Haugland - Barnevern i små distriktskommuner

Page 1


randi haugland

barnevern i smĂĽ distriktskommuner faglige og organisatoriske utfordringer

Barnevern i sma distriktskommuner.indd 3

2016-08-09 09:59:13


© Gyldendal Norsk Forlag AS 2016 1. utgave, 1. opplag 2016 ISBN 978-82-05-44859-9 Omslagsdesign: Ellen Sjøwall Sats: Brødtekst: Minion 10/14,5 pkt Papir: 90 g Amber Graphic Trykk: Opolgraf, Polen 2016 Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Akademisk Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo www.gyldendal.no/akademisk akademisk@gyldendal.no Forfatteren har mottatt støtte fra Det faglitterære fond. Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning,

Se www.gyldendal.no/miljo

Barnevern i sma distriktskommuner.indd 4

2016-08-09 09:59:13


Forord

Barns rettssikkerhet i små distriktskommuner har vært problematisert i offentlige utredninger og politiske diskusjoner de siste 25 årene. Dette skyldes at grunn­ muren i det norske barnevernet er plassert i kommunene, til tross for at staten har ansvar for vern og beskyttelse av hele befolkningen. Kommunenes innbyggertall varierer for tiden fra cirka 300 til vel 650 00, men mangfoldet av oppgaver og roller knyttet til hjelp, kontroll og myndighetsutøvelse er de samme uansett størrelse, befolkningsstruktur og avstand til statlige andrelinjetjenester. Kommunebarnevernets ulike oppgaver og forholdet mellom stat og kommune er igjen under debatt i forbindelse med ny kommunereform. Noen aktører på fagfeltet argumenterer for å samle et oppsplittet hjelpeapparat, mens andre ønsker et tydeligere skille mellom hjelp og makt og at staten tar et større ansvar for beskyttelse. Men Solbergregjeringen ønsker å utvikle et mer helhetlig barnevern ved at kommunene blir større, og at de overtar statlige oppgaver. Det er tvilsomt om dette alene vil løse barnevernets rolle- og interessekonflikter – de ansatte vil fortsatt måtte forholde seg til gjennomsiktige lokalsamfunnet og til et minefelt av etiske dilemmaer i det faglige arbeidet, der anseelse og sikkerhet står på spill. Denne boka diskuterer faglige og organisatoriske utfordringer for barne­ vernet i små utkantkommuner basert på to studier utført med 15 års mellomrom. Den første undersøkelsen er fra 1998, da barnevernet var en del av kommunens sosialtjeneste. Den andre er fra 2013, etter at Nav-reformen hadde endret velferdstjenestenes struktur. Begge undersøkelsene fokuserer på barnevernsarbeiderens opplevelse av sin komplekse arbeidssituasjon. Til sammen representerer

Barnevern i sma distriktskommuner.indd 7

2016-08-09 09:59:13


8

forord

informantutvalget ulike typer barneverntjenester som enten er organisert sammen med andre kommunale velferdstjenester eller i en interkommunal organisasjon som dekker to eller flere kommuner. En sammenlikning av studiene viser at barnevernet i små kommuner står overfor store faglige utfordringer uansett organisering. Mange ansatte som både bor og arbeider i små lokalsamfunn, er fortsatt «naboens» saksbehandler, og de må forholde seg til dilemmaer og rollekonflikter uten et statlig sikkerhetsnett. Interkommunale barneverntjenester med fire–fem stillinger er store nok til at de ansatte kan drøfte saker med hverandre, men disse er fortsatt generalister med mange oppgaver og roller. Store interkommunale tjenester med mer enn ti ansatte kan gi muligheter for funksjonsfordeling og faglig spesialisering, men en sammenslutning av flere kommuner over store geografiske områder gir store utfordringer når det gjelder ledelse og koordinering av tverretatlig innsats på barnas oppvekstarenaer. Staten og kommunene har store utfordringer når det gjelder barnevernets kompetanse, kapasitet og organisering i velferdssystemet. Mitt anliggende med denne boka er å vise hvordan barnevernsarbeidernes nærhet til mennesker og miljø i små lokalsamfunn kan gi både fordeler og ulemper, og hvilke støttesystemer som må være på plass for at til dels motstridende roller og oppgaver kan forvaltes på barnas premisser. Boka er primært skrevet for å forberede bachelorstudenter ved høgskoler og universiteter på de krevende oppgavene, rollekonfliktene og etiske dilemmaene de vil møte på dette kompliserte fagfeltet, både som barneverns­ arbeidere, ledere og samarbeidspartnere. Men informantenes erfaringer fra ulike barnevernsorganisasjoner kan også være nyttig for Bufetat, kommuneledere og andre aktører som i forbindelse med kommunereformen skal diskutere og finne nye måter å organisere barnevernet på sammen med andre tjenester for barn, unge og familier. Det er alltid mange som skal takkes ved avslutningen av et langt skriveprosjekt. Redaktør Ellen Aspelund i Gyldendal Akademisk har i flere år vært min viktigste inspirasjonskilde til å fornye den tidligere utgitte Kommuneheks på slakk line. Om barnevern i små kommuner, som ble utgitt i 2001. Hun takkes herved for oppdraget og for tålmodighet når det i perioder har vært viktigere for meg å hjelpe barn i andre deler av verden enn å skrive om norsk barnevern. Monica

Barnevern i sma distriktskommuner.indd 8

2016-08-09 09:59:13


forord

9

Lundstrøm overtok redaktøransvaret for boka etter at skrivingen kom i gang, hun takkes herved for nyttige innspill og for god los fram mot mål. Bidragsytere fra eget fagmiljø på UiT – Norges arktiske universitet fortjener en takk for tilbakemeldinger i sluttfasen. Dette gjelder førsteamanuensis Oddbjørn Stenberg og min forskningsgruppe, der særlig dosent Jan Erik Henriksen, professor Bente Puntervold Bø, førstelektor Else Boine og lektor Eli Synnøve Skum Hansen har gitt innspill. For øvrig takkes min tidligere arbeidsgiver Høgskolen i Finnmark for et forsk­ ningssemester som gjorde det mulig å gjennomføre den siste undersøkelsen, og NFF takkes for økonomisk tilskudd til delvis frikjøp for å skrive. Det meste av arbeidet har likevel foregått i fritiden, en tid som skulle vært brukt sammen med familie og venner. Familien takkes herved for tålmodighet når jeg i helger og ferier har gravd i faglitteratur og skrevet, mens «hurpene» takkes også denne gang for både formelle og uformelle diskusjoner om norsk barnevern. Tromsø, juli 2016 Randi Haugland

Barnevern i sma distriktskommuner.indd 9

2016-08-09 09:59:13


Innhold

kapittel 1  innledning

��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

16

Verdi- og rollekonflikt = lojalitetskonflikt?  �����������������������������������������������������������������������������������������������������  Kan små distriktskommuner forvalte barnevernets oppgaver og roller?  ���������  Kan undersøkelsene fortelle sannheten om barnevern i små utkantkommuner?  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Leserveiledning  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

16 18

del 1  barnevern i kontekst – et arktisk perspektiv

��������������

27

kapittel 2  lokalsamfunnet

21 22

������������������������������������������������������������������������������������������������������������

28

Kolonialisering og identitet  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Fornorskning  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Identitet og skam  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Kulturens betydning i barnevernets arbeid  ���������������������������������������������������������������������������������������������������  Individualisme og kollektivisme  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Kulturkonflikt  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Semitradisjonelle lokalsamfunn  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Synlighet og flerstrengsrelasjoner (rollekompleksitet)  �������������������������������������������������������  Uformell økonomi  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Slekts- og naborelasjoner  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Relevante trekk fra samisk kultur  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

29 30 32 35 36 37 38 39 39 40 41

kapittel 3  fag og organisasjon

44

��������������������������������������������������������������������������������������������

Verdier og skjønn  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  45 Faglig og etisk skjønn  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  48

Barnevern i sma distriktskommuner.indd 11

2016-08-09 09:59:13


12

innhold

Hjelp og makt  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Forebygging og hjelpetiltak  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker  ���������������������������������������������������������������������������������  Hva slags makt?  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Samarbeid og medvirkning  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Kompetanse og faglighet i barnevernet  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Litt om barnevernets brukere  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Kompetansebehov  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Et motsetningsfylt fagfelt  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Organisering  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Barnevernets organisering  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  Samarbeidende kommunale tjenester  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������  Samarbeidende statlige støttetjenester  ���������������������������������������������������������������������������������������������������  Tverrfaglig og tverretatlig samarbeid  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������

50 50 53 54 56 59 59 60 63 68 68 71 74 77

kapittel 4  oppsummering av del i

������������������������������������������������������������������������������������

80

del 2  barnevernets rollekonflikter i små lokalsamfunn  ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

85

kapittel 5  små distriktssamfunn – globale spørsmål

86

����������

Internasjonalt  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  86 Nasjonalt  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  88

kapittel 6  kommunehekser på slakk line – to undersøkelser om barnevern i små kommuner

������������������

91

Introduksjon til undersøkelsene  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  91 Informantene  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  92 Kvalitative undersøkelser  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  94 Intervjuer  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  94 Analyse  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  95 Den første undersøkelsen i 1998  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  97 Litt om kommunene  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  97 Litt om barneverntjenestene  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  97 Fire «kommunehekser»  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������  99 Den andre undersøkelsen  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   126 Litt om kommunene  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   126 Litt om barneverntjenestene  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   128 Utfordrende relasjoner og roller  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   140 Motstrategier  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   146

Barnevern i sma distriktskommuner.indd 12

2016-08-09 09:59:14


innhold

Oppsummering og sammenlikning av de to undersøkelsene  ���������������������������������������   Organisering  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   Problem- og ansvarsområder  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   Faglige perspektiver og kompetansebehov  �������������������������������������������������������������������������������������   Utfordrende roller og strategier  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

148 148 149 150 152

kapittel 7  kan barnevernet i små distriktskommuner beskytte barn samtidig som de hjelper barna og deres familier?  ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

154

13

Faglige utfordringer  ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   156 Organisatoriske utfordringer  �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   158 Konklusjon  �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������   159

litteratur

������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

Offentlige dokumenter

Barnevern i sma distriktskommuner.indd 13

�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

162 170

2016-08-09 09:59:14


Turn static files into dynamic content formats.

Create a flipbook
Issuu converts static files into: digital portfolios, online yearbooks, online catalogs, digital photo albums and more. Sign up and create your flipbook.