La educacion en los tiempos del APRA by guerrerortiz

La educación en los tiempos del APRA: Balance 2006 - 2009

Ricardo Cuenca Pareja (coordinador) Patricia Ames Ramello Susana Córdova Ávila Luis Guerrero Ortiz Manuel Iguiñiz Echeverría Fanni Muñoz Cabrejo José Rivero Herrera Teresa Tovar Samanez Lucy Trapnell Forero Virginia Zavala Cisneros

La educación en los tiempos del APRA: Balance 2006 - 2009

Lima 2009

Consejo Directivo Presidente Ricardo Cuenca Pareja Vice Presidenta Teresa Tovar Samanez Vocales Patricia Ames Ramello Susana Córdova Ávila Luis Guerrero Ortiz Manuel Iguiñiz Echeverría Peregrina Morgan Lora Fanni Muñoz Cabrejo José Rivero Herrera Ex-Presidentes Manuel Iguiñiz Echeverría Jorge Capella Riera Ricardo Morales Basadre S. J. Directora Ejecutiva Petruska Barea Castro Publicación Ricardo Cuenca Pareja (coordinador) Autores Patricia Ames Ramello Susana Córdova Ávila Luis Guerrero Ortiz Manuel Iguiñiz Echeverría Fanni Muñoz Cabrejo José Rivero Herrera Teresa Tovar Samanez Lucy Trapnell Forero Virginia Zavala Cisneros Corrección de originales Luis Andrade Ciudad © Foro Educativo 2009 Se autoriza la reproducción siempre y cuando se cite la fuente

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2009-08901 Primera Edición - julio 2009 Lima - Perú

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Índice Introducción Reflexiones sobre el sentido y la forma de hacer políticas educativas a modo de introducción Ricardo Cuenca Pareja Las tres apuestas Política docente: balance del período Luis Guerrero Ortiz

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El Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa: de la experimentación a la puesta en marcha Fanni Muñoz Cabrejo

El Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (Pronama): intenciones, triunfalismo y realidades José Rivero Herrera

Las postergaciones La educación rural: balance del período Patricia Ames Ramello El abandono de la educación intercultural bilingüe en la política educativa del APRA Lucy Trapnell Forero y Virginia Zavala Cisneros

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Los desafÍos La escuela en el centro de la política educativa Susana Córdova Ávila

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La descentralización como un proceso de todo el Estado y sus relaciones con la sociedad Manuel Iguiñiz Echeverría

El Proyecto Educativo Nacional: punto de partida, punto de quiebre y punto de llegada Teresa Tovar Samanez

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Introducción Reflexiones sobre el sentido y la forma de hacer políticas educativas A modo de introducción

Ricardo Cuenca Pareja Ha sido la continuidad una característica distintiva de la gestión de este gobierno en asuntos educativos durante sus primeros dos años y medio. Esta continuidad se ha dado en un doble sentido. Por un lado, la alta dirección y los principales funcionarios del Ministerio de Educación permanecen en sus cargos. De hecho, José Antonio Chang es uno de los ministros que más tiempo ha estado al frente del despacho en los últimos años. Por otro lado, las prioridades educativas siguen en la línea temática planteada por el gobierno aprista desde mediados del 20061. En efecto, durante el 2008 se amplió el número de gobiernos locales participantes en el Plan Piloto de Municipalización y durante este año se inició el proceso de transferencia a las municipalidades acreditadas, se expandió el Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (PRONAMA), se entregaron laptops a 40.000 niños en las zonas rurales —en el marco del programa internacional One Laptop per Children (OLPC)—, y el Diseño Curricular Nacional (DCN) —oficializado en el 2005— fue modificado. Particularmente, el tema docente ocupó un lugar importante en el paquete de medidas de este régimen. Durante la gestión del ministro Chang se realizaron un conjunto de evaluaciones de docentes para establecer líneas de base que ofrecieran información sobre el desempeño de los profesores, para medir el impacto de las capacitaciones impulsadas por el gobierno, para contratar profesores y para ingresar a la nueva carrera pública magisterial. Asimismo, se implementó el Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (PRONAFCAP), se normó la evaluación única para postulantes a los institutos superiores pedagógicos —y la nota 14 como requisito de ingreso—, se promovió la contratación

1 Pueden revisarse los discursos presidenciales ante el Congreso de la República en los años 2006, 2007 y 2008

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de otros profesionales no docentes para enseñar en la escuela pública, se ofrecieron becas de estudios de docencia para los mejores estudiantes egresados de la escuela pública, se propuso la restricción de contratar a docentes que no provinieran del tercio superior en su institución de formación superior, se suspendió el ingreso a los programas no regulares para obtener el título y los grados en la carrera docente, se prohibió la creación de facultades, escuelas, filiales, programas y otros que condujeran a la obtención del título profesional o grado académico en Educación, y se promovió la compra de laptops para docentes en el marco del programa Maestro Siglo XXI. No obstante esta vorágine de medidas de política —que han ido desde lineamientos generales hasta decisiones puntuales—, la situación de nuestra educación no ha cambiado. Por ejemplo, el rendimiento de los estudiantes sigue siendo uno de los más bajos de América Latina y, peor aún, según el informe de la segunda evaluación regional de la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe de la UNESCO (OREALC-UNESCO), el Perú es el país que presenta la mayor inequidad educativa en América Latina, debido a la brecha que existe entre el rendimiento de los estudiantes de zonas urbanas y rurales. Finalmente, la implementación de la carrera pública magisterial se viene dando con muchísima dificultad a causa del alto grado de desconfianza del magisterio nacional hacia el Estado. ¿Por qué si toda la investigación educativa producida y las evaluaciones de reformas realizadas en América Latina han demostrado que para mejorar la educación son necesarios la continuidad de las políticas, un mayor protagonismo de los docentes y la democratización de las decisiones nuestra educación aún no despega?, ¿han sido estas medidas las más pertinentes?, ¿fueron construidas de manera adecuada?, ¿respondieron a prioridades suficientemente reflexionadas y discutidas? Es posible atribuirle al «largo plazo» la responsabilidad por este desencuentro entre las políticas implementadas y nuestra realidad educativa. Sin embargo, también se puede mirar críticamente las causas de este desencuentro; analizar, por ejemplo, cuáles son el sentido y el significado de dichas medidas, y cuáles han sido las formas en la que estas fueron diseñadas e implementadas. En otras palabras, qué nociones de calidad y de participación están en la base las medidas de política propulsadas por el gobierno.

En nombre de la calidad Según Inés Dussel (2007), la calidad educativa es uno de los temas que más interés suscita en el ámbito educativo. El afán por definirla y concretarla ha sido 6

Introducción

un esfuerzo importante en los últimos años, esfuerzo que ha puesto en evidencia que la calidad es un concepto para nada unívoco, que transmite, además, un complejo sistema de creencias e ideologías. Lo cierto es que a pesar de la complejidad de la noción de calidad, los discursos construidos alrededor de ella son elementos fundamentales en las propuestas de cambio educativo. Sean como los grandes fines que se quieren lograr o como los orientadores de acciones concretas, es en nombre de la calidad que se toman las más importantes decisiones de política educativa. ¿Cómo ha entendido, entonces, el gobierno aprista la calidad educativa? El gobierno de García y la gestión de Chang parecieran defender una noción de calidad educativa fundamentada en ideas utilitaristas según las cuales «lo eficiente» es un principio irrenunciable, «lo tecnocrático» su estrategia más adecuada, y la medición —antes que la evaluación— la mejor vía para demostrar el nivel de calidad alcanzado. Por ello, las decisiones de política tomadas se han concebido como una mejora en la calidad de los insumos y como la estandarización de todos los «indicadores de calidad». Al respecto, Gautier (2007) afirma que detrás del concepto tradicional de calidad de la educación, está el principio utilitarista que rigió —y en buena medida sigue rigiendo— los fines educativos; es decir, se espera que una educación de calidad sea aquella cuyos resultados sean útiles para enfrentar con eficiencia los retos de la vida moderna. Esta noción tradicional de calidad educativa ha sido asumida por muchos Estados latinoamericanos, sobre todo a partir de la implementación de las llamadas reformas neoliberales de la década de 1990. Su ampliado uso se sustenta en que es posible ofrecer datos e información concreta sobre el éxito o el fracaso de las decisiones de política educativa. No obstante, pensar en la calidad de la educación en términos tradicionales trae consigo un conjunto de problemas, tales como la concepción monocultural de la educación y la subordinación de la equidad a la calidad educativa. En efecto, ante la dificultad de incorporar la idea de «calidad sin homogeneización», esta noción tecnocrática de calidad requiere una concepción de educación que sea igual para todos sin importar las diferencias individuales de los estudiantes y, menos aún, las diferencias culturales. Esta idea de calidad, desde un enfoque utilitarista, pertenece a lo que Nussbaum (1997) denominó conmesurabilidad, atributo que se caracteriza porque toda acción humana es reductible a un mismo patrón, por lo tanto, medible. 7

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Por otro lado, en esta noción utilitarista la equidad se concibe como la ansiada meta a la que se llegaría si el problema de «los insumos del proceso educativo» fuera previamente solucionado. En contraposición a esta extendida idea de calidad educativa, aparecen nociones de corte más humanista que, partiendo del reconocimiento de que la calidad educativa es un complejo, sostienen la importancia del derecho y la diversidad. No obstante, en estas posiciones coexisten, tal como lo afirma la OREALC, al menos dos interpretaciones sobre calidad educativa: La primera concibe la educación como la base de la convivencia y la democracia, dando importancia a las dimensiones ciudadanas, cívicas y valóricas. La segunda se relaciona con los efectos socioeconómicos de la educación, en términos de limitaciones o aportes al crecimiento económico, el acceso a empleo y la integración social (OREALC-UNESCO 2007: 26). Recordemos, finalmente, que el concepto de equidad irrumpe en las agendas de discusión educativa luego de la evidencia de que las políticas educativas de acceso y la apuesta por la ampliación de la cobertura no aseguraron, de modo alguno, mejoras en la educación de los niños y las niñas. Tal como afirma Morduchowicz (2003), se constató que la igualdad de oportunidades en el acceso no eliminaba las disparidades iniciales.

En nombre de la participación La participación en educación es un proceso relativamente reciente, que se enfrenta en forma permanente a una larga tradición autoritaria de la educación. Erigida como un elemento fundamental del derecho a la educación, la participación es atravesada por un conjunto de factores que la colocan en permanente tensión. Por ejemplo, se resaltan sus aspectos deliberativos y consensuales, omitiendo los conflictos que participar trae consigo —aquello que Grompone (2005) denomina enfoque participacionista—; o bien la participación se construye como un discurso retórico, cuyo desarrollo se asocia al trabajo de la sociedad civil más que al del Estado (Eguren 2006). No obstante la presencia de estas tensiones, los procesos y los mecanismos de participación han logrado transitar de su origen «utópico» a una posición de oportunidad para el desarrollo de procesos sociales de calidad (Kliksberg 2005). Sobre la base de lo revisado, ¿cómo ha concebido en estos años el gobierno

Introducción

actual la participación? La gestión del ministro Chang estaría concibiendo la participación como un mero proceso de consulta, quedándole como prerrogativa la incorporación o no de las opiniones recogidas. Desde esta perspectiva «funcional» de la participación, las voces provenientes de las regiones y de la comunidad académica forman parte de un coro que acompaña el «formalismo» de la descentralización, pero que difícilmente se convertirán en voces protagónicas en las decisiones tomadas. Con ello, la actual gestión gubernamental estaría desconociendo que en el país se han dado muestras suficientes de que no solo es posible echar a andar procesos participativos, sino que también es posible conseguir más aliados que detractores. Junto con esta noción utilitarista de la calidad educativa y con esta perspectiva funcional de la participación, el gobierno aprista ha conducido el sector siguiendo dos premisas tradicionales de la construcción de políticas. Primero, ha caído bajo los efectos que ocasiona la pesada carga moral del «deber ser» en educación, espacio privilegiado para los discursos e impedimento para concretar dichos discursos en prácticas reales. En segundo lugar, ha privilegiado la difusión de sus «impactantes» medidas de política antes que el sano ejercicio de rendir cuentas sobre los logros y las dificultades de dichas medidas. Debiera, entonces, preocuparnos que durante estos tres años el gobierno reconozca oficialmente la importancia del Proyecto Educativo Nacional (PEN), pero lo utilice solo como un documento en el que debe encontrar el espacio adecuado para sus decisiones, en lugar de ser la guía para esas decisiones; impulse la descentralización educativa, pero no considere las dificultades que su Plan Piloto de Municipalización ocasiona a los procesos iniciados y sostenidos por los gobiernos regionales; manifieste su preocupación por la educación de los más pobres y excluidos, pero cierre abruptamente el proyecto educativo más importante para las áreas rurales y en su lugar distribuya laptops a los estudiantes; reconozca el derecho a la educación intercultural bilingüe (EIB), pero elimine paulatinamente la formación docente en EIB; apueste por el desarrollo profesional docente, pero centre sus acciones en procesos de evaluación —que alimentan el desprestigio de la carrera y desaniman al magisterio— y postergue la indispensable formación continua de los docentes. A pesar de la enorme cantidad de medidas impulsadas por el gobierno aprista, la promesa del presidente García y del ministro Chang de mejorar sustantivamente nuestra educación será cada vez más difícil de cumplir mientras consideren que el «otro» puede ser un obstáculo para su idea de progreso económico e insistan en tomar decisiones con muy poco consenso.

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Es sobre la mayoría de estos temas que este libro busca iniciar un necesario debate en el país. Esta publicación registra un conjunto de artículos elaborados por los miembros del Consejo Directivo de Foro Educativo 2007-20092, con la finalidad de hacer un balance de las principales decisiones de política adoptadas en estos mil días del actual gobierno. Para la elaboración de los balances, se ha recurrido a la experiencia y el conocimiento de cada uno de los temas que tienen los directivos. Algunos de los autores han optado por convocar a asociados y asociadas para discutir las ideas y, en otros casos, se han utilizado las reflexiones generadas en las reuniones de trabajo con representantes de instituciones de la sociedad civil que forman parte de grupos de interés ampliados. Este libro está estructurado en tres secciones. En la primera, Luis Guerrero, Fanni Muñoz y José Rivero analizan las tres apuestas del gobierno en materia de desarrollo docente, municipalización de la gestión educativa y alfabetización de adultos, respectivamente. En la segunda sección, Patricia Ames, Lucy Trapnell y Virginia Zavala dan cuenta de dos importantes ausencias en las políticas educativas: la educación en áreas rurales y la EIB. Finalmente, en la tercera sección se colocan algunos temas pendientes de atender por el actual gobierno. Susana Córdova plantea la necesidad de centrar las políticas educativas en la escuela, Manuel Iguiñiz propone la importancia de trabajar una ley de organización y funciones del Ministerio de Educación acorde con las necesidades actuales, y Teresa Tovar formula la importancia de reconocer en el PEN la política de Estado que tanto requiere nuestra educación. Al publicar este libro, el Consejo Directivo 2007-2009 quiere continuar con la importante tradición iniciada hace 17 años por Foro Educativo de analizar las gestiones educativas de los distintos gobiernos, proponer alternativas para la mejora de las políticas educativas y aportar a la construcción de una educación de calidad para todos sin excepción. Finalmente, esperamos contribuir a la postergada reforma educativa. Todavía es posible iniciarla en los siguientes dos años.

2 Peregrina Morgan, miembro del Consejo Directivo, no participó en la publicación, pues se encontraba de licencia.

Introducción

Referencias bibliográficas Dussel, Inés 2007

«Comentarios al documento base». Revista electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambios en Educación 5 (3), pp. 26-28. Disponible en <http://www.reice.net/arts/vil5num3/art3.pdf>. Consultado en junio del 2008.

Eguren, Mariana 2006

«Introducción: nociones básicas en torno a la participación. Revisión de la literatura». En, C. Montero (ed.), Escuela y participación en el Perú. Temas y dilemas. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, pp. 29-27.

Gautier, Emilio 2007

«Educación de calidad. Comentarios a la nueva propuesta de OREALC/ UNESCO». Revista electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambios en Educación 5 (3), pp. 29-35. Disponible en <http://www.reice. net/arts/vil5num3/art3.pdf>. Consultado en junio del 2008.

Grompone, Romeo 2005

«Argumentos a favor de la participación en contra de sus defensores». En P. Zárate (ed.). Participación ciudadana y democracia. Perspectivas críticas y análisis de experiencias locales. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, pp. 9-85.

Kliksberg, Bernardo 2004

Más ética, más desarrollo. Buenos Aires: Temas Grupo Editorial.

Morduchowicz, Alejandro 2003

Discursos de economía de la educación. Buenos Aires: Losada.

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Muñoz, Fanni 2008

«Los caminos cruzados de la participación ciudadana en educación: entre el mejoramiento de la calidad de la educación y la construcción de ciudadanía. Un estudio de caso». Ponencia presentada al I Seminario de la Sociedad de Investigación Educativa Peruana. Arequipa, diciembre.

Nussbaum, Martha 1997 Justicia poética. Santiago de Chile: Andrés Bello. Orealc-Unesco 2007 Educación de calidad para todos: un asunto de derechos humanos. Santiago de Chile.

Las tres apuestas

Política docente: balance del período Luis Guerrero Ortiz

Desde mediados del 2006, en casi tres años de gobierno del presidente Alan García Pérez, se han tomado varias decisiones importantes y de grandes repercusiones en materia de política docente en el Perú. Vamos a analizar tres en este artículo: las evaluaciones efectuadas a los profesores, las medidas restrictivas al ingreso de postulantes a los institutos superiores pedagógicos (ISP) y el nuevo programa de formación docente en servicio. No abordaremos aquí la implementación de la nueva carrera pública magisterial, porque será objeto de un tratamiento diferenciado. Previamente, intentaremos establecer un marco de análisis, a fin de explicitar los criterios y las premisas desde los cuales juzgaremos los hechos y los procesos asociados a estas decisiones.

1. El problema de los aprendizajes y el desarrollo profesional docente La década de 1990 se caracterizó por audaces reformas curriculares en el Perú y en toda América Latina. El motivo de estas reformas es bastante conocido: la envergadura de los cambios sociales, económicos, políticos y tecnológicos que empezaron a sucederse en el último tercio del siglo XX, sumada a la inminencia de un nuevo siglo, obligaban a la educación a hacer balances y replanteamientos profundos. Recordemos someramente que a las implicancias del proceso de reconversión económica mundial, que supuso cambios muy importantes en el concepto de organización y producción, se añadió después la caída del muro de Berlín y de la propia Unión Soviética. Una profunda crisis económica había golpeado fuertemente a las economías más poderosas y había generado una recesión de gravísimas consecuencias en países como el Perú. La intolerancia a las diferencias había derivado en guerras étnicas, causando masacres y genocidios aterradores en países como el Congo, Pakistán y Bosnia. Trascendentes investigaciones sobre el desarrollo del potencial humano llegaron a revelar la insospechada riqueza y diversidad intelectual con la que venimos al mundo, así como las severas limitacio-

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nes de los procedimientos hasta entonces vigentes para medir la inteligencia. Un robot que viajó de la Tierra a Marte había descendido por primera vez en su superficie, recogiendo y analizando muestras in situ, en tanto que los hallazgos en el campo de la biotecnología ya estaban preparando el camino que permitiría completar después la secuencia del genoma humano. Era evidente la necesidad de contar con nuevas capacidades, herramientas y enfoques para moverse en los escenarios emergentes y encarar las nuevas perspectivas que se abrían para las diversas sociedades del planeta en general. No podía seguir aprendiéndose lo mismo en las escuelas ni de la misma manera, aunque la evidencia de este desfase histórico ya se había hecho patente desde mediados del siglo XX, a la sombra del impulso desarrollista del primer mundo que sobrevino después de la Segunda Guerra Mundial, y había dado lugar a discusiones e innovaciones pedagógicas muy auspiciosas, entre las que destacaban los aportes derivados del desarrollo de la ciencia cognitiva. En ese marco, la relación propiciada por las escuelas con el conocimiento no podía continuar siendo la de una acumulación pasiva. Se hacía indispensable aprender, más bien, a producir conocimiento, y a emplearlo de manera creativa para construir soluciones a problemas reales. El papel de los sujetos que aprenden tampoco podía continuar siendo el de simples receptores y repetidores; su función activa en el proceso de conocer y aprender se había vuelto ya una evidencia irrefutable, contradiciendo las tradiciones más conspicuas de las instituciones escolares. Estos son hechos ampliamente conocidos y discutidos,1 cuyo sentido y trascendencia, sin embargo, se ha ido atenuando con el paso de los años. Es así como los nuevos aprendizajes demandados por los currículos reformados terminaron siendo rápidamente relativizados y minimizados, no solo por maestros que nunca llegaron a comprender su significado ni su necesidad, sino por el propio sistema que los promovió, pues jamás los convirtió en referente ni para formar a los maestros ni para evaluarlos, tampoco para medir progresos en el rendimiento escolar, y menos aún para definir los ejes de transformación de la organización y la gestión educativa. Los hechos que respaldan esta afirmación son contundentes. Para empezar, hay que observar cómo la necesidad de una educación que forme a personas seguras de sí mismas, identificadas con su cultura y abiertas a otras; capaces de apren

1 Una estupenda, amplia y muy documentada visión de estos desafíos a la educación puede encontrarse, entre otros textos, en Gómez Buendía (1998).

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der por su cuenta, de resolver problemas reales y en contextos cambiantes con autonomía y creatividad, haciendo uso reflexivo de diversos tipos de saberes; de cuidar su planeta y de convivir con respeto y espíritu colaborativo en ambientes sociales muy diversos —algo que fue objeto de un amplio consenso internacional, expresado en numerosas declaraciones oficiales, traducido en leyes y hasta recogido por los currículos escolares en todo el continente—,2 quedó reducida, de pronto y sin mayor discusión, a un par de capacidades: comprensión lectora y dominio de capacidades matemáticas básicas, bajo el supuesto no demostrado e indemostrable de que ambos constituían la necesaria vía de acceso a los demás aprendizajes, sus requisitos ineludibles o sus mejores predictores.3 Luego, la enorme brecha que separaba a la lógica y los parámetros premodernos de funcionamiento de las escuelas y de la misma profesión docente respecto de los nuevos resultados que se esperaban de ellas se hizo equivaler a la distancia que separaba su trabajo convencional, frontal y discursivo, de un conjunto de metodologías activas para enseñar a leer con mayor efectividad (hasta el aprender a escribir creativamente terminó sobrando). Esta fue la respuesta pragmática de los sistemas educativos a los desafíos derivados de los cambios globales, que fueron brillantemente resumidos en el Informe de la Comisión Delors a mediados de la década de 1990: simplificarlos a un tamaño y a una dimensión que les permitiera manejarlos sin distraerlos demasiado de sus rutinas habituales ni generar conflictos, desacomodos ni rupturas dramáticas. En otras palabras, más allá de los discursos públicos y la retórica oficial —usualmente más interesada en impresionar a una opinión pública desinformada que en

2 La Declaración de Jomtien, en 1990, ya alertaba sobre la necesidad de «definir el concepto de necesidades básicas de aprendizaje como piso y no como techo de las aspiraciones educativas» (Foro Consultivo Internacional sobre Educación para Todos. Unesco, 1990). A mediados de la pasada década, los ministros de Educación latinoamericanos insistían en la necesidad de «dar prioridad al aprendizaje y a la formación integral y complementarlos con el desarrollo de una cultura científica y tecnológica fundamental desde la educación básica» (Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe, Promedlac, VI, 1995).

3 La propia Declaración de Jomtien enfatizaba la importancia de garantizar el aprendizaje de «las herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la expresión oral, el cálculo, la solución de problemas)», aunque también subrayaba la necesidad de aprender todo lo necesario «para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo». Declaración Mundial sobre Educación para Todos «Satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje», Jomtien, Tailandia, 5 al 9 de marzo de 1990. Pocos años después, los ministros de la región ponían el acento en la necesidad de «fortalecer el aprendizaje de los códigos básicos de la modernidad: lectoescritura y matemática elementales» y de «lograr niveles de alfabetización funcional de los más pobres» (Promedlac V, 1993).

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construir un liderazgo respetable basado en la verdad—, se eligió no afrontar tales desafíos como lo que eran: expresiones de una crisis paradigmática que retaba al conjunto del sistema y a sus premisas mismas; más bien se los tomó como un problema de actualización y formación docente, susceptible de resolverse con mayor capacitación y, adicionalmente, con el reforzamiento de la demanda social sobre los maestros en una perspectiva de rendición de cuentas. A esta opción se la calificó de realista y gradualista. Realista porque no retaba el statu quo y se ajustaba a los límites de la administración pública sin apremiar a ninguna autoridad de turno; gradualista no por basarse en una estrategia de cambio secuencial, sino porque el uso de este adjetivo invitaba a suponer que se darían otros pasos más adelante para completar la acción, aún cuando no existiese, en verdad, ninguna intención de ir más lejos ni plan alguno para el mediano plazo. El ciclo de evaluaciones del rendimiento escolar iniciado en 1997 en nuestro país, pese a su indiscutible valor y su necesidad, reforzó en gran medida esta visión reducida y pragmática de los desafíos de cambio del sistema educativo, al convertir en objeto de control público sistemático el progreso en las capacidades lectoras y matemáticas de los estudiantes, confirmando el mensaje de que ambos aprendizajes eran los que realmente importaban a la autoridad y al sistema. Está fuera de toda duda que el fracaso en la alfabetización de los niños que inician su escolarización tiene consecuencias gravísimas para el resto de su trayectoria escolar. Quien pasa a tercer grado sin comprender lo que lee verá afectadas sus posibilidades para aprender eficazmente de una manera difícil de revertir, sobre todo en un sistema que funciona «en automático» y no tiene capacidad de reacción ante las dificultades del proceso ni las variaciones del contexto. Pero de ahí a suponer que la comprensión lectora o la capacidad de cálculo colocarán a los niños en la ruta de alcanzar un estatus de desarrollo personal y ciudadanía autónoma, creativa, ética e intercultural, capaz de modificar sus circunstancias y de convivir entre diferentes, o que harán que este estatus sobrevenga casi por su propio peso, hay una enorme distancia.4 Tampoco cabe duda de que medir logros en otros ámbitos del currículo, más allá de las fronteras de la lectura y las matemáticas, supone mayores complejidades técnicas y operativas, además de un mayor presupuesto. Pero 14 años después de iniciado el proceso de reforma curricular en el país,5 salvo el esfuerzo solitario

4 Es útil volver a mirar las importantes reflexiones que se produjeron en ese sentido al inicio de la presente década, en particular la de Unesco (2003). 5 Un buen panorama de este proceso en el Perú, su contexto, sus premisas y sus implicancias, puede encontrarse en el conocido estudio de Guillermo Ferrer (2004: 55-81).

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de la Unidad de Medición de Calidad del Ministerio de Educación (MED) el año 2004 por evaluar algunas competencias cívicas, no dimos un solo paso más en dirección del conjunto de aprendizajes esenciales definidos como nuevo horizonte de la educación básica. Quizás porque los decisores creen que estos aprendizajes esenciales no se lograrán hasta el día en que se asegure primero la comprensión lectora universal, lo que implica en los hechos una suerte de moratoria indefinida al resto del currículo; quizás porque están convencidos, más bien, aunque no lo admitan, de que la escuela pública peruana no es ni será capaz de lograrlos nunca; o porque, sencillamente, no tienen una visión clara de lo que implica asumir, en todas sus consecuencias, el desafío de cambiar el rumbo del sistema educativo nacional hacia resultados cualitativamente distintos, por lo que prefieren no moverse del lugar en el que están parados, el hecho incontrovertible es que la ambición se perdió en el camino, tal vez antes de iniciarlo. O fue sacrificada en el altar del realismo, y todas las decisiones dirigidas a mejorar la calidad de los resultados en la educación básica en los últimos años han continuado estacionadas en las aptitudes lectoras y matemáticas más elementales de estudiantes y maestros.6

2. Proyecto Educativo Nacional o la oportunidad para refundar la política docente Manuel Bello, decano de la Facultad de Educación de la Universidad Peruana Cayetano Heredia, ha dicho hace poco, con mucha razón, que uno es el balance que podría hacerse de las acciones de gobierno en educación antes del Proyecto Educativo Nacional (PEN), pero otro muy distinto es el que tendría que hacerse después de él (Bello 2009). Este proyecto, oficialmente aprobado el 2007, decía cómo romper la inercia y avanzar en dirección a mejores y mayores resultados en la educación básica, recuperando la ambición de los propósitos formulados en los últimos tramos del siglo XX y lanzándolos aún más lejos.

6 Es importante registrar que ya en el 2003, demostrando que la voluntad política sí puede allanar barreras y lograr objetivos ambiciosos, la ministra de Educación de Colombia anunciaba a sus ciudadanos: «Con base en estos estándares mediremos, a través de evaluaciones, las competencias que están desarrollando nuestros niños en áreas como las matemáticas, el lenguaje, el pensamiento científico y, por las características propias de nuestro país, en competencia ciudadana. Los resultados de esas evaluaciones también serán informados a los colegios y servirán de insumo para que tanto maestros como rectores diseñen e impulsen planes con el fin de que sus alumnos y colegios mejoren y superen sus propios resultados» (el subrayado es nuestro). «Carta de la ministra: una revolución de prioridades». Bogotá, Al Tablero, Ministerio de Educación de Colombia, 2003. Disponible en <http://www.mineducacion.gov.co/1621/article87394.html>.

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Es así como el PEN planteaba como horizonte que todos los peruanos accedan al mundo letrado, pero también que empiecen a desarrollar su potencial desde la primera infancia, que aprendan a resolver problemas y a practicar valores, a aprender por sí mismos, a asumirse como ciudadanos con derechos y responsabilidades, y a contribuir al desarrollo de sus comunidades y del país, combinando su capital cultural y personal con los avances del conocimiento en el ámbito mundial.7 Para lograr semejantes resultados —a los cuales no conduce la pedagogía frontal, directiva y discursiva que sigue siendo hegemónica en las escuelas peruanas, respaldada por dos siglos de tradición—, proponía una política de formación docente no convencional, basada en la capitalización de la experiencia pedagógica del docente a través de sistemas de acompañamiento y asistencia técnica en su propio lugar de trabajo. Pero planteaba articularla, a la vez, con políticas de apoyo y acompañamiento continuo a los procesos de cambio institucional en las escuelas. Este eje de acción parte de una premisa ampliamente respaldada por la investigación: la calidad de la enseñanza que requiere el logro de aprendizajes de mayor complejidad surge y se afianza cuando encuentra terreno fértil en una organización escolar orientada a resultados; es decir, en una institucionalidad que, a diferencia de la actual, sea capaz de responsabilizarse genuinamente por los aprendizajes y, por lo mismo, de acoger, integrar y estimular a sus estudiantes de manera constante, así como de trabajar en alianza con la comunidad.8 Como un giro tan radical en las capacidades docentes y en la manera de ser de las instituciones educativas —indispensable para encaminarse realmente al propósito— no se produce por casualidad, el PEN planteaba, asimismo, transformar la actual gestión educativa en una gestión descentralizada y democrática que logre resultados; es decir, que haga de las escuelas y los aprendizajes, en vez del cumplimiento de sus propias reglas y procedimientos de administración, el foco principal de su acción. Se requería, entonces, una reforma también radical del sistema de gestión para poder desencadenar y sostener los procesos de cambio en las prácticas docentes y en la institucionalidad escolar. El mensaje era claro para los que estaban abiertos a escuchar: medidas aisladas para mejorar la capacitación docente, independientemente de su calidad o su necesidad, no tendrán consecuencias sobre los aprendizajes.

7 Consejo Nacional de Educación (2006). La propuesta fue aprobada como política de Estado por Resolución Suprema 001-2007-ED de febrero del 2007. 8 Consejo Nacional de Educación (2006). Véanse, en especial, las políticas del Objetivo Estratégico 2.

Luis Guerrero Ortiz

Este era el reto, el camino y, a la vez, la oportunidad planteados a las políticas públicas relativas a la profesión docente en el Perú; y este es, por lo tanto, el marco desde el cual necesitan juzgarse las decisiones que en este campo se han venido implementando en los últimos años.

3. La política de evaluación docente o el culto a la teoría lingüística y matemática Desde el 2007, se han aplicado varias pruebas de evaluación a los maestros por motivos distintos, desde los más genéricos y difusos —como los de la primera evaluación censal, que se anunció sin consecuencias y luego tuvo penalidad, pues les cerraron la puerta de las capacitaciones a los no evaluados— hasta los más específicos, relacionados con la incorporación a la nueva carrera pública, pasando por los concursos de contratos y nombramientos. Según cifras oficiales, contamos con 298.110 profesores de educación básica y técnico-productiva, 254.221 nombrados y 43.889 contratados (Ministerio de Educación 2008: 7). La evaluación censal del 2007, que no llegó a ser tal pues evaluó solo a 174.491 profesores, fue completada a fines del 2008, evaluándose a 15.000 más en la llamada «evaluación censal complementaria». En marzo del 2008, se evaluó a 181.118 docentes con fines de nombramiento y contratación, aunque únicamente 151 lograron aprobar con la nota 14 o más, en medio de graves, contundentes y generalizados cuestionamientos a la validez técnica de la prueba.9 Si bien su formato ha ido evolucionando paulatinamente, su contenido ha sido básicamente el mismo. La controvertida evaluación del 2008, por ejemplo, examinaba los conocimientos del profesor sobre comprensión lectora, literal e inferencial; analogías verbales, agrupamientos, correspondencia y término excluido; razonamiento abstracto para identificar patrones de relación y completar secuencias; habilidad analítica: razonamiento analítico y razonamiento crítico; y sobre enfoques pedagógicos, planificación curricular, psicopedagogía, currículo y procesos pedagógicos. En el caso de los maestros de Educación Básica Regular (EBR), además, se evaluaban sus conocimientos sobre los fundamentos del Diseño Curricular Nacional (DCN) de EBR, los fines y principios de la EBR, las características de los ciclos según nivel educativo, las características del estudiante según el nivel educativo, los enfoques pedagógicos y los problemas frecuentes de aprendizaje.10

9 Véase, por ejemplo, Canales Quevedo (2008). 10 Ministerio de Educación. Prueba nacional, primera etapa, 9 de marzo del 2008. Disponible en <http://www.minedu.gob.pe/>.

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La evaluación anunciada para el 2009 es muy similar. Se evalúan las habilidades del docente para comprender textos escritos y el significado de las palabras, deducir las relaciones entre ellas y usarlas eficazmente; su habilidad para identificar o establecer relaciones lógicas, construir razonamientos e identificar argumentos; su manejo de conceptos pedagógicos generales y específicos según la forma, modalidad, nivel o ciclo en que trabaja, así como su habilidad cognitiva para aplicarlos a situaciones o casos diversos, relacionados con tareas inherentes a su quehacer educativo.11 Los contenidos que estas pruebas privilegian consistentemente revelan dos contradicciones de fondo: en primer lugar, los aspectos recogidos por las pruebas son apenas una parte de una de las cuatro características exigidas por la ley para definir como bueno el desempeño de un docente, a los que en ningún momento les asigna mayor importancia que al resto. En segundo lugar, las competencias fundamentales que el currículo oficial demanda a las instituciones educativas plantean al profesor requerimientos de desempeño ineludibles, que trascienden largamente las aptitudes verbales y matemáticas a las que se circunscriben básicamente las evaluaciones. En cuanto a los criterios que definen el buen desempeño, la ley de carrera pública menciona la «idoneidad profesional» y la define como las competencias específicas requeridas para ejercer la función (Ley 29062, artículo 24); menciona también el «compromiso ético», definiéndolo como el «comportamiento ético y moral del docente» (Ley 29062, artículo 24); menciona, asimismo, la «calidad de desempeño», asociándola a cinco aspectos: a) los logros obtenidos en función de su tarea pedagógica; b) el grado de cumplimiento de sus funciones y responsabilidades en cuanto a su planificación curricular anual y a su contribución al logro de los objetivos de desarrollo institucional de su centro educativo; c) su dominio del currículo, de los contenidos pedagógicos del área y/o nivel, de los aspectos metodológicos y de los procesos de evaluación; d) su innovación pedagógica; y e) su autoevaluación (Ley 29062, artículo 29). Nótese que solo el aspecto «c» del tercer criterio es el que ha sido objeto de evaluación hasta la fecha. En cuanto a los requerimientos básicos de desempeño docente que se desprenden del propio currículo oficial, podrían tomarse como referencia las características de salida del egresado del sistema, pues lo que se plantea como el punto de llegada de los estudiantes tendría que ser el punto de partida más obvio de sus

11 Ministerio de Educación, Programa de Incorporación a la Carrera Pública Magisterial. Matriz de especificaciones de la prueba nacional escrita, primera etapa: Evaluación Nacional Clasificatoria (RM 0079-2009-ED), Lima, 2009. Disponible en <http://www.minedu.gob.pe/>.

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maestros. Así, se esperaría que el docente sea una persona autónoma; capaz de comunicarse eficazmente de manera oral y escrita; que sepa pensar de manera creativa y divergente, y sea él mismo un innovador; que resuelva problemas, actuando de manera proactiva y flexible ante ellos; que demuestre capacidad de investigación y de organización, pero también empatía y tolerancia, sensibilidad y solidaridad; y que actúe de manera ética, democrática y cooperativa (DCN 2005). Nótese esta vez que el dominio de los contenidos y capacidades lingüísticas y matemáticas demandadas por el currículo no aparece privilegiado ni siquiera en el perfil del egresado, ni resume, por lo tanto, la calidad de desempeño que se esperaría del profesor para garantizar esos resultados.12 Como en todo arte, la calidad [de la docencia] surge de cualidades intuitivas y emotivas, de la empatía y habilidad para la comunicación, de la capacidad para generar autoestima entre niños, de saber estimular y promocionar a la persona entera de cada alumno. El reto (de las pruebas aplicadas a los docentes) entonces, consistirá no solo en llevar a cabo la evaluación propuesta sino en extenderla, para que no se limite a conocimientos intelectuales y que abarque, además, esa compleja diversidad de cualidades humanas que definen al buen maestro.13 Quien dijo esto hace un año no fue un conspicuo humanista o algún educador formado en el psicoanálisis, sino Richard Webb, destacado economista peruano y ex presidente del Banco Central de Reserva, cuyo sentido común lo conduce al mismo lugar al que lleva la lectura de currículo escolar: la calidad de la docencia que se requiere hoy en el país no puede estar expresada en la aptitud verbal y matemática ni en el mayor o menor dominio conceptual que pueda demostrarse en una prueba escrita. Héctor Valdés Veloz, actual responsable del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa (Llece), de Unesco, señaló hace poco que los países de esta región del mundo no se han planteado seriamente el reto de construir una política de personal que reúna e integre varios cabos sueltos en relación con las decisiones que se toman sobre los maestros de educación básica.14 Hacerlo supondría, por ejemplo, como primer paso lógico, establecer las características

12 Esto se confirma ampliamente en la nueva versión del DCN oficializada en diciembre del 2008 —disponible en <http://www.minedu.gob.pe/DeInteres/xtras/download.php?link=dcn_2009. pdf>—, que resume en 11 los aprendizajes fundamentales que se deben lograr al término de la escolaridad. 13 Richard Webb, El Comercio, 25 de febrero del 2008. 14 Consejo Nacional de Educación. Ciclo de videoconferencias «Experiencias latinoamericanas de evaluación del desempeño docente». Marzo-abril del 2009. Disponible en <http://www.cne. gob.pe/hectorvaldesveloz.html>.

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esenciales del puesto para el que se contrata o nombra al personal, las que deberían, a su vez, estar íntimamente asociadas a los objetivos que se espera conseguir con su desempeño. Por lo tanto, si lo que persigue una sociedad es formar a sus jóvenes generaciones como personas éticas, con identidad y capacidad de convivencia en contextos de alta multiculturalidad, con espíritu crítico y mente creativa, capaces de resolver problemas, de cuidar el ambiente y de aportar a la consolidación de la democracia como sistema político y social, ¿no tendrían que desprenderse de ahí los rasgos fundamentales del papel que se requiere del docente? Dice Valdés que esta definición tendría que constituir el eje de las políticas de evaluación y formación, pues es en función de las características del rol que va a desempeñar el personal que se lo evalúa y se lo capacita. En el Perú tenemos varios referentes para construir esta definición de rol: el PEN y el currículo de Educación Básica, que especifican sobre todo los propósitos a los que tendría que ajustarse la docencia; la Ley General de Educación y la Ley de Carrera Pública Magisterial, que detallan las características del rol docente. Estas definiciones, sin embargo, no están mayormente concordadas, desarrolladas y concluidas ni, menos aún, consensuadas. La propia Ley de Carrera Pública y su reglamento no definen con precisión los criterios que formulan, dejando abierta la puerta para que la delimitación de su significado quede en manos de la autoridad y los funcionarios de turno, quienes pueden terminar acomodándolo a las conveniencias del momento. Es así como, a la hora de las decisiones en materia de evaluación docente, el concepto de desempeño o competencia, empleado por la ley y que en cualquier parte del mundo alude a la práctica y a las habilidades de ejecución, puede distorsionarse y asociarse perspicazmente al manejo de conceptos y contenidos curriculares, evitando las complejidades que supone evaluar la calidad de la acción del maestro en el aula, pero simulando el cumplimiento de la ley. El nuevo DCN, según sus propias palabras, busca educar a los niños en «el rigor intelectual propio del razonamiento y la investigación» para el «planteamiento y solución de problemas de la vida». Pues bien: si el problema que la política pública busca resolver es el de una enseñanza desajustada del tipo de aprendizajes que el sistema necesita garantizar como resultado de sus esfuerzos, y razonamos con rigor lógico sobre las posibles alternativas, el primer paso que correspondería sería evaluar la brecha de la que estamos partiendo en función de la meta. Pero si la meta menciona, por ejemplo, a ciudadanos capaces de actuar en la vida de manera ética, democrática e intercultural, resolviendo problemas con creatividad

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y espíritu colaborativo, ¿quién, cuándo y sobre la base de qué criterio decidió que logros de esa envergadura se resumen en habilidades lectoras y matemáticas básicas, y que es en esos aspectos, fundamentalmente, que hay que evaluar a los maestros? Se suele justificar este reduccionismo simplificador argumentando un criterio de prioridad e insinuando que este énfasis no es más que un primer paso. Si así fuera, se habría hecho pública una estrategia diseñada para ingresar a un siguiente escenario en determinados plazos y en función del cumplimiento de objetivos primarios. Bien, eso no ha ocurrido: no hay a la vista planes de mediano y largo plazo para ir ampliando el espectro de la evaluación docente, lo que quiere decir que lo único que existe en la bandeja de opciones de los decisores es lo que se ve, insistiéndose desde el discurso público en asociar causalmente el mayor dominio de conocimientos teóricos disciplinarios a la posibilidad de obtener mejores aprendizajes en las escuelas. Es verdad que evaluar la práctica docente, más aún en todas las dimensiones que se requeriría, representa un desafío técnico y organizacional muy grande, que no se puede resolver expeditivamente. Pero otros países latinoamericanos lo han hecho en alianza con la comunidad académica y convocando a sus ministerios a recursos humanos con mayor especialización, dándose tiempo, incluso, para concertar con los sindicatos docentes. Chile, por ejemplo, cuenta con instrumentos para evaluar «el conocimiento de la disciplina que se enseña y las competencias pedagógicas y didácticas necesarias para organizar el proceso de enseñanza», pero también «la capacidad del profesor para promover un clima de confianza, aceptación y respeto que favorezca el aprendizaje de todos los estudiantes», su «habilidad para implementar situaciones de aprendizaje que, aprovechando los saberes de los estudiantes, logren que ellos se involucren y se comprometan en su propio proceso de aprendizaje», y su «capacidad de reflexionar sobre la propia práctica pedagógica y de establecer relaciones de calidad con los colegas, el establecimiento, las familias de los estudiantes y el sistema educacional en su conjunto» (Ministerio de Educación de Chile 2003: 8). Varios países han creado, por ejemplo, una diversidad de mecanismos para recoger testimonios de la comunidad educativa sobre el desempeño de sus maestros, para acopiar registros y testimonios escritos, personales e institucionales, sobre sus innovaciones, los resultados del aprendizaje de sus alumnos y sus proyectos pedagógicos, sin perjuicio de las observaciones directas a su trabajo en aula, incluidos encuentros y entrevistas. Tal es el caso de Colombia, donde la evaluación docente se realiza cada año y durante todo el año académico, e incluye la

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recolección de información e identificación de evidencias válidas, la valoración de esta información y la elaboración de un plan de desarrollo. Pero asociándola, además, a procesos de autoevaluación institucional de las escuelas y utilizando sus resultados para elaborar un plan de mejoramiento institucional que proponga metas, objetivos y estrategias para superar las debilidades identificadas. Héctor Valdés, uno de los más destacados expertos internacionales en materia de evaluación docente, señala que las pruebas de conocimientos suelen ser usadas sobre todo en la etapa de formación profesional de los futuros maestros, pero que son poco útiles cuando ellos ya están en ejercicio, momento en el que corresponde volcar la atención a las aulas para evaluar cómo se desempeñan en ellas haciendo uso de los saberes aprendidos. Enfatiza que el buen rendimiento en una prueba de este tipo no indica ni predice un buen desempeño en el ejercicio de la enseñanza.15 Podríamos mencionar el caso de Cuba, que también ha avanzado en diseñar y poner en marcha verdaderos sistemas nacionales de evaluación docente, en los que las pruebas de conocimientos ocupan un lugar muy subordinado y cuyos esfuerzos más significativos se colocan en evaluar el desempeño de los maestros. Esto quiere decir que no se requiere ser un país del primer mundo para afrontar las complejidades que supone evaluar la calidad de la práctica de los maestros en el aula. Solo hace falta decisión política para invertir en este proceso; para respetar sus tiempos de maduración; para convocar a los mejores especialistas, de dentro y de fuera del Estado, con el fin de que aseguren su consistencia técnica; y para construir en cada tramo acuerdos indispensables con la comunidad docente.

4. La política de ingreso al estudio de la docencia o el fetiche de la nota 14 Empezando el 2007, un decreto supremo estableció que únicamente aprobando con nota 14 un examen único nacional se podría ser admitido en un instituto superior pedagógico para estudiar Educación. De este modo, se dijo, solo se formarían como maestros los mejores postulantes y se evitaría que accedan los mediocres, con lo cual se mejoraría el nivel de preparación del magisterio nacio

15 Consejo Nacional de Educación. Ciclo de videoconferencias «Experiencias latinoamericanas de evaluación del desempeño docente». Lima, marzo-abril del 2009. Disponible en <http:// www.cne.gob.pe/hectorvaldesveloz.html>.

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nal. Es verdad que tenemos en el país un problema sin resolver en lo que corresponde a los mecanismos de enrolamiento de jóvenes a la docencia, pero ¿era esta la mejor opción? ¿Era posible abordar este aspecto sin atacar, a la vez, otros estrechamente asociados e igualmente críticos? En primer lugar, conviene aclarar que los egresados más calificados de la educación secundaria —que muestran, por ejemplo, un alto nivel de comprensión lectora— representan solo 7% de aquellos que terminaron en un colegio público en general, y se reducen apenas a 2% si hablamos de los egresados de los pocos colegios existentes en las áreas rurales del país (Unidad de Medición de la Calidad 2005). Como es harto conocido, la gran mayoría de este pequeño universo no postula a ningún instituto de formación docente, pues se siente en condiciones de acceder a carreras profesionales más rentables. Países que se han planteado con mayor seriedad el problema de la selección de postulantes a la docencia han buscado mecanismos e incentivos que permitan atraer y retener a los jóvenes con mayores talentos,16 no simular una selectividad más rigurosa aplicando notas fetichistas al mismo tipo de postulante que se acerca a esta ocupación, como única vía a su alcance para alcanzar un título e intentar cierta movilidad social. Constantino Carvallo señalaba que el problema central consiste en «saber quiénes son los que quieren estudiar Educación, carrera que se ha “proletarizado”. Mientras que un maestro no sea reconocido y la carrera no sea atractiva, los estudiantes de los sectores pobres y, dentro de ellos, aquellos que no pueden estudiar otra profesión, son los que seguirán postulando».17 En segundo lugar, una selección más exigente del postulante a la carrera de Educación, ¿resuelve automáticamente los serios problemas de calidad de los que adolece la formación profesional de los futuros maestros? Se podría responder que no, pero que ayuda. Claro, en verdad ayudaría mucho si es que, a la vez, se establecieran mecanismos de selección más exigentes de los formadores de maestros y se les ofreciera una preparación más especializada para que desempeñen este papel con mayor efectividad, así como enfoques más actualizados,

16 El MED ha anunciado, desde inicios del 2008, un Programa Nacional de Becarios denominado Nuevo Magisterio, que ofrece 2.000 becas para los mejores egresados de la secundaria, a fin de que puedan formarse como maestros haciendo «estudios de excelencia». El primer problema es dónde los enviarán a estudiar. ¿Es posible saber a ciencia cierta quién ofrece una formación docente de excelencia en el país, no teniendo todavía una sola institución de formación acreditada? El segundo problema es si un sueldo de 1.300 soles mensuales como horizonte inmediato les resultaría, dados sus talentos especiales, suficientemente atractivo. El éxito de cualquier política descansa en un conjunto de supuestos, que representan una condición lógica necesaria para que puedan cumplir sus objetivos. Pasarlos por alto para «ganar tiempo» y proyectar la imagen de una respuesta rápida a los problemas es condenar la medida al fracaso desde su nacimiento. 17 Constantino Carvallo. La República, 31 de marzo del 2008.

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congruentes con la nueva orientación del currículo; si se los remunerara mejor, se aumentara el presupuesto de los institutos formadores, se los dotara con un equipamiento de punta, se fortaleciera su gestión y se establecieran mecanismos de control que garantizaran ciertos estándares básicos de calidad en la formación que ofrecen. Estas medidas podrían tomar como referencia las buenas prácticas existentes en las instituciones formadoras más serias, y que el MED tiene bien identificadas. Pero nada de eso ha ocurrido ni se conoce plan alguno en ese sentido,18 lo que significa que quienes ahora estudian para ser maestros estarían mejor escogidos, pero recibiendo básicamente la misma formación de antes. En tercer lugar, como es de conocimiento público, la exigencia de la nota 14 para el ingreso al estudio de la carrera docente se ha dirigido solo a los ISP, generando una corrida de postulantes hacia las universidades, donde el puntaje requerido para acceder es más bajo y cuya calidad en la formación sigue siendo tan heterogénea y deficiente como antes o aún más discutible, debido a la multiplicación de una oferta de títulos y postítulos para docentes enfocada con criterios notoriamente mercantilistas. Así, se ha reducido de manera ostensible el número de postulantes a los ISP, pero ahora hay más estudiantes de Educación en las facultades de Educación. Según cifras oficiales, el 2006 teníamos un promedio de 24.000 postulantes a ISP, habiéndose reducido a 14.000 en el 2007 y a 7.000 en el 2008 gracias a la nota 14. No obstante, subsisten 54 universidades con facultades de Educación que albergan, en promedio, a 987 estudiantes cada una, lo que da una cifra de 53.298 jóvenes preparándose para ser maestros.19 Lo que sí se ha conseguido de manera colateral, aunque no sin intención —a juzgar por las declaraciones públicas de las autoridades relevando esta consecuencia—, es dejar sin matrícula a numerosas instituciones formadoras, ciertamente, sin distinción alguna respecto de su calidad ni del nivel de demanda de docentes existente en las distintas zonas y regiones del país. No perdamos de vista que el año 2006, el propio MED efectuó una evaluación rigurosa de los 396 ISP públicos y privados que tenemos en el país, y 321 la aprobaron superando el «nivel suficiente» (Ministerio de Educación 2008: 16). Pese a su calidad verificada, varios de ellos están ahora al borde del cierre. Tenemos muchos docentes desempleados, es verdad: «aproximadamente 200 000 profesores con título pedagógico sin empleo» (Ministerio de Educación

18 Solo se ha anunciado la suspensión de la creación y autorización de instituciones de formación docente hasta el 2011 (DS 024-2006- ED) y la aplicación de diseños curriculares experimentales para las carreras de educación secundaria en las especialidades de Comunicación, Matemática, Ciencias Sociales, y Ciencia, Tecnología y Ambiente. 19 La República, 31 de marzo del 2008. Fuente: Ministerio de Educación.

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2008: 7). Pero ¿hay exceso de docentes en el Perú? Según el MED, «cada año egresan alrededor de 30 000 profesores (aproximadamente) de las IFD y las Facultades de Educación, excediendo el número de profesores que requiere el sistema educativo en el sector público» (Ministerio de Educación 2008: 7). Las estadísticas oficiales revelan, sin embargo, que el exceso no es generalizado, sino que está localizado en el nivel de la educación primaria, pese a que subsiste un déficit notable en la cobertura de educación inicial y secundaria: la mitad de niños menores de 5 años y la tercera parte de los adolescentes están fuera del sistema educativo. Según un estudio efectuado por Proeduca-GTZ el año 2007, de cada 10 egresados de ISP, 6 pertenecen a primaria. Ahora bien, referenciar geográficamente estas brechas de cobertura no es en absoluto difícil. El mismo estudio señala que el exceso de matrícula se concentra notoriamente en regiones como Apurímac, Loreto y Tumbes, siendo que «en los últimos siete años, Apurímac ha visto crecer en 150% el número de matriculados en sus institutos pedagógicos, mientras Tumbes lo duplicó y Loreto casi lo quintuplicó, a pesar de ser regiones donde el número de centros educativos y de matrícula escolar se ha mantenido básicamente igual» (Ríos 2007: 2-3). La pregunta es, entonces, ¿hay que cerrar los ISP o hay que regular y reorientar la formación docente hacia los niveles del sistema y las regiones que presentan mayor necesidad de crecimiento de la oferta educativa? En cuarto lugar, numerosas comunidades indígenas cuyos jóvenes buscaban ser docentes para educar a sus pueblos en sus propios códigos culturales han quedado ahora sin maestros. La razón es conocida: estos muchachos no han podido alcanzar la nota 14 por ser víctimas de la educación secundaria sin calidad que el propio Estado les ofreció y por la que ahora son virtualmente penalizados, perdiendo su derecho a seguir estudiando. Varios institutos que se encargaban de remediar las deficiencias de sus ingresantes antes de iniciar propiamente su formación profesional ya no podrán hacerlo. No olvidemos que la diversidad étnica y cultural es una característica de nuestro mundo rural, y si bien es cierto que la mayoría de habitantes del Perú hablan castellano (83,8%), poco menos de 20% de peruanos hablan quechua (13%), aimara (2,5%) y lenguas nativas de la selva (0,7%).20 De más está decir que, en el país, la ruralidad y la diversidad lingüística, lamentablemente, están muy asociadas con la pobreza y la exclusión social. Justamente, la Ley General de Educación dice:

20 Fuente: Data DER-Digeibir. Ministerio de Educación, 2008. Disponible en <http://www.minedu. gob.pe/dineibir/>.

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Para compensar las desigualdades derivadas de factores económicos, geográficos, sociales o de cualquier otra índole que afectan la igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a la educación, el Estado toma medidas que favorecen a segmentos sociales que están en situación de abandono o de riesgo para atenderlos preferentemente (artículo 17). La ley es muy clara cuando señala a la autoridad educativa la obligatoriedad de ejecutar «políticas compensatorias de acción positiva para compensar las desigualdades de aquellos sectores de la población que lo necesiten» (artículo 18, a). No obstante, la idea de compensar o favorecer que destaca la ley, y que implica hacer distinciones, excepciones y diferenciaciones para hacer posible la justicia ahí donde hay desigualdad, no calza con el enfoque obtusamente uniformador de la política pública que prevalece en el país y que lleva a adoptar las mismas medidas para todos de manera ciega, como si formáramos parte de una sociedad homogénea. El resultado ha sido que ha llovido sobre mojado, porque se ha agregado discriminación justo ahí donde hay más exclusión.

5. La política de formación en servicio o más de lo mismo En julio del 2008 empezó a circular un informe (Orihuela y Díaz 2008) especialmente encomendado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) acerca del Programa Nacional de Formación y Capacitación Docente (Pronafcap), programa de formación del docente en servicio del MED estrenado el 2007 con el anunciado objetivo de corregir las deficiencias identificadas en la prueba censal a docentes aplicada a inicios de ese año, fundamentalmente en el dominio de capacidades y contenidos curriculares de las áreas de comunicación y matemática. Su meta de capacitación para el 2007 fue de 39.269 docentes, con un presupuesto de 126,4 millones de nuevos soles; y para el 2008, fue de 70.000 docentes, con un presupuesto de 183 millones de nuevos soles. Se trabajó en las 26 regiones y operaron 26 universidades (Orihuela y Díaz 2008: 91). La preocupación que movió al MEF a realizar este estudio fueron las crecientes evidencias de problemas en su implementación y en el propio diseño del programa. La hipótesis que sustentaba esta nueva expresión de las políticas de formación en servicio, iniciadas en 1995 con el Programa Nacional de Capacitación Docente (Plancad), era que, a más capacitación, mejores maestros, y por lo tanto, aprendizajes de mayor calidad. Como lo hemos explicado al inicio de este artículo, la tendencia a simplificar el problema de los aprendizajes escolares, endilgándoselos a los profesores y soslayando la responsabilidad de la gestión y del sistema mismo,

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es muy antigua y bastante extendida. «De la baja calidad de los resultados de aprendizaje demostrada en evaluaciones nacionales e internacionales se señala a los docentes como principales responsables […] Se obvia que la escuela, la administración educativa y las decisiones políticas tienen un gran peso en los resultados», sostenía hace poco Javier Murillo, ex responsable del Llece de Unesco.21 El mayor problema que ofrecen este tipo de simplificaciones en las decisiones de política educativa es uno muy elemental: su inefectividad. Sea por desinformación, sea por interés, se opta por un diseño que elimina variables cuyo peso en la situación que se quiere modificar está probado; esto obedece al propósito de que la intervención sea menos compleja, más rápida y menos costosa, solo que al precio de poner en riesgo el resultado que se busca obtener. Como no tenemos una cultura de rendición de cuentas en educación ni mecanismos que la obliguen, que una política no evidencie el impacto anunciado no genera consecuencias, y siempre se tendrá a la mano una explicación para justificar o disimular ante la opinión pública su fracaso. En el caso de los aprendizajes escolares, desde las primeras investigaciones, efectuadas en la década de 1960, se sabe que constituyen un objeto sensible solo a la convergencia de varios factores y así es como lo propone el PEN, algo que exige, contra la costumbre, un enfoque sistémico y orientado a resultados en la gestión de políticas, desde el ámbito nacional hasta el local. Las políticas de formación en servicio, sin embargo, siguen aferradas a la tesis de que más capacitación produce, por sí misma, mejores aprendizajes. La primera observación del informe encomendado por el MEF constata que la calidad de la oferta de capacitación actualmente existente no es homogénea y, en muchos casos, es bastante precaria, pues está constituida en lo fundamental por las mismas instituciones responsables de la deficiente preparación profesional del magisterio actual. Aun en el caso de las universidades más calificadas, se ha comprobado su dificultad para reunir en número suficiente a un grupo de capacitadores calificados que quieran asumir ese papel a pesar de los bajos incentivos que se les ofrecen. Pese a ser un problema medular, que pone en cuestión de manera directa la calidad de la capacitación que ofrece el programa, no hay evidencia de medida alguna destinada a subsanarlo en el mediano plazo, lo que significa que, por tiempo indeterminado, se continuará ofreciendo a los maestros un servicio a cargo de un personal deficiente o insuficientemente preparado. En ese sentido, la maximización la eficiencia del gasto no se encuentra en lograr los menores costos posibles de los insumos requeridos por el Programa tal y como

21 Consejo Nacional de Educación. Ciclo de videoconferencias «Experiencias latinoamericanas de evaluación del desempeño docente». Lima, marzo-abril del 2009. Disponible en <http:// www.cne.gob.pe/>.

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funciona hoy, sino en reasignar el presupuesto para flexibilizar los factores que limitan la consecución del propósito de mejorar las competencias docentes […]. Mejorar la eficiencia del gasto pasa por gastar más en nuevos formadores y mejores instituciones de formación docente (Orihuela y Díaz 2008: 93). La segunda observación tiene que ver, precisamente, con el impacto del programa. En sentido estricto, evaluar el nivel de afectación de los aprendizajes supondría medir un conjunto de variables en vez de atribuirlo a un solo factor. Pero el programa se propone «mejorar las capacidades, conocimientos, actitudes y valores de los docentes, enfatizando el desarrollo de sus capacidades comunicativas, capacidades lógico matemáticas, dominio del currículo escolar y especialidad académica de acuerdo al nivel educativo, con el objetivo fundamental de mejorar la enseñanza en las aulas».22 Declara, asimismo, que el objetivo de su evaluación final —concluida la ejecución del proceso de capacitación— es «precisar los resultados logrados y los factores dentro y fuera del Programa que facilitaron o dificultaron la obtención de estos resultados».23 A juicio del informe encargado por el MEF, esta evaluación supone «un esfuerzo bastante más complejo que el comparar los reportes de estadísticas descriptivas de pruebas de entrada y salida» (Orihuela y Díaz 2008: 88), que es lo que hasta ahora se ha hecho. En otras palabras, si el programa dice que impactará en la calidad de la enseñanza en las aulas y en el rendimiento de los alumnos, el informe enfatiza la importancia de «incluir información de identificación de las secciones o clases que el docente atiende en la institución educativa, ya que eventualmente se podrá combinar información de los docentes capacitados con información de los estudiantes para analizar logros del Pronafcap en cuanto al fin del programa», lo que plantea, a su vez, la necesidad de «instrumentos para una evaluación sistemática de resultados a nivel de propósito y de fin, incorporando (i) instrumentos de evaluación de rendimiento de los docentes en pruebas de suficiencia; e (ii) instrumentos de evaluación de rendimiento de los estudiantes de los docentes capacitados» (Orihuela y Díaz 2008: 94). El programa, a la fecha, no ha generado ningún mecanismo que permita verificar los cambios en la calidad del desempeño de los docentes capacitados en sus aulas y su efecto en la mejora de los aprendizajes. No obstante, en lo que se refiere específicamente al desarrollo de las capacidades docentes, el informe señala: la información de evaluación docente disponible muestra a nivel agregado mejo

22 Pronafcap. Disponible en <http://www2.minedu.gob.pe/campusvirtual/moodle/>. 23 Resolución Ministerial 0174-2007-ED, artículo 1, publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de abril del 2007.

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ras en el rendimiento de los docentes, al tiempo que el porcentaje de docentes en el nivel de «rendimiento suficiente» se mantiene en niveles bajos. También se encuentra que un porcentaje no despreciable de docentes desmejora su rendimiento luego de la capacitación. La información disponible, sin embargo, no permite hacer afirmaciones concluyentes, toda vez que la comparabilidad de pruebas adolece de limitaciones (Orihuela y Díaz 2008: 92). La tercera preocupación se dirige a la débil vinculación que se encuentra entre los resultados de la evaluación censal 2007, anunciada públicamente como la línea de base del programa, y el contenido mismo de la capacitación ofrecida. «No hemos encontrado documentación oficial que detalle qué necesidades o deficiencias en cuanto a conocimientos básicos-generales y específicos fueron identificadas con la prueba, a partir de los cuales se haya especificado el paquete de cursos de los TDR». En general, dice el informe, «el Programa no parece contar con objetivos específicos de atención en función de las necesidades de los docentes, con sus consecuentes metas e indicadores diferenciados por poblaciones objetivo» (Orihuela y Díaz 2008: 89). El problema es que la cobertura del programa no ha privilegiado el criterio de los docentes con mayores necesidades de capacitación, según los resultados de la evaluación previa, sino el de los docentes con mayor participación en la prueba censal. Así, en las regiones donde ha habido mayor cobertura del programa, no necesariamente se han constatado las dificultades más graves de la población docente en cuanto a su formación. La cuarta observación que merece destacarse del informe citado tiene que ver con la gestión. Para que el Pronafcap funcione según lo previsto y cumpla sus objetivos, se requeriría un conjunto de condiciones indispensables: hay disponibilidad de capacitadores en número y calidad suficiente; las universidades cumplen cabalmente sus planes de trabajo; no se presentan problemas de gestión y transferencia de recursos que obstaculicen las actividades programadas; los gobiernos regionales apoyan, pese a su escasa o nula participación en el programa; y el sindicato no promueve ni alimenta oposiciones y resistencias de manera significativa. No obstante, dice el informe del MEF, es imposible conseguir que todas estas condiciones se cumplan desde Lima. En realidad, esto exige un manejo descentralizado del programa, a fin de permitir más participación a las regiones y mayor corresponsabilidad en su desarrollo. Esto podría implicar, por ejemplo, «centralizar el diseño general, la certificación, el monitoreo y la evaluación, al tiempo que descentraliza la gestión y transfiere capacidades a los niveles más cercanos a la gerencia educativa» (Orihuela y Díaz 2008: 90). Una de las lecciones aprendidas de todo el período de capacitaciones

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nacionales a docentes, anotada por el propio MED, mencionaba «la necesidad de desconcentrar y de fortalecer la institucionalidad regional y local» (Orihuela y Díaz 2008: 85), mientras que el propio Informe Final 2007 del Pronafcap destacaba la importancia de la participación de las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) «en la revisión de los planes de capacitación, la ejecución y la evaluación del desarrollo del Pronafcap, a fin de mejorar la implementación del programa y reducir conflictos observados» (Orihuela y Díaz 2008: 90). La quinta cuestión que destacamos del informe está relacionada con la atención a los docentes de la escuela rural. El informe lamenta la poca relevancia que el propio MED le asigna al tema y que se observa en su modestísima participación en el presupuesto del sector, en general, pero también en la falta de una estrategia adecuada del programa para atender a los docentes que provienen de estas escuelas, considerando sus dificultades de desplazamiento, tanto como la escasa oferta de calidad existente entre las pocas instituciones formadoras que tienen la especialidad intercultural bilingüe. El informe recomienda que «ante la ausencia o debilidad de oferta regional o local, se debería evaluar la viabilidad de contar con equipos de capacitadores itinerantes, o de esquemas de capacitación concentrados en los meses de vacaciones escolares, en los que se puede invitar a los docentes a capacitarse en zonas donde sí hay oferta de capacitadores» (Orihuela y Díaz 2008: 96), algo que supondría costos adicionales, pero que se justificarían ampliamente, dice el informe, en razón de su mayor efectividad. La sexta observación se refiere al enfoque de supervisión del programa, que, según el informe, se focaliza sobre todo en los procesos y en el servicio que ofrecen las universidades; es decir, en las acciones de capacitación y la evaluación del cumplimiento de metas una vez concluidas, mas no en aquello que constituye su razón de ser: el proceso de desarrollo de las capacidades docentes y su expresión en el aula. De este modo, como testimonian docentes de varias regiones, podría ocurrir que los contenidos de estas pruebas de entrada y salida no guarden estricta relación con el contenido realmente abordado en el desarrollo del curso, más allá de lo que digan los sílabos supervisados; o que su tratamiento esté mal enfocado y no esté facilitando el aprendizaje de los participantes. Este tipo de información no se recoge. En general, es de primera importancia construir un catálogo de los aciertos y errores más frecuentes, de las dudas y confusiones, de las mayores o menores dificultades en el aprendizaje de uno u otro aspecto del sílabo, de la diversidad de intereses específicos o el tipo de conflictos cognitivos que van surgiendo a lo lar-

Luis Guerrero Ortiz

go del proceso, así como un registro de las soluciones que cada participante les está dando de manera particular a sus inquietudes, con o sin apoyo y orientación del capacitador. Esto solo será posible desde una supervisión del proceso mismo de desarrollo de capacidades de los profesores en el curso del programa. El documento citado ha sido sumamente útil para tener una apreciación más informada sobre este programa, pues como ahí mismo se reconoce, Pronafcap no cuenta con una matriz de marco lógico, no ha difundido ningún documento que exponga y fundamente en profundidad su estrategia de intervención, y sus informes de supervisión no son de acceso público.

Reflexiones finales Andrew Hargreaves sostiene que la docencia es una práctica intelectual, ética y emocional, porque en estas tres dimensiones se juega la posibilidad de formar las mentes y las conciencias de los estudiantes, de movilizar su inteligencia y su pasión durante el proceso de conocer. Emilio Tenti afirma que el éxito de la enseñanza se juega en la posibilidad de lograr emocionar a los estudiantes con la posibilidad de aprender lo que cada sociedad espera y necesita que aprendan, pues el conocimiento no es como un bien material que solo necesita entregarse para ser adquirido, sino que requiere brotar del interés más genuino de las personas. ¿Cómo lograr que el ejercicio de la docencia, habituado más bien a prácticas instructivas y despersonalizadas, pueda hacer brotar en niños y jóvenes peruanos de diversas culturas y comunidades lingüísticas el hambre por el conocimiento, un compromiso activo con su propio aprendizaje y la confianza en sus propias posibilidades de aprender con éxito por encima de toda adversidad? Como hemos podido apreciar, esta no es, ni por asomo, la perspectiva en que se viene evaluando y formando a los maestros, ni parece ser el horizonte de la política docente en el Perú. El tipo de pruebas que se les ha venido aplicando en el marco de las evaluaciones censales, los concursos de nombramiento y el programa de formación en servicio reafirman, más bien, al maestro en la noción de educación como instrucción, y enfatizan la importancia superlativa que el sistema concede a lo que vendría a ser una suerte de currículo mínimo para la escuela pública, centrado en aspectos importantes y necesarios pero muy parciales, pues abarcan solo dos áreas. Si las políticas de evaluación y formación docente tuvieran un enfoque de gradualidad, habría equipos construyendo las condiciones necesarias para transitar a fases de orden superior en el mediano plazo. Lamentablemente, como hemos dicho, lo que hoy se ve es todo lo que hay.

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La preocupación por la transformación de las anacrónicas instituciones educativas que tenemos en lo que Peter Senge denominó «organizaciones inteligentes», capaces de aprender colectivamente de su propia experiencia para superarse continuamente a sí mismas —condición necesaria para que puedan surgir nuevas prácticas pedagógicas en las aulas—, está en la agenda del Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica (Ipeba), órgano operador del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace), pero no en la agenda de las políticas docentes. Como hemos visto, estas siguen insistiendo en el simplismo de creer que más capacitación docente y mejores rendimientos en pruebas de conocimientos equivalen a mejores aprendizajes en las escuelas, como si la institucionalidad en educación, contra toda evidencia, no fuera un problema que limita y distorsiona la labor docente, y perjudica la posibilidad de aprender. Mientras la política curricular expanda el horizonte de los aprendizajes escolares y las políticas de evaluación y formación docente lo reduzcan a su mínima expresión, dejando afuera, además, toda preocupación por la reforma de las escuelas y los sistemas de gestión; mientras las características de la buena docencia no constituyan una propuesta clara, ajustada a la naturaleza de los aprendizajes que la educación básica necesita garantizar, ni sean objeto de un acuerdo amplio con los maestros ni sirvan de referente principal para la formación y la evaluación docente, el Estado seguirá desplegando iniciativas fallidas a un costo cada vez más alto, desacreditando la posibilidad de dotar de mayores recursos el presupuesto del sector y terminando de echar por la borda la confianza del magisterio. Entre tanto, los resultados que produce el sistema educativo nacional seguirán bastante más atrás de lo que el país necesita, enredados en una telaraña de simplismos, cegueras, sorderas, excusas, disimulos, arrogancias y justificaciones, estigmas de la gestión pública que el nuevo dinamismo regional en educación que emerge con la descentralización tendrá que aprender a evitar.

El Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa: de la experimentación a la puesta en marcha Fanni Muñoz Cabrejo

1. Los avances del Plan Piloto A dos años y cinco meses de la puesta en marcha del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa (PPM), cabe preguntarse qué es lo que se ha avanzado, cuál es el modelo de municipalización en el que se inscribe el PPM, cuáles son los logros y limitaciones de esta propuesta y cuál es su vinculación con el proceso de descentralización educativa y política que está en marcha en el país. El Plan Piloto fue lanzado por el presidente Alan García en octubre del 2006, como parte del paquete descentralista.1 Se planteó como una alternativa para mejorar la calidad de la educación partiendo de la premisa de que, estando el gobierno local más cerca de los problemas de la comunidad, esta sería la instancia más adecuada para atender los asuntos educativos. Además, el hecho de que el municipio cuenta con una mayor autonomía permitiría que las escuelas ejerzan su capacidad de decisión, problema pendiente en el sector. Siguiendo esta premisa y sin consultar a los gobiernos regionales, se seleccionaron 56 municipalidades distritales de las 26 regiones del país para participar en esta experiencia piloto.2 De acuerdo con el modelo de gestión participativa señalado en la Ley General de Educación (Ley 28044), en el Plan Piloto se convoca la participación de directores, docentes y padres de familia de las instituciones a través del Consejo Educativo Municipal (CEM), instancia encargada de establecer los lineamientos de políticas educativas en el ámbito distrital.

1 Resolución Ministerial 0031-2007-ED. Plan de Municipalización de la Gestión Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007. 2 Como se señaló en un estudio anterior (Muñoz, Cuenca y Andrade 2007: 37), la selección de la muestra no tomó en cuenta la heterogeneidad de municipalidades que un estudio del Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade), Torero y Valdivia (2002), había identificado.

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Entre las 32 funciones que se les asignan a las municipalidades están las referidas al diseño, ejecución y evaluación del proyecto educativo de su jurisdicción, la contratación de los docentes de las instituciones educativas, la implementación de programas de capacitación docente y la distribución del material educativo.3 Como toda experimentación, esta fue diseñada para ser desarrollada de manera gradual y por etapas. Las etapas fueron iniciación (2007-2008), expansión (20092010) y generalización (2011-2015).4 Esta última etapa supondría un crecimiento significativo del número de distritos y provincias. Inicialmente, participaron 56 municipalidades distribuidas en los 26 departamentos, y la iniciativa comprendía los niveles de inicial y primaria. Sin embargo, después del primer año, solo 46 municipalidades continuaron con el PPM. De acuerdo con lo señalado en los lineamientos del plan, la primera etapa tenía por finalidad implementar el modelo de gestión y lograr la transferencia administrativa a las municipalidades. No obstante, durante esta primera etapa, se hicieron modificaciones, las que, para efectos de cualquier tipo de experimentación, tienen implicancias serias, como se analizará más adelante. Así, en febrero del 2008, se incorporó el nivel secundario con las instituciones educativas integradas que tienen este nivel y, en octubre del mismo año, 88 nuevas municipalidades participaban en el PPM.5 Actualmente, existen 134 municipalidades que tendrían a su cargo alrededor de 8.000 instituciones educativas públicas. Resulta incomprensible cómo se procedió a incrementar el número de municipios en una etapa de inicio de la experimentación, más aún teniendo en cuenta que existieron problemas serios para poner en marcha la implementación del Fondo de Compensación para la Gestión Educativa (Foncomuge), fondo orientado a compensar y superar la inequidad del servicio educativo con la finalidad de mejorar la gestión y calidad de la educación en el ámbito local y la transferencia administrativa, actividad central de esta primera etapa. El Foncomuge se destinaría a financiar proyectos de inversión educativa, equipamiento, mobiliario, mantenimiento de locales escolares y programas de capacitación, entre otros. Asimismo, resulta sorprendente que se haya ampliado el número de instituciones educativas que cada municipio va a gestionar, al incorporar a las escuelas integradas sin haber evaluado previamente las capacidades de gestión pedagógica de los municipios.

3 La Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, publicada en el 2003, distribuye las funciones genéricas en educación. Cabe mencionar que de las 32 funciones que se le han asignado al Plan Piloto, 20 corresponden al artículo 82 de la Ley Orgánica de Municipalidades. Asimismo, 11 de estas competencias se yuxtaponen con las que le corresponden a la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), instancia descentralizada del gobierno regional con autonomía en el ámbito de su competencia. 4 Resolución Ministerial 0031-2007-ED, Plan de Municipalización de la Gestión Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007. 5 Resolución Ministerial 0379-2008-ED (setiembre del 2008).

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Si bien la transferencia administrativa se empieza a concretar el año 2009, el Foncomuge nunca llegó a implementarse por problemas relacionados con el desconocimiento de cómo funciona la administración del sector público. Estos dos hechos causaron cierto malestar en los alcaldes, algunos de los cuales expresaron su deseo de retirarse del plan. ¿Qué es lo que se ha avanzado en el PPM? Transcurridos los dos años de implementación del Plan Piloto, si bien existen pocas investigaciones que hagan posible conocerlo en profundidad, el intercambio de información y las jornadas de trabajo sostenidas entre los miembros del Grupo de Descentralización de Foro Educativo6 permiten dar a conocer el avance del plan. Asimismo, la revisión de los reportes, informes y evaluaciones que publicita el ministerio también nos dan una idea general de lo que se viene desarrollando.7 Esta información no ofrece evidencia suficiente sobre los avances hasta ahora logrados. Así, por ejemplo, la evaluación realizada en diciembre del 2007 por la oficina del Ministerio de Educación (MED) encargada de conducir el PPM no da cuenta de uno de los procesos más importantes: el de la transferencia administrativa. No se precisan la situación de las comisiones ni los procedimientos para la transferencia administrativa y presupuestal a las municipalidades. Por otro lado, la última evaluación del Plan Piloto realizada por el Ministerio de Educación (2009) presenta información sobre el desarrollo del plan en función de las actividades realizadas, especialmente las vinculadas a los diversos talleres de capacitación y acompañamiento organizados por el MED: talleres de implementación del PPM, taller de sistemas administrativos para la transferencia a las municipalidades, etcétera. Por otro lado, se da cuenta de acciones referidas al mejoramiento de la calidad de la educación, pero no es posible conocer el grado de avance de los municipios de acuerdo con su heterogeneidad, característica que requiere análisis diferenciados. Se ha observado que muchas de las acciones educativas que se vienen realizando en las municipalidades han sido definidas en los planes de organización, como la atención de la infancia, la diversificación curricular, el Proyecto Educativo Local, entre otros. Es el caso de las acciones que se han venido desarrollando en la Municipalidad de Santo Domingo —provincia

6 El Grupo de Descentralización de Foro Educativo se constituyó el año 2007. Desde el 2008 se contó con la participación de 10 representantes de diferentes instituciones que vienen trabajando en el campo educativo y en el tema de la descentralización: Alternativa, Grupo de Análisis para el Desarrollo, Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Propuesta Ciudadana, Proyecto AprenDes, (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalUSAID) y Academia para el Desarrollo Educativo (AED), Secretaría Técnica de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), Unicef y Tarea, entre otros. 7 Hasta la fecha, se han publicado ocho hojas de ruta.

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de Morropón, departamento de Piura—, que no son resultado del Plan Piloto. Habría que preguntarse, en función del objetivo central del plan, cuáles son las acciones educativas que se están desarrollando en las municipalidades. Algunos estudios y reportes que presentan los miembros del mencionado grupo de Foro Educativo muestran la poca viabilidad de muchas de las municipalidades seleccionadas para asumir la gestión de las escuelas. Entre los aspectos que se han señalado, se observa que no se han implementado los planes de fortalecimiento de capacidades. A finales del año 2007, muchos alcaldes mostraron su desinterés por participar en el Taller sobre Dinámica Funcional de los Consejos Educativos Municipales. De acuerdo con el Informe de la Educación elaborado por el Instituto de Investigación para el Desarrollo y la Defensa Nacional (2008: 2), en setiembre del 2007, «de los 47 alcaldes invitados solo asistieron 23 y 8 enviaron a sus representantes». La información de la que se disponía mostraba una situación de estancamiento en el tema de la transferencia administrativa. No se habían culminado los procedimientos para cada una de las etapas del proceso, tal como señala la directiva 124-2007-ME/VGI-OCR. En cuanto a los avances de la transferencia administrativa iniciados este año, se han dado señales poco claras sobre este proceso. El 18 de febrero, la Secretaría de Descentralización de la PCM emitió la Resolución 010-2009-PCM/SD, mediante la cual se disponía la ejecución de la transferencia administrativa a 44 municipalidades del PPM. Si bien el mencionado dispositivo señalaba que esta orden se haría efectiva previa documentación y sustentación de todos los procedimientos señalados por el MED y en un plazo nada menos que de 10 días, el 7 de marzo, curiosamente, la Secretaría de Descentralización emitió otro dispositivo, mediante el cual se acreditaba a 15 municipalidades que habían sido declaradas aptas para el proceso de transferencia, debiendo estas consolidar su acreditación para hacer efectiva la transferencia en función de «los requisitos generales dispuestos en la Ley del Sistema de Acreditación, sobre la base de la declaratoria de viabilidad técnica y funcional que se ha proporcionado con la finalidad de garantizar la transferencia de competencias y la calidad de los servicios públicos».8 Este requisito, señalado por la Secretaría de Descentralización, es de gran interés, puesto que si bien se advierte la necesidad de que las municipalidades certifiquen el cumplimiento de los requisitos generales para garantizar la transferencia administrativa

8 Artículo 2. Disposiciones para la acreditación. Resolución de Secretaría de Descentralización 0142009-PCM/SD. «Acreditan a diversas municipalidades para el proceso de transferencia en materia de gestión educativa del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa». El Peruano, Lima, 7 de marzo del 2009. Las municipalidades distritales acreditadas fueron las de Surquillo, La Molina, Los Olivos, Santiago de Surco y Miraflores (Lima), Pacarán e Imperial (Cañete), Bellavista (Callao), Las Piedras (Madre de Dios), Carumas (Moquegua), Corrales (Tumbes), Amarilis (Huancayo), Motupe (Lambayeque), San Jacinto (Tumbes) y Paucartambo (Pasco).

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—entre estos, contar con el Plan de Desarrollo Concertado—, esto no garantiza que se verifique la existencia de capacidades de gestión de los gobiernos locales para asumir las funciones que se les asignan.9 Como señala el Informe 141 de la Defensoría del Pueblo (2009: 86), referido a la descentralización, en el nuevo diseño de acreditación, «la etapa de certificación se modificó drásticamente […]. De este modo, ya no consistió en una verificación de los requisitos generales y específicos por cada función a ser transferida, se convirtió en una etapa de autoevaluación». Asimismo, se flexibilizó el cumplimiento de los requisitos generales y los gobiernos regionales se han acreditado con el solo compromiso de la voluntad de las partes. Después de un mes de haberse acreditado a las 35 municipalidades, solo a 8 municipalidades distritales se les ha autorizado la transferencia de partidas presupuestales por la suma de 74.119.733,00 nuevos soles para financiar gastos operativos de las instituciones educativas involucradas en el PPM.10 Las municipalidades son Miraflores, Santiago de Surco, Surquillo, Los Olivos y La Molina, en la provincia de Lima; Bellavista, en la Provincia Constitucional del Callao; e Imperial y Pacarán, en la provincia de Cañete. Al parecer, el requerimiento señalado por la Secretaría de Descentralización podría estar siendo aplicado, y las municipalidades que no cumplen las condiciones y capacidades establecidas no están siendo calificadas para recibir la transferencia. Un aspecto que nos preguntamos al analizar la transferencia administrativa es por qué, desde el diseño del Plan Piloto, no se contempló la necesidad de acreditar las competencias pedagógicas, que son las que están asociadas a la calidad de la educación. De no tomarse medidas adecuadas para hacer un balance de lo realizado en el Plan Piloto, lejos de mejorarse la calidad de la educación, corremos el riesgo de ahondar las brechas de inequidad, hecho que ha sucedido en otras experiencias de municipalización de la educación, como la de Chile.

9 El 20 de marzo, un nuevo grupo de 18 municipalidades fueron acreditadas para la transferencia administrativa, previo cumplimiento del requisito de la acreditación. Véase la Resolución de Secretaría de Descentralización 018-2009-PCM/SD, «Acreditan a diversas municipalidades para la transferencia de la función del artículo 82 de la Ley Orgánica de Municipalidades en materia de gestión educativa». El Peruano, Lima, 29 de marzo del 2009. Las municipalidades distritales acreditadas fueron Huaraz e Independencia (Áncash), Cerro Colorado (Arequipa), Chinchao (Huánuco), Chincha y Chincha Baja (Ica), Olmos (Lambayeque), Belén y San Juan Bautista (Maynas, Loreto), Juan Guerra (Tarapoto, San Martín), Nueva Requena y Yarinacocha (General Portillo, Ucayali), Simón Bolívar (Pasco), Florencia de Mora (Trujillo, La Libertad), Colcabamba (Tayacaja, Huancavelica), Santa Rosa de Ocopa (Concepción, Junín), Morales (Tarapoto, San Martín) y Paucarpata (Arequipa). 10 Decreto de Emergencia 044-2009. «Dictan medidas en materia económica y financiera a las transferencias de partidas en el marco de la municipalización de la gestión educativa». Lima, 8 de abril del 2009.

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2. Problemas y desafíos: gobernabilidad democrática y mejora de la calidad de la educación 2.1 Las paradojas del Plan Piloto: de la experimentación a la puesta en marcha Uno de los problemas que el PPM tiene que afrontar consiste en la poca claridad sobre el modelo de municipalización educativa que se está sometiendo a experimentación. Inicialmente, el MED enfatizó que la propuesta de municipalización del caso peruano era novedosa porque intentaba descubrir, durante su aplicación, nuevas formas de gestión educativa por parte del gobierno local, en un contexto de crisis del sistema educativo. Tanto en los lineamientos del PPM como en la última evaluación del Plan Piloto, se subraya que «se busca generar la implantación de un nuevo estilo de gestión educativa» y revalorar «experiencias para descubrir propuestas diferentes» (Ministerio de Educación 2006: 6). Igualmente, en la evaluación del 2008 se indica que «el modelo de municipalización de la Gestión Educativa que se está aplicando en el Perú no ha sido copiado de ningún país» (Ministerio de Educación 2009: 13). Posteriormente, en la última evaluación del 2008, se indica que después de un año de implementación del PPM en más de 40 distritos —que dan cuenta de la diversidad de municipalidades—, se ha validado un modelo de organización de la gestión educativa descentralizado y que puede operar (Ministerio de Educación 2009: 47, 48). Sin embargo, no se muestra en qué se ha validado esta forma de organización. Llama la atención cómo se concibe un plan piloto sin tener claridad sobre las hipótesis que se están poniendo a prueba para conocer los elementos que funcionan y los que no se pueden implementar, para pasar de una experiencia piloto a la puesta en marcha de una política. Cabe preguntarse por qué no se recoge la experiencia de muchos países de la región, como Colombia y Chile, en los que se han comenzado a revisar los casos de descentralización educativa vinculados a modelos de municipalización. Por ejemplo, en el caso chileno, el resultado de la municipalización ha producido una segmentación social de las escuelas. Las pruebas de los Sistemas de Medición de la Calidad de la Educación (Simce) de los años 2003 y 2004, correspondientes al 2.º Medio y al 8.º Básico, establecieron que el rendimiento de los estudiantes de las escuelas municipales se encontraban por debajo del promedio nacional (Politeia 2008: 3). Como concluye Julio Vargas en uno de los primeros estudios que se escribió sobre la municipalización: De la revisión de casos en América Latina […] resulta aleccionador considerar que [...] se trata de procesos cuya consolidación requiere de una maduración gradual y lenta. En ese sentido, la descentralización educativa implica reajustes legales, fortalecimiento de capacidades, mejor distribución de 42

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los recursos, fomento de una participación activa y una evaluación continua del diseño y del proceso en general, para lo cual se requiere de indicadores claros con respecto a la calidad educativa, lo cual se hace extensivo a la propuesta de descentralización municipal (Vargas 2007: 76).

2.2 Ruidos y tensiones entre la municipalización de la gestión educativa y la descentralización educativa Un tema medular en el debate del PPM, señalado por varios autores, es que este plantea una nueva agenda en la descentralización educativa, ya que no dialoga con lo que se plantea en la Ley General de Educación del 2003 y en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Si el Plan Piloto se orienta a una propuesta de municipalización de la educación, como se puede inferir por los pasos que se vienen dando, es necesaria una discusión sobre el papel y las responsabilidades de cada nivel de gobierno en la gestión descentralizada de la educación. Como han señalado Muñoz, Cuenca y Andrade (2007: 10): Mientras que la Ley General de Educación 28044 (2003) y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales 27867 (2002) optan por la regionalización de la educación y por la centralidad de la institución educativa (IE) como instancia principal de gestión del sistema educativo descentralizado, la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) 27972 (2003) dirige, en cambio, la mirada a la municipalidad. En esta misma dirección, al revisar la normatividad y las hojas de ruta —mecanismo de comunicación entre el MED, las municipalidades y las instancias de gestión educativa descentralizada, en las cuales se inscribe el PPM—,11 se observa que estos documentos no definen con precisión el papel que le corresponde a cada una de las instancias de gestión educativa, mientras que en los documentos que sí definen las funciones existe una duplicidad de estas entre las UGEL y las municipalidades. Asimismo, una ausencia muy notoria es la participación efectiva de los gobiernos regionales en la implementación del Plan Piloto. Estos no solo dejaron de ser consultados para el desarrollo del PPM, sino que tampoco se los ha tratado de involucrar en la aplicación. Por el contrario, ha primado una lógica centralista que obstaculiza el proceso descentralizador. Así, se observa que en la agenda de los gobiernos regionales, el PPM no es prioritario.

11 Las hojas de ruta se publicaron y colgaron en la página web del MED el mes de marzo del 2006. Desde entonces hasta la fecha en que se escribió este artículo, se han publicado ocho hojas de ruta.

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2.3 Participación ciudadana efectiva Una apuesta del modelo de gestión del PPM es que la sociedad participe directamente en la gestión educativa a través de los CEM, los que deben estar integrados a partir de los Consejos Educativos Institucionales (CEI), entidades que toman las principales decisiones en el ámbito pedagógico (Ministerio de Educación 2006: 12). Después de estos primeros años del PPM, que comprenden el proceso de conformación y funcionamiento de la Secretaría Técnica y del CEM, se observa que este último aún no logra ser la instancia en la que todos los actores estén representados y tomen la dirección. Primeramente, la mayoría del CEM no está conformada por representantes del Consejo Educativo Institucional (Conei), puesto que esta instancia no ha sido fortalecida por el MED.12 Debido a ello, las normas flexibilizaron la elección (hoja de ruta 2) y, como consecuencia, los CEM básicamente están integrados por los directores. Esto constituye una representación de intereses sectoriales y no de la comunidad educativa. Esta participación se complejiza por el hecho de que muchos de los actores no conocen las funciones del CEM. En la evaluación del Plan Piloto del año 2007 (Ministerio de Educación 2007: 3), se indica que de los 48 CEM que se habían constituido hasta diciembre del 2007, solo 26 estaban conformados por representantes del Conei. Así, quien está desempeñándose más activamente es el secretario técnico. Esta situación evidencia que este tipo de organización es débil aún, lo que afecta la participación efectiva y podría tener graves repercusiones en la viabilidad del modelo de gestión. De acuerdo con Anderson (2002), una participación efectiva solo se produce si se instrumentan estructuras participativas plenas; es decir, tomando en cuenta las condiciones en las que se participa, los fines, la representatividad de los actores, la existencia de espacios para ejercer esta participación y las tareas que cada ciudadano asume. Asimismo, un problema que se viene presentando en el PPM es que, para su funcionamiento, los gobiernos locales no siempre han logrado que este se articule a estructuras organizativas existentes —de acuerdo con el organigrama de la municipalidad—. Por el contrario, se han duplicado las áreas y, en algunos casos, se ha creado una tensión entre el área de la municipalidad encargada de la función educativa y el PPM, puesto que este último ha asumido las acciones educativas.

12 De acuerdo con el Informe de Evaluación del Plan Estratégico Sectorial Multianual 2007-2011, realizado el 2007, existen 23.017 instituciones educativas que cuentan con Conei funcionando. Este logro se explica por el compromiso de dichas instituciones en la consolidación y funcionamiento de los Conei y también por el monitoreo de estos por parte del nivel central. Si bien el MED proporciona esta información, no existe un sistema de monitoreo a escala nacional que permita corroborarla.

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2.4 La mejora de la calidad de la educación El objetivo general del PPM es mejorar la calidad de la educación a través de un modelo de gestión educativa y en el marco del plan de desarrollo local y el proceso de descentralización. Sin embargo, las acciones educativas que han venido realizando las municipalidades son previas al PPM. Algunas municipalidades ya contaban con un proyecto educativo distrital, como es el caso de la municipalidad de Santo Domingo (Piura). Entre las acciones educativas que surgen como consecuencia del PPM están la elaboración de la línea de base y el Plan Anual de Trabajo. Como consecuencia del desarrollo de la línea de base, varios secretarios técnicos vienen impulsando el Proyecto Educativo Local (PEL). Este interés se explicaría por el hecho de que, en la mayoría de las regiones, se cuenta con un Proyecto Educativo Regional (PER). Estas acciones han generado que algunos representantes de las municipalidades valoren el PPM porque consideran que, gracias a este, los alcaldes muestran un mayor interés en la agenda educativa. No obstante, uno de los desafíos que tendrán que asumir los municipios es el desarrollo de un PEL que identifique las brechas educativas y las inequidades que se tienen que erradicar.

2.5 Heterogeneidad de las municipalidades: capacidad de gestión Una mirada a las ocho primeras municipalidades acreditadas, en las cuales se ha hecho efectiva la transferencia administrativa, evidencia la heterogeneidad de estas entidades. Son solo las que tienen mayor capacidad de gestión, como las distritales de Lima y Callao, las que, aun con un sistema de acreditación simplificado, han logrado cumplir con los requisitos de acreditación. Más allá de considerar que existe un escaso conocimiento sobre el proceso de transferencia por parte de los distintos actores responsables del PPM, hay municipalidades que no están en condiciones de asumir el proceso. Esto se evidencia en el estudio realizado por Cuenca (2008) sobre la situación de cinco municipalidades —Bellavista (Callao), Chinchao (Huánuco), Comas (Junín), Imperial (Cañete) y Paucartambo (Pasco)—, en el que se señala la heterogeneidad en la implementación del Plan Piloto en las instituciones analizadas. Según el autor, distintos factores explicarían esta heterogeneidad, entre los cuales se identifican «el nivel de ingresos municipales, [la] preparación de los funcionarios y [la] experiencia de la municipalidad en asuntos educativos» (Cuenca 2008: 112). Carlos Monge (2008: 43) añade otro aspecto que tendría que ser contemplado para el caso de las municipalidades ubicadas en áreas rurales, donde la extrema fragmentación del territorio genera espacios muy pequeños y limita la capacidad de sostener procesos de desarrollo. De acuerdo con este autor, 45

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en este tipo de localidades se presenta una ineficiencia «contradictoria y frustrante para la gente y las propias autoridades». Así, está ocurriendo una fragmentación de la gestión y una incoherencia entre gestiones territoriales y sectoriales. Por ello, Monge plantea la necesidad de formar las mancomunidades,13 conformadas por municipalidades distritales y provinciales. Estas han sido una respuesta a la dispersión rural y a la necesidad de algunas municipalidades de agruparse territorialmente para gestionar mejor su desarrollo. Teniendo en cuenta esta reflexión, la pregunta que surge es si los municipios están en condiciones de administrar las instituciones educativas. El PPM no contempla un sistema de atención de la diversidad y heterogeneidad de los gobiernos locales. Por ejemplo, se ha analizado que el programa de capacitación y acompañamiento es homogéneo. Los distintos avances de las municipalidades comprendidas en el PPM deben constituir un punto de partida para definir una tipología de municipalidades actualizada, a fin de que se les puedan ofrecer asesorías y capacitaciones diferenciadas, en el marco de un mapa de competencias que defina lo que le corresponde a cada instancia. La única estrategia que se contempló fue el Foncomuge, que no se logró implementar.

2.6 El Plan Piloto y su ubicación en el marco de la descentralización educativa Si bien la participación de las municipalidades en la gestión educativa es fundamental para mejorar la calidad de la educación, es necesario que se coordine con los gobiernos regionales, puesto que ellos han manifestado su desconocimiento del PPM y se observa falta de coordinación para su implementación. De acuerdo con la Ley de Gobiernos Regionales, estos tienen competencias en educación. El PPM se ha desarrollado sin dialogar con el diseño institucional propuesto por la normatividad de la descentralización ni con la estrategia general de la descentralización, que asigna roles y funciones a los distintos niveles.

2.7 El fantasma privatizador Uno de los mayores obstáculos para que el PPM se implemente en algunos distritos —como los de Huamanguilla y Luricocha, en Ayacucho— ha sido el discurso del «fantasma privatizador», explicitado por algunos docentes y por miembros del Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú (Sutep) (Vargas

13 Existe la Ley 29029, Ley de la Mancomunidad Municipal. Las mancomunidades son asociaciones de municipalidades provinciales y distritales que se juntan para contribuir a una mejor gestión local.

Fanni Muñoz Cabrejo

2007). El Sutep considera que la municipalización es el proceso mediante el cual el gobierno renuncia a su responsabilidad de cumplir con el derecho a la educación, al transferir a los gobiernos locales la administración educativa. Sin embargo, como señala Iguiñiz, el PPM no constituye ningún subsidio público (bono) al estudiante que asiste a una escuela privada, sino, más bien, un «desasimiento estatal»: «La privatización […] está ocurriendo por el decaimiento de la educación pública y el consecuente desplazamiento de alumnos a la educación particular» (Iguiñiz 2008: 56).

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El Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (Pronama): intenciones, triunfalismo y realidades1 José Rivero Herrera

1. La alfabetización como derecho democrático básico La alfabetización es el primer paso en la conquista del derecho a educarse y a participar en la construcción democrática. Proporcionar a un individuo o a un grupo social el acceso a la lectura y a la escritura equivale a dotarlo de medios de expresión política y de los instrumentos básicos necesarios para que pueda participar en las decisiones que le corresponden tomar respecto a su existencia y a su futuro. La alfabetización no solo es un derecho humano básico sino, además, un activo crucial para vencer la pobreza, mejorar la salud y enfrentar cualquier abuso a los derechos humanos. Una persona sin estudios dispone de menos recursos para protegerse de las enfermedades graves o procurar sustento a su familia. La alfabetización es, también, un requisito indispensable para la participación plena de las personas, en calidad de ciudadanas, en la sociedad democrática. El buen aprendizaje de la lectura y la escritura constituye un proceso formativo que exige que el sujeto alfabetizado desarrolle sus capacidades de análisis, síntesis y abstracción, elementos esenciales para el pensamiento y la reflexión crítica sobre la realidad en la que está inserto. La alfabetización tiene, además, efectos sociales y ecológicos. A través de este proceso, el individuo neolector empieza, con armas propias, a enfrentarse a una situación vivida con vergüenza y descrédito personal, lo que le permite pasar de su condición de analfabeto a la de «miembro instruido» de su comunidad. La alfabetización ayuda a que esta persona se libere de una relación de dependencia y de un sentimiento de inferioridad; ello es más claro aun cuando la persona alfabetizada pertenece a un grupo minoritario o es mujer, categorías especialmente desfavorecidas en el plano de la condición social y del poder. Por otra parte, la alfabetización ayuda

1 Documento escrito en junio del 2009 como contribución al debate nacional promovido por Foro Educativo.

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considerablemente a tomar conciencia sobre la salud y los efectos del cuidado ambiental, tanto en el hogar como en la naturaleza. En suma, cuando una persona llega a ser alfabetizada se amplía, por sí mismo, el sentido de su propio valor y eficacia, lo que la lleva a contar con mejores armas para adaptarse al cambio, así como con una mayor disposición para arriesgarse en función de un desarrollo socioeconómico y político más justo. Por las razones señaladas, hay que saludar todo esfuerzo por dar prioridad a la alfabetización de nuestro pueblo. Mas, como veremos a continuación, alfabetizar representa una tarea mucho más compleja y demandante que la adquisición mecánica de signos alfabéticos. Más allá de la inobjetable buena intención que pueda tener el gobierno de Alan García para aportar a la equidad social enfrentando el analfabetismo, cabe preguntarse si tendrá la disposición y la posibilidad de asumir la alfabetización en toda su complejidad, dando respuestas integrales para evitar que en el futuro se reproduzcan cíclicamente las «campañas alfabetizadoras».

2. ¿Qué significa alfabetizar hoy? El concepto de alfabetización está cambiando. Actualmente, se considera que alfabetizar va mucho más allá de la simple lectura y escritura, y que es una acción directamente relacionada con el modo como nos comunicamos entre las personas y con el mundo. Sobre todo, debe ser parte constituyente de un proyecto o proceso social que conduzca hacia sociedades más justas y equitativas. La alfabetización se ha definido e interpretado de múltiples maneras, que han evolucionado con el correr del tiempo bajo la influencia de los trabajos de investigación y las prioridades en materia de políticas en los ámbitos nacional e internacional. Hasta mediados de la década de 1960, era concebida como un conjunto de destrezas técnicas que comprendía la lectura, la escritura y la aritmética esencial; desde esta concepción, el proceso de alfabetizar se reducía a impulsar la adquisición de esas destrezas básicas, al margen de sus contenidos y de los modos de impartirlo. Ello llevó a la instauración de campañas masivas cuyo objeto era «erradicar el analfabetismo en pocos años».2

2 El término erradicar es equivocado. Con este se asocia el analfabetismo a plagas agropecuarias o a enfermedades endémicas.

José Rivero Herrera

El mal uso del término alfabetización ha generado como contraparte una comprensión prejuiciosa de analfabetismo, asociándolo o haciéndolo equivalente a ignorancia o desconocimiento de cualquier aspecto de la realidad a partir de la falta de comprensión lectora o escritora. La ideología que considera a los analfabetos como «ciegos», «lacra» o «plaga» desconoce —o trata de no reconocer— que ellos tienen muchos conocimientos de vida propios, que han adquirido a través de la cultura oral; es decir, no son ignorantes. En la década de 1970, se vinculó la alfabetización al desarrollo socioeconómico, lo que dio origen al concepto de «analfabetismo funcional», asociado a la mejora de la productividad. Nuevas definiciones de la alfabetización funcional la asocian a la reconceptualización del trabajo productivo, recuperando el valor educativo, cultural y organizativo del trabajo mismo. Así, desde esta perspectiva, son las exigencias y el contenido de la vida del trabajo las que le dan sentido a la alfabetización y determinan su funcionalidad. No se trata de ofrecer destrezas laborales ni de hacer capacitación semiprofesional o artesanal, sino de vincular la acción alfabetizadora al proceso de trabajo como un todo. Paulo Freire contribuyó con una visión renovada y ampliada de la alfabetización, al poner de relieve su dimensión política y al asociarla a un proceso a través del cual los analfabetos toman conciencia de su situación personal y aprenden a crear o utilizar los medios para mejorarla. Para Freire, aprender a leer, a contar, a escribir, está asociado a etapas que permiten el acceso a los derechos políticos, económicos y culturales, afectando o modificando la forma en que el poder está repartido en la sociedad.3 Emilia Ferreiro, a su vez, ha contribuido con investigaciones y estudios sobre una alfabetización inicial de niños como principal solución de fondo para el problema de la alfabetización remedial de adolescentes y adultos. La autora proporciona elementos sustantivos sobre la naturaleza del objeto de conocimiento involucrado en el aprendizaje alfabetizador; la distinción que hace entre sistema de codificación y sistema de representación supone consecuencias en la concepción y acción alfabetizadora. Así, cuando se concibe la escritura como simple transcripción de lo sonoro a un código visual, el lenguaje es reducido a una serie de sonidos y los

3 Paulo Freire (1967: 58) afirmaba: «Una visión de la alfabetización que va más allá del ba, be, bi, bo, bu. Porque implica una comprensión crítica de la realidad social, política y económica en la que está el alfabetizado […] la alfabetización es más, mucho más que leer y escribir. Es la habilidad de leer el mundo, es la habilidad de continuar aprendiendo y es la llave de la puerta del conocimiento».

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programas de preparación para la lectura y la escritura se centran en discriminar las formas audiovisuales y auditivas «sin cuestionarse jamás sobre su naturaleza».4 La Declaración de Educación para Todos de Jomtien introduce el concepto de «necesidades especiales de aprendizaje», en el que la alfabetización se concibe como par de un continuo que abarca la educación formal y no formal de niños, jóvenes y adultos. Los cuatro pilares propuestos por la Comisión Internacional de la Educación para el Siglo XXI, presidida por Jacques Delors —aprender a ser, a conocer, a hacer y a vivir juntos—, están directamente vinculados al concepto de «aprendizaje a lo largo de toda la vida» y a la contribución fundamental de la alfabetización para lograrlo. Posteriormente, una serie de pronunciamientos internacionales como la Declaración de Hamburgo, el Marco de Acción de Dakar (2000) y la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre el Decenio de las Naciones Unidas de la Alfabetización (2002), identificaron la naturaleza cambiante de la alfabetización. Al articular su concepto pluralista con los de ciudadanía, identidad cultural, desarrollo socioeconómico, derechos humanos y equidad, demandaron que en la creación de entornos alfabetizadores, estos guarden consonancia con los contextos y estén centrados en los educandos. La «visión renovada de la alfabetización», aprobada en Dakar, la asocia con asegurar el acceso a —y el uso significativo de— la lectura y escritura de toda la población —niños, jóvenes y adultos—, dentro y fuera del sistema escolar, a través de todos los medios y tecnologías disponibles, y a lo largo de toda la vida. En esta visión se demanda la necesidad de encarar el aprendizaje, la promoción y el uso de la lectura y la escritura entre niños, jóvenes y adultos no como metas, políticas y programas separados, sino integrados en un solo marco de política: «Alfabetización para todos». Es decir, la alfabetización se entiende no de manera aislada, sino como componente esencial e integral de la educación básica de toda persona o «educación para todos». En suma, la comunidad internacional ha dejado de percibir a la alfabetización como una destreza aislada y ha empezado a verla como una práctica social que

4 Ferreiro (1989: 39) señala que el sentido de la alfabetización será otro si se concibe el aprendizaje de la lengua escrita como la comprensión de la construcción de un sistema de representación: «La consecuencia última de esta dicotomía se expresa en términos aún más dramáticos: si la escritura se concibe como un código de transcripción, su aprendizaje se concibe como la adquisición de una técnica; si la escritura se concibe como un sistema de representación, su aprendizaje se convierte en la apropiación de un nuevo objeto de conocimiento, o sea, en un aprendizaje conceptual».

José Rivero Herrera

contribuye a un propósito más amplio e integral: la educación permanente o durante toda la vida. La ha dejado de percibir, asimismo, como aprendizaje terminal o como una etapa de aprendizaje, pues la alfabetización es una etapa de inicio y parte de un proceso de aprendizaje mayor que tiene diferentes momentos y niveles. La pluralidad de la alfabetización está asociada a las distintas maneras de utilizarla y a la multiplicidad de factores asociados con ella dentro de una comunidad o grupo social, así como a lo largo de la vida del individuo. Por ello, más que privilegiar el conjunto de competencias técnicas por obtener, hay que priorizar la dimensión social de su adquisición y aplicación. Importa aquí acudir a los resultados de una reunión de expertos internacionales convocados por la Unesco en junio del 2003, que propuso una definición funcional —con fines evaluativos— en los términos siguientes: Alfabetización es la habilidad para identificar, entender, interpretar, crear, comunicar y calcular, mediante el uso de materiales escritos e impresos relacionados con los distintos contextos. La alfabetización representa un continuo de aprendizaje que le permite al individuo cumplir sus metas, desarrollar su potencial y conocimientos y participar activamente en actividades comunitarias y sociales (Unesco 2004).

3. El analfabetismo en el Perú Las estadísticas sobre analfabetismo utilizadas en el país son muy variadas en cuanto a porcentajes y número de analfabetos. De acuerdo con el Censo de Población del 2005, 8,15% —es decir 1.465.320 personas— son analfabetas.5 El anterior censo, de 1993, arrojaba una cifra de 1.784.281 analfabetos. Recientemente, la Unidad de Estadística del Ministerio de Educación (MED) señaló las siguientes cifras: hay 2.211.000 personas analfabetas, de las cuales 1.474.000 nunca asistieron a una escuela, y 737.000 tienen algún grado de instrucción (Ministerio de Educación 2005: 43). Según se informa en el Plan Nacional de Educación para Todos (Ministerio de Educación 2003), la tasa de analfabetismo en el Perú para el 2003 alcanzó 12,1%, proporción que, en números absolutos, representa un total de 2.103.882 personas mayores de 15 años.

5 Disponible en la página web del MED, <http://www.minedu-gob.pe>.

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La tasa de analfabetismo presenta grandes brechas entre niveles de pobreza, áreas de residencia y, en menor medida, sexos. Así, es frecuente que los jóvenes y adultos de hogares en situación de pobreza extrema, residentes en el área rural y de sexo femenino no dispongan de, al menos, una lectoescritura elemental. En las zonas rurales, los analfabetos representan 43% de la población mayor de 40 años, 16% del grupo de 25 a 39 años de edad y 8% de las personas de 15 a 24 años (Ministerio de Educación 2003). En el período 1985-2003, y principalmente entre 1985 y 1994, la tasa de analfabetismo disminuyó de manera importante en todos los rangos de edad y se redujeron las brechas de inequidad por sexo, área de residencia y nivel de pobreza (Ministerio de Educación 2005). La mayor proporción de analfabetos jóvenes en las áreas rurales y entre pobres extremos registrada en el 2003 con relación al país en su conjunto parece explicarse por el considerable menor acceso a la educación primaria por parte de niños de 6 a 11 años de edad de tales ámbitos antes de 1994.6 Lo anterior sugiere que la reducción en 7 puntos porcentuales en la tasa de analfabetismo joven en el período 1985-2003, y en cerca de 10 y 18 puntos porcentuales entre la población femenina y los pobres extremos, respectivamente, se debe al gran salto en la cobertura de la educación primaria desde los bajos niveles previos a 1985 hasta que el acceso prácticamente se universalizó en este ámbito a mediados de la década de 1990. Por otro lado, el hecho de que actualmente entre los jóvenes haya más mujeres analfabetas que hombres en esa condición, a pesar de que el acceso al sistema educativo es igual para los dos sexos, parece explicarse porque, en la década pasada, el número de niñas que concluían la primaria era menor que el de niños, desventaja que se mantiene hasta la actualidad. Lo cierto es que, al terminar el siglo XX, el Perú no había logrado «eliminar» el analfabetismo en la población mayor de 15 años, a pesar de que esta «eliminación» era considerada como una responsabilidad prioritaria del Estado, y de que este le dedicó continuos esfuerzos a través de planes y proyectos especiales financiados con recursos del tesoro público y la cooperación internacional.

6 En 1985, el acceso a la educación primaria era menor en el área rural respecto a la urbana, y entre los pobres extremos respecto a los no pobres, en aproximadamente 18 puntos porcentuales (Ministerio de Educación 2005).

José Rivero Herrera

Como se señala en el Plan Nacional de Educación para Todos, «persisten importantes inequidades, sobre todo en lo referente a la ubicación geográfica y género, ya que cerca del 70% de las personas analfabetas se encuentran en el área rural y el 80% son mujeres». Sin embargo, con relación a la ruralidad del analfabetismo, se señala lo siguiente: «Los procesos migratorios campo-ciudad, básicamente de las dos últimas décadas, han revertido de alguna manera la configuración de la llamada “ruralidad” del analfabetismo, haciendo que ciudades como Lima, Cajamarca, Cusco o Puno alberguen cantidades considerables de analfabetos con características singulares, sobre todo en las áreas urbanomarginales» (Ministerio de Educación 2003: 68).

El carácter de iniciativa presidencial del Pronama

La iniciativa de crear un programa con recursos suficientes para alfabetizar en todo el país ha sido liderada por el propio presidente de la República, Alan García. En la larga lista de logros en materia de lucha contra la pobreza que presentó en su artículo «El perro del hortelano contra el pobre», el presidente García ubica como principal aporte educativo los resultados obtenidos en materia de alfabetización. En lo que va de su gestión, ha convertido al Pronama en un programa estratégico, similar al Huascarán de Toledo. Ello se refleja en el área de los recursos del MED, puesto que se ha destinado la importante suma de 400 millones de nuevos soles para efectivizar este programa a lo largo de la gestión de García, lo que les brinda a los directivos facilidades para contratar con fluidez a cientos de sectoristas y alfabetizadores. El 8 de setiembre del 2007, en el Día Internacional de la Alfabetización, Alan García anunció en Pacaycasa, Ayacucho, que en un año no quedarían analfabetos en ese departamento ni en Huancavelica, y que en cinco años la tasa nacional bajaría de 11% a 4%. El programa ha sido creado en el más alto nivel del gobierno central y tiene carácter intersectorial. Por Decreto Supremo 022-2006-ED, su máxima autoridad será ejercida por un consejo ejecutivo conformado por el ministro de Educación —quien lo preside— y por los titulares de los ministerios de Defensa, Economía y Finanzas, Salud, y Mujer y Desarrollo Social, así como por los presidentes de los Consejos Nacionales de Descentralización y de los Consejos Nacionales de Juventudes. En el programa se establece una dirección ejecutiva especializada y funcional para planificar, organizar, desarrollar y monitorear el Pronama.7

7 Esta supercomisión, como otras similares, no ha sido operativa ni ha funcionado como inicialmente se proponía. Consultas hechas en el MED así lo confirman.

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El ministro de Educación ha tomado las precauciones para que dicho programa estratégico sea manejado por una persona de su entera confianza. Así, el señor Ángel Velásquez, ciudadano de origen cubano con quien el ministro trabajó cuando era rector de la Universidad San Martín de Porres, y a quien no se le conocían antecedentes vinculados a la alfabetización, fue designado director ejecutivo.8 En lo que va del quinquenio, las demás dependencias del MED atestiguan el trato preferente y privilegiado del que ha gozado el Pronama para contratar a cientos de supervisores y a múltiples alfabetizadores que se han desplazado a provincias, y hasta para modificar la composición de cuadros directivos de la Dirección General de Educación Básica Alternativa (EBA).9 De acuerdo con el Decreto Supremo 018, del 12 de setiembre del 2008, se ha dispuesto que, durante su vigencia, el Pronama asuma las funciones de la Dirección de Programas de la Educación Básica Alternativa respecto a los ciclos inicial e intermedio del Programa de Educación Básica Alternativa de Jóvenes y Adultos (Pebaja) «para efecto de las personas atendidas por el Pronama». Los logros en materia alfabetizadora han sido constantemente difundidos a través de los medios de comunicación por el propio presidente García y mediante avisos publicitarios pagados por el erario nacional. En provincias, es frecuente ver grandes avisos publicitarios con la frase «Con Pronama… el Perú avanza». En la práctica, se trata del programa «estrella» de la actual administración en materia educativa.

Características centrales del Pronama

Si se visita la página web del sector, será escasa la información que se obtenga sobre este programa nacional. Así, muchos de los datos que se señalan en este documento han sido obtenidos mediante diálogos con facilitadores y recurriendo a información de Internet

8 Recuerdo la embarazosa situación que se produjo en la exposición sobre el Pronama que diera el Sr. Velásquez ante miembros del Consejo Nacional de Educación a pocos meses de iniciado el programa. Ante el reconocimiento explícito por parte del expositor de que no tenía experiencia alguna en materia de alfabetización, nuestro recordado amigo Constantino Carvallo le preguntó cómo había aceptado tal responsabilidad en esas condiciones. La respuesta del Sr. Velásquez no fue convincente. 9 En febrero del 2008, sin mediar explicación alguna, se le solicitó la renuncia a su cargo al director general de EBA, el profesor Armando Ruiz T. Esa medida formó parte de una estrategia para que, en la práctica, dicha dirección general quedara supeditada a los dictados del Pronama. En el cuadro de personal de la página web del MED no figura ninguna persona a cargo de dicha dirección general.

José Rivero Herrera

Objetivos

Que dos millones de peruanos alcancen las competencias de lectura, escritura y cálculo matemático básico en un plazo no mayor de cinco años (2006-2011).

Reducir la tasa de analfabetismo por debajo de 4%.

Declarar al Perú país libre de analfabetismo.

Para el cumplimiento de esos objetivos, en el lapso de cinco años, se prevé atender a 2.500.000 peruanos. Se ha planteado como meta que alrededor de 75% de ellos alcancen las competencias mencionadas. Centralismo del programa El Pronama se dirige desde Lima, donde se toman las principales decisiones, aun las que afectan la marcha del programa en las regiones. Los supervisores, coordinadores y sectoristas fueron seleccionados en Lima a través de procesos coordinados por el propio director ejecutivo del programa. Ellos recibieron, como principal acción formativa, un taller de capacitación pedagógica que duró solo una semana, cuyo propósito era perfeccionar las técnicas de enseñanza en el campo de la alfabetización. Información del MED da cuenta de que el propio Ángel Velásquez tuvo a su cargo varias exposiciones, como las referidas a estrategias metodológicas del proceso de enseñanzaaprendizaje, cambios y conflictos en la educación, tendencias contemporáneas de las teorías del aprendizaje, diseño curricular de la educación, entre otras. Asistieron al taller unos 200 profesionales, quienes, a partir de entonces, recibieron la misión de viajar a todas las regiones del país para aplicar los conocimientos adquiridos, buscando mejorar la gestión del Pronama. Desde su creación —en setiembre del 2006— hasta la fecha, el Pronama afirma haber atendido aproximadamente a 1.200.000 personas iletradas, la mayoría pertenecientes a las regiones de mayor pobreza, como Huancavelica, Ayacucho, Apurímac y Cajamarca, en donde las acciones de alfabetización han sido más intensivas. Método alfabetizador y materiales El método inicialmente utilizado fue el «Yo sí puedo», de origen cubano, aunque no se conoce un reconocimiento oficial explícito de este. Pocos meses después de iniciado el programa, se optó por tratar de organizar un método sustitutivo. Es posible que en la decisión de dejar de utilizar el «Yo sí puedo», método promovido 59

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sobre todo por Cuba y Venezuela, haya influido la opción ideológica del gobierno del presidente García y sus desencuentros con el grupo de países de la Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA). El método que se utilizó finalmente se llama «Aprender y crecer». Sus contenidos corresponden al idioma oficial castellano, aunque se usa también en zonas quechuahablantes. Según declaraciones de Verónica Anaya, entonces representante del Pronama,10 en «Aprender y crecer» se combina tanto el método global como el silábico; se aplican como mínimo 50 sesiones (133 horas pedagógicas) que se desarrollan de tres a cinco veces por semana. «En esas sesiones, tenemos las frases generadoras que vinculan los seis ejes transversales: deberes y derechos, educación, vida sana, familia y comunidad, medio ambiente, y trabajo y producción. Estos ejes se vinculan con la palabra o la letra que se trabajará en cada una de las sesiones», señaló Anaya. Desde su sede en Lima, el MED distribuye los materiales educativos a los distritos programados. Estos consisten en una guía metodológica del facilitador, un cuaderno de trabajo y un libro de reforzamiento. Algunos núcleos de alfabetización han recibido un libro de religión sobre la vida de Jesús según el Evangelio de San Mateo. Asimismo, se cuenta con 9.372 televisores y equipos DVD para los círculos de alfabetización. Ni para organizar el método por el que se ha optado ni para elaborar los materiales que se utilizan fueron convocados los especialistas más conocidos en el país ni las ONG con mayor experiencia en materia de alfabetización. El método del Programa de Apoyo a la Educación Básica de Adultos (Paeba), de la cooperación española, fue desechado junto con importantes materiales. Hasta la salida de su principal responsable, la Dirección General de la EBA, en la práctica, se limitó a ser testigo del poder y autonomía de acción del nuevo programa, pues no fue consultada ni para la etapa de planificación y ejecución ni para organizar la postalfabetización. Personal alfabetizador «Exactamente, estamos trabajando [en la aplicación del método] alrededor de 60.000 personas, entre capacitadores, facilitadores, sectoristas, supervisores, coordinadores locales y todo el personal que trabaja permanentemente en esto», expresó Verónica Anaya.

10 Disponible en la página web del MED, <http://www.minedu-gob.pe>.

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Explicó que para ser capacitador, docente o facilitador de este método, se requiere contar con una licenciatura en Educación o ser profesor de un instituto superior pedagógico. Según información del programa, entre el 2006 y el 2007 se realizaron 410 talleres de capacitación, 32 de estos dirigidos a los coordinadores locales. La selección de facilitadores y supervisores de los círculos demandó 378 talleres. La fuente no explicita los contenidos de esas capacitaciones, aunque señala que «la demora en la ejecución de estas acciones por los entes ejecutores creó la necesidad de que el Pronama creara su propio equipo de capacitación, el cual asumió gran parte de las acciones necesarias» (Pronama-MED 2008). Presupuesto Para conocer los montos destinados al Pronama, se recurrió a información del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). De acuerdo con la página «Transparencia económica»,11 revisada el 7 de mayo del 2009, entre el 2007 y el 2009, el Pronama le ha significando al erario nacional el importante gasto de 272.500.000 nuevos soles. A esta suma habría que añadirles los gastos realizados el 2006, que inicialmente fueron 18 millones de nuevos soles y ese mismo año se ampliaron a 37 millones de nuevos soles. En el 2007, se destinaron 80 millones de nuevos soles al Pronama, gasto que se hizo efectivo sobre todo en provincias (95,9%). Al año siguiente, el presupuesto se aumentó hasta alcanzar 107.500.000 nuevos soles; de esta suma, se gastaron 77.788.31 nuevos soles, es decir, 79,3%. Para el 2009 se han destinado 85 millones de nuevos soles, habiéndose ejecutado hasta abril la suma de 29.217.892 nuevos soles; es decir, 39,3% del total asignado. El cálculo oficial de los costos unitarios es de 140 nuevos soles por estudiante atendido, es decir, aquel que está matriculado y sigue las actividades previstas, y 180 nuevos soles por persona alfabetizada, esto es, aquella que completó su ciclo alfabetizador. Postalfabetización Según declaraciones oficiales, los alumnos egresados del Pronama acceden a una acción de continuidad educativa para reforzar y consolidar las competencias adquiridas en lectura, escritura y cálculo básico, y no retornar, así, a las filas del analfabetismo.

11 Disponible en <http://ofi.mef.gob.pe>

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Se plantea como propósito perfeccionar y ampliar el acceso a la EBA, según declaraciones de Verónica Anaya, para «asegurar que los participantes en el Pronama no pierdan sus competencias de lectura, escritura y cálculo matemático, de manera precoz». Para los directivos, esta «será la vía para disminuir significativamente el analfabetismo funcional de la población peruana».12 Para ingresar directamente al primer grado del ciclo intermedio de la EBA, las personas que participaron en el Pronama solo presentan una constancia de haber concluido satisfactoriamente sus sesiones de alfabetización. Mediante el programa de postalfabetización, estudian un promedio de ocho meses, asistiendo de tres a cinco veces por semana a los Círculos de Aprendizaje de Continuidad Educativa (CACE), que se vienen instalando inicialmente en seis regiones del país y que están a cargo de los facilitadores (profesores) capacitados por el Pronama. Como se sabe, la EBA tiene tres ciclos de estudio: inicial o alfabetización, de dos grados; intermedio, de tres grados; y avanzado, de cuatro grados. Las personas alfabetizadas por el Pronama no necesitan pasar por el nivel inicial, toda vez que ya saben leer y escribir. Ellas ingresan directamente al ciclo intermedio y, bajo la tutela de sus facilitadores (profesores), concluirán el primer grado. Las regiones en las que se vienen instalando los primeros CACE, desde el 20 de noviembre del 2008, son Amazonas, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Huánuco. Por otra parte, a través de una serie de anuncios hechos principalmente por el presidente García, el gobierno viene solicitando a la ciudadanía que done libros para entregarlos a las personas recientemente alfabetizadas. Así, en el Estadio Nacional se ha habilitado una puerta en la que se reciben estas donaciones. Asimismo, el MED hizo circular entre las editoriales una carta pidiéndoles que donen libros de «fácil lectura» para ayudar en la campaña de alfabetización. Hasta marzo del 2009, en diversos ministerios públicos se habían conseguido recolectar 236.000 libros.13

12 No explicitan qué entienden por analfabetismo funcional ni por qué asocian su disminución sobre todo a la educación básica alternativa. 13 De acuerdo con el boletín del MED del 10 marzo del 2009, el presidente García visitó varios sábados el Estadio Nacional para comprobar si los sectores públicos habían enviado libros donados para los recién alfabetizados y para recibir dichas donaciones.

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6. La danza de las cifras El manejo de las cifras por parte de los directivos del Pronama —que ha recibido un eco inmediato en declaraciones y mensajes del presidente y de varios ministros, así como en medios de comunicación— ha sido frecuente y contradictorio. Al inicio de las actividades, fue notorio el contraste en el manejo oficial de las cifras respecto al número de analfabetos que había en el país. Así, las declaraciones del presidente García diferían de las que dio el entonces primer ministro, Jorge del Castillo. En su discurso inaugural ante el Congreso,14 el presidente señaló una línea de base compuesta por 3 millones de analfabetos, mientras que, casi un mes después, Del Castillo redujo el índice de analfabetismo a 11,1%, equivalente a 2 millones de analfabetos.15 Que las declaraciones oficiales de las máximas autoridades gubernamentales difirieran en un millón no fue buen augurio respecto a la seriedad en el manejo posterior de cifras. Según Farid Matuk, ex jefe del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), cuando en el informe sobre sus seis primeros meses de gobierno el presidente García reduce de 3 a 2 millones la cifra de analfabetos, no se trata de un logro sino de un artificio metodológico. Siempre según Matuk, la metodología que el INEI desarrollaba de manera independiente hasta el 2006 fue modificada, a partir del 2007, en coordinación con el MED, desde donde se proporciona el texto que la persona censada debe leer para detectar así, de mejor manera, si es o no analfabeta; mas, al aplicar la misma pregunta en los censos de población, se toma como válida cualquier respuesta. De este modo, sin detectarse la habilidad de escritura, la cifra de 3 millones de analfabetos podría considerarse subestimada. Matuk considera que las encuestas de hogares hechas por trabajadores permanentes serían más valederas si se los capacitara para que detecten el analfabetismo oculto.16 Sin que el gobierno hubiera aclarado si la meta de llegar a 4% de analfabetismo partía de una línea de base de 2 millones o de 3 millones de peruanos analfabetos, y sin que existiera —ni en el ámbito nacional ni en el de las regiones priorizadas— un ambiente de movilización social receptivo para una campaña general de alfabetización, el país fue pronto sorprendido con cifras espectaculares acerca de los logros del Pronama.

14 En esa ocasión, Alan García señaló: «Tenemos un 15% de analfabetismo, lo que hace un total de 3 millones de peruanos mayores de 15 años que no saben leer ni escribir». Mensaje en el Congreso de la República, 28 de julio del 2006. 15 Presentación del premier Jorge del Castillo ante el Congreso de la República, 24 de agosto del 2006. 16 Farid Matuk. «Sin analfabetos ni desempleados». La República, 25 de febrero del 2007.

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El anuncio de las 600.000 personas alfabetizadas en poco más de un año de funcionamiento del programa se hizo sin dar explicación alguna sobre cómo se había logrado esa impactante cifra que tanto el presidente como varios de sus ministros difundieron con particular énfasis. Es bueno recurrir a nuestra memoria histórica en materia de alfabetización. El Programa de Alfabetización Integral (Alfin), reconocido como uno de los más importantes esfuerzos colectivos en esta materia, fue fruto de un amplio proceso organizativo y de movilización social. Los datos de sus logros, luego de cuatro años (1973-1976) de trabajo, indican que se logró alfabetizar a 241.216 personas, cifra que no alcanzó la meta propuesta de 1.260.000. Eran, indudablemente, otros tiempos, en los que se respetaba más el sentido común y la rendición de cuentas (Lizarzaburu 1981). Las dudas respecto a la cifra de 600.000 alfabetizados crecen si se toma en cuenta que el Pronama no había definido con claridad su área de intervención y trabajó fundamentalmente en dos regiones pobres y de habla quechua como Huancavelica y Ayacucho, aplicando materiales solo en castellano. La población de ambas regiones es dispersa, y para su convocatoria, se requería bastante más que una bien pensada campaña de motivación; por su pobreza secular, los habitantes de esta zona no disponen de tiempo para asistir a clases alfabetizadoras, que, como en este caso, no ofrecen ningún estímulo económico. La variedad de quechuas y los diferentes grados de castellanización existentes en las diferentes provincias ni siquiera fueron tomados en cuenta a la hora de definir las metodologías y los materiales diferenciados que ahí se requerían. El enfoque de alfabetización con analfabetos monolingües en castellano demandaba un trabajo previo en el que se definieran criterios básicos, diseño de estrategias pedagógicas y de gestión, negociaciones con autoridades locales y convocatoria a entes estatales y de la sociedad civil para ayudar a desarrollar el programa. No se conocen informes del Pronama que expliquen cómo así se logró una cifra tan alta de alfabetizados en solo un año de trabajo. Instituciones que cuentan con experiencias exitosas —como el Taller de Promoción Andina (Tadepa) y el Instituto José María Arguedas de Ayacucho— no fueron convocadas. Además, como se verá más adelante, diversos diarios provincianos registraron constantes conflictos con facilitadores que demandaban el cumplimiento del pago de los haberes convenidos. La cifra inicial de 600.000 alfabetizados tiene otros matices oficiales. En setiembre del 2008, el director ejecutivo del programa señaló: «400 mil mayores de 15 años de las zonas más pobres del país han alcanzado ya las competencias básicas de

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lectura, escritura y cálculo matemático». Más adelante, el Pronama (2008) anunció que 660.000 iletrados de 25 regiones «están adquiriendo competencias de lectura, escritura y cálculo matemático básico». Obsérvese la formulación «están adquiriendo» en vez de afirmar «han adquirido». En su mensaje presidencial de julio del 2008, el presidente García anunció que se había alfabetizado a 850.000 personas y que a fines del año esa cifra bordearía el millón. El 12 de marzo del 2009, información del MED señalaba: «El Pronama ha atendido a más de un millón de peruanos, alfabetizándose a unos 850 mil peruanos».17 En mayo del 2009, varios diarios nacionales publicitaron, entre los principales logros de los primeros mil días del segundo gobierno de Alan García, que se había alfabetizado a «un millón de peruanos mayores».18 A este ritmo, no será extraño que pronto el Perú sea declarado «territorio libre de analfabetismo».

Ecos no oficiales del Pronama en medios de comunicación

La publicidad oficial abunda en presentar como verdades reveladas las abultadas cifras de alfabetizados, pero esta información contrasta con la recogida por medios de comunicación independientes. Entre estos sobresale el informe de Cuarto Poder, del canal 4, presentado el 16 de marzo del 2008, en el que se destinaron 15 minutos al análisis del Pronama. Los datos y las imágenes difundidas confirmaron las dudas y temores respecto a este, pues, entre otras constataciones, se entrevistó a personas supuestamente alfabetizadas que, luego de tres meses de capacitación, solo sabían escribir su nombre. La improvisación del programa se evidenció al mostrarse imágenes de material audiovisual arrumado sin haber sido utilizado, así como videos del programa cubano «Yo sí puedo» —utilizado en la primera fase del programa— en los que no se había hecho el esfuerzo de adaptación a la realidad peruana, puesto que se decía que estaban destinados a venezolanos. El programa televisivo presentó, además, graves acusaciones sobre el mal uso del dinero público, con evidencias de una excesiva centralización y una escasa o nula participación de las regiones.

17 Disponible en <http://www.minedu.gob.pe>. 18 Aviso reiterativo en el que se señalaba: «¿Sabía usted que en mil días de gobierno…?».

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Un hecho que agrava estas denuncias es que los directivos del Pronama se negaron a dar explicaciones a los periodistas de Cuarto Poder. Posteriormente, tampoco se supo de ninguna reacción del ministro de Educación ni del director técnico del programa respecto a esas graves acusaciones. Por otra parte, el educador León Trahtemberg, en su columna del diario Correo del 9 de septiembre del 2006, sostuvo una opinión que le valió recibir duros calificativos por parte del presidente: El 25% de los niños tiene desnutrición crónica, aunque en departamentos como Huancavelica llega a 54% (más que en Afganistán); 25,4% de los menores de cinco años sufre retardo en el crecimiento o enanismo por malnutrición, lo que afectará su atención, concentración, desarrollo motor, neurológico, etc., es decir, su aprendizaje escolar. Pese a todo ello, el gobierno no se ha planteado la meta de desnutrición cero, ni siquiera para Huancavelica y Ayacucho. En cambio, ha anunciado que en un año reducirá a cero el analfabetismo de los mayores de 15 años en Ayacucho y Huancavelica [...] ¿No tendría más sentido una meta más modesta pero de enorme efecto multiplicador en salud, educación y pobreza como sería lograr la desnutrición cero y desatención médica cero [...] nombrando a un «defensor de la Infancia» y asignándole esa tarea con metas y recursos muy precisos? Por otra parte, la prensa de provincias destacó también reiterados elementos de improvisación y las penurias que tuvieron que pasar los facilitadores, a quienes no se les pagaban los honorarios establecidos. Hay que resaltar que estas noticias no tuvieron eco en los medios capitalinos. El 6 de febrero del 2009, Luis Bordoy Panduro, de El Cyberperiodista, afirmó lo siguiente respecto a la acción del Pronama en Ucayali: Los promotores se sienten defraudados porque ellos opinan que cómo se puede realizar un trabajo serio y efectivo si es el mismo gobierno que no cumple con la entrega oportuna de sus materiales de trabajo, no llegan los libros de donde se puedan guiar los sufridos promotores, y eso no es todo, durante el año pasado trabajaron todo el año y hasta ahora sus pagos no se hacen efectivos […] Se acercaron a preguntar a sus coordinadores, los cuales les dijeron que este mes de febrero les cancelarían sus honorarios, pero les dieron la noticia de que el gobierno regional de Ucayali había usado el dinero de sus pagos en otros rubros del gobierno regional.

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La Gaceta Ucayalina del 9 de mayo del 2009 indicó: Cansados del denominado peloteo de parte las autoridades del sector Educación de la región de Ucayali, 202 ciudadanos atalaínos, quienes prestaron servicio como facilitadores y supervisores para el Programa Nacional de Movilización para la Alfabetización del distrito de Raimondi, etapa de reforzamiento, amenazan con realizar una huelga de hambre reclamando el inmediato pago de sus haberes correspondiente al mes de abril del 2008, ascendente a S/. 500.00 Nuevos Soles y S/. 200.00 Nuevos Soles, respectivamente. En Huánuco, en la edición de Correo correspondiente al 13 de febrero del 2009, el periodista Isaías Puente también se refirió al grave problema del atraso en los pagos de los facilitadores: Una de las causas para el retraso en el pago sería el engorroso y burocrático trámite que hacen ante el Ministerio de Educación, sumado a los errores cometidos por los mismos facilitadores al momento de presentarse, porque escribieron sus apellidos a la inversa: en lugar de escribir primero su apellido paterno, lo hicieron el materno de manera equivocada. David Machicado, en un artículo de opinión publicado en el diario Los Andes, de Puno, el 2 de marzo del 2009, refiere: Estos materiales son emitidos por el Ministerio de Educación pero no responden a la realidad, que es impuesta verticalmente; el material de trabajo es elaborado exclusivamente para los niños del tercer grado de primaria. Se trabajó con un currículo oculto, es decir, de acuerdo a sus necesidades e intereses; solamente se captó un 30% del cuaderno de trabajo emitido por Pronama. Muchos le ponen como adjetivo es un programa de alfabestización. […] El presupuesto destinado está desapareciendo en el medio camino. Quiero poner en conocimiento a la opinión pública [que en] la selección de coordinador, supervisores y facilitadores están colocando a sus partidarios. En el portal Cajamarca Opina, el 4 de mayo del 2009 se publicó la siguiente noticia: Los centros alternativos de continuidad educativa del Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (Pronama), en la provincia de Hualgayoc (Cajamarca), funcionan solo por iniciativa y voluntad de los promotores

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y supervisores, denunciaron docentes de dichas entidades […]. Detallaron que, desde noviembre del 2008, los funcionarios del Pronama parecen haberse olvidado de estos centros educativos, pues no entregan el material necesario para el desarrollo de las clases ni tampoco cumplen con el pago para los promotores ni supervisores. Por último, en Ayacucho, una nota del diario Correo del 18 de febrero del 2009 señaló lo siguiente: En Ayacucho, especialmente en Huanta, Sivia, Llochegua, Huamanguilla, etc., y en el departamento de Huancavelica, los facilitadores trabajan en condiciones de precariedad al no recibir sus remuneraciones, habiendo iniciado una recolección de firmas con el objeto de presentarlo ante Defensoría del Pueblo, la prensa, la iglesia católica, etc.; la frase «el Pronama no paga», se está convirtiendo en algo común, lo que hace que haya un abandono casi masivo de los alfabetizadores interrumpiendo la continuidad de las sesiones de alfabetización. Asimismo, el Pronama no va al campo, como supuestamente deberían ir, y solo mandan a gente del INEI para hacer muestras, pero no son capaces de identificar las razones del fracaso del programa, que son muchas, entre ellas está la falta de lugares adecuados, pues se enseña hasta en la calles, cuando se debería haber firmado convenios con instituciones para conseguir espacios.

Reflexión final

El presidente Alan García cuestiona que en el país la política educativa sea considerada el arte de lo posible, de la manipulación y la conciliación: Cuando algo es bueno, no hay conciliación posible, no hay conciliación ante la exigencia porque eso sería retroceso de nivel, que lo entiendan bien de una buena vez los que están siempre esperando que las cosas sean fáciles.19 Por lo visto y analizado, el Pronama expresa todo lo contrario a los buenos deseos presidenciales. La fortaleza más importante del programa son los recursos económicos que se le han destinado, que son manejados con relativa autonomía. Las características más relevantes del Pronama son la improvisación en su planeamiento y ejecución, y la falta de transparencia a la hora de difundir resultados sin fundamento alguno.

19 Declaraciones a la prensa sobre la carrera pública magisterial, en marzo del 2009.

José Rivero Herrera

De acuerdo con lo observado, la visión de alfabetización de este programa nacional se restringe a la lectura y la escritura. Se asocia fundamentalmente a adultos sin reconocer que la alfabetización es un proceso y un aprendizaje que corresponde a todas las edades, y que se realiza dentro y fuera de los centros educativos. Se confunde alfabetización con castellanización, puesto que la enseñanza y la promoción de la lectoescritura en lenguas indígenas no son consideradas. Por lo visto, el programa considera la alfabetización como una simple transmisión de una técnica instrumental y no desde un enfoque multidisciplinario. Por otro lado, limitar la alfabetización a 120 horas de clase con escasa supervisión revela un concepto minimalista de la educación. Tanto en el Perú como en el resto de América Latina, es bastante común que la urgencia por presentar «resultados políticos» determine que, muchas veces, las cifras se inflen o se confunda a propósito el número de inscritos con el número de alfabetizados. La experiencia del Pronama tiene sesgos muy parecidos: se confunde voluntad política con exitismo político, con la creencia de que convencer a los gobernantes es convertir en verdad oficial las cifras que se les alcanzan a ellos. La difusión triunfalista de cifras que van incrementándose sin mediar explicación alguna es corolario de lo anterior. Priorizar la dotación de recursos calificados y de autonomía suficiente a la escuela pública, nuestra principal institución alfabetizadora: esto es decisivo para evitar que, en pocos años, volvamos a recurrir a campañas como la que nos ocupa. Los elevados índices de alfabetismo en países como Argentina, Uruguay, Costa Rica, Cuba y Chile no tienen otro origen que una escuela pública extendida y democrática. En el caso peruano, ello supone destinar más recursos para atender las demandas básicas de la escuela pública y revalorar la docencia. Los recursos asignados al Pronama contrastan con los destinados a la educación inicial y con el casi abandono de las escuelas unidocentes y multigrado, a pesar de que la última evaluación comparada de la Unesco nos ubica como el país más desigual de la región por la diferencia entre los bajos resultados de los niños rurales respecto a los obtenidos por los niños urbanos. ¿Cómo dar crédito a anuncios triunfalistas de regiones «libres de analfabetismo» si los focos de donde surgirán los futuros analfabetos siguen sin atenderse? La EBA, una de las modalidades innovadoras de la Ley General de Educación, que debiera ser el programa clave para abrir las puertas a los neoalfabetizados, languidece por falta de recursos y, en la práctica, no fue tomada en cuenta en la estrategia inicial del Pronama. Cambiar abruptamente al director general de la EBA y someter esta instancia al poder del Pronama no modifica el hecho de que

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una de las áreas más abandonadas en cuanto a recursos y priorización desde que se dio la nueva Ley General de Educación ha sido esta, cuyos servicios son prácticamente inexistentes en las áreas rurales, lo que coincide con los mayores núcleos de analfabetismo. Los resultados de las pruebas PISA, por otro lado, indican que el fenómeno del analfabetismo funcional está vigente entre los jóvenes y que amerita reforzar iniciativas de promoción de la lectura. Los concursos de lectura anunciados por el ministro José Antonio Chang pueden tener el riesgo de distorsionar el sentido de la lectura. La promoción de la lectura debiera significar invertir también en ampliar y dotar a las bibliotecas públicas con los elementos básicos. Crear ambientes letrados supone poner a disposición pública la mayor variedad posible de materiales de lectura, no solo en escuelas y bibliotecas sino en calles, plazas y lugares de concentración del público como hospitales, paraderos de buses, mercados, etcétera. Respecto a la campaña oficial de recolectar libros para la alfabetización, coincidimos plenamente con la opinión de Alonso Cueto, uno de nuestros más importantes escritores: La iniciativa puede ser bien intencionada pero también es absurda. Ninguna campaña puede hacer depender sus materiales de desechos caritativos. El Estado mendigo no es un Estado planificador […] en un momento crucial de nuestra economía, y mientras los editores piratas hacen lo que quieren en las calles, la enorme mayoría de peruanos no tiene libros que leer. Quizá me equivoque pero no sé de ningún proyecto orgánico por comprar libros y abastecer bibliotecas en todo el país. La alfabetización y la difusión de la lectura no depende de un «gesto solidario». Es una obligación urgente. Mientras otros países toman acciones, nosotros pedimos limosna. Esperemos cambiar.20 El único canal de diálogo del proceso alfabetizador impulsado por el Pronama es el que sostienen sus ejecutores con las principales autoridades del país, en una perspectiva de creerse el cuento escrito por ellos mismos. El programa no ha servido para promover el diálogo y la reflexión con la ciudadanía, asociando la alfabetización con una mayor productividad y con el acceso a derechos políticos, económicos y culturales; tampoco ha servido para incrementar la conciencia de los peruanos respecto a que, a lo largo de la vida, la educación se presenta como una exigencia de todo proceso de desarrollo humano.

Alonso Cueto, «Libros mendigos», Perú 21, 23 de febrero del 2009.

José Rivero Herrera

Se ha perdido una oportunidad singular para reflexionar sobre la diversidad cultural y las distintas demandas de alfabetización en contextos indígenas con lenguas distintas del castellano. Haber optado por atender a poblaciones con una fuerte composición quechuahablante como las de Ayacucho y Huancavelica demandaba, inevitablemente, poner la lengua y la cultura como pivotes centrales de la alfabetización que ahí se desarrolle. Era indispensable recurrir a entidades no gubernamentales y universitarias públicas con experiencias concretas en alfabetización en educación intercultural bilingüe (EIB) asociadas al trabajo productivo en regiones quechuahablantes. Sin embargo, ello no ocurrió. No hay opinión del MED respecto a los requerimientos alfabetizadores en programas EIB ni en circunstancias en las que el debate nacional espera orientación de su parte. Como ejemplo de esto último, citamos dos hechos en los que el silencio del MED —y particularmente del ministro— resultó particularmente notorio y penoso: el primero fue el episodio en el que en el diario Correo agravió a la congresista quechuahablante Hilaria Supa, exigiéndole que utilice solo el castellano para hablar de los problemas del país, y ante el cual se emitieron múltiples e ilustradas opiniones; y el segundo, la conmoción producida por el levantamiento de las etnias amazónicas en Bagua, que no solamente tuvo un carácter político, sino también cultural y educativo. La defensa cerrada de las cifras oficiales y de métodos únicos, y la postura de no admitir el diálogo ni las críticas en torno a verdades oficiales en materia alfabetizadora, no conducen a mucho. De ahí la gran importancia que puedan tener procesos de evaluación que consideren los elementos señalados. El Consejo Nacional de Educación recomienda «certificar las competencias en lectoescritura de los egresados del Pronama a través de mecanismos técnicos y confiables de evaluación externa, tal como se procede en la educación básica regular para medir los aprendizajes logrados a través de pruebas estandarizadas» (Consejo Nacional de Educación 2009). Luego de fallidos intentos para que la Unesco y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) —instituciones con experiencia en materia de alfabetización— se hicieran cargo de la evaluación externa del Pronama, sus autoridades han logrado convencer a la Secretaría del Convenio Andrés Bello para asumir tal tarea. Sugerimos que en esa evaluación participen también entidades como la Defensoría del Pueblo y que se reciba el apoyo técnico de organizaciones de la sociedad civil que tienen probada experiencia en materia de alfabetización y son exigentes respecto a la buena y transparente utilización de los recursos públicos.

La educación en los tiempos del APRA: Balance 2006 - 2009

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Los hijos del analfabetismo: Propuestas para la alfabetización e scolar en América Latina. México D. F.: Siglo XXI.

Freire, Paulo 1967

Educación como práctica de la libertad. México D. F.: Siglo XXI.

Lizarzaburu, Alfonso 1981

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Indicadores de la educación. Perú 2004. Lima: Unidad de Estadística Educativa, MED.

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Foro Nacional de Educación para Todos, Plan Nacional de Educación para Todos. Documento base. Lima: MED.

Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización 2008

Evaluación del plan operativo 2006-2007. Lima: Pronama.

Unesco 2004

«La pluralidad de la alfabetización, sus implicaciones en políticas y programas». Sector Educación de la Unesco. Documento de orientación. París: Unesco.

Las postergaciones

La educación rural: balance del período Patricia Ames Ramello

Introducción Más allá de los problemas comunes que afectan a la educación pública en su conjunto, existe ya suficiente evidencia para afirmar que la desigualdad entre la educación que se ofrece en las zonas rurales y aquella que tiene lugar en las zonas urbanas es de una magnitud considerable, una de las mas significativas del sistema y, asimismo, de las más persistentes. ¿Qué se ha hecho durante el presente gobierno para contribuir a revertir esta situación, ya bastante conocida al momento de iniciar su mandato? ¿Cuáles han sido las acciones —y cuáles las omisiones— de la gestión actual a este respecto? Este capítulo examina la actuación del sector y del gobierno en torno a la educación rural. Para ello, se presenta, en la primera sección, una breve síntesis de las evidencias que muestran, de manera contundente, la desigualdad educativa palpable al comparar las zonas urbanas y rurales, utilizando las cifras disponibles más recientes (y de acceso público), así como los resultados de varios estudios al respecto. Se ofrece seguidamente una breve caracterización de las zonas rurales para comprender mejor de qué sociedad rural estamos hablando. Luego se refieren, también brevemente, los marcos legales vigentes más significativos, que piden, reclaman y priorizan la atención de zonas rurales. Desde ahí, se examinan las acciones del gobierno para poner en práctica (o no) dichos marcos legales, a fin de propiciar cambios en la situación descrita en la primera sección. Para finalizar, se ofrecen un conjunto de reflexiones que ubican la educación rural en el marco del discurso dominante en el gobierno respecto a la población rural y sus implicancias para el tema educativo.

Desigualdad e inequidad en la educación: la brecha entre escuelas rurales y urbanas en el Perú

La educación en las zonas rurales de nuestro país muestra, desde hace tiempo, claros signos de insuficiente calidad, poca pertinencia y gran inequidad.

La educación en los tiempos del APRA: Balance 2006 - 2009

Una rápida mirada a los indicadores educativos más típicos así lo evidencia: es en las escuelas rurales donde se concentran los mayores indicadores de ineficiencia escolar y los niveles más bajos de aprendizaje, como lo ha reconocido el propio Ministerio de Educación (MED) (2002: 9). En efecto, como ya hemos señalado en anteriores oportunidades, en las escuelas rurales se encuentran las tasas más altas de repetición, deserción y atraso escolar (Ames 2008; Ames 2005). Las cifras disponibles más recientes no hacen más que confirmar esta situación, mostrando una evidente desigualdad en el proceso educativo (tabla 1): Tabla 1. Porcentaje de estudiantes retirados, desaprobados y atrasados según área de residencia en primaria y secundaria, 2007 Porcentaje de estudiantes… Retirados Primaria Secundaria Desaprobados Primaria Secundaria Con atraso Primaria Secundaria

Área urbana

Área rural

4,6 5,2

8 10

6,3 5,6

13,3 6,8

12,2 16,2

25,9 32,5

Fuente: Ministerio de Educación (2007). Los alumnos y alumnas rurales no solo repiten más, acumulan más atraso y son expulsados más tempranamente del sistema, sino que, además, concluyen la primaria en menor medida que sus pares urbanos (65,7% frente a 86,2%, respectivamente). En secundaria, la diferencia en la proporción de estudiantes que culminan es el doble en la zona urbana (72%) de lo que aparece en la zona rural (36%) (Ministerio de Educación 2007). En general, la probabilidad de concluir a tiempo la educación primaria o secundaria es considerablemente menor para los residentes del área rural, y el tránsito entre un nivel y otro —es decir, el paso a la secundaria— presenta una tasa menor en el área rural (Ministerio de Educación 2005b). Los resultados educativos expresan, asimismo, una gran desigualdad entre alumnos rurales y urbanos. En efecto, la Unidad de Medición de la Calidad (UMC) concluye, tras analizar los resultados de la Evaluación Nacional del 2004, que se evidencia un problema de equidad, ya que los estudiantes de las instituciones educativas ubicadas en entornos rurales obtienen resultados más bajos que los que estudian en instituciones ubicadas en zonas urbanas (Ministerio de Educación 2005a). Así, en dicha evaluación, mientras que 11,8% de los estudiantes urbanos de sexto de

Patricia Ames Ramello

primaria alcanzaban los logros esperados en comprensión de textos, solo 2,3% de los estudiantes rurales lo hacían. En matemática, solo 5,6% de los estudiantes urbanos lograban los aprendizajes esperados, pero apenas 1,3% de los rurales lo hacían (Ministerio de Educación 2005a) (gráfico 1).

Gráfico 1. Evaluación nacional 2004: porcentaje de estudiantes

5.6

1.3

97.7

94.4

96.7

Logra No logra

Rural-matemáticas

88.2

2.3

Urbana-matemáticas

11.8

Urbana-comprensión lectora

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Rural-comprensión lectora

según logro de aprendizajes esperados por área de residencia

La reciente evaluación censal del 20071 muestra, en segundo de primaria, una brecha de similar magnitud:2 los estudiantes urbanos que logran los aprendizajes esperados en comprensión lectora en segundo de primaria son cuatro veces más que los alumnos rurales (20,9% de estudiantes urbanos frente a 5,6% de estudiantes rurales). En matemática, los estudiantes urbanos muestran casi el doble de proporción en cuanto a logros que los rurales (8,6% para los urbanos frente a 4,6% para los rurales) (Ministerio de Educación 2007). En general, todas las evaluaciones nacionales e internacionales en las que el Perú ha participado en la última década confirman esta brecha entre los logros educativos de zonas urbanas y rurales. Si bien esto constituye una tendencia en

1 Los resultados de la evaluación censal 2008 todavía no están a disposición del público en el portal del Ministerio de Educación. 2 Las cifras que ofrecemos aquí no son comparables entre la evaluación del 2007 y la del 2004, reportada en el gráfico 1.

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la región, es necesario señalar que el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (Serce), realizado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación y Calidad Educativa, encuentra que el nivel de desigualdad en los resultados entre el área rural y urbana es mayor en el Perú que en otros países de la región (Unesco-Orealc 2008), lo cual indica la profundidad y magnitud de esta brecha ya no solo en el ámbito interno sino también en comparación con otros países. Hay otro conjunto de indicadores que es necesario atender, y que se refieren a las condiciones en que operan las escuelas rurales. Estos indicadores nos hablan, por tanto, de los insumos con que dichas escuelas cuentan y los procesos que tienen lugar en ellas. Siendo que estas escuelas se encuentran en las zonas más pobres del país, está comprobado que comparten las condiciones de pobreza de sus comunidades, ya que, lejos de compensar, el Estado invierte menos en las regiones que menos tienen (Saavedra y Suárez 2002), de manera que deja en manos de los padres la adquisición de materiales e insumos para el funcionamiento de la escuela —así como su mantenimiento—, con lo cual las escuelas de las zonas más pobres tienen, a su vez, el servicio más pobre, ya que dependen de los magros recursos de una población que, en su mayoría, se encuentra en situación de pobreza y extrema pobreza. Por su dispersión y escaso número de habitantes, las escuelas rurales son, además, en su gran mayoría, multigrado: 9 de cada 10 escuelas tienen un docente con dos o más grados a su cargo de modo simultáneo. Apenas 10% de las escuelas rurales tienen un docente por grado; 51% cuentan con dos o más docentes, pero algunos de ellos o todos atienden más de un grado; y en 39% de las escuelas un docente se hace cargo de la enseñanza de todos los grados, en lo que se conoce como escuela unidocente (Ministerio de Educación 2007). Sin embargo, la gran mayoría de docentes no son formados para trabajar en este tipo de escuelas y enfrentan grandes dificultades al hacerlo (Montero, Oliart, Ames, Cabrera y Uccelli 2001; Ames 2004). Finalmente, las zonas rurales se caracterizan por su diversidad tanto geográfica como cultural. Lo primero, la diversidad geográfica, unido a las limitaciones de transporte y a la falta de un sistema adecuado de acompañamiento, implica que muchos maestros rurales quedan aislados en sus escuelas, sin mayor soporte pedagógico y profesional, y en condiciones precarias de vida debido a la pobreza de estas zonas. Ello sucede a pesar de que son, justamente, los maestros rurales quienes mayor apoyo y acompañamiento requerirían para adaptar la enseñanza y los contenidos curriculares a la realidad multigrado. Asimismo, la Evaluación Nacional 2004 arrojó evidencia de que existe una fuerte asociación entre los apren-

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dizajes de los estudiantes y las habilidades de sus maestros, quienes también fueron evaluados. De ello se desprende que si son los alumnos rurales los que menores aprendizajes presentan, sus maestros serán los que menos habilidades han mostrado en la evaluación, de modo que existiría un patrón; y debido a la falta de incentivos y a las condiciones de trabajo señaladas, no son necesariamente los más preparados quienes van a enseñar a las escuelas rurales, sino lo contrario. En cuanto a la diversidad cultural, esta ha merecido diversos estudios y reflexiones que han señalado la poca adecuación y pertinencia del currículo nacional a la realidad rural, la necesidad de incorporar a la escuela, como medios y objetos de aprendizaje, la cultura y las formas de conocimiento y aprendizaje presentes en las sociedades rurales, tanto indígenas como no indígenas, así como sus lenguas y variedades regionales de castellano. Finalmente, se ha señalado la gran necesidad de una mayor y mejor comunicación y relación entre comunidad y escuela en las zonas rurales (Montero, Oliart, Ames, Cabrera y Uccelli 2001; Zavala 2002; Van Dalfsen 2007; Sotomayor 2005; Tarea 2005; Ames 2002). Todos estos factores configuran, así, un proceso educativo que dista de ser equitativo para los niños de diversos grupos sociales, ya que se favorecen la lengua, la cultura y los conocimientos de un grupo preferentemente urbano y costeño, en desmedro de la heterogénea población rural de las diversas zonas del país. La situación descrita da cuenta de la inequidad en los insumos, los procesos y los resultados educativos en las áreas rurales, así como de la baja calidad educativa y la exclusión de niños y niñas rurales de un servicio educativo adecuado y pertinente, y muestra la ausencia de la dimensión intercultural en el currículo y la metodología de enseñanza.

2. La sociedad rural donde funcionan estas escuelas En este punto, algunos lectores considerarán que, a fin de cuentas, dado que el Perú es un país mayoritariamente urbano, la problemática esbozada afecta solo a un pequeño porcentaje de la población. Más allá del hecho de que las minorías tienen los mismos derechos constitucionales y sociales que las mayorías —incluido el acceso a una educación de calidad—, esta consideración no es del todo exacta. Por ello, haremos un pequeño esbozo de las principales características de la sociedad rural actual. Para empezar, es necesario decir que es mayor de lo que usualmente se cree. La cifra oficial del último censo (2007) indica que 24,1% de la población peruana —es decir, unos 6,6 millones de personas— es rural. Pero la definición del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) considera

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como rurales únicamente los poblados de menos de 100 viviendas agrupadas y excluye todas las capitales distritales y provinciales, que, por definición, se consideran urbanas, sin importar su tamaño y la actividad principal de la población. Si se modifica la definición por otra que considere rural a «todo poblador que habita en un distrito de menos de 20.000 habitantes» (Centro Peruano de Estudios Sociales 2008: 102), la proporción de la población peruana que se puede considerar rural es más significativa: 40% (Centro Peruano de Estudios Sociales 2008: 102), y hay por lo menos siete departamentos con más de 70% de su población en dicha situación. En las zonas rurales, encontramos una gran diversidad y heterogeneidad, desde poblados muy pequeños hasta centros casi urbanizados, donde, sin embargo, la mayoría de la población se dedica a actividades agropecuarias: 95% de los pobladores rurales declaran como principal actividad la agricultura (Trivelli, von Hesse, Diez y Del Castillo 2000), aunque no es la única, ya que la estructura de ingresos suele ser diversificada, combinándose con actividades como trabajo asalariado, producción de artesanía, migración temporal, prestación de servicios, explotación forestal y transformación industrial de la producción agropecuaria local. Todo ello se ve potenciado por la emergencia de nuevas dinámicas económicas como la agricultura de exportación, el encadenamiento con otras industrias, las actividades extractivas y el turismo (Monge 2007). Asimismo, se constata el predominio de la pequeña propiedad y la producción para el mercado, si bien principalmente el mercado interno. Apenas 2% de la tierra agrícola muestra procesos de reconcentración de la propiedad y se dedica a cultivos de exportación (Monge 2007). La población rural, mayoritariamente ubicada en la pequeña propiedad y orientada al mercado, muestra también otra característica: la pobreza. Por un serie de razones que no se discutirán aquí, las zonas rurales concentran los mayores niveles de pobreza: de acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) 2008, 59,8% de la población rural es pobre y 29% vive en extrema pobreza. La pobreza rural es mayor particularmente en la sierra rural. En asociación a la pobreza, encontramos, asimismo, un menor grado de acceso a servicios. La educación de hombres —y, sobre todo, mujeres rurales— es, asimismo, significativamente menor que la de sus pares urbanos (Montero y Tovar 1999). La diversidad cultural también es una característica de la sociedad rural, no solo por las culturas rurales locales varias que se pueden encontrar, sino también por una mayor concentración de los diversos grupos indígenas de nuestro país en dichas zonas. La diversidad geográfica y ecológica es, asimismo, ampliamente

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reconocida, lo cual marca las actividades, tiempos y tareas de las familias rurales y sus miembros de manera diversa. Por ello, toda propuesta para las poco homogéneas áreas rurales debe considerar una necesaria flexibilidad, que permita la adaptación a distintos tipos de contextos.

3. Los marcos legales: consensos emergentes para priorizar la atención de la educación rural La Ley General de Educación 28044 define como principios de la educación peruana la ética, la equidad, la inclusión, la calidad, la democracia y la interculturalidad. La Ley 28044 constituye el marco por el cual debe regirse la educación peruana y, sin embargo, a juzgar por los indicadores presentados en el acápite anterior, no vemos que este marco se lleve a la práctica en las escuelas. Lo mismo puede decirse con respecto al Proyecto Educativo Nacional (PEN). Concebido como una reforma integral del sistema educativo, el PEN parte de un diagnóstico duro pero realista de la situación actual, en el cual las brechas y dificultades presentes en la educación en áreas rurales merecen especial mención. El PEN, al igual que la Ley 28044, insiste en la equidad y la calidad como principios rectores de la educación. Propone, asimismo, cerrar las brechas identificadas en las oportunidades y resultados de la educación urbana y rural, y atender de manera prioritaria a esta última con maestros adecuadamente preparados, en instituciones que garanticen aprendizajes de calidad y adecuados al contexto, a través de una gestión descentralizada, con el concurso de una sociedad educadora y de una educación superior que contribuya al desarrollo nacional. Con ello, el PEN se hace eco de la duodécima política del Acuerdo Nacional, que señala como parte del acceso universal a una educación pública de calidad que el Estado «eliminará las brechas de calidad entre la educación pública y la privada así como entre la educación rural y la urbana, para fomentar la equidad en el acceso a oportunidades». Asimismo, toma en consideración las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, que, en su Informe final, entregado al país en el 2003, nos insta a «devolver la dignidad y dar calidad a la escuela rural», pues su deterioro y abandono contribuyeron al desarrollo de la violencia, y porque los habitantes rurales, quienes fueron los más afectados por esta, en la actualidad siguen recibiendo un servicio de inferior calidad. Estos instrumentos legales y documentos claves de los últimos años muestran la emergencia de cierto consenso en torno a la necesaria prioridad que requiere la educación en las áreas rurales, lo que puede verse en otros marcos normativos,

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como la Ley de Promoción de la Educación de las Niñas y Adolescentes Rurales, que enfatiza la dimensión de género para la educación rural, y el Plan Nacional de Educación para Todos, que forma parte de los compromisos internacionales que el Estado peruano ha contraído para garantizar la educación básica universal, fruto de las reuniones de Jomtien (1990) y Dakar (2000). Con todo este profuso marco legal, fruto del trabajo, el esfuerzo y la consulta a diversas instancias, tanto dentro como fuera del Estado, preguntarse por las acciones del presente gobierno para mejorar la calidad y la equidad en la provisión educativa de las zonas rurales no constituye un ejercicio antojadizo sino, más bien, un justo reclamo por atender los deberes asumidos el 28 de julio del 2006.

Políticas y programas para la atención de la escuela rural 20062009

El plan de gobierno del Partido Aprista Peruano para el período 2006-2011 solo mencionaba la escuela rural una vez, en el punto 97, cuando se comprometía a: Dar un tratamiento especial y diferenciado para la educación rural. En especial, transformar paulatinamente las escuelas unidocentes en polidocentes (Partido Aprista Peruano 2006: 20). No se puede decir, entonces, que el Partido Aprista Peruano desconocía la necesidad de atender especialmente esta problemática. Tampoco podríamos afirmar, por las escasas menciones, que este fuera un eje central en su programa. Hay que reconocer que varios otros puntos tienen relación con la escuela rural o podrían favorecerla, aunque no se la mencione de manera explícita. Así por ejemplo, el punto 90, referido al incremento del presupuesto de educación en consonancia con lo establecido en el Acuerdo Nacional, y el punto 116, sobre la distribución gratuita de textos para zonas en pobreza y extrema pobreza, podrían beneficiar a las escuelas rurales si las acciones se orientan en esa dirección. Asimismo, otros puntos —como el 108— referidos a programas de alfabetización, que se realizan principalmente en zonas rurales, también pueden considerarse relacionados con la educación rural. En este último caso, uno de los capítulos del presente volumen analiza en detalle el programa implementado para este efecto, por lo cual nos concentraremos aquí en el nivel de la educación básica. Para ello, nos referiremos sobre todo al programa más directamente relacionado con la educación básica rural: el Programa de Educación en Áreas Rurales

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(PEAR). Haremos una breve mención, también, del Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (Pronafcap), en la medida en que es de cobertura nacional e involucra a los docentes rurales, pero no nos detendremos en él en profundidad, puesto que es analizado en otro capítulo desde la perspectiva de la formación continua de los maestros. El programa «Una laptop por niño» también será brevemente presentado y, finalmente, comentaremos la propuesta original del plan de trabajo del gobierno respecto a la transformación de las escuelas unidocentes en polidocentes.

4.1 El Programa de Educación en Áreas Rurales (PEAR) La necesidad de contar con un programa que atendiera de modo especial la educación en áreas rurales aparece en el MED a fines de la década de 1990. Fue entonces que se constataron las limitaciones de las medidas implementadas durante dicha década para mejorar la calidad educativa en cuanto a su impacto en áreas rurales. Así, en 1998, se inició un largo y por momentos lento proceso de formulación de un proyecto que atendiera de manera especial a la educación rural, con miras a su financiamiento por parte del Banco Mundial. La inestabilidad política de los años subsiguientes retrasó la concreción y firma de dicho convenio hasta el año 2003 (Banco Mundial 2008). El PEAR tenía una duración prevista de 10 años, divididos en tres fases. Su primera fase, del 2004 al 2007, tenía un costo previsto de 94.200 millones de dólares, de los cuales 52 millones y medio fueron desembolsados por el Banco Mundial como préstamo, mientras que el resto serían suministrados por el tesoro público. Constituía, sin duda, una inversión de gran envergadura en cuanto a la atención de las áreas rurales, por lo menos en las últimas tres décadas. El gobierno del presidente García entró en funciones aproximadamente a la mitad de la primera fase del PEAR. El PEAR adoleció de dificultades desde un inicio, pues su complejo diseño, y más aún la forma en que se ejecutó, no permitieron una intervención integrada sobre la educación en áreas rurales, sino que generaron, más bien, un conjunto de acciones inconexas y compartimentalizadas que no promovieron las sinergias y transformaciones esperables de un programa de esta magnitud, como lo reconoce el reporte de evaluación del proyecto del Banco Mundial (2008). Asimismo, su cobertura fue bastante limitada, debido a los ambiciosos objetivos trazados: mejorar la cobertura, calidad y gestión de la educación básica en áreas rurales, y reducir las inequidades existentes entre las áreas rural y urbana.3 Todo lo anterior

Aunque las cifras varían en diversos documentos, se atendieron poco más de 200 escuelas primarias, algo menos de 100 centros educativos iniciales, unos 150 Programas No Escolarizados de Educación Inicial (Pronoei) y unos 30 colegios secundarios (Bustos 2008; Banco Mundial 2008; Ministerio de Educación 2005c).

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se refleja en la limitada capacidad de ejecución presupuestal que tuvo el MED, ya que de los 94 millones de dólares previstos para esta primera fase, se gastaron poco más de 54 millones de dólares, es decir, 57,7% (Bustos 2008). Si bien el presente gobierno recibe este proyecto ya en curso, la necesidad de un programa que atienda la educación en zonas rurales es a todas luces innegable, y llama la atención que, contando con los recursos y habiéndose identificado los problemas arriba mencionados, no se haya hecho mayor esfuerzo por resolver estos últimos y garantizar una mejor implementación del proyecto entre el 2006 y el 2007. Por el contrario, en diciembre del 2007, al finalizar su primera fase, y a pesar de haberse previsto en su diseño dos fases más, su continuidad hasta el 2013 y el posible financiamiento para ello,4 el PEAR es definitivamente clausurado. Se pierde, así, una oportunidad única de invertir en mejorar la educación en las áreas rurales. Esto resulta tan asombroso como el hecho de que la ciudadanía no haya recibido mayor explicación de las causas que llevaron a esta decisión. Más aún, a pesar de la sugerencia del propio Banco Mundial de considerar un período de extensión para cerrar adecuadamente el proyecto, el gobierno desestimó la propuesta y clausuró el PEAR, lo cual parece traslucir su escaso interés en este proyecto o su falta de voluntad política para sostenerlo y mejorarlo. Sorprende, asimismo, que tras la ejecución de un programa de esta envergadura, no haya un plan de transferencia de lo aprendido en sus diversos componentes hacia el funcionamiento regular del MED en su atención a escuelas de otras zonas o en la continuidad de esfuerzos en las zonas donde se realizaron las experiencias piloto. Ello es palpable, por ejemplo, en la nula presencia de algún componente de formación del maestro rural en el programa nacional de capacitación docente en curso, como veremos a continuación, o en la ausencia de orientaciones para adecuar el nuevo Diseño Curricular Nacional (2008) a las escuelas rurales multigrado. 4.2 La formación docente para maestros rurales y el Pronafcap Diversos estudios han señalado que la formación inicial de los maestros peruanos no los equipa adecuadamente para desempeñarse en el aula rural y menos aún multigrado, ya que esta modalidad educativa no se contempla en la formación docente, al menos en el currículum vigente, desde mediados de la década de 1990

4 La fase II tenía asignado un presupuesto de 170 millones de dólares, y la fase 3, uno de 83 millones de dólares.

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(Montero, Oliart, Ames, Cabrera y Uccelli 2001; Montero, Ames, Uccelli y Cabrera 2005; Ames 2004; Tapia 2004). La misma situación parece repetirse en la formación en servicio: esta también falla en proveerlos con conocimientos y habilidades para trabajar en las escuelas rurales. Así, más allá del limitado número de docentes capacitados en las escuelas donde se realizaron las intervenciones piloto del PEAR,5 el actual programa de formación y capacitación de docentes en servicio, que atiende a la gran mayoría de maestros peruanos, tanto urbanos como rurales, no considera en su programa una especial formación para el maestro rural y multigrado. En efecto, el Pronafcap pone especial énfasis en el desarrollo de cuatro componentes —comunicación, lógico-matemática, dominio de la especialidad académica y currículo escolar del docente—, pero lo hace de una manera genérica, de modo que la diversidad de situaciones que los maestros rurales enfrentan queda fuera del programa. No hay evidencia de que este programa reconozca y atienda las necesidades y características particulares de las escuelas rurales y, por lo tanto, deja a los docentes rurales sin una orientación adecuada sobre cómo trabajar en estas aulas. La evaluación del Pronafcap señala, por ejemplo, la necesidad de definir estrategias dentro del programa para atender la escuela rural y la educación intercultural bilingüe, ya que estas no se encuentran en su diseño actual (Orihuela y Díaz 2008). El programa repite, así, errores que otros programas anteriores han cometido, e invisibiliza una vez más las necesidades particulares de la educación en áreas rurales. Lo hace a pesar de que, como lo indica el propio plan de gobierno del Partido Aprista, se reconoce la necesidad de contar con«un tratamiento especial y diferenciado para la educación rural». Sin embargo, esto no parece aplicarse para los docentes que trabajan en dichas áreas, al menos no por el momento. 4.3 El programa «Una laptop por niño» Cerrado el PEAR y con un programa de formación genérico para los docentes peruanos, el actual gobierno parece haber centrado su apuesta en la tecnología como la alternativa de solución para los problemas palpables que enfrenta la educación rural. Así, el 5 de diciembre del año 2007, el MED suscribió un convenio con la Fundación One Laptop per Child (OLPC), para la adquisición de 40.000 computadoras portátiles o laptops, para lo cual se invirtieron más de 46 millones de nuevos soles.

5 374 docentes de inicial y 1.513 docentes de primaria fueron capacitados en el modelo multigrado por el PEAR (Bustos 2008). De acuerdo con la misma fuente, 1.976 docentes de inicial y 11.976 de escuelas primarias bilingües fueron capacitados, pero no se especifica en qué; ello podría referirse tan solo a la metodología de la educación intercultural bilingüe, ya que no se precisa si el modelo multigrado fue implementado con este grupo. Ello contrasta con las decenas de miles de maestros que capacita cada año el Pronafcap. Para más información al respecto, véase el artículo de Guerrero en este mismo volumen.

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Ello permitió lanzar, a inicios del año escolar 2008, el programa «Una laptop por niño- Perú», a cargo de la Dirección General de Tecnologías Educativas (Digete) del MED. Este programa proporciona laptops XO a estudiantes y docentes de 569 escuelas de educación primaria de áreas rurales en extrema pobreza. El Congreso, al aprobar el crédito suplementario, estableció que «Una laptop por niño» se iniciase con los alumnos de las escuelas unidocentes y multigrado de las regiones de mayor pobreza. El programa tiene por objetivo iniciar un mejoramiento significativo de la calidad del servicio educativo brindado a los estudiantes de educación primaria de dichas áreas. Para ello, requiere formar a los docentes, por lo cual, en mayo del mismo año, se iniciaron convenios con algunas instituciones educativas para capacitar a docentes y estudiantes (Ministerio de Educación 2008a, 2008b). Sin duda, este panorama parece promisorio, pero aún es pronto para evaluar su verdadero alcance e impacto, dada su reciente implementación, y el hecho de que solo disponemos de información oficial y periodística al respecto. Faltan estudios que nos permitan conocer cómo funciona y se implementa el programa en realidad. Esperamos que, en efecto, este contribuya a mejorar significativamente la educación rural, tal como se lo propone. No obstante, es necesario recalcar que la tecnología, por sí sola, no es una varita mágica frente a las deficiencias de una mala educación. El análisis de programas anteriores basados en tecnología informática y audiovisual como Huascarán y Educación Secundaria a Distancia nos han mostrado que se requieren estructuras de soporte, personal capacitado y acompañamiento constante para garantizar buenos resultados (véase, por ejemplo, Trinidad 2004). Estudios en otros contextos han señalado la necesidad de formar a los maestros en las nuevas tecnologías, de modo que puedan buscar, seleccionar y organizar la información que trabajarán con sus alumnos, así como conocer los diversos y múltiples modos en que estas tecnologías pueden mejorar las metodologías didácticas basadas en grupos heterogéneos como los que caracterizan al aula rural multigrado (Boix 2004). Una intervención integral sobre el espacio educativo rural y una política que atienda su particularidad y diversidad siguen siendo, pues, necesarias, y esperamos que acompañen el programa «Una laptop por niño». Para empezar, la modalidad multigrado, que caracteriza a la mayoría de escuelas rurales, no se resuelve ni desaparece con la introducción de tecnología, sino que esta debe pensarse en función de cómo contribuir mejor a las características particulares de este tipo de situación pedagógica. Sin embargo, este tipo de preocupación parece estar ausente todavía. Ello nos obliga a volver sobre la medida propuesta en el plan de gobierno, con la cual iniciamos esta sección.

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4.4 La conversión de escuelas unidocentes en polidocentes Retomemos, entonces, el tema de la conversión de escuelas unidocentes en polidocentes. Esta es una medida que ya se señala en el PEN, en el que se propone dotar de al menos dos docentes a cada escuela unidocente. No hay información disponible, sin embargo, sobre el avance de esta medida, y las estadísticas actuales en el MED muestran que se mantiene la proporción y el número de escuelas unidocentes con relación a períodos previos. Más allá de esta medida, sin embargo, es necesario señalar que aun transformando las escuelas unidocentes en polidocentes multigrado, la característica multigrado no desaparece. Al respecto, es necesario señalar que la solución para la escuela multigrado no es su mera desaparición, la cual es, en la mayor parte de los casos, altamente improbable, dados los costos que supondría. Pero aun si no fuera así, hay evidencia suficiente que permite señalar que una escuela multigrado puede ser igualmente efectiva que una monogrado: diversos estudios han demostrado que los estudiantes de aulas multigrado logran el mismo rendimiento que sus compañeros de aulas monogrado (Veenman 1995 y 1996; Pratt 1986; Miller 1990; Little 1995; McEwan 1998), y que las aulas multigrado pueden ser un modelo viable e igualmente eficiente que las aulas monogrado (Miller 1990). Para que ello ocurra, se necesita no solo igualdad de condiciones e insumos —lo cual no ocurre actualmente en el Perú, donde las escuelas multigrado son las más pobres del sistema—, sino también la atención integral de un conjunto de factores como capacitar a los docentes en metodologías adecuadas al aula multigrado; incentivar la producción de materiales apropiados para usar con diversos grados; y brindar apoyo local y regional a estas escuelas —incluido el acompañamiento pedagógico y una gestión más eficiente—, así como equipamiento e infraestructura adecuados y suficientes (Thomas y Shaw 1992; Ames 2004). Todo ello no descarta, claro está, la introducción de nuevas tecnologías, pero como vimos en el punto anterior, esta debe ser parte de un conjunto más amplio de medidas; es decir, de una intervención integral.

Reflexiones finales

Quisiera terminar este breve balance señalando algo que es bien sabido y, sin embargo, pocas veces se toma en cuenta. La educación rural, como la educación en general, no constituye una cuestión meramente técnica o pedagógica. Es una empresa política, social y cultural. En tanto tal, está estrechamente relacionada con las identidades de los sujetos que intervienen en el proceso de aprendizaje: los maestros, los padres, los estudiantes. La postura que el presente gobierno manifiesta ante los pobladores rurales, por tanto, es sumamente relevante para

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comprender los alcances y los límites de su apuesta por la educación rural. En su conocido artículo sobre el síndrome del perro del hortelano, el presidente García dejó bien claro su punto de vista sobre el pequeño productor rural, la comunidad campesina, el «nativo selvático» [sic] e, incluso, los pescadores artesanales: una población sin formación ni recursos, que constituiría una «rémora» para el desarrollo económico y el progreso del país, y sería culpable del atraso nacional y de la propia miseria en la que vive. Solo «los grandes capitales privados o internacionales», para usar palabras del propio García, podrían permitir que el Perú aproveche sus ingentes cantidades de recursos naturales: bosques, tierra, agua y minerales son los ejemplos que usa. Así, haciendo uso de la recurrente imagen del mendigo sentado en un banco de oro, que se atribuye a Raimondi para describir al Perú, el presidente García retorna a discursos del siglo XIX, que, en aras de una mayor modernización, no dudaron en culpabilizar del atraso a la entonces mayoritaria población rural e indígena sumida en la pobreza, olvidando señalar, sin embargo, que fueron también los grandes capitales de antaño los que contribuyeron a crear dicha pobreza. Obviando un siglo de luchas por el reconocimiento de derechos y acceso a la ciudadanía, el presidente García parece proponer la desaparición de estos grupos en pos de la mediana y la gran propiedad. La imagen de los pobladores rurales que se trasluce en este discurso, de más está decir, deja serias dudas con respecto al tipo de educación que este gobierno pretende ofrecerles. No se han mencionado aquí aspectos relacionados con la cultura y las lenguas indígenas, dado que es materia de otro capítulo en este mismo volumen, pero baste señalar que, en el marco esbozado por el presidente García, es poco o nada lo que las culturas locales rurales —indígenas y no indígenas— pueden ofrecerle al país para su desarrollo y crecimiento. En este punto, no solo discrepo profundamente con la visión dominante del gobierno —y con su noción fundamentalmente economicista de desarrollo—, sino que considero que con dicho mensaje enajena y subvalora al alumnado rural, a los padres de familia y a sus comunidades y, con ello, pone verdaderamente en peligro sus procesos de aprendizaje y desarrollo. En el artículo del perro del hortelano, no falta un párrafo dedicado a los (malos) maestros, y ya otro capítulo de este volumen tratará más en detalle el deterioro de la imagen del maestro que se ha logrado en este período. ¿Qué podemos esperar, entonces, de la propuesta educativa del presente gobierno para la zona rural si las identidades de sus principales protagonistas y actores —alumnos, maestros, padres y madres— son atacadas por el máximo representante del gobierno? ¿Cómo asegurarles que esa educación que se ofrece es, efectivamente, lo mejor para ellos? ¿Cómo no entender, entonces, su desconfianza? Más allá de los programas y proyectos, está nuevamente el tema de una política de educación rural, y esta

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no puede desligarse de la política de desarrollo rural ni, de modo más general, de la política de desarrollo del país. Mientras esta última siga siendo hostil a las identidades, necesidades y derechos de los hombres, mujeres y niños rurales, el deterioro que presenta la educación rural no será fácil de superar. Y en este punto, los avances en este período son no solo pocos, sino que, en algunos aspectos escuetamente señalados en esta sección, se ha producido un serio retroceso.

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El abandono de la educación intercultural bilingüe en la política educativa del APRA1 Lucy Trapnell Forero y Virginia Zavala Cisneros

El marco de nuestro análisis

Desde el inicio de su segundo gobierno, el APRA ha emitido un conjunto de decretos y normas que muestran una absoluta falta de sensibilidad frente a la realidad pluricultural y multilingüe de nuestro país. Estas medidas ponen en riesgo la formación integral de los niños y niñas de los pueblos originarios y atentan contra el derecho que tienen los pueblos indígenas a desarrollar procesos educativos a partir de sus culturas y lenguas. Como se sabe, este derecho no solo está consagrado en la Constitución Política del Perú y en la Ley General de Educación sino también en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), suscrito por el Perú en 1993, y en la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en setiembre del 2007. Como explicamos a continuación, estas medidas son fruto de la ignorancia y responden a un enfoque de desarrollo neoliberal y tecnocrático que desconoce los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Entre octubre del 2007 y noviembre del 2008, en la edición dominical del diario El Comercio, Alan García escribió un conjunto de artículos conocidos como «La saga del perro del hortelano». En estos, expone una visión del desarrollo basada en la privatización y entrega de los recursos y paisajes naturales a los grandes inversionistas, con el fin de garantizar el crecimiento económico del país y su posición competitiva en el mundo. Para lograr este propósito, García se propuso asegurar la «puesta en valor» de dichos recursos a través de la dación de un conjunto de medidas de excepción. Para ello, se amparó en las facultades legislativas que le otorgó el Congreso en el marco de la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. En este contexto, el Ejecutivo promulgó un conjunto

1 Agradecemos a Carmen López, Liliam Hidalgo, Madeleine Zúñiga, Liliana Miranda, María Heise, Rita Carrillo, María Cortez y Óscar Chávez por haber colaborado con información valiosa para este balance.

La educación en los tiempos del APRA: Balance 2006 - 2009

de decretos legislativos que ponen en peligro los derechos territoriales de los pueblos indígenas y que no fueron consultados previamente con ellos, como lo establece el Convenio 169 de la OIT. Las organizaciones indígenas han cuestionado la legitimidad de dichos decretos y han demandado su derogatoria. Sin embargo, esta posibilidad fue inicialmente negada por un gobierno autoritario que apuesta por una única vía de desarrollo —presentada como una «necesidad histórica»— y que descalifica a todos los que se pronuncien en contra acusándolos de enemigos. Finalmente, el gobierno se vio obligado a derogar dos de estos decretos, luego de una terca insistencia que generó un alto costo de muertos, heridos y detenidos. En efecto, en uno de los artículos de la saga, García utiliza el término «enemigos» para identificar a dos conjuntos de actores: «los intelectuales y agitadores» y «los ignorantes». En este último grupo, se encuentran las comunidades campesinas y los indígenas amazónicos. Según García, ellos no tienen ninguna capacidad de razonamiento, y sus cuestionamientos carecen de validez, ya que son engañados fácilmente e incitados a protestar. Esta actitud autoritaria y arrogante explica la respuesta del gobierno frente a las movilizaciones efectuadas por las organizaciones indígenas en diferentes lugares del país, que comenzaron en el año 2006, cuando los achuares del río Corrientes tomaron las instalaciones de una empresa petrolera en protesta contra la contaminación del medio ambiente y de sus propios cuerpos. Las protestas se han repetido en el 2008 y en el 2009, en rechazo de decretos inconstitucionales dados por el Ejecutivo para debilitar los derechos territoriales de los indígenas y favorecer la entrega de sus recursos a empresas transnacionales. Como consecuencia de la vieja táctica del gobierno de dilatar el diálogo, se generó un conflicto en el que murieron injustamente tanto nativos como policías, y se declaró un estado de emergencia que suspendió libertades personales y derechos políticos en las zonas más convulsionadas. En este conflicto, el gobierno ignoró los informes de la Defensoría del Pueblo, del Comité de Especialistas de la OIT, de la presidencia del Foro Permanente de Naciones Unidas sobre Cuestiones Indígenas y de diversos constitucionalistas, quienes han demostrado la legitimidad de las demandas enarboladas por el movimiento indígena organizado. Las acciones que ha venido desarrollando el Ministerio de Educación (MED) a lo largo de los últimos dos años se sustentan en el enfoque de una única vía de desarrollo antes mencionado y en una desfasada visión de la unidad nacional, basada en una sola lengua y cultura. Así lo expresó el ministro José Antonio Chang ante una pregunta de la congresista María Sumire en torno a la política de lenguas

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y culturas del gobierno y la situación de la educación intercultural bilingüe (EIB), durante una sesión de la Comisión de Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud y Deporte: Nosotros creemos que se deben respetar los idiomas nativos originarios andinos, amazónicos, pero es necesario también que en el país haya una unidad lingüística. El país tiene que tener una unidad lingüística, no podemos ir creando más bien desunión lingüística (5 de setiembre del 2006, extracto de una transcripción oficial del Congreso de la República, resaltado nuestro). Esta visión también se reveló cuando el MED ignoró la existencia de lenguas originarias en la primera versión de los propósitos de la educación básica regular al 2021 del Diseño Curricular Nacional (DCN), pues en ellos solo incluía el «dominio del castellano para promover la comunicación entre todos los peruanos» y el «conocimiento del inglés como lengua internacional». Mientras que, en el contexto de la globalización, los países desarrollados defienden sus identidades locales, mantienen sus lenguas y apuestan por el cosmopolitismo —España, por ejemplo—, en el Perú, este discurso, asumido de manera pasiva, repercute en el campo cultural, en el que se acepta el mandato occidentalizador sin dialogar, negociar ni resguardar condiciones locales. Amparados en estas ideas, los funcionarios del MED muestran que desconocen la existencia de pueblos con diferentes lenguas, visiones del mundo y conocimientos, y lo que esta diversidad implica en la tarea educativa. Debido a ello, las escuelas bilingües representan poco más de 10% en el ámbito nacional, aun cuando en el Perú habitan 4.045.713 millones de indígenas, de los cuales 83% son hablantes de quechua, 11% hablantes de aimara y 6% pertenecen a otras comunidades lingüísticas que tienen el castellano como segunda lengua (INEI 2007). Como lo ha señalado el Consejo Nacional de Educación: Aunque los lineamientos de política del Ministerio de Educación señalan como objetivo central el lograr equidad en la educación, en los hechos aún no existen prioridades claras en términos de una atención eficaz, con equipos técnicos y recursos adicionales para enfrentar la desigualdad (Consejo Nacional de Educación 2007: 5). Esto se evidencia en la ausencia de una focalización que brinde atención especial a las poblaciones más vulnerables. De hecho, cuando el MED da cuenta de las actividades que está ejecutando, no aparece la población indígena como parte de

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ellas. Es como si no se pensara que existe una población que tiene otras necesidades. Esta invisibilidad de la población indígena se puede apreciar, por ejemplo, en la primera prueba censal que se tomó a niños y niñas de segundo grado en castellano en el año 2006 o en el Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje, cuyo diseño no contempla la diversidad cultural y lingüística del país. Ahora bien, sería injusto afirmar que no se han desarrollado acciones a favor de las lenguas indígenas desde el MED. La Unidad de Medición de la Calidad (UMC) ha mostrado apertura hacia esta problemática y ha aplicado pruebas nacionales en algunas lenguas vernáculas; la Unidad de Estadística Educativa ha dispuesto que se realice la matrícula por lengua; la Dirección de Tecnologías Educativas ha desarrollado algunas iniciativas en quechua y el Programa Nacional de Movilización por la Educación (Pronama) ha alfabetizado en lenguas vernáculas. Sin embargo, estas iniciativas constituyen actividades aisladas, que, además, se han realizado sin coordinar con la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe (DEIB) del MED. Es más, muchas veces la DEIB no colabora con las acciones que realizan las unidades mencionadas, porque, por ejemplo, no les brinda la información que requieren con relación al número de escuelas y docentes EIB. En otras palabras, todas las acciones anteriormente señaladas solamente muestran que en el MED hay funcionarios conscientes de la problemática, pero lo que realizan no se articula en una política de EIB que implique a todo el ministerio. La política de EIB del gobierno, en realidad, se refleja en lo que realiza la DEIB, dirección que, desde el año 2006, está subordinada a la Dirección General de Educación Intercultural Bilingüe y Rural (Digeibir) y que actualmente es funcional a la visión política del gobierno aprista. En la DEIB se desarrollan actividades puntuales en algunas líneas de trabajo. Así, por ejemplo, se producen materiales de forma participativa y se conducen procesos de normalización de lenguas en coordinación con las regiones, y muchas veces a partir de la iniciativa de estas. Sin embargo, esto se realiza sin ningún plan estratégico orientado a ampliar la cobertura de la EIB y a fortalecer y dar sostenibilidad a las acciones efectuadas a lo largo de las últimas décadas en este campo. Asimismo, se carece de recursos humanos, de capacitaciones con propuestas claras, de presupuesto y de una capacidad propositiva que impacte en el interior del MED y que recoja las iniciativas e insumos que vienen de otras unidades. Por todo ello, las actividades realizadas de esta manera no repercuten a favor de las poblaciones indígenas. El Programa de Educación en Áreas Rurales (PEAR), que funcionaba con un préstamo del Banco Mundial, tuvo que cerrar en el año 2007 debido a que no pasó la primera fase de evaluación. Esto afectó a la DEIB en recursos humanos y financieros, pues

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el grueso del presupuesto para la EIB provenía de este programa, aun cuando muchas veces la dirección mostró incapacidad de gasto. Así, mientras que con el PEAR la DEIB llegó a contar con cerca de 40 funcionarios y con un presupuesto de 43 millones de nuevos soles, actualmente quedan muy pocos recursos humanos y se trabaja solamente con un millón de nuevos soles. En el marco de este desmantelamiento de la DEIB en términos de especialistas y presupuesto, esta dirección sigue sin tener claridad sobre la cantidad de escuelas que aplican la EIB, a pesar de que trabaja con una lista de cerca de 5.000 escuelas que supuestamente lo hacen. En realidad, no se trata de escuelas que tengan una propuesta de EIB a nivel institucional, sino de centros educativos donde trabajan o trabajaban docentes que alguna vez fueron capacitados por esta dirección. Es muy preocupante que se maneje una concepción de escuela EIB que pasa solo por contar con docentes capacitados en EIB y no por la existencia de una propuesta EIB en la institución, pues, a final de cuentas, una escuela se define como EIB si el docente que trabaja en ella aplica o no esta modalidad educativa. Esto trae múltiples problemas, pues se suele observar que, durante un año, la escuela aplica la EIB, y al siguiente año, ya no; también se puede notar que, en una misma escuela, el docente de primer ciclo la desarrolla y el de segundo ciclo no. Además de este problema, la DEIB tampoco cuenta con una reflexión y enfoques claros sobre los logros de aprendizaje que se espera de los educandos de este tipo de centros educativos. En ese sentido, como veremos luego, tanto en términos de información sobre escuelas como de reflexión sobre procesos de aprendizaje, la DEIB tiene muy poco que contribuir a las evaluaciones que se encarga de elaborar la UMC para niños y niñas de escuelas EIB. En términos de la oferta de EIB existente en el país a nivel de educación básica regular (EBR), no ha habido muchos cambios con relación a gobiernos anteriores. Según Vásquez (2008), en la mayoría de departamentos existe subcobertura. Actualmente, solo 11% de educandos y 18% de los centros educativos del nivel de primaria de zonas rurales y vernáculo-hablantes tienen acceso formal a la EIB. El porcentaje de población comprendida en EIB inicial es mucho más bajo y, en secundaria, solo existe un par de iniciativas de EIB desarrolladas por organizaciones no gubernamentales. El cambio que ha generado este gobierno concierne a la educación superior, pues mientras que hasta hace dos años funcionaban al menos 14 institutos superiores pedagógicos que ofrecían esta especialidad —sobre un total de 396 entre estatales y privados—, actualmente todos están cerrando la especialidad de EIB debido a la Resolución Ministerial 0017, dada por el actual gobierno, que discutiremos más adelante. Es importante mencionar también que, a pesar de que en Lima y Callao hay 17.704 indígenas en edad escolar, no existe ninguna oferta de educación intercultural bilingüe para estudiantes de habla vernácula (Vásquez 2008). 99

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2. Las medidas implementadas Las medidas implementadas por el presente gobierno vienen acompañadas por un discurso sobre la necesidad de mejorar la calidad educativa del país. No obstante, como veremos, estas demuestran una noción de calidad que busca la estandarización y que no respeta la diferencia. De hecho, las normas que discutiremos posteriormente ponen en riesgo lo poco que se ha podido avanzar en el campo de la EIB a lo largo de los últimos 30 años y son una cara más de la discriminación de los pueblos indígenas de nuestro país. En primer lugar, comentaremos la Resolución Ministerial 0017, promulgada en enero del 2007, para normar el proceso de admisión en los institutos superiores pedagógicos (ISP). En segundo lugar, señalaremos los cambios que se han desarrollado en relación con la capacitación de maestros y la forma en que esto ha afectado a la EIB. En tercer lugar, presentaremos una sección sobre EIB y evaluación de los niños y niñas y, finalmente, comentaremos la normatividad sobre los procesos de contratación de maestros y su impacto en la calidad educativa.

2.1 La nota 14 y el fin de la formación docente en EIB2 Quizá la medida que ha perjudicado en mayor medida la EIB ha sido la Resolución Ministerial 0017, promulgada en enero del 2007, con el fin de normar el proceso de admisión en los ISP públicos y privados, las escuelas superiores de formación artística y los institutos superiores que forman en carreras docentes, pues esta marca el inicio del fin de la educación intercultural bilingüe. Esta resolución pretende asegurar el ingreso de alumnos con un buen nivel de formación y un perfil adecuado para estas carreras. Con este fin, se diseñó un proceso que consta de dos etapas. La primera, de carácter eliminatorio, consiste en verificar el logro de capacidades comunicativas, lógico-matemáticas y de conocimientos generales básicos. La segunda incluye evaluaciones psicológicas, vocacionales y de aptitudes personales con respecto a la modalidad, nivel y especialidad solo para quienes hayan obtenido 14 o más puntos en la primera etapa. En el ámbito nacional, solo 454 postulantes, de un total de 14.847, lograron pasar la segunda etapa de la prueba para el ingreso a los ISP en el 2007. En esta oportunidad no se abrió ningún aula para la especialidad de EIB. En el año 2008 ingresaron 12 de los 1.317 postulantes para esta especialidad y solo 4 lo lograron a inicios de 2009, lo cual representa 1% del total de los inscritos para esta carrera.

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2 La información que aparece en esta sección proviene de Zavala (2008) y de Trapnell (2008).

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El desempeño de estos estudiantes en las pruebas de ingreso a los ISP responde a una situación que el propio sistema educativo ha creado y que ahora la gestión actual no quiere reconocer. El hecho de que los estudiantes de los pueblos indígenas sean los que tienen menos posibilidades para ingresar a los ISP se puede explicar a partir de dos factores. En primer lugar, sabemos que esta realidad revela las condiciones del servicio educativo que el mismo Estado ha generado, pues la educación que se imparte en las zonas de población indígena es de bajísima calidad y no prepara a los estudiantes para que se desempeñen con éxito en los exámenes de admisión a los ISP. En segundo lugar, este hecho demuestra que el sistema educativo nunca es «neutral», y que las personas que han aprendido como primera lengua una lengua indígena y que han sido socializadas en matrices culturales que difieren de la occidental tienen que hacer mayores esfuerzos para desarrollar las habilidades supuestamente «universales» que subyacen a una prueba estandarizada como la que deben rendir para ingresar a los ISP. Ambos puntos explican por qué, en el mejor de los casos, un estudiante de población indígena tendría que prepararse académicamente durante dos años como mínimo si quiere pasar el mencionado examen. Esta es una prueba que se ha elaborado pensando en un estudiante que tiene al castellano como primera lengua, que ha sido socializado en una matriz cultural occidental y que ha estudiado en una buena escuela secundaria. Se trata de formas injustas de evaluación que reflejan un sistema educativo antidemocrático y que, además, no logran medir otras dimensiones de lo que implicaría ser un buen maestro para contextos de población indígena, como el dominio de la lengua vernácula. La nota 14 no constituye una manera de solucionar la baja calidad de la educación peruana; más bien, nos entrampa en un círculo vicioso y en una herencia colonial de larga data. El círculo vicioso radica en que las carencias que encontramos en muchos jóvenes indígenas que han concluido la secundaria solo podrían superarse en la medida en que el Estado se preocupe por implementar una EIB con calidad y pertinencia a lo largo de todo el proceso de formación escolar. Se necesita partir de nuestra realidad y buscar estrategias institucionalizadas que permitan a los estudiantes superar las condiciones académicas en las que inician sus estudios. Por ejemplo, implantar una nota de suficiencia académica al finalizar los cinco años de estudios tiene mucho más sentido que impedir el ingreso a partir de un examen de admisión como el que funciona actualmente. Urgen medidas de acción afirmativa para estas poblaciones, en las que, para enfrentar la desigualdad, se focalice la atención a los sectores más vulnerables. Si los postulantes de los pueblos indígenas no logran ingresar a los ISP porque la educación que les ha ofrecido el Estado no les ha brindado las condiciones

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necesarias para cumplir con sus exigencias, no habrá ninguna posibilidad de incrementar la cobertura de la EIB en el país. De esta manera, miles de niños seguirán sus estudios primarios en una lengua que desconocen, con todo lo que esto implica en términos de calidad del aprendizaje. Además, ello significará la negación del derecho de los pueblos originarios a recibir una educación basada en su lengua y en su cultura. Este es uno de los peligros de una política que pretende mejorar un aspecto de la educación peruana sin tomar en cuenta la diversidad de situaciones en las cuales esta se desarrolla, y sin buscar estrategias de corto, mediano y largo plazo que permitan responder de una manera responsable a situaciones que el mismo Estado ha generado. Sorprende mucho que la Digeibir-DEIB no haya podido hacer nada al respecto, pues se supone que está encargada de velar por el desarrollo de la EIB en el país. Pareciera que esta dirección funciona como una máscara decorativa de la diversidad, que no logra tener ninguna injerencia en transformaciones sociales verdaderas.

2.2 La estandarización de la capacitación Mientras que durante el anterior gobierno, mal que bien, la dirección encargada de la EIB realizaba capacitaciones de maestros en esta modalidad educativa, ahora se ha estandarizado y homogeneizado la capacitación brindada por el MED. Desde el año 2007 se desarrolla el Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (Pronafcap), que está bajo la responsabilidad de la Dirección de Educación Superior Pedagógica, que, a su vez, depende de la Dirección Nacional de Educación Superior y Técnico Profesional del MED. La capacitación fue tercerizada a través de universidades públicas y privadas e institutos superiores pedagógicos públicos, a pesar de que este tipo de instituciones no tenían experiencia de trabajo en procesos de capacitación encargados por el MED. Esto ha traído como consecuencia que algunas instituciones hayan tenido que improvisar la nómina de «capacitadores» (Instituto de Pedagogía Popular 2007). Con el objetivo de «levantar el nivel de los maestros», la capacitación busca mejorar las competencias profesionales de los docentes de educación básica en las áreas de comprensión lectora y matemáticas, así como en el dominio de estrategias pedagógicas y conocimiento curricular. Estos temas han sido vistos como incompletos dentro de una estrategia de formación integral del magisterio (Instituto de Pedagogía Popular 2007). Según evaluaciones recientes del programa (Orihuela 2008), el plan de capacitación docente adolece de problemas en su diseño, los que se están agravando en la implementación.

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Esta estandarización pone en riesgo la capacitación en EIB, que ya de por sí se encontraba muy debilitada. Una muestra de ello es que, en varios departamentos con estudiantes con lengua vernácula, existe menos de un profesor capacitado en EIB por el MED por cada cien alumnos (Vásquez 2008). En esta nueva modalidad de capacitación, los cursos y actividades que se imparten a los docentes que trabajan en escuelas EIB siguen el modelo de capacitación para el nivel primario y secundario de EBR. Se trata de actividades y cursos relacionados con el área de comunicación, lógico-matemática, la especialidad académica y el currículo. Si bien algunas instituciones comprometidas con la EIB toman en consideración la lengua indígena y temas correspondientes a la EIB en las capacitaciones que imparten, desde el MED solo se aborda la comunicación integral en castellano y, en el mejor de los casos, se ofrecen charlas sobre interculturalidad y sobre primera y segunda lengua, que resultan insuficientes para que los maestros implementen una EIB de calidad. Esto produce tensiones entre la DEIB y algunas instituciones que se encargan de desarrollar la capacitación, pues, al final, el MED no reconoce lo que imparten estas instituciones al aplicar pruebas de salida que solo toman en cuenta su modelo. Un indicador de que el tema de la EIB se ha difuminado en la nueva modalidad de capacitación es que, en la prueba de salida que se tomó a los capacitados en el año 2007, solo hubo una pregunta sobre interculturalidad. Según nos han informado, el MED no tiene una propuesta específica para la capacitación en EIB, y la DEIB está sometida al sistema estandarizador que implementa el MED (María Cortez, comunicación personal). No sorprende, entonces, que, en algunas regiones, se hayan presentado incoherencias entre el programa y los temas de capacitación decididos desde sus propios Proyectos Educativos Regionales (Instituto de Pedagogía Popular 2007). Otro problema respecto a la capacitación se refiere al tipo de maestros a los que se dirige. Mientras que hace unos años la Dirección de Educación Bilingüe Intercultural realizaba las capacitaciones por zonas y por escuelas completas, actualmente estas se imparten a los maestros que rindieron la evaluación censal. En estas nuevas circunstancias, 80% de los maestros que toman esta prueba son contratados, y al año siguiente, suelen ya no estar en sus escuelas. Esto contribuye a que sea imposible llevar la cuenta sobre quién ha sido capacitado y quién no. Además, no se ha dado seguimiento a los maestros que fueron capacitados en el año 2007, mientras que, en el 2008, se inició la capacitación de otros. Finalmente, es importante mencionar que, en este marco de estandarización de la capacitación, la DEIB no trabaja de manera coordinada con el Pronafcap y esto influye en que los problemas se agraven aún más. En la evaluación que se ha hecho recientemente sobre este programa (Orihuela 2008), se indica que no se

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trabajó el área de EIB en forma sistemática «por ausencia de información básica». El equipo del Pronafcap no tenía información sobre cómo se estaba ejecutando la capacitación en EIB. Esto se registra en la evaluación como «la deficiencia más saltante que hemos encontrado en la ejecución 2007». Todo ello no hace más que corroborar la falta de articulación entre las actividades de la DEIB y las del resto del MED.

2.3 Las paradojas de las evaluaciones nacionales de niños y niñas de las escuelas EIB Apenas empezó el período del actual gobierno, en el año 2006, se implementó la prueba censal en castellano para evaluar las capacidades de comprensión lectora de los alumnos de segundo grado. Esta disposición constituyó una muestra de falta de sensibilidad frente a la realidad pluricultural y multilingüe de nuestro país, pues ignoró la existencia de 3.804 instituciones educativas oficialmente reconocidas como bilingües, en las cuales niños y niñas aprenden a leer en una lengua originaria (Vásquez 2008). Cualquier educador estará de acuerdo en que es absurdo evaluar en castellano a niños y niñas que están aprendiendo a leer y escribir en su lengua vernácula durante esos primeros años y que, además, están aprendiendo castellano como segunda lengua. Por lógico que parezca, esto es algo que no se tomó en cuenta cuando se diseñó la evaluación censal de acuerdo con el presupuesto por resultados del Ministerio de Economía y Finanzas. En el año 2007, se discutió la pertinencia de estas pruebas para niños y niñas que tenían como lengua materna alguna de las lenguas vernáculas de nuestro país. Si bien anteriormente se habían impartido pruebas muestrales en quechua y en aimara, desde ese año la UMC presentó la propuesta de evaluar con pruebas censales a niños y niñas de cuarto grado que tuvieran una lengua nativa como lengua materna y que, además, estudiaran en escuelas que fueran oficialmente EIB. Así, en los años 2007 y 2008, se aplicaron pruebas en aimara, awajún, quechua del Cuzco-Collao y shipibo-conibo. Es importante mencionar que estas iniciativas de implementar pruebas en lenguas vernáculas no reflejan una demanda que venga del MED sino, más bien, preocupaciones particulares de la UMC y de instituciones de la sociedad civil. Es más: en la UMC declaran que en el MED no cuentan con interlocutores para esta empresa. La misma DEIB no colabora con la UMC para establecer niveles de logros para las pruebas o para determinar en qué escuelas se debería evaluar a los niños en lenguas vernáculas. Debido a la subcobertura de la EIB, existe, además, un grupo grande de niños y niñas que tienen como lengua materna una lengua nativa, pero que no estudian en escuelas EIB, y no se sabe qué tipo de pruebas les corresponderían.

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El examen censal único para todos los maestros del país fue otra demostración de la visión homogeneizadora del MED y de su poca valoración de las habilidades que deben tener los maestros que trabajan en contextos bilingües y multilingües. Otra medida absurda, que felizmente fue rápidamente desechada debido al rotundo rechazo que generó, fue la dación del Decreto Supremo 004-2008-ED, que planteó como requisito para postular a una plaza que los docentes se hayan ubicado en el tercio superior del cuadro de méritos promocional de la universidad o del instituto en el que estudiaron. En el caso específico de los docentes formados en las especialidades de EIB, este decreto ignoró el hecho de que los maestros con dicho perfil no pueden ser fácilmente reemplazados sin que esto atente contra la calidad de la educación y los derechos de los niños y niñas a educarse en el marco de su cultura y lengua. No abundan docentes que puedan comunicarse con los alumnos y alumnas que tienen como lengua materna una de las 42 lenguas originarias que se hablan en el país, y esto es particularmente cierto en el caso de la Amazonía.

2.4 Las normas que orientan el proceso de contratación de maestros y su repercusión en la calidad educativa Para el año 2008, las normas que orientaron el proceso de contratación de maestros exigieron el título pedagógico y el logro de una calificación de 55 puntos sobre 100 en una prueba elaborada por la Escuela de Administración de Negocios para Graduados (ESAN), como condición indispensable para poder concursar a una plaza de contrato. A raíz de que miles de maestros fueron desaprobados como consecuencia de esta medida, el MED dispuso que fueran contratados «según estricto orden de mérito». No vamos a entrar en detalle sobre el hecho de que esta prueba ha sido cuestionada por varios especialistas. Lo que nos interesa enfatizar es que esta medida muestra la ignorancia acerca de las capacidades específicas desarrolladas por los maestros bilingües y la imperiosa necesidad de contar con ellos para el desarrollo de una educación de calidad. Además, entra en abierta contradicción con el capítulo de educación bilingüe intercultural de la Ley General de Educación 28044 (LGE), que establece que es deber del MED promover, en las instituciones educativas para los pueblos indígenas, la incorporación por nombramiento o contrato de personal docente indígena, hablante de la lengua del lugar donde ejercerá su función (Care Perú 2008). En esta línea, se ha establecido el Reglamento de la Ley de Nombramiento de Profesores para su ingreso a la carrera pública del profesorado. En su artículo 15, este considera la formación y capacitación especializada del profesor de EIB. En similar dirección, la Ley 27828 para la EIB (2002) plantea contar con docentes que dominen, además del castellano, la lengua originaria de la zona en la que trabajan (Vásquez 2008). 105

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En el año 2009, el MED dictaminó que los exámenes para la contratación de maestros fueran diseñados en cada región. Sin embargo, mantuvo la medida referida a la contratación de maestros según estricto orden de mérito, en abierta contradicción con las normas anteriormente citadas y con las disposiciones para la contratación de docentes indicadas en la Directiva para el Desarrollo del Año Escolar 2009. Según esta, «la DRE y UGEL cuando contraten a profesores para una IE pública EIB deberán cuidar que conozcan la cultura local y dominen la lengua originaria tanto en forma oral como escrita». Sin embargo, la terca apuesta del MED por una educación castellanizadora y homogeneizadora nuevamente hizo que el conocimiento de la lengua y cultura de los niños y niñas pasara a un segundo plano, y que no se consideraran las consecuencias que podría tener la contratación de maestros castellanohablantes en instituciones educativas en las cuales los estudiantes tienen una lengua indígena como primera lengua. Considerando la LGE y las disposiciones vigentes para la contratación de docentes, así como los derechos colectivos de los pueblos indígenas, algunos gobiernos regionales le han dado prioridad al tema del manejo de la lengua y no se han atenido al estricto orden de mérito. Sin embargo, en algunas regiones y localidades, las apuestas de las autoridades regionales por la contratación de maestros capaces de desarrollar la EIB han entrado en contradicción con el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú (Sutep), que ha exigido que los contratos sigan el orden de mérito, sin importar si los maestros hablan o no la lengua de los niños y niñas, ni las consecuencias que ello puede tener en la calidad del aprendizaje.

3. La diversidad lingüística y cultural vista desde las regiones Si bien desde el MED se puede apreciar un retroceso de la EIB, en las regiones se está desarrollando una movilización por la educación que incluye una preocupación por el tema de las lenguas y las culturas. Muchas regiones ya cuentan con sus Proyectos Educativos Regionales (PER), elaborados técnica y participativamente, y ahora se encuentran formulando proyectos de inversión para iniciativas tales como la formación de los docentes de su región, la EIB en educación inicial, diplomados para funcionarios intermedios, elaboración de currículos regionales, programas de alfabetización, y aplicación de evaluaciones del aprendizaje con carácter regional (Consejo Nacional de Educación 2007: 3). Es más: por la presión de los gobiernos regionales, a la primera versión de los propósitos de la educación básica regular al 2021 del DCN, que inicialmente solo contemplaba el aprendizaje del castellano y del inglés, se le logró añadir un prin-

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cipio referido a preservar la lengua materna y promover su desarrollo y práctica. Incluso, además de los PER, varias regiones, desde sus diferentes instancias, han emitido ordenanzas en las cuales se plantea el uso de las lenguas originarias en el ámbito educativo y en otros espacios de la vida pública. Todo esto demuestra la existencia de una tensión entre el enfoque que maneja el gobierno central y la visión de los gobiernos regionales tanto sobre la diversidad cultural y lingüística del país como sobre el futuro de la EIB. En varias regiones, existe la disposición de ampliar y profundizar el trabajo en esta modalidad educativa y de extender el uso social de las lenguas originarias. Sin embargo, en la práctica, queda todavía mucho por hacer en términos de planificación, definición de estrategias e identificación de actividades para garantizar que estas ideas se implementen y no queden solo como un listado de buenas intenciones.

4. Reflexiones finales Como se ha discutido en este documento, las medidas implementadas por este gobierno atentan seriamente contra la formación integral de los niños y niñas de los pueblos originarios y conducen a un grave retroceso de la EIB. Creemos que negar los derechos adquiridos por los pueblos indígenas durante décadas constituye un delito. Asimismo, se ha visto que, a diferencia de otros países, la política educativa peruana refleja una noción de calidad y equidad que no respeta la diferencia, y que se enmarca en la visión neoliberal y tecnocrática del presente gobierno. Proponemos que es urgente pensar en una política de equidad que implique un tratamiento diferenciado en función del reconocimiento de la diferencia y basado en criterios de calidad que tomen en cuenta aspectos culturales y lingüísticos, con el objetivo de atender la problemática educativa de los niños y niñas indígenas. El gobierno aprista parece haber olvidado que la comunicación es un tema central en todo proceso educativo, y que las medidas discutidas debilitarán la calidad educativa al promover el incremento de los índices de deserción y repitencia.

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Los desafĂos

La escuela en el centro de la política educativa

Susana Córdova Ávila1

Introducción Para quienes pudimos ejercer el derecho a la educación, la escuela y su dinámica forman parte de nuestra historia de vida, de nuestro desarrollo. Fue importante para nosotros, lo es hoy para millones de niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos que discurren en miles de instituciones educativas. ¿Son estas las escuelas que queremos para el Perú del siglo XXI? ¿Son realmente la principal instancia de gestión del sistema educativo? ¿Tienen la debida prioridad en la formulación y ejecución de la política educativa? ¿Educan2 para el desarrollo humano,3 la democracia,4 el dominio apropiado de las destrezas esenciales y el impulso de actitudes creativas hacia la vida productiva, tales como la autonomía, la capacidad de iniciativa y de liderazgo, y las aptitudes para el trabajo en equipo y la disciplina?5 Es pertinente reflexionar sobre estas preguntas, porque las respuestas que se den decidirán el presente y el futuro de la escuela, su éxito o su fracaso.

1 Educadora asociada a Foro Educativo. Directora general del Instituto de Fomento de una Educación de Calidad, Instituto Educa. 2 «La educación es un proceso de aprendizaje y enseñanza que se desarrolla a lo largo de toda la vida y que contribuye a la formación integral de las personas, al pleno desarrollo de sus potencialidades, a la creación de cultura, y al desarrollo de la familia y de la comunidad nacional, latinoamericana y mundial. Se desarrolla en instituciones educativas y en diferentes ámbitos de la sociedad» (Ley General de Educación 28044, artículo 2). 3 El Consejo Nacional de Educación (CNE), al plantear la transformación nacional, dice: «El desarrollo humano constituye, en rigor, el gran horizonte del país que deseamos construir; abarca y da sentido a las demás transformaciones necesarias. Su contenido es ético y está dirigido a hacer del Perú una sociedad en la cual nos podamos realizar como personas en un sentido integral» (Consejo Nacional de EducaciónMinisterio de Educación 2007: 22). 4 «Una educación transformada es indispensable para la democracia pues formará ciudadanos alejados de las prácticas y valores que hacen posible el autoritarismo, la exclusión y la violencia. La educación básica ha de impulsar la vida democrática al moldear personalidades autónomas, con iniciativa y conscientes de los derechos propios y ajenos […] la educación debe ser la primera experiencia de los peruanos sobre el valor de las leyes, el diálogo, la participación, las instituciones y la coexistencia pacífica» (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007: 28). 5 Una educación renovada debe generar esos cambios en la educación (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007: 28).

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La realidad actual de la escuela peruana habla de ella misma, pero también de lo que somos y queremos ser; por tanto, su transformación demanda reformas en el Estado y la sociedad. Tener las mejores escuelas, los mejores docentes y una educación de calidad con equidad reflejará «la imagen de nosotros mismos que queremos construir y con la que deseamos vivir» (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007: 29). Diversas administraciones gubernamentales, así como instituciones públicas y privadas, han declarado el papel crucial de la educación en el desarrollo del país. En el Proyecto Educativo Nacional al 2021: La educación que queremos para el Perú (PEN), elaborado por el Consejo Nacional de Educación (CNE), se expresan los consensos obtenidos. Su aprobación en el gobierno del presidente Alan García, vía Resolución Suprema 001-2007-ED, del 6 de enero del 2007, generó muchas expectativas.6 Han transcurrido los meses, y si bien se han tomado medidas y realizado acciones varias, estas aún resultan insuficientes. Concretar la ilusión de un quinquenio que priorizara la educación suponía compromisos concretos para nuestros gobernantes y la ciudadanía. Pasar del discurso a la ejecución de las políticas implicaba avizorar una visión de futuro, una mirada esperanzadora del Perú hacia la escuela como eje de la política educativa. Transformar la educación de los niños y niñas es un enorme desafío para un país, para su gobierno; obliga a dejar personalismos y las medidas de corto plazo, aisladas, desarticuladas y efectistas. Siendo momento de reflexión, resulta oportuna la evaluación realizada por el CNE en torno a los logros y las dificultades que tuvo el PEN durante el año 2008.7 Con estas líneas, pretendemos también aportar al balance: analizar la política educativa para la escuela a la luz del PEN; estudiar la misma escuela desde una perspectiva integral, en su dimensión pedagógica y de gestión, para replantear los temas de la autonomía y la descentralización sin olvidar que la escuela es una y diversa; y esbozar algunos retos para que el Estado y la sociedad contribuyan a perfilar la escuela que necesitamos. Una escuela en soledad no produce el cambio; pero sin la escuela, el cambio educativo no es posible. Su propósito fundamental, ver a estudiantes logrando aprendizajes de calidad y alcanzando una formación integral, es el anhelo de maestras y maestros; es y debe ser un propósito compartido.

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6 Discurso del presidente Alan García al lanzar el Proyecto Educativo Nacional, 5 de enero del 2007. Disponible en <http://www.presidencia.gob.pe/discurso.asp>. 7 «Esta evaluación se ha desarrollado desde una óptica objetiva, veraz, y que va acompañada de las recomendaciones que el CNE considera pertinentes para el cumplimiento de los seis objetivos estratégicos que contienen el PEN […] nos anima el propósito de seguir buscando una educación de calidad, sin exclusiones para todos los peruanos y para que no dejemos de considerar al Proyecto Educativo Nacional como un desafío compartido» (Consejo Nacional de Educación 2009: 7).

Susana Córdova Ávila

El Gobierno del APRA y su política educativa

La educación es para nosotros el instrumento fundamental de desarrollo de nuestra sociedad, de promoción de la verdadera riqueza de los peruanos. La educación es para nosotros el instrumento de la liberación y el instrumento del crecimiento de nuestro país. Alan García, Discurso de lanzamiento del PEN Los diversos mensajes presidenciales han insistido en la relevancia de la educación y en el énfasis de determinados temas relacionados con ella. En el 2006, la descentralización de la educación primaria se vincula a la municipalización y a la concertación en un comité local de gestión educativa para lograr eficiencia en la gestión.8 Ningún ministerio ni funcionario central, por iluminado que sea o bien intencionado que se sienta, podrá conducir concreta y eficientemente miles de escuelas en miles de lugares. Hay que entregar a los municipios los recursos destinados a cada plantel y la responsabilidad de concertar su gestión concreta con la comunidad, con los padres y docentes.9 La formación de los docentes debe ser continua y evaluada para saber cómo va la escuela: La formación de los maestros y los profesores, elemento hoy en discusión, en ruptura, en punto de nacimiento y de conflicto que como todo nacimiento supone, que es pasar del capítulo de una educación un poco pasiva al capítulo de una formación continua, esforzada y permanente que requiere estándares de formación docente, de capacidades docentes medibles y permanentemente constatables a lo largo de los años para saber cómo va esta escuela, cómo va este grupo de maestros, cómo va este sector del saber y cubrir los vacíos que eso significa.10 En el 2007, la descentralización, la educación y la lucha contra la pobreza son señaladas como las grandes reformas que logrará el gobierno. Se menciona que, a través de la educación, se producirá la transformación cultural, espiritual y moral. Se plantea el aumento de un 30% en el nivel de comprensión lectora y del

8 Mensaje a la nación del presidente Alan García al asumir el mando presidencial, 28 de julio del 2006. Disponible en <http://www.presidencia.gob.pe/mensaje.asp>. 9 Mensaje citado. 10 Discurso del presidente Alan García al lanzar el Proyecto Educativo Nacional, 5 de enero del 2007. Disponible en <http://www.presidencia.gob.pe/discurso.asp>.

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razonamiento matemático de los estudiantes, «con lo que dejaremos de ser uno de los últimos países del mundo para estar en la mitad superior de la educación mundial».11 En el 2008, se da cuenta del trabajo «para aumentar la calidad de la educación y erradicar el analfabetismo». Se brinda información acerca de las metas y la inversión en capacitación docente; la evaluación de los docentes contratados y el examen para postulantes a institutos pedagógicos con nota mínima de 14; la entrega de computadoras a profesores y alumnos; la distribución de textos, cuadernos de trabajo, manuales para docentes y para padres; el comienzo de la televisión educativa para una meta de 5.000 colegios; la construcción de escuelas; y la primera transferencia directa de 270 millones a directores y asociaciones de padres de familia (Apafa) de 40.500 colegios, para el mantenimiento básico de las aulas, que albergan a 6 millones de estudiantes.12 Resulta oportuno recordar las funciones del Estado, normadas en diversos dispositivos, para promover la universalización, la calidad y la equidad de la educación con pleno ejercicio de su papel13 y con una «gestión descentralizada, simplificada, participativa y flexible» del sistema educativo nacional, que no excluye la participación de la sociedad a través de los consejos educativos.14 Los objetivos de la gestión educativa señalados en la ley insisten en darle a la escuela las condiciones para su transformación.15 EL PEN también aporta análisis y políticas en esta orientación. Por esta razón, bien señala Bello (2009) que, al haberse promulgado el PEN, el análisis de la política educativa tiene que hacerse en este «marco estratégico oficial de políticas de Estado en educación»; se trata de decir con transparencia si las muchas acciones realizadas han conseguido generar en las escuelas los cambios integrales previstos en el PEN.16 La centralización de la gestión pedagógica y administrativa de las escuelas públicas ha limitado sus facultades y recursos para el desarrollo autónomo (Bello 2002), a lo que hay que sumar las inequidades del sistema, que producen también desiguales oportunidades para la autonomía. El papel del Estado resulta,

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11 Mensaje a la nación del presidente Alan García, 2007. Disponible en <http://www.presidencia. gob.pe/mensaje.asp>. 12 Mensaje a la nación del presidente Alan García, 2008. Disponible en <http://www.presidencia. gob.pe/mensaje.asp>. 13 Ley General de Educación 28044, artículo 21. El rol del Estado es «normativo, promotor, compensador, concertador, articulador, garante, planificador, regulador y financiador de la educación nacional». 14 Ley General de Educación 28044, artículo 63. 15 Ley General de Educación 28044, artículo 64. 16 «Pronunciamiento por la educación peruana. Una mejor educación demanda cambios inmediatos en el gobierno y la sociedad», suscrito por personalidades que expresan su opinión sobre la educación y publicado el 14 de febrero del 2009. Disponible en <http://www.foroeducativo. org/site/index_detalle.php?v_codigo=224&v_codigo_menu=78>.

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por ello, esencial para normar, planificar, compensar y regular las diferencias que existen entre regiones, provincias y localidades (Neirotti 2008; Helfer, Pascasio, Tovar y Alvarado 2006). Asimismo, es necesario debatir la Ley de Organización y Funciones (LOF) del Ministerio de Educación y su matriz de competencias, así como el proyecto de norma elaborada por este, ya que «no propone una modalidad explícita de cómo vincular a la escuela con la reestructuración del sector Educación» (Consejo Nacional de Educación 2009: 21). Las políticas educativas no pueden construirse dejando de lado la escuela, pues esta nos resulta crucial en la construcción de la identidad y la nación. Se requiere la coherencia de una nación con sus políticas; dice bien el presidente García: Deseamos dejar para nuestro futuro posibilidades mayores en bien de las próximas generaciones, y creemos que el análisis, el pensamiento, los diálogos, el trabajo realizado por múltiples equipos interdisciplinarios de expertos, de estudiosos, debe ser asumido y recogido por el Estado en este Proyecto Educativo Nacional.17

El PEN y sus medidas para la escuela

Las próximas generaciones tendrán que recibir algo mejor que lo que nosotros recibimos y eso pasa por la educación. Hablemos seriamente y comprometámonos a cumplir este Proyecto Educativo Nacional dejando que cada gobierno insista en un tema, pero teniendo todos el objetivo que debemos cumplir. Alan García, Discurso de lanzamiento del PEN El PEN señala que el ejercicio del derecho a la educación «debe ser una experiencia de disfrute y de enriquecimiento de nuestra humanidad»; por ello, uno de los cambios pasa por hacer de cada escuela un lugar de «aprendizaje auténtico y pertinente, de creatividad e innovación y de integración en una convivencia respetuosa y responsable en el ejercicio de deberes y derechos» (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007: 40), lo cual supone organizar una gestión y ejercicio docente de excelencia que también aporta a una sociedad educadora al romper las fronteras de la escuela.

17 Discurso del presidente Alan García al lanzar el Proyecto Educativo Nacional, el 5 de enero del 2007. Disponible en <http://www.presidencia.gob.pe/discurso.asp>.

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Existen consensos que están a tono con los cambios que deben operarse en la escuela y, por tanto, en el papel de la sede central y de las instancias intermedias. Como señala el CNE, en el ámbito nacional deberá asumirse un liderazgo responsable por los aprendizajes de los estudiantes, un rol de liderazgo —no de simple administrador— para lograr políticas eficaces, articuladas y continuas que garanticen la compensación de diferencias y el financiamiento necesario (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007: 44). Toca al Ministerio la gestión corresponsable con las regiones; al Sistema Nacional de Evaluación Acreditación y Certificación Educativa, la evaluación externa de los aprendizajes e instituciones; y al CNE, ocuparse de las políticas de Estado. Se redefinen también las políticas regionales y locales para que las escuelas tengan poder de decisión. En el nivel de las instituciones educativas, estas funcionan con poderes de decisión en cuanto a la conducción pedagógica, la selección de personal y el manejo del presupuesto. Las IE tienden a constituir redes para compartir aprendizajes y recursos que no podrían tener todas individualmente.18 Es fundamental el desarrollo y el fortalecimiento de las capacidades de las escuelas y redes para que, en mejores condiciones, asuman nuevas responsabilidades de manejo autónomo de su presupuesto, selección y salida del personal docente, rendición de cuentas sobre los resultados de los aprendizajes logrados.19 Las nuevas prácticas pedagógicas y de gestión deben acoger a todos fomentando el mejor clima institucional en la escuela,20 prácticas que preparan para las relaciones interinstitucionales y articulaciones territoriales21 en vista del desarrollo local. Esto favorece el funcionamiento adecuado de las redes escolares territoriales y comunidades distritales de aprendizaje. Instancias de participación social como el Consejo Educativo Institucional (Conei), el Consejo Participativo Local (Copale) y el Consejo Participativo Regional (Copare) favorecen la consulta y concertación entre el Estado y la sociedad civil. Otros aspectos —como la articulación entre la

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18 Se habla también de un nuevo organigrama para el sistema educativo (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007: 44). 19 Véase el PEN (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007: 102-103). 20 Véase el objetivo estratégico 2, resultado 2 del Proyecto Educativo Nacional (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007: 72-75). 21 «En la actualidad, los centros educativos funcionan en un estado de aislamiento, sin poder de decisión y sin presencia significativa del Estado en el apoyo técnico a la enseñanza y en la gestión escolar. Con el fin de asegurar aprendizajes efectivos, se precisa superar esa situación mediante la gestación de redes territoriales que permitan vincular instituciones educativas de un mismo distrito o por cercanía territorial, según convenga, para propiciar relaciones de colaboración que contribuyan a fortalecer su autonomía» (Consejo Nacional de EducaciónMinisterio de Educación 2007: 102).

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educación básica y la educación superior; el incremento de presupuesto con criterios de equidad, calidad y eficiencia; y una sociedad educadora comprometida con sus ciudadanos y su comunidad— son también claves (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007). La revaloración de los maestros, sumada a su preparación para un alto desarrollo profesional, es indispensable. Un sistema integral de formación docente, a tono con los avances de la pedagogía y la ciencia, las prioridades educativas y la realidad local, regional y nacional, aportará a la creación de comunidades docentes de excelencia (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007). Las medidas del PEN para la escuela se orientan hacia la calidad, la equidad, la interculturalidad y la cohesión social; consideran la realidad compleja de la escuela y, por ello, proponen políticas diversas para afrontar su labor educativa de manera integral, sin descuidar a los grupos más vulnerables. Dice Bello (2009) que realizar el PEN supone poner en marcha una auténtica reforma de la educación; implica, para el Estado, transformar procesos y resultados de su acción educativa, «comenzando por sustituir la imposición vertical de medidas aisladas por procesos de participación y movilización social, en aras de lograr objetivos compartidos y articulados al Proyecto». Nos sumamos a quienes comparten esta opinión.

3. La escuela y sus procesos de gestión pedagógica e institucional en el marco de la autonomía y la descentralización La escuela como centro de decisiones y los directores escolares con mayores atribuciones y responsabilidad podrán impulsar la calidad educativa. Alan García, Mensaje a la Nación, 2007 El fin de la escuela es el logro de los aprendizajes y la formación integral de sus estudiantes. Para alcanzarlo, se plantea que la escuela sea centro de decisiones, primera «instancia de gestión del sistema educativo descentralizado».22 La ley le otorga diversas funciones para planificar, organizar, conducir y evaluar sus procesos de gestión institucional y pedagógica. Entre otras, puede realizar su diversificación curricular, proyectos de innovación pedagógica y de gestión, investigación educativa, formación y capacitación permanente, prestando el servicio educativo según las necesidades de los estudiantes y en los entornos que mejor favorezcan su aprendizaje e inserción en la comunidad.23

22 Ley General de Educación 28044, artículo 66. 23 Ley General de Educación 28044, artículo 68.

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La autonomía y descentralización en la escuela no pueden abordarse sino como parte de un proceso de transformación del sistema educativo y de los procesos internos y externos de la propia escuela. No dependen solo de ella misma, pues la experiencia actual nos muestra que si no se generan condiciones óptimas y se compromete a diversos actores e instituciones públicas y privadas, entonces las políticas se tornan grises e inanimadas.

Escuela y autonomía Más allá de los debates que han surgido en torno a la autonomía escolar, el sentido común nos dice que ninguna política o medida es capaz de asegurar automáticamente el cambio educativo; centrarnos en el fin y no en el medio o instrumento para alcanzarlo implica cambios de todo tipo en el sistema: cambios educativos, culturales, políticos, económicos, etcétera. El desarrollo de mayores capacidades en los recursos humanos es, a nuestro entender, un factor decisivo para que la escuela se gobierne integralmente; la asociación de los procesos de gestión pedagógica y gestión institucional debería orientar la toma de decisiones responsable sobre las iniciativas pedagógicas o de autogestión pertinentes para transformar la escuela orientándola hacia la excelencia. La organización de la gestión es un aspecto clave para implementar los proyectos de cambio. La participación de los distintos actores de la comunidad educativa, de acuerdo con sus roles y funciones, contribuye a ponerlos en marcha; ofrece una oportunidad para desplegar el trabajo personal y colectivo, en función del propio desarrollo y el de la escuela, sin perder de vista el contexto social que la rodea. La escuela debe ser gobernada con sabiduría para que la gestión sea una experiencia de aprendizaje para todos al decidir, conducir, evaluar e informar; la gestión integral se sostiene en el compromiso de sus miembros. El director es conductor, maestro gestor. Les corresponde a los maestros y las maestras un papel esencial, pues una escuela autónoma necesita lo mejor de los docentes. La habilidad del profesor radicará, principalmente, en encontrar las mejores alternativas de actuación en escenarios complejos y diversos, a fin de aprovechar y orientar en el uso de una variedad casi infinita de saberes y recursos tecnológicos para el aprendizaje y el pensamiento autónomo […] para aplicar metodologías muy interactivas […] para formar la personalidad de quienes están a su cargo y para contribuir en tareas de integración social. Una amplia cultura reflejada en competencias interdisciplinarias y multidisciplinarias es parte indispensable del perfil del nuevo educador (Díaz 2009: 26). 118

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Habiéndose aprobado la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la LOF del MED debería vincular a la escuela con la reestructuración del sector para «garantizar una estructura funcional a partir de la centralidad de la institución educativa» e incorporar a la Matriz de Delimitación de Competencias y Distribución de Funciones las que le correspondan a la escuela (Consejo Nacional de Educación 2009: 21-22). El CNE recomienda a las regiones que, en el ámbito local y regional, se reformen las instancias educativas asumiendo sus nuevas competencias, «las que deben definirse en el marco de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y de las competencias que se asignen a las instituciones educativas» (Consejo Nacional de Educación 2009: 23). Los Conei, los Copare y los Copale tienen un papel que cumplir: apoyar la gestión educativa y ejercer la vigilancia ciudadana (Consejo Nacional de Educación 2009). Lograr un buen gobierno en el sistema educativo partiendo de las instituciones educativas es indispensable. Esto supone poner orden y concierto en toda la gestión educativa. El desafío es hacer que este orden sea democrático (Helfer, Pascasio, Tovar y Alvarado 2006: 20).

Escuela y descentralización La escuela existe y vive en todos los pueblos, cercana a las comunidades costeñas, andinas y amazónicas de las 25 regiones del país. El proceso de descentralización no es suficiente para transformarla, pero es necesario hacerlo en sus diversos niveles. También el sistema educativo debe transformarse de raíz. Para abordar este desafío hace falta una conjunción de esfuerzos. Las instancias superiores del sistema educativo deben empoderar las escuelas, brindarles mayores márgenes de acción y dotarlas de recursos y capacidades; las organizaciones de la sociedad civil pueden proveer saber académico (Neirotti 2008: 224). En las instancias administrativas intermedias deben producirse cambios como producto de la descentralización educativa: cambios en las funciones, en el perfil de sus funcionarios y en los aspectos administrativos. Su redefinición en función del objetivo de la educación y el fin de la escuela las vincula al asesoramiento, seguimiento y evaluación del proceso de enseñanza- aprendizaje.

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La transferencia de funciones a la escuela plantea retos al gobierno local, regional y nacional, así como también a los distintos actores sociales. La autonomía y descentralización pueden incrementar la capacidad de toma de decisiones en la escuela, pero no pueden concretarse sin la responsabilidad, el trabajo y el compromiso de «los agentes en la toma de decisiones, en el compromiso colectivo y en el aprendizaje de la organización» (Bolívar 2005: 873). Es necesario contar con la información de los logros y limitaciones del Plan Piloto de Municipalización para perfilar el papel educativo de los gobiernos locales «en el marco del debate de la matriz de competencias y distribución de funciones entre los tres niveles de gobierno que señala el proyecto de LOF. Los gobiernos locales deben tener un rol subsidiario, dando peso a la institución educativa» (Consejo Nacional de Educación 2009: 22-23). Coincidimos con Hugo Díaz cuando habla de las respuestas que la escuela tiene que dar hoy: Todo el progreso que hemos vivido en las últimas décadas del siglo pasado y en los primeros años de este siglo, cuestiona de una u otra manera a las instituciones educativas y sugiere la necesidad de contar con respuestas y medidas oportunas que hagan frente a la dinámica sucesión de acontecimientos, los cuales se producen cada vez más rápidamente (Díaz 2009: 3). Una nueva escuela peruana será aquella que se recree a sí misma a partir de todo lo acumulado, la que recoja la sabiduría del conocimiento ya producido, del saber científico y tecnológico;24 pero también sus aprendizajes, su propia experiencia y sus proyecciones respecto al futuro deseado. Es una escuela que podrá dar respuestas a los estudiantes, al país, si se pone en la vía de la transformación, sabiendo hacia dónde va y contando con el respaldo del Estado y la sociedad. Esta transformación es diversa, pero no anárquica, sino que cuenta con ejes comunes de política educativa para un país diverso, pluricultural y multilingüe. La escuela, ubicada en el centro de la política educativa, es responsabilidad de todos los sectores públicos. Educar en la escuela con un enfoque de desarrollo humano implica realizar acciones y ejecutar proyectos integrales tanto en la propia escuela como en su entorno. Se deben ofrecer las llamadas «condiciones de educabilidad» para procurar que sobre todo los niños y las niñas cuenten con el

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24 «El rol de las nuevas tecnologías es ayudar a potenciar y consolidar los cambios y no ser el eje de estos. No se trata simplemente de amoldar la pedagogía a la tecnología, sino de beneficiarse de las posibilidades innovadoras que ella le brinda» (Díaz 2009: 13).

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mejor contexto para educarse. Las políticas de mejoramiento del salario docente, la formación continua, etcétera, son imprescindibles para que se produzca una verdadera transformación educativa. Ansiamos un Estado responsable de todos los peruanos. El Proyecto Educativo Nacional también manda realizar una gran transformación pedagógica de la educación escolar. Como diría José Antonio Encinas, una pedagogía creada para formar siervos resignados y pasivos no puede usarse para educar los ciudadanos participativos, emprendedores, productores de conocimientos y generadores de bienestar que necesita el Perú del siglo XXI. La reforma de la educación se tiene que vivir en todas y cada institución educativa del país como una experiencia intensa de autoevaluación y de cambio colectivo, apoyada por procesos de capacitación pertinente y de acompañamiento orientador (Bello 2009).

Retos para el Estado y la sociedad

Deseamos dejar para nuestro futuro posibilidades mayores en bien de las próximas generaciones, y creemos que el análisis, el pensamiento, los diálogos, el trabajo realizado por múltiples equipos interdisciplinarios de expertos, de estudiosos, debe ser asumido y recogido por el Estado en este Proyecto Educativo Nacional. Alan García, Discurso en el lanzamiento del PEN La educación es un derecho fundamental que el Estado debe garantizar a sus ciudadanos. Una educación integral con calidad y equidad es uno de sus retos, al cual la sociedad está llamada a contribuir. Una educación inclusiva, con financiamiento adecuado y políticas compensatorias para superar las desigualdades. Dejar para nuestro futuro posibilidades mayores en bien de las próximas generaciones exige contar con una mejor educación y, por tanto, hace necesario introducir cambios inmediatos en el gobierno y la sociedad. La escuela es una y al mismo tiempo diversa, y, por eso mismo, una fuente de riqueza intercultural, de encuentro entre culturas para la convivencia armónica, de práctica democrática, de ejercicio de la tolerancia, de conducta ética. Siendo una y diversa, está llamada a responder al aprendizaje pertinente de sus estudiantes en el medio en el que se desenvuelve.25

25 «Cada institución de enseñanza debe tener la capacidad de crear sus propias formas de enfrentar su problemática y llevarlas a la práctica» (Díaz 2009: 28).

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El Ministerio de Educación está llamado a promover la autonomía de la escuela consensuando un modelo integral de gestión y la formación de gestores de la educación (Consejo Nacional de Educación 2009: 22). Es evidente que la gestión involucra lo institucional y lo pedagógico: «se requiere volver a observar qué ocurre en el aula, fortalecer este espacio y la actividad del docente» (Neirotti 2008: 71), ya que «el aula y los procesos de enseñanza y aprendizaje se erigen en el núcleo de cualquier propuesta de cambio» (Bolívar 2005: 876). Ningún proceso de cambio educativo puede relegar la misión central del profesor en el desarrollo eficaz de la formación de los estudiantes en todas las dimensiones del desarrollo humano, en el aula y la escuela. Los planes de mejora deben favorecer e incrementar «la calidad de educación recibida por todos los alumnos en condiciones de equidad en todas las escuelas» (Bolívar 2005: 876). El aporte del maestro en la construcción democrática de la comunidad educativa contribuye a la labor eficaz del Conei y a la ejecución del proyecto educativo de la escuela. Sí, la comunidad no se decreta: se construye entre todos sus miembros. Ser y vivir como comunidad de aprendizaje en la escuela es también un proceso complejo, pero posible cuando se tiene un proyecto común. Dada la magnitud de los cambios que se deben operar, el papel que cumple cada miembro —y el de todos en conjunto— debe ser motivo de reflexión y diálogo durante el proceso de formación de capacidades y actitudes que programe cada escuela. No es este el único factor, pero sí es indispensable, ya que la llamada dimensión subjetiva de los actores del proceso pedagógico fortalece o debilita una comunidad, pudiendo condicionar sus resultados. Hay evidencias para sospechar que una debilidad de las políticas focalizadas ha sido la no incorporación de aspectos culturales de los actores. Pese a que se corrobora una y otra vez que una de las claves de las escuelas exitosas en sectores de pobreza está justamente en el manejo de la subjetividad: las buenas escuelas cuentan con comunidades motivadas, comprometidas con el proceso educativo, con maestros y padres que creen en sus alumnos y sus posibilidades futuras, con directivos que creen en sus maestros (García Huidobro, citado en Neirotti 2008: 102). Una escuela como comunidad de aprendizaje vela por sus estudiantes, valora a sus maestros, apoya la labor del director, incorpora a las familias en el proceso educativo, forma a todos sus miembros, se articula en red con otros, educa a su localidad y promueve el desarrollo.

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La escuela es, pues, un lugar privilegiado para el aprendizaje, pero no es el único lugar donde se aprende. Se aprende más en una escuela que se inserta en su comunidad local; esta última tiene el derecho y el deber de contribuir a la calidad y equidad de la educación, al desarrollo de la cultura y al fomento de los valores democráticos. Es común pensar que el lugar donde se adquieren los aprendizajes necesarios para la vida es la escuela o la universidad. Se suele perder de vista que la acción de los municipios, empresas, partidos políticos, de las mismas familias y los medios de comunicación son lugares de aprendizaje que, de converger en propósitos comunes, podrían llegar a constituir una Sociedad Educadora (Consejo Nacional de Educación-Ministerio de Educación 2007: 129). Una sociedad educadora asume su responsabilidad educativa con sus ciudadanos; con la educación básica, pero también con los otros niveles y modalidades del sistema educativo. Su aporte en la definición de las políticas educativas, en el desarrollo de programas y proyectos, en la creación de un entorno social favorable al aprendizaje, en el desarrollo de una cultura responsable,26 contribuyen a la asunción del «espacio público y las diversas relaciones sociales que allí se producen como modelos de formación democrática» (Consejo Nacional de EducaciónMinisterio de Educación 2007: 129). Finalmente, no son pocos los que piden una reingeniería de la gestión y, por tanto, del modelo de administración educativa. Tener una visión clara del papel del Estado en la educación y de la escuela que queremos permitirá el desarrollo de una verdadera autonomía y descentralización en la escuela, como primera célula del sistema educativo (Díaz 2009). Quizá falta una estrategia mejor intencionada y graduada de transferencia de esa autonomía. Una que priorice aquellas funciones que más influyen en la elevación de los resultados educativos, en especial, las que se relacionan con la adaptación e implementación de los planes de estudio, la asignación y gestión de recursos y la adopción de modelos de organización que mejor respondan a las características del entorno y a las necesidades de los estudiantes (Díaz 2009: 28).

26 Véase la Ley General de Educación 28044, artículo 22.

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Reflexión final ¿Cuál será el mandato que deberíamos dar los ciudadanos para que la escuela pública de hoy transforme su rostro en la escuela que queremos para el siglo XXI? No abandonar la escuela pública a su suerte es un deber ciudadano. Hablamos de esa escuela que es una y diversa, y que vive en todos los rincones del país gracias al Estado y a las poblaciones que la adoptaron como una oportunidad para su desarrollo. La que reúne a los miembros de la comunidad educativa y enlaza comunidades locales y regionales. No cabe duda de que sigue siendo hora del cambio educativo y de que la escuela se transforme en función del aprendizaje de sus estudiantes y de las necesidades y desafíos de su entorno. Pero urge procurar una mejora de las condiciones para el aprendizaje y para su desarrollo institucional autónomo,27 que va al encuentro del conocimiento, de los saberes y culturas, del aprendizaje permanente, del primer ejercicio de ciudadanía y convivencia en comunidad. Recordar el respeto y reconocimiento que se merece cada maestro y maestra por su labor es de justicia. La revaloración de la carrera docente, la mejora sustancial de las condiciones de trabajo, no pueden desligarse del desempeño docente y el sistema continuo de formación; políticas integrales, coherentes y articuladas entre sí ayudarían al cambio y a restablecer la confianza. Ya que la escuela se conoce, ya que sabe cuáles son sus aciertos y sus límites, es factible iniciar procesos de formación en la comunidad educativa diversificando las opciones de capacitación docente en las mismas escuelas.28 Dice Neirotti, evocando a Sísifo, que cuenta el intentarlo: subir y bajar deja marcado un camino,29 un camino de reforma que tendrá que ser largo y perseverante30 para visualizar los cambios. Es un gran desafío, nadie puede eximirse de él.31

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27 «En una vuelta al sentido común, si las políticas educativas no pueden cambiar lo relevante en la mejora (cómo los profesores enseñan y los alumnos aprenden), sí puede crear condiciones para el aprendizaje y desarrollo de las escuelas. Se impone una reciprocidad en una calle de doble sentido» (Bolívar 2005: 881). 28 «Considerar otras opciones de capacitación, que permitan atender directamente en las escuelas a los equipos docentes en lugar de enviarlos a las universidades a programas comunes que no necesariamente corresponden a los requerimientos de cada institución educativa» (Consejo Nacional de Educación 2009: 19). 29 «Alguien podrá decir que Sísifo no llegará nunca a instalar la piedra en la cima de la montaña, pero no cabe duda de que, a fuerza de intentarlo, de tanto subir y bajar, dejará marcado un camino» (Neirotti 2008: 228). 30 «Asumir una indispensable reforma educativa sostenible demandará un camino largo y persistente que implica modificar radicalmente la situación actual y emprender acciones persistentes que no siempre serán políticamente rentables» (Rivero 2007: 462). 31 «Demostrar que es posible transformar las escuelas para ponerlas al servicio de los estudiantes y de sus aprendizajes debe ser el desafío de políticos, gobernantes, planificadores, administradores y ejecutores directos de la actividad educativa» (Helfer, Pascasio, Tovar y Alvarado 2006: 18).

Susana Córdova Ávila

Si mi pluma de maestra amaneciera en el 2021, además de ser feliz, desearía evocar este día y poder decir con alegría que en los años sucesivos se emprendió la transformación educativa que soñábamos y que, por eso, nuestras escuelas alcanzaron a serlo de verdad. Vería que crecieron nuevas generaciones con competencias y habilidades pertinentes para su futuro gracias a que tuvieron maestros amautas, quienes eran los profesionales más valorados en el país. Recordaría este período de gobierno y reconocería al visionario que transformó al país porque puso a la educación en el centro de las políticas públicas. Diría que sí pudimos ser un país. El PEN nos traza una ruta. Sigo creyendo que no será tarde si nos decidimos a seguirla. ¿Podrá ser este 2009? Aún es tiempo.

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La descentralización como un proceso de todo el Estado y sus relaciones con la sociedad Manuel Iguiñiz Echeverría

En este artículo se revisan algunos conceptos que actualmente bloquean la posibilidad de profundizar en el tema de la descentralización educativa como elemento clave del proceso general de descentralización. Asimismo, se pretende presentar un resumen del proceso de incorporación de los niveles de gobierno y gestión en la descentralización, para concluir retomando los argumentos y conceptos operacionales que permiten postular la reforma del conjunto de los niveles de gobierno y gestión sobre la base de un compromiso político renovado.

1. Nudos críticos en el proceso de reforma del Estado Sentido de la reforma del Estado De acuerdo con el enfoque de derechos, los derechos fundamentales que consagra la Constitución están interconectados y son interdependientes. Ello es especialmente válido para los resultados en educación, muy sensibles al contexto socioeconómico de los estudiantes. Por esta razón, afirmamos que las causas del fracaso escolar son múltiples y están interconectadas, y existen causas externas e internas, vinculadas al sistema educativo. Postulamos que el Estado se reforma no por un mero principio de ordenamiento y modernización, sino para servir al desarrollo humano, buscando una educación escolar justa en una sociedad educadora, con procesos de aprendizaje en diferentes ámbitos y durante toda la vida, en un contexto histórico específico.

El Estado no se reforma por pedazos El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado. Desde el momento en que se definió la autonomía de las

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municipalidades, y luego la de los gobiernos regionales, cada nivel de gobierno, si bien tiene su especificidad, solo se entiende en el contexto de las relaciones con los otros niveles. Claro que ello es así siempre y cuando, en lugar de mantener el statu quo, el Estado tenga la voluntad de realizar la misión que le ha encomendado la sociedad, parte de la cual consiste en contar con un proyecto que transforme la educación. Es necesario superar tanto el centralismo como el ensimismamiento de los niveles subnacionales; este último se expresa en planes regionales y locales que desconocen que, en su ámbito territorial, actúa el gobierno nacional, actor directo que incide «en el interior» de las circunscripciones subnacionales y las escuelas. De los tres niveles del Estado central, el ministerio tiene ubicuidad en todo el sistema y es tan criticado cuanto poco estudiado.

La centralidad de la descentralización La descentralización del Estado no es secundaria, como aparece al quedar ubicada entre las «funciones específicas» en el Proyecto de Ley de Organización y Funciones (LOF) del Ministerio de Educación (MED), sino que forma parte de la misma definición del Estado. Además, colocar la educación como función especifica de la descentralización es desconocer la Ley General de Educación. Por ello, es un error inventar nuevas funciones para el MED cuando estas ya se encuentran establecidas en un artículo expreso de dicha norma. Sin acción intergubernamental, no hay propiamente un sistema educativo nacional que opere.

La armonización de los programas Las relaciones entre los niveles de gobierno no son de subordinación. La Constitución señala que los niveles de gobierno no pueden interferir entre sí en el ejercicio de sus funciones y, más bien, postula la armonización de sus acciones. Ningún nivel de gobierno, ni la escuela, controla todos los factores de la calidad y la equidad. El funcionamiento adecuado de la educación requiere la acción intergubernamental. Para superar la histórica subordinación que impuso el centralismo y la tendencia al ensimismamiento que muestran algunos gobiernos regionales y locales, es necesario crear el Consejo de Coordinación Intergubernamental en Educación (CCIE), que actúe en forma paralela al nacional. La armonización de las políticas de los tres niveles de gobierno y la concertación con la sociedad son desafíos claves como cultura política, como capacidades que se deben desarrollar en el período actual de la descentralización y la acción por la justicia. 128

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2. La incorporación de los niveles de gobierno en la descentralización La autonomía de la escuela En el actual período democrático, la primera ola de la descentralización estuvo constituida por el movimiento de la gestión democrática de la escuela. Como referentes previos al movimiento pedagógico de la década de 1980 y de mediados de la década de 1990, tenemos el impulso de la gestión escolar autónoma, con la formulación del Proyecto Educativo Institucional (PEI), la decisión de que un tercio del tiempo curricular sea de libre disposición y la ampliación de las funciones del director. Posteriormente, se dieron pasos para desarrollar la gestión con instancias colegiadas, con la participación de la comunidad educativa. La participación de la comunidad educativa, y específicamente del Consejo Educativo Institucional (Conei), ha adquirido forma en proyectos innovadores, pero no masivamente, en parte por el inconsistente e intermitente compromiso por parte del MED y de los gobiernos regionales. Esa autonomía no ha ido muy lejos en el sector público por las escasas condiciones para ello, expresadas en la ausencia de promoción del trabajo docente colegiado, la carencia de recursos de presupuesto y tiempo, así como el incoherente impulso a la participación de la comunidad. Las escuelas públicas carecen del presupuesto necesario para tomar decisiones originales y no manejan recursos del tesoro, sino solamente sus propios ingresos; sin embargo, se les encarga la delicada función de realizar la evaluación docente en ejercicio. La innovación en la escuela pública carece de relevancia si no cuenta con redes institucionales o con el concurso de ONG o de la cooperación internacional. Mientras este proceso se desarrollaba en la educación pública, la educación particular, que cuenta con un valioso PEI, era dejada a una especie de autarquía, sin ser convocada a un proyecto educativo nacional. El mantenimiento preventivo y correctivo, saludado por muchos, no termina de ser una actividad incorporada ya en el presupuesto anual de las escuelas, sino que sigue reservado a la decisión del gobierno central. Esa reforma escolar, de por sí compleja, no puede ir muy lejos sin la reforma de los otros niveles de gobierno.

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Las regiones en el gobierno de la educación La incorporación de los gobiernos regionales en la política educativa forma parte de un segundo movimiento político y de iniciativa profesional de trascendencia. Tiene como antecedente la regionalización del período 1989-1992, movimiento de descentralización que continúa, pues se produce en un nivel de gobierno con más recursos de poder que el primer movimiento por la escuela democrática. Hay que anotar que, en estos años, se ha avanzado en la formulación de los Proyectos Educativos Regionales (PER) y las actividades de gestión, entre las que destacan la demanda de plazas de docentes y la racionalización del personal. En general, los PER se desarrollaron sin recursos del presupuesto ordinario de educación y participativamente, con Consejos de Participación Regional (Copare) o de grupos impulsores, en lo que constituye el embrión de participación regional. Las debilidades de la planificación educativa empiezan a ser superadas vía los PER. Es el caso de la incorporación de experiencias pedagógicas innovadoras en la escuela pública. Para ello, varios gobiernos regionales cuentan con el aporte de ONG y de la cooperación internacional. Las escuelas tienen hoy, nominalmente, una dependencia directa del gobierno regional. En su ámbito, el MED está operando con más fuerza, buscando el fortalecimiento de los programas nacionales y del programa Educación Básica para Todos. Concluida la transferencia de funciones, ya no hay dependencia técnico-pedagógica de las Direcciones Regionales de Educación (DRE) respecto del MED, aunque, seamos claros, ello no se percibe en los estilos de conducción y ejecución. El sorpresivo encargo de que los gobiernos regionales sean los encargados de realizar los exámenes de los cuales dependen los contratos tiene que ser institucionalizado y se debe diseñar una política de conocimiento sobre la evaluación. Se han identificado puntos de tensión que están siendo encarados tentativamente, como en el caso de la elección por concurso público de los directores regionales, que se reemplazó por la designación. Otro campo de tensión son las reorganizaciones, que, ente otros aspectos, tienen que viabilizar la coordinación intersectorial.

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Los municipios La Ley Orgánica de Municipalidades ubica a las escuelas en el ámbito del gobierno local, dadas las importantes funciones de gobierno y gestión que se les atribuye. Pero la debilidad de los actores municipales determinó que no disputasen con el gobierno nacional las condiciones para asumir funciones importantes. Tampoco disputaron con los gobiernos regionales las funciones de las Unidades de Gestión Educativa (UGEL), que, en gran parte, son las mismas que las de los municipios. Hay que reconocer que, en el pasado, algunos municipios realizaron una serie de acciones —tales como programas de alfabetización, conferencias para docentes, mantenimiento de bibliotecas— y, recientemente, instalaron salas de computación en el área rural, y más recientemente aún, pagaron a docentes. En el 2006, se instauró el Plan Piloto de Municipalización (PPM), decisión política que considero equivocada por las fracturas que introdujo en el sistema educativo. Además, es errada por ser un modelo uniforme, distritalista y que bloquea la cooperación intergubernamental. Varios municipios entraron en el PPM confundiendo cooperación y acciones municipales puntuales con asumir la conducción en el ámbito local. Solo un pequeño grupo de municipios han recibido la transferencia del presupuesto para gasto corriente, lo cual constituye una desconcentración administrativa. Si los municipios han recibido más recursos estos años recientes, son pocos los que han tenido la iniciativa de elaborar sus Proyectos Educativos Locales (PEL).

El gobierno nacional Con la aprobación, con cinco años de atraso, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), el nivel estatal ingresa, y sigue postergándose la aplicación de esta norma en la reforma de los ministerios. Con la transferencia de funciones, como se ha dicho, tenemos un MED sin escuelas… pero con más poder, expresado en el mayor presupuesto de la sede central, en los programas nacionales y en el programa Educación para Todos. El MED ha reforzado su capacidad de decisión en aspectos financieros, pedagógicos y de gestión.

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Veamos los actuales campos de acción directa del MED y del gobierno nacional:

La parte más importante del financiamiento es provista por el gobierno nacional, y debe seguir siéndolo. Se debe poner el financiamiento al servicio de un gobierno nacional activo, pero, a la vez, ampliar la autonomía de los gobiernos regionales, los gobiernos locales y las escuelas.

El Diseño Curricular Nacional (DCN) le corresponde al MED. Se está tratando de enriquecerlo, pero se invierten pocos recursos en investigar cómo lo están recibiendo los docentes, en qué medida lo comprenden y de qué manera lo ponen en práctica. El MED no se compromete con los órganos subnacionales y las escuelas públicas en el apoyo a la diversificación.

Los textos gratuitos para los alumnos son únicos en todo el país y no se percibe el trabajo de apoyo a la producción de otros apropiados a cada contexto, como el amazónico. La entrega de computadoras a los alumnos y el crédito a los docentes también se mantienen como programas centrales, cuando la estrategia de nuevas tecnologías debe ser diversificada por tipo de escuela y por cada PEI.

Las evaluaciones nacionales y las pruebas de estudiantes y docentes son decididas y diseñadas centralmente. No se convoca al trabajo conjunto con la DRE, salvo en el reciente concurso para contratos, que no sabemos si es una política estable.

Las plazas docentes orgánicas y las racionalizaciones son aprobadas, en definitiva, por el MED y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

El diseño y la ejecución de la política docente y del Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (Pronafcap) son centralistas, cuando su desarrollo corresponde principalmente a los gobiernos regionales, en armonía con el plan nacional.

La carrera pública magisterial es nacional y tiene que serlo, pero con el protagonismo del MED y una creciente apertura a la escuela y las instancias subnacionales.

El Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (Pronama) debe ser central en su promoción, supervisión y financiamiento, y debe tener un diseño específico y una ejecución local.

La refacción y el mantenimiento de la infraestructura de las escuelas es un programa nacional, cuando corresponde a las escuelas y a los gobiernos locales.

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En suma, la importancia del gobierno nacional en la vida directa de las escuelas y de los organismos subnacionales es grande y debe ser modificada, no anulada. Respecto de lo social, en el ámbito nacional están el Consejo Nacional de Educación (CNE), el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú (Sutep) y el Colegio de Profesores; hay débiles federaciones de Asociaciones de Padres de Familia (Apafa).

Por fin todos los actores intervienen en el proceso El hecho, tardío y aún formal en importante medida, de la incorporación de los tres niveles de gobierno y la escuela obliga a repensar la reforma de la descentralización del sistema educativo globalmente, para superar las trabas que hoy la aquejan. En particular, uno de los aspectos urgentes es la reestructuración de los niveles de gobierno, reestructuración que, al menos en el MED, tiende a pensarse como un proceso derivado de las definiciones de la política educativa peruana y que busca transformar la educación. El reto consiste en avanzar en una nueva manera de enfocar la acción del Estado peruano en sus tres niveles y con relación a la sociedad civil. Es lo que denominamos el ejercicio de la acción intergubernamental. ¿Por qué es importante la participación de todos los niveles? Porque la reforma de un nivel del Estado no puede concluir sin la reforma de los otros. Pero que todos estén involucrados en el proceso no significa que tengan las condiciones y capacidades para impulsar la profundización del proceso descentralizador.

Iniciativas múltiples En un proceso de descentralización, se combinan más iniciativas que en un esquema centralista, pues un mayor número de actores tienen alguna oportunidad de incidir. En los años recientes, se ha combinado la recentralización en el MED de funciones asignadas a los gobiernos regionales y los gobiernos locales con más iniciativas por parte del gobierno nacional; se ha acelerado la entrega «nominal» de todas las funciones a los gobiernos regionales. El MED concentra nuevos e importantes recursos presupuestales para bienes y servicios e infraestructura. El gobierno nacional pretende mantener una relación desconcentrada con el gobierno regional y el gobierno local, y pocos órganos del MED establecen relaciones de cooperación. 133

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Los gobiernos regionales asumen iniciativas mayores dirigidas a gestionar la educación. Dado que con el acceso a recursos tributarios regulares no aumentó su autonomía, para implementar los PER, algunos gobiernos regionales buscaron financiamientos complementarios para empezar algunos de sus programas prioritarios. Se conformó la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), se activaron las Juntas de Coordinación Interregional, se solicitó un incremento presupuestal para la infancia y la educación, se emitieron pronunciamientos políticos, y se tomaron iniciativas en política social y educativa. Un caso que generó conflictos fue el del tercio superior, en el que los gobiernos regionales facilitaron el acuerdo para la participación de los postulantes a la contratación. Tanto el gobierno nacional como los gobiernos regionales buscan su legitimidad en la escena nacional, mientras que los municipios difícilmente salen de su ámbito y circunscripción, a excepción de las iniciativas de la Red de Municipalidades Rurales (Remurpe) y, más recientemente, la Asamblea de Municipalidades del Perú (AMPE).

El sistema que hay que transformar

Hacia un sistema educativo En esta sección retomamos el abordaje conceptual y político de la introducción, apuntando ahora a conceptos operacionales. Luego del ingreso de todos los actores al proceso de la descentralización, que hemos presentado en orden de aparición, se impone avanzar a un cambio articulado de cada uno de los niveles y las relaciones entre ellos. Estamos ante desafíos referidos a transformaciones más complejas, en las cuales perder una línea de acción de fortalecimiento del Estado nacional sería un camino desastroso. Esta conceptualización tiene que incidir en la transferencia de funciones con recursos y ajustes de la legislación para superar los cuellos de botella actuales. Se requiere contar con experiencia críticamente revisada para operar mejor en la distribución de funciones. Estas no pueden ser uniformes para todos los organismos, con sus diferentes niveles de desarrollo institucional. Retomando el hilo de la reflexión, podemos recordar que la organización del Estado no responde a una esencia fuera de la historia, sino que se replantea: a) para alcanzar el desarrollo humano y la sociedad educadora, lo cual implica una

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apertura hacia el entorno, la participación ciudadana y el cumplimiento de los derechos de las personas y los pueblos; b) es necesario tener presente que la reestructuración del Estado y sus relaciones con la sociedad responden a las políticas de Estado, en la dirección del Acuerdo Nacional; c) para lograr las aspiraciones sociales y desarrollar las políticas públicas, requerimos un Estado que tenga un gobierno unitario, representativo y descentralizado; y d) las relaciones entre los niveles de gobierno son de cooperación y armonización de sus políticas. El Proyecto Educativo Nacional (PEN) da pautas de cómo se tiene que reorientar el conjunto del sistema. Urge, por ello, tomar la determinación clara de romper el círculo vicioso de la ineficiencia transformando el triángulo «centro educativo-instancia intermedia-sede central (Ministerio de Educación 2007: 43). Un nivel central que asume un rol de liderazgo, y no de simple administrador, es responsable de los aprendizajes de los estudiantes, funciona para el logro efectivo de objetivos de política educativa, garantiza su unidad y continuidad, la compensación de diferencias, el financiamiento suficiente. Se hace así visible un nuevo «organigrama» del sistema educativo. En el nivel nacional […] el MED no administra escuelas sino gestiona políticas nacionales en corresponsabilidad con las regiones. Por su parte, el Sineace [Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa] hace una evaluación externa de los aprendizajes e instituciones y el CNE se ocupa de las políticas de Estado (Ministerio de Educación 2007: 44).

La rectoría como visión de conjunto y conducción estratégica del cambio Persiste la dificultad del MED para asumir su rol directriz, que implica legitimar al gobierno nacional como un ente rector, y su dispersión lo lleva a descuidar decisiones y programas de mayor complejidad e importancia, en especial para la compensación de desigualdades. El centralismo, siempre amante de múltiples obras directas, conlleva la pérdida de visión estratégica de conjunto en materia de desarrollo, y descuida aquellas acciones de implementación que sí son claves para la calidad y la equidad del conjunto del sistema. Por tanto, hay que partir de que la educación peruana, como un todo, carece de un sistema de gobierno capaz y orientado a liderar la transformación estructural planteada en la Ley General de Educación, el PEN y los PER.

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Estamos lejos de tener un MED que vaya superando el centralismo, como señalan con mirada abarcadora Díaz, Valdivia y Lajo (2008: 28): [L]a renuencia a perder poder, por parte del nivel central, que impulsó estructuras orgánicas inadecuadas, con peso administrativo sobrecargado, y procesos administrativos caracterizados por su complejidad y marcada orientación controladora y centralista, favoreció la concentración de autoridad y el exceso de personal en los órganos centrales, buscando desarrollar funciones ejecutivas que impidieron la descentralización plena. La instancia central nunca renunció a la definición de los presupuestos regionales, los que como parte del pliego presupuestal correspondiente, eran negociados directamente con el Ministerio de Economía y Finanzas. Tampoco renunció al manejo de los grandes proyectos e inversiones, ni a los fondos importantes para la capacitación o para la adquisición de textos y de otros materiales. La política educativa del período democrático remarca que la educación, lejos de contrarrestar la desigualdad social, la reproduce, como se señala en el PEN (Ministerio de Educación 2007: 28, 31). Por ello, uno de los vectores para la reforma del MED es convertirlo en un organismo capaz de diagnosticar los aspectos que determinan tales desigualdades, concertar y planificar políticas vigorosas de calidad y equidad, evaluar los procesos y resultados, y producir conocimiento e información. La Ley General de Educación plantea varios elementos que inciden en la calidad —no hay un único factor «salvador»—, y propone muchas medidas para el logro de la equidad. El MED tiene que liderar el cambio de los tres niveles de gobierno, sin dejar de respetar sus autonomías. Aunque parezca que esto reduce su misión, necesitamos un MED que promueva la autonomía de las escuelas y los niveles subnacionales. El sector requiere una norma coherente con el marco político y jurídico existente en materia de descentralización y educación, un instrumento eficaz para el proceso de descentralización nacional y capaz de configurar las condiciones que garanticen el rol rector y especializado del MED, la acción intergubernamental en el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes escolares y el desarrollo de una sociedad educadora. La reforma democrática del MED reconfigura los vínculos de esta instancia con las escuelas y los niveles subnacionales. Para ubicar al MED, se revisa el proceso reciente, las dificultades del tipo de ministerio que tenemos y la teoría de la gestión educativa. 136

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La rectoría del Estado central tiene que ser de liderazgo y cooperación. Por ello, la transferencia de funciones y de recursos, así como el desarrollo de capacidades, constituyen actualmente campos de trabajo. Los planes de cada nivel de gobierno tienen que estar en armonía y cada nivel se beneficia con ello, pero al gobierno nacional le corresponde desempeñar un papel especial. Es manifiesta la dificultad para acceder a la información relevante y rendir cuentas. La cultura institucional del MED está marcada por la reacción defensiva al escrutinio y la presión social, que se perciben casi siempre como negativos. No desconocemos que esto no se puede generalizar, que en algunas áreas del MED se presentan estilos diferentes de relación con la sociedad civil y las instancias de participación y concertación como los Copare. El Reporte de seguimiento de programas estratégicos 2008 de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza anota que para conducir de manera articulada el programa Logros de Aprendizajes, el MED ha creado un comité ejecutivo. En el caso de la Dirección de Educación Inicial, la Mesa señala que ha habido avances en la estrategia de ampliación de la cobertura y en la propuesta pedagógica, y que se ha desarrollado una coordinación con las cuatro regiones priorizadas en el presupuesto por resultados. El MED opera aún como si no se requiriera profesionalizar la gestión, como si los funcionarios ingresaran con un conocimiento suficiente y como si la institución hubiera acumulado ya todo el saber que se requiere para el cambio. En conjunto, el MED no se percibe como una organización de aprendizaje que favorezca el intercambio de saberes entre los funcionarios y con el magisterio, lo que serviría para producir conocimiento y crear una cultura y un clima institucional que valoren al personal y lo comprometan con el cambio.

Relaciones políticas de cooperación y no de subordinación Construir la unidad del Estado y la autonomía regional y local, en sus ámbitos de competencia, implica que las relaciones entre los niveles de gobierno no sean de subordinación, sino relaciones políticas de concertación y cooperación intergubernamental. Los gobiernos regionales y los gobiernos locales tienen, según la Constitución, «autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia». Esa autonomía se desarrolla «preservando la unidad e integridad del Estado

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y de la Nación». Los niveles de gobierno coordinan entre sí en armonía y sin interferir en las funciones y los planes de otros (artículos 191, 192 y 194). Los intentos de cambio de sectores del MED, aunque meritorios, han alcanzado pocos logros en el propósito de contrarrestar la mentalidad jerárquica centralista respecto de los niveles subnacionales del Estado. Las consultas realizadas sobre algunos puntos de la política nacional —que, lógicamente, tienen un alcance limitado— han servido de poco para institucionalizar ese estilo de producción de políticas. Con los directores regionales se mantiene una relación que confirma las decisiones ya tomadas, como si las DRE fueran órganos desconcentrados.

Las competencias exclusivas y compartidas Para operativizar la unidad y la descentralización, se distinguen funciones exclusivas y compartidas. Las políticas nacionales tienen que «asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas». Conforman la política general de gobierno. En cambio, «la política sectorial es el subconjunto de políticas nacionales que afecta a una actividad económica y social específica pública o privada». La consideración de los intereses generales del Estado se conjuga con la diversidad de realidades regionales y locales, «concordando con el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la República» (LOPE, artículo 4). El gobierno nacional define las políticas nacionales. Ni los gobiernos regionales ni los gobiernos locales pueden aprobar una norma nacional, pero esas políticas deben realizarse en forma concertada. Esto implica desarrollar las funciones exclusivas sin que por eso se tornen privativas, es decir, convocando a la ciudadanía y a los otros niveles de gobierno en su diseño y realización. Una política nacional merece ese nombre porque es consultada. De igual manera, ello le da sustento al cumplimiento obligatorio de las políticas nacionales.

La educación es una función compartida y diferenciada La Ley de Bases de la Descentralización (LBD) clasifica las competencias como exclusivas, compartidas y delegables. La política de educación es una función 138

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compartida y la actuación de cada nivel es diferenciada. Al menos dos niveles de gobierno están implicados. A la vez, lo dicho supone que el desarrollo de las funciones compartidas se desarrolla de modo diferenciado, para no invadir las funciones propias de cada nivel de gobierno. El que la educación sea una materia compartida implica que los tres niveles de gobierno y las escuelas son competentes en los siguientes ámbitos: normatividad, regulación, planeamiento, administración, ejecución y evaluación. Sin embargo, es importante que el peso y la medida de cada una sean diferentes según el nivel de gobierno. Con ello se evita la interferencia entre los niveles. La distribución de las acciones de cada nivel se tiene que precisar más, sobre la base de las grandes leyes, pero sobre todo a partir de la experiencia de la misma cooperación intergubernamental. Un modelo cercano al de nuestro Estado es el de la autoridad superpuesta: [...] en forma paralela al proceso de distribución del poder y de las competencias entre los diversos niveles gubernamentales, son cada vez más las áreas o los ámbitos de poder compartidos. En este escenario, ya no es posible seguir pensando las relaciones intergubernamentales en términos de jerarquía o de autonomía, sino que se vuelve imprescindible analizarlas en términos del modelo de autoridad superpuesta, donde la negociación y la cooperación entre niveles de gobierno se constituyen en un requisito fundamental. En este modelo, tanto el Gobierno nacional como los gobiernos subnacionales participan activamente en la definición de la dimensión sustantiva de las políticas públicas, aunque son los gobiernos subnacionales los que, a través de su propia estructura organizativa, tienen o suelen tener mayores responsabilidades —aunque no siempre exclusivas— sobre la dimensión operativa de las políticas (Gvirtz y Dufour 2008: 28-29).

La armonización de los planes Es equivocado pensar que los planes nacionales y regionales marchan en paralelo y que luego, por intuición, convergen. El MED está obligado a repensar las

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políticas nacionales tomando en cuenta los planes regionales, de la misma manera que los planes regionales de mediano plazo requieren la convergencia con los planes del MED. Los planes nacionales no pueden aterrizar en realidades tan distintas como las que existen en nuestro país. El IV Encuentro Nacional de Regiones Proyecto Educativo Nacional-Proyectos Educativos Regionales «Desafíos de la implementación» —convocado por el CNE, el MED y la ANGR— se enfocó en esa armonización y planteó una agenda para la implementación de los proyectos educativos. Los proyectos de largo plazo, tanto de alcance nacional como regional, requieren planes de temporalidad menor, de mediano plazo y planes operativos. Para algunos PER, parecería que el gobierno nacional y el MED no existieran. Este ensimismamiento no es coherente si se toma en cuenta que ambas instancias manejan varios factores de la calidad y de las medidas de equidad que inciden directamente en la educación regional. Parecería que los PER y PEL han sido pensados sin incluir la instancia nacional y viceversa, especificando solo lo que pueden hacer directamente, con sus recursos. En su territorio intervienen otros actores cuya actividad tiene que formar parte del plan territorial. Es decir, las instancias subnacionales tienen que armonizar y tamizar muchas actuaciones educativas que se producen en su territorio. En particular, las del gobierno nacional son más fuertes que ninguna otra en el manejo de los factores de calidad y equidad. La planificación consiste en poner en operación la voluntad de cambio. Para realizarse, el PEN necesita el aporte de los PER, PEL y PEI. A su vez, para concretarse, estos requieren los recursos del PEN. El nuevo marco de cooperación implica que aumente el financiamiento, así como que una parte del incrementado presupuesto del MED se redistribuya y permita articular planes apoyados en presupuestos. El Plan Estratégico Sectorial Multianual (Pesem) requiere, para su cumplimiento, planes regionales, locales y escolares de mediano y corto plazo. La razón de esta coordinación nace de la naturaleza de la política pública. Además, es importante asumir, como se ha dicho, que las DRE, las UGEL y las escuelas no solamente implementan políticas: también ejercen un rol crítico, puesto que toman decisiones e interpretan las políticas.

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Referencias bibliográficas Díaz, Hugo, Néstor Valdivia y Rodrigo Lajo 2008 Descentralización. Organismos intermedios y equidad educativa en el Perú. Buenos Aires: Aique. Gvirtz, Silvia y Gustavo Dufour 2008 «Lineamientos teóricos para entender los niveles intermedios en el gobierno de la educación y su influencia en la equidad». En S. Gvirtz (coordinadora). Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos. Buenos Aires: Aique. Iguiñiz, Manuel 2008 La descentralización del sistema educativo. Lima: Tarea. Ministerio de Educación 2007 Proyecto Educativo Nacional. Lima: MED.

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El Proyecto Educativo Nacional: punto de partida, punto de quiebre y punto de llegada Teresa Tovar Samanez Desarrollo implica construir un espacio para la igualdad en la diversidad: una sociedad que crece en un espacio integrador que acoge con iguales derechos y oportunidades y, al mismo tiempo, respeta las diferencias que nacen de nuestra cualidad de ser libres y autónomos, así como las diferencias colectivas, que surgen de nuestra condición de seres con historia, raíces culturales y tradiciones… Así, el desarrollo que merecemos consiste en erradicar la exclusión, la discriminación y la desigualdad de oportunidades fundadas en la condición socioeconómica, étnica, física, mental, de edad o de género e implica luchar contra la subordinación excluyente que sufren otras culturas y lenguas. Proyecto Educativo Nacional, p. 22 Al momento de entrar en edición este artículo, están en curso los lamentables sucesos en Bagua, en la Amazonía peruana, que hacen evidentes hondas fracturas no solucionadas en nuestro país y colocan dramáticamente en la agenda el indispensable entrelazamiento entre educación, cultura y ciudadanía como parte de una nueva propuesta de desarrollo. Queremos recordar, a manera de introducción, que este entrelazamiento forma parte de la visión de país que está en el enfoque del Proyecto Educativo Nacional (PEN) cuyo análisis hoy nos ocupa.1

Punto de partida2

En el país tenemos ya un PEN declarado oficialmente política de Estado. Ello es fruto y colofón de un proceso anterior. Sin duda, hoy existen consistentes y amplios consensos en educación construidos desde hace va

1 Por razones de tiempo, en el presente artículo no alcanzamos a incluir un análisis de lo ocurrido en la Amazonía. No obstante, hacemos algunas indispensables referencias en algunas partes. 2 El presente artículo recoge y se nutre, en parte, de espacios de discusión en Foro Educativo, particularmente de la mesa de discusión sobre el balance del PEN, realizada el 22 de abril del 2009, en la que participaron Ricardo Morales, León Trahtemberg, Gloria Helfer, Dante Córdova y Martín Vegas, algunas de cuyas opiniones, que fueron sumamente ilustrativas, nos permitimos citar, de manera puntual o resumida, en diferentes partes del presente texto, cuyo contenido y orientación es de responsabilidad exclusiva de la autora.

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rios años y en diferentes espacios: la Consulta Nacional por la Educación (2001), el Acuerdo Nacional (2002), la Ley General de Educación (2003), el Plan Nacional de Educación para Todos (2005), el Plan Nacional de la Infancia (2003) y el propio Proyecto Educativo Nacional (2007). Todos estos consensos son referentes de gobernabilidad sobre la educación, perfilan elementos de una visión compartida y dibujan un horizonte de mediano y largo plazo en materia educativa. Se ha formulado, asimismo, un nuevo marco legal que viabiliza normativamente y sustenta el cambio del sistema educativo peruano, cuyos ejes fundamentales son la Ley General de Educación y la Ley General de Descentralización. No obstante, a la vez, está instalada la convicción de que el PEN y el sentido de gobernabilidad de la educación que este conlleva tienen básica y casi únicamente un valor discursivo. La realidad de las políticas actualmente en curso no parece ser, a juicio de expertos, maestros y especialistas, un espejo adecuado en el cual los actores y gestores del PEN vean reflejado el sueño de una buena educación, tal como lo expresa el propio título del PEN: La educación que queremos para el Perú. Desde los espacios de los responsables centrales de la toma de decisiones, existen continuos esfuerzos por demostrar que las medidas emprendidas en los mil días de gobierno «responden» o «corresponden» a los objetivos estratégicos y contenidos del PEN. De hecho, puede hacerse muy bien el ejercicio de «encajar» muchas de las realizaciones de política gubernamental con los contenidos de este proyecto e, incluso, se puede encontrar que varias de ellas son bastante adecuadas; la carrera pública magisterial y el Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica (Ipeba) entre las más importantes. Como señala Idel Vexler, viceministro de Gestión Pedagógica, «la carrera pública magisterial es donde más se ha avanzado».3 No obstante, se identifica, al mismo tiempo, un listado de ausencias y contradicciones que, lamentablemente, aún supera el de las realizaciones. Ello se refleja en el reciente documento del Consejo Nacional de Educación (2009), que hace un acucioso repaso, analizando, resultado por resultado, el PEN hasta el 2009,

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3 Evento del Consejo Nacional de Educación de balance del PEN. Lima, mayo del 2009. En la intervención del viceministro se mencionaron cifras y datos concretos al respecto: 2.500 docentes ingresan a la carrera con haberes incrementados el 2009, nuevo sistema para el ingreso a los institutos superiores pedagógicos (ISP), currículos rediseñados, normas para limitar los ISP y las facultades de Educación, 100.000 maestros capacitados en el período 2007-2008, 80% de maestros han mejorado los niveles de logro (prueba de salida de capacitación) a cargo de universidades prestigiosas (Universidad Peruana Cayetano Heredia, Pontificia Universidad Católica del Perú, ISP de Monterrico).

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y puntualiza tanto las realizaciones como las falencias y los equívocos (véase un resumen en el anexo). Cómo y cuánto se avanza parece ser la cuestión, pero hay que considerar que, como se viene señalando reiteradamente, concretar el PEN no consiste en sumar medidas e iniciativas aisladas sino en emprender una transformación profunda del sistema educativo. También se debe recordar que el PEN no se restringe a un esfuerzo gubernamental, sino que implica diálogo, movilización y participación: “La realización del Proyecto Educativo Nacional, como dijera en su momento el Consejo Nacional de Educación, implica poner en marcha una auténtica reforma de la educación; es decir, un cambio en la intencionalidad, en los objetivos y en las dinámicas de la política y una transformación de los procesos y de los resultados de la acción educativa del Estado, comenzando por sustituir la imposición vertical de medidas aisladas por procesos de participación y movilización social, en aras de lograr objetivos compartidos y articulados al Proyecto” (Bello 2009). El PEN requiere un tipo de acción gubernamental que llamamos «buen gobierno». Hay que priorizar sistémicamente, porque las medidas aisladas se neutralizan. 4 En suma, el PEN aparece aún con P de pendiente en términos generales, en el sentido de que su realización como proyecto de transformación no es una realidad. “En el Perú, la construcción consensuada de un proyecto educativo nacional ha sido el signo más esperanzador de las últimas décadas. La no aplicación de este PEN por el mismo gobierno que lo oficializó como política del Estado en enero del 2007 constituye fundamentalmente una falta ética. No asumir el compromiso moral para cumplir lo oficializado o tratar de hacer creer que medidas aisladas e improvisadas equivalen a su ejecución será el principal débito educativo de la actual gestión” (Rivero 2009).

Manuel Iguiñiz. Discusión en Foro Educativo, Lima, 2009.

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Punto de quiebre

¿Por qué ocurre esta pérdida de peso del PEN en las políticas públicas? Además del factor de voluntad política de la gestión gubernamental, es necesario preguntarse sobre el momento histórico que vivimos, que es singular en varios aspectos. Si nos remontamos un poco en la historia, la ecuación crecimiento económico con equidad y educación, hija del paradigma de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), no llegó a funcionar nunca en nuestro país, pese a que intentó aggiornarse en las últimas décadas desde enfoques de atención de la pobreza, en medio del crecimiento de la lógica del mercado y del debilitamiento creciente de la función y responsabilidad pública del Estado tanto en la educación como en la economía. Por ello, se continuaron impulsando planes y programas como Educación para Todos, las Metas del Milenio, el Plan de Igualdad de Oportunidades, etcétera, remando en pro de la consideración de la educación en la propuesta de desarrollo y de la disminución de las brechas de desigualdad y discriminación de diverso tipo. Incluso, hubo un período (los últimos cinco años) en el cual el crecimiento económico del país hacía posible incrementar sustancialmente la inversión en educación, viéndola como palanca del desarrollo y como despliegue de capacidades para el propio crecimiento. No obstante, esto no se produjo. Así como no hubo «chorreo» para mejorar la distribución de los ingresos, tampoco lo hubo para el rubro educación, lo que se refleja en el hecho de que, a lo largo de los últimos diez años, el gasto en educación permanece más o menos inalterable o incluso disminuye, según apunta el balance del CNE. ¿Y ahora? Se ha terminado la era de crecimiento y hoy somos testigos y actores de una crisis internacional de envergadura, que algunos especialistas califican de sistémica, crisis que vincula recesión económica, daño ambiental profundo, violencia y políticas de segregación y exclusión en diversos lugares del planeta. ¿Qué lugar ocupa la educación en esta nueva situación? Pensamos que uno muy importante, pero que aún no avizoramos con claridad. Regresaremos sobre este punto líneas más adelante.

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Crisis y desarrollo: el lugar de la educación

En la década de 1930, la reforma de la educación estaba en el corazón del desarrollo. Solucionar el problema del analfabetismo implicaba un cambio en el modelo oligárquico en proceso de extinción, y era el eje de la cuestión nacional en el pensamiento de Mariátegui. La transformación del Estado oligárquico y la instauración de la democracia implicaban la igualación social y ciudadana en el terreno de la educación y la cultura, lo que suponía solucionar el «problema del indio», señalado por Mariátegui. La educación debía pasar a manos del Estado, encargado de impulsar la reforma. Mariátegui señalaba al respecto: “La idea de la escuela pública aparece consustancial y solidaria a la idea de una democracia social. La idea democrática no permite mantener en la sociedad compartimentos estancos, castas. Los individuos son libres e iguales y tienen el mismo derecho a desarrollase mediante la cultura” (Mariátegui 1970: 42). El nuevo orden social5 requería la inclusión de vastos sectores de la población marginados de la ciudadanía e involucraba, asimismo, una reforma cultural profunda que suponía un reconocimiento de derechos para personas cuya condición humana y ciudadana había venido siendo negada. Con el acceso a la educación de parte importante de los sectores antes excluidos, esta pasó a conformar parte del orden, y en la década de 1950, pasó a acompañar el desarrollo y a formar parte de las políticas y la intencionalidad pública en medio del modelo de la instalación del Estado de Bienestar. Sucedía que la utopía de la inclusión coincidía con el cambio del paradigma de desarrollo, y la educación era parte sustancial de ambos: derecho universal y formación de capacidades y destrezas (integración y movilidad social). En otras palabras, «educación y progreso» iban juntos en la visión de país; la utopía del progreso coincidía con el planteamiento de la educación como canal de inclusión y movilidad social, y ello, a su vez, llevaba a vincular educación, trabajo, democracia y ciudadanía. La reforma educativa más importante que concretó, en parte, el sentido progresivo de esta apuesta fue la de la década de 1970, que se dio al mismo tiempo que se establecía por primera vez el voto para el analfabeto. Nuevamente educación y ciudadanía iban de la mano en el imaginario de país.

5 Utilizamos aquí el término orden en el sentido gramsciano, para referirnos al ordenamiento de relaciones sociales que supone un pacto social entre los involucrados. Este orden es integral y abarca las dimensiones económica, social, política y cultural. Gramsci hablaba de la ruptura de un viejo orden y del surgimiento de uno nuevo para aludir a los cambios en las relaciones sociales y en los modos de organizar la economía.

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Luego de la crisis del modelo de crecimiento hacia adentro y del Estado de Bienestar, se instauraron tres largas décadas en las que la educación dejó de formar parte del movimiento de inclusión (la propia inclusión pierde fuerza frente a la lógica segregadora del mercado). La educación también dejó de integrar la agenda política prioritaria, arrimada a un costado en presupuesto, importancia y voluntad política, en medio del achicamiento del Estado en términos de rol y responsabilidades, y en medio de un régimen corrupto y dictatorial que efectuó simultáneamente la reforma y el saqueo del Estado. Se instauró una nueva utopía donde la magia del mercado (visto como centro ordenador) se vinculaba al crecimiento económico y al esfuerzo individual. En esta visión, la educación como política pública se desdibujó fuertemente. Al respecto, Dante Córdova opina: «Hemos aceptado la diferencia de calidad en un bien que debería ser público; por eso la educación contribuye a la fragmentación social».6 En consecuencia, el Perú desarrolló, aunque suene paradójico, una inclusión educativa excluyente. El incremento de la cobertura educativa no fue acompañado de un aumento de la calidad; esta, más bien, se distribuyó muy desigualmente en el sistema. Todos sus componentes —información, decisiones, condiciones materiales de aprendizaje, calidad de docentes y procesos pedagógicos, resultados educativos,7 prestigio de las instituciones educativas, reconocimiento de derechos ciudadanos, respeto de los derechos humanos y la dignidad— están ahora polarizadamente repartidos en nuestra sociedad. Un niño de habla quechua que terminó su dudosa primaria en una escuela unidocente y hoy estudia otra dudosa secundaria en un Centro Educativo de Gestión Comunal (Cegecom) multigrado no solo no está en condiciones de competir con otros alumnos, sino que está camino de la exclusión. Una niña amazónica indocumentada, que no accede a una educación en su lengua y cuyos padres son percibidos o calificados como «nativos salvajes» no solo está excluida sino también sojuzgada y vulnerada en su derecho a ser reconocida como persona. Diversos grados de exclusión y desigualdad se entrecruzan y traban las líneas esperadas de continuidad entre educación y progreso.

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6 Dante Córdova. Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 7 Según las pruebas PISA, ninguno de los estudiantes peruanos de centros educativos estatales alcanza el nivel 4, pero 6% de los estudiantes de centros educativos no estatales sí lo logran. A escala nacional, alrededor de 6% de los estudiantes se desempeñan al menos en el nivel 3, pero cerca de 26% corresponden a estudiantes de centros educativos no estatales y solo 2% a estudiantes de centros educativos públicos.

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“Sin embargo, Gentili también señala cómo este proceso de expansión educativa se dio al tiempo en que América Latina y el Caribe se convertían en la región más injusta y desigual del planeta, punto de vista que es compartido por todos los analistas consultados. Al lado del crecimiento cuantitativo de los sistemas escolares y del aumento de oportunidades de acceso a la escuela por parte de las mujeres, los grupos étnicos y las llamadas poblaciones vulnerables, se amplió la diferencia entre ricos y pobres. Muchas personas vieron ampliadas sus oportunidades educativas y, por esta vía, la expectativa de un mejoramiento de sus condiciones de vida, al tiempo que sus condiciones de vida se tornaban cada vez peores” (Pulido Chaves 2009).

Se trata, al decir de Kliksberg (2003), de círculos perversos de pobreza, donde la pobreza educativa está imbricada con otras marginaciones y exclusiones, de modo que las dificultades nutricionales iniciales, la carencia de marcos familiares sólidos, las limitaciones para acceder y permanecer en la escuela, y la marginación del mercado de trabajo van conformando una exclusión social que se autorreproduce y genera lesiones a la dignidad humana. Conviene recordar que la desigualdad tiene no solo la dimensión de acceso diferenciado a los bienes y oportunidades, sino la de constitución subjetiva de los sujetos, de modo que se posibilite a todas las personas acceder a los mismos derechos (entre ellos, la educación), para que sean y se sientan efectivamente iguales entre sí. En este sentido, si bien desde una perspectiva socioeconómica la equidad alude a una distribución justa de recursos y oportunidades y está vinculada directamente a políticas redistributivas, desde una perspectiva cultural la equidad nos remite a la discriminación y a la desvalorización, es decir, a la existencia de sectores y grupos vistos como inferiores por razones de raza, cultura, género, edad o discapacidad. Estos grupos no solo demandan acceso a recursos sino, sobre todo, valoración por la sociedad, erradicación de la discriminación, reconocimiento como iguales y ciudadanía plena. Aquí conviene retomar la propuesta de Amartya Sen, quien entiende la justicia no como la cantidad de bienes a los que se accede o que se poseen, sino como lo que los sujetos y las personas pueden hacer con ellos (desarrollo de capacidades) y la importancia de la particip ación de los sujetos en su propia realización y desarrollo. La igualdad a la que se aspira va más allá de la distribución equitativa de bienes y oportunidades, para colocar a las personas y sujetos en el centro, y para garantizar el reconocimiento de las personas como iguales al margen de sus diferencias físicas, culturales, étnicas o de género. En esta perspectiva, cobra

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relevancia la eliminación de toda forma de discriminación, pues de lo contrario, puede ocurrir la «objetivación irrespetuosa» (sujetos tratados como objetos por y/o para otros, discriminados, inferiorizados).8 El PEN tiene este enfoque de inclusión, desarrollo y ciudadanía, y es esto lo que está pendiente de concreción. “Como señala el propio PEN, ha existido en el país un proyecto educativo «implícito» con tres rasgos muy marcados: un sistema educativo segregador que condena a los más pobres a una educación sin futuro; un «contrato de mediocridad» con bajas expectativas sobre lo que el sistema educativo puede alcanzar: se le exige poco a la educación y, por lo tanto, se le da poco; y una creciente pérdida de relevancia de la educación: esta se encuentra alejada de los intereses de los niños y adolescentes, de las demandas de desarrollo productivo de las regiones, de la construcción de relaciones interculturales y ciudadanas en un país marcado por la exclusión y la discriminación” (Vegas Torres 2007: 2). Hoy discutimos el PEN y sus logros, pero no podemos abstraernos de la historia reciente que constituye el contexto de esta discusión. Así, en la década de 1980 y las subsiguientes, sucedía que la utopía de la inclusión ya no coincidía con la nueva propuesta de desarrollo, y la educación ya no era parte sustantiva de esta última. No deja de llamar la atención, además, la paradoja de que la revolución cibernética, que amplía los ámbitos y herramientas del conocimiento, se produce al lado del achicamiento de lo social en la «cuestión del desarrollo». Luego, en la década de 1990 y en lo que va de este siglo, los esfuerzos para impulsar la educación como ejercicio de derechos y como canal de integración e igualación social se emprenden, entonces, desde los márgenes de la sociedad y la política, con presupuestos recortados, desde propuestas trabajadas por la sociedad civil, tratando de incidir en las políticas públicas. Estos esfuerzos se afianzan cuando se cierra la dictadura de Fujimori y ellos se tornan acumulativos en términos discursivos con la reapertura de la democracia. Es en ese tiempo que se construye y cristaliza el PEN, el cual, sin embargo, ya no encuentra lugar propicio en la época vigente. El PEN permite avizorar tiempos y desafíos nuevos; es una propuesta que parece concordar más con el pasado y el futuro que con el presente reciente.

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8 Amartya K. Sen. «Sobre conceptos y medidas de pobreza». Disponible en <http://www.eumed. net/cursecon/economistas/textos/sen-medida%20de%20la%20pobreza.htm>. Consultado el 10 de mayo del 2009.

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“Yo creo que quizás tenemos expectativas de trabajar sobre aspectos que el gobierno no quiere. Nosotros trabajamos, nos esforzamos, hacemos planteamientos y, finalmente, nos frustramos, porque, en términos reales, al gobierno no le interesa el PEN. Seguramente lo aceptó evaluando que no le hacía ningún daño ni lo obliga a nada. No tienen al PEN como norte”.9 Hoy la nueva crisis internacional, que, en contra de lo que piensan algunos despistados, no nos es ajena, tiene un triple sentido: cuestiona el extremismo de un mercado todopoderoso, vuelve a colocar —aún de manera incipiente— el tema de la inclusión social y la vigencia de los derechos, convive con el desequilibrio ecológico, del cual el propio modelo económico es causante. Recientemente, el conflicto amazónico ha hecho evidente la fractura del Estado realmente existente con una parte de nuestro país conformada por un conjunto de peruanos no reconocidos como tales, y ha entrelazado fuertemente el tema de la inclusión y la ciudadanía con el de desarrollo sostenible. Sin haberse resuelto el dilema entre competitividad y equidad planteado por la Cepal, la competitividad entra en crisis —pues no se sostiene como factor aislado de utopía— y la equidad explosiona en brechas crecientes de inequidad. En nuestro país, el tiempo neoliberal acunó grietas de intolerancia y discriminación comparables con las de la década de 1930. Cabe preguntarnos: ¿la crisis de este tiempo traerá una refundación del orden similar a la de entonces? Se trata, sin duda, de una crisis de envergadura, en la cual, al igual que en épocas pasadas, es posible volver a posicionar la educación dentro de un nuevo paradigma de desarrollo. Esta discusión apenas comienza y tendrá que poner en la agenda asuntos como desarrollo a secas frente a desarrollo con calidad de vida; crecimiento económico frente a mantenimiento del planeta; educación para la competitividad frente a educación para la vida, la convivencia y la sostenibilidad; educación oficial actualmente operante frente a reconocimiento pleno de otros saberes y culturas. Para desarrollar esta discusión, debemos recordar que la utopía educativa no puede pensarse sin tomar en cuenta la utopía social, porque educar es formar a personas para una determinada sociedad.10 No en vano Fernando Reimers señala que «entre los múltiples propósitos que tratarán de hacer efectivos las escuelas en América Latina en esta década que se inicia, quisiera destacar uno que me parece especialmente importante: el de contribuir a hacer sociedades justas» (Reimers 2000: 23).

9 León Trahtemberg. Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 10 Nuevamente recordemos el título del PEN: «La educación que queremos para el Perú».

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La nueva utopía de la educación apunta a formar a personas que sean capaces no solo de convivir entre ellas sino de cautelar la vida y la paz, y de colocar la armonía con la naturaleza, la solidaridad y la trascendencia por encima del crecimiento del PBI;11 es decir, educar para un nuevo modelo de desarrollo. A la vez, impulsar este nuevo modelo implica dejar de hacer un conjunto de cosas que generan desigualdad extrema, violencia, intolerancia, calentamiento global y corrupción. No en vano la sentencia «El siglo XXI será espiritual o no será», atribuida por algunos a Karl Rahner y por otros a André Malraux, parece tener especial vigencia. Pero esta discusión aún no pisa con fuerza terreno peruano. No solo no existe la convicción de que la educación es un factor estratégico, sino que no se discute la estrategia de desarrollo. Mientras tanto, tenemos una utopía en educación, el PEN, pero la educación no es parte de la utopía del desarrollo. El equilibrio macroeconómico logrado ha ido acompañado por una desigualdad social creciente y por un debilitamiento de la institucionalidad democrática, así como de los lazos de cohesión interna. Por ello, afirmamos que la educación no solo requiere gobernabilidad para salir de la crisis en la que se encuentra inmersa, sino que es parte central de la demanda de gobernabilidad del país.

4. Utopía y un paso más El PEN tiene carácter vinculante según el decreto supremo que lo estableció como política de Estado en enero del 2007, pero, en términos reales, permanece en el plano de la utopía. Se lo percibe como sintetizador del sentido de una época, pero resulta en sí mismo insuficiente. Si bien el PEN es una buena manifestación del trabajo de un período que se inicia con el proceso democrático, no es bueno o suficiente considerar únicamente el PEN. Quizás se debería tomar en conjunto las leyes porque son ellas las que conllevan finalmente al PEN. De esta forma, viendo todo como un cuerpo, el cambio tendría más fuerza.12 Así, el PEN fue la manifestación de un período, y condensa, junto con otros documentos, el «sentido» de una propuesta educativa para la época actual. No obstante, ahora, como documento, ya no es suficiente; su carácter oficial, tampoco.

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11 Exactamente lo contrario de lo que parece estar sucediendo ahora en la Amazonía. 12 Gloria Helfer. Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009.

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Urge dar un paso más e impulsar el PEN, aun en esta época difícil, para evitar que los consensos se agoten en el plano discursivo o normativo, ya que si las normas no se aplican, solo son discursos oficiales. La utopía educativa contenida en el PEN puede y debe ser motor de cambios y parte activa en el debate sobre el momento histórico en que vivimos. “En la historia de la humanidad, las utopías adquieren un valor especial en los momentos de crisis, como un sinónimo de recuperación del rumbo y del sentido de la evolución de la humanidad y de la vida. Las grandes revoluciones y las guerras por la independencia fueron inspiradas por los ideales de libertad e igualdad (Kepowicz Malinowska 2001: 3)”.13 Las utopías adquieren fuerza precisamente cuando hay inseguridad y, como contraparte, nos aferramos a la esperanza. Ellas favorecen la emancipación,14 el cambio, la transformación. En el caso de la educación, las utopías educativas son particularmente importantes porque marcan el sentido de la formación de los seres humanos con vistas a una mejor convivencia.15 Por ello, a lo largo de las tres últimas décadas, las dimensiones utópicas de las propuestas educativas acompañaron las propuestas de desarrollo, planteando la contribución de la educación a la economía, a la democracia y a la integración social. ¿Cómo hacer para que el PEN transite de la orilla del consenso a la de las decisiones y transformaciones? ¿Qué y cuánto se está haciendo al respecto? Queremos destacar cuatro aspectos, entre los múltiples que se mencionaron en el debate en Foro Educativo:

4.1 Institucionalidad y PEN: ¿Vino nuevo en odres viejos? Los cambios se hacen efectivos si tienen una institucionalidad que los implemente, canalice e impulse. Hacer realidad el PEN requiere transformar profundamente el sistema educativo actual, que no solo tiene problemas de eficiencia, sino que es históricamente prisionero de una tradición autoritaria y centralista. Es ajeno y lejano a las escuelas y maestros, está preso en una normatividad frondosa y pesada, precario en recursos y en movilización de actores sociales. Por ello, la consistencia de las reformas está en discusión y las iniciativas de cambio que se

13 Bárbara Kepowicz es investigadora en el Instituto de Investigaciones Educativas de la Universidad de Guanajuato. 14 Jürgen Habermas. Ensayos políticos, cit. por Kepowicz Malinowska (2001). 15 C. Braslavsky. Re-haciendo escuelas. Hacia un nuevo paradigma en la educación latinoamericana, cit. por Kepowicz Malinowska (2001: 3).

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intentan, aun desde el mismo Estado, se quedan muchas veces a medio camino. Lo que ocurre, a nuestro modo de ver, es que no se llegan a modificar los modos de funcionamiento del sistema ni la manera de tomar decisiones, y tampoco se llegan a alterar los sentidos comunes y las lógicas autoritarias y clientelistas arraigadas a lo largo y ancho del país. La descentralización es parte crucial de este punto. En un país fuertemente centralista, como el Perú, este punto es muy sensible. Los pasos dados al respecto son importantes, pero están cercados de dificultades, contradicciones y extrema lentitud. Lo mismo ocurre con la estructuración de una carrera administrativa, continuamente postergada, y con la redefinición del rol del MED, que mantiene en fuerte grado la gestión centralizada de aspectos que, según ley y de acuerdo con el balance del CNE, debieran redistribuirse en términos de competencias: capacitación docente, producción de textos, designación de plazas docentes. El PEN solo puede cristalizarse y hacerse operativo en el ámbito de las regiones, y cada región debe definir su ruta y sus metas. El impulso de los PER opera en esta perspectiva, pero en el nivel regional también se reproduce la tensión entre el discurso y las realizaciones. Aclaremos: en términos de institucionalidad, no es que falten puntos por concretar; se trata de que la reforma del sistema centralista constituye una transformación de envergadura que el PEN reclama y a la cual diversos actores dentro del sistema se resisten de múltiples formas. Hay un niño que está gestándose en la descentralización y su crecimiento es irreversible, pero, al mismo tiempo, hay un movimiento en contra que es intransigente frente al proceso, que no reconoce plenamente a las autoridades regionales y que le regatea a la institución educativa las competencias que le corresponden. Se requiere una firme decisión para transformar el sistema educativo, decisión que no tiene la fuerza y claridad que se necesitan en la gestión gubernamental. Se requiere no solo ordenar mejor lo que ya se está haciendo o hacer lo que todavía no se ha hecho, sino revertir la lógica de funcionamiento y la inercia estructural del sistema educativo. Esto implica una redistribución del poder con responsabilidades y transparencia. Supone plantearse la pregunta del camino de la utopía: ¿es posible transformar el Estado desde dentro a pesar de su herencia tradicional? ¿Es posible discutir cómo afrontar la crisis sistémica desde las regiones? ¿Cómo articular los PER a la discusión y solución de los múltiples conflictos ambientales y culturales que están surgiendo desde una perspectiva de desarrollo sostenible? ¿Qué cambios deben darse en la manera de operar del sistema educativo central? Todo ello requiere, definitivamente, una modificación del estilo, de la manera como se hace la reforma: dejar de concebir los cambios como tecnocráticos e impulsarlos como un fenómeno político, social, cultural y ciudadano. 154

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4.2 La escuela en el centro de la institucionalidad Resulta extraordinaria la coincidencia de pareceres en torno a la importancia de aterrizar los cambios en la escuela. Los cambios en la institución educativa aparecen como el medidor de la efectividad de la transformación. Para ser tal, el cambio tiene que llegar hasta el lugar donde ocurren efectivamente los aprendizajes y la formación de las personas. «Si la escuela no cambia, no hay avance», dice Gloria Helfer.16 Pero la escuela pública es el último eslabón del sistema, el más precario y el más lejano de los cambios impulsados desde el nivel central. La Ley General de Educación estipula que la institución educativa es la instancia central del sistema, pero ello constituye actualmente solo parte del discurso normativo. Como dice Ricardo Morales: Ahora la escuela no tiene autonomía, hay demasiada dependencia de la UGEL, no hay una real posibilidad de despegue de las iniciativas de las instituciones educativas. La institución educativa ni siquiera tiene personería jurídica.17 Colocar a la escuela en el centro de la reforma no solo puede ser el fiel de la balanza para evaluar los logros del cambio que el PEN demanda, sino que puede ser el punto clave para desatar el proceso profundo de transformación de la educación que el PEN supone. El quid de la reforma que busca la Ley de Educación implica transformar las escuelas en comunidades de aprendizaje: Una institución educativa es una comunidad de aprendizaje. Eso dice la ley, y si yo no puedo formar comunidades de aprendizaje, si no lo cumplo, entonces voy en contra de la ley. Pero esto casi siempre es imposible de cumplir debido a las condiciones en las que se encuentran la mayoría de las escuelas, instituciones o docentes.18 Lo que ocurre en la escuela es también el colofón del azaroso proceso de descentralización. «Hablamos de la descentralización, pero esta no existe si no se da la autonomía de la escuela y es ella misma quien debe ver por su propia mejoría», afirma Morales.19 El fortalecimiento y la autonomía de la escuela constituyen un aspecto utópico indispensable para que puedan ser viables los cambios iniciados.

16 Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 17 Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 18 Gloria Helfer. Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 19 Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009.

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La carrera pública magisterial es insuficiente con una escuela débil. El impulso de las medidas de cambio supone también fortalecer la escuela. Por lo tanto, el fortalecimiento institucional de las escuelas termina siendo clave para cualquier cambio en educación.20 Además, solo en la medida en que la escuela cambie podremos estar acercándonos a la utopía educativa. «Hay que poner la mirada del PEN en la escuela. ¿Cómo sería una escuela en la que el PEN funcione?».21 Para emprender un cambio que implique redistribución de funciones y poderes, hay que plantearse la lógica de la microfísica del poder (Foucault 1991), de modo que no veamos tan solo un centro de toma de decisiones o unos cuantos actores claves, sino que descubramos el potencial de cambio de múltiples actores y responsables de toma de decisiones. Así, aun en la instancia de la escuela es preciso emprender una transformación radical: “El Proyecto Educativo Nacional también manda realizar una gran transformación pedagógica de la educación escolar. Como diría José Antonio Encinas, una pedagogía creada para formar siervos resignados y pasivos no puede usarse para educar a los ciudadanos participativos, emprendedores, productores de conocimientos y generadores de bienestar que necesita el Perú del siglo XXI. La reforma de la educación se tiene que vivir en todas y cada una de las instituciones educativas del país como una experiencia intensa de autoevaluación y de cambio colectivo, apoyada por procesos de capacitación pertinente y de acompañamiento orientador. El PEN es viable únicamente si se cuenta con un liderazgo pedagógico, ético y político que convoque, motive y comprometa a los maestros y maestras con la transformación de su actuación profesional en beneficio de los niños, niñas y jóvenes del pueblo” (Bello 2009).

4.3 El maestro en el centro del cambio Las mejores reformas —entre ellas, la de 1970— fracasaron por no involucrar adecuadamente al maestro, y ahora podría ocurrir otro tanto con las parciales medidas emprendidas. En el evento de balance del PEN realizado por el CNE, Dante Córdova señaló que afrontamos una triple crisis: de formación docente, de profesión

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20 Dante Córdova. Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 21 Martín Vegas. Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009.

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docente y de escuela. En este marco, la carrera pública magisterial no debe ser vista como un fin sino como un medio; el fin es la formación profesional del docente.22 Los maestros no son insumos de la calidad, sino personas afectadas por la transformación y actoras de este proceso. Al respecto, se menciona como avance normativo la Ley de Carrera Pública, aunque también se la critica: Un paso adelante ha sido la Ley de Carrera Pública Magisterial. Sin embargo, la ley ha sido torpe. No se convoca a los docentes. Seguimos teniendo una política global equivocada frente al magisterio. No hay una política capaz de integrar al magisterio, un intento de conciliar con los intereses y las condiciones o exigencias de los maestros. La sensación que tengo es que no nos estamos ganando al magisterio; el magisterio no solo busca un aumento salarial sino también una participación activa.23 En la década de 1970, los postulados del libro azul de Salazar Bondy se distorsionaron con una política autoritaria frente al magisterio, que, entre otras cosas, los «capacitaba» parados en medio de un patio a pleno sol. Hoy, la crisis de la profesión docente es tal que se ha afectado la autoestima docente. “Los ataques del ministro han producido efectos sobre los maestros y sobre sus instituciones gremiales (el problema de dos Colegios de Profesores es un escándalo para quien mira tantas necesidades del magisterio, de la escuela). Las decisiones múltiples, rápidas, a veces equivocadas sobre la formación, evaluación de los maestros, los aplastan. ¡Cuántos hacen a la fuerza maestrías, muchas de las cuales son de mala calidad! Más de un joven maestro es maltratado, esclavizado en escuelas privadas que los hacen trabajar la semana entera y les pagan 300 ó 400 soles de sueldo. La multiplicación de escuelas privadas de todas las calidades es un signo maligno de las dudas de los padres y madres de familia. En fin, el maestro no es amado como antes, no se ama a sí mismo” (Dumont 2009). La difícil situación por la que atraviesa la carrera pública magisterial está confirmando esta falencia, en la que el modo de hacer las cosas, sin suficiente consenso y sin participación de los involucrados, coloca límites a las iniciativas emprendidas y aleja a los maestros de los retos del cambio, a pesar de que ellos son los principales agentes de la reforma educativa.24 Una y otra vez, pues, en la historia

22 CNE, mayo del 2009, Lima. 23 Ricardo Morales. Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009. 24 Cuando hablamos de reforma educativa, nos referimos a la transformación educativa que el PEN requiere, en un momento en el que se hace necesario ir desde el discurso hacia la realización efectiva del cambio.

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de los cambios educativos, el maestro es puesto en segundo plano y, con ello, se difumina la posibilidad de emprender una transformación educativa que perdure. Involucrar al maestro es un imperativo no solo de eficacia sino de coherencia y consistencia con el enfoque de cambio que se postula.

4.4 Precariedad y brechas Hoy es imposible seguir avanzando sin afrontar decididamente la precariedad de la escuela pública, acompañada de la burocratización y la corrupción que atraviesan parte de la gestión del servicio. Esta precariedad pone límites serios a los esfuerzos de reforma emprendidos o por emprender. Al mismo tiempo, está en agenda la imperiosa necesidad de garantizar la equidad educativa, cerrando enormes e impostergables brechas: analfabetismo, bilingüismo, educación en zonas rurales y amazónicas, discapacidad, niños trabajadores, niñas rurales, deserción escolar, desnutrición crónica, etcétera. Son demasiadas piedras en el zapato como para emprender un cambio eficaz. Las políticas de alivio a la pobreza ya no satisfacen, y se requieren políticas de erradicación de la pobreza y discriminación positiva en diversas direcciones y para diversos grupos, con respaldo presupuestal suficiente. De otro modo, la gobernabilidad de la educación y la del país estarán en entredicho, y conflictos como el que hoy vivimos en la Amazonía se repetirán, recordándonos no solo que no terminamos de ser una nación, sino que la utopía educativa contenida en el PEN permanece fundamentalmente en el plano del discurso.

Punto de llegada: cambio cultural para retomar la utopía

Cambio estructural de la gestión, reforma educativa profunda, de modo que llegue a la escuela, e involucramiento de los maestros en el cambio son tres de las múltiples exigencias que se han planteado como requisitos para hacer viable el PEN.25 Hemos querido destacarlas porque muchas veces la gestión del cambio modifica su sentido: la manera en la que se ejecuta la reforma puede desnaturalizar sus objetivos.

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25 Otros aspectos señalados como exigencias para concretar e impulsar el PEN han sido la necesidad de un enfoque integral e intersectorial y la urgencia de precisar mejor las medidas de política que hacen viable el PEN. Mesa de discusión sobre balance del PEN. Lima, Foro Educativo, 22 de abril del 2009.

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Hoy en día, cuando la educación como apuesta ha perdido impulso y requiere volver a posicionarse en la agenda del desarrollo, la gestión del cambio debe ser afrontada de manera tal que permita desatar un proceso de transformación que toque fibra en los puntos más sensibles del sistema educativo. De otro modo, la inercia y la falta de voluntad coexistirán con medidas parciales, tanto acertadas como erróneas, y todo ello convivirá con un sistema que ahoga, traba o retrasa continuamente el impulso innovador. Además, en la gestión del cambio, es posible abrir una compuerta para hacer entrar el debate ciudadano sobre la importancia de la educación y su papel en el desarrollo, acerca del profundo cimiento de inequidad sobre el que se construyen las iniciativas de reforma y sobre el nuevo sentido que esta adquiere en los actuales tiempos de crisis. El cambio solo es posible si se impulsa de la mano con todos los involucrados. El proyecto de transformación estructural de la educación peruana contenido en el PEN requiere sustento y respaldo social, y ello implica trastocar estilos de trabajo habituales para convocar no solo a los educadores sino también a los funcionarios, a los profesionales, a los medios de comunicación y a los ciudadanos en general a ser partícipes de un debate que tiene que ver directa y dramáticamente con su presente y su futuro. No se trata solo de difundir y discutir el PEN como un documento interesante. Se trata de dialogar sobre la utopía social y educativa desde la vida cotidiana en el Perú de hoy. El conflicto reciente en la Amazonía ha ensanchado, en los hechos, la agenda de la educación. Esta no puede concebirse ya como un asunto solo de educadores y tampoco puede circunscribirse al sistema educativo. Una nueva educación es impensable sin una reforma cultural, paralela a una discusión de fondo sobre desarrollo y ciudadanía. Los consensos ya logrados necesitan convertirse en sentido común. Se requiere que las utopías sean apropiadas por las personas. Hoy constatamos no solo que el PEN es sobre todo un planteamiento discursivo, sino que no podemos ignorar que existen resistencias al cambio cultural y educativo de envergadura que está contenido en él. Además, existen resistencias al cambio de paradigma de desarrollo que la crisis comporta y que contextualiza el cambio educativo que queremos impulsar.26 Como señala Gramsci, la crisis se produce cuando lo viejo no acaba de morir y cuando lo nuevo no acaba de nacer. En ese momento estamos, y por ello, el PEN está fuertemente vigente en el imaginario de la educación y del país. La voluntad política para impulsar este proceso de cara al país es, sin duda, el punto clave que se echa de menos y que hoy se demanda.

26 Es decir, hay resistencias para modificar o cambiar el modelo de desarrollo económico sustentado en el crecimiento hacia afuera y en la lógica del mercado como eje ordenador absoluto.

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Pulido Chaves, Orlando 2009 Las desigualdades educativas en América Latina. Documento guía para la elaboración de los estudios nacionales. Bogotá, Foro Latinoamericano de Políticas Educativas (FLAPE). Sen, Amartya K. s. f.

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Anexo. Resumen del balance del CNE sobre el PEN (mayo del 2009) Objetivos estratégicos

Avances

1. Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos

Limitaciones Educación para la primera infancia sin suficientes recursos del Estado. Educación para la primera infancia sin acciones intersectoriales indispensables.

El Programa Nacional de Movilización por la Educación (Pronama) está atendiendo a miles de adultos inscritos.

Sesgos preocupantes en el Pronama: falta de focalización y falta de auditoría de sus resultados parciales, previos a la extensión de la cobertura. La calidad y cobertura de la educación básica alternativa son aún muy limitadas.

2. Estudiantes e instituciones logran aprendizajes pertinentes y de calidad

El esfuerzo por la inclusión de estudiantes con discapacidad es destacable: 200% de incremento.

Presupuesto escaso para la educación inclusiva de estudiantes con discapacidad. Insuficiente número de profesionales y plazas que permitan asegurar el éxito de este programa.

Diversos procesos de elaboración de diseños curriculares en curso, en todo el país.

Carácter no participativo de la elaboración del Diseño Curricular Nacional (DCN), tardía promulgación y evidentes problemas logísticos para su impresión y difusión. No existe un marco curricular nacional en el que se inserten los diseños curriculares regionales.

Puesta en marcha del Ipeba: un logro del 2008. Continúa política de material educativo: 20 millones de textos y bancos de libros en primaria y secundaria. Programas: Educación Sexual Integral, Estudiantes Libres de Drogas, Plan Lector, Deporte y Arte Escolar, Concursos de Matemática y Redacción, oportunidades formativas para los estudiantes.

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Se desconoce el nivel de uso de los textos y su impacto en los aprendizajes.

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Anexo. Resumen del balance del CNE sobre el PEN (mayo del 2009) Objetivos estratégicos

Avances

Limitaciones

Programa «Una laptop por niño» dirigido a instituciones educativas unidocentes y multigrado, con presupuesto y proyección para cubrir 100% de las instituciones educativas previstas. Gran acogida ciudadana.

Este programa no puede sustituir una política educativa para la educación rural y las escuela multigrado, con propósitos que sobrepasan la distribución de materiales educativos impresos o tecnológicos. No se conoce el impacto previsto del programa de distribución de laptops en la mejora de los resultados de aprendizaje.

Programa para facilitar la adquisición de laptops por parte los docentes.

Esta política no necesariamente impacta de manera directa en el aprendizaje de los estudiantes, ya que no va acompañada por una propuesta pedagógica. Las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) carecen de recursos humanos y materiales, así como de facilidades administrativas para implementar el acompañamiento pedagógico, función que requiere especialización profesional, dedicación a tiempo completo y sostenimiento a largo plazo. Pese a la importancia del clima institucional (ambientes acogedores y estimulantes) como condición esencial para mejorar las condiciones de aprendizaje (Unesco), las instituciones sociales, el MED y las direcciones regionales de Educación no convierten el tema en objeto de políticas.

3. Maestros bien preparados que ejercen profesionalmente la docencia

Política de restricción del ingreso a ISP. Se ha iniciado un proceso de acreditación de las facultades de Educación.

Nota 14: requisito de ingreso cuestionado, pues muy pocos postulantes de primeros grados de ISP lo alcanzan, lo que afecta a las ISP de buen nivel. Muchas universidades aumentan oferta de dudosa calidad. Desafortunadamente, el MED no ejerce control alguno sobre ello. Áreas con exceso de profesores titulados que no tienen trabajo, y otras en las cuales faltan profesores titulados (educación inicial, que es prioritaria; educación intercultural bilingüe; informática; inglés y educación para el trabajo).

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Anexo. Resumen del balance del CNE sobre el PEN (mayo del 2009) Objetivos estratégicos

Avances

Limitaciones Ausencia de un sistema elaborado de formación en servicio, que determine las necesidades de los docentes y de los estudiantes. Los objetivos del actual programa son limitados y coyunturales. El MED considera que las regiones no tienen capacidades para implementar la formación en servicio, pero en varias de ellas se piensa que sí están en condiciones de diseñar y liderar este proceso, habiendo concertado con las instancias respectivas y conseguido financiamiento. Incluso, han empezado a ejecutarlo.

4. Una gestión descentralizada, democrática, que logra resultados y es financiada con equidad

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Programa Nacional de Capacitación Docente: positiva inclusión de 50 horas de acompañamiento docente en las instituciones educativas, 30 horas de educación a distancia y tecnologías de información y comunicación. Informes ministeriales señalan una mejora del nivel comparando las evaluaciones de entrada y salida.

Insuficiente número de capacitados y de capacitadores calificados para la formación docente en servicio. De los 317.379 docentes del sistema educativo, se ha capacitado a 60.000 el 2008, con una formación más conceptual que práctica. Las universidades contratadas no siempre han contado con buenos docentes formadores. El MED no toma previsiones para subsanar este déficit y no existe ninguna política para generar formadores que se proponga metas de mediano plazo.

Se inició la implementación de la carrera pública magisterial (nombramiento de 2.447 docentes).

Se paralizó por un recurso del gremio de maestros ante el Tribunal Constitucional.

Se aprobó la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: avance en el ordenamiento legal y de competencias del Poder Ejecutivo.

Hasta la fecha, la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Educación y su matriz de competencias no han sido sometidas a consulta en las regiones. No se proponen ni se prevén modalidades para vincular a la escuela con la reestructuración del sector educación.

Iniciativas regionales han elaborado varios proyectos educativos que se constituyen en instrumentos de gestión, en el corto y mediano plazo.

Hay iniciativas regionales que merecen mayor difusión y apoyo.

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Anexo. Resumen del balance del CNE sobre el PEN (mayo del 2009) Objetivos estratégicos

Avances

Limitaciones

Plan Piloto de Municipalización (56 municipalidades distritales a nivel nacional) con un Foncomuge para impulsar el proceso en zonas de menores recursos. Buen número de regiones y algunas municipalidades han iniciado procesos de inversión en educación (movilidad para estudiantes, capacitación docente e infraestructura).

Subsisten retos: continuar con el proceso de constitución de los Consejos Educativos Municipales (CEM), definición de roles y competencias de cada actor de gobierno. Ausencia de articulación de la municipalización con el proceso descentralizador. Demora en la transferencia de los recursos presupuestales. No está claro qué haría el CEM. Ninguna de las normas sobre directores, profesores, capacitación o currículo contempla su participación. 2009: disminuye porcentaje del presupuesto destinado a la educación con relación al PBI, al pasar de 3% (2008) a 2,7%. Se está lejos de alcanzar la meta de 6%. La estructura del presupuesto es inercial. Parte del presupuesto no se ejecuta (exceso de burocratismo en procesos). El MED ha objetado el uso del criterio basado en el porcentaje respecto al PBI para medir el gasto. Aduce que este debe medirse en valores absolutos, lo que no garantiza la prioridad del gasto educativo frente a otros sectores. Las políticas del sector no reflejan una comprensión cabal de la descentralización, que implica el necesario empoderamiento de regiones respaldado por una política presupuestal descentralizada. El presupuesto del 2009 y el presupuesto PPR responden a la urgencia del momento y tienen impacto limitado. Las direcciones regionales de Educación están obligadas a destinar gran parte de sus recursos a gasto corriente, con presupuesto insuficiente para la innovación y la inversión. Programas con asignación importante de recursos, como Alfabetización y Capacitación Docente, siguen siendo manejados directamente por la sede central.

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Anexo. Resumen del balance del CNE sobre el PEN (mayo del 2009) Objetivos estratégicos

5. Una educación superior de calidad se convierte en factor favorable para el desarrollo y la competitividad nacional

Avances

Limitaciones

El PPR en implementación es un paso adelante para optimizar la calidad del gasto y para priorizar los logros de los niños entre 5 y 7 años.

La ejecución del PPR es sumamente lenta, parcelada y centralista. Esto ha sido observado por el propio Ministerio de Economía y Finanzas, lo que genera serias dudas sobre el logro del resultado previsto para el 2011. El crecimiento en la oferta de la educación superior no está articulado con las necesidades de desarrollo del país. No se promueve la investigación: hay muy pocos fondos y no existe la carrera de investigador en las universidades

Se ha avanzado en la implementación del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace). Se crearon los órganos operadores del Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Educación Superior Universitaria (Coneau) y del Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior No Universitaria (Coneaces).

Tiempo limitado (90 días) para la elaboración de criterios y estándares para la evaluación de la calidad de los ISP y facultades de Educación. Los modelos de acreditación elaborados por el Coneau y el Coneaces no convergen y limitan la consolidación de un sistema coherente y eficiente.

No se ha incrementado significativamente el financiamiento de la educación superior ni se conocen esfuerzos por renovar la carrera docente de educación superior. 6. Una sociedad que educa a sus ciudadanos y los compromete con su comunidad

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La mayoría de municipios distritales y provinciales realizan programas sobre educación vial, fomento del deporte, desayunos escolares, vacaciones útiles, consultorios jurídicos y promoción de la lectura, los cuales forman parte de su gestión institucional y se desarrollan de manera permanente.

Los programas y las acciones se desarrollan sin tener objetivos claros ni medición de resultados. Falta educación ciudadana, que no se encuentra en los libros de educación cívica.

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