual, entre otros.
Información del gasto total para el año fiscal evaluado y para el año previo, sin detallar tipos de gasto ni gastos multianuales.
Información sobre los gastos no es publicada y no se presenta información sobre años anteriores a 2010.
Información sobre ingresos totales, detallando tipo de ingreso tributario y no tributario.
Información sobre ingresos totales sin detalles.
Información sobre ingresos totales sin detalles.
Información sobre el nivel de endeudamiento y elaboración de informes financieros, detallando saldo total, amortizaciones, acreedores, pago de intereses y su periodicidad, entre otros.
Detalle de la información e Información adicional para monitorear el presupuesto
Información sobre nivel de Información sobre nivel de endeudamiento, detallando endeudamiento, detallando sólo generalmente sólo el saldo total, el saldo total. amortizaciones y los intereses pagados.
Calificación 97-50
Calificación 30-20
Calificación 10-0
Información de recursos provenientes por donaciones, transferencias del Gobierno central, activos que mantiene el municipio y fondos extrapresupuestarios.
Información de recursos de transferencias del Gobierno central.
Información escasa o nula sobre información adicional de transferencias.
Se presenta un resumen ejecutivo del presupuesto con glosarios ciudadanos de terminología empleada. Se incluye información adicional al presupuesto.
No se presenta un resumen ejecutivo, a pesar de que hay información adicional a la presupuestaria, como un análisis de la situación presupuestaria.
No se presenta información adicional a la presupuestaria.
Calificación 89-67 Información incluye vinculación entre presupuesto y metas del plan de desarrollo municipal, detallando: Desempeño del metas a alcanzar y estimaciones cuantitativas del presupuesto.
presupuesto
Indicadores de desempeño para programas del gasto y datos no financieros: número de beneficiarios por programas sociales.
Calificación 33-17
Calificación 0
Información es presentada sin analizar, omitiendo detalles, como vinculación entre el presupuesto y el plan de desarrollo municipal.
No se presenta este tipo de información.
Poca información sobre datos no financieros: número de beneficiarios en general.
No se presenta este tipo de información.
*Los rangos de calificación reflejan las calificaciones reales obtenidas máximas y mínimas. 3
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Esta encuesta es realizada por el International Budget Partnership (IBP) cada año en 85 países aproximadamente. Estimaciones para el año fiscal evaluado y posteriores; detalle de Información presupuestaria; desempeño presupuestario; información adicional importante para el análisis y monitoreo del presupuesto; programación y formulación del presupuesto; aprobación del presupuesto; ejecución del presupuesto; y, evaluación y control del presupuesto.
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a continuación. En general, se observa que las fases del ciclo con más transparencia son las de ejecución y de evaluación y auditoría, ya que existe mayor disponibilidad de documentos al público, aunque son documentos de carácter técnico que los municipios no necesariamente los utilizan como un instrumento para llegar a la ciudadanía y reflejar el desempeño de su gestión (Gráfico 2). En la primera fase, de programación y formulación, la normativa prevé la generación formal, de acuerdo a plazos preestablecidos, de una «proforma presupuestaria» que consolide las proformas de las distintas dependencias municipales e incluya diferentes documentos anexos que demuestren su consistencia y factibilidad. Si bien la mayor parte de los municipios analizados produce periódicamente estos documentos, su contenido suele considerarse información de uso interno, con limitada disponibilidad al público. Es importante destacar que este proceso ha venido acompañado de la búsqueda de espacios institucionales que propicien mayor involucramiento y participación. Algunos municipios han previsto la instauración de mecanismos formales como la realización de asambleas, sesiones y audiencias con diferentes grupos de la población, en las que se presenta y discute el anteproyecto presupuestario. En algunos casos se ha logrado la institucionalización de estos espacios por medio de la aplicación de ordenanzas para la participación ciudadana en el ciclo presupuestario o presupuesto participativo. En la segunda fase, de aprobación, se dispone la generación de un informe técnico de la Comisión de Finanzas
del Concejo Municipal; posteriormente se aprueba el presupuesto, sea por parte de la mayoría de votos del Concejo o por el incumplimiento del plazo; y finalmente se expide una «ordenanza presupuestaria», que es el aval final del presupuesto municipal que rige para el siguiente período fiscal. En la mayor parte de municipios analizados, la documentación prevista para esta etapa del ciclo presupuestario se produce periódicamente; sin embargo, la disponibilidad del contenido de la misma es de uso interno y con limitada disponibilidad al público. En la fase de aprobación, existen pocas audiencias públicas y en la mayoría de veces no se producen informes sobre ellas. En este caso, se observa que la realización de audiencias se da en general por parte de la Alcaldía y no del Concejo. En la tercera fase, de ejecución, uno de los insumos oficiales es el «informe mensual sobre la situación presupuestaria y contable», que tiene que ser elaborado por los municipios periódicamente como lo determina la ley. En la mayor parte de municipios analizados, la documentación prevista para esta etapa del ciclo presupuestario se produce con una periodicidad semestral, aun cuando la legislación prevé que sea mensual. Los informes producidos son realizados para fines internos, pero, en la mayoría de casos, se puede acceder bajo solicitudes formales. Finalmente, en la cuarta fase, de evaluación, se observa que tanto la Contraloría General del Estado (CGE) cuanto la Unidad Interna de Auditorías realizan auditorías en los municipios; sin embargo, esta información se genera para
Gráfico 2: Cantidad de municipios que publican los documentos producidos por fase del ciclo
* Se refiere a la cantidad de municipios (de 13 en total) que publican estos documentos, sea por solicitudes formales o por otros mecanismos de acceso público.
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fines internos. Algunos municipios publican ciertos informes sobre la realización de auditorías de los presupuestos devengados. En algunas ocasiones, estas auditorías son presentadas al público un año después de terminado el período fiscal evaluado.
participación de la sociedad civil a través de un diálogo más informado. s Es importante difundir no sólo resultados sino también procesos y los roles de los actores que participan en cada fase del ciclo presupuestario.
Recomendaciones Basándonos en las principales conclusiones ya expresadas en este análisis, obtenidas en el reporte Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010, y con el propósito de colaborar y participar en el mejoramiento de la transparencia a nivel municipal –que se refiere a la generación de información, claridad e institucionalización de procesos y roles, así como a los mecanismos de acceso de la ciudadanía a todo el proceso presupuestario–, realizamos las siguientes recomendaciones: s El nivel de transparencia varía en cada una de las fases del ciclo presupuestario. No existen mecanismos claros de transparencia para algunas de estas fases. Así, los municipios podrían definir y validar un grupo de criterios para garantizar unos referentes mínimos de transparencia en cada fase. s Es necesario que la información producida al público refleje resultados de la gestión municipal. Este aspecto contribuiría al interés de la población por leer y evaluar estos reportes, al mismo tiempo que promovería la creación de espacios formales para la
s Es crucial generar documentos complementarios dirigidos a la ciudadanía que expliquen tanto el proceso cuanto la información sobre resultados. Estos documentos generalmente se denominarían presupuestos ciudadanos. s El intercambio de prácticas así como de tecnología entre las instituciones centrales y los municipios podría ser vital para la institucionalización de herramientas que faciliten una política de transparencia presupuestaria municipal. s La implementación del presupuesto participativo es un reto pendiente para el proceso presupuestario municipal. Se deberían impulsar y visibilizar metodologías más claras sobre montos, procesos de discusión, participación y aprobación del proceso participativo, que permitan instaurar buenas prácticas para incrementar el rol de la ciudadanía en la elaboración y el monitoreo del presupuesto. Es importante que la sociedad civil sea una parte activa en proponer y monitorear cómo se lleva a cabo el proceso presupuestario de sus gobiernos locales, en este caso, los municipios.
Bibliografía Salazar, A. y Gallardo, V. (2009). Las finanzas subnacionales en el Ecuador 1993 – 2008. Quito, Ecuador: Banco del Estado. International Budget Partnership (2010). Los presupuestos abiertos cambian vidas. Encuesta de Presupuesto Abierto 2010. International Budget Partnership. En línea http://internationalbudget.org/ files/2010_Full_Report-Spanish.pdf, Fecha de la visita: 25 de marzo de 2011. Zambrano, S. y López, J. (2011). Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010. Quito: Grupo FARO.
Sección sobre la iniciativa Este documento resume los principales resultados en lo que se refiere al nivel de transparencia presupuestaria en 13 municipios del Ecuador. El trabajo realizado es parte de la Iniciativa de Presupuesto Abierto (Open Budget Initiative-OBI) que se está llevando a cabo en 14 países gracias al apoyo técnico y financiero de International Budget Partnership (IBP), y que busca desarrollar así como promover estándares internacionales de transparencia presupuestaria para los gobiernos locales en diferentes regiones del mundo. Si desea citar este documento: López, J.; Tinoco, E.; Andrade, M. (2011).Transparencia presupuestaria municipal en el Ecuador. Ciudadanizando las Políticas 5. Quito: Grupo FARO.
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Con el apoyo de International Budget Partnership (IBP) Edición y corrección de estilo: La Caracola editores Revisión: Andrea Ordoñez, Liseth Estévez
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